HAUTE ECOLE DE COMMERCE DE KINSHASA

Planification du développement
Approche nationale et régionale

André SHIKAYI Luboya

Professeur Ordinaire
 I. INTRODUCTION

La Planification économique et ses applications aux domaines du

développement des pays et des entreprises ont été beaucoup influencées par
la théorie sociologique des choix rationnels et la théorie économique de
l’utilité.

La référence à l’idyllique « Homo eoconomicus », a consacré l’avènement de

l’agent économique rationnel qui maximise sa fonction d’utilité sous la
contrainte des moyens; un agent qui choisit la solution optimale au sens de
ses préférences. Il est un calculateur qui sait optimiser ses avantages.

Ce postulat de la rationalité, d’un calcul, derrière le comportement de cet

agent idyllique qui sait minimiser ses peines et maximiser ses avantages a
donné la substance à la théorisation abondante en planification économique.
Le mérite de ce postulat est d’avoir singularisé la question des besoins
(nature et étendue), de l’utilisation des ressources (limitées) et de l’efficacité
des décisions de l’agent économique dans sa recherche de la satisfaction.

L’agent économique est à ce point vue un agent planificateur et la

planification une démarche de coordination de ses choix des utilités et
préférences, de l’efficacité de ces choix et de leur justification face aux
moyens (ressources) à utiliser.

De la sorte, l’optimisation, c’est-à-dire, la maximisation ou la minimisation,

de ces fonctions est au cœur de la planification économique et incarne le
modèle standard de l’utilité espérée.

Tous les pays et la plupart des organisations manifestent de l’intérêt pour la

planification de développement qu’il s’agisse des entités plus vaste à l’échelle
de pays ou des entités locales à l’échelle de région. La planification de
développement apparaît de plus en plus comme la meilleure voie de mise en
œuvre des politiques publiques face à la multiplication des enjeux
économiques et des défis à relever sur le plan national et mondial.

Vue sous cet angle, la planification de développement est préconisée par les
uns et les autres comme moyen d’assurer une meilleure gouvernance des
politiques publiques. Ainsi les pays et régions vivent à la mode des plans de
court, moyen et long termes qui tentent de rationaliser.

Dans ce champ, le succès de la pensée stratégique, jusque-là confinée dans

les domaines de la guerre et des entreprises, a séduit les praticiens de la
planification du développement national et régional. Les prismes de la
performance dans la gestion vont être transposés en planification du
développement. Les gouvernements vont consacrer la planification
stratégique comme un vecteur de la bonne gouvernance qui s’érige
aujourd’hui une place de choix dans l’évaluation de l’efficacité et de la
performance des Etats ou des Collectivités locales.
Dans cette optique, la planification du développement vient s’inscrire dans la
discipline de science politique publique dont l’objet d’étude est l’action de
l’Etat ou des collectivités.

La planification du développement a son corollaire les méthodes d’aide à la

décision qui sont aujourd’hui complexes et qui apportent leur appui aux
choix des politiques et projets efficaces. Ce texte aborde quelques méthodes,
notamment, les modèles économiques, les modèles mathématiques, les
modèles statistiques et les modèles qualitatives.

Les outils stratégiques de plus en plus nombreux seront évoqués. La

planification par objectif (PIPO), le specifique-mesurable-atteignable-
relevant-time bound (SMART), le cadre logique (C.L), le planning-
progamming-budgeting system (PPBS), le budget de programme, le cadre de
dépense à moyen terme (CDMT), la gestion axée sur les résultats (GAR), le
strenghts-weaknesses-opportunities-threats (SWOT).

II. OBJECTIFS

Ce compendium a pour objets, les aspects théoriques, conceptuels et

opérationnels de la planification de développement. Il met l’accent sur les
repères paradigmatiques qui sous-tendent la pratique de toute planification
du développement et il se concentre essentiellement par la suite sur la
planification stratégique.

Les principaux objectifs du cours visent à développer chez l’apprenant des

compétences en matière d’approche stratégique de la planification du
développement. Il abordera tour à tour, les concepts de la planification
stratégique, le processus et l'utilisation des outils pour l'élaboration d'un
plan stratégique, les facteurs clés de la planification stratégique, les
différents outils et les ressources méthodologiques pour la planification
stratégique sur le plan national et régional.
 Chapitre I

PLANIFICATION STRATEGIQUE DU DEVELOPPEMENT

Il est abordé ici la planification dans ses aspects stratégiques impliquant son
cadre opérationnel.

2.1. Concept de planification stratégique

La planification stratégique du développement est un héritage de la pensée

stratégique née en Allemagne à la fin du 20ème siècle. Elle est considérée
comme une méthode efficace pour produire des décisions et des actions qui
façonnent et guident ce qu'une organisation (entreprise, institution,
territoire, etc.) souhaite réaliser, en tenant compte de son point de vue, en
anticipant l'avenir pour être compétitive, elle s'adapte à l'environnement et
se prépare au changement et à son lot d'incertitudes.

La planification stratégique est le processus systématique qui consiste à

établir un besoin puis à déterminer le meilleur moyen possible de satisfaire
ce besoin, ceci dans un cadre stratégique permettant d'identifier les priorités
et de déterminer les fondamentaux de leur mise en œuvre opérationnel.

2.2. Plan Stratégique

C’est un plan d'action, qui requiert la participation et le consensus

majoritaire de tous les agents ayant la capacité de transformer le territoire,
et un engagement d'action entre eux pour développer les lignes stratégiques,
chacun dans son propre cadre de compétences et d'attributions.

Il doit donc s'agir d'un plan qui constitue un point de référence socio-
économique et un projet de collaboration entre les différents agents, qui
contribue à la diffusion de la pensée stratégique ou de la culture et qui
permet de réaliser des projets de développement socio-économique afin
d'apporter des réponses spécifiques aux besoins des citoyens, qui doivent
être considérés comme des participants actifs à ce processus et en même
temps comme les destinataires des contenus du plan.

2.3. Outils de planification stratégique

Il existe plusieurs outils utilisés en planification stratégique. Cet

enseignement en aborde cinq: le Planification des Interventions Par Objectifs
(PIPO), le Système de planification, de programmation et budgétisation
(PPBS), la Gestion axée sur les résultats (GAR) et le Cadre de Dépenses à
Moyen Terme (CDMT).
[Link] logique

[Link]. Aperçu sur la méthodologie (CL)

Le cadre logique est un outil de gestion de projet qui a été développé dans les
années 1970. Il est utilisé depuis lors par de nombreux organismes (ONG)
internationaux et nationaux. Il est presque systématiquement demandé par
les bailleurs de fonds internationaux dans les dossiers de demandes de
subvention.

C’est un outil utile pour s’assurer de la cohérence d’un projet et d’en avoir
une vision plus claire.

[Link]. Déroulement

Le cadre logique permet de :

-Réunir sur un seul document tous les éléments clés d’un projet ;
- Présenter de manière systématique, concise et cohérente, la logique de
l’intervention ;
- Séparer les différents niveaux de hiérarchie des objectifs ; ce qui permet de
s’assurer que les objectifs (général et spécifique), résultats et activités ne se
confondent pas.
- Identifier les principaux facteurs influant sur le succès d’un projet.
- Fournir une ligne de base pour le suivi et l’évaluation des indicateurs de
réussite du projet.

[Link]. Etapes préalables à la construction d’un cadre logique

La construction du cadre logique constitue une des étapes finales de la

rédaction d’un projet (phase de formulation) dans le sens où la rédaction du
cadre logique doit être précédée d’une réflexion approfondie sur le projet
(phase d’identification).

1. Analyse des problèmes

L’arbre à problèmes permet de lister et de hiérarchiser toutes les causes et

conséquences (effets) du problème identifié qui fait l’objet du projet. Cette
analyse permet de mieux comprendre la complexité du problème et d’opérer
le choix de la stratégie d’action la plus pertinente et réalisable.

Tous les problèmes identifiés doivent être écrits en termes négatifs.

2. Analyse des objectifs

L’arbre à objectifs (aussi appelé arbre à solutions) permet d’identifier la

structure de la proposition du projet :

- l’objectif général,
- le(s) objectif(s) spécifique(s),
- les résultats et
- les activités.
Il s’agit de :

Reformuler toutes les situations négatives de l’arbre à problèmes en

situations positives (réalistes).

Ajouter de nouveaux objectifs si cela semble pertinent pour atteindre

l’objectif situé au niveau supérieur.

Supprimer les objectifs qui ne sont pas adéquats, pertinents ou nécessaires.

3. Analyse des stratégies

Le choix du problème principal permet de définir les stratégiques du projet

(objectif principal à atteindre). Il faut tenir compte de ressources et de
capacités dans la définition des objectifs.

Afin de choisir correctement la stratégie à adopter, on peut se poser les

questions suivantes :

- est-ce que tous les objectifs doivent être visés par le projet ?
- quel est l’objectif le plus pertinent pour que l’action/le projet ait
l’impact le plus grand ?
- quelles sont les opportunités disponibles ?

4. Schéma d’un cadre logique

Le cadre logique se présente sous forme de matrice ou tableau à double

entrée divisé en :

a) logique d’intervention,
b) indicateurs objectivement vérifiables,
c) sources de vérification,
d) hypothèses ou facteurs de risques.

2.3.2. Matrice du cadre logique

Cadre Logiques Indicateurs Sources de Hypothèses

d’intervention vérification

Objectif
général

Objectifs
spécifiques

Résultats
attendus

Activités à
entreprendre
2.3.3. Lecture du cadre logique

La lecture d’un cadre logique s’effectue en suivant deux logiques (une logique
verticale et une logique horizontale)

a) Logique verticale (de haut en bas) va des objectifs aux activités.

La logique verticale est une logique d’intervention qui consiste à identifier ce

que le projet vise à réaliser, clarifie les liens de causalité et spécifie les
hypothèses et incertitudes importantes pouvant échapper au contrôle des
personnes qui mettent en place le projet.

Elle permet de dérouler :

 Les moyens/ressources humaines et moyens/ressources matérielles

qui permettent de mener à bien les activités.
 Les activités mises en œuvre permettent d’atteindre les résultats fixés.
 L’ensemble des résultats obtenus mène à la réalisation de/des
objectif(s) spécifique(s).
 Le ou les objectifs spécifiques Objectif(s) spécifique(s) contribuent à
l’objectif global du projet.
 Objectif général conduit au résultat final attendu.

En analysant la logique verticale, il faut penser à regarder :

i. Est-ce que les ressources et les activités mènent clairement aux

résultats requis pour atteindre l’objectif spécifique et contribuer à
atteindre l’objectif général ?
ii. Est-ce que les indicateurs et les sources de vérification mesurent
effectivement le progrès/la réussite du projet ?
iii. Est-ce que les hypothèses sont raisonnables ou est ce qu’elles
indiquent un risque trop élevé (qui indique que le projet risque
forcément d’échouer) ?
iv. Est-ce qu’il y a des changements qui peuvent être opérés afin que le
projet soit plus réalisable, plus facile à mettre en place.

b) La logique horizontale

Elle concerne la mesure des effets du projet, et des ressources qu’il a

mobilisées, en identifiant des indicateurs clés, et les sources qui permettent
de vérifier ces indicateurs.

En ayant une lecture transversale du cadre logique, il faut penser à regarder

:
- Comment les résultats et les activités peuvent être mesurés ?
- Quels indicateurs peuvent être utilisés pour mesurer le taux de
réussite (ligne de base) ?
- Quelle information est nécessaire pour vérifier les indicateurs,
comment peut-elle être obtenue ?
 - Quels problèmes, obstacles et barrières peuvent surgir et empêcher le
projet de progresser comme planifié ?
- Comment l’impact des facteurs de risques peut-il être minimisé ?

2.3.4. Caractéristiques des objectifs et des indicateurs

Les objectifs et les indicateurs doivent être déclinés selon la formule

S.M.A.R.T.

Matrice SMART

N Critères Explications
°

1 Spécific spécifique pour un objectif, spécifique au problème

auquel il doit répondre. Pour un indicateur, spécifique à
l’objectif qu’il doit mesurer.

