Notation des ONG et évaluation des

Objectifs du Millénaire pour le

Développement : quelques pistes de
réflexions1
Marc-Antoine Pérouse de Montclos 2

L’évaluation des stratégies de lutte contre la pauvreté repose pour beaucoup sur des
indicateurs quantitatifs basés sur la réalisation des OMD. Mais le débat intéresse aussi
la qualité des opérateurs de l’aide, au premier rang desquels les ONG, qui sont censées
jouer un rôle essentiel d’intermédiaire auprès des populations « bénéficiaires ».
Aussi convient-il de s’interroger sur les mérites et inconvénients des différentes
procédures qui se sont mises en place au cours des deux dernières décennies en vue
d’agréer les associations de solidarité internationale. Dans une première partie de cet
article sont ainsi analysées les expériences de certification ou de notation qui, parties du
monde de l’entreprise, ont fini par gagner les agences de coopération multilatérales ou
bilatérales, avant de s’étendre à la sphère des ONG. Sont également étudiées les
critiques qui dénoncent dans ces évaluations une vision quantitative, réductrice et
hégémonique de l’aide au développement, voire une atteinte à la liberté associative.
Analysés dans une troisième partie, de tels reproches sont cependant invalidés par les
pratiques des ONG elles-mêmes, qui ne se gênent pas pour noter les Etats, les
entreprises ou les agences de coopération. En dépit d’indéniables limites
méthodologiques, les efforts de certification peuvent s’avérer utiles car ils permettent de
rationaliser les choix des bailleurs de fonds en vue d’identifier des partenaires plus
fiables pour réaliser les OMD.

(Organisations non-gouvernementales). Celles-ci

Introduction jouent pourtant un rôle essentiel d’intermédiaire
auprès des populations « bénéficiaires ». Dans le
L’évaluation des stratégies de lutte contre la dispositif de l’aide tel qu’on le connaît aujourd’hui,
pauvreté repose pour beaucoup sur des indicateurs elles occupent en effet une position de
quantitatifs. Basé sur une « culture du résultat », le « contremaître », voire d’ouvrier, sur un vaste
suivi des OMD (Objectifs du Millénaire pour le chantier dont les bailleurs de fonds seraient tout à la
Développement) se focalise en particulier sur des fois les architectes et les commanditaires. De fait,
mesures statistiques à un niveau macro. De ce point les associations de solidarité internationale
de vue, il se distingue des évaluations habituelles, convoient une majeure partie de l’assistance aux
qui traitent de projets ou de programmes à l’échelle pays du Sud. Qu’il s’agisse de secours d’urgence ou
d’un pays, d’une région ou d’une localité. De plus, de reconstruction et de développement à plus long
il ne s’intéresse pas ou peu à la qualité et la fiabilité terme, leur champ d’intervention concerne
des « instruments », à savoir les opérateurs de l’aide notamment cinq des huit OMD : la faim, la
internationale, au premier rang desquels les ONG
_____________________
1
Cet article est une version remaniée d’une communication présentée à la conférence de l'AfrEA (Association Africaine
d’Evaluation) à Niamey, du 15 au 21 janvier 2007.
2
CEPED (Centre Population & Développement), UMR196 Paris Descartes - INED - IRD, [Link]-de-
montclos@[Link]
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mortalité infantile, la santé maternelle, le sida et le peut aussi s’agir de garantir la bonne réalisation des
paludisme. objectifs que s’assigne une organisation. Le
procédé consiste alors à adopter des règles et à
Il convient donc de s’interroger sur la qualité des suivre des prescriptions pour surveiller le processus
actions entreprises par les ONG à vocation de fabrication et de conception d’un service ou d’un
humanitaire. L’évaluation chiffrée de leur travail et produit. En France, la Fondation Armée du Salut est
de leur intégrité soulève en l’occurrence des ainsi certifiée par le BVQI (Bureau Veritas Qualité
problèmes qui nourrissent à présent un vif débat sur Internationale) depuis 2004. En Suisse depuis 1999,
la notation et l’accréditation des associations de Terre des Hommes s’est également engagée dans
solidarité internationale. Le propos n’est pas ici une démarche similaire et a reçu la norme ISO
d’examiner plus en détail les défis qu’une telle 9001. D’autres sont en train de faire homologuer
démarche présente sur le plan de l’analyse une partie seulement de leurs activités, telle la
statistique. L’objectif est plutôt de faire le point sur Croix-Rouge de Hongkong, dont le système de
les mérites et les inconvénients des différentes gestion de la banque du sang a été crédité en 2005
procédures de certification ou de notation qui se de la norme ISO 9001/140013.
sont mises en place au cours des deux dernières
décennies. Des initiatives gouvernementales
Dans une première partie sont ainsi analysées les A l’échelle nationale, les procédures de certification
expériences qui, parties du monde de l’entreprise, sont surtout le fait des Etats4. Elles permettent en
ont fini par gagner les agences de coopération effet de légaliser des opérateurs non-
multilatérales ou bilatérales, avant de s’étendre à la gouvernementaux en reconnaissant par décret leur
sphère des ONG. Sont également étudiées les mission d’utilité publique, comme avec le ministère
critiques qui dénoncent dans ces évaluations à de l’Intérieur en France, ou en leur accordant un
effets de seuil (benchmark) une vision quantitative, label caritatif, comme avec la Charity Commission
réductrice et hégémonique de l’aide au en Grande-Bretagne5. Depuis quelques années,
développement, voire une atteinte à la liberté cependant, de tels dispositifs font de plus en plus
associative et une tentative de contrôle des bailleurs appel à des organismes spécialisés qui émanent de
de fonds. Analysés dans une troisième partie, de la sphère privée. En France, l’AFNOR (Agence
tels reproches sont cependant invalidés par les française de normalisation) est par exemple en train
pratiques des ONG elles-mêmes, qui ne se gênent de développer un « label de qualité associative »
pas pour noter les Etats, les compagnies pétrolières qui voudrait acquérir une dimension européenne et
ou les agences de coopération. En dépit déboucher sur des certifications par l’AFAQ
d’indéniables limites méthodologiques, les efforts (Association française pour l'assurance de la
de certification, conjugués à l’établissement de qualité), tandis que la SGS (Société générale de
codes de bonne conduite, s’avèrent utiles car ils surveillance) a mis au point en 2000 un standard
permettent de rationaliser les choix des bailleurs de adapté aux ONG. En 2005, la proposition émanant
fonds en vue d’identifier des partenaires plus d’un député en vue de lancer un label d’intérêt
fiables pour réaliser les OMD. Encore faut-il « sociétal » (plutôt que « général ») n’a en revanche
évidemment que des approches par trop jamais abouti. Présenté au Conseil économique et
quantitatives n’empêchent pas l’évaluation social en 1994, le projet de création d’un organisme
qualitative du travail des ONG. Parce qu’elles se chargé d’agréer les associations à vocation
focalisent souvent sur des obligations de moyens humanitaire n’a pas non plus vu le jour. Il prévoyait
plus que de résultats, les réflexions menées à de renforcer la transparence et le contrôle des ONG
propos de la notation des instruments de l’aide ne en échange de facilités fiscales pour les donateurs et
doivent surtout pas exonérer les opérateurs d’une leurs bénéficiaires.
analyse critique et indépendante de leur impact
dans les pays en développement. Sur le plan international, le procédé consiste plutôt
à attribuer des sortes de « tickets d’entrée »,
notamment sous la forme de statuts d’observateur
Les expériences existantes : de la
3
certification à la notation Pour une proposition qui vise à agréer les employés
plutôt que les institutions humanitaires en tant que telles.
Historiquement, la certification ou la labellisation 4
Certains auteurs vont ainsi jusqu’à assimiler la
sont assurément le procédé le plus usité. Ramenant reconnaissance internationale d’un Etat à une forme de
la notation à sa plus simple expression en « un » ou certification… ou de « décertification » lorsqu’un pays
« zéro », elles reviennent en l’occurrence à valider est mis au ban des Nations Unies !
5
ou disqualifier une ONG en fonction de critères qui Les administrations concernées disposent par ailleurs
dépendent généralement d’obligations de moyens et de leurs propres procédures pour agréer les associations
non de résultats. A l’instar du monde des affaires, il oeuvrant dans les domaines de la jeunesse, de la
consommation, des sports ou de la culture.

