Néolibéralisme et autoritarisme
Pierre Dardot, AOC, 3 avril 2021
Assistant à l’émergence du trumpisme et d’autres
populismes de droite, certains n’ont pas hésité à proclamer
le déclin du néolibéralisme au profit de l’autoritarisme. Mais
n’y aurait-il pas un « néolibéralisme autoritaire », que ce soit
sous sa forme nationaliste comme au Brésil ou sous sa
forme progressiste comme dans l’Union européenne ?
L’histoire récente nous montre en effet combien les
néolibéraux ont pu imposer de manière autoritaire leurs
politiques économiques. Paradoxalement, ils s’appuient sur
un État fort pour limiter le pouvoir de celui-ci…
Depuis l’élection de Trump en 2016 le débat public sur la
caractérisation du néolibéralisme s’est concentré sur le terme
d’« autoritarisme ». En effet, dès cette date, certains analystes
n’ont pas hésité à proclamer la « mort du néolibéralisme » en
raison de la victoire du « populisme d’extrême droite » (right-
wing populism). À l’inverse, d’autres ont insisté sur la
nécessité de prendre en considération l’amalgame entre ces
deux phénomènes, sous la dénomination de « néolibéralisme
autoritaire », voire ont entrepris de réélaborer la notion même
d’« autoritarisme[1] ».
Mais que faut-il entendre au juste sous cette dernière notion ?
S’agit-il de la tendance un peu partout observée au
renforcement de l’exécutif et à la restriction des libertés
publiques ? S’agit-il de définir un nouveau type de liberté, celui
qui serait propre à la version « nationaliste » du néolibéralisme
et que Wendy Brown nomme de façon stimulante « liberté
autoritaire » ? De plus, faut-il exempter la version
« globaliste » et « progressiste » du néolibéralisme de tout
autoritarisme ? Au-delà encore, la tendance à l’autoritarisme ne
traverse-t-elle pas à des degrés divers le néolibéralisme, toutes
tendances confondues, depuis ses origines ? Faut-il rappeler,
outre le soutien unanime des Hayek, Friedman, Becker,
Buchanan à la dictature de Pinochet, la joie de Röpke à la
nouvelle du coup d’État de 1964 qui instaura une dictature
militaire au Brésil ou encore l’envoi par Hayek d’un exemplaire
dédicacé de sa Constitution de la liberté au dictateur portugais
Salazar ?
L’autoritarisme politique
néolibéral
L’émeute du 6 janvier 2021 à Washington a montré jusqu’à quel
point Trump était prêt à aller pour bloquer la ratification du vote
des États. Mais le plus important pour l’avenir est sans
conteste qu’il soit parvenu à augmenter le nombre de voix en sa
faveur entre 2016 et 2020 (de 63 millions à 73 millions en
2020). Or cette polarisation n’a été rendue possible que par une
opposition de valeurs, celle de la liberté et de l’égalité ou celle
de la liberté et de la justice sociale, en un mot celle de la
« liberté » et du « socialisme ». Car c’est cette opposition qui a
donné sens à la haine ou au ressentiment éprouvés par une
grande partie de ces électeurs.
Comme le dit Wendy Brown, la plus grande réussite des
Républicains dans ces élections fut « d’identifier Trump à la
liberté » : « Liberté de résister aux protocoles anti-Covid, de
baisser les impôts des riches, d’élargir le pouvoir et les droits
des entreprises, de tenter de détruire ce qui demeure d’un État
réglementaire et social. » C’est l’attachement à cette « liberté »
qui fait le trumpisme au-delà de la personne de Trump et c’est
lui qui permet d’envisager un trumpisme sans Trump. Trump
incarne certainement un « autoritarisme néolibéral raciste »,
mais il n’est nullement un accident dans l’histoire américaine et
les miliciens du Capitole, loin d’être un corps étranger à
l’Amérique, « s’inscrivent dans une longue tradition du
terrorisme blanc américain », qui n’a pu prospérer que sur le
terreau d’un « nativisme » vieux de quatre siècles.