2 Measurable mesurable (de manière quantitative et/ou qualitative)

3 Available/ disponible / atteignable pour un indicateur, disponible à

un coût acceptable. Pour un objectif (et indicateur),
Achievable atteignable c'est-à-dire pas trop ambitieux.

4 Relevant pertinent ou approprié / réaliste (similaire à atteignable)

pour un indicateur, pertinent ou approprié car il permet
de mesurer le résultat auquel il est assigné. Pour un
objectif, pertinent par rapport au problème auquel il
répond.

5 Time-bound limité dans le temps.

Qu’est-ce qu’un
objectif SMART ?
Un objectif SMART est une méthode de définition d'objectifs établie pour
la première fois par George T. Doran en 1981. Elle vise à formuler des
objectifs clairs et réalisables, qui facilitent la création d'un plan d'action
efficace. L'acronyme SMART se décompose comme suit:
 Spécifique : L'objectif doit être clair et précis pour orienter l'effort vers ce
qui est souhaité.
 Mesurable : Il doit y avoir des critères mesurables pour suivre les progrès
et savoir quand l'objectif est atteint.
 Atteignable : L'objectif doit être réalisable compte tenu des ressources et
du temps disponible.
 Réaliste : Il doit être pragmatique et pertinent par rapport aux capacités
et au contexte.
 Temporellement défini : Un cadre temporel clair doit être établi,
définissant une échéance pour atteindre l'objectif.
Cette méthode favorise la mise en place d'objectifs pragmatiques et
réalisables, essentiels pour une gestion efficace et une planification
réussie.

[Link] des Interventions Par Objectifs (PIPO)

2.3.1. Aperçu sur la méthode PIPO

Cette technique a été développée dans les années 1980 par la GTZ (Agence
de coopération allemande).
Elle s’appuie sur une modélisation linéaire de la réalité, selon laquelle
chaque cause conduit à une série de conséquences, et sur une analyse et
une sélection restreinte de problèmes à résoudre sur un terme fixé [1]
La PIPO remet les acteurs et leurs perceptions (des problèmes, des besoins
ressentis, de la qualité des interventions) au centre d’un processus de
planification présenté comme un processus de négociation itératif et non
définitif.
Elle repose sur l’approche participative ; et sa qualité dépend de l’équipe de
planification et de la qualité du processus de communication [2]
La méthode sert essentiellement, au cours des phases de programmation,
planification et formulation, à planifier des interventions de type projet ou
programme sur un temps donné selon des objectifs ou résultats à
déterminer et au cours de la mise en œuvre et de l’évaluation.

2.3.2. Étapes méthodologiques

La méthode se déroule en six étapes :

1. Analyse du contexte
La première étape consiste à définir la problématique (analyse du contexte,
des acteurs) sur laquelle la réflexion va être menée.

2. Analyse des parties prenantes

Les individus, groupes et institutions qui ont un rapport avec la
problématique sont identifiés et caractérisés afin de déterminer leurs intérêts
et points de vue sur la question.

1 Colette Acheroy, Hédia Hadjaj-Castro, Méthode de planification de projet par objectif (PIPO, PPO,
PPPO, ZOPP) [Link]. Publication : Octobre 2006
2 Forster et Cie, Analyse des groupes cibles : pourquoi, quand, quoi et comment ?, GTZ, Allemagne,
1996.
Les relations et le positionnement de ces acteurs avec un éventuel projet
sont également soumis à l’analyse.
Les parties prenantes concernées par la problématique sont alors réunies
pour une réflexion commune au cours d’un atelier de planification.
Une pré-analyse peut-être menée afin de mieux cibler les problèmes posés et
faciliter la réflexion.

Une analyse commune en atelier des parties prenantes peut également être
utile pour préciser l’éventail des acteurs.

3. Construction de l’arbre à problèmes

Une analyse des principaux problèmes est réalisée en commun à l’aide de
petites fiches (brainstorming).

Une annotation par les participants d’un problème par fiche selon des règles
préétablies. Celles-ci sont visualisées sur un tableau et débattues entre tous.

Une hiérarchisation des problèmes au travers de relations de causalité

(causes effets) permet de constituer un arbre à problèmes dont les racines
sont constituées des causes du problème central et les branches comme les
conséquences négatives.
Cette démarche doit être rétroactive de manière que chaque étape de la
démarche doit pouvoir alimenter les étapes antérieures (de nouveaux
acteurs, de nouveaux problèmes, etc.). Les liens de causalités sont vérifiés.

4. Construction de l’arbre à objectifs

La situation future résultant de la résolution de chaque problème identifié
est décrite sur une fiche. Les états négatifs sont traduits en états positifs
souhaitables. Les fiches sont visualisées sur un tableau.

Les solutions de résolutions de problèmes envisageables par le projet sont

les seules retenues.
Cet exercice permet de traduire les problèmes en objectifs et les liens de
causalités en liens fin - moyens.

5. Définition des stratégies

L’arbre à objectifs permet de faire apparaître différents groupes d’objectifs ou
«clusters», qui constituent des alternatives ou des stratégies pour résoudre le
problème sélectionné.

Une ou plusieurs alternatives potentielles sont retenues pour constituer les

stratégies du projet, en fonction de critères tels que les compétences, les
priorités des bénéficiaires, les ressources disponibles (ressources humaines,
technologie, budget,...), la probabilité de succès, la faisabilité politique,
économique, politique, sociale, la pérennité, etc.

3. Elaboration de la matrice de PIPO

La chaîne d’objectifs retenue constitue la base de la logique d’intervention.

Cette logique et les débats entre participants autour de la justification de
cette logique sont transposés et résumés dans une matrice.
Des questions pertinentes suivantes sont posées :

 Pourquoi le projet?
 Quels résultats le projet se propose-t-il d’atteindre?
 Comment le projet compte-t-il s’y prendre?
 Quels sont les principaux facteurs externes pour le succès du projet?
 Hypothèses ou risques
 Comment évaluer le succès/la réussite du projet? (indicateurs
Objectivement vérifiables) IOV
 Où trouver les données nécessaires l’évaluation du projet? (sources de
vérifications)
 Combien coûtera le projet? (moyens)

4. Configuration de la matrice PIPO

2.3. Planning-programming-budgeting-system (PPBS)

2.3.1. Aperçu sur la méthodologie PPBS

Le P.P.B.S. est une technique budgétaire datant des années 1967-1968 aux
Etats –Unis. Il consiste à assimiler des méthodes de planification et de
programmation à celles de l'élaboration d'un budget en un tout cohérent3.4

Il se présente comme un cadre systématique d'articulations de tâches

administratives, où stratégies et tactiques sont étroitement imbriquées au
processus de décisions budgétaires. C’est un processus de rationalisation
des choix budgétaires.

Le P.P.B.S. réalise une fonctionnalisation effective du Budget en

comptabilisant les dépenses non par moyens, mais selon les objectifs
généraux qui caractérisent la politique nationale. On parle aussi de « budget
de programme ».
Etapes méthodologiques du PPBS

2.3.2. Déclinaison du cadre stratégique

De façon plus spécifique, le PPBS articule différents éléments dont :

-Le contexte politique, économique, social…éléments du cadre macro ou
micro économique ;
-Les prévisions de ce qui sera la réalité de demain;
-les objectifs (l’ensemble des résultats futurs à atteindre);
-les alternatives (les meilleures stratégies pour atteindre les objectifs);
-les allocations de ressources (humaines et financières);
-le contrôle (assurer l’atteinte des objectifs);
-la participation (assurer la participation de toutes les parties prenantes au
processus);
-la mise en interdépendance (relier tous les éléments dans un système
cohérent et intégré

2.3.3. Elaboration des documents

Quatre documents sont élaborés:

a) une nomenclature ouverte des programmes en termes d'objectifs,

b) un plan physique et financier pluriannuel,
c) un "Program Memorandum" analytique à contenu très large,
d) un cadre de distribution effective et efficace des ressources (Cadre
des Dépenses à Moyen Terme p.e).

Jean-claude, planning-programming-budgeting-system, HAL [Link] 02186063, 2009.

Kennes, Gestion des finances publiques, ,RUCA Université d’Anvers, 1989.
2.3.4. Gestion axée sur les résultats

Ce texte est élaboré à partir des documents cités aux bas des pages et garde
une grande partie de leur authenticité.

[Link]. Origine et postulats de base

Le concept de gestion axée sur les résultats est attribué à Peter Drucker
(1909-2005), gourou du management, qui publie en 1964 l’ouvrage
“Managing for results”.

Quelque peu éclipsé jusqu’à la fin des années 80, ce principe de gestion
revient à l’avant plan dans les années 90. A la pointe de cette méthode, le
gouvernement canadien l’adopte, au début des années 90, dans le cadre
d’une importante réforme du secteur public visant à développer un modèle
de gestion de projet plus participatif et responsabilisant.

Cette technique est utilisée par plusieurs pays et organisations

internationales de (Banque mondiale, l’ONU, l’OCDE, etc.) dans le but de
mieux rendre compte des résultats acquis.

La démarche de la GAR se fonde sur la matrice du cadre logique avec une

orientation des efforts des projets vers les résultats attendus (à savoir les
résultats, effets et impact du cadre logique classique).

La notion de « résultat » est le noyau dur de la Gestion Axée sur les

Résultats. Le résultat est défini comme «un changement descriptible ou
mesurable qui découle d’une relation de cause à effet ». Il est mesuré à l’aide
d’indicateurs.

[Link]. Définitions

Selon l’ACDI, la Gestion axée sur les résultats (GAR) est “un moyen
d’améliorer l’efficacité et la responsabilité de la gestion en faisant participer
les principaux intervenants à la définition de résultats escomptés, en
évaluant les risques, en suivant les progrès vers l’atteinte de ces résultats,
en intégrant les leçons apprises dans les décisions de gestion et les rapports
sur le rendement”

Selon le PNUD, la GAR est “une stratégie ou méthode de gestion appliquée

par une organisation pour veiller à ce que ses procédures, produits et
services contribuent à la réalisation de résultats clairement définis.
[Link]. Avantages

La GAR offre un cadre cohérent de planification et de gestion stratégique en

améliorant l’apprentissage et la responsabilité. Il s’agit aussi d’une vaste
stratégie de gestion visant à apporter d’importants changements dans le
mode de fonctionnement des organismes, l’accent étant mis sur
l’amélioration de la performance et la réalisation de résultats.

La GAR est donc une approche qui se concentre de façon systématique sur
les résultats5, plutôt que vers la réalisation d’activités déterminées, en
optimisant l’utilisation des ressources humaines et financières.

La notion de résultat est comprise au sens large du terme, elle fait aussi bien
référence aux résultats, aux effets qu’à l’impact.

[Link]. Pertinence de l’utilisation

La GAR peut être utilisée dans de nombreux contextes et dans de nombreux

aspects des opérations courantes de la gestion de projet.

Dans le cas de projets préexistants, la GAR peut être intégrée durant le

processus. Afin que la GAR soit efficace, les résultats escomptés doivent être
définis et validés par les parties prenantes du projet, à travers un processus
de construction consensuel.

a) La participation

Ce processus améliore le sentiment d’appropriation des parties prenantes et

renforce leur engagement pour le « monitoring ». Il améliore la qualité,
l’efficacité et la durabilité des projets.

b) La redevabilité.

Le partage des responsabilités. La meilleure façon d’augmenter la

redevabilité des parties prenantes est de définir et de valider en commun la
prise de décision, ainsi que de clairement définir les responsabilités de
chacun. De cette manière, la participation est un élément clé de la
redevabilité lors de la mise en œuvre d’un projet.

c) La transparence du processus doit être totale. Les résultats escomptés

et les indicateurs correspondants doivent être clairement identifiés afin que
les résultats puissent être mesurables.