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ou de partenaire. De nombreuses organisations pratiques du monde anglo-saxon, les initiatives se

intergouvernementales sélectionnent et légitiment sont multipliées à cet égard et elles ont fini par
ainsi les associations qui leur paraissent les plus convaincre les pays latins avec la création
représentatives, les plus crédibles et les plus d’agences comme Vigea, une officine lancée par
susceptibles de contribuer de façon constructive à l’ancienne secrétaire générale de la CFDT
des discussions sur des thèmes très spécialisés. (Confédération française démocratique du travail)
Avant même la création de l’OMC (Organisation Nicole Notat. Par contrecoup, le modèle a aussi pu
mondiale du commerce), le premier responsable du s’étendre au service public lorsque des spécialistes
GATT (Accord général sur les tarifs douaniers et le ont recommandé l’établissement d’indices
commerce) en 1948, Eric Wyndham White, a par susceptibles de fournir des étalons d’évaluation
exemple invité les ONG à participer aux débats en acceptables. Si le mouvement vient clairement des
leur accordant un statut d’observateur. Dès la Etats-Unis, il est intéressant de constater qu’il a
fondation de l’ONU (Organisation des Nations progressivement gagné les pays en développement.
Unies) en 1945, un Conseil économique et social, En Afrique du Sud après la fin du régime
l’Ecosoc, a par ailleurs eu pour fonction de donner d’apartheid, par exemple, les efforts de
la parole à des entités non étatiques. Une telle démocratisation sont allés de pair avec la réforme
instance, en l’occurrence, ne se contente pas de d’une fonction publique qui a dû s’engager sur des
valider et renouveler le statut d’observateur des objectifs de performance. Concernant la police,
ONG agréées. En théorie, elle peut aussi expulser notamment, des chartes de services ont été
ou suspendre pendant trois ans les associations qui développées sur la base d’obligations quantitatives
ne seraient plus actives, qui contreviendraient aux et les commissariats ont été notés sur une échelle de
principes de la charte des Nations Unies ou qui un à dix grâce à un système d’évaluation élaboré
tireraient leurs revenus d’activités criminelles. par la société Mc Kinsey.

La notation, pour sa part, se distingue de la Dans cette optique, le secteur de la coopération

certification car sa gradation s’échelonne suivant internationale a également dû se soumettre à de
des variations plus subtiles que la simple validation pareilles exigences. Aux Etats-Unis, une loi de
en « zéro » ou « un ». Concernant les ONG, son 1993, le Government Performance and Results Act,
application est plus récente et participe d’une oblige ainsi l’agence USAID (United States Agency
démarche qualité qui a d’abord touché le monde des for International Development) à être jugée d’après
affaires avant de s’étendre à la sphère ses résultats, dans le respect des procédures et
administrative. Aujourd’hui, tout établissement suivant des objectifs fixés à l’avance. En Grande-
public ou privé est susceptible d’être noté. En Bretagne, le département de la coopération outre-
association avec l’hebdomadaire Le Point, les AGF mer, le DFID (Department for International
(Assurances générales de France) fournissent par Development), note quant à lui la réalisation de ses
exemple à leurs clients un palmarès des hôpitaux et projets en cinq notes : A+ (très réussi), A (réussi), B
souhaitent, à terme, élargir le classement aux (convenable), C (raté) et D (échoué). En France en
médecins libéraux. Avec une notation de un à cinq, l’an 2000, enfin, l’AFD (Agence Française de
Mondial Assistance, de son côté, a réalisé un Développement) a élaboré avec le bureau d’études
“ Guide Michelin ” des 800 établissements de santé Evalua une grille de notation des projets qu’elle
répartis dans 108 pays, ce qui est une manière assez finance. Si ces initiatives sont contrôlées par les
originale d’évaluer la qualité des soins dans des pouvoirs publics et limitées à l’évaluation
régions en développement ! d’opérateurs nationaux, d’autres, issues du secteur
privé et du monde de la recherche, ont entrepris de
Des entreprises aux agences de comparer au niveau mondial les performances des
coopération différents dispositifs de coopération
gouvernementale. Basé à Washington, le CGDEV
Habituées à être cotées en bourse, les entreprises (Center for Global Development) publie par
n’échappent évidemment pas aux efforts de exemple un index des efforts consentis dans ce
notation financière, fiduciaire, sociale, domaine. Son classement se base en l’occurrence
environnementale et/ou éthique. D’une certaine sur un indice d’engagement qui intègre sept critères
manière, elles sont même à l’origine de telles importants pour les pays en voie de
démarches, qui se sont élargies à d’autres domaines développement : l’aide internationale, le commerce,
que la solvabilité ou le management d’une les investissements, la politique migratoire,
organisation, et qui traitent désormais des questions l’environnement, la sécurité et la technologie.
de fiabilité, d’efficacité, d’effectivité, de cohérence
structurelle ou de gouvernance6. Inspirées des notations pour les entreprises. En Grande-Bretagne, la
New Economics Foundation, qui date de 1986, est une
6
des seules à avoir suivi ce cheminement avant
En sens inverse, il est rare que les réflexions sur d’appliquer le concept de responsabilité sociale au
l’évaluation des ONG aient pu conduire à développer des monde des affaires.

