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A/CN.4/152

Rapport présenté par M. Roberto Ago, Président de la Sous-Commission sur la

responsabilité des États

sujet:
Responsabilité des Etats

Extrait de l'Annuaire de la Commission du droit international:-

1963 , vol. II

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 ANNEXES

ANNEXE I

DOCUMENT A/CN.4/152

Rapport présenté par M. Roberto Ago,

président de la Sous-Commission sur la responsabilité des Etats
(Approuvé par la Sous-Commission)
[16 janvier 1963]
[Texte original : anglaisffrançais

TABLE DES MATIÈRES

Pages
RAPPORT PRÉSENTÉ PAR M. ROBERTO AGO, PRÉSIDENT DE LA SOUS-COMMISSION 237

APPENDICE I — COMPTES RENDUS ANALYTIQUES 238

Deuxième séance — 7 janvier 1963 238
Troisième séance — 8 janvier 1963 239
Quatrième séance — 9 janvier 1963 243
Cinquième séance — 10 janvier 1963 245

APPENDICE II — DOCUMENTS DE TRAVAIL SOUMIS PAR LES MEMBRES DE LA SOUS-COMMISSION SUR LA

RESPONSABILITÉ DES ETATS 248
L'obligation d'indemniser en cas de nationalisation de biens étrangers — par M. Eduardo Jiménez
de Aréchaga [ILC(XIV)/SC.l/WP.l] 248
Le régime de la responsabilité des Etats — par M. Angel Modesto Paredes [ILC(XIV)/SC.1/WP.2
et Add.l] 2S4
Document de travail — par M. André Gros (A/CN.4/SC.1/WP.3) 257
Document de travail — par M. Senjin Tsuruoka (A/CN.4/SC.1/WP.4) 258
Document de travail — par M. Mustafa Kamil Yasseen (A/CN.4/SC.1/WP.5) 261
Document de travail — par M. Roberto Ago (A/CN.4/SC.1/WP.6) 262
Nature sociale de la responsabilité personnelle — par M. Angel Modesto Paredes (A/CN.4/SC.1/WP.7) 267

Rapport présenté par M. Roberto Ago, président de la 2. La Sous-Commission a tenu sept séances et sa réunion
Sous-Commission sur la responsabilité des Etats s'est terminée le 16 janvier 1963. Tous les membres étaient
(Approuvé par la Sous-Commission) présents à l'exception de M. Lachs, empêché par la maladie.
La Sous-Commission avait à sa disposition des exposés préparés
1. La Sous-Commission sur la responsabilité des Etats, créée P a r l e s membres suivants :
par la Commission du droit international au cours de sa M. Jiménez de Aréchaga [ILC(XIV)/SC.l/WP.l] ;
637e séance du 7 mai 1962 et composée des 10 membres suivants : M. Paredes [ILC(XIV)/SC.1/WP.2 et Add.l, A/CN.4/SC.1/
M. Ago (Président), MM. Briggs, Gros, Jiménez de Aréchaga, WP.7] ;
Lachs, de Luna, Paredes, Tsuruoka, Tounkine et Yasseen, a tenu M. Gros (A/CN.4/SC.1/WP.3) ;
sa deuxième réunion à Genève, du 7 au 16 janvier 1963. Le M. Tsuruoka (A/CN.4/SC.1/WP.4) ;
mandat de la Sous-Commission, établi par la Commission lors M. Yasseen (A/CN.4/SC.1/WP.5) ;
de sa 668e séance du 26 juin 1962, était le suivant1 : M. Ago (A/CN.4/SC.1/WP.6).
« 1) La Sous-Commission se réunira à Genève dans l'inter- 3 L a Sous-Commission a procédé à une discussion générale
valle de la présente session et de la session suivante de la d e s questions qui devraient être examinées au cours du travail
Commission, du 7 au 16 janvier 1963; concernant la responsabilité internationale des Etats, et des direc-
« 2) Ses travaux seront consacrés avant tout aux aspects tives à donner au rapporteur de ce sujet par la Commission.
généraux de la responsabilité des Etats; ,./-«*• u J i e ^ • • * • * ,.
4
. _ i. J i o r. • • ' t * - Certains membres de la Sous-Commission ont exprimé l'avis
« 3) Les membres de la Sous-Commission prépareront a ^ d e c o m m e n c e r 1>ftude d u ^ ^ vaste
J
l'intention de celle-ci des exposes individuels portant sur les d e Ja r e s p o n s a b i l i t é i n t e r n a t i o n a I e d e r E t a t e n p r e n a n t e n c o n s i .
grands chapitres du sujet. Ces exposes devront être soumis dération u n ^ ^ déH n o t a m m e n t celui de la ntpmÊàbsm
au Secrétariat le ^décembre 1962 au plus tard, afin quils pour do g , k ne ^ aux ^ ^ J
puissent être reproduits et distribués avant la réunion de la membres ^ ^ ^ y ^ de ^ à une
Sous-Comimssaon en janvier 1963; étude générale du ^ ^ ^ ^ ^ . ^ d e ^ fc ^
« 4) Le Président de la Sous-Commission préparera un d é f i n i t i o n d e s r è g l e s c o n c e r n a n t l a responsabilité celle des règles
rapport sur les résultats des travaux de celle-ci et le soumettra du droit international _ e t n o t a m m ent des règles relatives au
à la Commission à sa prochaine session. » traitement des étrangers - , dont la violation peut engendrer
une responsabilité. Certains d'entre ces derniers membres ont tout
1
Documents officiels de\ l'Assemblée générale, dix-septième session, particulièrement souligné la nécessité de tenir aussi compte des
Supplément n° 9 (A/5209), par. 68. développements nouveaux du droit international dans d'autres
237
238 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

domaines, et notamment dans celui du maintien de la paix, lors Faits illicites internationaux d'action et d'omission. Conséquences
de la considération du sujet de la responsabilité. possibles de la distinction, surtout en ce qui concerne la restitutio
5. La Sous-Commission a été finalement unanime pour recom- in integrum.
mander à la Commission de donner la priorité, dans un essai Faits illicites internationaux simples et complexes, instantanés
de codification de la matière, à une définition des règles générales et continus. Importance de ces distinctions pour la détermination
de la responsabilité internationale de l'Etat, étant bien entendu, du tempus commissi delicti et pour la question de l'épuisement
d'un côté, qu'il ne doit pas être question de négliger l'expérience des recours internes.
et la documentation qui ont pu être recueillis jusqu'ici dans Problèmes de la participation au fait illicite international.
certains secteurs particuliers, et notamment dans celui de la 4) Circonstances excluant l'illicéité :
responsabilité pour dommages à la personne et aux biens des Le consentement du lésé. Problème du consentement présumé.
étrangers, et, d'un autre côté, qu'il faudra suivre attentivement Exercice légitime d'une sanction contre l'auteur d'un fait illicite
les répercussions éventuelles que les développements réalisés par international.
le droit international peuvent avoir eues sur la responsabilité. La légitime défense.
6. Ayant atteint cette conclusion générale, la Sous-Commission L'état de nécesssité.
a procédé à l'examen détaillé d'une esquisse de programme de Deuxième point. — Les formes de la responsabilité internationale
travail soumise par M. Ago. A la suite de cet examen, elle a 1) Obligation de réparer et faculté d'appliquer une sanction
décidé à l'unanimité de recommander à la Commission l'indication à l'Etat auteur du fait illicite comme conséquences de la respon-
qui suit des principaux points à prendre en considération en ce sabilité. Question de la peine en droit international. Rapport
qui concerne les aspects généraux de la responsabilité internationale entre conséquences réparatoires et afflictives. Eventualité d'une
de l'Etat, indication qui pourrait servir de guide aux travaux distinction entre faits illicites internationaux comportant simple-
d'un rapporteur spécial qui serait ultérieurement nommé par la ment une obligation de réparer et faits illicites comportant
Commission : l'application de sanctions. Base possible d'une telle distinction.
Point préliminaire. — Détermination de la notion de la respon- 2) La réparation. Ses formes. La restitutio in integrum et la
sabilité internationale de l'Etat '. réparation par équivalent ou dédommagement. Etendue de la
Premier point. — L'origine de la responsabilité internationale réparation. La réparation des dommages indirects. La satisfaction
1) Le fait illicite international : violation, de la part d'un et ses formes.
Etat, d'une obligation juridique qui lui est imposée par une règle 3) La sanction. Sanctions individuelles prévues par le droit
du droit international quelle qu'en soit l'origine et quelle que international commun. Les représailles et leur caractère possible
soit la manière envisagée. de sanction d'un fait illicite international. Les sanctions collectives.
2) Détermination des éléments constitutifs du fait illicite inter- 7. En conformité avec la décision de la Commission, le présent
national rapport est accompagné des comptes rendus sommaires qui donnent
un résumé des discussions sur le fond, ainsi que des exposés soumis
a) Elément objectif : action ou omission contrastant objective-
par ses membres, indiqués au paragraphe 2 ci-dessus5.
ment avec une obligation juridique internationale de l'Etat3.
Problème de l'abus du droit. Hypothèse où la conduite positive
ou omissive est à elle seule suffisante pour représenter l'élément APPENDICE I
objectif du fait illicite et hypothèse où il faut aussi un événement
extérieur causé par la conduite. COMMISSION DU DROIT INTERNATIONAL
b) Elément subjectif : sujet du droit international susceptible
Sous-Commission sur la responsabilité des Etats
de se voir imputer une conduite contraire à une obligation inter-
nationale. Questions relatives à l'imputation. Imputation du fait COMPTES RENDUS ANALYTIQUES DES 2e, 3e, 4e ET 5e SÉANCES
illicite et imputation de la responsabilité; problème de la respon-
sabilité indirecte. Compte rendu analytique de la deuxième séance
Questions relatives à l'exigence que l'action ou l'omission (Lundi 7 janvier 1963, à 15 heures)
contraire à une obligation internationale émane d'un organe de Organisation des travaux
l'Etat. Système de droit compétent pour établir la qualité d'organe.
Organes législatifs, administratifs et judiciaires. Question des Le PRESIDENT souhaite la bienvenue aux membres de la
organes ayant agi au-delà des limites de leur compétence. Sous-Commission et exprime l'espoir que leurs délibérations per-
Questions de la responsabilité de l'Etat à raison d'actions de mettront de tracer la voie à suivre pour la codification de la
particuliers. Question de l'origine réelle de la responsabilité inter- responsabilité des Etats.
nationale dans une telle hypothèse. Il appelle leur attention sur les documents de travail soumis
Question de la nécessité ou non d'une faute de la part de par les membres de la Sous-Commission (A/CN.4/SC.1/WP.1 à 7) ".
l'organe ayant tenu la conduite incriminée. Responsabilité objec- Les membres sont d'abord invités à présenter leurs observations
tive et responsabilité liée à la faute lato sensu. Problèmes des sur l'organisation des travaux de la Sous-Commission.
degrés de la faute*. La première question à trancher est celle du nombre des réunions
que la Sous-Commission doit tenir.
3) Les espèces diverses d'infractions à des obligations inter- La deuxième question concerne les observateurs. En principe,
nationales. Questions relatives à la portée pratique de distinctions les réunions des sous-commissions de l'Organisation des Nations
qu'on peut établir. Unies sont privées. Toutefois, les missions de deux pays ont
Faits illicites internationaux de pure conduite et d'événement. demandé à titre officieux si elles pourraient envoyer des obser-
Le lien de causalité entre conduite et événement. Conséquences vateurs aux séances de la Sous-Commission.
pratiques de la distinction. La troisième question à régler est celle de la distribution des
comptes rendus analytiques. Le Secrétariat prévoit que les membres
2
La Sous-Commission a suggéré de laisser de côté l'étude de de la Commission du droit international qui ne sont pas membres
la responsabilité d'autres sujets du droit international, tels que de la Sous-Commission ainsi que les délégations s'adresseront à lui
les organisations internationales. pour obtenir des exemplaires des comptes rendus de la Sous-
3
La question d'une responsabilité éventuelle pour risque, que Commission.
l'Etat rencontrerait dans les hypothèses où sa conduite ne cons-
tituerait pas une infraction d'une obligation internationale, pourra 5
être examinée en relation avec cet élément. Les comptes rendus et exposés sont reproduits dans les
4
II serait opportun d'examiner si devraient ou non être aussi Appendices I et II ci-dessous.
8
étudiées les questions très importantes qui peuvent surgir à l'égard Ces documents de travail sont reproduits dans l'Appendice II
de la preuve des faits donnant lieu à responsabilité. ci-dessous.
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 239

M. GROS est d'avis que la Sous-Commission ne saurait se se bornera-t-elle à s'occuper uniquement des Etats, comme elle
prononcer pour le moment sur le nombre de réunions qu'elle doit l'a fait pour le droit des traités, en laissant de côté la question
tenir. Il propose d'ajourner la décision sur ce point jusqu'à ce de la responsabilité des indvidus et des organisations interna-
que tous les membres aient eu la possibilité de prendre la parole, tionales; et si elle n'écarte pas cette question, considérera-t-elle
de compléter les renseignements figurant dans les documents l'individu uniquement en tant que responsable d'un acte illicite
soumis par eux et de formuler des observations sur ceux présentés international ou envisagera-t-elle également l'individu en tant que
par leurs collègues. La Sous-Commission commencerait par tenir partie lésée, comme le préconisent par exemple certains juristes
une séance par jour et déciderait ultérieurement si elle doit se latino-américains ? Cette dernière proposition paraît fort douteuse,
réunir plus souvent. encore que le récent projet de convention de l'Organisation de
M. JIMENEZ de ARECHAGA, M. de LUNA, M. PAREDES, coopération et de développement économiques sur la protection
M. TSURUOKA et M. YASSEEN appuient M. Gros. des biens étrangers contienne en effet une clause prévoyant que
M. TOUNKINE appuie également M. Gros et ajoute que les le ressortissant d'une des parties à la convention qui s'estimerait
membres de la Sous-Commission ont besoin d'un certain temps lésé par des mesures contraires à la convention peut entamer
pour étudier les documents. devant le tribunal arbitral une procédure contre toute autre partie
Le PRESIDENT déclare qu'en l'absence d'objection, il consi- responsable. On trouve une disposition analogue dans un projet
dérera que la Sous-Commission accepte d'adopter, pour l'organi- de convention préparé par la Banque mondiale. M. de Luna estime,
sation de ses séances, le système suivi par la Commission du quant à lui, que la Commission devrait se borner à étudier la
droit international elle-même. responsabilité des Etats en ajournant l'examen de la responsabilité
des individus et des organisations internationales.
// en est ainsi décidé.
En traitant des circonstances excluant l'illicéité, la Commission
M. BRIGGS, à propos de la question des observateurs, pense
devra établir une distinction entre les circonstances qui, excluant
qu'étant donné le caractère préparatoire des discussions de la
l'illicéité, excluent en même temps la responsabilité et celles qui,
Sous-Commission, il ne serait peut-être pas souhaitable d'admettre
tout en excluant l'illicéité, n'excluent pas la responsabilité comme
des observateurs. c'est le cas, par exemple, pour l'état de nécessité.
Le PRESIDENT dit qu'en l'absence d'objection, il considérera
que la Sous-Commission a décidé que ses réunions ne seront pas Pour ce qui est des conséquences découlant de la responsabilité
ouvertes aux observateurs. A toute demande reçue à ce sujet, il internationale, la Commission devrait s'occuper non seulement
du dédommagement et de la restitution, mais aussi de l'enrichis-
serait répondu que, les discussions ayant un caractère préparatoire,
sement sans cause — et cela non pas uniquement dans le contexte
la Sous-Commission regrette de ne pouvoir admettre d'observateurs.
auquel s'est référé M. Jiménez de Aréchaga, mais en envisageant
Il en est ainsi décidé. en outre les cas dans lesquels un Etat aurait obtenu certains
Le PRESIDENT demande aux membres de faire part de leurs avantages au détriment d'un autre Etat.
observations sur la question des comptes rendus analytiques. Une distinction devrait enfin être faite entre la violation d'une
M. TOUNKINE doute qu'il soit nécessaire d'établir des comptes norme et la nullité d'une norme pour vice de forme ou défaut
rendus. de volonté. Des mesures prises en vertu d'une norme frappée de
Le PRESIDENT estime que ces comptes rendus seraient utiles nullité peuvent constituer un délit international donnant lieu
aux membres eux-mêmes. En l'absence d'objection, il considérera à réclamation. Il existe par conséquent une relation entre la théorie
que la Sous-Commission a décidé que les comptes rendus analy- relativement nouvelle de la nullité en droit international et le
tiques provisoires seront distribués à ses membres seulement. droit régissant la responsabilité internationale.
// en est ainsi décidé. M. TSURUOKA déclare n'avoir pas grand-chose à ajouter,
Responsabilité des Etats pour le moment, au document de travail qu'il a soumis à la
Le PRESIDENT déclare ouverte la discussion sur la question Sous-Commission en signalant que ce document se réfère à un
de la responsabilité des Etats. certain nombre de points essentiels en la matière.
M. de LUNA approuve entièrement l'opinion de M. Tsuruoka En ce qui concerne la responsabilité éventuelle pour des actes
qui figure dans son document de travail et selon laquelle la qui ne seraient pas illicites, M. Tsuruoka conseille de se montrer
Commission ne devrait pas se montrer trop hardie dans ses inno- prudent, ainsi qu'il l'a déjà recommandé dans son document
vations, mais devrait s'efforcer de répondre aux besoins nouveaux de travail.
de la communauté internationale, tout en mettant en harmonie les Le PRESIDENT, prenant la parole en qualité de membre de
intérêts légitimes de tous les membres de celle-ci. Or, c'est pour la Sous-Commission, se rallie à l'opinion de M. de Luna selon
cette raison précisément que la Commission ne doit pas se limiter laquelle il ne conviendrait pas de s'occuper de la responsabilité
à ce que M. Tsuruoka a défini comme étant la responsabilité au des organisations internationales. Il n'est même pas sûr que ces
sens strict. M. Jiménez de Aréchaga a fait remarquer, dans le organisations possèdent la capacité de commettre des actes illicites
document qu'il a présenté, que même les Etats qui n'admettent internationaux et c'est une question qui, de toute façon, n'entre
pas la propriété privée des moyens de production acceptent le pas dans le cadre des préoccupations actuelles de la Commission
principe de l'indemnisation en cas de réclamation émanant de du droit international.
leurs nationaux contre un autre Etat qui applique les mêmes Il pense, lui aussi, que la Sous-Commission ne devrait pas
principes économiques, encore que ces Etats ne fondent la répa- examiner la question de l'individu en tant que sujet du droit
ration du dommage ni sur les droits acquis ni sur la propriété international dans le contexte de la responsabilité, bien que la
privée. M. Jiménez de Aréchaga a été ainsi amené à rechercher question de la responsabilité des Etats englobe évidemment celle
une base commune à l'obligation d'indemniser en faisant appel de la responsabilité de l'Etat pour les actes des individus.
au principe de l'enrichissement sans cause. M. Tounkine a affirmé Pour ces raisons la Commission devrait limiter son étude aux
devant la Commission en 1960 que la coexistence de deux questions qui relèvent traditionnellement du droit international :
systèmes économiques différents constitue un fait indéniable à savoir la responsabilité des Etats et des sujets similaires tels que,
dont il est indispensable de tenir compte. Cet état de choses a par exemple, les insurgés possédant la personnalité internationale.
conduit M. Yasseen, dans son document de travail, à conclure
— mais c'est une conclusion à laquelle M. de Luna ne saurait La séance est levée à 15 h 55.
souscrire — que la responsabilité pour dommages causés aux
étrangers n'est pas un sujet facilement codifiable à l'heure actuelle.
M. de Luna estime d'autre part, comme M. Yasseen, M. Ago et Compte rendu analytique de la troisième séance
M. Gros, que le droit de la responsabilité ne devrait pas être (Mardi 8 janvier 1963, à 10 heures)
élaboré de façon fragmentaire. Il conviendrait donc de commencer
par dégager les principes généraux de la responsabilité internationale. Responsabilité des Etats (suite)
Certaines questions n'ont pas été examinées dans les documents Le PRESIDENT invite la Sous-Commission à poursuivre
présentés par les membres de la Sous-Commission. La Commission l'examen de la question de la responsabilité des Etats.
240 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