5
La gestion axée sur les résultats de développement. Document de référence : des principes à l’action
», CAD/OCDE, mars 2006. 5 Utilisé au sens large du terme. Etude GCP 2003-2007 – COTA asbl- NW -
HHC – Fiche Gestion axée sur les Résultats- [Link]
A travers la mise en œuvre d’un Cadre de Mesure de la Performance (CMP),
l’information collectée pourra être utilisée pour la préparation de rapports
mieux documentés qui pourront être utiles pour l’apprentissage et l’efficacité
du processus de prise de décision.
[Link]. Description de la méthode

1. Utilité de la méthode

Elle est, tout d’abord, un outil de conception et de gestion basé sur la

planification. Elle s’appuie pour ce faire sur un ensemble d’objectifs,
d’activités, d’extrants, de résultats et de mesures clairement définis.

Elle permet de prévoir et de gérer les risques et hypothèses. Elle garantit que
le projet est réaliste et durable « dont les activités et tâches correspondent
aux capacités et disponibilités réelles de ses acteurs, qui tienne réellement
compte des contraintes extérieures et des risques et
impondérables/imprévisibles et dont la durabilité des impacts et/ou la
poursuite soient garanties ».

2. Etapes méthodologiques

On distingue trois phases qui, chacune se décline en différentes étapes. La

première phase est celle de l’identification et de la planification. La deuxième
phase est celle de l’élaboration et formulation et la phase 3 réside en un suivi
-évaluation des rendements.

Etape 1. Identification des problèmes et des besoins

Il s’agit, en premier lieu, d’identifier une situation négative et de l’analyser

avec les acteurs concernés. Pour ce faire, on peut utiliser un arbre à
problèmes inspiré de la méthode de planification d’interventions par objectif
(PIPO). Dans le cadre de la GAR, l’analyse des problèmes se fait à plusieurs
niveaux.

On débute par l’identification du problème central suivie d’une analyse des

causes et sous-causes de celui-ci. Viennent s’y ajouter les conséquences
négatives du problème central. Ce dernier doit être relativement précis et
constituer une priorité aux yeux du groupe cible bénéficiaire. Il s’agit
subséquemment de proposer des solutions au problème.

Diverses questions peuvent alors se poser concernant la capacité des

partenaires locaux de mettre en œuvre la solution : dans quelle mesure cette
mise en œuvre exige un renforcement des capacités des partenaires locaux ;
des obstacles existent-ils quant à la mise en place des solutions ? Ces
questions permettent de cerner le contexte et le bien-fondé du projet.
Etape 2. Analyse des acteurs et identification des bénéficiaires

L’analyse des acteurs (groupes cibles, bénéficiaires et intervenants)

concernés impose de les citer selon les catégories auxquelles ils
appartiennent, les établir en fonction de leurs domaines d’intervention, leurs
compétences et leurs apports. Il faut spécifier les acteurs institutionnels que
sont les instances locales. Le groupe cible désigne le type et la catégorie de
l’ensemble de la population ciblée par le projet.
Les bénéficiaires directs sont ceux à qui le projet profite directement. Ils font
partie des groupes cibles. Les bénéficiaires indirects font également partie du
groupe cible. Soit ils profitent également du projet d’une façon indirecte, soit
ils en subissent les retombées [6].

Trois recommandations appuient l’identification des bénéficiaires :

 Déterminer leur catégorie : femme, homme, enfant, etc. ;
 Définir leur nombre et leur situation socio-économique.
 Connaître leurs propensions à contribuer à résoudre le problème identifié
(leurs disponibilités en temps et en financement).

Etape 3. Planification et définition du cadre de rendement

Le cadre de rendement permet d’élaborer le projet en exposant les

intervenants à une suite de questions :  Quel est le but du projet ?
 Quels résultats à atteindre en fonction des ressources investies ?
 Quels seront les bénéficiaires du projet ?
 Quelle est la manière la plus adéquate pour la mise en œuvre du projet ?

Sur cette base, le cadre de rendement exprime une chaîne de résultats qui
sert à clarifier les liens existants entre les diverses activités.
La chaîne indique le parcours d’une situation actuelle vers une vision de
changement à atteindre:
 Ressources/ moyens (Ce que le projet investit Activités)
 Quoi et comment le travail du projet est réalisé Résultats immédiats «
Extrants » (Biens et services/produits des activités du projet)
 Résultats intermédiaires « Effets » (Conséquences des résultats
immédiat)
 Résultats finaux « Impact » (Conséquences finales ou à long terme)

Déterminer un cadre de rendement revient à établir des liens de cause à effet

entre les activités, le public visé et les retombées sur le plan du
développement à l’instar de la détermination de la logique d’intervention
verticale dans la méthode du cadre logique de la GCP.

6
Etude GCP 2003-2007 – COTA asbl- NW –
HHC – Fiche Gestion axée sur les Résultats- [Link]
Etape 4. Définition des indicateurs et élaboration du cadre de mesure de
rendement

La détermination des « mesures du cadre de rendement » au niveau de la

GAR, correspond à la détermination des IOV (indicateurs objectivement
observable) au niveau de la matrice du cadre logique. Un cadre de mesure de
rendement se compose d’indicateurs, de sources de vérification, de la
méthode de collecte d’informations, de la fréquence de cette collecte des
données et enfin de la responsabilité de la mesure.

Les indicateurs de rendement sont des « mesures qualitatives ou

quantitatives des ressources utilisées, de l’ampleur du rayonnement et des
retombées sur le plan du développement».

Il faut définir des indicateurs pour chaque niveau dans la chaîne des
résultats : impact, effet et extrant. Il peut s’agir d’indicateurs techniques
(formations, etc.), d’indicateurs économiques (revenus, crédits,
commercialisation, etc.), d’indicateurs de fonctionnement ou d’organisation
qui permettent de suivre la capacité de gestion de l’action et/ou encore
d’indicateurs sociaux qui permettent de suivre les effets positifs de l’action
sur les bénéficiaires et leur environnement.

L’élaboration des indicateurs nécessite des objectifs et résultats attendus

clairement définis dans un lien de causalité et non susceptibles
d’interprétation. Pour sélectionner les indicateurs de rendement, il est
conseillé de constituer une liste exhaustive. Ensuite, parmi cette liste
d’extraire les indicateurs les plus pertinents, qui répondent le mieux aux
critères de :
 Validité (mesure-t-il le résultat ?)
 Sensibilité (lorsque le résultat change, est-il sensible à ce changement
?)
 Fiabilité (est-ce une mesure uniforme dans le temps ?)
 Simplicité (sera-t-il facile de recueillir et d’analyser l’information ?)
 Utilité (l’information sera-t-elle utile à la prise de décision et à
l’apprentissage ?)
 Abordabilité (le projet a-t-il les moyens de recueillir l’information ?)

L’approbation des indicateurs choisis doit se faire en concertation avec tous

les acteurs. La phase suivante, une fois les indicateurs choisis, consiste à
déterminer les sources de vérification qui sont des supports d’information
permettant de vérifier les indicateurs. Une source d’information peut être un
document écrit, visuel, etc. l’observation directe constitue également une
source de vérification puisqu’elle permet d’observer l’évolution des
indicateurs sur le terrain. La façon de se fournir les informations peut tenir
en des fiches de suivi, groupes de discussion, sondages, témoignages, etc.
Il faut ensuite, d’une part, estimer la fréquence de collecte de l’information
(mensuelle, trimestrielle, semestrielle, annuelle,…) et d’autre part, définir les
responsabilités de chacune des tâches (qui s’occupe de la collecte, de
l’analyse des informations ou des prises de décisions ?)7.

Certaines méthodes de collecte des données nécessitent d’élaborer certains

outils. Il est, par exemple, nécessaire de préparer des questionnaires si l’on
choisit la méthode de sondage.

Il décrit les bénéficiaires de l’atteinte de l’impact, des effets et des extrants

prévus. En progressant dans la chaîne de résultats, le rayonnement devient
plus difficile à évaluer. L’ACDI identifie quelques questions clés pour
déterminer le rayonnement du projet:
- Qui sont les bénéficiaires directs et indirects de l’atteinte des résultats
à chaque maillon de la chaîne ?
- Combien de personnes sont susceptibles de bénéficier du projet ?
Combien de bénéficiaires sont des femmes et combien sont des
hommes ? Combien d’entre eux sont des enfants, des jeunes, des
adultes et des personnes âgées ? Combien vivent dans des régions
rurales, urbaines ou périurbaines ?
- Quelles sont les principales caractéristiques de ces personnes ?
Comment les décririez-vous en termes de situation économique,
sociale, culturelle, religieuse, scolaire ou physique ? Sont-elles
victimes de conflits, de catastrophes naturelles ou d’origine humaine ?
Sont-elles déplacées ou aux prises avec l’insécurité alimentaire ?
- Comment le projet va-t-il toucher les populations bénéficiaires ? Quels
sont les effets positifs et négatifs sur ces dernières ? Les questions
suivantes sont utiles pour déterminer les responsabilités: Comment
partagerez-vous les responsabilités et affecterez-vous les ressources
nécessaires à l’atteinte des résultats ? Qui est responsable de l’atteinte
de quels résultats ? Quelles sont les ressources nécessaires à la mise
en œuvre ? Quelle est la contribution que l’on attend de chaque
partenaire d’exécution ?

Un cadre de mesure de rendement reprend les différents éléments abordés

dans cette section et se présente de la manière suivante : Cadre de mesure
du rendement Indicateurs de rendement Sources de vérification Méthode de
collecte des informations Fréquence Responsabilités Impact Effets Extrants
Activités Rayonnement Ressources Au préalable, une matrice des extrants et
des activités, outil de planification, peut être élaborée afin de préciser la
stratégie d’exécution. Elle permet de réduire le risque d’oublier une étape
essentielle à la réalisation du projet.

La fiche élaborée aide également à constituer le budget du projet en

déterminant les intrants indispensables pour exécuter chacune des tâches.

7
Agence canadienne de développement international, « La gestion axée sur les résultats à l’ACDI : guide
d’introduction aux concepts et aux principes », [Link]
[Link]/CIDAWEB/[Link]/prnFr/EMA218132656-PPK. 11 Op cit. 12
Etude GCP 2003-2007 – COTA asbl- NW -HHC – Fiche Gestion axée sur les Résultats- [Link]
Il sera élaboré une Matrice en deux volets8

Intrants Extrants
Activités Effets
Actions Effets
Ressources Résultats

Etape 5. Formulation des hypothèses et analyse des risques

Les hypothèses indiquent les conditions nécessaires qui doivent exister si

l’on veut que les relations de cause à effet entre les niveaux de résultats
fonctionnent. Elles représentent les conditions positives externes et internes
importantes dans l’atteinte des résultats du projet.

Les risques sont les facteurs négatifs externes et internes qui affectent la
bonne atteinte des résultats du projet. Cela revient à déterminer le risque
que certaines hypothèses déterminées soient fausses. Dès lors, chaque fois
qu’est définie l’existence d’une hypothèse pour la réussite d’un projet, il faut
analyser le risque qu’elle soit absente.

Des facteurs de risques internes peuvent être : la capacité en matière de

ressources humaines, la transparence, la structure d’autorité, etc. Des
facteurs de risque externes peuvent être politiques, économiques, sociaux ou
encore techniques. Les hypothèses et les risques doivent être définis pour
chaque niveau de résultats. Le risque serait plus faible au cours du passage
de l’activité à l’extrant, moyen en passant de l’extrant à l’effet et élevé
pendant le passage à l’impact. Les hypothèses prévues au niveau de la
réalisation des activités ont plus de chance de se réaliser que celles qui
relient l’effet à l’impact.

L’ACDI affirme que « plus on avance dans le cadre du rendement, moins on a

de contrôle sur ces facteurs externes, et la capacité de contrôler efficacement
les risques devient de plus en plus difficile. L’analyse des risques suppose
d’identifier ceux qui menacent le plus le projet et pour lesquels il faudra
élaborer une stratégie d’atténuation qui correspond aux efforts additionnels
à déployer pour amoindrir la probabilité qu’un risque se concrétise et/ou en
réduire les répercussions sur le projet si toutefois il se réalisait.