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Contrairement à l’habitude, il ne se contente ainsi administrative, la gestion des conflits avec les
pas de mesurer la proportion du produit intérieur destinataires de l’aide), sa structure associative (son
brut consacrée à l’aide publique au développement, champ d’activités, son caractère formel, sa genèse
avec le fameux seuil de 0,7 % préconisé par les endogène ou « importée », sa taille, son mode de
Nations Unies7. recrutement volontaire ou obligatoire, son
éventuelle appartenance à un réseau ou une
Et les ONG ? Après les États et les entreprises, il fédération, ses liens avec les pouvoirs publics, la
était logique qu’elles soient amenées à rendre des représentativité sociale et économique de ses
comptes, ceci pour des raisons à la fois pratiques, membres, la place laissée aux femmes, sa
financières, politiques et professionnelles. Chantres gouvernance démocratique ou autoritaire), le
de toutes les vertus, d’abord, elles veulent incarner contexte de ses interventions (l’environnement
la bonne conscience du monde et ont plus de physique et géographique, les infrastructures, le
facilités que les organisations niveau et la distribution des revenus, la
intergouvernementales à dénoncer les injustices diversification des activités économiques, le mode
sociales ou les atteintes aux droits de l’homme : d’habitat, l’hétérogénéité et la stratification
placées en première ligne, elles portent donc le sociales, la parité des sexes, l’accès à l’éducation,
fardeau d’une plus grande responsabilité morale. les rapports de force politiques, les pratiques
De surcroît, elles sont entrées dans une phase de associatives et participatives, les normes locales, le
maturité qui, au regard de leur professionnalisation soutien communautaire et administratif aux projets
autoproclamée, autorise un examen plus fouillé de de développement) et, enfin, la performance de
leurs actions pour favoriser la capitalisation l’ONG (mesurée, suivant les cas, par l’évolution
d’expérience, quitte à admettre les échecs. La des taux de scolarisation, la couverture médicale
mouvance très fluctuante des ONG, enfin, abrite le d’une population, le taux de nutrition, l’accès à
meilleur comme le pire. Certaines agences ne l’eau, l’amélioration des services publics et des
servent que de paravents à des guérillas, des infrastructures, l’augmentation, l’intensification et
mouvances terroristes ou des groupes intégristes, la diversification des productions locales, la
islamistes aussi bien que chrétiens. D’autres diminution des discriminations sociales et
poursuivent les intérêts des puissances marchandes. sexuelles, la baisse du chômage, la distribution des
Parce qu’elles interviennent dans des pays en crise, revenus et du patrimoine, la démocratisation des
beaucoup sont de toutes façons confrontées aux affaires politiques et communautaires).
mêmes problèmes de corruption et de violence que
les entreprises multinationales, par exemple Depuis lors, les pressions en faveur d’une notation
lorsqu’elles doivent verser de l’argent à un seigneur ou d’une certification des opérateurs de l’aide se
de guerre pour avoir accès à des populations dans le sont multipliées. Ainsi, des auteurs qui s’inquiètent
besoin. de la politisation des ONG réclament l’élaboration
de codes de conduite, à l’instar des normes qui
Au tour des ONG encadrent les professions de journalistes, d’avocats
ou de chercheurs. D’autres arguent que, sur « le
Tant de contraintes et de défis ont naturellement marché des idées », les valeurs humanitaires que
conduit à s’interroger sur la qualité et la fiabilité défendent les ONG de plaidoyer sont des
des opérateurs de l’aide. Contrairement aux idées « produits » dont il faut réguler la fabrication afin
reçues, une telle démarche est antérieure à la fin de de défendre les droits des « consommateurs ».
la guerre froide et correspond d’abord à la montée Certains proposent aussi de certifier les associations
en puissance du milieu associatif, y compris dans du Sud et de leur délivrer des sortes d’étoiles
les pays en développement. Dès le début des années Michelin pour renforcer leur crédibilité. Des
1980, des chercheurs ont ainsi commencé à noter chercheurs suggèrent par ailleurs de labelliser les
les ONG locales en milieu rural. A l’époque, leur ONG du Nord pour faire face à la prolifération des
échelle se composait de cinq grades : un (échec), acteurs humanitaires, qui complique des situations
deux (faible), trois (bon), quatre (très bon) et cinq déjà confuses en période de crise. Dans une optique
(exceptionnel). Elle se basait sur quatre principaux non lucrative, voire bénévole, des projets de
indicateurs, à savoir le fonctionnement interne de notation ou de classement ont vu le jour aux Etats-
l’organisation considérée (la planification, le Unis, en Grande-Bretagne et en France8. D’autres
management, la mobilisation des ressources, la se sont développés sur un mode plus commercial,
coordination des services, la flexibilité comme en Suisse ou en Inde, laissant aux ONG le
soin de payer l’examen de leur fiabilité, à l’instar
7
Pour un commentaire qui récuse « l’arbitraire » et
« l’ambivalence » des indicateurs du CGDEV, accusés de 8
Voir, respectivement, les sites Internet de Charity
favoriser la « réduction simpliste de comportements et Navigator, One World Trust et l’Observatoire de l’action
d’enchaînements complexes », voir la réponse du chef humanitaire : [Link]
économiste de l’AFD, qui critique le mauvais classement [Link] [Link]
de la France. [Link]/