C’est cette même « liberté dérégulée », « plus précieuse que la
vie », qui fut revendiquée par Bolsonaro et ses partisans au
Brésil. Et tout comme Trump a recouru à l’arme des décrets
(dont le fameux « Muslim ban »), Bolsonaro a cherché à
étendre son propre pouvoir en diminuant, voire en éliminant le
système de freins et de contrepoids inhérent à la Constitution
de 1988. Il s’est élevé contre les limites imposées au pouvoir
exécutif par le pouvoir judiciaire (la Cour suprême) et le
pouvoir législatif (le Congrès). Toute son action est allée dans le
sens d’une expansion du pouvoir exécutif (intimidation à
l’égard des gouverneurs et des maires favorables au
confinement accusés de corruption, appel à l’armement de la
population pour les faire céder, etc.).
Dans les deux cas, du côté des dirigeants, l’autoritarisme
politique s’est caractérisé par la volonté de gouverner en
s’affranchissant de tout contrôle parlementaire ou
constitutionnel. Cela signifie-t-il pour autant que le
néolibéralisme en tant que tel requière la mise en place d’un
régime autoritaire comme sa condition de possibilité ? Bref,
quel rapport entre autoritarisme politique néolibéral et régime
autoritaire ?
Autoritarisme néolibéral et régime
autoritaire
Pour répondre à cette question, il nous faut considérer la
catégorie classique d’« autoritarisme » qui a cours en
philosophie politique. En effet, dans ce champ, elle désigne le
plus souvent un type de régime politique, de telle sorte que par
« autoritarisme », il faut entendre un régime autoritaire.
C’est en particulier le cas chez Hannah Arendt, soucieuse de
prévenir une confusion de phénomènes aussi foncièrement
différents que les « systèmes tyrannique, autoritaire et
totalitaire », ou leur inscription dans un continuum n’admettant
que des différences de degré : si les régimes autoritaires se
caractérisent par une « restriction de la liberté », cette dernière
ne doit pas être confondue avec l’« abolition de la liberté
politique dans les tyrannies et les dictatures », non plus qu’avec
l’« élimination totale de la spontanéité elle-même » dans les
régimes totalitaires[2]. Une telle typologie des régimes
politiques n’est pas d’ordre historique et ne se comprend que
par référence à un monde dans lequel l’« autorité s’est effacée
presque jusqu’à disparaître » – l’autorité étant ici comprise, à
partir de l’auctoritas romaine, comme étant distincte du
pouvoir (potestas).
Si l’on se tourne à présent vers les historiens, on distinguera
entre les régimes comme le fascisme italien et le nazisme
allemand, qui visent à « s’assurer un encadrement total de la
société » et cherchent à « former un homme nouveau », et les
régimes autoritaires, traditionalistes et conservateurs, comme le
Portugal de Salazar, l’Espagne de Franco et la France de
Vichy[3]. Cette fois, la distinction passera à l’intérieur des
régimes dictatoriaux eux-mêmes et non entre régimes
autoritaires, régimes dictatoriaux et régimes totalitaires, comme
chez Arendt.
La difficulté de ces classifications tient à ce qu’elles se révèlent
inopérantes quand il s’agit de rendre compte des multiples
formes du néolibéralisme de gouvernement. Que Hayek ait
soutenu Salazar ou que Friedman se soit montré enthousiaste
en 1997 à l’égard de la façon dont la Grande-Bretagne a agi en
« dictateur bienveillant » à Hong Kong suffit-il à établir que tous
ces régimes étaient des « régimes néolibéraux » ? On peut se
refuser à entrer dans de telles classifications et se borner à
relever la commune tendance des régimes autoritaires à donner
la primauté à l’exécutif aux dépens du parlementaire.
Cependant, cette caractérisation des régimes autoritaires est
bien trop générale pour être pertinente : car où faire passer la
différence entre des régimes présentant de telles tendances et
des régimes autoritaires caractérisés où toute pluralité politique
a été bannie ?
Elle se montre en outre incapable de rendre compte de la
diversité des formes prises par le néolibéralisme de
gouvernement. Ainsi, il peut arriver qu’un dirigeant comme
Macron joue sciemment des ressources d’une Constitution
hyperprésidentialiste (prolongation de l’état d’urgence depuis
2015) pour aller bien au-delà de ses prédécesseurs dans la mise
en œuvre des politiques néolibérales initiées par ceux-ci dans ce
même cadre. Mais il peut aussi arriver qu’un chef d’État
parvienne à changer la Constitution existante dans le sens de la
mise en place d’un régime autoritaire : Viktor Orban a ainsi
aboli les garanties démocratiques les plus élémentaires en
s’attribuant les pleins pouvoirs pour une durée illimitée. Ces
conditions sont loin d’être indifférentes au combat politique
pour la démocratie.