Un cadre de suivi des risques peut aider à intégrer le suivi des risques au
fonctionnement du projet et à garantir que les ressources indispensables
sont consacrées à la mise en œuvre de la stratégie d’analyse des risques. 15

8
Bracegirdle P. « L’élaboration du plan de mise en œuvre du projet/programme selon l’approche axée sur
les résultats », Guide à l’intention des partenaires de l’ACDI et des agences d’exécution, mars 2001. 14
Idem op cit. Etude GCP 2003-2007 – COTA asbl- NW -HHC – Fiche Gestion axée sur les Résultats-
[Link]
Les intrants sont le personnel, le matériel, l’équipement, les frais de
déplacement, les salles de réunion, la traduction, les indemnités
journalières, etc [9].

Un cadre de suivi des risques insère les facteurs de risque identifiés, les
indicateurs de risque, les sources d’information, les méthodes de collecte de
données, la fréquence de la collecte ainsi que les personnes chargées de
recueillir l’information. Cadre de suivi des risques Facteurs de risque
Indicateurs de risque Sources d’information Méthodes de collecte de données
Fréquence de la collecte Responsable de la collecte

Etape 6. Programmation des activités, intrants et responsabilités.

Il s’agit à cette étape de l’organisation, en détail, des moyens, méthodes et

procédures pour atteindre l’objectif.

L’élaboration/formulation de la logique d’intervention de la GAR repose sur

une chaîne de résultats qui peut être parcourue de la manière suivante :
 On réalise des activités grâce aux ressources disponibles.
 Les activités produisent des résultats immédiats « extrants » qui
permettent d’effectuer le changement « effet » grâce à l’utilisation de
ces « extrants ».
 Si l’on atteint l’effet, c’est que les résultats intermédiaires sont atteints.
 Celui-ci contribuant à son tour, à l’atteinte des résultats finaux.

Cette relation de cause à effet entre les différents éléments constitue une
logique d’intervention appelée « cadre logique axé sur les résultats » ou «
cadre logique d’intervention ». Il présente un format assez semblable au
cadre logique utilisé plus communément dans la gestion de cycle de projet.

Etape 7. Elaboration de la matrice du cadre logique

Cette matrice, qui fournit un instantané de la logique qui sous-tend le projet,

comprend les objectifs, les résultats, les activités, les moyens/ressources, les
indicateurs et leurs sources de vérification ainsi que les hypothèses et
risques.

La matrice saisit la logique verticale ou chaîne de résultats (c’est-à-dire, pour

rappel, la façon dont les activités mèneront à des « extrants », les « extrants »
à des « effets », et dont les effets auront un impact positif sur le problème
concerné) ainsi que la logique horizontale, à savoir les indicateurs des
résultats prévus, les bénéficiaires et les risques inhérents à la mise en place
du projet. L’objectif global s’exprime généralement en « contribution à ».

9«Gestion participative des projets de développement rural : outils et méthodes d’intervention »,

Les résultats doivent être SMART à savoir :

- Spécifiques (ils répondent à la question « Quel domaine/nature

spécifique de changement ? Quels bénéficiaires ?, Où ? »)
- Mesurables (Combien ? mesure du changement)
- Atteignables (Peuvent être réalisés)
- Réalistes (la solution est cohérente et pertinente par rapport à la
réalité défavorable à changer)
- Temporels (peuvent être atteint dans la durée du projet)

Etape 8. Ecriture du projet (fiche du projet)

Cette étape thésaurise toutes les décisions qui ont été prises durant les
phases précédentes. Il s’agit de développer une littérature autour du projet
en détaillant les informations concernant la raison d’être du projet, la
pertinence, faisabilité et viabilité des solutions proposées, les modalités
d’exécution, de suivi et évaluation du projet, la budgétisation et la gestion
financière du projet.

Une fiche de projet peut se présenter de la façon suivante :

- Identification de l’organisation (nom de l’organisation, organigramme

de l’organisation, nombre et fonctions des permanents, moyens
matériels et financiers, coordonnées)
- Objectifs de l’institution
- Résumé du projet (titre, localisation, bénéficiaires, durée, financement,
les partenaires du projet et leurs coordonnées, les personnes
responsables à contacter)
- Description du projet [10]

 Intitulé (utiliser des mots-clés signalant l’action, les bénéficiaires, le

lieu et l’objectif)
 localisation (région, ville, quartier)
 historique du projet (comment le projet a émergé ?)
 bénéficiaires
 acteurs responsables
 exposé de la problématique abordée par le projet Etude
 objectifs, résultats escomptés, activités projetées, indicateurs et
sources de vérification
 hypothèses et risques
 échéancier d’exécution des activités
 ressources humaines et moyens matériels nécessaires pour la
réalisation du projet
 budget chiffré

10
GCP 2003-2007 – COTA asbl- NW -HHC – Fiche Gestion axée sur les Résultats- [Link].be10
  viabilité et durabilité (mettre en avant la capacité du projet à avoir un
impact durable, montrer que le projet est faisable, réaliste et efficace)
 système et modalités de suivi et d’évaluation.

Etape 9. Suivi et évaluation des rendements

Le suivi et l’évaluation sont des instants de réflexion quant à l’exécution du

projet et à la réalisation des résultats et objectifs. Plus précisément, « le but
général du suivi et de l’évaluation est de mesurer et d’évaluer la performance
afin de mieux gérer les effets et produits appelés résultats du
développement.

Il ne s’agit plus de faire le suivi/évaluation des produits de projets, comme

c’était le cas auparavant, mais bien des effets de ce projet.

Le suivi et l’évaluation des effets concerne la collecte et l’analyse

systématique de données afin de suivre les changements depuis la situation
de référence jusqu’aux effets attendus et d’appréhender pourquoi il y a ou
non changement. Le suivi permet d’adapter le projet à l’évolution du contexte
en repérant d’éventuelles anomalies en cours d’exécution.

Le suivi constitue alors un moyen de contrôle des prévisions par rapport aux
réalisations. Les activités de suivi permettent de comparer le rendement
prévu avec le rendement atteint. Le suivi est aussi un outil de gestion
puisqu’il rend possible des réorientations de l’action.

Le cadre de mesure du rendement, en incorporant les indicateurs de

rendement, les sources de données, les méthodes de collecte de données, de
fréquence et de responsabilité, permet de faire le lien entre les éléments dont
on fait le suivi et la manière de s’y prendre11.

La GAR privilégie un suivi participatif qui doit être :

- exigeant financièrement et en termes de temps,

- ciblé sur quelques informations et indicateurs,
- concerté de manière à ce que le plus grand nombre d’acteurs
possibles appréhendent et s’impliquent dans le processus du suivi. La
performance se définit comme la progression vers la réalisation de
résultats.

La GAR définit le « suivi optimal » comme « étant un suivi continu impliquant

les partenaires et axé sur les progrès réalisés dans la poursuite des effets»
[19] L’évaluation est un processus plus achevé d’analyse de l’action et de ses
résultats. La GAR favorise également l’évaluation participative qui doit être
négociée entre les différents acteurs concernés.
Dès le départ, l’évaluateur doit établir une stratégie de consultation des
principaux intéressés.

11
PNUD, « Guide du suivi et de l’évaluation axés sur les résultats », 2002. Etude GCP 2003-2007 – COTA
asbl- NW -HHC – Fiche Gestion axée sur les Résultats- [Link]
Le suivi et l’évaluation participatifs divergent quelque peu des approches
plus conventionnelles en ce sens qu’il tente de faire participer plus
intensément les parties prenantes d’un projet en s’appuyant sur la notion
d’apprentissage. Les parties prenantes du projet deviennent les acteurs
principaux du processus de suivi-évaluation plutôt que l’objet de celui-ci. «
Les parties prenantes participent à la définition de ce qui sera évalué, de qui
prendra part à l’évaluation, du moment où elle se fera, des méthodes
participatives de collecte et d’analyse des données et de la manière dont les
constatations seront consolidées ».

L’avantage le plus probant consistant probablement en ce que la

participation des parties prenantes les conduisent à donner une suite plus
favorable aux recommandations puisqu’elles viennent d’elles.

Etape 10. Collecte d’informations sur le rendement

Le suivi-évaluation doit examiner le cadre de mesure de rendement déjà

élaboré et doit pouvoir répondre aux questions suivantes :

- Les activités et moyens ont-ils permis d’atteindre les résultats

escomptés ? Il s’agit de vérifier l’efficience du projet.
- Les résultats ont-ils favorisé l’obtention des objectifs ? Il s’agit de
vérifier l’efficacité du projet.
- La stratégie choisie a-t-elle permis d’atteindre concrètement les
résultats et objectifs ? il s’agit de vérifier la pertinence du projet.
- Le contexte institutionnel, politique, social, organisationnel du projet
a-t-il favorisé sa réussite ? Il s’agit d’analyser les résultats par rapport
aux hypothèses/risques.

Les informations collectées permettront de faire des propositions pour

l’avenir et feront l’objet d’un rapport. Des rapports d’étapes doivent
notamment décrire les résultats réels obtenus pendant la période couverte à
chaque niveau de la chaîne des résultats ainsi que les écarts entre les
résultats prévus et réels en expliquant la situation et en expliquant comment
gérer les enjeux qui interviennent en raison de ces écarts.

Les rapports d’étapes fournissent l’occasion :

- de faire le point sur les réalisations,
- d’analyse des défis auxquels faire face.
2.4. Recommandations pour l’application concrète de l’approche GAR

Une approche GAR se concentre sur les recommandations suivantes:

 Clairement identifier les bénéficiaires du projet et conceptualiser un
projet qui réponde à leurs besoins et à leurs priorités.
 Clairement identifier les objectifs du projet
 Clairement identifier des résultats réalistes à tous les niveaux de la
chaîne des résultats
 Identifier des indicateurs pour mesurer l’accomplissement des
résultats
 Contrôler les progrès réalisés vers l’accomplissement des résultats
avec l’utilisation d’indicateurs appropriés
 Identifier les risques et mettre en œuvre une stratégie de gestion des
risques
 Augmenter la connaissance et améliorer les pratiques grâce aux leçons
apprises
 Diffuser de l’information sur les résultats obtenus et les ressources
utilisés.

Avec la GAR, les objectifs des projets sont définis de manière précise,
rigoureuse et participative. Les parties prenantes doivent clarifier, dès le
début du projet, leurs objectifs, buts et résultats escomptés. La pratique
montre que quand toutes les parties prenantes sont impliquées dans le cycle
de vie du projet, la qualité, l’efficacité et la durabilité du projet sont
améliorés. La participation des parties prenantes accroît l’information
disponible pour la conception et la planification du projet. Grâce à l’analyse
de l’information collectée, la GAR permet de faire coïncider le projet avec la
réalité du terrain et favorise une intervention susceptible d’être plus durable.

En mettant l’accent sur la participation de toutes les parties prenantes, la

GAR permet une meilleure appropriation du projet. Les partenaires sont plus
motivés pour obtenir les résultats espérés car ils ont collaboré à leur
définition et se sont engagés dans le processus. Les risques potentiels sont
identifiés et une stratégie de gestion des risques est créée. La GAR justifie
l’utilisation du budget et permet une meilleure compréhension de
l‘utilisation des fonds en répondant à la question « Quels résultats ont été
obtenus avec le montant utilisé pour ce projet ? ».

A l’instar, de la Gestion du Cycle de Projet, et du cadre logique, cette

méthode présente toutes les limites des approches linéaires. (cf fiches PIPO,
GCP et cadre logique de la même série). Conçue pour les grandes entreprises
et les services publics elle peut se révéler lourde et complexe pour de petites
structures qui fonctionnent sur du bénévolat ou avec très peu de ressources
humaines. Dans certains secteurs, comme les droits des individus, le
plaidoyer et l’éducation au développement par exemple, les relations de
causes à effets sont plus difficiles à déterminer.
La définition d’indicateurs d’effets devient d’autant plus hasardeuse.
Certains des principes de la GAR, comme la transparence et la participation
peuvent être extrêmement difficile à rencontrer dans des contextes très
politisés ou conflictuels (post conflits).