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des entreprises9. Aux Etats-Unis, les Better le Comité de la Charte en France et l’Australian
Business Bureaus, qui viennent du monde des Council for Overseas Aid en Australie. Aux Etats-
affaires, ont également commencé en 2001 à Unis en 1993 puis 2001, Inter-Action a ainsi
certifier les associations à but non lucratif10. De son développé des standards visant à promouvoir la
côté, Social Accountability International a été lancé transparence des ONG à l’égard des donateurs (et
en 1997 pour accréditer des entreprises autant que non des bénéficiaires). Suite à quelques scandales
des ONG ; cet organisme a notamment travaillé qui avaient affecté le monde des humanitaires,
auprès d’organisations humanitaires venues l’objectif plus ou moins avoué était de rassurer les
secourir les victimes du tsunami asiatique de 2004 bailleurs et de prévenir les évaluations non
et jugées à partir d’indicateurs portant sur les sollicitées.
conflits d’intérêts, la véracité des messages
publicitaires et le coût des frais administratifs Des limites méthodologiques de la
(limités à 35% des ressources financières)11. Les comparaison
médias se sont aussi mis de la partie, par exemple
avec les numéros spéciaux qu’y a consacré le Dans cet état d’esprit, les tentatives de notation
mensuel Que Choisir en septembre 1985, décembre « indépendantes » ont fait l’objet de maintes
2000 puis avril 2003. Encore récemment en France critiques. La première, et sans doute la plus
et en Suisse, les magazines La Vie du 22 avril 2004 importante, récuse tout simplement la possibilité de
et L’Hebdo du 23 septembre 2004 ont enquêté et comparer « des pommes et des oranges », pour
classé les ONG, en l’occurrence en fonction de leur reprendre une expression couramment employée
transparence essentiellement, et non de leurs par leurs détracteurs. Selon cette école de pensée,
résultats12. on ne peut absolument pas mettre sur le même plan
une organisation de secours médicaux et une autre
spécialisée dans l’irrigation ou la construction de
Les critiques contre un classement puits. En effet, les associations à but non lucratif et
à vocation sociale se déploient dans des domaines
des ONG aussi variés que la santé, l’éducation, la formation,
Bien entendu, de telles initiatives déplaisent l’environnement, l’aménagement du territoire, la
foncièrement aux associations de solidarité recherche, la culture, le sport, etc. La diversité
internationale, en particulier lorsque leur avis n’est géographique et thématique des actions menées, des
pas sollicité et qu’elles ne peuvent pas, d’une ressources humaines et financières et des
manière ou d’une autre, contrôler les résultats et la contraintes rencontrées sur le terrain empêche toute
diffusion des évaluations. Pour contrecarrer des comparaison objective.
investigations perçues comme intempestives, le
milieu a d’ailleurs réagi et monté ses propres Très liée à cette première critique se pose
organismes de certification, avec toutes les limites évidemment la question des critères utilisés pour
inhérentes à des officines qui sont juges et parties. évaluer les ONG. Dans le monde des affaires, déjà,
Des codes de conduite ont notamment été adoptés on se plaint beaucoup de l’hétérogénéité et de la
ou sont en cours de discussion à propos des dispersion des méthodologies employées ; jusqu’à
standards techniques de l’aide (Sphere), de la la crise financière de 2008, les gendarmes boursiers
redevabilité vis-à-vis des « bénéficiaires » (le européens n’étaient d’ailleurs pas favorables à une
Humanitarian Accountability Project) ou de la régulation, voire une standardisation des agences de
gestion du personnel (People in Aid), par exemple rating financier ou de notation sociale. On n’entrera
en ce qui concerne les niveaux de rémunération des pas ici dans les détails. D’une manière générale, la
salariés locaux ou les régimes de sécurité sociale pertinence et la fiabilité des critères d’évaluation
des employés expatriés. Dans bien des cas, ces retenus sont toujours susceptibles d’être contestés
efforts ont d’abord été initiés au niveau national par par les spécialistes, qu’il s’agisse, pour un bailleur,
des plates-formes d’ONG comme, à partir de 1989, d’apprécier la qualité d’une opération de secours…
ou, pour le ministère de l’Education nationale en
France, de publier le palmarès des meilleurs
9
[Link] [Link] lycées13.
10
[Link]
11
[Link] Autre travers, la notation ou la certification ne
12
Dans le même ordre d’idées, certains sont allés proposent qu’une photo à un moment donné. Elles
jusqu’à noter la générosité des donateurs. Aux Etats-
décernent des « médailles » mais ne permettent pas
Unis, par exemple, le magazine en ligne Slate publie un
classement annuel des 60 plus grands philanthropes d’apprécier l’évolution de la performance d’une
américains. A sa manière, le procédé n’est d’ailleurs pas institution. De plus, elles tendent à ignorer les
sans rappeler les harambee du Kenya, des assemblées où contraintes extérieures, à occulter l’importance du
l’on récompense et remercie les donateurs en fonction du
montant de leur versement, par ordre décroissant
13
d’importance. Le Monde 1/12/2004, p.12.