Constitution politique et
« constitutionnalisme de marché »
À première vue, il y a dans la prédilection des néolibéraux pour
l’État fort, voire autoritaire, quelque chose de difficile à
concilier avec leur insistance quasi-unanime sur l’inviolabilité
des règles du droit. Comment affirmer à la fois la nécessité
d’un État fort et la limitation du pouvoir gouvernemental par
ces mêmes règles ? En fait, ces règles se réduisent à celles du
droit privé. Ce qui fait l’originalité du néolibéralisme, c’est en
effet d’affirmer que le droit privé doit être constitutionnalisé.
Nous désignerons par « constitutionnalisme de marché »
l’élévation des règles du droit privé (y compris le commercial et
le pénal) au rang de lois constitutionnelles, qu’elle se prolonge
ou non par leur inscription dans une Constitution politique.
Mais que faut-il entendre par « constitutionnalisation » ? Quel
rapport y a-t-il entre constitutionnalisation et Constitution ? Et
quel sens donner à l’idée si typiquement néolibérale de «
constitution économique » ? Il ne s’agit pas de sanctionner
après coup du sceau de la Constitution étatique un droit
dépourvu en lui-même de toute constitutionnalité. Tout à
l’inverse, il s’agit de reconnaître d’emblée à l’économique une
portée constitutionnelle quitte à ne la formaliser politiquement
que dans un second temps. On voit que l’originalité du
néolibéralisme est d’inscrire la Constitution dans l’ordre de
l’économie moyennant la médiation du droit, sans
nécessairement présupposer son incorporation à une
constitution politique étatique.
À l’origine, dans les années 1930, Eucken et Böhm, deux des
fondateurs de l’ordolibéralisme allemand, donnaient à la notion
de « constitution économique » deux sens : un sens descriptif,
celui d’une réalité sociologique donnée, et un sens normatif,
celui d’un ordre juridique désiré. Ils n’entendaient donc pas la «
constitution économique » dans son sens littéral, pas plus qu’ils
n’affirmaient que cette constitution devait être incorporée dans
un document juridique fondateur[4]. Dans Droit, législation et
liberté, Hayek qualifie les règles du droit privé de lois
« constitutionnelles » tout en affirmant qu’elles précèdent la
Constitution politique et n’en font pas partie. Pour plus de
clarté, on distinguera ici schématiquement trois grandes voies
de la constitutionnalisation néolibérale : celle de la promulgation
d’une nouvelle Constitution autoritaire, celle de la modification
de la Constitution existante dans un sens autoritaire, celle d’un
Traité constitutionnel sans État imposant une politique de
concurrence.
Imposer une nouvelle Constitution
par la dictature étatique
On connaît l’exemple du Chili de Pinochet soutenu par Hayek
et Friedman. Mais on prête trop peu attention au contenu de la
Constitution promulguée en 1980. Cependant, cette
Constitution est sans doute la seule que l’on puisse qualifier de
« néolibérale » en raison de son inspiration fondamentale. En
son cœur prend place le « principe de subsidiarité » : le privé a
priorité dans un marché à moins que l’État ne puisse faire la
preuve de sa supériorité, ce qui doit être ratifié par un vote du
Congrès. Interdisant par avance toute possibilité d’alternative
politique, même en cas d’alternance électorale, cette
constitution a été justement dénommée la « Constitution
piège ».
Mais le constitutionnalisme néolibéral a pu prendre encore
d’autres formes. À la réunion du Mont-Pèlerin de Viña del Mar
de novembre 1981, dans sa contribution intitulée « Démocratie
limitée ou illimitée ? », James Buchanan mit en garde ses
collègues en faisant allusion aux récentes victoires de Thatcher
et Reagan : il ne faut pas « se laisser endormir par les victoires
électorales temporaires des politiciens et des partis qui
partagent nos engagements idéologiques », car elles ne devaient
pas distraire leur attention « du problème plus fondamental
d’imposer de nouvelles règles pour limiter les
gouvernements[5] ». En mai 1980, il donna cinq conférences à
des dignitaires haut placés de la junte militaire pour les aider à
élaborer la nouvelle Constitution chilienne. Il recommanda
d’imposer de sévères restrictions au gouvernement et, en
premier lieu, la rigueur fiscale afin de prévenir toute dépense
excédentaire.