L’implication des parties prenantes prend du temps et des ressources que

beaucoup de structures de petites tailles ne sont pas forcément en mesure
de fournir. Certaines parties prenantes sont susceptibles d’accaparer le
processus pour favoriser leurs intérêts.

La gestion axée sur les résultats est un processus de long terme. Elle
nécessite une initiation aux concepts de base12.

12
Bouchard L., « Guide de gestion axée sur les résultats », Convergence, Mars 2005. - Bracegirdle P. «
L’élaboration du plan de mise en œuvre du projet/programme selon l’approche axée sur les résultats.
Guide à l’intention des partenaires de l’ACDI et des agences d’exécutions », Ottawa, Mars 2001. -
CAD/OCDE, « La gestion axée sur les résultats de développement. Document de référence : Des principes
à l’action », Mars 2006. - Cox P. « Gérer en vue du changement : l’art de la gestion axée sur les résultats »,
Février 2005. PNUD, « Guide du suivi et de l’évaluation axés sur les résultats », Janvier 2002. -
Programme de formation des responsables des « Divisions Actions Sociales » en accompagnement d’un
plan d’action de l’INDH, Kénitra, 22-31 août 2005.
N° 1. Présentation de la construction d’un cadre logique

Cadre logique Description du Indicateurs Sources de hypothèses

projet vérifiables vérification
Objectif(s) Quels sont le Quel est Comment le L'hypothèse
global ou les objectif l'indicateur-clef lié projet va-t-il est la
(s) global (aux) à ce ou ces objectif mesurer sa description des
d'ensemble (s) global (aux) ? contribution à ce conditions
auquel le projet ou ces objectif nécessaires
va contribuer ? (s) ? pour que se
réalise, comme
prévue, la
relation de
cause à effet
entre les
niveaux de
résultats.
spécifique(s Quels objectifs Quels indicateurs Quelles sources
spécifiques montrent en d'information
l'action doit-elle détail, que les existent et
atteindre pour objectifs de peuvent être
contribuer à l'action sont rassemblées ?
l’objectif global atteints ? Quelles sont les
? méthodes pour
obtenir ces
informations ?
Résultats Les résultats Quels indicateurs Quelles sont les
attendus sont les permettent de sources
réalisations qui vérifier et de d'information
vont permettre mesurer que pour ces
d’atteindre les l'action atteint les indicateurs ?
objectifs résultats attendus
spécifiques. ?
Quels sont les
résultats
attendus pour
chaque activité
mise en œuvre
(numérotez ces
résultats) ?
Activités à Quelles sont les Moyens : quels Quelles sont les
développer activités-clef à moyens sont sources
mettre en requis pour mettre d'information
œuvre, et dans en œuvre ces qui prouvent que
quel ordre, afin activités ces activités ont
de produire les (personnel, été mises en
résultats matériel, œuvre ? Coûts :
attendus ? formation, études, quels sont les
(groupez les fournitures, coûts de l'action
activités par installations ? Leur nature ?
résultat) opérationnelles, (détail dans le
etc.) ? budget de
l'action
N°2. Illustration du cadre logique du projet : Augmenter le niveau d'alphabétisme chez les
enfants dans la région du Sahel
Sources : Agence des micro-projets
Cadre logique Description du Indicateurs Sources et hypothèses
projet vérifiables moyens de
vérification
Objectif(s) Augmenter le Indicateurs Taux
global(aux) niveau d’impact d’alphabétisme
d’alphabétisme • Le taux établi au niveau
chez les enfants d’alphabétisme national
dans la région du dans la région du
Sahel. Sahel dépasse les
40 % d’ici à 10
ans.
Objectif(s) La scolarisation et Indicateurs pour • Un enfant est
spécifique(s) les acquis de base chaque objectif considéré comme
augmentent chez spécifique "scolarisé" s’il
les enfants âgés • 300 enfants participe à au
de 6 à 14 ans entre 6 et 14 ans moins deux
dans la région du sont scolarisés à classes par
Sahel. l’issue du projet. semaine pendant
• 150 enfants un an minimum.
entre 6 et 14 ans • Résultats
ont réussi le test nationaux des
évaluant leur tests
niveau d’alphabétisme
d’alphabétisme. pour la région du
• Plus de livres Sahel.
sont empruntés • Registre
par les enfants d’emprunts de
auprès des écoles livres
Résultats • Professeurs Indicateurs de Contrat de
attendus formés et résultats travail de
recrutés. • 5 nouveaux l’éducation
• Des classes instituteurs nationale.
supplémentaires recrutés et formés • Evaluation des
sont organisées à mi-parcours du professeurs à
dans toutes les projet. l’issue de la
écoles à des • 5 classes formation et à
horaires qui supplémentaires l’issue de la
permettent aux organisées par première année
enfants d’y mois à des d’exercice dans
assister. horaires qui les villages.
• Des réunions permettent aux • Sondages de
d’information sont enfants de se satisfaction des
organisées dans rendre à l’école. sessions
chaque village • 6 sessions d’informations et
pour expliquer d’information feuille
aux familles tenues lors des 6 d’émargement
l’importance de premiers mois du
l’alphabétisme projet
Activités à • Organiser une Indicateurs de • Documents liés
développer campagne suivi des activités au processus de
publique de • 10 professeurs recrutement
recrutement de candidats (avec (avis de
professeurs des minimum 5 ans publicité,
écoles. d’expérience) aux dossiers de
• Réaliser des postes se candidatures,
formations auprès présentent. etc.).
des nouveaux • 20 formations • Planning des
professeurs sont mises en formations
nouvellement place organisées
recrutés • 4 salles sont • Contrat de
(approche, louées, 5 location des
sessions logements sont salles et
d’information, mis à disposition logements.
dépenses). des professeurs. • • Planning,
• Préparer les 4 lieux ont été mis documents
conditions de à disposition dans attestant de la
travail du futur les villages. mise à
professeur dans disposition.
chaque village
avant son arrivée
(logement,
matériel scolaire,
etc.).
• Planifier les
réunions
d’information
dans chaque
village.
Illustration 2 cadre logique : Projet de Sécurité alimentaire dans le comté de SINOE
Sources : Institut Bioforce Développement
Description du Indicateurs Sources de Hypothèses
projet objectivement vérification
vérifiables
Objectifs  Améliorer la Le taux de mortalité  Enquête de
globaux sécurité et de morbidité sont santé. 
alimentaire réduits à ceux d’une Archives des
pour les 1412 situation normale. centres de
familles santé.
affectées de la
communauté
du Comté de
Sinoé, LIBERIA
Objectifs La production D’ici juin 20XX:   Visites sur  Pas de reprise
spécifiques alimentaire est 25% d’augmentation sites  du conflit 
assurée pour de la production Evaluations  Mouvements et
les ménages les alimentaires des Observations de retours de
plus ménages vulnérables. terrain  populations
vulnérables du  50% des Entretiens avec correspondent
Comté de Sinoé producteurs de responsables aux prévisions
en redonnant légumes réalisent au des  Système
accès aux moins 2 récoltes.  communautés bancaire
intrants et aux 33 ha du marais  Observation soutient les
systèmes existant remise en de terrain  agriculteurs 
d'exploitation culture.  Au moins Entretiens Stabilité du
agricoles 30% des auprès des gouvernement
communautés visées bénéficiaires du Libéria 
ont créées des Respect des
banques de céréales. engagements du
 20% des ménages gouvernement
vulnérables du Libéria dans
.bénéficient d’un le processus de
réapprovisionnement réhabilitation
de céréales.  80% du Comté de
des ménages ont des Sinoé
pratiques agricoles
améliorées.  80%
des communautés
ont un accès amélioré
au marché
Résultats 1 . La  D’ici juin 20XX:   Pré et post Les conditions
attendus production 100% des ménages évaluation  climatiques
alimentaire est les plus vulnérables Rapport sont favorables
améliorée en ont reçu des plants mensuel de  Tous les
qualité et de riz et des terrain  intrants
quantité pour semences de légumes Rapport de agricoles sont
les 1412  25 % distributions disponibles
familles d’augmentation de la  Pré et post dans les délais
vulnérables production évaluation   Les
2. Le régime alimentaire au niveau Rapport de fournisseurs
alimentaire des ménages suivi  locaux sont
diététique et  100% des ménages Observation capables de
nutritionnel est utilisent les outils fournir des
amélioré pour distribués  46 % des semences de
les 1412 semences fournies qualité
familles proviennent des
vulnérables par fournisseurs locaux 
la mise en
 place de 80% des ménages
cultures de disposent d’un jardin
légumes potager.  25% des
ménages auront
introduit au moins 2
nouvelles variétés de
légumes dans leur
potager.  25%
d’aliments diversifiés
dans les repas

Activités Moyens Coûts (en euros)  Les saisons

 Identifier les 12647 outils agricoles : 43202 climatiques
ménages les Euros sont bonnes 
plus 41100 kgs de semences : 39910 Les intrants
vulnérables. Euros agricoles sont
 Etablir des Transport et manutention : 13889 disponibles au
critères de Euros bon moment
sélection. Personnel expatrié : 19889 pour la
 Réaliser les Euros distribution
achats auprès Personnel national : 19701
des Euros Conditions
fournisseurs Equipement : 8787 préalables
locaux. Euros  La
 Organiser le Evaluation : participation
transport et 2891 Euros volontaire des
stockage des Communication : 1365 bénéficiaires est
semences et Euros effective.
outils.  L'accès aux
 Distribuer équipements et
les semences et aux matériaux
les outils. est assuré.  La
zone
d'intervention
est sécurisée
1.2.3. Planning-Programming-Budgeting-System (PPBS)

[Link]. Aperçu sur la méthodologie PPBS13

Le P.P.B.S. est une technique budgétaire datant des années 1967-1968 aux
Etats–Unis. Il consiste à assimiler des méthodes de planification et de
programmation à celles de l'élaboration d'un budget en un tout cohérent14.

Il se présente comme un cadre systématique d'articulations de tâches

administratives, où stratégies et tactiques sont étroitement imbriquées au
processus de décisions budgétaires. C’est un processus de rationalisation
des choix budgétaires.

Le P.P.B.S. réalise une fonctionnalisation effective du Budget en

comptabilisant les dépenses non par moyens, mais selon les objectifs
généraux qui caractérisent la politique nationale. On parle aussi de « budget
de programme ».

Le P.P.B.S est une sorte d’intégration de techniques de gestion dans la

procédure de planification et de budgétisation « pour identifier, estimer les
coûts et allouer les ressources dans le but d’établir les priorités et stratégies
dans un programme principal, et d’estimation des coûts, des dépenses, et les
réalisations au cours de l’année budgétaire immédiate ou sur une plus
longue période15

Le système repose sur la recherche de l’affectation et de l’utilisation optimale

des ressources budgétaires. A ce point il s’apparente à la méthode de
rationalisation des choix budgétaires développée en France.

[Link]. Déclinaison du cadre stratégique

Le P.P.B.S. se résume ainsi : - "Les propositions de dépenses doivent être

examinées à la lumière des objectifs de la nation". Cette formulation,
raisonnable en soi, ne semble pas transformer radicalement l'évolution
passée. Pourtant le phénomène capital vient du fait que ces objectifs sont
"intériorisés" dans le processus d'élaboration du budget ils ne sont plus des
guides, jouant le rôle de "boussoles" ou de "radars" mais des éléments
intégrés qui "téléguident" l'action économique. Les choix budgétaires
deviennent "porteurs" d'objectifs.

13
David Novick: "Program Budgeting" - 1965
14
Jean-claude, planning-programming-budgeting-system, HAL [Link] 02186063, 2009.
Kennes, Gestion des finances publiques, ,RUCA Université d’Anvers, 1989.
15
Jean-Claude Bluet , Le planning-programming-budgeting-system , HAL Id: hal-02186063 [Link]
[Link]/hal-02186063 Submitted on 17 Jul 2019.
Et comme par un mécanisme d'actualisation, la conscience du futur va
pénétrer les responsables du budget.