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contexte social et à isoler des séries de problèmes Le risque du formalisme

qui sont en réalité reliés les uns aux autres.
L’organisation Transparency International, qui Ainsi, les procédures de certification risquent
mesure les niveaux de corruption dans diverses simplement de confirmer les bonnes pratiques déjà
régions du monde, essentiellement au Sud, est ainsi existantes. En témoigne le code de conduite ratifié
critiquée parce qu’elle a une définition limitée de en 1990 par les Etats bailleurs qui s’inquiétaient des
son objet d’étude et qu’elle n’intègre pas la effets pervers de l’aide alimentaire dans la zone
question du blanchiment d’argent dans les pays sahélienne africaine, notamment le changement des
riches. Résultat, la Suisse apparaît comme habitudes de consommation, la dépendance
extrêmement intègre alors qu’elle participe aux grandissante à l’égard des importations et la
détournements de fonds en abritant et rémunérant marginalisation des agricultures locales
les fortunes des dictateurs les plus corrompus de la concurrencées par la distribution de vivres
planète. gratuits… Suite aux réflexions menées en 1988 par
le ministère français de la Coopération et le Club du
Concernant les organisations de solidarité Sahel au sein de l’OCDE (Organisation de
internationale, on retiendra que, concrètement, coopération et de développement économiques),
l’hétérogénéité des terrains abordés rend difficile l’objectif affiché était surtout de favoriser l’achat de
l’élaboration de critères de référence admis par denrées sur place, d’améliorer le recueil des
tous, à moins de proposer des normes a minima qui données, de renforcer l’évaluation des programmes,
risquent de niveler par le bas la qualité des de mieux coordonner les efforts et d’éviter de
performances14. La multiplication des initiatives de déverser de trop grosses quantités d’aide. Mais ces
standardisation peut également s’avérer inutile si procédures, connues d’un nombre restreint
elle ne sanctionne pas les « francs-tireurs » qui d’opérateurs, ont été mises en œuvre par des Etats
refusent de se soumettre aux règles adoptées par la bailleurs qui n’avaient pas besoin d’un tel code de
majorité. Bien souvent, les procédures de conduite pour en appliquer d’eux-mêmes les règles,
certification ne sont pas obligatoires et ne touchent comme en attestaient leurs pratiques dans d’autres
que les opérateurs qui les acceptent, précisément régions du monde.
parce qu’ils ont de bonnes chances d’être agréés. Le
cas des Philippines est éclairant. Etabli sur une base La remarque vaut pour les ONG. A la différence
volontaire, son organisme de certification, le PCNC des listes noires, les certifications ne font
(Philippine Council for NGO Certification), est qu’avaliser et officialiser des partenaires déjà
censé accréditer toutes sortes d’associations, connus et reconnus par les pouvoirs publics. Trop
humanitaires comme sociales, scientifiques, souvent, elles se réduisent à un exercice purement
sportives, religieuses, culturelles, éducatives, formel et bureaucratique qui met tous les opérateurs
médicales et militaires. Il a d’ailleurs fait des sur le même plan sans permettre de comparer leurs
émules dans la région, à commencer par performances. L’adoption de codes de conduite est
l’Indonésie15. Mais des organismes telles que la censée réduire les conflits d’intérêts mais ne
Croix-Rouge philippine ou les fondations ont garantit en rien la qualité et la création de valeur.
échappé à ses investigations à cause de leur statut Une fois l’agrément acquis, personne ne va vérifier
ou parce qu’elles ne voulaient pas être associées au qu’une ONG respecte les engagements pris, sans
monde des ONG. Concrètement, le PCNC n’a pu même parler de la qualité de ses opérations sur le
homologuer qu’une toute petite partie des terrain. « Le problème, relève une chercheuse à
70 000 associations de développement que le pays propos de l’Afghanistan, est qu’à partir du moment
est réputé compter. Sur un total de 445 demandes où une organisation a adhéré à ce code de conduite
reçues entre 1998 et 2003, 357 ont en l’occurrence [établi en juin 2005], son évolution n’est plus prise
abouti à un agrément, 52 ont été rejetées et 36 en compte. A ce jour, aucun suivi véritable n’est
restaient pendantes opéré et certaines ONG peuvent, à terme, devenir
corrompues sans être réellement inquiétées ». La
plupart du temps, la sélection se fait seulement au
moment de l’homologation, à l’instar du collectif
irlandais Dóchas (« Espoir ») qui, en 1995, a refusé
d’accréditer deux grosses ONG qui ne se
14
C’est d’ailleurs le principal reproche formulé à conformaient pas à son code de conduite en matière
l’encontre du projet Sphere, un cahier des charges de parrainage d’enfants et d’éthique publicitaire.
élaboré sur la base de normes purement techniques par Aux Nations Unies, par exemple, l’Ecosoc
des ONG anglo-saxonnes, au premier rang desquelles n’examine que les nouvelles candidatures. Pour le
Oxfam. reste, il n’a ni les moyens ni le temps de lire et
15
Depuis 2002, une ONG basée à Djakarta, la LP3ES
(Lembaga Penelitian, Pendidikan dan Penerangan
vérifier les assertions des rapports d’activités que
Ekonomi dan Sosial), essaie en l’occurrence de les ONG lui remettent tous les quatre ans. Résultat,
développer un code de bonnes pratiques pour le monde
associatif.