Dans un entretien à El Mercurio, il déclara : « Nous sommes en
train de formuler des moyens constitutionnels pour limiter
l’intervention du gouvernement dans l’économie et faire en
sorte qu’il ne mette pas la main dans la poche des contributeurs
productifs » (9 mai 1980). On comprend, à la lumière de ces
déclarations, que les néolibéraux ne répugnent pas à recourir à
la manière forte, non seulement pour sauver l’ordre de marché
quand il est menacé, mais pour créer un tel ordre par ce
moyen. De manière convergente, bien que par des voies
différentes, ils ont cherché à installer le constitutionnalisme de
marché par tous les moyens, y compris ceux de la dictature
étatique.
La voie des amendements
constitutionnels
L’histoire récente du néolibéralisme de gouvernement nous
porte à considérer une autre voie de la constitutionnalisation.
Au Brésil, le coup d’État institutionnel de 2016 contre Dilma
Rousseff, présidente élue en 2014, a illustré cette tendance de
façon saisissante. Le prétexte pour lancer contre la présidente la
procédure d’impeachment fut fourni par des manœuvres
comptables auxquelles son gouvernement eut recours après
avoir utilisé les banques publiques pour exécuter des paiements
divers. Le procès de destitution au Congrès national a repris
l’accusation déjà formulée par les juges, celle d’une tentative de
contournement de la loi budgétaire. Sur le fond, au-delà du
prétexte comptable, l’impeachment visait à criminaliser toute
politique permettant de dépenser plus que le seuil autorisé par
les lois d’austérité.
Comme le dit Tatiana Roque : « Il s’agissait, tout compte fait,
du début d’un processus de constitutionnalisation de la politique
économique, dont le sommet fut atteint avec la première
mesure du gouvernement mise en place en 2016 : un
amendement de la Constitution imposant un plafond pour les
dépenses publiques. » Cette constitutionnalisation sans
précédent dans l’histoire du Brésil avait beau ne valoir qu’à
l’échelle fédérale, elle n’en frappait pas moins de plein fouet les
systèmes d’éducation et de santé. Le président Temer a ainsi
pavé la voie de Bolsonaro en introduisant des modifications
constitutionnelles ayant pour objectif de geler les dépenses
publiques pour 20 ans et Bolsonaro lui-même a dû faire
modifier la Constitution pour mener à bien la réforme des
retraites. Dans les deux cas le mécanisme est le même : la
modification a été réalisée à travers une proposition
d’amendement constitutionnel (PEC).
On voit que la « constitutionalisation » ne prend pas
nécessairement la forme de la création d’une nouvelle
Constitution, comme au Chili, ni celle de l’inscription formelle
d’une constitution économique dans la Constitution politique
existante.
Décisionnisme constitutionnel et
construction européenne
La construction européenne permet d’explorer une troisième
voie. Les pionniers de l’ordolibéralisme allemand, W. Eucken et
F. Böhm, avaient déjà ouvert la voie à un décisionnisme
constitutionnel inspiré de Schmitt en comprenant la
« constitution économique » comme une « décision de base »
ou « décision fondamentale ». Dès 1937, Böhm décrivait la
constitution économique comme un « ordre normatif de
l’économie nationale », qui ne pouvait en venir à exister que
« par l’exercice d’une volonté politique consciente et avertie,
une décision autoritaire de leadership[6] ».
À partir des travaux d’Eucken et Böhm, les ordolibéraux
transposèrent cette conception de la constitution économique à
l’échelle supranationale de l’Europe. En fait, dès le moment de
la signature du Traité de Rome, il fut clair que ce Traité, loin
d’être une copie conforme de la doctrine néolibérale, n’était
qu’un cadre juridique assez général appelé à être mis en forme
par une direction politique. C’est seulement plus tard, en 1962,
que des adjonctions au Traité accordèrent une « juridiction
illimitée » à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) en
matière d’amendes et de sanctions. Les néolibéraux pro-
européens firent valoir deux principes : le pouvoir de la Cour de
passer outre le droit national et le pouvoir reconnu aux
individus d’en appeler directement à la Cour. Une telle
bifurcation des pouvoirs, vers le haut en direction de la
Communauté et vers le bas en direction des individus, était
essentielle à la lecture constitutionnaliste de la construction
européenne : l’Europe était un « ordre juridique supranational »
garantissant des droits privés directement applicable par la Cour
de justice[7].