M. YASSEEN est d'avis que la première question que la Sous- la nécessité de définir à la fois la responsabilité civile et la
Commission doive trancher est celle de la méthode à suivre, à responsabilité pénale des Etats.
savoir : la Commission du droit international doit-elle étudier Les règles traditionnelles relatives à la question de la responsa-
en premier lieu les principes généraux régissant la responsabilité bilité des Etats se sont transformées; il est admis à l'heure actuelle
des Etats, ou doit-elle commencer par une analyse de l'application que, dans certaines circonstances, un Etat peut être considéré
de ces principes à un domaine particulier des relations comme pénalement responsable. Les organisations internationales
internationales ? estiment qu'elles ont le pouvoir de prendre des mesures punitives
Il estime, comme plusieurs autres membres, qu'il serait rationnel en cas de violation du droit international. Faute de préciser la
d'étudier d'abord les principes généraux régissant la responsabilité position juridique sur ce point, l'action punitive entreprise par les
des Etats. En examinant la question de la responsabilité des Etats organisations internationales pourrait susciter des controverses et
de manière fragmentaire, on risquerait de donner à certaines l'on pourrait affirmer qu'elle constitue un abus de pouvoir et un
règles particulières plus d'importance qu'elles n'en ont. En outre, acte de caractère politique plutôt que juridique.
par cette manière de procéder, les règles régissant la responsabilité Le Jugement de Nuremberg* a montré qu'il était possible de
pourraient être confondues avec les règles de fond relatives aux considérer un chef d'Etat comme étant pénalement responsable
obligations internationales. de crimes contre l'humanité. Cette responsabilité pénale a été
Il n'est guère souhaitable de commencer par l'examen de la reconnue même dans le cas où le chef d'Etat a agi dans l'exercice
mise en œuvre des principes régissant la responsabilité internationale de ses pouvoirs constitutionnels. Enfin, il faut distinguer nettement
dans un domaine particulier des relations internationales, par la responsabilité encourue par l'Etat à raison de ses actes dans
exemple, celui des réclamations pour dommages causés à la le domaine de la politique intérieure de la responsabilité encourue
personne ou, plus particulièrement, aux biens des étrangers. La par ledit Etat pour les mêmes actes sur le plan international.
fin de l'ère du colonialisme laisse subsister, dans un certain nombre Ces deux types de responsabilité sont régis par des règles de
d'Etats qui ont nouvellement accédé à l'indépendance, de droit différentes et relèvent de la compétence de juridictions
nombreuses situations privilégiées qui ont besoin d'être revues. différentes.
L'évolution de la situation exige des solutions qui ne soient M. GROS se déclare prêt à accepter la méthode suggérée par
pas trop rigides et l'ensemble de la question de la responsabilité M. Yasseen, mais uniquement en tant que méthode, sans préjudice
dans les domaines susvisés ne se prête pas facilement à la de la question de fond.
codification.
Il se rallie également à l'opinion selon laquelle, en étudiant la
M. Yasseen rappelle les débats qui se sont déroulés à la question de la responsabilité des Etats, la Commission du droit
Deuxième Commission de l'Assemblée générale, lors de la dix- international ne doit pas mettre l'accent sur la question de la
septième session, au sujet de la souveraineté permanente sur les responsabilité à raison des dommages causés à la personne ou
richesses et les ressources naturelles. Les nombreux amendements pré- aux biens des étrangers. Toutefois, il ne pense pas, comme
sentés au projet de résolution établi par la Commission qui avait été M. Yasseen, que la question des dommages causés aux étrangers
chargée d'examiner le problème' ont décelé des divergences de ne présente plus aucun intérêt. Dans la pratique internationale
vues considérables sur des questions qui paraissaient, à première de tous les jours, il se produit des cas où la protection diplo-
vue, ne pas devoir prêter à controverse. matique est accordée en raison des dommages causés à la personne
La Commission du droit international a pour tâche de préparer ou aux biens des étrangers. Non seulement la question reste
un projet de code. Les règles formulées dans ce code doivent d'actualité, mais la Commission ne devrait pas hésiter à puiser
recueillir un assentiment presque unanime. En fait, une majorité dans le vaste fonds d'expérience acquise dans le domaine de la
des deux tiers sera nécessaire pour qu'elles soient adoptées par responsabilité des Etats en matière de traitement des étrangers.
une conférence internationale. Or, il est douteux que cette majorité M. Gros ne partage pas non plus cette autre opinion de
puisse être obtenue sur des règles se rapportant au traitement M. Yasseen que la question du traitement des étrangers serait
des étrangers, et particulièrement sur les points les plus importants liée au problème de la décolonisation. M. Jiménez de Aréchaga
de ce problème. a mentionné dans son document de travail (par. 25) une trentaine
Pour toutes ces raisons, M. Yasseen invite instamment la d'accords conclus après la seconde guerre mondiale concernant
Sous-Commission à ne pas adopter une méthode fragmentaire et, l'octroi d'indemnités à la suite de mesures de nationalisation.
notamment, à ne pas commencer par entreprendre une étude de Or, aucun de ces accords n'a trait à la décolonisation. On peut
la responsabilité des Etats à raison des dommages causés à la citer, à titre d'exemple, les accords conclus entre la France et la
personne ou aux biens des étrangers. Tchécoslovaquie et entre la France et le Canada. Les accords cités
M. PAREDES est d'avis, lui aussi, que les principes généraux par M. Jiménez de Aréchaga montrent nettement que la nationa-
régissant la question de la responsabilité des Etats doivent lisation est un problème qui continue de se poser et qu'elle
être examinés en premier lieu. Toutefois, cette étude devrait constitue une source de responsabilité pour les Etats.
englober l'ensemble du domaine de la responsabilité des Etats La Sous-Commission ferait bien d'examiner la nature juridique
et porter non seulement sur la responsabilité civile, mais aussi sur et l'étendue de la protection diplomatique telle qu'elle se pratique
la responsabilité pénale. actuellement. Le droit d'accorder une protection diplomatique aux
Le moment est venu de définir la responsabilité pénale des nationaux à l'étranger est reconnu par l'article 3 de la Convention
Etats et de déterminer s'ils peuvent être jugés pour violation des de Vienne de 1961 ' sur les relations diplomatiques. De même,
règles du droit international. Il s'est produit des cas où des Etats le droit d'accorder la protection consulaire sera sans doute reconnu
ont été reconnus coupables d'agissements entraînant leur respon- dans la convention sur les relations consulaires qui sera élaborée
sabilité pénale, mais en l'absence d'une définition juridique, par la prochaine Conférence de Vienne de 1963. De plus, le
l'ensemble de la question est encore dans un état assez confus principe de la protection des nationaux à l'étranger est reconnu
et dominé par des considérations politiques plutôt que juridiques. dans de nombreuses conventions générales de date récente par
M. Paredes n'ignore pas que la question qu'il vient de soulever lesquelles les Etats intéressés ont créé un mécanisme spécial, y
est très délicate, mais il pense qu'elle mérite d'être examinée.
Il y a heu également de déterminer si des sanctions peuvent
être appliquées par des organisations telles que l'Organisation 8
Pour l'analyse du jugement, voir le mémorandum du Secrétaire
des Nations Unies et l'Organisation des Etats américains. Sans général présenté à la Commission du droit international en 1949 :
vouloir se prononcer pour ou contre telles résolutions récemment Le statut et le jugement du Tribunal de Nuremberg — Historique
adoptées et telles mesures récemment prises par ces Organisations, et analyse (A/CN.4/5). Publication des Nations Unies, n° de
M. Paredes se voit obligé de les mentionner parce qu'elles montrent vente 1949.V.7.
9
Texte dans Conférence des Nations Unies sur les relations
et immunités diplomatiques, Vienne 2 mars-14 avril 1961,
7
Rapport de la Commission pour la souveraineté permanente Documents officiels, vol. II, Publication des Nations Unies,
sur les ressources naturelles (E/3511). n° de vente 62.X.1.
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 241

compris, dans certains cas, des tribunaux d'arbitrage, pour régler des positions définitives en ce qui concerne les questions à l'examen,
les problèmes résultant de dommages causés aux étrangers. car cela risquerait de rendre ces positions trop rigides.
En ce qui concerne les observations de M. Paredes, M. Gros D'une manière générale, .M. Briggs approuve la méthode suivie
estime que la question de la responsabilité pénale de l'Etat présente par M. Tsuruoka dans son mémorandum. Il existe, sans aucun
une importance plus théorique que pratique. De nombreux auteurs, doute, une documentation abondante sur la question de la respon-
tels Dumas10 et Pella, se sont penchés sur la question de la sabilité de l'Etat à raison des dommages causés à des étrangers et
responsabilité pénale éventuellement encourue par l'Etat; en fait, très pauvre, au contraire, sur les autres aspects de la responsabilité
dès 1895, le professeur de Martens avait abordé le sujet. M. Gros des Etats. Par conséquent, toute formulation de règles concernant
ne pense pas, toutefois, que cette question doive être examinée ces derniers aspects ne constituerait ni une codification ni un
dans un projet destiné à être soumis à plus de cent Etats; le développement progressif du droit international mais reviendrait
projet devrait contenir des données permettant à ces Etats d'en plutôt à légiférer sur des domaines qui n'étaient pas antérieurement
déduire immédiatement des conséquences pratiques. réglés par le droit international. M. Briggs ne pense pas que la
M. Gros reconnaît que la première chose à faire est d'étudier Commission doive entreprendre la tâche de créer de nouvelles
les aspects généraux de la responsabilité des Etats. Un premier règles de droit international concernant des questions qui n'ont
rapport sur ce point pourrait être suivi d'une étude de la pas fait l'objet de règles particulières dans le passé.
responsabilité des Etats dans telle ou telle circonstance particulière. Quant à la question de la souveraineté permanente sur les
Une analyse de ce genre montrerait que les règles régissant la richesses et les ressources naturelles — expression qui, à son avis,
matière sont le fruit de plus d'un siècle de pratique étatique et renferme une contradiction dans les termes — il estime qu'elle
de jurisprudence arbitrale. pourrait être traitée sur la base des principes traditionnels. Les
Cela dit, il n'est pas souhaitable d'entreprendre la préparation problèmes qui surgiraient à cet égard comporteraient des questions
d'une série de monographies sans aucun rapport avec l'expérience de responsabilité internationale en matière de traitement des étran-
pratique. Il convient de garder un juste milieu de sorte que, dans gers et ne nécessiteraient pas la formulation de nouvelles règles,
l'étude des aspects généraux de la responsabilité des Etats, il soit quelles qu'elles soient. M. Briggs ne pense pas que ces problèmes
dûment tenu compte de l'expérience acquise dans le passé sur soient liés à la question de la décolonisation. Il s'agit simplement
l'application des règles régissant la responsabilité des Etats. de déterminer la responsabilité des Etats. Il reconnaît cependant
M. YASSEEN, répondant à M. Gros, précise qu'il ne méconnaît qu'il serait souhaitable de réexaminer les règles applicables en
nullement l'existence d'un fonds important de pratique étatique la matière.
et de jurisprudence sur la question de la responsabilité des Etats En ce qui concerne les observations faites par M. Paredes,
à raison des dommages causés à la personne ou aux biens des il rappelle que l'ensemble de la question de la responsabilité
étrangers. Il maintient cependant que la pratique dans ce domaine pénale de l'Etat a été réglé par le Jugement de Nuremberg qui
n'est pas du tout uniforme; les controverses auxquelles la clause a bien précisé qu'au regard du droit pénal, seuls les individus
Calvo a donné lieu prouvent nettement que cette uniformité peuvent être considérés comme responsables. La responsabilité de
n'existe pas. l'Etat a en fait un caractère civil plutôt que pénal. C'est pourquoi
M. Yasseen reconnaît que la décolonisation n'est pas le seul il estime que le paragraphe final du document de travail de
facteur qui complique la situation actuelle; il n'en constitue pas M. Ago concernant les sanctions et les représailles n'a rien à voir
moins un facteur important à cet égard. avec la question.
Depuis la création de l'Organisation des Nations Unies, un grand Dans ce document, M. Ago souligne, assez artificiellement, la
nombre de nouveaux Etats ont accédé à l'indépendance et la distinction entre le droit international en matière de responsabilité
plupart d'entre eux ont souffert de la persistance de situations des Etats et le droit relatif au traitement des étrangers. M. Briggs
privilégiées favorisant certains autres Etats. La revision de ces n'approuve pas certaines affirmations qui s'y trouvent; c'est ainsi
situations constitue un problème très important en vue du maintien que, ni le projet préparé par l'Institut de droit international
des bonnes relations entre les Etats. en 1927", ni le projet de La Haye de 1930 u , ne contiennent
M. Yasseen sait bien que le problème de la nationalisation ne quoi que ce soit qui ne relève pas de la question de la responsabilité
concerne pas uniquement les anciennes colonies. Cependant, les des Etats. Il en est de même du projet de Harvard de 192914;
mesures de nationalisation ne posent pas de problèmes difficiles bien qu'il soit vrai que ce projet emploie le mot « responsabilité »
entre pays qui sont égaux, mais elles créent de graves difficultés dans plusieurs sens, la plupart du temps il traite avec raison la
là où des situations privilégiées subsistent après le processus de responsabilité de l'Etat comme une obligation accessoire, ayant
décolonisation. sa source dans la non-observation d'une obligation principale en
droit international.
M. BRIGGS rappelle que la Commission laisse habituellement
aux rapporteurs spéciaux le soin de définir la portée du sujet qu'ils Cela dit, M. Briggs estime qu'on peut prendre comme base
ont à traiter. Dès qu'un rapporteur spécial aura présenté son de discussion le plan suggéré par M. Ago pour l'examen du sujet,
premier rapport, la Commission entreprendra l'analyse critique mais il estime qu'il est un peu trop abstrait pour constituer le
de la méthode qu'il aura adoptée. cadre d'un projet de traité à soumettre aux Etats.
C'est uniquement dans le domaine du droit des traités que la M. Briggs pense également que la section relative à la réparation
Commission s'est écartée de cette pratique et a donné des directives des dommages qui figure dans le mémorandum de M. Ago serait
au Rapporteur spécial11. La tâche de la Sous-Commission, pour utile pour l'étude de la question; cependant il n'approuve pas
autant qu'il sache, consiste à mettre au point de telles directives l'inclusion du paragraphe 3 relatif aux sanctions, car les questions
pour le futur rapporteur spécial chargé de la question de la
responsabilité des Etats. 1J
M. Briggs estime que ces indications doivent avoir un caractère Projet relatif à la « Responsabilité internationale des Etats
à raison des dommages causés sur leur territoire à la personne
très général. La Sous-Commission est chargée d'examiner les ou aux biens des étrangers », préparé par l'Institut de droit
diverses possibilités et de faire rapport sur la portée du sujet à la international, 1927; reproduit à l'annexe 8 du premier rapport
Commission du droit international. Sur ce point, il partage entière- de M. Garcia Amador sur la responsabilité de l'Etat (A/CN.4/96)
ment l'avis de M. Gros qui a laissé entendre dans son document dans le Yearbook oj the International Law Commission, 1956,
de travail qu'il n'est pas souhaitable que les membres adoptent vol. II, Publication des Nations Unies, n° de vente 1956.V.3,
vol. II.
18
10
Texte des articles adoptés en première lecture par la
Voir plus loin la bibliographie annexée au document de Troisième Commission de la Conférence de codification du droit
travail
11
de M. Ago. international, La Haye, 1930, reproduit ibid., annexe 3.
14
Rapport de la Commission sur les travaux de sa treizième Projet de convention relatif à la « Responsabilité internationale
session (A/4843), chapitre III, par. 35, reproduit dans l'Annuaire des Etats à raison des dommages causés sur leur territoire à la
de la Commission du droit international, 1961, vol. II, Publication personne ou aux biens des étrangers » préparé par la Harvard
des Nations Unies, n° de vente 61.V.1, vol. II. Law School, 1929, reproduit ibid., annexe 9.
242 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

de représailles, de guerre et de sanctions collectives qui y sont l'obligation de réparer, soit l'application d'une sanction afflictive.
mentionnées n'ont pas leur place dans un projet sur la respon- Mais dans le cas où un Etat offrirait de réparer un dommage
sabilité des Etats. causé par lui, pourrait-il exiger de l'Etat lésé que celui-ci
M. JIMENEZ de ARECHAGA ne peut pas se rallier à l'opinion s'abstienne de recourir contre lui à des sanctions d'un caractère
du Président selon laquelle la Commission devrait s'efforcer, par pénal ? Existe-t-il des domaines dans lesquels seules des répara-
priorité, de codifier les aspects généraux et plutôt théoriques de tions seraient admises à l'exclusion des sanctions, et d'autres
la responsabilité de l'Etat plutôt que la responsabilité de l'Etat domaines où le recours aux sanctions devrait être envisagé ? Peut-il
à raison des dommages causés à la personne et aux biens des y avoir des sanctions collectives aussi bien que des sanctions
étrangers. Ces aspects particuliers figurent sous la rubrique de la individuelles ? Toute une série de questions de ce genre pourrait
responsabilité des Etats dans le projet préparé en 1927 par se poser à cet égard.
l'Institut de droit international ainsi que dans le projet de La Haye M. BRIGGS partage l'opinion du Président concernant la
de 1930, de même que dans le projet de Harvard de 1929 et signification du mot « responsabilité ». Dans le projet préparé
dans les divers projets soumis par le Rapporteur spécial de la à La Haye en 1930, il est dit que « tout manquement aux
Commission elle-même. Etant donné que la notion de codification obligations internationales d'un Etat du fait de ses organes, qui
implique la reconnaissance de la pratique acceptée par les Etats cause un dommage à la personne ou aux biens d'un étranger sur
ainsi que des règles stipulées dans les traités existants, M. Jiménez le territoire de cet Etat entraîne la responsabilité internationale
de Aréchaga partage entièrement l'opinion de M. Tsuruoka selon de celui-ci ». L'article premier du projet de Harvard de 1929
laquelle, lors de la codification d'un sujet tel que la responsabilité stipule qu'un Etat est responsable « lorsqu'il doit réparation à
des Etats, il faut donner la priorité au domaine qui a été la terre un autre Etat pour un dommage subi par celui-ci par suite du
d'élection de la pratique étatique, à savoir celui de la responsabilité préjudice causé à un de ses ressortissants ». Dans ce dernier sens,
de l'Etat à l'égard des étrangers. Avec tout le respect dû à la notion de responsabilité se trouve limitée à l'obligation d'accorder
M. Yasseen, qui préconise, lui aussi, l'examen des aspects généraux une réparation pour un dommage déjà causé. Dans l'article IV
de la question, on doit admettre que les aspects particuliers ne du même projet, il est question d'une responsabilité d'un caractère
sauraient être laissés pour plus tard, car, vu l'urgence et l'intérêt différent, à savoir de l'obligation d'un Etat de maintenir des
pratique de leur étude pour les Etats, il est évident que si la organes de gouvernement propres à assurer, en période normale,
Commission n'en traitait pas elle-même, quelque autre organe des l'exécution des obligations découlant du droit international. La
Nations Unies devrait le faire, alors que la Commission est juste- signification qu'il convient d'attacher au mot « responsabilité »,
ment l'organe le plus compétent à cet effet. aux fins de la présente discussion, est celle qui lui est donnée
LE PRESIDENT, prenant la parole en qualité de membre de dans l'article premier du projet de Harvard.
la Sous-Commission, fait observer que deux opinions opposées M. Briggs ne peut pas se rallier à l'avis du Président selon
paraissent s'affirmer au sein de la Sous-Commission : certains lequel l'examen de la question d'une norme internationale appli-
membres estiment qu'elle devrait se consacrer à examiner les cable au traitement des étrangers ne rentrerait pas dans le domaine
aspects généraux de la responsabilité des Etats, tandis que d'autres de la responsabilité des Etats. L'étude de la nature et du contenu
sont d'avis qu'elle devrait s'occuper également de certains domaines d'une telle norme internationale pourrait faire apparaître nettement
particuliers tels que la responsabilité de l'Etat à raison des dom- une base de la responsabilité des Etats. H partage, en revanche,
mages causés à la personne ou aux biens des étrangers. Une partie pleinement l'opinion de M. Gros, qui a souligné dans son document
des divergences de vues qui se sont manifestées dans la discussion de travail qu' « il serait inutile d'être d'accord sur les mécanismes
pourrait être due aux différents sens que revêt le mot « respon- de la réclamation internationale si l'on n'était pas d'accord sur
sabilité ». Dans un sens très général, l'expression « l'Etat est les règles générales de fond concernant cette réclamation ». H est
responsable » est parfois employée comme l'équivalent de « l'Etat pareillement impossible, lorsqu'on parle de la responsabilité des
est obligé ». A son avis, le terme « responsabilité » est employé Etats, de se désintéresser du contenu des circonstances ou de l'acte
d'une manière plus correcte pour désigner la situation dans laquelle qui ont entraîné cette responsabilité.
se trouve un Etat soumis au droit international lorsqu'il ne En ce qui concerne les sanctions, M. Briggs se réserve de
respecte pas une obligation qui lui est imposée par une norme formuler ses observations ultérieurement, mais il doute que cette
du droit international coutumier ou conventionnel. Il faudrait question se rattache réellement au droit de la responsabilité
limiter l'emploi du mot à cette acception si l'on veut que la des Etats.
Commission puisse s'acquitter efficacement de sa tâche. Sinon, il M. GROS précise que les règles de fond auxquelles il s'est
faudrait étendre sa signification à tous les domaines, y compris référé dans son document sont celles qui régissent la responsabilité
par exemple l'obligation qui incombe à l'Etat de veiller à ce que et non les règles de fond du droit international dont la violation
certaines normes minimum soient respectées dans l'administration constitue la source de la responsabilité.
de la justice aux étrangers; or, cette question ne rentre pas, en Son opinion concernant l'inutilité d'un accord sur le mécanisme
réalité, dans le cadre de la responsabilité des Etats : il y a là permettant de présenter une réclamation internationale tant qu'il
plutôt une norme de fond du droit international qui concerne n'y a pas d'accord sur la source de la responsabilité a été pleine-
le traitement des étrangers. Ce sont d'autres questions, au contraire, ment admise par M. Ago, puisque celui-ci a précisément visé,
qui regardent réellement la responsabilité des Etats, telles que les dans le point préliminaire et dans le premier point de son plan,
suivantes : un Etat est-il responsable des actes accomplis par ce que M. Gros considère comme constituant les règles de fond
ses organes agissant dans les limites de leur compétence interne ? de la responsabilité. A son avis, l'œuvre de la Commission serait
A quel moment et dans quelles conditions un Etat peut-il être très imparfaite si elle se bornait à indiquer la façon dont un Etat
considéré comme responsable d'un acte commis par un individu ? pourrait dans la pratique obtenir réparation pour une violation
Le consentement de la partie lésée libère-t-il l'Etat de sa respon- de droit international, sans établir en quoi consiste la cause de
sabilité ? Etc. la responsabilité internationale. Il est nécessaire de déterminer la
Pour ce qui est des observations de M. Briggs sur la question nature du fait illicite, en quoi il a consisté et dans quelles conditions
des sanctions, M. Ago ne peut admettre que la responsabilité il s'est produit, et ce sont justement les questions qui sont traitées
internationale de l'Etat doive avoir un caractère purement civil. dans le « point préliminaire » de M. Ago. Sur toutes ces questions,
S'il a parlé de représailles dans son document de travail, c'est M. Gros se déclare pleinement d'accord avec lui ainsi qu'avec
précisément parce que celle-ci constitue une forme de sanction certains autres membres de la Sous-Commission. Il fait remarquer
de caractère pénal admise en droit international. Si un bâtiment de plus que l'opinion de M. Briggs ne semble pas s'éloigner
de guerre d'un Etat coule un navire appartenant à un autre beaucoup de celle de M. Ago. Celui-ci estime en effet, comme
Etat et que ce dernier envoie ensuite un de ses cuirassés bombarder M. Briggs, que la question ne saurait être examinée dans l'abstrait
un port du premier Etat, n'est-ce point là une forme de peine et que les caractéristiques fondamentales de la responsabilité
ou de sanction ? En fait, la question des sanctions pose toutes doivent être déduites des faits de la vie internationale, y compris
sortes de problèmes pratiques. Comme il l'a déjà fait remarquer, les cas se rapportant au traitement des étrangers. Le document
la responsabilité de l'Etat peut avoir pour conséquence, soit de travail de M. Ago doit être considéré comme une sorte de table
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 243