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les expulsions des membres déviants sont pour justifier leur répression et écraser dans l’œuf
rarissimes16. En formalisant le statut consultatif des toute velléité d’organisation de la « société civile ».
groupements agréés par l’ONU, le risque est
également de ne reconnaître que les associations les
plus obéissantes ou les plus efficaces en matière de De la nécessité de comparer les
lobbying, et non les plus pertinentes et les plus
critiques.
ONG
Les critiques à l’encontre des procédures de
Les ONG, pour leur part, voient dans les efforts de certification ou de notation butent cependant sur un
normalisation, de certification ou de notation non obstacle majeur qui les disqualifie d’emblée, à
sollicitée une atteinte à la liberté d’association. savoir que les ONG elles-mêmes ne se gênent pas
Elles combattent donc les initiatives en ce sens. En pour juger et classer des entreprises ou des Etats,
France début 2009, le lobby des organisations de parfois avec des méthodologies obscures ou
solidarité internationale, Coordination SUD, a par complètement déficientes. Dans certains cas
exemple récusé le classement d’une fondation extrêmes, il arrive d’ailleurs que les pouvoirs
d’entreprises, Prometheus, qui examinait la publics confient à des associations le soin
transparence des ONG et demandait la mise en d’homologuer des partenaires ! Dans les townships
place d’une procédure d’agrément au niveau du d’Afrique du Sud, par exemple, des ONG locales
Parlement européen17. En 1981, déjà, les forment et accréditent les comités d’autodéfense
associations françaises avaient pareillement rejeté autorisés à patrouiller et travailler de concert avec
le projet « liberticide » du ministre de la vie la police. Dans bien des pays, les associations à
associative, André Henry, qui prévoyait un vocation sociale jouent également un rôle
dispositif de certification facilitant l’attribution de déterminant dans la sélection des demandeurs
subventions en échange d’une plus grande rigueur d’asile et l’attribution de statuts de réfugiés qui
financière. En Australie en 2004, encore, le secteur reviennent à accorder des sortes de certificats
non lucratif est parvenu à bloquer une proposition d’authenticité aux victimes.
de l’Institut des affaires publiques (Institute of
Public Affairs) qui visait à renforcer les pouvoirs de Quand les ONG notent les entreprises et
régulation du gouvernement sur les organisations
bénéficiant de facilités fiscales. En 2002, les ONG
les Etats
ont également réussi à faire capoter un guide des En matière de notation, plusieurs types de
bonnes pratiques associatives élaboré sous l’égide démarches existent, avec des ONG entièrement
de la Banque mondiale. En échange de garanties spécialisées, d’autres qui s’y essaient de façon ad
juridiques sur leur statut, l’idée, lancée en 1995, hoc et une troisième catégorie, enfin, qui y participe
était d’encourager les organisations du secteur non de loin. La plupart du temps, c’est très
lucratif à être plus transparentes pour les inciter à ponctuellement que les associations de solidarité
rendre des comptes, les pousser à s’autoréguler, entreprennent d’établir des palmarès18. La FIDH
promouvoir leur intégrité et éliminer les (Fédération internationale des ligues des droits de
associations frauduleuses. Mais le dispositif l’homme), par exemple, note les Etats les plus
prévoyait aussi d’obliger les ONG à publier des démocratiques de l’Union européenne. SCF (Save
rapports d’activités, à divulguer leurs ressources the Children Fund), pour sa part, examine et classe
financières, à se faire auditer et à autoriser les le degré de transparence des compagnies pétrolières
pouvoirs publics à inspecter leurs bureaux. Le relativement aux paiements qu’elles déclarent avoir
secteur associatif a vivement réagi en critiquant la effectués dans des pays en développement. Dans
« naïveté » de la Banque mondiale, qui n’était pas son rapport annuel, le Comité américain pour les
l’institution la plus appropriée et la plus légitime réfugiés et les immigrés note quant à lui les bonnes
pour réguler les ONG. Les associations ont argué
que des régimes autoritaires comme la Chine, le
Pakistan ou l’Egypte allaient se saisir de l’occasion
18
On mettra ici à part les ONG qui s’auto-évaluent. En
1988, année de déficit budgétaire, MSF (Médecins sans
frontières) avait ainsi cherché à réduire ses dépenses en
16
Les exceptions en la matière ont surtout été motivées passant ses missions au crible suivant un système de
par des raisons politiques suite aux pressions d’Etats notation appelé POTEM. Cet acronyme faisait en
comme l’Argentine pendant la dictature militaire, les l’occurrence référence à trois critères : politique (PO
pays arabes vis-à-vis des lobbies juifs ou le Soudan pour le respect des principes humanitaires de libre accès
islamiste dans le cas de l’ONG évangéliste Christian aux victimes), technique (TE pour la qualité médicale et
Solidarity International. logistique du travail réalisé) et médiatique (M pour le
17
[Link] potentiel de valorisation des actions sur le plan de la
[Link]/[Link]?act=dossier&id, communication). Chaque critère était noté de zéro à
[Link] cinq ; un total inférieur à huit remettait en cause la
67 poursuite d’une mission.

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ou mauvaises pratiques des Etats en matière Une exigence de qualité

d’accueil des demandeurs d’asile19.
Qu’on l’envisage sous l’angle de la certification ou
Bien souvent, de telles démarches passent en de la gradation, la notation est indéniablement
l’occurrence par des intermédiaires plus spécialisés. appelée à se développer. Concernant les acteurs de
En France, le CCFD (Comité catholique contre la la solidarité internationale, le procédé s’impose
faim et pour le développement) participe ainsi à un avec d’autant plus d’évidence qu’il répond aussi
collectif, De l’Ethique sur l’étiquette, qui a élaboré aux exigences grandissantes du public et des
un « carnet de notes » pour évaluer les pratiques bailleurs de fonds institutionnels, qui s’interrogent
d’achat et les politiques sociales des entreprises. En sur les mérites de tel opérateur par rapport à tel
Grande-Bretagne, Oxfam (Oxford Famine autre. Très sollicités par voie publicitaire, les
Committee) fait de son côté partie des membres particuliers s’y perdent quelque peu devant le
fondateurs de l’EIRIS (Ethical Investment Research foisonnement d’ONG. Les changements de noms,
Service), une structure qui note et alimente une base les homonymes involontaires, les réminiscences
de données sur les fonds d’investissement éthiques d’organisations défuntes et les innombrables
et les compagnies socialement responsables. En ramifications d’associations multinationales,
Espagne, enfin, des directeurs d’ONG participent pourvues de succursales à l’étranger, obscurcissent
avec des experts aux avis que rend une fondation, beaucoup la nébuleuse humanitaire, au risque de
Empresa y Societad, créée en 2001 pour classer les favoriser les confusions, voire les escroqueries20.
entreprises en fonction de leurs actions sociales. De ce point de vue, la notation/certification assure
Parfois, il arrive aussi que le travail de recherche une double fonction : elle rassure les donateurs et
d’une association serve simplement aux bases de protège les « bonnes » ONG en évitant les
données qui permettent d’établir des notations. Aux amalgames lorsqu’un scandale menace de ternir
Etats-Unis, par exemple, Freedom House utilise les l’ensemble du secteur.
rapports d’Amnesty International pour calculer un
indice de terreur politique, le PTS (Political Terror Autre atout, elle fournit des indicateurs précieux
Scale), qui traite des seules atteintes aux droits pour l’aide à la décision. Trop souvent, l’allocation
physiques de la personne humaine par les Etats. d’une subvention à une organisation de solidarité
internationale repose en effet sur les liens
Plus remarquables encore sont les ONG dont le personnels que celle-ci entretient avec les
cœur de métier est la notation ou la certification, à donateurs, ceci sans même parler des questions de
l’instar de DARA (Development Assistance politique extérieure qui interfèrent dans le choix des
Research Associates), une fondation espagnole qui bailleurs gouvernementaux. De fait, constate un
évalue la qualité de la politique humanitaire des chercheur, « les responsables des ONG sont plus
grands bailleurs de fonds gouvernementaux. Fortes appréciés pour leur connaissance des rouages
de l’expérience des entreprises, la plupart émanent internes du système humanitaire que pour leur
en l’occurrence du monde des affaires. compréhension des enjeux locaux ». Dans un
L’association TRACE (Transparent Agents and environnement très concurrentiel, la capacité
Contracting Entities), qui labellise les différents d’entregent et les efforts de relations publiques
intermédiaires sous-traitant pour des s’avèrent déterminants pour obtenir des fonds. Le
multinationales, a ainsi été fondée en 2001 à marketing, l’ancienneté, l’institutionnalisation et le
Annapolis dans le Maryland par Alexandra Wrage, carnet d’adresses d’une organisation importent plus,
une directrice des relations extérieures de Northrop dans ce domaine, que la qualité des opérations sur
Grumman, une compagnie américaine du secteur de le terrain et l’aptitude à répondre à des besoins
la défense. L’organisation Transparency humanitaires. Face à de pareils usages, la notation
International, qui publie des études sur le degré de présente alors l’avantage d’orienter le choix des
corruption des Etats, a quant à elle été lancée en décideurs à partir de critères plus rationnels sur la
1992 à Berlin par Peter Eigen, un avocat allemand base de classements faciles à analyser pour des
et ancien cadre de la Banque Mondiale. Depuis lors, donateurs pressés et peu enclins à examiner eux-
l’association a connu un tel succès que son mêmes la fiabilité des ONG au cas par cas.
classement est dorénavant utilisé par la coopération
américaine USAID pour attribuer une aide aux pays
les plus « vertueux », où l’assistance internationale
a moins de chance d’être détournée.