De façon plus spécifique, le PPBS articule différents éléments dont :

-Le contexte politique, économique, social…éléments du cadre macro ou

micro économique ;
-Les prévisions de ce qui sera la réalité de demain;
-les objectifs (l’ensemble des résultats futurs à atteindre);
-les alternatives (les meilleures stratégies pour atteindre les objectifs);
-les allocations de ressources (humaines et financières);
-le contrôle (assurer l’atteinte des objectifs);
-la participation (assurer la participation de toutes les parties prenantes au
processus);
-la mise en interdépendance (relier tous les éléments dans un système
cohérent et intégré.

[Link]. Elaboration des documents

Tout au long de la procédure P.P.B.S. on doit penser en termes d'objectifs :

toutes les réflexions, toutes les actions suscitées sont orientées en vue de
l'accomplissement des objectifs généraux caractéristiques de la politique
nationale en cours. Ainsi les bases des choix budgétaires sont explicitées en
fonction de ces objectifs.

Quatre documents sont élaborés:

e) une nomenclature ouverte des programmes en termes d'objectifs,

f) un plan physique et financier pluriannuel,
g) un "Program Memorandum" analytique à contenu très large,
h) un cadre de distribution effective et efficace des ressources (Cadre
des Dépenses à Moyen Terme p.e).

[Link]. Phases du montage du PPBS

Trois phases sont épinglées:

- La première phase est d'ordre stratégique (planning) : elle concerne

l'appréhension des objectifs et la reconnaissance des cheminements logiques
qui les concrétisent. Elle se développe normalement selon une structure de
programmes convergeant vers ces objectifs (output oriented) ;

- La deuxième phase est de nature tactique (programming) : elle sélectionne

les programmes qui permettront de réaliser ces objectifs. C'est une phase
analytique dominée par le calcul (programm analysis) ;
- La troisième phase est budgétaire (budgeting) : c'est une phase de
regroupement. Elle traduit en termes monétaires l'ensemble des programmes
retenus, et elle mesure le degré de réalisation des objectifs qu'ils desservent
dans l'unité physique ou monétaire appropriée à leur nature.

Elle conduit à la confection de plans physiques et financiers se déroulant sur

plusieurs années ; seule la première année à venir est susceptible d'être
sanctionnée dans le vote du budget par l'Assemblée.

Le P.P.B.S. permettra de :

1. préciser d'une manière continue les objectifs de la nation,

2. choisir parmi ces objectifs ceux qui sont prioritaires,
3. rechercher quels sont les divers chemins permettant d'atteindre
efficacement et économiquement ces objectifs,
4. savoir combien coûteront les programmes retenus non seulement pour
l'année à venir mais pour chacune des années d'exécution,
5. mesurer le degré de réalisation des programmes et de s’assurer que
chaque dollar dépensé l'a été à bon escient.

Le big gestionnaire du secteur :

 définit les objectifs généraux en fonction des objectifs, plus généraux,

de la société (phase "appréhension") ;
 délimite les domaines de ses études (phase "exploration")
 élabore des projets (phase "modèle") compte tenu de la structure des
programmes qui relie les objectifs aux moyens ;
 interprète les résultats (phase "simulation") et dans le cas favorable
traduit ses projets en programmes qui seront emboités ou non dans
des programmes plus généraux du ressort de son supérieur
hiérarchique qui décidera.

La planification est éclairée d’une part par une prospective à plus long
terme, et d'autre part elle est actualisée dans des plans financiers
pluriannuels susceptibles d'être remis en cause chaque année par le vote du
budget de l'Etat. Elle devient ainsi permanente et s'adapte de la façon la plus
souple aux exigences et aux structures mouvantes de nos sociétés16.

Il faut cependant noter les facteurs de risque (hypothèse). D’abord, tout

budget sert comme un instrument de prévision. Toute prévision est basée
sur certains aléas dont personne ne sait exactement quel sera la réalisation.
Si une conjoncture prévoit un ralentissement de l’activité économique sur
laquelle on estime un montant des recettes fiscales, il est bien prudent de
comprendre dans le volet des dépenses une marge sur les imprévus afin de

16
Jean-Claude Bluet, Le planning-programming-budgeting-system. [Rapport de recherche] Centre national de
l’entrepreneuriat(CNE); Société d’Economie et de Mathématiques Appliquées (SEMA). 2009, 74 p., figures, 36
références bibliographiques. ffhal-02186063.
couvrir certaines obligations dans les comptes des investissements. De
l’autre côté, il est prudent d’envisager une hiérarchie des dépenses basée sur
plusieurs scénarios sur la conjoncture et qui permet d’une flexibilité.
Toutefois, aucune prévision ne peut tenir compte de tout aléas. Il tombe
donc de mettre une détermination d’un équilibre budgétaire au moment de
l’adoption d’un budget dans lequel on comprend dans les comptes les aléas
les plus probables.17

17
Phylipp Lebel, Gestion des ressources budgétaires publiques, Centre de recherche économique en Afrique,
New Jersey, 2001
 CHAPITRE III

CADRE CONCRET DE LA PLANIFICATION EN RDC

Ce chapitre s’intéresse aux expériences récentes de planification

nationale et provinciale sous la 3ème République. Il se limite au contexte
général de la relance du développement après les conflits armés qui ont
marqué l’histoire du pays au cours de la décennie 1990-2000 et des crises
économiques et financières successives à partir de 2001.

3.1. Contexte général des défis de la planification

3.1.1. Planification et reconstruction nationale

L’expérience récente (2001) de planification nationale et régionale en

RDC s’effectue dans un contexte post conflit où le pays est marqué par un
profil de pauvreté alarmant, interdépendant avec des situations d’instabilité
politique, de gouvernance problématique et de fragilité de l’économie ; d’une
part.

Dès 2001, la communauté internationale vient au chevet de la RDC

malade de ses conflits armés. La plus importante Mission de paix des
Nations Unies prend le pays en charge.

Les dirigeants congolais et les institutions de Breton Wood se mettent

d’accord pour relancer la vie socioéconomique de la RDC dans la vision
d’implémenter une politique publique de réduction de la pauvreté impliquant
l’initiative de réduction de la dette extérieure du pays (PPTE).

D’autre part, le pays s’engage dans un élan de reconstruction nationale

marqué par plusieurs réformes destinées à créer un pays résilient.
 L’Etat est engagé pour ce faire à produire des plans qui lui permettent
de rationaliser son action en améliorant sa gouvernance, à relever des défis
de la croissance et de l’amélioration du bien-être de la population.

3.1.2.Défis majeurs des plans nationaux et provinciaux

Après les conflits armés, la Rdc doit relever plusieurs défis :

- Créer une stabilité socio-politique. Aucune stratégie d'éradication de la

pauvreté ne peut être mise en œuvre avec succès dans un contexte
d'affrontements et de violences;
- Relancer une croissance économique compatible avec le taux de
croissance démographique. La forte croissance démographique nécessite une
accélération de la création des richesses en vue de satisfaire les besoins de
base des populations et faciliter ainsi leur accès aux services sociaux de base;
- Créer les conditions d’une juste répartition des fruits de la croissance. Il
est urgent de renforcer les capacités des pauvres et de leur faciliter l'accès aux
facteurs de production en vue de valoriser leurs efforts et leur force de travail.
Il faudrait également valoriser la main-d'œuvre locale par des rémunérations
objectives ;
- Réduire le développement inégal des provinces et une réduction des
disparités criantes entre villes et villages. La distribution des efforts de
développement et des utilités collectives sur base d’une volonté politique
affichée de répartition équitable des ressources est un choix d’un
développement harmonieux des espaces ;
- Favoriser un accès de la majorité aux services sociaux de base.
- L'accessibilité des populations aux services sociaux essentiels tels que
les soins de santé, l'éducation, l'eau potable, l'électricité, etc. est une réelle
difficulté. Il y a là l’une des conditions nécessaires à l’émergence d’un capital
humain devant prendre en charge les impératifs de croissance et du
développement du pays ;
- Développer des infrastructures de base de soutien à la croissance ;
- Asseoir un développement durable. L’exploitation des ressources
naturelles reste capitale pour le pays, mais il faut l’allier aux besoins de la
protection de l’environnement. Mais aussi, il faut que le pays s’avance vers la
transformation de son système économique ;
- Mettre en place un système d’instruction des jeunes en adéquation avec
les besoins de transformation économique. Le développement des compétences
notamment des jeunes s’impose dans la perspective de l’émergence du pays
qui a besoin des cadres de qualité rompus aux métiers techniques de
valorisation des matières premières et de hautes technologies ;
- Garantir une gouvernance démocratique du pays. L’efficacité des
institutions dans un contexte démocratique rassure les investissements dans
le secteur économique, elle crée un cadre juridique rassurant ;
- Garantir le respect des droits de l’homme pour libérer les énergies
créatrices et favoriser l’initiative privée d’entreprendre ;
- Décentraliser le pays pour autonomiser les entités territoriales
décentralisées afin d’accélérer le développement du pays, de tenir compte des
intérêts locaux et de rapprocher les administrés des centres de décision ;
- Créer les conditions de l’égalité entre les citoyens et garantir les droits
humains à chacun ;
- Assurer la justice équitable et accessible à tous etc …..

Ces différents défis engendrent un nombre impressionnant des

préoccupations dont principalement celle de mettre en place un cadre de
planification stratégique, de mobilisation des ressources et de mise en œuvre
efficace des politiques publiques.

3.2. Etat de lieux des instruments programmatiques

[Link] institutionnel de la planification

La RDC a institutionnalisé l’exercice de la planification avec

l’avènement de la politique d’ajustement structurel menée par les
Institutions de Breton-Wood. Elle s’est dotée dans les années 1980 d’un
« Haut-Commissariat à la planification » placée sous la tutelle de la
Présidence de la République.

Cet organe fut chargé d’élaborer et suivre les plans et les programmes
de relance de l’économie après la crise pétrolière des années 1978 et la
baisse des prix des matières premières.

Plus tard, le Haut-Commissariat au plan a été commué et érigé en

Ministère du plan jusqu’aujourd’hui avec les missions de produire les plans
de développement du pays et d’en assurer le suivi de mise en œuvre.
 Dans l’élan d’une grande ambition de relancer l’économie, de conduire
des réformes et changements, le gouvernement fait de ce Ministère du plan
un atout majeur dans la perspective politique d’atteindre « l’Objectif 80 ».
L’objectif 80 est une vision d’une ambition gouvernementale de sortir le pays
de la phase de sous-développement.

A cet égard, le Ministère du plan devenait un super ministère et va

connaitre un éclatement structurel, fonctionnel et opératoire suivant le
schéma organique allant de l’administration centrale jusqu’à l’échelon des
provinces.

Après la crise politique et économique de la décennie (1990-2000) des

guères et conflits armés, le Ministère du plan a connu un développement
institutionnel important mu par un besoin d’un cadre institutionnel efficace
pour la mise en œuvre des programmes de reconstruction nationale.

Le gouvernement et les Partenaires créent :

- l’Unité de coordination chargée du Pilotage, de la Préparation et de

l’Elaboration de la Stratégie nationale de réduction de la pauvreté.
(DSCRP)
- les Directions d’étude et planification dans chaque ministère sectoriel.
Les DEP sont chargées de la prise en charge administrative des
politiques et stratégies sectorielles.
- les Groupes Thématiques qui sont un espace de coordination et de
suivi regroupant des acteurs publics gouvernementaux, des
partenaires bilatéraux et multilatéraux et de la société civile.18

3.2.2. Mécanismes internationaux et régionaux de référence de la

planification

Le parcours de l’histoire récente à partir de 2000 de la RDC indique

que le pays a connu plusieurs Plans, programmes et projets résultants de la
mise en œuvre des différents mécanismes internationaux et régionaux
notamment :

18 A. Shikayi et Amici Owelo, revue documentaire des instruments programmatiques en RDC, 2016.
 - Programme d’ajustement structurel
- Stratégies de Croissance et Réduction de la Pauvreté
- Initiative en faveur des Pays Pauvres très Endettés (PPTE)
- Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD
- Programme d’action en faveur des pays les moins avancés (PMA)
- New deal pour les Etats fragiles
- Objectifs de développement durable (ODD)
- Perspectives 2030
- Agenda 2060

3.3. Stratégies de développement à partir de 2001

[Link] théoriques de la planification du développement

Les stratégies de développement élaborées par la RDC au courant de

cette période ont pour repères théoriques les préceptes libéraux du
consensus de Washington dont il convient d’évoquer des éléments
fondamentaux19.