des matières. Lorsque le moment sera venu d'y introduire les Les principaux objectifs du droit international sont la consoli-
détails, les chapitres qui s'inscriront dans le cadre du point préli- dation de la paix internationale et le développement de relations
minaire et du premier point du plan de M. Ago devront expliquer amicales entre les Etats. Parmi les branches importantes de ce
de quelle manière naît la responsabilité internationale d'un Etat droit figure celle de la responsabilité des Etats qui peut, à son
qui a enfreint une obligation internationale. Il sera possible de tour, être subdivisée en un certain nombre de chapitres distincts,
concilier ainsi les vues des membres de la Commission qui tels que la responsabilité des Etats du fait d'actes d'agression,
estiment que les règles de fond de la responsabilité peuvent être d'une part, et leur responsabilité à raison des dommages causés
déduites de l'ensemble du droit international traditionnel avec à la personne ou aux biens des étrangers, d'autre part. Il s'agit
l'opinion de ceux qui, comme M. Yasseen, pensent que cette donc de savoir quelles sont les règles particulières régissant la
solution ne saurait plus être admise aujourd'hui. Il estime, pour sa responsabilité des Etats qui sont les plus importantes pour le
part, que M. Yasseen lui-même ne s'opposerait pas à la mention maintien de la paix. Si la Commission veut accomplir sa mission,
d'un cas d'arbitrage se rapportant, par exemple, aux dommages elle ne doit certainement pas omettre de tenir compte, en étudiant
causés à un étranger, si cette référence s'avérait nécessaire pour le sujet, de la responsabilité en raison des violations les plus
définir ce qui constitue un fait illicite international. graves du droit international, telles que les actes d'agression,
M. YASSEEN fait observer que s'il est parfaitement naturel de le refus d'accorder l'indépendance aux peuples coloniaux et 1»
dégager une théorie de son application à divers domaines de violation des droits souverains des Etats.
l'activité humaine, ce serait une erreur de généraliser en partant Cela dit, la Commission devrait, tant pour des raisons de
d'une règle particulière ou d'attribuer à cette règle une portée méthode que de fond, examiner en premier lieu les principes
qu'elle ne possède pas en réalité. généraux régissant la responsabilité des Etats. Pour ce qui est
M. PAREDES précise qu'il n'a pas eu l'intention d'introduire de la méthode, l'expérience acquise par la Commission montre
une innovation quelconque; il a plutôt voulu appeler l'attention qu'il sera impossible d'achever l'étude d'un chapitre particulier de
sur les transformations qui interviennent dans le monde moderne la responsabilité des Etats avant d'avoir procédé à l'étude des
et sur les conséquences pratiques qui découleraient de sa façon principes généraux qui régissent la question. En ce qui concerne
de voir. Il ressort des divers documents dont la Sous-Commission le fond, il y a lieu de tenir compte de l'orientation nouvelle du
est saisie que les principes régissant la responsabilité des Etats droit international en général, qui a complètement transformé
ne relèvent pas de la théorie pure mais se prêtent parfaitement ce droit. Cette évolution n'a pas manqué d'avoir des répercussions
à une application dans la pratique. dans le domaine de la responsabilité étatique, notamment en ce
Pour ce qui est de la responsabilité pénale, M. Paredes demeure qui concerne les principes généraux régissant cette branche du droit
convaincu que celle-ci doit être comprise au sens large qu'elle international. Par conséquent, la Commission a eu raison de décider
a acquis par suite de la création de la Société des Nations. La que l'étude de la responsabilité des Etats devrait commencer par
notion juridique de responsabilité ne peut trouver place que dans un examen des aspects généraux de la question; la Sous-Commission
une société organisée, comme l'est aujourd'hui la communauté ne devrait pas s'écarter de cette ligne de conduite.
mondiale : c'est alors seulement qu'il est possible de préciser la M. Tounkine partage l'opinion des membres qui considèrent
portée juridique des droits et des devoirs des Etats, qui vont que la Commission devrait laisser de côté les problèmes que
bien au-delà des simples obligations créées par les traités ou pose, par exemple, la responsabilité des organisations internationales
la coutume. ou la responsabilité des individus, dont les règles ont été formulées
M. de LUNA estime que la question, comme il l'a soutenu dans les principes dits de Nuremberg. M. Yasseen a suggéré que
précédemment, devrait être envisagée sous son aspect général : il la Commission commence par l'examen de la théorie générale de
ne faut pas confondre les règles de fond du droit international la responsabilité des Etats. M. Tounkine préfère la formule
avec celles qui régissent la responsabilité des Etats. La pratique « principes généraux » qui est moins abstraite et académique
existant dans des domaines aussi importants que la protection que « théorie générale ». De plus, en formulant les principes
diplomatique ou la protection des droits des étrangers, doit certes généraux régissant la responsabilité des Etats, la Commission doit
être prise en considération, mais la Commission ne saurait se envisager, comme M. Gros et M. de Luna l'ont dit, l'ensemble
limiter à cette seule question, alors qu'il en est tant d'autres qui du domaine du droit international. M. Tounkine estime en parti-
peuvent faire jouer la responsabilité de l'Etat. C'est ainsi que les culier que, tenant compte de l'évolution du droit international
essais d'explosions nucléaires peuvent polluer l'atmosphère sur le dont il a déjà parlé, la Commission devrait étudier le sujet nouveau
territoire d'Etats qui n'ont aucune part dans ces expériences. le plus important — la responsabilité des Etats du fait d'actes
M. de Luna est d'avis qu'on ne gagnerait rien à prolonger la d'agression — sujet qui n'est pas traité dans l'ancien droit inter-
discussion sur le point soulevé par M. Yasseen; lorsque le moment national concernant la responsabilité des Etats. H faut examiner,
sera venu d'appliquer les règles, il suffira de constater qu'un acte en outre, les problèmes juridiques découlant de la désintégration
illicite a été commis, qu'un Etat a violé une obligation imposée du système colonial, de la reconnaissance du principe de la
par le droit international et que cette violation l'oblige à accorder souveraineté des Etats sur leurs ressources naturelles, que
une certaine réparation. M. Yasseen a également mentionné, et d'autres problèmes encore.

La séance est levée à 12 h 25. Certains membres de la Sous-Commission pensent que la

responsabilité des Etats en droit international présente des analogies
avec la responsabilité civile en droit interne. Cette idée était
courante avant la première guerre mondiale et à l'époque de la
Société des Nations mais, même alors, elle ne reflétait guère les
Compte rendu analytique de la quatrième séance réalités de la vie internationale. Il est intéressant de noter que
(Mercredi 9 janvier 1963, à 10 h 15) même ceux qui soutiennent que la responsabilité de l'Etat en droit
international ressemble beaucoup à la responsabUité en droit civil,
Responsabilité des Etats (suite) admettent, à titre d'exception, qu'un acte illicite international
Le PRESIDENT invite la Sous-Commission à poursuivre son pourrait donner lieu non seulement à des réparations, mais aussi
examen de la méthode à adopter pour l'étude de la question à des sanctions. A l'heure actuelle, les sanctions constituent le
de la responsabilité des Etats. chapitre le plus important du droit international de la responsabilité
M. TOUNKINE constate que tout le monde reconnaît l'impor- des Etats bien que, fort heureusement, on y ait moins souvent
tance primordiale du développement progressif du droit inter- recours qu'aux réparations. Si l'on admet que la responsabilité
national et du rôle croissant qu'il joue dans les relations inter- des Etats en droit international déborde le cadre de la responsabilité
nationales pour assurer la coexistence pacifique et pour écarter civile en droit interne, on peut encore se demander si cette
la menace de la guerre. Cette thèse a été soulignée à maintes responsabilité élargie pourrait être qualifiée de pénale. M. Tounkine
reprises dans les résolutions de l'Assemblée générale adoptées au ne pense pas qu'on puisse pousser aussi loin l'analogie du droit
cours des deux ou trois dernières années. interne et du droit international.
244 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

En ce qui concerne le problème plus immédiat des instructions M. TOUNKINE explique, en réponse à M. Gros, qu'il n'a
à donner au rapporteur spécial qui sera chargé de la question, nullement suggéré d'écarter les problèmes traditionnels du droit
le plan exposé dans le document de travail de M. Ago constitue international. Il a simplement souligné la nécessité de ne pas
une bonne base de discussion. Cependant, pour ce qui est du perdre de vue les développements récents du droit international.
« point préliminaire » suggéré par M. Ago, de l'avis de M. Tounkine, Les questions parfaitement connues et exactement définies ne
comme la Commission a pour mandat d'étudier la responsabilité risquent pas d'être ignorées, alors qu'il est en revanche courant
des Etats, toute mention de la responsabilité des autres sujets de ne pas accorder suffisamment d'attention aux nouveaux
du droit international devrait être supprimée. Quant au paragraphe développements. Cela s'applique tout particulièrement au droit
2 b du « premier point » de M. Ago, où il est question de l'élément international qui évolue rapidement. De nouveaux principes
subjectif, M. Tounkine suggère d'omettre le passage concernant émergent constamment dont certains ont été parfaitement définis
la capacité d'un Etat à commettre un délit international. En ce à l'heure actuelle et sont bien établis, tandis que d'autres sont
qui concerne le paragraphe 4 relatif aux circonstances excluant encore en cours de gestation. Tout en tenant compte, certes, des
l'illicéité, il doute que les points qui y sont mentionnés reflètent principes établis de longue date, la Commission ne devrait pas
avec exactitude le droit international moderne. Si, par exemple, perdre de vue ces développements récents.
un Etat agit dans l'exercice de son droit de légitime défense, il
M. Gros a eu raison d'insister sur la nécessité de maintenir la
ne commet pas un acte illicite et par conséquent la question de
distinction entre les règles de fond du droit international et celles
sa responsabilité ne se pose même pas dans ce cas. Pour ce
qui relèvent plus spécialement du domaine de la responsabilité
qui est du paragraphe 3 du «deuxième point», M. Tounkine
des Etats. M. Tounkine précise à ce propos, en se référant aux
préférerait supprimer les mots « Questions relatives à la guerre ».
remarques de M. Briggs, qu'il n'a pas dit que la Commission
Enfin, il recommande de supprimer la référence au système des
doive formuler des règles du droit de fond mais, s'il est vrai que
Nations Unies qui figure à la fin dudit paragraphe, car elle
la Commission n'est pas appelée à formuler de tels principes, il
présuppose une distinction nette, théoriquement infondée, entre
lui faudra néanmoins en tenir compte lorsqu'elle étudiera les
le droit international général et ce que l'on appelle le droit des
principes de la responsabilité des Etats.
Nations Unies. On doit se borner à mentionner les sanctions
collectives, qui engloberont certainement les sanctions prévues On a parlé d'analogies avec le droit interne. Il existe, bien
par la Charte des Nations Unies. entendu, des éléments communs au droit international et au
droit interne et les analogies avec celui-ci ne sauraient donc être
M. YASSEEN fait observer qu'en employant la formule « théorie entièrement exclues. H est risqué, toutefois, d'introduire dans le
générale » de la responsabilité des Etats, il ne pensait pas à des règles droit international des notions empruntées au droit interne.
abstraites mais voulait simplement exprimer l'idée d'un ensemble D'éminents juristes se sont laissé mener à des conclusions dénuées
systématique et cohérent de règles généralement applicables. de tout fondement en partant de l'idée que le droit international
M. GROS se déclare prêt à accepter le plan proposé par M. Ago évolue de la même façon que le droit interne.
comme base de travail pour la Sous-Commission. M. Tounkine M. JIMÉNEZ de ARÉCHAGA constate que la majorité des
voudrait, lui semble-t-il, que, parmi les règles de fond du droit membres de la Sous-Commission se sont prononcés en faveur
international relatives à la responsabilité des Etats, la Commission de l'ordre de priorité proposé par le Président dans le document
étudie uniquement celles où se trouvent des éléments nouveaux qui qu'il a présenté. Il s'ensuit que M. Briggs, M. Tsuruoka et lui-
n'existaient pas antérieurement en droit international. A son avis, même se trouvent en minorité et il pense qu'il n'y aurait aucune
c'est l'ensemble du droit international général, comportant aussi utilité à poursuivre la discussion sur la question de méthode. Il
bien des éléments anciens que nouveaux, qui constitue la source collaborera donc aux travaux de la Sous-Commission suivant la
de toutes les règles qui peuvent être la cause de la responsabilité méthode qui a la préférence de la majorité.
des Etats. Si, comme M. Tounkine semble le suggérer, la
Commission devrait se borner à n'étudier que certaines questions Il importe toutefois que les vues de la minorité soient portées
quant au fond, M. Gros préférerait qu'elle s'en tienne à l'étude à la connaissance de la Commission plénière. Le rapport de la
des aspects généraux de la responsabilité des Etats. H faut toujours Sous-Commission devrait par conséquent contenir, en annexe,
séparer les règles de fond du droit international général de celles les comptes rendus analytiques de ses séances ainsi que les
qui régissent en particulier la responsabilité des Etats. Quant à documents de travail qui lui ont été soumis; le document de
l'observation de M. Tounkine selon laquelle il n'y aurait pas travail de M. Tsuruoka revêt une importance particulière à
d'analogie entre la responsabilité de l'Etat et la responsabilité cet égard.
en droit privé, M. Gros considère qu'il serait très difficile de M. Jiménez de Aréchaga approuve la suggestion faite à la
formuler des règles de droit international sans tenir compte de Sous-Commission d'examiner en détail les différents points du plan
règles générales du droit comparé. Le droit international n'emploie présenté dans le document de travail du Président.
pas de techniques entièrement différentes de celles du droit privé Le PRESIDENT constate, en conclusion du débat général, que
et il est impossible de le considérer comme un tout absolument la Sous-Commission a estimé que les travaux sur la responsabilité
distinct. des Etats doivent porter sur les problèmes généraux de la
M. de LUNA partage l'opinion de M. Gros et fait observer que responsabilité internationale des Etats. H sera expliqué dans un
beaucoup de règles formulées au cours du développement du commentaire que cette question englobe également des sujets de
droit international ont leur source dans le droit interne. La question droit international tels que, par exemple, les insurgés, qui sont
de savoir jusqu'à quel point on doit tenir compte des règles habituellement assimilés aux Etats. La question d'une responsabilité
générales du droit privé comparé dans les affaires où entre en jeu internationale éventuelle des organisations internationales sera
la responsabilité des Etats devrait être tranchée en fonction des laissée de côté comme la Commission l'a également fait pour
circonstances particulières à chaque cas. d'autres questions. Les organisations internationales constituent
un phénomène trop récent et pour le moment la question d'une
M. BRIGGS rappelle qu'il a été dit, au cours de la séance
responsabilité internationale éventuelle découlant d'actes illicites
précédente, qu'une discussion sur les normes internationales à
imputables à ces organisations ne se prête pas à une codification.
observer dans l'administration de la justice aux étrangers serait
tout à fait étrangère au problème de la responsabilité des Etats. Les membres de la Sous-Commission sont maintenant également
Or, à la présente séance on a affirmé que le refus d'accorder d'accord d'une façon générale pour penser que seuls devront
l'indépendance aux peuples coloniaux constituerait une grave être étudiés les problèmes relatifs à la responsabilité des Etats
violation du droit international régissant la responsabilité des Etats. et qu'il ne faudra pas chercher à examiner ou à définir certains
M. Briggs ne voit pas pourquoi ce dernier sujet conviendrait principes de fond du droit international, que ceux-ci s'appliquent
mieux que le premier à la discussion au sein de la Sous-Commission. à des domaines régis de longue date par le droit ou à des
On a affirmé que la Sous-Commission ne doit pas aborder l'examen domaines nouveaux du droit. Il va de soi qu'il faudra cependant
des questions de fond, mais il est difficile de concevoir comment tenir compte de toutes ces règles de fond, et tout spécialement
elle pourrait étudier ces problèmes nouveaux sans toucher au des règles nouvelles, afin de rechercher si elles n'affectent pas de
droit de fond. quelque façon les normes régissant la responsabilité internationale.
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 245

Parlant en qualité de membre de la Sous-Commission, le du droit international, sans qu'il y ait intention de sa part et
Président estime, comme M. Tounkine, qu'il est inutile que la sans l'accomplissement d'aucun acte, par exemple, en cas d'enri-
Commission examine la question plutôt théorique de savoir si chissement injuste au détriment d'un Etat. Enfin, il y a des cas
l'expression « responsabilité pénale » peut être employée lorsqu'il où le dommage peut être causé par l'exercice légitime d'un droit,
s'agit d'Etats. lésant les droits d'autrui.
Tout en admettant qu'il faut éviter l'emploi de l'expression Le PRESIDENT fait observer que les questions soulevées par
« responsabilité pénale des Etats », le Président pense qu'il faut M. Paredes sont mentionnées au paragraphe 2 b, qui traite du
cependant tenir compte de certaines réalités. On s'est demandé facteur subjectif dans la détermination des éléments constitutifs
si, en droit international, la responsabilité des Etats ne compren- d'un fait illicite international.
drait pas quelque chose de différent de la simple réparation du M. PAREDES est d'avis que l'étude de l'élément subjectif
dommage causé. La réparation, qui vise essentiellement à rétablir devrait précéder celle de l'élément objectif.
une situation correspondant pour autant que possible à celle qui
Le PRESIDENT considère que la question de l'ordre dans
eût existé si la violation du droit international n'avait pas eu lieu,
comporte normalement des mesures telles que la restitution et lequel les deux problèmes sont examinés n'est peut-être pas
l'indemnisation. Toutefois, la responsabilité internationale pourrait essentielle. Il pense toutefois que, dans l'ensemble, l'étude de
entraîner d'autres conséquences, que Ton désigne parfois sous l'élément objectif, c'est-à-dire du fait qui donne naissance à la
le nom de sanctions, dont le but va au-delà du simple rétablissement responsabilité internationale, devrait, en bonne logique, précéder
de la situation antérieure à la violation du droit. Elles ont l'étude de la question de l'imputation.
justement un caractère de sanction, c'est-à-dire qu'elles possèdent M. TOUNKINE fait observer que la méthode suggérée par
comme toute poena, un but afflictif. M. Paredes eût été la bonne si l'étude entreprise par la Commission
avait trait à la responsabilité internationale en général. Or, aux
Si l'on admet que la responsabilité internationale puisse entraîner termes de son mandat, la Commission a pour tâche d'étudier
des conséquences de ce genre, il conviendrait alors de se demander
uniquement la responsabilité des Etats. Comme ce sujet n'englobe
si ces conséquences peuvent intervenir en cas de violation d'une
obligation quelconque du droit international ou seulement de pas l'ensemble du domaine de la responsabilité internationale,
certaines de ces obligations. Il faudrait en outre décider si, en pareil il n'est guère nécessaire de procéder à une étude préliminaire
cas, il y aura choix entre réparation et sanctions, et, dans de l'imputation.
l'affirmative, qui serait habilité à faire ce choix. Premier point : L'origine de la responsabilité internationale
En ce qui concerne le plan présenté dans le document de travail, Le PRESIDENT souligne que le paragraphe 1 vise le fait
le Président reconnaît que la guerre ne rentre pas dans le cadre illicite international. A son avis, la réparation due à raison d'un
des travaux de la Commission. S'il s'y est référé dans son plan, dommage causé par des actes illicites ne rentre pas dans le cadre
c'est seulement parce que certains auteurs, dont Kelsen, ont de la responsabilité des Etats. Si l'acte qui a causé un dommage
formulé une théorie selon laquelle la guerre constituerait une n'est pas illicite, il ne donne pas naissance à la responsabilité
forme typique de sanction pour les actes illicites en droit interna- internationale. Il peut arriver, certes, qu'un tel acte cause un
tional. Si les membres de la Sous-Commission sont unanimes à dommage et qu'un accord volontaire soit conclu pour réparer
rejeter, comme il le fait lui-même, cette conception, il serait ce dernier, mais il n'entraînera pas de responsabilité internationale
sûrement possible d'éviter cette référence à la guerre dans le plan. au sens propre du terme.
L'abus de droit est mentionné dans le paragraphe parce que,
La séance est levée à 12 h 5. si cette notion venait à être admise en droit international,
l'exercice abusif d'un droit constituerait une violation d'une
règle du droit international interdisant l'exercice d'un droit à
seule fin de causer un dommage à un autre sujet du droit
Compte rendu analytique de la cinquième séance international. En pareil cas, la responsabilité née d'un abus de
(Jeudi 13 janvier 1963, à 10 heures) droit aurait son origine dans un fait illicite.
M. de LUNA rappelle qu'à la deuxième séance, il a soulevé la
Responsabilité des Etats (suite) question de la responsabilité née d'actes licites. Il a notamment
Le PRESIDENT invite la Sous-Commission à examiner, appelé l'attention sur les actes commis dans l'état de nécessité,
paragraphe par paragraphe, le plan proposé dans son document qui entraînent l'une des conséquences de la responsabilité, à savoir
de travail (A/CN.4/SC.1/WP.6). la réparation.
M. YASSEEN estime qu'il n'est guère logique de dire qu'un
Point préliminaire acte licite puisse donner naissance à la responsabilité. Pour ce
Le PRESIDENT précise qu'il a inséré le point concernant la qui est des actes accomplis dans un cas de nécessité, de tels
responsabilité des sujets du droit international autres que les actes peuvent, à l'occasion, entraîner la responsabilité de l'Etat.
Etats afin d'appeler l'attention sur la nécessité de prendre une Il serait souhaitable d'étudier la question à fond afin de
décision sur la question de savoir s'il convient d'étudier la déterminer si l'état de nécessité a réellement pour effet d'éliminer
responsabilité des organisations internationales. Si la Sous- entièrement le caractère illicite d'un acte commis en pareilles
Commission décide d'écarter cette question, ce point peut être circonstances.
supprimé. Il est peut-être intéressant de se rappeler à ce propos qu'en
M. YASSEEN rappelle que le sujet que la Commission est droit pénal interne, un grand nombre d'auteurs soutiennent que
chargée d'étudier est celui de la responsabilité des Etats. La la nécessité n'est pas un fait justificatif mais une cause d'exonération
responsabilité éventuelle d'autres sujets du droit international ou d'atténuation de la peine.
est donc en dehors du cadre de l'étude à entreprendre. Le paragraphe 1 est approuvé.
Le PRESIDENT déclare qu'en l'absence d'objection, il consi- Le PRESIDENT met en discussion le paragraphe 2 a et il
dérera que la Sous-Commission décide de supprimer le point appelle l'attention sur certaines obligations internationales qui
en question. font un devoir à l'Etat de suivre une conduite déterminée : c'est
// en est ainsi décidé. le cas de l'obligation énoncée dans la Convention de Vienne de
M. PAREDES estime que la question de l'imputation doit 1961 sur les relations diplomatiques, relative à l'exercice d'une
être considérée comme une question préliminaire. A ce propos, surveillance de police afin de prévenir toute attaque contre
il y a lieu d'examiner le problème de l'imputation à l'Etat des une ambassade.
actes illicites commis dans l'intention de causer un dommage Lorsqu'il s'agit d'une obligation de cette nature, la responsabilité
ainsi que des actes dus à la négligence. En outre, il faut étudier internationale de l'Etat ne se trouve pas engagée si à l'omission
la responsabilité de l'Etat du fait de certaines circonstances qui de l'Etat ne s'ajoute aussi un événement ultérieur causé par cette
le mettent en situation de causer un préjudice à d'autres sujets omission. Il ne suffit pas d'un défaut de surveillance policière;
246 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

