RÉFORME DES SUBVENTIONS ÉNERGÉTIQUES
NOTE DE SYNTHÈSE
Les subventions ont pour but de protéger les
Qu’est-ce qu’une subvention
consommateurs en maintenant les prix bas.
énergétique?
Mais elles coûtent cher.
Il y en a de deux sortes : les
Les subventions coûtent cher à l’État — et subventions à la production et les
donc aux contribuables — et elles peuvent subventions à la consommation.
compliquer les efforts que déploient les
Les subventions à la production
pouvoirs publics pour réduire les déficits
entrent en jeu lorsque les prix reçus
budgétaires et aider directement les pauvres.
par les fournisseurs sont supérieurs à
Elles entrent aussi en concurrence avec
un prix de référence ou lorsque les
d’autres dépenses publiques prioritaires, producteurs subissent des pertes en
notamment celles qui sont allouées à la vendant au prix de référence.
construction de routes, à l’éducation et à la
santé. Les subventions à la consommation
ont pour effet que les prix payés par
Tous les consommateurs, riches ou pauvres, les consommateurs sont inférieurs à
bénéficient des subventions dans la mesure un certain prix de référence.
où elles font baisser les prix. Les autorités
Comment est calculé le prix de
pourraient donc rentabiliser davantage leurs référence?
dépenses en supprimant ou en réduisant les
Pour les produits énergétiques
subventions et en allouant directement des
négociés sur le marché international,
fonds à des programmes ciblés uniquement tels que le gaz ou les produits
sur les pauvres. pétroliers, le prix de référence utilisé
pour calculer les subventions est le
Les subventions encouragent la cours international corrigé des coûts
surconsommation d’énergie, qui accélère de transport et de distribution.
l’épuisement des ressources naturelles. Elles
Lorsque le produit énergétique ne se
réduisent aussi les incitations à investir dans
négocie pas sur les marchés
d’autres formes d’énergie plus propres. internationaux (comme l’électricité),
le prix de référence est le prix auquel
Mesure des subventions le producteur national récupère ses
coûts, avec une rentabilité normale.
Les subventions à la production voient
souvent le jour parce que les producteurs d’énergie — habituellement des entreprises
d’État — sont inefficaces et que leurs coûts de production sont élevés alors qu’ils facturent
des prix artificiellement bas. La subvention peut venir du budget de l’État ou bien elle peut
être financée par l’entreprise elle-même et se traduire par des pertes d’exploitation ou une
baisse des bénéfices. Dans le secteur de l’électricité, les subventions à la production
existent aussi en raison du non-paiement des factures et des pertes de distribution, qui
réduisent les recettes des entreprises concernées et les empêchent de développer leur
capacité de production.
Les subventions à la consommation peuvent comporter deux éléments : une subvention
avant impôts et une subvention fiscale.
Le consommateur d'énergie bénéficie d'une subvention avant impôts lorsque le prix qu'il
paie est inférieur à ce qu'il en coûte de lui fournir cette énergie. Prenons l'exemple de
l'essence (en nous rappelant que c'est un produit négocié sur les marchés internationaux) :
la subvention avant impôts est simplement égale au prix international de l'essence diminué
du prix final payé à la pompe par le consommateur.
Il y a subvention fiscale si les taxes applicables à l'énergie sont inférieures à leur niveau
d'efficience. Une subvention fiscale prend en compte deux éléments. Premièrement,
l'énergie devant être taxée de la même manière que n'importe quel autre produit de
consommation, si les taxes énergétiques sont inférieures à cette norme, il y a subvention
fiscale. Deuxièmement, certains produits énergétiques contribuent à la pollution et au
réchauffement climatique; une taxation efficiente suppose que le prix de l'énergie prenne
en compte ses effets négatifs sur la société. Dans la plupart des pays, les taxes
énergétiques ne remplissent pas ce critère, ce qui veut dire que le coût intégral de la
consommation d'énergie n'est pas reflété dans son prix.
Les subventions après impôts sont la somme des subventions avant impôts et des
subventions fiscales. Les subventions après impôts sont quatre fois plus élevées que les
subventions avant impôts, et les économies avancées en représentent 40 %. Cela dit, en
pourcentage du produit intérieur brut, les subventions après impôts sont à peu près huit
fois plus élevées dans les pays du Moyen-Orient et d’Afrique du Nord que dans les
économies avancées.
Total des subventions avant impôts Total des subventions après impôts
480 milliards de dollars 1.900 milliards de dollars
(0,7 % du PIB, 2,1 % des recettes) (2,7 % du PIB, 8,1 % des recettes)
Afrique
subsa- Pays
harienne avancés Afrique
subsa-
harienne
MOAN
ECO-CEI
Pays
avancés
ALC
MOAN PEDA
ALC PEDA
ECO-CEI
PEDA = pays émergents et en développement d’Asie
MOAN = Moyen-Orient et Afrique du Nord
ECO-CEI = Europe centrale et orientale et Communauté des États indépendants
ALC = Amérique latine et Caraïbes
Efforts de réforme
En 2009, le Groupe des Vingt, composé d’économies avancées et émergentes, a appelé à
l'élimination progressive dans tous les pays des subventions inefficientes aux combustibles
fossiles et il a réaffirmé cet objectif en 2012.
Malgré les gains qu'ils pourraient en tirer, de nombreux pays ont du mal à réformer les
subventions. Lorsque les réformes sont appliquées, les prix augmentent, ce qui donne
souvent lieu à de vastes mouvements de protestation de la population.
Si le public est hostile à une réforme des subventions, c'est en partie parce qu'il ne fait pas
confiance aux gouvernements pour redéployer les économies budgétaires ainsi réalisées
au profit de programmes qui dédommageraient les pauvres et la classe moyenne du
renchérissement de l'énergie.
Ce problème est particulièrement aigu dans les pays exportateurs de pétrole, où les
subventions sont perçues comme un mécanisme permettant de distribuer à la population
les bienfaits des richesses naturelles et où, bien souvent, les capacités d'administrer des
programmes sociaux ciblés sont limitées.
Souvent, les gouvernements craignent aussi que la hausse des prix de l'énergie ne mine la
compétitivité de leur économie. La réforme des subventions peut aussi être compliquée
lorsqu'elle cherche à réduire les inefficiences et les coûts de production, comme c'est
souvent le cas dans le secteur de l'électricité.
Plan de réforme
Il n'existe pas de recette unique propre à assurer la réussite d'une réforme des
subventions, mais l'expérience de différents pays en la matière permet de conclure que les
ingrédients ci-après sont nécessaires :
un plan de réforme globale du secteur de l'énergie avec des objectifs à long terme
clairement définis, accompagné d'une analyse de l'impact des réformes;
des mesures visant à protéger les pauvres au moyen de transferts monétaires ou quasi
monétaires ciblés, ou, si cela n'est pas possible, en cherchant à identifier les
programmes ciblés existants qui peuvent être développés rapidement;
une communication transparente et généralisée ainsi que des consultations avec les
parties prenantes, notamment une information sur le volume des subventions et la
manière dont elles pèsent sur le budget de l'État;
une introduction progressive des hausses de prix;
l'amélioration de l'efficience des entreprises d'État de manière à réduire les subventions
à la production;
des réformes institutionnelles qui retirent de la sphère politique la fixation des prix de
l'énergie, notamment par la mise en place de mécanismes automatiques de fixation des
prix.
Le document du FMI, Réforme des subventions à l’énergie : enseignements et conséquences,
est disponible à l’adresse www.imf.org/subsidies.