C’est pourquoi la dimension autoritaire du néolibéralisme a
revêtu en Europe une autre forme que celle de l’autoritarisme
étatique classique. À défaut d’un État européen, on y trouve
une expression concentrée du constitutionnalisme de marché, à
travers l’empilement des normes dites « communautaires »
prévalant sur le droit étatique national. L’équation qui prévaut
est celle-là même que Hayek avait formulée en son temps :
souveraineté du droit privé garantie par un pouvoir fort. Cette
souveraineté est scellée dans les traités européens ; le pouvoir
fort chargé de veiller au respect de cette souveraineté prend la
forme d’organes divers mais complémentaires, comme la Cour
de justice, la Banque centrale européenne (BCE), les Conseils
interétatiques (des chefs d’État et des ministres) et la
Commission. C’est le constitutionnalisme de marché, quelles
qu’en soient les formes, qui requiert non plus simplement les
pouvoirs de l’État-nation, mais des mécanismes institutionnels
de décision soustraits à tout contrôle démocratique à l’échelle
supranationale.
À cet égard, il vaut la peine de relever que le Traité de Lisbonne
n’a pas formellement le statut d’une Constitution : il est plutôt
un accord entre États qui a valeur constitutionnelle, ce qui est
très différent. Néanmoins, il intègre une forme de « constitution
économique européenne » (notamment dans sa partie III) en
consacrant les fameuses « règles d’or » (stabilité monétaire,
équilibre budgétaire, concurrence libre et non faussée). On a pu
ainsi donner à ces règles le sceau de la constitutionnalité sans
attendre l’hypothétique création d’une Constitution européenne
au sens étatique du terme. Mieux : cette constitutionnalisation a
permis de faire l’économie d’une Constitution supranationale
d’ordre étatique, dont l’adoption aurait à coup sûr rencontré de
très vives résistances.
La dimension autoritaire du
néolibéralisme
L’essentiel réside en fin de compte dans la constitutionnalisation
elle-même. L’inconvénient de l’approche exclusive en termes
de régimes politiques est que le néolibéralisme ne peut se définir
positivement par un régime politique spécifique : il s’oppose
certes à la démocratie libérale classique, mais il peut le faire à
travers des formes politiques très différentes. Pour ne prendre
que ces deux exemples, la Constitution de la Ve République en
France et l’État fédéral allemand sont deux régimes politiques
très différents qui n’ont aucun rapport nécessaire en eux-
mêmes avec les politiques néolibérales. En revanche, et c’est
bien en quoi c’est un cas singulier, il sera bien difficile de
dissocier le régime politique chilien de la Constitution de 1980
puisque c’est cette Constitution qui l’a établi comme régime en
consacrant l’orientation néolibérale.
L’attitude adoptée par Röpke au gré des circonstances
historiques est révélatrice de la flexibilité du néolibéralisme :
partisan d’un « État total » fort au début des années 1930 en
Allemagne et d’une « démocratie dictatoriale » en 1940, il
extrapola en 1942 le modèle des cantons suisses à l’échelle
mondiale, lequel n’est pas précisément un modèle autoritaire, et
laissa entendre au printemps 1945 que la « question allemande
», selon le titre de son livre, ne serait résolue que par une
décentralisation transformant l’État bismarckien en une
structure fédérale[8]. On doit donc prêter attention au risque
d’équivoque que renferme le terme d’« autoritarisme ».
Ainsi, on peut parler d’« autoritarisme d’État » pour renvoyer à
un régime autoritaire, mais on peut également parler
d’« autoritarisme » pour désigner le mode de gouverner propre
à un chef d’État ou à un gouvernement : on entendra par là une
attitude consistant à passer outre toute concertation, ou encore
la tendance à favoriser la concentration des pouvoirs à l’opposé
de leur répartition. De la première à la seconde signification du
terme d’« autoritarisme », il n’y a aucun lien logique. Tout ce
que l’on peut dire, c’est que plus la Constitution est « libérale »
au sens de la reconnaissance de la division des pouvoirs, plus
les gouvernants autoritaires rencontrent des obstacles sur la
voie de l’exécution de leurs projets.