il faut également que certaines personnes aient profité de ce M. JIMÉNEZ de ARÉCHAGA estime qu'il n'est peut-être
manque de surveillance pour attaquer, par exemple, l'ambassade pas souhaitable de mentionner la question de « faute » dans le
en question. Cette distinction est importante notamment pour dernier alinéa. Le Président et le professeur Anzilotti ont émis
la détermination du tempus commissi delicti. deux opinions différentes sur le point de savoir si, pour que la
M. de LUNA fait remarquer qu'une situation assez similaire responsabilité internationale entre en jeu, il faut qu'il y ait eu
peut se produire en cas de promulgation d'une loi incompatible faute de l'organe dont la conduite est incriminée.
avec les règles du droit international. Normalement, la responsabilité La question présente sans doute un grand intérêt du point de
internationale de l'Etat ne serait pas engagée tant que la loi vue théorique, mais il n'est guère souhaitable de la souligner
en question n'aurait pas été effectivement appliquée et n'aurait dans un code destiné à un usage pratique. Dans l'affaire du Détroit
pas causé de dommage à un étranger; mais dans certains cas, de Corfou1", la Cour internationale de Justice n'a pas cherché
la promulgation d'une loi incompatible avec le droit international à déterminer si la responsabilité internationale avait son origine
donne naissance à une responsabilité internationale, même si cette dans une « faute » ou dans le « risque ». Ce point n'a été soulevé
loi n'est pas appliquée, car sa promulgation même crée un préjudice que dans l'opinion dissidente de l'un des juges.
pour l'étranger, par exemple en dévaluant ses biens. Dans ladite affaire, la Cour a tenu compte de l'influence du
De l'avis de M. GROS, la discussion a montré qu'il existe, contrôle territorial de l'Etat dans les limites de ses frontières
en droit international, certaines règles qui imposent à l'Etat sur les modes de preuve. Aussi, s'est-elle contentée de preuves
l'obligation d'accomplir une action positive formelle et d'autres indirectes et circonstantielles.
règles qui lui imposent l'obligation plus générale d'observer un Pour toutes ces raisons, M. Jiménez de Aréchaga estime qu'il
certain comportement. faut supprimer la mention de la « faute » et ajouter un point
Le problème auquel il est fait allusion peut également surgir concernant la preuve de la responsabilité.
à propos du fonctionnement de l'organisation judiciaire. Pour Le PRESIDENT reconnaît qu'il serait souhaitable d'insérer,
que la responsabilité de l'Etat soit engagée, il faut qu'il y ait eu à l'endroit approprié, un point relatif à la preuve de la
effectivement déni de justice, tel jour, à rencontre de telle responsabilité.
personne; il ne suffit pas que le motif du déni ait existé en maintes Cela dit, il ne pense pas qu'on doive modifier le quatrième
autres circonstances, mais sans que le déni ait été réellement commis. alinéa du paragraphe 2 b car il laisse la question entièrement
Le débat a permis de dégager le fait que, même si un Etat ne ouverte. Le passage dont il s'agit ne signifie pas que l'existence
respecte pas ses obligations, il peut se produire des cas où ce d'une «faute» est nécessaire pour que la responsabilité inter-
manquement ne cause aucun dommage et où, par conséquent, le nationale soit engagée : il indique simplement qu'il faut examiner
problème de la responsabilité ne se pose pas. s'il doit y avoir eu « faute » ou non.
Le paragraphe 2 a est approuvé. On peut citer de nombreux exemples montrant la nécessité
Le PRESIDENT invite la Sous-Commission à aborder l'examen d'étudier cette question. L'un de ces exemples est celui d'un avion
du paragraphe 2 b qui traite de l'élément subjectif. Il y a lieu qui, en raison des conditions atmosphériques, est forcé de survoler
de se demander, en particulier, s'il faut mentionner le problème le territoire d'un Etat ou même d'y atterrir. La question se pose
de la capacité de l'Etat. Le Président estime, comme M. Tounkine, alors, sans aucun doute, de savoir si la responsabilité de l'Etat
qu'il n'est guère souhaitable d'insister sur les Etats dépendants, est engagée en raison de cette violation non intentionnelle du
car cette situation est en voie de disparition rapide. Néanmoins, droit international.
il existe encore un certain nombre de territoires sous tutelle. La M. BRIGGS appuie les observations de M. Jiménez de Aréchaga.
question se pose donc indubitablement de savoir si de tels sujets
ont la capacité de commettre des délits en droit international. Déjà, en 1929, Borchard écrivait que, sur le continent, de très
Certains auteurs, tel le professeur Verdross", ont parlé de la nombreux ouvrages ont été consacrés à la question de savoir si
responsabilité indirecte de la puissance administrante à raison des le risque ou la faute est un élément déterminant de la responsabilité
actes accomplis dans le territoire sous tutelle qu'elle administre. des Etats en droit international; il ajoutait, cependant, que ces
doctrines ne paraissent exercer que peu d'influence, voire aucune,
Un autre problème du même genre se pose à propos de sur les décisions des tribunaux internationaux ou sur celles des
l'occupation militaire. Si les tribunaux de la puissance occupante chancelleries et que les tribunaux internationaux et les chancelleries
commettent un déni de justice, la responsabilité en est-elle ne prétendent faire aucune distinction fondamentale entre un acte
imputable à l'Etat occupant ou à l'Etat occupé ? On se trouve portant atteinte aux droits d'un étranger, même s'il est commis
en face d'un problème analogue lorsqu'un Etat exerce certains sans intention délibérée, et une « faute » — le degré de l'intention
pouvoirs sur le territoire d'un autre Etat avec l'assentiment de ou de la négligence dans l'accomplissement de l'acte générateur
ce dernier. du dommage n'intervenant essentiellement que pour l'appréciation
M. TOUNKINE rappelle qu'une question du même ordre a été des dommages causés".
examinée à propos du droit des traités au cours de la dernière
session de la Commission. Le problème peut notamment se poser M. de LUNA insiste pour que la Sous-Commission ne tranche
en matière de responsabilité de l'Etat fédéral. Il préfère, pour pas la question de savoir si la « faute » doit être considérée comme
sa part, qu'aucune mention expresse ne soit faite du problème un élément déterminant de la responsabilité. La Commission
de la capacité de l'Etat car celui-ci évoque des situations existant devrait s'attacher à examiner si la thèse de la responsabilité de
sous le régime colonial. La formule « questions relatives à l'impu- l'Etat basée sur le risque s'applique en droit international. A son
tation » paraît embrasser l'ensemble du sujet. avis, on imposerait une charge très lourde aux Etats si l'on
admettait que leur responsabilité puisse être engagée en l'absence
Le PRESIDENT suggère que le point concernant la capacité d'une faute.
de l'Etat soit remplacé par une mention des problèmes que pose
la responsabilité indirecte. M. GROS fait remarquer qu'avec le développement industriel,
M. de LUNA appuie cette suggestion, qui a l'avantage de on voit se multiplier les cas dans lesquels un Etat peut être tenu
viser les problèmes soulevés aussi bien par des situations actives pour responsable de dommages causés sans qu'une « faute » puisse
que passives. lui être imputée. Par exemple, un Etat qui construit un barrage
sur son propre territoire se livre à une activité parfaitement
La suggestion du Président est adoptée. licite. Si le barrage s'effondre par suite d'un accident dû à un cas
M. BRIGGS fait observer que, dans le texte anglais du troisième de force majeure, en droit interne l'Etat est exonéré de toute
alinéa, les mots « State responsibility for acts of private persons » responsabilité. Or, cet accident peut provoquer une inondation,
devraient être remplacés par les mots « State responsibility in et par conséquent des dommages au-delà des frontières de
respect of acts of Private persons ». Cette modification ne
concerne pas le texte original français. 16
C.I.J. Recueil, 1949.
17
w
E. M. Borchard : «Les aspects théoriques de la responsabilité
Alfred Verdross : « Théorie der Mittelbaren Staatenhaftung » internationale des Etats », Zeitschrift fur auslandisches ôffentliches
dans Zeitschrift fur ôffentliches Recht, 21 (1941), p. 283 à 309. Recht und Vôlkerrecht (1929), Bd. I, T. 1, p. 224-225.
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 247

l'Etat intéressé; dans ce cas, la question se posera de savoir si // en est ainsi décidé.
c'est le risque ou la faute qui déterminent la responsabilité de Le PRESIDENT pense, comme M. Tounkine, que les mots
l'Etat en droit international. « le système des Nations Unies » ne devraient pas figurer au
La Commission se doit tout au moins d'examiner ce problème. paragraphe 3. La Sous-Commission a déjà décidé de supprimer,
Le PRESIDENT fait observer qu'à l'époque où Borchard dans ce paragraphe, les mots « questions relatives à la guerre ».
écrivait le passage cité par M. Briggs, la question de la M. de LUNA souligne que les représailles militaires sont
responsabilité internationale était surtout envisagée par rapport également interdites aux termes de la Charte; par conséquent,
à la responsabilité de l'Etat à raison d'actes commis par des il suggère d'insérer l'épithète « pacifiques » après « représailles ».
particuliers. Le PRESIDENT croit préférable de ne pas apporter cette
M. JIMÉNEZ de ARÉCHAGA propose de remplacer le dernier modification au texte, car elle soulève une question de fond.
alinéa du paragraphe 2 b par le texte suivant : E reste à examiner le problème de la preuve et le point de
« Responsabilité basée sur le risque, responsabilité liée au savoir s'il convient d'en faire mention dans le plan. Le problème
manquement objectif à une obligation internationale, responsa- de la preuve n'intéresse la Sous-Commission que par rapport au
bilité liée à la « faute ». » fait illicite; il s'agit là d'un problème très important qui englobe
M. YASSEEN fait observer qu'en mentionnant le « risque », bien des éléments : preuve du comportement, preuve que l'action
on préjugerait la question de savoir si la doctrine du risque a été commise par tel ou tel organe du gouvernement, preuve
s'applique en droit international. En effet, les auteurs sont très que l'organe en question a agi dans des circonstances données,
partagés sur ce point. preuve de l'intention, etc.
Selon M. TOUNKINE, la première phrase du texte proposé M. YASSEEN ne pense pas que la question de la preuve se
par M. Ago expose très clairement le problème : « Question de la pose seulement à propos de la responsabilité des Etats. Il s'agit,
nécessité ou non d'une faute de la part de l'organe ayant tenu la selon lui, d'un problème général de droit public international.
conduite incriminée». Comme il n'existe pas de pratique uniforme M. TOUNKINE partage cette opinion.
en la matière, la Sous-Commission se trouvera sans doute dans M. de LUNA fait siens les doutes exprimés par d'autres
l'impossibilité d'adopter à cet égard une règle d'application membres de la Sous-Commission; il rappelle que dans certains
générale. cas, où il s'établit un équilibre douteux entre la « faute » et la
M. Tounkine saisit cette occasion pour appeler l'attention du « responsabilité objective », il faut se contenter de preuves
futur rapporteur spécial sur le fait que l'Agence internationale prima facie.
de l'énergie atomique a déjà préparé un certain nombre de M. GROS dit que l'importance des problèmes de la preuve
projets de convention sur la responsabilité découlant de l'utili- dans les questions de responsabilité n'a pas manqué de le frapper;
sation de l'énergie nucléaire. à son avis, le plan du Président serait incomplet si ces problèmes
M. GROS insiste auprès des membres de la Sous-Commission étaient laissés de côté. Les commissions d'enquête, les commissions
pour qu'ils ne modifient pas le dernier alinéa du paragraphe 2 b de réparation et les tribunaux arbitraux consacrent beaucoup de
du document de travail présenté par M. Ago. Ce texte n'implique temps à la recherche des faits avant de déterminer les responsa-
en effet aucun choix en faveur de l'une ou l'autre des deux bilités dans les affaires portées devant eux; c'est le cas, notamment,
thèses en présence touchant la question de la « faute ». pour les litiges entre Etats à la suite, par exemple, d'un abordage
en haute mer. Point n'est besoin d'en faire l'objet d'un très long
M. JIMÉNEZ de ARÉCHAGA retire sa proposition. Il peut chapitre, mais la théorie de la preuve doit être mentionnée;
accepter le texte proposé par le Président étant donné les précisions on pourrait peut-être l'insérer entre les paragraphes 3 et 4.
que la discussion a permis de dégager. D'autre part, si la Sous-Commission estime préférable de ne
Le Président déclare qu'en l'absence d'objections, il considérera pas en traiter dans le premier rapport, la question pourrait être
le paragraphe 2 b comme approuvé, avec les modifications qui examinée en même temps que celles relatives au mécanisme ou
ont été apportées au premier et au troisième alinéa. à la procédure.
// en est ainsi décidé. Le PRESIDENT souligne que la question de la preuve se
Le PRESIDENT invite les membres de la Sous-Commission pose plus particulièrement dans deux cas : lorsqu'il s'agit de
à examiner le paragraphe 3 (les espèces diverses d'infractions). déterminer s'il y a faute ou non, et lorsqu'il s'agit de déterminer
Il s'agit, ici, de déterminer les répercussions pratiques des diverses les circonstances qui excluent l'illicéité. On constatera que presque
infractions et de savoir si les distinctions que l'on peut établir toujours on s'est accordé à reconnaître qu'il n'y avait pas fait
entre elles influent sur la réparation et la détermination du illicite en présence d'un réel état de nécessité, mais dans chaque
tempus commissi delicti. cas particulier, on a objecté invariablement que la preuve de cet
Le paragraphe 3 est approuvé. état de nécessité n'avait pas été faite.
Le PRESIDENT invite les membres de la Sous-Commission M. YASSEEN n'en persiste pas moins à penser que, pour le
a examiner le paragraphe 4 (circonstances excluant l'illicéité). moment, la Sous-Commission n'a pas à se prononcer sur la
Sur ce point, il admet volontiers que M. Tounkine a raison sur question de la preuve. Il est évident que des éléments de preuve
le plan théorique. Un droit général de légitime défense est reconnu sont indispensables pour entamer une procédure quelle qu'elle
en droit international : toutefois, il ne faut pas oublier que dans soit; cela n'a cependant rien à voir avec les règles concernant la
le système des Nations Unies, par exemple, le recours à la force responsabilité des Etats.
n'est pas admis normalement : cela étant, il semble bien qu'un M. JIMÉNEZ de ARÉCHAGA rappelle que lorsqu'on a
problème spécial de la légitime défense comme constituant une codifié les règles relatives aux eaux territoriales, on s'est fondé,
excuse à la violation de cette règle peut se poser. pour rédiger bon nombre d'articles, sur les arrêts rendus par la
Cour internationale de Justice, et notamment sur sa décision au
M. TOUNKINE reconnaît que le problème de la légitime défense sujet de l'affaire des Pêcheries anglo-norvégiennes™. A son avis,
se pose; c'est ainsi qu'aux termes de l'Article SI de la Charte, le rapporteur spécial qui sera chargé d'étudier la question de la
un Etat peut aller jusqu'à faire usage de la force armée pour se responsabilité des Etats pourra, lorsqu'il examinera les problèmes
défendre. Ses doutes portent sur la manière dont ce problème de la preuve, se reporter à l'arrêt de la Cour dans l'affaire du
devrait être traité dans le cadre de la responsabilité des Etats. Détroit de Corfou : il verra qu'en l'occurrence, la Cour a lié
Le paragraphe 4 est approuvé. étroitement la question de fond à la question de la preuve. La
Deuxième point : Les conséquences de la responsabilité internationale preuve revêt une importance décisive en matière de responsabilité
Le PRESIDENT propose, pour tenir compte des observations parce qu'il est toujours très difficile pour la partie lésée de produire
formulées par M. Tounkine au sujet de l'intitulé du deuxième des preuves.
point, de le modifier comme suit : « Les formes de la responsabilité
18
internationale ». C.I.J. Recueil, 1951.
248 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

Lorsqu'il s'agit d'établir un plan de travail comme celui dont 3. Certains milieux universitaires des Etats-Unis ont suggéré
la Sous-Commission est saisie, il vaut toujours mieux ne rien une solution de rechange à cette exigence d'une indemnisation
omettre, quitte à laisser au rapporteur spécial le soin de décider rapide. Le projet de convention élaboré en 1961 par le Harvard
s'il ne serait pas préférable de traiter la question de la preuve dans Research Institute au sujet de la responsabilité des Etats pour
un rapport ultérieur. les dommages causés à la personne ou aux biens des étrangers
M. TOUNKINE fait observer qu'il existe, après tout, bien propose, conformément au point de vue traditionnellement admis
d'autres problèmes qui sont étroitement liés à ceux qu'examine aux Etats-Unis, d'exiger une indemnisation rapide, juste et effective.
la Sous-Commission : par exemple, celui des sources du droit Le projet admet cependant que, lorsque la saisie d'un bien par
international. Il lui paraît donc quelque peu prématuré de un Etat s'inscrit dans un programme général de réforme sociale
mentionner la question de la preuve dans le plan à l'étude. et économique, le paiement de la juste indemnité peut s'échelonner
Le PRESIDENT propose aux membres de la Sous-Commission sur un nombre d'années raisonnable et s'effectuer sous forme
de formuler une sorte de recommandation à l'intention du futur de bons portant intérêt à un taux raisonnable3.
rapporteur spécial, pour souligner l'importance extrême qui s'attache 4. La pratique des Etats confirme qu'en matière de natio-
à la preuve dans la pratique internationale; la Sous-Commission nalisations, il y a des exemples d'indemnités différées qui ont
laisserait cependant au rapporteur spécial le soin de voir, lorsqu'il été proposées et acceptées, et ce même par des pays fidèles à
rédigera son rapport, s'il est opportun de mentionner le problème la thèse traditionnelle dont il est présentement question. Ainsi,
de la preuve dans un ou deux chapitres traitant de questions les indemnités payées par la France et la Grande-Bretagne, par
particulières ou s'il ne conviendrait pas plutôt d'en faire la exemple, en raison de la nationalisation de banques, de compagnies
matière d'un chapitre séparé. Ce qui importe, c'est que la Sous- aériennes, de sociétés d'assurances, des industries des transports, de
Commission n'aille pas au-delà d'une simple recommandation. l'acier et du charbon, ont pris la forme d'obligations à 3 pour 100
// en est ainsi décidé. remboursables à l'expiration d'un certain nombre d'années. Cette
formule a reçu l'agrément d'Etats dont certains ressortissants
La séance est levée à 12 h 15. étaient frappés par les mesures de nationalisation et notamment
de la Suisse, des Etats-Unis et de la Belgique*. Dans l'affaire
de VAnglo-Iranian OU Co., le Royaume-Uni a admis devant la
Cour la possibilité d'échelonner sur plusieurs années le paiement
APPENDICE II de l'indemnité5.
Documents de travail soumis par les membres 2. La thèse de l'égalité entre nationaux et étrangers
de la Sous-Commission sur la responsabilité des Etats 5. Lors du différend diplomatique ci-dessus mentionné, qui
a opposé les Etats-Unis au Mexique, ce dernier pays a estimé
L'OBLIGATION D'INDEMNISER EN CAS DE NATIONALISATION qu'en raison de l'égalité absolue entre étrangers et nationaux, les
DE BTENS ÉTRANGERS étrangers ne sauraient prétendre à une indemnité dont ne bénéficient
pas les nationaux.
Soumis par M. E. Jiménez de Aréchaga* « L'étranger qui, recherchant un profit personnel, s'établit de
son plein gré dans un pays qui n'est pas le sien, accepte par
Ce document de travail a pour objet l'examen des règles avance à la fois les avantages dont il va jouir et les risques
générales du droit international régissant, à défaut de dispositions auxquels il peut être exposé. Il serait injuste qu'il puisse prétendre
conventionnelles précises, les obligations internationales qu'en- à une situation privilégiée, à l'abri de tout risque, tout en
traînent, pour un Etat, les mesures de nationalisation portant profitant, par ailleurs, des efforts déployés par les nationaux et
sur des biens qui sont la propriété d'Etats étrangers, d'individus dont la collectivité doit bénéficier6. »
ou de sociétés de nationalité étrangère.
6. C'est ce que le juriste argentin Podesta Costa a appelé la
Le présent document comporte trois parties, à savoir :
« communauté de fortune » : « L'étranger qui partage les vicis-
a) Un exposé critique des diverses thèses soutenues et adoptées situdes matérielles et morales du milieu où il se trouve jouit
par des gouvernements; des avantages de ce milieu et ne peut se soustraire à ses inconvé-
b) L'examen des fondements juridiques sur lesquels pourraient nients'. » A l'appui de cette opinion, on a fait valoir que,
s'appuyer les thèses; si dans la plupart des cas les capitaux étrangers investis dans un
c) Les conclusions. pays sous-développé sont exposés à de plus grands risques, leur
Première partie rapport est aussi plus élevé.
1. Exigence d'une indemnisation juste, rapide et effective 7. Selon cette thèse, lorsqu'une mesure d'expropriation ou de
nationalisation porte atteinte aux droits de ressortissants étrangers,
1. Selon l'une des thèses avancées à ce propos, le droit inter-
ces étrangers ne pourraient prétendre qu'à la réparation à laquelle
national général impose à l'Etat qui a pris des mesures de
ont droit les nationaux, à savoir, notamment, les recours ordinaire-
nationalisation frappant des biens appartenant à des étrangers
ment prévus par le droit interne devant les tribunaux nationaux. Il
l'obligation d'assortir ces mesures d'une indemnisation juste, rapide
n'y aurait responsabilité de l'Etat que dans l'éventualité de mesures
et effective. Les Etats-Unis, notamment, ont fermement défendu
discriminatoires dirigées contre les étrangers en tant que tels,
cette thèse lors des négociations diplomatiques avec le Mexique
mesures inspirées par la xénophobie ou par des motifs analogues.
au sujet des mesures de nationalisation qui avaient frappé, dans
ce pays, des terres et des gisements pétroliers. 8. Lors du différend avec le Mexique que l'on a mentionné
2. Une objection essentielle a été faite à cette exigence d'une ci-dessus, les Etats-Unis ont critiqué les conséquences extrêmes
prompte et juste indemnisation : elle pourrait s'appliquer à des auxquelles pourrait aboutir l'application outrancière de cette
théorie de l'égalité entre nationaux et étrangers : « Ce que l'on
expropriations de caractère individuel, mais elle rendrait impossibles
soutient, en un mot, c'est qu'il est parfaitement justifié de priver
les réformes fondamentales ou les mesures de nationalisation ayant
un individu de ses droits lorsque d'autres en sont également privés
une grande portée et revêtant un caractère général et impersonnel.
Dans sa réponse aux Etats-Unis, le Gouvernement du Mexique 8
a déclaré que « l'on ne saurait entraver la transformation d'un Voir le texte du projet de convention dans American Journal
of International Law, juillet 1961, p. 545. Voir la règle mentionnée
pays, c'est-à-dire l'avenir d'une nation, en raison de l'impossibilité dans le texte ainsi que le commentaire correspondant aux p. 553
de verser sans délai la valeur des biens qui appartiennent à un à 563.
petit nombre d'étrangers, dont le gain est le seul but » s . * Voir Foighel, Nationalization, 1957, p. 120-123.
s
C.I.J., Recueil, 1952.
8
1
Initialement distribué sous la cote ILC (XIV)/SC.l/WP.l. Publication mentionnée dans la note ! ci-dessus, p. 52v.
2 T
Note du Ministre des Affaires étrangères du Mexique, Eduardo Podesta Costa, La responsabilidad international del Estado,
Hay, en date du 3 août 1938, International Conciliation, n° 345, La Havane, Academia interamericana de derecho comparado,
p. 527. vol. II, p. 207.
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 249