20
En France, Orphelins du Monde a par exemple repris
en 1995 le nom d’une ONG accusée de publicité
19
[Link] mensongère et de détournements de fonds en 1991 !

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accréditées par leurs pairs. Après l’ARC (Association

Pour des notations pondérées et pour la recherche sur le cancer), contrôlée par Comité
indépendantes de la Charte mais épinglée par la Cour des Comptes en
1996, la Fondation Raoul Follereau a ainsi été
Pour autant, il ne faut pas se leurrer sur l’apport de labellisée de 1996 à 2000 alors même qu’un rapport
telles évaluations. La notation des instruments de couvrant la période de son agrément et publié en 2002
développement ne répond pas à l’ensemble des par l’Inspection générale des affaires sociales devait
questionnements humanitaires et elle se heurte à révéler les nombreux dysfonctionnements de cette
d’importantes limites. Les remarques faites par les organisation spécialisée dans le logement social et la
ONG à propos des déficiences de l’audit social des lutte contre la lèpre : manque de transparence de sa
entreprises s’appliquent ainsi au mode d’évaluation gestion, détournements de fonds en Afrique, abus de
des agences d’aide tel qu’il est pratiqué aujourd’hui : confiance, concentration des pouvoirs, regroupement
les rapports ne sont pas communiqués aux dans une même structure d’associations à but non
« bénéficiaires » de l’assistance internationale, ils sont lucratif et de sociétés commerciales, etc. En Australie,
financés par des opérateurs ou des bailleurs juges et encore, c’est à la demande des pouvoirs publics qu’en
parties, la méthodologie employée et la compétence 1997, l’ACFOA (Australian Council for Overseas
des experts ne sont pas toujours claires et homogènes. Aid) a dû réviser son code de conduite, qui datait de
Les tentatives d’autocontrôle du milieu humanitaire 1989 et qui n’avait pas permis d’éviter un scandale
sont particulièrement vulnérables à cet égard, car elles financier en 199522. De même, au Japon, le code de
consistent à régler les problèmes « entre soi », à l’abri conduite introduit en 1994 pour les associations de
du scandale, et à homologuer les associations ayant solidarité internationale n’a commencé à être appliqué
souscrit aux normes qu’elles ont elles-mêmes que dix ans plus tard, sous la pression du ministère des
rédigées. La plupart du temps, les regroupements affaires étrangères lorsque celui-ci a commencé à
d’ONG se contentent d’ailleurs d’élaborer des codes financer les frais de siège des ONG.
de conduite. D’après une étude portant sur 309
collectifs de la sorte à travers le monde, seulement Aux Philippines, c’est le ministère des finances qui,
24 % ont en l’occurrence entrepris de certifier leurs s’inquiétant des abus constatés pour échapper au fisc,
adhérents. Dans tous les cas, la démarche manque de a incité les spécialistes du développement à établir en
crédibilité et donne le sentiment de vouloir d’abord 1998 un organisme de certification dont l’agrément
échapper aux investigations extérieures, notamment de allait conditionner les déductions d’impôts accordées
la part des pouvoirs publics. Certains spécialistes aux donateurs23. Malgré la supervision du
considèrent même que les mécanismes d’évaluation gouvernement, le dispositif d’examen par les pairs n’a
par les pairs ne permettent pas du tout d’appliquer cependant pas permis de s’affranchir complètement
effectivement des sanctions, l’absence de pressions des conflits d’intérêts car les associations déjà agréées
externes expliquant pourquoi les performances ont fourni le personnel chargé d’évaluer les nouvelles
du milieu ne se sont guère améliorées au cours des dix demandes. Refusant les subventions des pouvoirs
dernières années. publics, le Conseil de certification des ONG
philippines a surtout pris soin de protéger
Codes de conduite et autoévaluation l’indépendance du milieu vis-à-vis de l’Etat. A ce jour,
il n’a révoqué aucune accréditation, même s’il a su
De fait, la plupart des expériences en cours ne sont résister aux tentatives de corruption et aux pressions
guère probantes. Aux Etats-Unis depuis 2001, par des politiciens locaux24. Sur un total de
exemple, Inter-Action n’a été saisi qu’une seule fois 1 010 demandes reçues de 1998 à 2006, environ 800
du cas d’un membre ayant enfreint ses règles de ont abouti positivement et à peine 10% ont été
transparence. L’organisation n’a pas sanctionné
l’association en question, s’est bien gardée de la
nommer et a continué de fonctionner en se contentant 22
Depuis lors, le nouveau règlement est beaucoup plus
de demander à ses adhérents de fournir annuellement rigoureux, puisqu’il oblige les ONG membres à
des rapports d’autoévaluation interne21. Autre collectif standardiser le mode de présentation et de publication de
d’ONG, le Comité de la Charte n’a pas procédé leurs comptes, sous peine d’expulsion, d’arrêt des
autrement en France. Ce sont en l’occurrence des subventions gouvernementales et de retrait des privilèges
instances extérieures au milieu qui ont fini par fiscaux.
23
enquêter sur les « brebis galeuses », dûment Les autres exemptions fiscales dont bénéficiaient les
associations à but non lucratif n’étaient en revanche pas
menacées par les autorités.
21 24
Résultat, Inter-Action a perdu en crédibilité. Interview avec Fely Soledad, directrice du Philippine
Spécialisés dans l’aide à l’enfance, cinq de ses membres, Council for NGO Certification, Manille, 30 août 2007.
à savoir Children International, Christian Children’s En 2000, ledit Conseil a par exemple réfuté publiquement
Fund, Plan, Save the Children et World Vision, ont ainsi les assertions d’une ONG, la Muslim Youth Fondation,
préféré faire appel à un audit externe, Social qui prétendait avoir été accréditée et qui servait à
Accountability International, pour certifier leurs activités blanchir de l’argent pour le compte du président (depuis
en 2004. lors destitué) Joseph Estrada.