Tout ceci relève largement de l’histoire, de la politique et des
rapports de forces. Ce qui ne change pas, au-delà de la
différence entre néolibéralisme « nationaliste » et néolibéralisme
« progressiste », c’est l’affirmation de la nécessité d’une
« constitution économique » capable de lier les États, quelle
qu’en soit la forme politique. Là se trouve le cœur de la
dimension autoritaire de la politique néolibérale : la structure de
l’État peut bien varier, les gouvernants et leurs manières aussi,
l’essentiel est que les gouvernants soient suffisamment forts
pour imposer, par une voie ou une autre, la
constitutionnalisation du droit privé. Car ce qui est en jeu, c’est
la décision fondatrice de restreindre a priori le champ du
délibérable en excluant la politique économique de la
délibération collective.
L’erreur que commettent ceux qui refusent d’admettre une
connexion nécessaire entre néolibéralisme et autoritarisme
consiste à assimiler autoritarisme et régime autoritaire[9]. Car si
on peut affirmer à bon droit que l’« option autoritaire » (au
sens d’un régime autoritaire) n’est que l’une des nombreuses
stratégies à l’intérieur de la pensée néolibérale et que d’autres
incluent une décentralisation de la souveraineté étatique, il est
certainement erroné de présenter l’expérience du néolibéralisme
de la « troisième voie » (Clinton, Blair) comme n’étant pas
autoritaire : en réalité, elle fut autoritaire à sa manière, même si
elle n’eut pas besoin pour parvenir à ses fins de la mise en
place d’un régime autoritaire. Mais Thatcher n’en eut pas non
plus besoin, comme elle le fit valoir à Hayek qui la pressait en
1979 de prendre le Chili pour modèle.
En définitive, si l’on veut y voir plus clair, il faut s’imposer de
distinguer trois choses : l’autoritarisme comme régime
politique, qui peut se définir par une remise en cause de la
division des pouvoirs et la tendance de l’exécutif à s’affranchir
de tout contrôle, autoritarisme qui n’est pas, tant s’en faut, la
marque exclusive du néolibéralisme politique ; l’autoritarisme
politique néolibéral, qui se définit quant à lui par des modes de
gouvernement qui peuvent s’accommoder de régimes politiques
fort différents en fonction des nécessités stratégiques du
moment ; enfin la dimension autoritaire irréductible du
néolibéralisme, laquelle se réalise à des degrés divers par la
restriction du délibérable qu’implique la constitutionnalisation
du droit privé.
[1] Cf. Ian Bruff, « The Rise of Authoritarian Neoliberalism »,
Rethinking Marxism (2014) ; Wendy Brown, Peter E. Gordon
et Max Pensky, Authoritarianism: Three Inquiries in Critical
Theory, University of Chicago Press (2018) ; Bob Jessop, «
Authoritarian Neoliberalism: Periodization and Critique », South
Atlantic Quarterly (2019) ; Thomas Biebricher, « Neoliberalism
and Authoritarianism », Global Perspectives (2020).
[2] Hannah Arendt, « Qu’est-ce que l’autorité ? », dans
L’humaine condition, Gallimard, 2012, p. 675-676.
[3] Johann Chapoutot, Fascisme, nazisme et régimes
autoritaires en Europe (1918-1945), PUF, 2020, p. 249.
[4] Quinn Slobodian, Globalists, 2018, p. 211.
[5] Cité par Nancy MacLean, Democracy in Chains. The Deep
History of the Radical Right’s Stealth Plan for America,
Scribe, 2017, p. 372.
[6] Quinn Slobodian, Globalists, p. 211.
[7] Quinn Slobodian, Globalists, p. 210.
[8] Quinn Slobodian, Globalists, p. 113.
[9] C’est le cas de T. Biebricher dans « Neoliberalism and
Authoritarianism ».
Pierre Dardot
Philosophe, Chercheur au Sophiapol, Université Paris
Nanterre, Co-animateur du Groupe d’études sur le
néolibéralisme et les alternatives (GENA)