et lorsque personne ne peut y échapper »*. C'est pourquoi les ont poussé le plus loin leur politique de nationalisation, allant
Etats-Unis ont soutenu qu'il devrait exister, pour le traitement jusqu'à refuser à leurs ressortissants frappés par ces mesures le
des étrangers, un « standard minimum » que l'on ne saurait droit à une complète indemnité, ont opéré une discrimination en
légitimement enfreindre. L'Etat auteur des mesures d'expropriation faveur des biens appartenant à des étrangers et la législation de
ou de nationalisation sera tenu pour responsable de toute violation ces Etats en matière de nationalisation reconnaît la possibilité
de cette règle du « standard minimum » : « lorsque des étrangers d'accorder aux biens étrangers une protection plus étendue. En
sont admis sur le territoire d'un pays, ce pays est tenu de leur France, où le droit à indemnité des nationaux est reconnu,
accorder, pour leur vie et pour leurs biens, la protection compatible le gouvernement s'est déclaré prêt, lors des débats de 194S sur
avec les normes de justice reconnues par le droit des gens » ". les lois de nationalisation, à accorder des indemnités plus élevées
9. Le juriste américain Borchard, opposé à la thèse de la pour les biens appartenant à des étrangers13.
communauté de fortune, a souligné que l'égalité de traitement 3. La négation du droit à indemnité. Son application pratique
entre étrangers et nationaux se justifierait s'ils possédaient exac-
tement les mêmes droits; en fait, cependant, les étrangers ne 14. Au cours du différend diplomatique déjà mentionné qui l'a
jouisssent pas, en règle générale, des droits civiques et ils ne opposé aux Etats-Unis, le Gouvernement du Mexique a également
peuvent donc exercer aucune influence sur les mesures gouver- soutenu « qu'en droit international il n'existe aucune règle univer-
nementales, alors que les nationaux disposent des moyens d'influer sellement acceptée par la doctrine ou appliquée en pratique, qui
sur leurs gouvernements. rende obligatoire le paiement d'une indemnité immédiate, ni même
d'une indemnité différée, dans l'éventualité d'expropriations de
10. Il semble que le Gouvernement des Etats-Unis se soit inspiré caractère général et impersonnel semblables à celles réalisées au
de cet argumentation lors de la protestation, ci-dessous reproduite, Mexique en vue de la redistribution des terres »14.
opposée en 1953 à ce qui fut qualifié d'indemnisation insuffisante,
à l'occasion de mesures de nationalisation prises par le Gouver- 15. A la Conférence de Gênes, l'Union soviétique a adopté
nement du Guatemala : « Le droit international ne légitime pas un point de vue analogue. Ses représentants ont déclaré que
n'importe quel acte de la part d'un Etat, sous le seul prétexte l'URSS « ne peut être contrainte d'assurer une quelconque
que cet acte s'impose également et sans discrimination aucune responsabilité à l'égard de puissances étrangères et des ressor-
aux nationaux et aux étrangers. Le problème du champ d'action tissants de ces puissances... en raison de la nationalisation de biens
d'un Etat à l'égard de ses ressortissants ou de leurs biens se pose appartenant à des particuliers » ".
essentiellement sur le plan des rapports entre cet Etat et ses 16. Dans un livre récent consacré aux nationalisations,
ressortissants, puisque les ressortissants d'un Etat sont censés M. K. Katzarov justifie ce point de vue en faisant appel au
pouvoir agir pour rectifier les mesures prises et assurer la protec- raisonnement suivant : « la nationalisation intégrale ne conduit
tion de leurs droits »10. en réalité qu'à réparer une injustice, en restituant à la collectivité
ce qui lui appartient... on ne saurait évidemment s'attendre à
11. Selon la théorie de l'égalité absolue de traitement, les
voir indemniser les anciens propriétaires » M .
ressortissants étrangers peuvent se trouver totalement privés de
toute protection lorsque le droit interne refuse à ses nationaux 17. Toutefois, examinant la législation et la pratique de plu-
tout droit à indemnité. Le problème que l'on envisage ici est celui sieurs Etats communistes en cette matière, l'auteur souligne que
de savoir s'il existe, en droit international, une obligation d'indem- « beaucoup de lois très récentes relatives à la nationalisation
niser en cas de saisie de biens appartenant à des étrangers. Dans manifestent une tendance à rechercher un compromis... en ce
l'affirmative, cette obligation ne peut évidemment être méconnue sens qu'il [le législateur] réserve la possibilité de verser une
par l'action unilatérale d'un Etat dont le droit interne refuserait indemnité... librement négociée. On a tenu compte, en agissant de
à ses propres nationaux toute indemnité. la sorte, des conflits qui surgissent entre la conception de l'Etat
qui procède à la nationalisation et les conceptions d'Etats intéressés
12. La Cour permanente de Justice internationale a précisé à cette dernière et touchés par elle... Cela revêt une importance
qu'une mesure prise contre des propriétaires étrangers, que n'au- de principe dans la légitimation de la nationalisation en droit
toriserait pas le droit international, ne saurait devenir légale par international et indique le désir éprouvé par les Etats nationali-
le seul fait que l'Etat l'applique à ses propres ressortissants. Dans sateurs de ne pas entrer en conflit avec l'ordre public international.
l'affaire relative à certains intérêts allemands en Haute-Silésie, C'est sur cette base juridique qu'on été jusqu'ici conclus l'ensemble
la Cour a décidé qu' « en ce qui concerne... le thèse polonaise... des accords internationaux sur le règlement de l'indemnisation.
la Cour... ne saurait attacher à la circonstance que les articles 2 Dans tous ces cas, l'indemnité a été fixée indépendamment de
et 5 de la loi du 14 juillet 1920 frappent une certaine catégorie l'échelle d'indemnisation du droit interne, à laquelle elle est habi-
de biens, quelle que soit la nationalité des propriétaires, l'importance tuellement supérieure... la négociation, dans ces accords inter-
et l'effet que lui attribue le Gouvernement polonais. Même s'il nationaux, d'une indemnité supérieure n'est pas — ou ne représente
était prouvé — question que la Cour ne croit pas nécessaire pas seulement — un compromis économique ou politique, mais
d'examiner — qu'en fait la loi s'applique également à des ressor- repose sur les dispositions concrètes des lois introduisant la
tissants polonais et allemands, il ne s'ensuivrait aucunement que nationalisation » ".
la suppression de droits privés qu'elle effectue à l'égard des
ressortissants allemands ne soit pas contraire au Titre III de la 18. Le même auteur ajoute : « Cette procédure spéciale vise
Convention de Genève. L'expropriation sans indemnité est certaine- précisément à permettre de discuter du montant des indemnités
ment contraire au Titre III de la Convention; or, une mesure dans le cadre de relations internationales, de manière à adapter
défendue par la Convention ne saurait devenir légitime au regard la nationalisation à l'ordre public international; le législateur
de cet instrument du fait que l'Etat l'applique aussi à ses propres semble avoir compris... qu'il ne pourrait participer à un débat
ressortissants » u . Cet arrêt se réfère, il est vrai, à une expro- international en invoquant, pour seuls arguments, son appréciation
priation interdite par une convention spéciale, mais l'argumentation souveraine de l'indemnité... et le refus... d'un contrôle judiciaire » ".
de la Cour pourrait également s'appliquer à toute obligation 19. Enfin, l'auteur précise que « la possibilité de résoudre les
résultant de l'exercice du droit d'expropriation ou de nationalisation, questions soulevées par la nationalisation... réside dans la conclusion
telle, par exemple, l'obligation d'indemniser qui peut découler du d'un accord entre « l'Etat nationalisâtes » et les Etats dont les
droit international général ". ressortissants sont touchés par la nationalisation... Il en résulte
13. La pratique récente des Etats n'a pas appliqué cette théorie
de l'égalité des nationaux et des étrangers. Même les Etats qui 13
Voir Foighel, op. cit., p. 60.
14
Publication mentionnée dans la note 2, p. 527.
8 2 15
Publication mentionnée dans la note ci-dessus, p. 541. Réponse faite par la délégation de l'URSS au mémorandum
'10 Ibid., p. 542. du 2 mai 1922, Saxon Mills, The Genoa Conférence., p. 409.
18
US. Department of State Bulletin, 1953, vol. 29, p. 358. Voir Konst. Katsarov, Théorie de la Nationalisation, Neuchâtel,
11
C.P.J.I., Recueil, Série A, n° 7, p. 32^33. 1960, p. 421.
12
Schwarzenberger, International Law, vol. I, troisième édition, " Katsarov, op. cit., p. 438.
18
p. 206-274. Op. cit., p. 452.
250 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

que la procédure relative à ce règlement devient une affaire d'Etat 1933 l'URSS avait accepté, à l'égard d'autres Etats, le point 3
à Etat... C'est, dans la plupart des cas, par cette voie qu'ont de la Déclaration de Cannes qui prévoit l'indemnisation d'intérêts
été réglés, après la seconde guerre mondiale, les rapports établis étrangers en cas de pertes ou dommages causés par des mesures
par la nationalisation avec des ressortissants étrangers... Un Etat de nationalisation24.
peut toujours exiger que soient suivies à l'égard de ses ressor- 24. Le Mexique a également conclu des accords en vue d'indem-
tissants les règles du droit international et, en particulier, que nisations globales avec les Etats-Unis en 1943 x , puis avec le
leur soit reconnu en matière de nationalisation le droit à une Royaume-Uni et les Pays-Bas26, à la suite de la nationalisation
indemnité convenable... L'évolution de la vie internationale conduit... de terres et d'installations pétrolières.
à un recours de plus en plus fréquent à la négociation, d'Etat
25. L'usage de ces accords en vue d'indemnités globales s'est
à Etat, d'une indemnité globale, et l'espoir de voir cette procédure
répandu après la seconde guerre mondiale et l'on peut en citer
se perfectionner est souvent exprimé » M .
les exemples suivants : accords conclus par les Etats-Unis avec
4. Les accords en vue d'une indemnité globale* la Yougoslavie (1948), avec l'Italie (1948), avec la Tchécoslovaquie
(1946), avec la Pologne (1946 et 1960) et avec la Roumanie (1960) ;
20. Après la seconde guerre mondiale, la pratique s'est déve-
accords conclus par la Suisse avec la Yougoslavie (1948), avec
loppée de conclure, pour résoudre les problèmes internationaux
la Pologne (1949), avec la Tchécoslovaquie (1946, 1947 et 1949),
résultant des mesures de nationalisation, des accords en vue
avec la France (1949), avec la Hongrie (1950), avec la Roumanie
d'indemnisations globales (« lutnp-sum » agreements) dont il y
(1951), avec la Bulgarie (1955); accords conclus par la France
a eu déjà, par le passé, quelques exemples10.
avec la Tchécoslovaquie (1950), avec la Hongrie (1950), avec la
Aux termes de ces accords, l'Etat qui a pris les mesures de
Pologne (1948), avec la Yougoslavie (1951) et avec la Bulgarie;
nationalisation verse à titre d'indemnité un montant global à l'Etat
accords conclus par la Grande-Bretagne avec la Yougoslavie
dont les ressortissants étaient propriétaires des biens nationalisés.
(1948 et 1949), avec la France (1951), avec la Pologne (1948
Pour établir le montant de l'indemnité, il est tenu compte, en
et 1954), avec la Tchécoslovaquie (1949 et 1956), avec la Hongrie
totalité ou en partie, des diverses réclamations individuelles fondées
(1954, 1956 et 1959), avec la Bulgarie (1955) et avec la Roumanie
sur les mêmes motifs, c'est-à-dire sur les mesures de nationalisation,
(1961); accords conclus par la Suède avec la Hongrie (1946),
bien que ces réclamations soient présentées conjointement par
avec la Tchécoslovaquie (1947 et 1956), avec la Yougoslavie
l'Etat demandeur. En échange de l'indemnité reçue, cet Etat
(1947), avec la Pologne (1949), avec la Hongrie (1951) et avec
déclare, en son propre nom et en celui de ses ressortissants,
la Bulgarie; accords conclus par la Belgique avec la Pologne
forcloses ou annulées toutes réclamations auxquelles pourraient
(1948), avec la France (1949), avec la Tchécoslovaquie (1947 et
donner lieu lesdites mesures de nationalisation.
1952) et avec la Hongrie (1955) ; accords conclus par le Danemark
21. De tels accords ne prévoient pas toujours une indemnisation avec la Pologne (1947, 1949 et 1953); accords conclus par la
complète ni même une juste indemnisation; bien souvent ils ne Norvège avec la Bulgarie (1955) et avec la Pologne (1948 et 1955) ;
portent que sur un pourcentage des réclamations présentées21. accord conclu par les Pays-Bas avec la Tchécoslovaquie (1949) ;
Il est fréquent que ces accords « en bloc » prévoient une indem- accords conclus par la Turquie avec la Yougoslavie (1950) et
nisation dont le paiement est échelonné sur plusieurs années22. par le Canada avec la France (1951) M.
Enfin, il peut être tenu compte des possibilités financières de
26. Il apparaît même que certains Etats, dont la politique
l'Etat débiteur de l'indemnité : c'est pourquoi ces accords peuvent
économique est fondée sur la possession par la nation de tous
coïncider avec l'ouverture de crédits ou la conclusion d'accords
les moyens de production et qui ont pris des mesures de natio-
commerciaux, afin que l'Etat qui devra verser l'indemnité soit
nalisation d'une portée considérable, ont présenté et admis, entre
en mesure d'assurer les paiements prévus.
eux, des réclamations tendant à l'indemnisation pour des biens
22. De son côté, l'Etat qui reçoit l'indemnité globale peut la appartenant à leurs ressortissants, biens qui avaient été nationalisés
répartir entre les individus ou les sociétés intéressés, au prorata dans d'autres pays pratiquant la même politique économique.
de la valeur des biens reçus; il peut aussi s'en abstenir. Dans C'est ainsi qu'a été signé, le 29 mars 1958, entre la Pologne et
le premier cas, les victimes doivent présenter individuellement leurs la Tchécoslovaquie, un accord dans lequel les deux parties déclarent
réclamations à des organismes créés par le droit interne de l'Etat « réglées et liquidées toutes les réclamations de caractère financier
dont ils sont les ressortissants. et patrimonial formulées par les ressortissants de l'une des parties
23. Il existe, avant la guerre, un exemple de ce genre d'accords contractantes contre... l'autre partie contractante ». Cet arran-
directs entre Etats pour le règlement des réclamations formulées gement couvre « toutes les obligations de l'Etat polonais touchant
par leurs ressortissants à la suite de mesures de nationalisation. les réclamations qui résultent des mesures prises dans le cadre de
C'est l'instrument signé en 1933 par MM. Roosevelt, Président la nationalisation, de l'expropriation ou de toute autre disposition
des Etats-Unis, et Litvinov, Ministre soviétique des Affaires étran- législative prise en Pologne et tendant à supprimer ou limiter
gères. Aux termes de cet accord, l'Union soviétique attribuait aux des droits de propriété, lorsque ces mesures frappent des biens,
Etats-Unis « les montants qui sont ou pourraient être reconnus droits ou intérêts tchécoslovaques sur le territoire actuel de la
comme étant dus (au Gouvernement de l'Union soviétique), soit République de Pologne ». Réciproquement, un texte parallèle
en tant que successeur des gouvernements antérieurs de la Russie, contient les mêmes clauses applicables aux biens polonais natio-
soit sur toute autre base, par des ressortissants américains, y nalisés en Tchécoslovaquie. Le 11 février 1956, la Yougoslavie
compris les personnes morales, sociétés, associations commerciales et la Tchécoslovaquie ont conclu un traité similaire qui dispose :
ou autres, ainsi que la réclamation de la Flotte volontaire russe », « Par le présent traité sont aussi réglées et liquidées a) toutes
et ce en tant que « mesure préalable en vue du règlement définitif les obligations incombant à l'Etat tchécoslovaque en raison de
des réclamations et contre-réclamations pendantes entre les gouver- réclamations résultant de mesures de nationalisation, d'expro-
nements de l'URSS et des Etats-Unis ainsi que de celles émanant priation ou d'autres mesures restrictives ou privatives du droit
de leurs ressortissants » 23 . Il est intéressant de souligner qu'avant de propriété prises en Tchécoslovaquie et ayant frappé des biens,
droits et intérêts yougoslaves avant la signature du présent traité. »
19
Op. cit., p. 453, 455, 456.
20 24
Voir Whiteman, Damages in International Law, vol. III, L'acceptation par l'URSS du point 3 de la Déclaration de
p. 2068 et Christensen, dans American Journal of International Cannes et le texte de la Déclaration elle-même sont mentionnés
Law, 1961, p. 617-618. dans Saxon Mills, The Genoa Conférence, p. 409 et suivantes.
21 25
Voir Christensen, op. cit., p. 622 et Foighel, op. cit., p. 117. U.S. Dept. of State Bulletin, 1943, p. 230.
M
Comité juridique consultatif africano-asiatique, rapport de la Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 3, p. 13 et vol. 6, p. 55.
27
quatrième session, p. 142 et 143. La liste des accords conclus jusqu'à 1957 figure dans Foighel,
22
L'accord entre la Pologne et les Etats-Unis prévoit le paiement op. cit., p. 132-133. Voir, pour une liste plus récente, G. White,
de 40 millions de dollars des Etats-Unis en 20 annuités, à partir Nationalization of Foreign Property, Londres, 1961, p. XIX
de 1961. Voir Rode dans American Journal of International à XXV. Les Etats-Unis sont actuellement en train de négocier des
Law, 1961, p. 455. accords avec la Tchécoslovaquie et la Bulgarie. American Journal
23
American Journal of International Law, 1934, Supp. p. 10. of International Law, 1961, p. 619.
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 251