Théoriquement le Consensus de Washington20 comprend deux types des

mesures : Les mesures de stabilisation macroéconomique et les mesures
structurelles21

Accensés conjointement par le FMI et la Banque mondiale, ces

préceptes ont été formulés par John Williamson en dix points regroupés en
deux catégories :

19 Williamson, J. : 1990.
20
Le Consensus de Washington est constitué par Washington politique du Congrès, les hauts
fonctionnaires de l’administration et le Washington technocratique des institutions financières
internationales, des agences économiques du gouvernement, de la Federal Reserve Board, et les groupes
de réflexion.

21
Millet D., Toussaint E. : 2002, Zacharie A., Malvoisin O. : 2003.
[Link]. Les mesures de stabilisation macroéconomique

1. l’austérité budgétaire exigeant l’équilibre budgétaire qui doit être

atteint à moyen terme. Pas des déficits budgétaires trop importants.

2. la réduction des dépenses publiques et de la pression fiscale.

3. l’action sur les taux d’intérêt qui doivent être positifs et déterminés par
le marché grâce à l’intermédiation d’une politique monétaire orthodoxe
afin de pouvoir attirer les capitaux internationaux.

4. le taux de change compétitifs dans un régime de changes flexibles.

[Link]. Les mesures structurelles

1. la libéralisation des échanges commerciaux ;

2. la compétitivité économique ;

3. la privatisation des entreprises publiques ;

4. la déréglementation consistant à abolir, ou à défaut à réduire, les

barrières à l’entrée et à la sortie des marchés. Donc éliminer les règles
qui freinent l’initiative économique et la libre concurrence.

5. la réforme fiscale consistant à accroître le nombre de contribuables en

élargissant l’assiette fiscale par l’intermédiaire d’une généralisation de
la TVA et à réduire les taux d’imposition marginaux.

6. le renforcement des droits de propriété afin de promouvoir la création

privée de richesses et de permettre au secteur informel d’obtenir ces
droits à des coûts acceptables.22

Certains auteurs tentent de tracer la voie du post-consensus fondée sur

la recherche du bien-être de la population au-delà de la croissance.

22 Berr E, Combarnous F. (2005), « Vingt ans d’application du consensus de Washington à

l’épreuve des faits », Economie appliquée, tome LVIII, n°2, p.5-44.
 Pour Stiglitz J., le développement ne doit pas être centré sur la seule
croissance économique. Il doit impliquer aussi une croissance du niveau de
vie, de la santé et de l’éducation, qu’il doit être soutenable, équitable,
démocratique et doit préserver l’environnement. [1998a] [1998b].

3.4. Stratégies de développement élaborées par la RDC

Les différents mécanismes cités ont été à la base des deux grands plans
nationaux que sont :

- Document de la Stratégie de Croissance et de Réduction de la Pauvreté

(DSCRP) et ;
- Plan National Stratégique de Développement (PNSD).

[Link] des stratégies de Croissance et de Réduction de la

Pauvreté (DSCRP/2001-2010)

a) Contexte général de la naissance de la stratégie de croissance et

de réduction de la pauvreté

Au plan mondial, les Nations Unies a lancé le cadre général des

Objectifs du Millénaire le Développement (OMD) alors que la Banque
Mondiale et le Fonds Monétaire International ont initié de façon concertée le
programme d'allègement de la dette (Initiative Pays Pauvres Très Endettés
(PPTE) ) destiné aux pays en développement écrasés par le poids de la dette.

Il s’agit là d’une réponse à l’accentuation de la pauvreté et de

l’endettement des pays en développement à la suite de deux décennies de
mise en œuvre des programmes d’ajustement structurel imposés par ces
institutions.

Critiquées par plus, ces deux institutions internationales de Breton

Wood invitent les pays en développement à s’engager dans la voie de cette
stratégie de croissance et de réduction de la pauvreté (SCRP) pour
enclencher le processus de leur désendettement.
 Le Gouvernement de la RDC qui entend renouer ses liens avec ces deux
institutions engage le pays dans le processus avec l’élaboration du DSCRP.
La DSCRP apparaît un enjeu majeur dans la promotion des politiques socio-
économiques du pays.

Après les conflits armés, le pays va ainsi se doter d’un cadre des
priorités de développement à moyen terme, basé sur l’accélération de la
croissance et la lutte contre la pauvreté.

b) Missions déclarées du DSCRP

Un certain nombre de justifications sont régulièrement avancées pour

fonder la raison d'être de cet instrument :

 Offrir une référence unique pour la politique économique et sociale du

gouvernement, une référence plus légitime dans la mesure où elle est
réputée être inspirée par une large participation de la société civile,
 Proposer un instrument qui rationalise les allocations budgétaires en les
canalisant au profit d'une finalité majeure, à savoir la réduction de la
pauvreté,
 Bâtir un instrument de gestion macro-économique,
 Faciliter la transparence dans la gestion de ressources publiques,
 Harmoniser les interventions des divers partenaires du développement
dans le but de rendre l'assistance ou l'aide plus efficace,
 Créer les conditions d’éligibilité du pays à l’initiative PPTE.

c) Méthodologie d’élaboration du DSCRP

L’élaboration DSCRP repose sur quelques bonnes pratiques suivantes :

- Une approche participative,

- Un diagnostic de la pauvreté,
- Une détermination d'un profil de la pauvreté,
- Une cartographie de la pauvreté,
- Une analyse des déterminants de la pauvreté,
- Une évaluation de l’impact des programmes et dépenses
gouvernementaux sur la pauvreté et notamment, sur la distribution des
revenus,
- Une détermination des objectifs quantitatifs,
- Une mise en place d'un dispositif de suivi et évaluation,
- Une priorisation des actions publiques,
- une identification des budgets relatifs avec un accent placé sur le
système de gestion des dépenses publiques.

Pour élaborer son DSCRP, le pays se doter d’un cadre institutionnel:

a) la Commission Interministérielle de mise en œuvre de la Stratégie

Nationale de Lutte contre la Pauvreté (CI-SNLCP) ayant la charge de se
prononcer sur toutes les questions relatives au processus ;
b) l’Unité de Pilotage du Processus d’Elaboration et de mise en œuvre de
la Stratégie de Réduction de la Pauvreté (UPPE-SRP) chargée de la
gestion quotidienne du processus et de toutes les questions en rapport
avec la lutte contre la pauvreté ;
c) le Comité Technique (CT) composé des responsables des DEP des
ministères sectoriels et des représentants de la société civile et des
ONG qui a pour mission d’appuyer l’UPPE-SRP dans la conduite du
processus et l’analyse des aspects sectoriels et thématiques;
d) le Comité Consultatif des Partenaires (CCP) structure bipartite
(Gouvernement – Bailleurs des fonds chargé de l’évaluation du
processus DSCRP et de la mobilisation des ressources ;
e) les Comités Techniques Locaux (CTL) mis en place pour accompagner
l’élaboration et la mise en œuvre de la stratégie au niveau de chaque
province.

d) Vague successive des DSCRP

Le Ministère du plan a élaboré trois DSCRP :

1. DSCRP intérimaire/2001

Le premier DSCRP de 2001 est un plan intérimaire inscrit dans l’objectif

de faire bénéficier au pays les avantages liés à l’initiative PPTE qui a deux
étapes dont, la Décision et l’Atteinte du point d’achèvement.
 La RDC est déclarée éligible en 2001 à l’initiative renforcée PPTE et a
lancé des travaux d’élaboration du Document intérimaire de la stratégie de
réduction de la pauvreté (DSCRP-I).

En 2002, le DSCRP-Intérimaire est adopté. La mise en œuvre de cette

stratégie intérimaire conduira en en juillet 2003 à l’Atteinte du Point de
Décision de l’Initiative renforcée PPTE.

Ce plan a consisté pour la RDC à engager des réformes intérimaires qui

jettent les jalons à la préparation plus élaborée de la stratégie. A cette fin le
pays renoue les relations officielles avec le Fonds Monétaire et la Banque
mondiale sur base d’un programme de stabilisation macroéconomique.

Les trois piliers du DSRP-intérimaireI

Le DSRP-I s’articule en trois piliers censés permettre la réalisation d’un cycle de

développement par étapes :

1) Paix et bonne gouvernance ;

2) Stabilisation macroéconomique et croissance pro-pauvre ;

3) Dynamique communautaire.

Pilier I : Paix et bonne gouvernance

Ce premier pilier comporte quatre axes :

1) Restaurer et consolider la paix intérieure (journées de réconciliation, signature

d’un Pacte national de réconciliation, réinsertion des enfants-soldats) ;

2) Prendre en charge les victimes des conflits (désarmement, destruction des armes,
réinsertion des combattants démobilisés, réhabilitation des infrastructures) ;

3) Garantir la stabilité aux frontières (dialogues intra-communautaires dans les

pays limitrophes, conférence des Grands-Lacs sur la paix, etc.) ;
4) Assurer la bonne gouvernance politique (promotion de la participation des
populations, dialogue inter-congolais, élections libres, constitution) et
administrative et judiciaire (mise en place d’une administration décentralisée,
réforme du système judiciaire, promulgation d’une loi anti-corruption, création
d’une école de formation des hauts cadres de l’administration publique).

Pilier II : Stabilisation macro-économique et croissance pro-pauvre

Ce second pilier est le plus étoffé.

Les années 1997-2000 ont vu l’économie congolaise, pourtant déjà guère fringante,
s’effondrer littéralement : chute du PIB de 5,5% par an en moyenne, effondrement
du taux d’investissement brut jusqu’à 1/5ème de la moyenne africaine,
accroissement du taux d’inflation jusqu’à 511,2% en 2000, détérioration des
échanges extérieurs et explosion du service de la dette jusqu’à 800% des
exportations ! Pour répondre à cet état de fait, pas moins de neuf axes ont été
définis, dans le but de garantir une croissance durable ─ ce qui implique selon le
DSRP-I de stabiliser le cadre macro-économique, de libéraliser l’économie, de
réhabiliter les infrastructures et de relancer les secteurs productifs :

1) Stabiliser et assainir l’environnement macro-économique (maîtrise de l’inflation

et des dépenses budgétaires, libéralisation, etc.) ;

2) Disposer d’un cadrage macro-économique réaliste, ce qui implique un pilotage de

l’économie en quatre paliers successifs, seul le dernier palier permettant une
croissance suffisante pour la réduction de la pauvreté (8,1% de croissance annuelle
minimum prévue à partir de 2009 pour 5% d’inflation) ;

3) Promouvoir l’épargne et l’investissement pour une croissance pro-pauvre

(protection de l’investissement privé, incitation à l’épargne privée, élargissement de
l’assiette fiscale, etc.) ;

4) Promouvoir l’emploi (promouvoir l’activité du secteur privé, formation des

ressources humaines locales, politique salariale « réaliste ») ;

5) Réhabiliter les routes et les infrastructures (réhabilitation des routes nationales,

modernisation des voies ferrées, sécurisation des voies fluviales, accès à l’eau
potable et à l’électricité) ;

6) Promouvoir les secteurs productifs et les exportations, via l’appui par l’Etat de
l’initiative privée dans les secteurs porteurs de croissance (agriculture, pêche,
élevage, mines, commerce) ;
7) Réhabiliter et reconstruire le cadre de vie socio-économique des populations
pauvres, via des actions spécifiques dans les secteurs de l’agriculture et de
l’alimentation, de l’éducation (dont l’objectif d’y allouer au minimum 10% du
budget), de la santé (minimum 15% du budget) et de l’assainissement du cadre de
vie ;

8) Prendre en charge les victimes des catastrophes naturelles (aide humanitaire,

nouveaux sites d’habitat pour les pauvres menacés par les érosions, prévention des
catastrophes) ;

9) Promouvoir la coopération bilatérale et multilatérale, ce qui implique d’enrayer la

diminution des flux d’aide, de négocier le problème de la dette extérieure, de signer
un accord avec les institutions financières internationales et de créer un Comité de
coordination des partenaires de développement sur le DSRP.