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rejetées. Au mieux, les certificats de quelques peut seulement essayer de s’assurer que tous les
associations douteuses n’ont pas été renouvelés moyens ont été mis en œuvre pour prévenir les
lorsqu’ils arrivaient à expiration, au bout d’un, trois ou échecs. Autrement dit, un résultat négatif ne
cinq ans suivant les cas. Seule exception connue, le préjuge pas toujours d’une erreur des études de
Caucus of Developpement NGOs, un des collectifs faisabilité ou du manque de fiabilité d’une ONG
fondateurs du Conseil de certification des ONG pour peu que l’évolution de la situation justifie la
philippines, a expulsé avec force publicité les tournure « impondérable » des événements. On
adhérents qui ne respectaient pas son règlement édicté touche là à une limite fondamentale des procédures
en 1997. Pour le reste, l’obtention d’un agrément a de notation, qui se focalisent forcément sur des
garanti le renouvellement quasi-automatique des obligations de moyens plus que de résultats. La
accréditations. remarque s’applique bien entendu aux tentatives de
certification qui s’intéressent aussi à la réalisation
Des obligations de moyens plus que de effective d’objectifs sociaux, et pas seulement au
résultats caractère non lucratif et altruiste d’une association.

Dans le vaste débat sur les déficiences de

l’homologation ou de la notation, on retrouve Conclusion
finalement les reproches formulés à l’encontre des
normes de l’ISO (International Standard En conclusion, il apparaît que toute entreprise de
Organisation), qui sont adoptées par les deux tiers comparaison et de classement des opérateurs de
de ceux qui ont participé à leur élaboration et par l’aide doit répondre au minimum à quatre
les trois quarts des autres membres votants. Loin de conditions sine qua non. Pour être vraiment
faire l’unanimité, le procédé ne garantit en effet pas indépendante, d’abord, l’évaluation doit pouvoir
que les résultats d’une action industrielle (ou s’affranchir des parties prenantes et n’être ni
humanitaire) seront à la hauteur des espérances. Il financée ni sollicitée par les ONG ou leurs bailleurs
consiste seulement à prendre des dispositions pour de fonds. Sinon, elle manquerait de distance
limiter les risques d’erreur et prouver qu’on fait ce critique et reviendrait, comme c’est trop souvent le
qu’on a dit qu’on allait faire ! Mais en dernier cas, à cautionner et avaliser des processus déjà
ressort, c’est l’entreprise (ou l’ONG) elle-même qui engagés ou achevés. Pour favoriser la capitalisation
planifie ses objectifs et détermine ses exigences en d’expérience, ensuite, sa méthodologie et ses
la matière. Les normes ISO ne visent qu’à assurer la résultats doivent être diffusés gratuitement et
maîtrise et la conformité des processus. Or dans le accessibles au plus grand nombre, de préférence sur
contexte d’urgence des pays en crise ou en Internet et sans mot de passe. Pour protéger les
développement, les écarts à la règle ne posent pas associations de solidarité internationale, qui ont le
toujours problème pour peu que la transgression droit à l’erreur, elle doit aussi mettre en évidence
d’un standard technique, d’un mandat ou d’une les contraintes politiques, économiques, sociales et
doctrine signale une réaction positive et légitime à culturelles auxquelles sont confrontés les acteurs de
une difficulté ponctuelle. terrain, quitte à expliquer et tolérer certains échecs.
Pour encourager l’apprentissage, enfin, elle doit
Indéniablement, les procédures de notation des clairement admettre ses limites, se concentrer sur
ONG ne sont pas l’alpha et l’oméga de l’évaluation. les obligations de moyens, aller au-delà des
Au vu de la complexité des sociétés et des terrains analyses quantitatives, développer des outils
où interviennent les agences d’aide, il paraît ainsi qualitatifs et ne pas prétendre à une totale
impossible de quantifier le degré de contrainte qui, objectivité. C’est à ce prix qu’une notation ou une
malgré les précautions prises, ralentit ou paralyse certification des instruments de l’aide pourront être
les actions entreprises. Relativement aux crédibles, légitimes et utiles pour évaluer la fiabilité
diagnostics tels qu’ils sont dressés au début d’une des opérateurs chargés de réaliser les OMD.
crise ou d’un programme de développement, on

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