Réciproquement, une disposition parallèle s'applique aux biens Deuxième partie

tchécoslovaques nationalisés en Yougoslavie. Un traité entre la
Tchécoslovaquie et la Roumanie, ratifié le 24 mars 1961, règle 1. Fondements juridiques de l'exigence d'une réparation juste,
les questions pendantes en matière financière et patrimoniale. Du rapide et effective
fait de ce traité se trouvent liquidées et réglées « toutes réclamations
portant sur des questions d'ordre monétaire ou autres, formulées 31. Pour affirmer qu'il existe, en droit international, une obli-
contre l'Etat roumain... par des personnes morales ou physiques gation de verser une indemnité rapide, juste et effective, les
tchécoslovaques », de même que toutes réclamations analogues auteurs se fondent sur le principe du respect des droits acquis
dirigées par des Roumains contre la Tchécoslovaquie28. en général et, en particulier, de la propriété privée. Toutefois,
une confusion se produit souvent lorsque l'on démontre la valeur
27. Sur la plupart des autres points essentiels, ces traités juridique de ces principes. De quels droits acquis s'agit-il en
reprennent aussi les règles traditionnelles touchant la nationalité matière de propriété privée ? S'agit-il de ceux que reconnaît et
des réclamants, ainsi que les dates des mesures de dépossession; protège le droit interne de l'Etat ? S'il en est ainsi, cela ne suffit
la technique de rédaction elle-même est très semblable à celle pas à établir une obligation de droit international, puisque le
des accords d'indemnisation globale. Les traités mentionnés au droit interne peut modifier ou supprimer les droits conférés ou
paragraphe précédent comportent, de la part des Etats signataires, protégés par lui sans faire jouer la moindre responsabilité inter-
reconnaissance implicite du fait que les mesures de nationalisation nationale.
adoptées par eux et frappant les propriétaires étrangers donnent
naissance à une obligation juridique d'indemniser. Ces traités 32. Pour établir l'existence d'une obligation internationale il
confirment l'existence de cette obligation puisqu'ils font expressé- faudrait prouver qu'il existe une règle de droit international
ment mention de « réclamations résultant de mesures de natio- garantissant, dans tous les Etats et à rencontre de tout Etat,
nalisation ». Le fait que les deux parties contractantes renoncent le respect des droits acquis en matière de propriété privée.
l'une et l'autre à leurs demandes d'indemnisation n'est que leui C'est la démonstration que se propose de faire le professeur anglais
réaffirmation de ce principe. Cette renonciation réciproque n'est Wortley lorsqu'il écrit :
qu'une autre forme du règlement global, devenu si fréquent « Cette difficulté semble pouvoir être résolue si l'on considère
depuis 1945 *. que c'est le droit protégé par le droit international, et non pas
celui que protège le droit interne, qui donne lieu à indemnité.
28. L'ensemble de ces accords d'indemnisation « en bloc » Le droit international utilise un critère d'évaluation objectif.
implique, dans les divers systèmes juridiques du monde civilisé, Le droit auquel correspond l'indemnité n'est pas celui que confère
la reconnaissance du fait qu'en nationalisant des biens appartenant la « lex situs »; au contraire, à notre avis, c'est le droit qui,
à des étrangers un Etat assume, aux termes du droit international ayant été acquis légalement, était protégé, jusqu'au moment de
général, l'obligation d'indemniser l'Etat dont les propriétaires la nationalisation, par la « lex situs ». Dès lors que c'est l'Etat
étrangers sont les ressortissants. Toutefois, le montant et les qui crée le droit de propriété, il peut librement le modifier ou
conditions de cette indemnisation ne sauraient être définis à partir l'abolir, à moins de s'être lié par un traité spécial. Mais si notre
de ces traités car, dans la grande majorité des cas, ce ne sont thèse est exacte, à savoir si un droit de propriété est non pas
que des accords de compromis. Les Etats intéressés ont admis créé mais plutôt protégé par l'Etat, dans le cadre du rôle qui
cette obligation d'indemniser et s'en s'ont acquittés, quelle que lui incombe d'assurer la primauté du droit par l'administration
soit la thèse précédemment adoptée quant à l'existence ou l'inexis- de la justice, si donc cette thèse est exacte, la théorie des droits
tence de pareille obligation juridique. acquis n'est ni « inexacte » ni « erronée ». Si, comme nous
l'avons soutenu, l'une des fonctions de l'Etat est de protéger les
29. Cette obligation juridique repose sur un fondement social
biens de ceux qui relèvent de son autorité — le droit de propriété
et économique évident qui explique qu'en pratique des traitements
étant reconnu par le droit international — si tel est le rôle de
différents soient accordés aux nationaux et aux étrangers. L'intérêt
commun à voir se rétablir normalement les échanges commerciaux l'Etat, il convient d'expliciter la prétention à se saisir de biens
internationaux est un motif puissant qui incite les Etats à se pour un prix inférieur à leur valeur et le seul usage de la force
mettre d'accord en vue de l'indemnisation, dès que se trouvent ne suffit pas »30.
résolues les difficultés provoquées par l'adoption même des mesures 33. Il est manifeste que cette tentative de justification n'est
et dès que sont oubliées les positions de principe publiquement pas satisfaisante et ne démontre nullement l'existence d'une obli-
prises par les ministères des affaires étrangères. Les pays expor- gation en droit international. Quelle que soit la thèse adoptée, sur
tateurs de capitaux ont évidemment intérêt à favoriser un état le plan politique et économique, il est évident qu'inclure au
de droit qui protège, au moins dans une certaine mesure, leurs nombre des fonctions de l'Etat celle de « protéger les biens de
propres intérêts et ceux de leurs nationaux à l'étranger. Dans le ceux qui relèvent de son autorité » ne correspond pas aux réalités
cas des pays sous-développés, même si une première réaction actuelles, puisque nombre d'Etats refusent aux individus et aux
pourrait être de rejeter pareille obligation, un examen plus clair- sociétés privées le droit de propriété sur les moyens de production.
voyant de leurs intérêts à long terme ne tarde pas à les convaincre L'on ne saurait davantage soutenir qu'il existe entre les Etats
qu'il est opportun d'admettre et de préconiser cette règle; en effet, un accord, exprès ou tacite, pour consacrer ce mode de propriété.
il se pourrait fort bien qu'en l'absence d'une telle règle, les Au contraire, la Déclaration de Cannes formule clairement la
investissements étrangers dont ces pays ont besoin pour leur règle internationale suivante : « Les nations ne peuvent aucune-
développement économique leur fassent défaut ou, en tout cas, ment prétendre au droit de se dicter les unes aux autres le choix
que leur importance et le taux d'intérêt appliqué ne soient pas des principes sur lesquels devront être fondées les règles applicables
les mêmes. C'est pourquoi la règle selon laquelle la nationalisation en matière de propriété, d'économie interne et de gouvernement.
de biens appartenant à des étrangers emporte obligation d'indem- Il appartient à chaque nation de choisir elle-même le système
niser va dans le sens de l'intérêt bien compris de tous les Etats. qu'elle préfère à cet égard31 ».
30. La seconde partie de cet exposé sera consacrée à l'examen 34. Un second argument que l'on a voulu invoquer comme
du fondement juridique de cette obligation internationale. Cette justification consiste à affirmer que le droit de propriété privée
étude pourrait apporter des indications utiles sur la portée, reconnu aux individus et aux sociétés est un principe général de
l'étendue et réflectivité de l'obligation d'indemniser. droit reconnu par les nations civilisées et que, en tant que tel,
sa validité est reconnue en droit international. Telle est l'opinion
formulée par l'auteur suisse Bindschedler, qui déclare :
28
Voir Drucker, International and Comparative Law Quaterly,
vol. 10, avril 1961, p. 246-250 et octobre 1961, p. 904, 907. Voir
30
aussi un accord antérieur dans Nations Unies, Recueil des traités, Wortley, B.A., Expropriation in Public International Law,
vol. 112, p. 91. 1959, p. 126.
29 31
Voir Drucker, loc. cit., p. 251 et 907. Saxon Mills, op. cit., p. 12.
252 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

« L'institution de la propriété privée est universellement reconnue, et ses satellites, tels aussi certains Etats où un nationalisme
aussi bien sur le plan international que dans les ordres juridiques exacerbé est à l'œuvre, peuvent négliger ces points de vue; ou
étatiques. La grande majorité des constitutions modernes la plutôt ces points de vue mêmes déterminants de leur action,
consacre expressément. C'est même le cas des constitutions des puisque leur but est justement d'exclure les investissements étrangers
Etats communistes. Bien entendu, l'étendu du domaine de la et de limiter les relations avec l'étranger aux relations officielles...
propriété privée est différente selon qu'il s'agit d'Etats à structure Leur refus d'admettre le principe de la protection de la propriété
« capitaliste » ou d'Etats à structure socialo-communiste ; dans privée... n'aura donc pas — en général — des conséquences devant
ces derniers, les biens qui sont susceptibles d'appropriation par lesquelles ils reculeraient... La conception négative des Etats qui
des particuliers sont étroitement délimités; les moyens de produc- se retirent dans une certaine mesure de la société internationale
tion sont exclus du système de la propriété privée et la protection ne saurait avoir d'effet, dans les domaines où ils cessent de
juridique ne s'y étend pas »32. Mais telle est précisément la collaborer, sur le développement du droit qui règle les relations
question, car les problèmes posés par l'indemnisation apparaissent à l'intérieur de cette même société »38.
surtout à propos de la nationalisation des moyens de production.
38. Cependant, tenter ainsi d'isoler une certaine partie de la
35. L'on ne saurait, à l'heure actuelle, considérer le droit à communauté internationale, où continuerait à s'imposer l'obligation
la propriété privée comme un principe général du droit consacré d'indemniser en cas de nationalisation de biens appartenant à des
par le droit interne de tous les Etats civilisés. Un examen rapide étrangers, et ce en invoquant le respect de la propriété privée,
de la question en droit comparé indique que ce principe n'est ne correspond pas à la réalité et est dépourvu de tout intérêt
plus aussi répandu qu'il devrait l'être pour pouvoir constituer pratique.
une règle de droit international. On pourrait, il est vrai, invoquer,
à l'appui de cette règle, certaines décisions d'organes judiciaires 39. Ainsi qu'on l'a indiqué plus haut, même les Etats qui
ou arbitraux35; toutefois, ainsi que le souligne Foighel, ces n'admettent pas la propriété privée des moyens de production
décisions ont été prises et se. situent dans le cadre d'une période ont, en pratique, admis l'existence d'une obligation d'indemniser
où l'économie libérale était le seul système économique admis en cas de nationalisation de biens appartenant à des étrangers.
dans les principaux Etats. Le respect des droits acquis en droit Il en est ainsi non seulement dans leurs rapports avec les Etats
« capitalistes », mais également entre eux. La nécessité demeure,
interne et l'uniformité des systèmes économiques des principaux
par conséquent, de trouver, pour les règles existantes, un fondement
pays, quant à leur conception de la propriété privée, n'étaient
juridique applicable à tous les Etats et conforme au droit inter-
qu'une condition préalable à partir de laquelle on supposait national général. Il est contraire aux faits de dire que les Etats
l'existence, en droit international, d'un principe consacrant la communistes se placent à l'écart de la communauté économique
protection des droits acquis3*. interétatique ou du commerce international, ou encore qu'ils se
36. A présent, il faut tenir compte de l'existence de systèmes refusent absolument à effectuer des investissements à l'étranger
économiques différents, et ce non pas pour écarter l'obligation ou à accepter des investissements en provenance de l'étranger.
d'indemniser qui, ainsi qu'on l'a souligné, subsiste, mais pour
déterminer le fondement juridique de cette obligation. Sur ce 40. Par ailleurs, chercher ainsi à restreindre le fondement de
point, la critique formulée en 1960 à propos du projet de la règle et, partant, la portée de la règle elle-même, à un groupe
Harvard par le juriste soviétique, le professeur Tounkine, paraît limité d'Etats possédant le même système économique, c'est
justifiée. Il a fait observer que « les dispositions de ce projet priver cette règle de tout intérêt pratique et conférer à l'obligation
qui ont trait aux biens sont formulées sans tenir compte du que nous étudions un caractère potestatif. Rendre cette règle
fait qu'il existe actuellement dans le monde deux systèmes écono- inapplicable aux Etats qui rejettent la propriété privée des moyens
miques foncièrement différents... Ainsi, le paragraphe 2 de l'ar- de production serait ouvrir la soupape de sûreté au profit de
ticle 10 (dépossession et privation de l'usage et de la jouissance tout gouvernement désireux d'échapper à ces obligations. Il suffirait
des biens), qui pose certaines normes de réparation, reproduit en de préciser que les mesures de nationalisation sont prises dans
réalité les dispositions correspondantes du Code Napoléon de le cadre d'une politique économique qui rejette la propriété privée
1804 dans son souci de respecter l'intangibilité de la propriété des moyens de production.
privée. Si des dispositions de ce genre existent encore dans le droit 3. Le principe de l'enrichissement sans cause comme fondement
interne de quelques Etats, il est absolument inadmissible, étant
juridique de l'obligation d'indemniser
donné la coexistence de deux systèmes économiques, de poser
ce principe en règle de droit international » M . 41. Ce débat aboutit inévitablement à la conclusion qu'il faut
trouver un fondement juridique différent à l'obligation d'indemniser
2. Maintien de ce fondement juridique avec limitation de sa portée en cas de nationalisation à grande échelle frappant des biens
géographique appartenant à des étrangers. La pratique internationale contem-
37. Puisqu'il est impossible de donner pour base à la règle poraine indique également que l'Etat réclamant, lorsqu'il énonce
un principe général de droit reconnu par tous les Etats civilisés, ses prétentions, lorsqu'il parvient à des accords en vue d'une
l'on s'est efforcé de limiter le fondement et la portée de la règle indemnisation globale et lorsqu'il renonce aux droits ou actions
aux relations entre Etats qui possèdent un système similaire de ses ressortissants, agit en fait dans l'exercice de ses pouvoirs
assurant le respect de la propriété privée. Bindschedler, l'auteur propres et non pas simplement en tant que représentant ou
que l'on vient de mentionner, écrit : « protecteur diplomatique » des intérêts et des actions de ses
« Le principe de la protection des biens étrangers est né dans ressortissants. Les Etats se sont attribué des pouvoirs étendus
un monde où les relations privées, le mouvement des hommes et de décision et de règlement à l'égard des réclamations des parti-
des capitaux, faisaient l'essentiel des relations internationales; culiers et ont repoussé à un stade ultérieur relevant du droit
ce mouvement n'était possible que grâce à des garanties, grâce interne la répartition de tous montants que pourraient accorder
à la bonne foi aussi des gouvernements intéressés... Les Etats les conventions d'indemnisation, en échange du retrait des récla-
autarciques ou qui tendent à l'autarcie, tels que l'Union soviétique mations individuelles. Il est même concevable, en droit interne,
que l'Etat s'abstienne de toute répartition parmi les individus
82
Bindschedler, La Protection de la propriété privée en droit ou sociétés intéressés, sans encourir, pour autant, de responsa-
international public, Recueil des Cours de l'Académie de droit bilité en droit international. Ainsi se trouve confirmée la modifi-
internatinoal, Vol. 90, p. 198-199. cation fondamentale qui, à propos des mesures de nationalisation
34
La Cour permanente de Justice internationale a précisé que à grande échelle, est intervenue dans les principes généraux de
« le principe du respect des droits acquis fait partie du droit la protection diplomatique et de la responsabilité internationale
international général ». (Série A, n° 7, p. 30). Voir également des Etats en cas de saisie de biens appartenant à des étrangers.
Nations Unies, Recueil des sentences arbitrales, Vol. II, p. 909 : Il apparaît également que les règles en vigueur doivent avoir pour
décision arbitrale du 27 septembre 1928, Goldenberg c. Roumanie. fondement des principes différents.
34
Voir Foighel, op. cit., p. 53.
38
Voir Annuaire de la Commission du droit international, 1960,
vol. I, 568" séance, par. 420. Op. cit., p. 208 à 209.
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 253

42. C'est le principe de l'enrichissement sans cause qui peut entre les Pays-Bas et la Tchécoslovaquie pouvait être transférable
constituer le fondement juridique de la conduite des Etats en en monnaie néerlandaise dans la mesure où les biens nationalisés
cette matière. Si aucune indemnité n'est accordée, l'Etat qui représentaient, pour la République tchécoslovaque, un accroissement
nationalise s'enrichit indûment, non pas tant aux dépens d'individus de capital. Pareilles dispositions figurent dans plusieurs accords
ou de sociétés étrangères mais, en réalité, aux dépens d'un Etat de ce genre43. Il fallait entendre par accroissement de capital tout
étranger envisagé comme un tout et comme une entité politique investissement réalisé par un sujet néerlandais, grâce au transfert
et économique distincte. L'exercice unilatéral par un Etat de son d'or, de florins ou de toute autre monnaie étrangère librement
pouvoir souverain de nationaliser prive une collectivité étrangère convertible au moment du transfert, ainsi que la thésaurisation
des richesses que constituent les investissements réalisés; l'Etat des bénéfices résultant de ces investissements. Les biens meubles
tire ainsi indûment profit de l'apport, sur son territoire, de introduits en Tchécoslovaquie constituaient également un accrois-
ressources économiques en provenance d'un autre Etat. sement de capital. D'une façon générale, le paiement dans la
43. Reconnaître ce fondement juridique à l'obligation interna- monnaie de l'Etat réclamant n'a été accordé que lorsque l'Etat
tionale d'indemniser en cas de nationalisation de biens appartenant qui nationalisait estimait avoir réalisé, lors du premier investis-
à des étrangers peut avoir pour conséquence d'influer considé- sement, un profit correspondant44.
rablement sur le quantum de l'indemnité due. La portée et le
4. L'enrichissement sans cause, principe général de droit reconnu
montant de cette indemnité se définiraient alors en fonction de
Par les nations civilisées.
l'enrichissement réalisé par l'Etat qui nationalise; l'évaluation
ne se ferait plus, comme c'est actuellement l'usage, en fonction 46. Une décision arbitrale de 1931 précise « que la théorie
des pertes ou de l'appauvrissement subis par l'étranger". Ainsi, de l'enrichissement sans cause n'a pas encore été transposée dans
il pourrait être équitable de tenir compte du point de savoir si le domaine du droit international, car il s'agit d'un ordre
et dans quelle mesure les biens nationalisés représentent un juridique distinct du droit local ou privé »4S.
accroissement de l'avoir économique de l'Etat auteur de la 47. Toutefois, une rapide étude du droit comparé fait apparaître
nationalisation. que le principe de l'enrichissement sans cause est à présent
44. Il semble que l'on ait tenu compte de considérations de généralement admis, à quelques différences de détail près, par
ce genre lors de la négociation des accords d'indemnisation globale. tous les systèmes de droit interne, qu'ils relèvent du Cotnmon Law
Dans la déclaration faite par le Conseil fédéral suisse au sujet ou des pays de droit écrit. Ce principe est expressément énoncé
de l'accord avec la Pologne, en date du 25 juin 1949, déclaration dans les codes civils allemand, suisse, italien, japonais, autrichien,
qui constitue le meilleur exposé jamais publié à propos de turc, espagnol et latino-américains. Les tribunaux français, belges
négociations en vue de ce genre d'accord, il est précisé que la et néerlandais l'ont admis et appliqué, bien que le Code Napoléon
Pologne s'est reconnue tenue de verser une indemnité pour les ne contienne aucune disposition particulière à cet effet46. Le
biens nationalisés ayant appartenu à des étrangers. Toutefois Restatement on Restitution, publié aux Etats-Unis, contient un
elle restreignait la portée de cette obligation : seule devait être article premier ainsi libellé : « Quiconque s'est indûment enrichi
versée l'indemnité correspondant à ceux des investissements aux dépens d'autrui est tenu à restitution »47. Cette action in
constituant un profit pour l'économie polonaise. Le rapport suisse rem verso est admise également au Canada et est consacrée par
laisse entendre qu'en fin de compte l'évaluation des biens suisses la législation de la province de Québec48. En droit anglais, les
qui ont été nationalisés a été faite sur la base de la valeur que diverses actions dénommées « actions for moneys delivered and
chaque bien représentait pour l'Etat polonais38. L'on peut estimer received, quantum meruit, constructive trust, etc. constituent
que ces raisons expliquent également le refus d'indemniser pour les éléments d'une théorie de l'enrichissement sans cause »4B. Le
perte de clientèle ou atteinte à la « réputation commerciale », code civil de l'URSS reconnaît ce principe dans ses articles 399
cet élément ne représentant, en général, aucun enrichissement à 40160, et il en est de même du droit polonais".
pour un Etat à économie de nationalisation. Aucun des accords
d'indemnisation conclus après la guerre ne contient la moindre 48. En fait, dans tous les principaux systèmes de droit, anciens
mention de la clientèle ou de la réputation commerciale38. De plus, et modernes, la nécessité est apparue de prévoir une réparation,
il n'est pas tenu compte, dans le calcul de l'indemnité, du lucrum plus ou moins étendue, pour empêcher l'enrichissement sans cause.
cessans ou perte par l'entreprise de profits à venir40. De même, Il n'y a, quant au fond, rien de nouveau dans l'idée d'enrichissement
donnent naissance à l'obligation d'indemniser les mesures entraînant sans cause : elle est presque aussi ancienne que la justice52. Comme
le transfert de biens ou d'intérêts au profit de l'Etat qui nationalise l'a souligné Lord Wright53, tout régime civilisé se doit de tenir
ou d'un de ses organes. Comme l'indique Bindschedler, des compte des éléments d'équité de chaque affaire et d'imposer à
mesures comme la suppression de l'esclavage ou l'interdiction la partie qui s'est enrichie l'obligation de restituer le profit réalisé
absolue, pour des motifs de politique générale, de telle activité ou son équivalent.
commerciale ou industrielle nuisible ou gênante n'entraînent aucune 49. Ce principe a également fini par s'imposer en droit
indemnisation. La raison pourrait fort bien en être que l'Etat, international. Dans sa sentence arbitrale sur les réclamations
en pareil cas, ne retire aucun enrichissement, quand bien même britaniques contre l'Espagne à propos du Maroc espagnol, Huber
le propriétaire étranger subirait une perte41. a fait application de cette théorie à une affaire relative au
45. Donner pour fondement à l'obligation d'indemniser le paiement, par les autorités espagnoles, d'un loyer correspondant
principe de l'enrichissement sans cause permet aussi d'expliquer à l'utilisation de biens appartenant à un sujet britanique. Ecartant
certaines des solutions consacrées par les accords d'indemnisation
43
globale, à propos de réflectivité du paiement. Le problème de White, op. cit., p. 200.
44
1'effectivité est celui de l'utilisation immédiate de l'indemnité. Voir White, op. cit., p. 241 et les exemples qui y sont indiqués.
45
Quant à la possibilité de transférer librement des fonds à l'étranger, Dickson Car Wheel Co. c. Mexico, General Claims Commis-
la plupart des accords d'indemnisation globale comportent des sion, Nations Unies, Recueil des sentences arbitrales, vol. IV, p. 676.
46
solutions différentes selon que les fonds nationalisés proviennent Dalloz, 92.1.596.
47
Restatement on Restitution, Section 1, Voir Dawson, Unjust
à l'origine d'un Etat étranger ou que le ressortissant étranger Enrichment. A Comparative Analysis, 1951.
les a acquis dans le pays même, à la suite d'une succession ou d'un 48
Baxter, Unjust Enrichment in the Canadian Common Law
mariage42. L'indemnité prévue dans l'accord du 4 novembre 1949 and in Québec Law, The Canadian Bar Review, oct. 1954, p. 855.
45
Friedmann, Légal Theory, p. 392 et O'Connell, « Unjust Enrich-
37
Voir A. A. Fatouros, chapitre 41 de Légal Aspects of Foreign ment » dans American Journal of Comparative Law, 1956, p.. 2
Investment, édité par Friedman et Pugh, p. 723 et 729. et suivantes.
38 50
G. White, Nationalization of Foreign Property, Londres, 1961, Gsovsky, Soviet Civil Law, vol. II, p. 202-207.
5t
p. 223-224. A. Ohanowicz, L'azione d'indebito arricchimento nel diritto civile
* White, op. cit., p. 49. polacco, [Link]. 1961, p. 328.
40 62
Voir Bindschedler, op. cit., p. 247 et la note. Baxter, op. cit., p. 881.
41 53
Ibid. Fibrosa Spolka Akcyjna c. Fairbairn Lawson Combe Barbour
42
Bindschedler, op. cit., p. 270. Ldt (1943) A. C. 32, p. 61.
254 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

la thèse selon laquelle, d'une part, un bail ne se présume pas et, de la propriété privée puisque, manifestement, ce n'est pas un
d'autre part, nul ne peut être tenu de payer de loyer en l'absence principe général de droit présentement reconnu par tous les
de bail, Huber déclare « qu'il est un principe juridique généralement Etats civilisés.
admis : celui suivant lequel des obligations quasi contractuelles 57. S'il est possible de déceler et de démontrer l'existence
peuvent naître d'actes unilatéraux.. L'occupation prolongée d'un d'une certaine obligation de verser une certaine indemnité — ainsi
immeuble par les autorités, sans le gré du propriétaire, sans qu'il ressort de la pratique conventionnelle largement répandue —
procédure d'expropriation et sans l'excuse de la nécessité militaire... l'on peut choisir un fondement juridique différent, à savoir le
constitue très certainement un fait suffisamment extraordinaire principe qui empêche l'enrichissement sans cause et que recon-
et réunissant suffisamment les caractéristiques nécessaires pour qu'il naissent et acceptent tous les systèmes de droit civilisés.
soit possible d'en déduire, à la charge des autorités et en faveur
58. Il se peut que l'enrichissement sans cause d'un Etat aux
du propriétaire, des obligations quasi ex-contractu »54.
dépens d'un autre ait, en tant que fondement juridique nouveau,
50. Enfin, dans l'arbitrage du Lena Goldfield, le tribunal a des incidences importantes sur la portée et l'étendue de l'obligation
déclaré que « lorsque, à la demande d'un gouvernement étranger, d'indemniser, ainsi que sur l'effectivité du paiement. L'indemnité
une société étrangère a réalisé des investissements en capitaux, à la charge de l'Etat auteur de la nationalisation serait ainsi
en main-d'œuvre et en compétences techniques pour développer évaluée en tenant compte du gain réalisé par lui, et non pas de la
des exploitations minières, l'expropriation de ces biens sans perte subie par l'étranger, et le libre transfert de l'indemnité
indemnité constitue, aux dépens du ressortissant étranger55, un dépendrait de l'importance de l'enrichissement réalisé par l'Etat
enrichissement sans cause au profit du gouvernement qui ordonne
l'expropriation ».