Pilier III : Dynamique communautaire

Le troisième et dernier pilier du DSRP-I concerne la stratégie d’appui à la

dynamique communautaire, c’est-à-dire une stratégie qui prend en compte les
efforts des populations et privilégie un processus de gestion participatif au
détriment d’une bureaucratisation partiellement responsable des échecs antérieurs.
Ce pilier se décline en quatre axes :

1) Améliorer et consolider le cadre institutionnel et de gouvernance à la base, ce qui

implique d’identifier les organisations de base, de mettre en place un cadre
contractuel (une Charte communautaire de réduction de la pauvreté), d’appuyer en
priorité les initiatives dans les secteurs générateurs de revenus, etc. ;

2) Créer un cadre fédéré de mobilisation de la dynamique communautaire

(sensibilisation en province, formation, etc.) ;

3) Créer un dispositif national d’appui à la dynamique communautaire, définissant

les droits et obligations du gouvernement et des populations dans la dynamique
participative ;

4) Créer à la base les conditions d’une croissance équitable et d’un développement

durable, en facilitant à moyen et long terme le passage des stratégies de survie des
populations à des stratégies de croissance et de développement humain dans des
secteurs prioritaires (agriculture et élevage, infrastructures, éducation, santé, cadre
de vie, promotion de la femme).

La mise en œuvre des stratégies est également divisée en trois phases :

1) 2000-2002 : processus de paix, bonne gouvernance et stabilisation

macroéconomique ;
2) 2002-2005 : soudure entre la stabilisation macro-économique et la croissance
propauvre (réhabilitation des infrastructures, du capital humain et des capacités de
gouvernance) ;

3) 2005-2010 : relance de l’économie nationale et croissance forte, durable et

propauvre. Cette troisième phase, qui devrait débuter au moment où le DSRP final
sera rédigé (début 2005), reste évidemment dépendante de la capacité de l’Etat à
mobiliser des capitaux en suffisance, ce qui est loin d’être acquis.

1. DSCRP/1

L’élaboration de la version du DSCRP/1 a abouti en 2006 mais sera

endossé par le Gouvernement en 2007 avec consécutivement la mise en
place d’un programme autonome de stabilisation macroéconomique suivi par
les services du FMI – PSSF en avril 2017.

Assis sur cinq piliers stratégiques, il s’est également référé à des

objectifs dépassant l’horizon du document en cherchant à s’inscrire dans la
trajectoire d’atteinte des Objectifs du Millénaire.

Le processus a bénéficié de l’apport de plusieurs partenaires : le

Programme des Nations-Unies pour le développement, la Coopération
Britannique, l’Union Européenne, la Belgique, la France, la Hollande, le
Japon, le Canada, la Banque Africaine de Développement, la Banque
mondiale et le FMI.

2.1. Piliers du DSCRP-1

Ce Plan quinquennal repose sur 5 piliers :

 (i) promouvoir la bonne gouvernance et consolider la paix par le
renforcement des institutions ;
(ii) consolider la stabilité macroéconomique et la
croissance ;

(iii) améliorer l’accès aux services sociaux et

réduire la vulnérabilité ;

(iv) combattre le VIH/SIDA et

(v) appuyer la dynamique communautaire.

Le DSCRP-1 a souffert d’un manque de plan opérationnel de sa mise en

œuvre. C’est seulement en 2008 que cette lacune est comblée avec la
préparation du 1er Plan d’Action Prioritaire (PAP)23.

Il est devenu également un document de plaidoyer et de mobilisation

des ressources auprès des partenaires pour son financement.

2.2. Instruments de mise en œuvre du DSCRP-1

La mise en œuvre du DSCRP s’est effectuée à travers trois instruments

opérationnels :

1. PAP/1 en 2008
2. PEG/ 2008
3. Cinq Chantiers de la République
4. Rapport d’avancement de mise en œuvre du DSCRP en 2009
5. PAP/2 en 2010
6. Rapport général d’évaluation de la mise en œuvre du DSCRP en 2010.

Le premier rapport d’avancement de mise en œuvre du DSCRP-1, qui

couvre la période Avril 2007 décembre 2008, est élaboré et accepté par les
Institutions de Breton-Wood. En mai 2009 le gouvernement met en place le
second PAP qui lui permettra la réalisation des repères quantitatifs et

23
Le PAP est formaté en une tranche annuelle de programmes avec un cadre budgétaire chiffré à
quelques 2.800.000 $.
qualitatifs du Programme Economique du Gouvernement. Le succès de la
mise en œuvre du PEG permet au Gouvernement de conclure un nouveau
programme avec le FMI soutenu par les Facilités Elargies de Crédit (FEC).

La publication du second rapport de mise en œuvre du DSCRP-1

portant sur l’année 2009 est adopté et jugé satisfaisant pour l’Atteinte du
Point d’Achèvement de l’I -PPTE en juillet 2010.

3. DSCRP-2

3.1. Particularités du DSCRP-2

Le DSCRP-2 se distingue de celui de 2008. Son ambition est de faire de

la RDC un pays à revenu intermédiaire, convergeant vers les OMD et capable
de mener à leur terme les cinq chantiers de la République (eau, santé,
éducation, infrastructures, et électricité).

Ce plan à moyen terme est l’expression d’un nouveau système national

de planification et de programmation dont l’originalité est de reposer sa mise
en œuvre sur la Gestion Axée sur le Résultat de Développement (GAR).

Les principaux défis du DSCRP-2 relevés sont entre autres :

(i) Maîtrise de la démographie ;

(ii) Relance d’une croissance à deux chiffres à travers le renforcement de
la dynamique de reconstruction et de réhabilitation des infrastructures
socioéconomiques de base
(iii) Accompagnement d’une politique de redistribution ;
(iv) Amélioration de la sécurisation, intégrité du territoire et consolidation
de la paix et de la démocratie ;
(v) Amélioration de la gouvernance financière et économique pour une plus
grande efficacité des politiques publiques ;
(vi) Renforcement des capacités des institutions et des ressources
humaines de la République et de l’Administration publique ;
 (vii) Mobilisation des ressources nécessaires à la mise en œuvre des
stratégies nationales qui conditionnent la réalisation des OMD ;
(viii) Protection de l’environnement à travers une prise en compte
systématique des questions liées aux changements climatiques et;
(ix) Accélération et la mise en œuvre du processus de décentralisation.

3.2. Piliers du DSCRP-2

Le DSCRP-2 repose sur 4 piliers:

Pilier 1 : Renforcer la gouvernance et la paix

Six priorités majeures:

- renforcer l’autorité de l’Etat,

- accélérer le processus de décentralisation,
- poursuivre la réforme des finances publiques,
- améliorer le climat des affaires et promouvoir le secteur privé,
- renforcer les capacités institutionnelles et humaines et,
- appuyer la mise en œuvre de la Stratégie Nationale de développement
de la Statistique.

Pilier 2 : Diversifier l’économie, accélérer la croissance et promouvoir

l’emploi

Trois priorités sectorielles :

- développer les infrastructures de soutien aux activités de production

- redynamiser les activités économiques
- promouvoir l’emploi.

Pilier 3 : Améliorer l’accès aux services sociaux de base et renforcer le

capital humain.

Quatre priorités:
 - renforcer le capital humain,
- lutter contre le VIH/Sida,
- réduire les inégalités,
- améliorer le cadre de vie des femmes autant que des hommes.

Pilier 4 : Protéger l’environnement et lutter contre les changements

climatiques.

Trois priorités :

- réduire la pression sur la forêt,

- définir une stratégie préliminaire REDD+1,
- devenir un puits de carbone à horizon 2030.

3.3. Instruments de mise en œuvre du DSCRP-2

La mise en œuvre du DSCRP-2 a été réalisée à travers quatre

instruments de programmation.

1. Politiques et Stratégies sectorielles,

2. PAP central et PAP provinciaux,
3. CDSMT.
4. CDMT (cadre des dépenses à moyen terme)

Le CDMT est un outil de programmation budgétaire triennal glissant

permettant de placer la gestion budgétaire dans une perspective
pluriannuelle en vue de :

- Assurer la cohérence entre stratégies de développement et dépenses

publiques ;
- Renforcer la pérennité des politiques publiques ;
- Renforcer l’efficacité de l’allocation intersectorielle des ressources selon
les priorités ;
- Améliorer la performance opérationnelle des services publics ;
- Donner une vision globale des dépenses (à l'échelle nationale ou
sectorielle).

Le CDMT s’articule bien avec la gestion axée sur les résultats impliquant une
rédevabilité de l’ordonnateur des dépenses publiques (déconcentration de
l’ordonnancement).
Exemple du PAP

PRINCIPAUX AXES DU PROGRAMME D’ACTIONS PRIORITAIRES

4.1. Gouvernance

4.1.1. Gouvernance Sécuritaire

4.1.2. Lutte contre les Violences sexuelles

4.1.3. Gouvernance Judiciaire

4.1.4. Gouvernance Locale

4.1.5. Gouvernance Politique et Administrative

4.1.6. Gouvernance Economique

4.2. Croissance Économique

4.2.1. Agriculture et Développement rural

4.2.2. Infrastructures des routes et Transports

4.2.3. Industries, Services et Emploi

4.2.4. Secteur bancaire

4.2.5. Postes et Télécommunications

4.2.6. Énergie

4.2.7. Mines

4.2.8. Hydrocarbures

4.2.9. Forêt

4.2.10. Tourisme

4.3. Services sociaux de base

4.3.1. Éducation

4.3.2. Santé

4.3.3. Eau et Assainissement

4.3.4. Protection sociale

4.3.5. Lutte contre la pauvreté urbaine et Habitat

4.3.6. Promotion du Genre

4 4.4. VIH/Sida

4.5. DYNAMIQUE COMMUNAUTAIRE

3.4. Stratégies de développement au niveau des provinces

[Link] de la planification provinciale

L’approche de développement de la RDC par la planification régionale se

fait dans le contexte de la décentralisation qui a réduit le champ de l’exercice
du pouvoir central par la dévolution des compétences avec les provinces.

Selon la constitution, les provinces sont dotées de la personnalité

juridique et ont une autonomie de gestion. En effet, la décentralisation est
voulue comme un mode de gestion pour accélérer le développement du pays.

Cette vision conduit à laisser les provinces et autres entités territoriales

décentralisées se doter chacune son plan de développement y compris
d’avoir ses propres finances.

Cette approche est portée par le cadre juridique comprenant, la Loi

Organique n° 08/016 du 7 octobre 2008, la Loi Organique n° 10/11 du 18
mai 2010, la Loi n° 11/011 du 13 juillet relative aux finances publiques.
.

Les premiers essais de planification régionale ont démarré en 2006

dans la volonté politique de voir chaque province se doter de son propre
cadre stratégique de développement.

3.4.2. Préparation des DSCRP provinciaux

 Au niveau des entités décentralisées notamment de la province,
l’élaboration des cadres stratégiques concernent en particulier l’élaboration
des DSCRP provinciaux.

Le ministère du plan à travers l’unité de pilotage du DSCRP et de la

Direction de la planification régionale ont conduit les travaux de préparation
des cadres stratégiques de développement de chaque province. Ce processus
a suivi la même démarche que celle de l’élaboration des DSCRP centraux.24

Les études conduites au niveau de chaque province ont démontré la

variété du profil de pauvreté provincial et de la diversité du potentiel des
ressources pouvant porter la croissance.

Cependant les défis à relever restent les mêmes en termes de priorités

notamment, les questions de gouvernance, d’accès aux services sociaux de
base, de la qualité des services publics et des infrastructures de base.

24 Ministère du plan, guide méthodologique de planification provinciale et locale,2008.