Troisième partie — Conclusions

LE REGIME DE LA RESPONSABILITE DES ETATS
51. La première impression produite par l'examen du problème
de l'indemnisation en cas de nationalisation peut être dominée par Document de travail soumis par' M. Angel Modesto Paredes"
les thèses contradictoires des divers Etats : certains réclament
une indemnisation juste, rapide et effective; d'autres, au contraire, Le régime international de la responsabilité des Etats doit
invoquant des motifs juridiques divers, nient l'existence d'une être complètement revu, compte tenu des conceptions dont
obligation d'indemniser. s'inspirent actuellement les Etats. Les principaux aspects nouveaux
Toutefois, une fois achevé l'exposé des diverses thèses, l'obser- de ces conceptions sont les suivants :
vateur ne peut manquer d'être frappé par le fait qu'en général 1) Un principe juridique traditionnel se trouve dépassé : c'est
les Etats parviennent, au bout d'un certain temps, à conclure
l'exemption, accordée à la collectivité, de toute responsabilité
des accords sur le plan pratique, soucieux qu'ils sont avant toute
pénale. Cette responsabilité pèse, à l'heure actuelle, tant sur le
chose de maintenir ou de rétablir leurs échanges commerciaux,
représentant de la collectivité publique — responsable direct du
de recevoir des investissements étrangers ou d'en effectuer eux-
dommage — que sur la collectivité au nom de laquelle il a agi.
mêmes à l'étranger.
C'est ce qui explique le grand nombre de décisions de justice se
52. En concluant pareils accords, les Etats qui préconisent rapportant au comportement des gouvernants dans l'exercice de
une indemnisation juste et rapide acceptent ce qui peut leur leurs fonctions officielles, quand bien même ils auraient agi dans
apparaître comme une indemnisation injuste et différée. Quani le cadre des pouvoirs que leur confère la constitution; ainsi
aux Etats qui rejettent toute obligation de payer, ils accordent, s'expliquent également les sanctions infligées aux Etats. Il convient
en fait, des indemnités et tiennent compte, dans toute la mesure de bien souligner que pareilles sanctions ne constituent pas
compatible avec leurs possibilités financières, des intérêts des simplement un recours à la force pour imposer une ligne de
Etats étrangers. conduite, comme c'est le cas pour la guerre et pour d'autres
53. Cette tendance à long terme se manifeste par la pratique, mesures qui précèdent les hostilités, telles que la rupture des
à présent répandue, des accords d'indemnisation globale qui font relations diplomatiques. Au contraire ces sanctions impliquent
apparaître l'évolution des caractéristiques classiques de la responsa- l'idée de peine.
bilité d'un Etat envers les particuliers ou les sociétés étrangères. 2) L'on a tendance à attribuer un caractère collectif aux
L'individu frappé par la nationalisation disparaît de la scène responsabilités imputées aux pays considérés coupables. Cette
internationale et, si jamais il reparaît, ce n'est que devant des tendance ressort non seulement des termes des instruments
organismes internes de son pays. internationaux, selon lesquels une attaque armée dirigée, sans
54. Cette pratique conventionnelle s'est à tel point répandue motif qui puisse la justifier, contre l'une quelconque des parties
que, depuis la guerre, plus de cinquante accords bilatéraux de à ces instruments est considérée comme dirigée contre toutes
ce genre sont entrés en vigueur. Ce chiffre comprend les accords les autres parties. Cette tendance se manifeste aussi par le rôle
conclus entre des Etats qui, tout en rejetant la propriété privée confié aux organismes internationaux, qui ont mission de veiller
des moyens de production, ont cependant jugé nécessaire de à la tranquillité et à la sécurité de leurs membres, en prévenant
parvenir au règlement de toutes les obligations qu'ils ont assumées toute conduite ou tout acte qui représenterait pour eux une
les uns envers les autres du fait des mesures de nationalisation menace. Les peuples sont exposés à des risques en raison de la
frappant les droits et intérêts des ressortissants d'un Etat sur le portée excessive des attributions que ces organismes prétendent
territoire d'un autre. s'arroger, empiétant ainsi sur le domaine réservé à l'autorité
55. Cette pratique conventionnelle étant établie, l'on pourrait exclusive des Etats. Une autre question se pose : dans l'éventualité
en tirer certaines conclusions quant à l'existence, au fondement où un pays se trouverait délibérément exclu, contre sa propre
et à la portée d'une obligation d'indemniser en cas de nationa- volonté, de telle organisation composée d'Etats, ce pays serait-il
lisation de biens appartenant à des étrangers. tenu d'accepter les accords conclus au sein de l'organisation et
pourrait-il, juridiquement, faire l'objet de sanctions ?
56. Peut-être les divergences qui se font jour dans ce domaine
se rapportent-elles plutôt aux conceptions philosophiques ou au 3) La coopération internationale comporte, à notre époque,
fondement juridique qu'à la pratique et à l'attitude effectives des des caractères très particuliers, se distinguant de l'isolement que
Etats. Il n'est évidemment pas possible de présumer l'existence, préconisaient, traditionnellement, par rapport au droit, les anciens
en droit international général, d'une règle prescrivant le respect principes de la souveraineté et de l'individualisme. Un accord
formel entre nations n'est pas nécessaire pour que l'on puisse
54
s'attendre à la collaboration réciproque qui découle implicitement
Nations Unies, Recueil des sentences arbitrales, vol. II, p. 682.
r5
' Voir A. Nussbaum « The Arbitration between the Lena Gold-
50
field and the Soviet Government ». Cornell Law Review, 1950-51, Initialement distribué sous la cote ILC(XIV)/SC.1/WP.2 et
p. 31 et suivantes. Add.l.
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 255

de la reconnaissance, pour l'humanité tout entière, d'objectifs 9. Les autorités étrangères ne pourront, ni par leur décision
et de moyens communs. C'est pourquoi l'on voit des obligations, propre, ni en vertu du consentement ou à la demande du
précédemment qualifiées de purement morales, forcer peu à peu gouvernement intéressé, percevoir des impôts, prendre des
les portes du domaine juridique. Si cette pénétration se présente hypothèques ou des gages sur les fonds publics, ni accomplir,
parfois d'une manière hésitante et sous la forme d'assistance dans ce domaine, tous autres actes de compétence étatique. En
bénévole, l'on y trouve cependant les germes d'une évolution future. dépit de toute disposition conventionnelle contraire, le recours
demeurera ouvert à la partie victime du dommage devant
Premièrement : Ces principes étant reconnus, il en résulte que l'organisme international intéressé.
les Etats répondent de certains actes ou omissions par des
réparations de caractère civil ou en se voyant infliger des sanctions 10. La surveillance et la protection des particuliers est la tâche
pénales, comme le ferait un individu qui cause à un autre un première du gouvernement du pays; nul ne peut le remplacer
dommage. Cela est vrai essentiellement pour ce qui a trait aux ni l'aider dans cette tâche. Toutefois, il y a lieu pour l'Etat de
droits fondamentaux des peuples, énumérés et exposés dans les donner des garanties quant à la mesure dans laquelle il remplira
textes relatifs au « domaine réservé des Etats », dont on peut ses obligations à l'égard des particuliers.
déduire les règles suivantes : 11. Les victimes pourront demander la mise en œuvre de ces
1. Nul ne peut se substituer au gouvernement d'un peuple garanties aux autorités étrangères compétentes, dans les limites
pour accomplir les obligations que lui impose la constitution; et en la forme convenue dans le traité conclu à cet effet.
et tout acte commis en violation de ce principe entraîne la La compétence sera définie lors de la création du Tribunal et
responsabilité tant de son auteur que de ceux qui l'ont admis alors les règles de procédure seront précisées dans son statut.
qu'ils auraient pu s'y opposer. 12. Pour l'élaboration du statut de la juridiction habilitée à
Aucun accord, pacte ni acte d'obéissance ne peut racheter pareil statuer sur les réclamations des particuliers, il sera tenu compte,
acte. en premier lieu, de la défense de ces derniers sans toutefois négliger
Il convient de s'attendre à une aide de la collectivité et de le droit des gouvernements à la stabilité.
la proposer lorsque l'autorité légitime se déclare inapte à remplir 13. Les étrangers sont placés sous la protection des autorités
le rôle qui lui incombe, ainsi que dans tous les cas où aucune nationales du territoire où ils résident; ils jouissent des mêmes
autre autorité ne la réclame. droits et privilèges que les nationaux, tout en étant soumis aux
2. Aucune personne morale de droit international dotée de mêmes obligations, et ce dans la mesure où leur statut personnel
la plénitude de la capacité juridique ne peut, par une convention le permet.
ou en donnant son consentement, voir lui échapper la moindre L'on ne saurait admettre, en faveur d'un étranger, une situation
parcelle de sa compétence exclusive; le cas échéant, pareille privilégiée et les réclamations introduites en son nom doivent
convention devra être considérée nulle et de nul effet. être strictement soumises aux règles de droit.
Si les obligations auxquelles les gouvernements doivent faire Les tribunaux dont sont justiciables les autres habitants du
face dépassent leurs possibilités, ces gouvernements devront pays connaîtront de ces réclamations.
demander aux organisations internationales dont ils font partie De même, les juges compétents pour connaître des réclamations
de leur apporter l'aide de leurs ressources. introduites par les nationaux sur le plan international connaîtront
des réclamations de ce genre introduites par les étrangers.
3. Quiconque met obstacle à la libre évolution constitutionnelle
d'un autre pays agit en violation du droit international; il encourt, Deuxièmement : L'un des signes de notre temps est le
le cas échéant, une responsabilité civile et pénale en raison des remplacement des alliances offensives et défensives par une
dommages causés par lui. coopération plus étendue et plus solide entre les diverses puissances,
ce qui a donné naissance à des organisations internationales, telles
4. L'adoption et le choix d'un régime politique et des personnes que, à l'échelon mondial, l'Organisation des Nations Unies et,
qui en auront la charge sont des problèmes relevant de la à l'échelon régional, l'Organisation des Etats américains. Ces
compétence interne de chaque pays et échappant à toute ingérence organisations préconisent notamment les principes suivants :
extérieure; c'est pourquoi tout pays qui sera troublé par de telles a) II y a, entre tous les partenaires, une communauté de buts
ingérences pourra avoir recours à l'organisme international chargé permettant la mise en commun des moyens nécessaires pour
de veiller au maintien de la paix et de la sécurité entre les nations. atteindre leurs objectifs. Ni la diversité des races ou des niveaux
Pareil recours a pour objet de faire cesser une intervention et de culture, ni les divergences de tendances politiques ne constituent
non pas de la provoquer; une action perturbatrice ne sera donc un obstacle. Il y a plus encore que les accords durablement conclus,
autorisée ni sur le plan individuel ni sur le plan collectif. La puisque les Nations Unies peuvent être amenées à accueillir des
responsabilité des troubles doit être imputée à ceux qui ont
demandes émanant d'Etats étrangers à l'Organisation, mais désireux
contribué à les causer. d'adopter ses méthodes.
5. Il appartient à chaque gouvernement d'assurer, sur le plan b) La compréhension entre les hommes est le moyen de parvenir
international, la direction de la politique économique dont il a à la paix et la prospérité communes. Ce concept fondamental
la charge. Toutefois, seront considérés légitimes tous accords en semble apporter un démenti solennel à la propagande qui présente
vue d'un marché commun, d'avantages réciproques, d'un système comme inconciliables et incapables de coexister dans le monde
de coopération ou de traitement préférentiel entre Etats, dès lors moderne les systèmes politiques de l'Est et de l'Ouest.
que ces actes ne comportent pas implicitement la guerre économique, c) Cependant, de ces divergences naissent la crainte, l'insécurité
la concurrence déloyale ou les préjudices injustement causés à autrui. et la guerre, dont les répercussions et les conséquences dépassent
6. Lorsqu'un peuple ou un groupe de peuples adopte par voie ceux qui sont directement et immédiatement intéressés; elles
conventionnelle ou réalise illicitement à l'égard d'un autre des peuvent, en effet, avoir une portée considérable ou, selon la formule
mesures qui portent préjudice sur le plan économique, la victime bien connue de la Charte de San Francisco, elles peuvent « mettre
pourra dénoncer ces mesures comme constituant une agression en danger le maintien de la paix et de la sécurité internationales ».
qui doit faire l'objet de sanctions. d) II est, par conséquent, de l'intérêt de tous d'éviter les conflits
et de s'efforcer de les résoudre rapidement.
7. Seul l'organisme international compétent pourra décider e) C'est pourquoi il convient de conserver, pour régir la conduite
d'instituer un blocus économique, à la fois pour sanctionner des actuelle des Etats, la règle selon laquelle l'agression perpétrée
fautes dûment prouvées et déclarées par la juridiction compétente, contre l'une quelconque des parties sera considérée comme une
ou pour contraindre une personne morale internationale à remplir agression contre toutes les autres.
les obligations qui lui sont légitimement imposées, et ce par /) C'est pourquoi il faut également que les principaux organes
l'intervention de l'organisme collectif intéressé. de l'Organisation internationale soient prêts à protéger ses membres
8. La compétence en matière fiscale relève exclusivement de contre de tels risques. Il y aura lieu seulement d'épuiser les
l'Etat intéressé; aucune autre entité juridique internationale n'est moyens pacifiques et conventionnels de règlement avant de
habilitée à remplacer l'autorité compétente pour trancher ces recours. recourir à toute mesure de violence.
256 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

g) De tout ceci résulte la répartition des pouvoirs juridic- 6. Il appartient à une autre juridiction, appliquant des méthodes
tionnels en fonction de la compétence. différentes, de connaître des réclamations présentées par des
h) Parmi les conséquences de ce qui précède, il en est une qui particuliers contre les Etats devant les organismes internationaux.
comporte de graves dangers : il y a surtout le risque de voir Troisièmement : Devoirs de coopération entre Etats
imposer une ligne de conduite donnée à un Etat n'appartenant Considérant :
pas à l'Organisation, sous prétexte de dangers qui menaceraient
ses membres ou la paix et la sécurité internationales. La question Que la nouvelle signification de la coopération internationale
est délicate et une analyse très rigoureuse est nécessaire, afin se dégage de la reconnaissance de l'interdépendance qui relie les
d'empêcher l'exercice de ces pouvoirs en violation de la justice peuples pour leur permettre d'accomplir leurs fins et leurs destinées;
et du droit. Que ces fins et destinées semblables répondent aux besoins de
Des théories analogues ont donné naissance à un nouveau l'espèce humaine, qui sont identiques dans leur essence;
système de répression contre les Etats, système d'après lequel le Que l'accomplissement de ces fins et destinées se réalise le mieux
duel judiciaire qui constituait précédemment la pratique exclusive dans les entreprises communes des nations;
dans les relations étatiques est mis à l'écart; ainsi se trouve créé Que ces réalisations se présentent sous la forme : a) d'aide
un système judiciaire et les tribunaux correspondants. A l'heure et de protection réelle; b) d'abstention, de la part des gouver-
actuelle, c'est à l'échelon international que se définissent les nements, d'actes risquant de porter préjudice aux autres peuples;
attributions juridictionnelles, leur répartition et les degrés de c) d'interdiction aux Etats de se porter un préjudice effectif
compétence, de telle manière que l'on puisse, dans ce domaine quelconque les uns aux autres; d) de responsabilité en cas
également, proclamer que nul ne saurait se faire justice à lui-même. d'omissions préj udiciables ;
En raison de la complexité et de la nouveauté de cette question, Que la protection obligatoire au bénéfice de qui en a besoin,
un examen rigoureux des problèmes qu'il comporte s'impose, sans pour autant l'asservir, n'est assurée que par l'intervention
afin d'établir des liens directs et nécessaires entre le problème collective de l'organisme qui représente une communauté;
posé et le juge qui devra en connaître. Il faut éviter, dans toute Qu'un gouvernement ne peut, même dans l'exercice légitime de
la mesure possible, d'entremêler les procédures juridictionnelles ses attributions, porter préjudice à une autre personne internationale,
et il faut assurer une compétence judiciaire permettant d'appuyer sans être tenu de le réparer, à moins de prouver le caractère
ou de corriger tout ce qu'il peut y avoir d'injuste dans les impératifs inéluctable de cette action au regard de ses nécessités propres et
politiques. C'est pourquoi nous préconisons un organisme judiciaire de démontrer qu'il a pris toutes les précautions possibles pour
s'inspirant des principes suivants : ne pas occasionner de dommages ou pour les réduire au minimum;
1. Il faut un tribunal qui connaisse des problèmes constitu- Que l'intention de porter préjudice, quand bien même l'acte
tionnels à l'échelon international : n'est pas punissable en soi, doit donner lieu à des réparations;
c) II aura, comme première tâche, de définir s'il s'agit d'une Que les omissions peuvent être malveillantes ou coupables :
question internationale ou d'une question qui relève de la malveillantes si, le dommage ayant été prévu, la mesure qui
compétence exclusive de l'Etat intéressé; l'aurait évité n'a pas été prise, dans le dessein de le causer;
b) S'il estime qu'une question relève exclusivement de la coupables, si les précautions voulues n'ont pas été prises, que
compétence nationale, il en avertira l'organisme international qui ce soit par inattention ou par négligence;
serait saisi de la question, afin qu'il s'abstienne; Les Hautes Parties Contractantes déclarent, en conséquence,
c) Si plusieurs Etats sont intéressés au problème en question, ce qui suit :
le tribunal indiquera dans sa décision l'organe international
compétent pour trancher le différend; DEVOIRS DE SOLIDARITE ENTRE ETATS
d) Si la question posée ne se situe pas sur le plan des consti-
tutions nationales, mais au contraire à l'échelon international, Article 1. Tout dommage causé à un Etat intéresse et affecte les
le tribunal désignera également l'organe compétent. autres Etats.
2. Il faut un tribunal ou une chambre pour les questions de Article 2. Si ces dommages sont causés par la nature, comme
caractère administratif. les tremblements de terre, les inondations et autres cataclysmes de
Avant toute chose sera tranchée la question de savoir à quelle grande envergure, les peuples sont tenus de se porter mutuellement
catégorie juridique appartient le problème, et ce à la demande de secours.
l'une quelconque des parties intéressées afin, le cas échéant, de Article 3. Les secours seront assurés par l'intermédiaire d'une
renvoyer devant les autorités nationales. Commission internationale de fonctionnaires permanents nommés
S'il s'agit d'une question internationale administrative, le tribunal à cet effet, qui portera le nom de Commission de Secours.
définira la compétence, à la demande d'une partie intéressée.
Article 4. La Commission indiquera à chaque Etat le montant
3. Une chambre connaîtra des questions fiscales intéressant le de la contribution qu'il doit verser.
fonctionnement de l'organisme international correspondant.
Article 5. Une fois la contribution indiquée, il appartiendra au
4. La quatrième chambre connaîtra et jugera les questions gouvernement intéressé de verser cette contribution à la
touchant les réparations de caractère civil que pourraient entraîner Commission, laquelle la remettra à l'Etat victime du dommage.
les dommages causés par une personne internationale à une autre.
Article 6. Des devoirs entre Etats naissent en outre de la
Dans l'éventualité où un organe international quelconque aurait situation géographique de ceux-ci et de l'interdépendance qui
infligé des amendes ou autres réparations de caractère civil, la résulte de la topographie du terrain, comme c'est le cas pour les
victime pourra introduire un recours devant l'autorité judiciaire réseaux fluviaux internationaux et les littoraux adjacents.
créée par le présent article, pour qu'elle statue sur la compétence
de l'auteur de cette mesure. Article 7. Les circonstances indiquées à l'article précédent com-
Si cette compétence n'est pas reconnue, l'obligation de verser portent de nombreuses interdictions et des responsabilités mutuelles.
l'indemnité se trouvera annulée. Si la compétence est reconnue, il Article 8. Le commerce international comporte des devoirs de
n'appartiendra pas à ce tribunal de statuer sur le montant ni sur respect mutuel et interdit la concurrence déloyale.
les autres aspects du différend en question. Article 9. Aucune personne, individuelle ou collective, n'a le droit
5. Il ne peut être infligé de sanction internationale de caractère d'user des biens qui sont propriété universelle d'une manière
pénal sans décision émanant d'une juridiction pénale internationale. préjudiciable pour autrui.
a) Cette juridiction possédera une compétence exclusive pour Article 10. Il peut y avoir emploi préjudiciable des biens en
connaître de certaines questions d'ordre pénal; question, soit parce qu'on les utilise à une fin autre que celle qui
b) Elle possédera une compétence de caractère préventif à leur est naturelle, soit parce qu'on les exploite de manière
l'égard d'autres aspects des délits; et inconsidérée, au risque de les épuiser, soit enfin parce qu'on s'en
c) Elle pourra et devra procéder à la revision des sanctions les sert au détriment de soi-même et d'autrui. Quiconque prétend
plus graves infligées par d'autres organes internationaux. stériliser l'atmosphère d'une région pour en empêcher ou en
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 257

compromettre l'évolution biologique commettrait une violation de 1. C'est une réclamation contre un acte qui a causé un
la première catégorie; la destruction massive des ressources de la dommage.
mer ou le défaut de prudence et de réglementation dans ce 2. Cette réclamation doit respecter certaines conditions pour
domaine appartiennent à la deuxième catégorie; les explosions être valablement présentée et soutenue.
atomiques, avec les maux qu'elles comportent, sont des exemples
de la troisième. Pour les besoins de l'étude on peut séparer ces deux aspects
mais en voyant bien qu'il s'agit d'une définition scolaire et que
Article 11. Quiconque essaie de changer ou réussit à changer, ces deux éléments sont indivisiblement liés pour constituer le droit
en totalité ou en partie, la destination d'un bien d'usage universel, de la responsabilité internationale. Il serait inutile d'être d'accord
pourra être privé, temporairement ou définitivement, de la jouis- sur les mécanismes de la réclamation internationale si l'on n'était
sance et de l'usufruit de ce bien, une fois prouvé l'acte ou les pas d'accord sur les règles générales de fond concernant cette
actes qui lui sont imputés. H devra en outre verser une indemnité réclamation. L'existence de ces deux aspects dans le droit de la
pour les dommages par lui causés. responsabilité et leur lien sont parfaitement clairs dans chaque
Article 12. L'exploitation des richesses naturelles appartenant droit interne de la responsabilité.
à la collectivité s'effectuera sous réglementation et contrôle inter- C'est ainsi qu'en droit privé français, l'article 1382 du Code
nationaux. L'organe chargé du contrôle sera compétent pour juger civil a établi une règle devenue célèbre :
les violations et imposer des sanctions.
« Tout fait quelconque de l'homme, qui cause à autrui un
Article 13. Nul ne pourra provoquer, pour soi ou pour autrui, dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le
des dangers évitables, même sous le prétexte de conquêtes scien- réparer. »
tifiques. Dans ce dernier cas, il faudra obtenir l'autorisation de
Cet article fournit la « cause » de la responsabilité; quant aux
l'organe auquel le pouvoir nécessaire a été conféré, après un
mécanismes de l'obtention de la réparation, ce sont les procédures
rapport circonstancié des techniciens compétents en la matière.
établies par les règles du droit privé français. La Sous-Commission
Article I4. Celui qui commettra l'acte en question malgré une pourrait donc étudier s'il existe en droit international l'équivalent
interdiction expresse, ou ne demandera pas l'autorisation de de cette « cause » de la responsabilité que les différents systèmes
l'exécuter, ou s'écartera de la ligne de conduite qui lui a été de droit privé définissent. Il y a une catégorie de cas de respon-
tracée, sera poursuivi pour délit international, passible de toutes sabilité internationale où cette analogie avec le droit privé se
les sanctions applicables en ce cas et tenu de réparer les dommages justifie d'autant mieux que ces cas mettent en cause des individus
causés. et que l'Etat qui les protège réclame un certain traitement ou
Aticle 15. Quiconque portera préjudice à autrui par des actes une réparation en leur faveur même, comme le dit la Cour
permis et exécutés conformément aux termes de l'autorisation sera permanente de Justice internationale, si, ce faisant, l'Etat agit
néanmoins responsable du montant des dommages. « en invoquant son droit propre ». C'est l'hypothèse classique
Article 16. Sur le plan international, les omissions peuvent de la protection diplomatique ou consulaire en faveur des
être délictueuses ou coupables. ressortissants d'un Etat (voir Convention de Vienne de 1961,
Article 17. Les omissions sont délictueuses en cas de non- article 3, et l'article 4 du projet de Convention sur les relations
accomplissement d'un devoir expressément imposé par un traité, consulaires accepté à l'unanimité par la Commission du droit
une convention ou un autre acte juridique. Elles sont coupables international). La réclamation porte sur la violation d'un intérêt
si elles contreviennent à la sécurité mutuelle que doivent se ou sur la violation d'un droit, d'après les termes mêmes des
garantir les Etats : c'est le cas par exemple d'un Etat qui, ayant textes établis par la Commission. Lorsqu'il y a protection fondée
connaissance des dangers imminents qui en menacent un autre, sur la violation d'un droit, elle implique une théorie de la respon-
ne l'en prévient pas. sabilité internationale de l'Etat. Ceci peut être étudié et précisé.
L'étude de cette définition générale ne peut naturellement se
faire en ignorant la règle essentielle de la souveraineté de l'Etat
DOCUMENT DE TRAVAIL et il ne s'agit pas là de reconnaître une faculté d'intervention
des Etats étrangers dans les affaires intérieures d'un Etat, mais
Préparé par M. André Gros" c'est une vérité première que tous les Etats pratiquent la protection
diplomatique et consulaire de leurs ressortissants et on vient de
La Commission du droit international a décidé que les membres rappeler que les deux grandes conventions préparées par la Com-
de la Sous-Commission sur la responsabilité des Etats devrait mission elle-même reconnaissent ce droit de protection. H y a
soumettre au Secrétariat des mémoires sur les principaux aspects donc là un premier objet d'étude dont le résultat devrait être
du sujet. une définition des conditions générales de la responsabilité inter-
En tenant compte du premier débat général qui a eu lieu nationale de l'Etat et de ses limites.
à la Commission et pour faciliter les premiers travaux de la
Sous-Commission, il semble essentiel de préciser rapidement les IL Autres problèmes à examiner
conditions générales du travail à faire au sein de la Sous- II ne semble pas nécessaire pour aborder le débat général en
Commission. Sous-Commission que chaque membre détermine de façon définitive
Il semble reconnu maintenant que la Commission estime possible dans son mémorandum la méthode de discussion qu'il envisage.
d'examiner le problème de la responsabilité internationale, d'une En ce qui concerne l'auteur de cette note, il considère que l'ordre
part en tenant compte de la jurisprudence et de la pratique dans lequel les divers points qu'il va énumérer seront discutés
diplomatique portant sur des cas de responsabilité concernant n'est pas d'une importance majeure. C'est un tableau général
le traitement des étrangers, d'autre part sans faire de ce qui n'est qu'il convient de faire mais on peut étudier en premier lieu l'un
qu'une partie du droit international la source unique de la respon- quelconque de ces aspects.
sabilité internationale. Cette base de raisonnement étant acquise,
il me semble que l'étude de la responsabilité internationale Cette indication de méthode donnée, il semble que les problèmes
pourrait être conduite de la manière suivante : à examiner soient les suivants :
A. Sujets de droit en matière de responsabilité internationale
I. Définition générale du droit de la responsabilité
(sur qui pèse l'obligation internationale) ;
II ne peut être question de rédiger un traité doctrinal sur la B. Etendue de l'obligation internationale (obligations diverses,
responsabilité mais il faudrait se mettre d'accord sur les aspects modalités des sanctions) ;
généraux de ce problème de droit. En ce qui me concerne, je
dirais que, comme dans tout système de droit, la responsabilité C. Le problème de l'imputation;
en droit international présente deux aspects : D. Les mécanismes
a) La condition de nationalité,
57
Initialement distribué sous la cote A/CN.4/SC.1/WP.3. b) Epuisement des recours locaux.
258 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

Les présentes indications ne sont destinées qu'à faciliter l'ouver- ni dans l'établissement d'un système juridique simplement théorique.
ture du débat en Sous-Commission et la préparation de directives Au contraire, son œuvre doit résulter de la recherche des règles
générales pour le Rapporteur spécial qui aura la charge de rédiger du droit international positif. Elle doit ériger un système juridique
le rapport. mieux adapté aux nouvelles conditions de la vie internationale
mais conforme au droit international positif. En d'autres termes,
elle doit s'abstenir d'innovations trop hardies; mais elle doit
s'ingénier à répondre aux besoins nouveaux de la communauté
internationale, tout en mettant en harmonie les intérêts légitimes
de tous les membres de cette dernière.
DOCUMENT DE TRAVAIL
Partant de ces soucis, je me suis trouvé bientôt en face de
Préparé par M. Senjin Tsuruoka™ certains traits saillants qui caractérisent le droit de la respon-
sabilité de l'Etat. Je vais en parler dans les pages qui suivent.
I. INTRODUCTION
4. La responsabilité de l'Etat, au sens large, se trouve engagée
par suite de diverses sortes de manquements aux différentes obliga-
Méthode de travail tions internationales. Ses aspects, ses caractères, ses mécanismes se
différencient presque à l'infini selon les diversités des manquements
1. Un Etat qui a violé le droit d'un autre Etat par son action en cause et les variétés des conditions où se situent ces manque-
ou omission contraire au droit international encourt la responsa- ments. De plus, on ne saurait nier le fait qu'en pratique, la
bilité de restituer le droit lésé ou de réparer le dommage causé. responsabilité de l'Etat étant comprise, la plupart du temps,
C'est le principe établi en droit international de la responsabilité comme le devoir de porter remède aux maux occasionnés, la
de l'Etat. Il est aisé de se rendre compte qu'un tel principe, présence ou l'absence de remèdes détermine parfois la question
une fois précisé et complété dans ses multiples aspects, aura pour de savoir si l'on peut parler de la présence ou de l'absence de
effet de mieux prévenir le manquement aux obligations inter- la responsabilité elle-même. Bref, le régime de la responsabilité
nationales et en conséquence de mieux assurer le règne du droit de l'Etat, au sens large, couvre un vaste domaine du droit inter-
international. national et il revêt une extrême complexité.
Je me félicite de ce que la Commission du droit international On conviendra, dès lors, que ce serait une tâche ardue de
puisse entreprendre maintenant la codification de cette importante vouloir dégager de ce vaste domaine et de cette complexité les
branche du droit international. principes généraux applicables à tous les aspects de la responsabilité
de l'Etat au sens large de ce terme. On se heurterait à des
2. Il me paraît convenable de parler, tout de suite, de la difficultés encore plus grandes si l'on voulait, comme cela se
question de méthode ou d'organisation du travail de la Commission doit, que les principes ainsi dégagés soient dotés, non seulement
du droit international, car elle revêt, à mon avis, une importance d'une valeur théorique, mais aussi d'une valeur réelle et pratique.
plus grande pour la codification portant sur la responsabilité de
l'Etat que sur d'autres sujets. 5. S'il en est ainsi de l'entreprise de codifier les principes
embrassant toutes les branches du droit de la responsabilité de
Je proposerais à la Commission du droit international : l'Etat, il y en a une qui se prête bien à la codification : c'est
a) Qu'elle entreprenne tout d'abord la codification de la « respon- celle qui gouverne le droit de la responsabilité de l'Etat à raison
sabilité de l'Etat pour des dommages causés à la personne ou des dommages causés à la personne ou aux biens des étrangers.
aux biens des étrangers » (ci-après dénommée « responsabilité Mieux encore, la codification de celle-ci va satisfaire aux besoins
de l'Etat au sens strict ») et qu'elle procède ensuite à la pressants de la vie économique mondiale. Elle aura aussi pour
codification ayant pour objet les principes généraux qui régissent effet de faciliter, dans une large mesure, la tâche de codifier le
tous les aspects de la responsabilité de l'Etat au sens large droit de la responsabilité au sens large, ce qui est un avantage
de ce terme ; d'autant plus grand que les difficultés que doit surmonter la
b) Ou bien (et ce sera une variante de ma proposition ci-dessus) codification de la responsabilité de l'Etat au sens large sont
qu'elle entreprenne parallèlement la codification sur la respon- considérables.
sabilité de l'Etat au sens strict et celle sur la responsabilité Mais pourquoi et comment le régime de la responsabilité de
de l'Etat au sens large. l'Etat, au sens strict, se prête-t-il si bien à la codification ?
Ce qui importe, à mon sens, c'est que la Commission du droit D conviendrait de citer avant tout l'abondance en précédents,
international ne néglige pas la codification du régime de la respon- surtout en jurisprudence internationale, et la richesse bibliogra-
sabilité de l'Etat au sens strict et qu'elle y consacre ses efforts phique, accumulées au cours de l'histoire. Il faudrait mentionner
avant de s'occuper spécialement d'autres branches individuelles également l'existence d'importants travaux de codification en cette
du droit de la responsabilité au sens large. matière. Il est, en particulier, significatif que presque tous les
J'exposerai ci-après (par. 3, 4, 5 et 6) quelques-unes des raisons travaux de codification sur la responsabilité de l'Etat jusqu'ici
qui m'ont amené à adopter le point de vue que je viens de accomplis ne visent que le droit de la responsabilité de l'Etat
mentionner. Je me permettrai, en même temps, d'attirer l'attention au sens strict. Ce n'est certainement pas par simple oubli ni
de la Commission du droit international sur un certain nombre par pur hasard qu'ils se sont limités à ce seul domaine de la
de points. Je souhaite qu'elle en tienne compte lorsqu'elle codifiera responsabilité de l'Etat. Ce fait montre, au contraire, qu'au cours
les principes généraux régissant la responsabilité de l'Etat au de son histoire, la notion du droit de la responsabiilté de l'Etat
sens large. s'est formée presque exclusivement autour de la question relative
3. Deux ordres d'idée m'ont guidé dans l'examen de la question à la protection de la personne ou des biens des étrangers. Et ce
concernant la méthode de travail pour la codification sur la problème garde une actualité si cuisante dans la vie internationale
responsabilité de l'Etat : le souci de respecter l'esprit qui anime moderne que l'on finit par considérer la responsabilité de l'Etat
la Charte des Nations Unies (Art. 13, par. 1, a) et le Statut en cette matière non seulement comme le prototype ou le noyau
de la Commission du droit international, ainsi que le souci mais aussi comme le synonyme de la responsabilité de l'Etat
d'assurer au travail de la Commission le meilleur rendement. tout court.
Notons en passant, bien que personne ne l'ignore, que la En présence d'une telle réalité, du moment que l'on admet
Commission du droit mternational, en tant qu'organe de l'Assemblée que la Commission du droit international n'a d'autre mission
générale de l'ONU, a pour mission d'assurer le développement que celle d'assurer le développement progressif du droit inter-
progressif du droit international et de travailler à sa codification. national et sa codification, et cela de la façon que j'ai exposée
Elle n'est ni législateur international ni institution académique. plus haut (voir par. 3), on ne contestera pas que le régime de la
Son but essentiel ne réside pas dans la rénovation de ce droit responsabilité au sens strict réunit les conditions requises pour
être codifié. On sera également d'accord pour penser que la
68 Commission fera bien d'entreprendre un travail spécialement
Initialement distribué sous la cote A/CN.4/SC.1/WP.4.
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 259

consacré à ce sujet. On reconnaîtra enfin que la Commission ne facultative » (Statut de la Cour internationale de Justice, art. 36,
saura codifier le droit sur la responsabilité de l'Etat au sens par. 2). Quelque excellent que soit le travail accompli par la
large qu'en s'y référant constamment. Commission du droit international, quelque grand que soit le
Mais il y a plus. La codification du droit sur la protection nombre d'Etats qui l'acceptent, aussi longtemps que les garanties
de l'étranger répond aux besoins de la communauté internationale font défaut pour assurer une fidèle application des principes
dont la solidarité et l'interdépendance deviennent de jour en qui s'y trouvent posés, ceux-ci manqueront d'efficacité. Ils risque-
jour plus intenses grâce surtout aux progrès des moyens de raient même de rester lettre morte. Afin de doter la communauté
communication. Elle aidera, en particulier, la collaboration écono- internationale de ces garanties, je souhaite ardemment que la
mique et technique entre les pays en voie de développement, Commission du droit international puisse étudier, sans trop tarder,
d'une part, et les nations industrialisées, d'autre part, en assurant les moyens propres à renforcer l'organisation de la procédure
une plus grande sécurité aux hommes et aux biens qui sont judiciaire. On pourrait étudier, par exemple, la possibilité d'encou-
appelés, à cette fin, à se déplacer à travers les frontières. rager l'acceptation de la clause facultative prévue au Statut de
En outre, on ne saurait passer sous silence un autre avantage la Cour internationale de Justice, la nécessité d'établir des
non négligeable, auquel je me suis référé tout à l'heure, et dont tribunaux internationaux, etc.
la Commission pourra bénéficier. C'est qu'il y a bon nombre de
projets de codification, tant officiels que privés, portant sur le I I . PRINCIPES GÉNÉRAUX DU DROIT DE LA RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT
droit de la responsabilité de l'Etat. Et ils ne datent pas de si
loin. La Commission possède, de plus, ses propres documents : 8. Dans cette partie du présent rapport, je compte examiner
six rapports en la matière présentés par son Rapporteur spécial, certains sujets qui, à mon avis, devront faire l'objet de la discussion
M. F. V. Garcia Amador. au sein de la Commission du droit international lorsqu'elle codifiera
Du reste, la comparaison de cette branche du droit de la les principes généraux de la responsabilité de l'Etat. Il serait
responsabilité de l'Etat avec d'autres branches du même droit superflu d'ajouter qu'à ce stade préliminaire du travail de la
fera ressortir encore davantage combien mieux que les autres Commission, je me bornerai à des observations d'ordre général
la première se prête à la codification. et très sommaires. On pourrait grouper ces sujets de la façon
Certes, personne ne se refusera à admettre l'importance des suivante :
questions qui se posent au sujet des différentes catégories de 1) Nature juridique de la responsabilité de l'Etat;
responsabilité de l'Etat naissant des violations des principes ou
des droits reconnus en droit international, tels que les principes 2) Eléments constitutifs de la responsabilité de l'Etat;
de l'intégrité territoriale ou de l'indépendance politique d'un Etat, c) Capacité du sujet de la responsabilité;
le droit des nations à disposer d'elles-mêmes, le droit d'un Etat b) Acte intentionnel et faute (culpa) ;
à exploiter ses ressources naturelles, etc. Je crois aussi que le
principe général de la responsabilité de l'Etat, tel que je l'ai formulé c) Intérêts juridiques lésés;
tout au début du présent rapport (voir par. 1 ci-dessus), s'applique 3) Exonération de la responsabilité;
à ces différents aspects. Mais à part ce principe général, au stade 4) Extinction de la responsabilité encourue.
actuel de l'évolution du droit international, les normes juridiques
qui doivent régler ces divers aspects de la responsabilité de l'Etat 9. La nature juridique de la responsabilité de l'Etat est un
ne sont pas encore parvenues à prendre des formes assez concrètes sujet largement commenté par la doctrine. Les auteurs s'accordent,
et assez techniques pour être convenablement codifiées. Si donc, en général, à reconnaître à la responsabilité résultant des violations
malgré des conditions aussi défavorables, la Commission voulait des obligations internationales une nature juridique analogue à celle
tenter, sur ce terrain, un travail de codification, elle se verrait de la responsabilité civile en droit interne. Lorsqu'un Etat a
obligée de poser un grand nombre de règles nouvelles. Elle commis un acte contraire à une norme du droit international,
risquerait ainsi de sortir du cadre qui lui est assigné par son la question qui se pose d'ordinaire, c'est celle qui se rapporte
statut, car il ne s'agirait plus alors du développement progressif à la restitution du droit lésé ou à la réparation du dommage
du droit international ni de sa codification. Or, il n'en est pas causé. En d'autres termes, la responsabilité mise en cause est
de même de la codification du droit de la responsabilité de d'ordinaire celle qui est encourue par l'Etat auteur du préjudice
l'Etat au sens strict du terme. de réparer l'intérêt juridique de l'Etat victime. Certes, il arrive
J'espère maintenant avoir suffisamment mis en lumière les parfois qu'une violation d'une obligation internationale constitue
raisons principales pour lesquelles je me suis permis de présenter un acte punissable en droit international, comme c'est le cas
la proposition qui figure au paragraphe 2 ci-dessus. pour un crime prévu en droit interne. La violation déborde alors
le cadre des rapports entre l'Etat auteur et l'Etat victime de
6. Mais avant de terminer cette partie du présent rapport, l'acte. Il entraîne à rencontre de l'Etat auteur une responsabilité
pour le cas où la Commission du droit international commencerait pénale semblable à celle du droit interne. Il conviendrait de noter
son travail par la codification des principes généraux régissant à ce propos qu'une tendance se dessine de plus en plus nettement
tous les aspects du régime de la responsabilité de l'Etat, je tiens pour reconnaître un caractère pénal à certaines catégories de
à formuler les quelques souhaits que voici : responsabilités de l'Etat. La tendance reflète une nouvelle évolution
a) Qu'elle ne s'écarte pas trop de la coutume ou pratique établie, de la communauté internationale. Après la seconde guerre
qu'elle n'introduise des innovations qu'avec prudence; mondiale, en effet, celle-ci s'est orientée vers une centralisation
b) Qu'elle reconnaisse le fait que le droit de la responsabilité de certaines compétences. Les dispositions de la Charte des Nations
de l'Etat pour les dommages causés à la personne ou aux Unies en fournissent des exemples frappants. On se plaît, par
biens des étrangers fournit une source abondante pour la exemple, dans certains milieux, à considérer une violation affectant
codification des principes généraux régissant le régime de la les droits fondamentaux de l'Etat comme constituant une violation
responsabilité de l'Etat au sens large; de l'intérêt général de l'ensemble de la communauté internationale.
En pareil cas, au point de vue de l'intérêt général de l'ensemble
c) Qu'elle reconnaisse aussi le fait que la codification des principes de la communauté internationale, on pourrait parler, non sans
généraux ci-dessus mentionnés doit être complétée par la raison, en dehors de la question de la responsabilité civile qui
codification du droit de la responsabilité au sens strict; se pose entre les Etats directement intéressés, de quelques éléments
d) Que tous les membres de la Commission s'abstiennent de relevant d'une sanction. Néanmoins, il importerait de constater
profiter de l'œuvre de codification pour en tirer des bénéfices du même coup qu'en l'état actuel de son développement, la
spéciaux en faveur d'un Etat ou d'un groupe d'Etats déterminés, structure de la communauté internationale n'est pas encore suffi-
et au contraire qu'ils s'efforcent de mettre en harmonie les samment organisée pour qu'on puisse traiter, d'une manière
intérêts légitimes de tous les Etats. générale, la responsabilité de l'Etat dans le sens susmentionné.
7. Je me permettrai également de formuler un autre souhait. Il me paraît convenable pour la Commission du droit inter-
Je déplore avec Sir Humphrey Waldock le « Déclin de la clause national de se limiter à dire qu'en principe la responsabilité de
260 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

l'Etat revêt une nature juridique analogue à celle de la respon- En revanche, il me semble difficile de parler de la naissance de
sabilité civile en droit interne, et qu'à titre exceptionnel elle la responsabilité de l'Etat en se basant simplement sur une
comporte parfois un caractère de sanction. inobservation du droit international général qui n'occasionne pas
10. L'examen des éléments constitutifs de la responsabilité de de dommage réel.
l'Etat porte, en premier lieu, sur l'acte illicite en droit international. -15. Même lorsque l'Etat a causé des dommages aux intérêts
La violation ou l'inexécution des règles internationales naît nor- juridiques d'un autre Etat par un acte normalement estimé
malement d'un acte ou d'une omission contraire aux normes illégal, il est exonéré de la responsabUité pour cet acte, au cas
matérielles de ce droit. Il faudrait souligner qu'ils doivent être où l'Etat victime a renoncé au droit de réclamer une réparation
contraires surtout aux obligations internationales dans les rapports ou quand l'acte en question a été accompli dans les circonstances
entre l'Etat auteur et l'Etat victime de l'acte. Il conviendrait qui justifient l'exercice du droit de légitime défense ou celui
d'étudier ensuite la capacité d'agir du sujet de l'acte ou de des représailles.
l'omission. Quand il s'agit de la responsabilité de l'Etat dont la 16. L'Etat s'acquitte de sa responsabilité résultant de sa
capacité d'action est limitée, son imputabilité devrait être précisée violation d'une obligation internationale en portant remède aux
en fonction des pouvoirs mandatés. Elle prend parfois une forme maux causés. Les modalités d'acquittement ou de libération varient
de responsabilité mandataire dans le cadre des pouvoirs mandatés. en fonction des intérêts lésés et des circonstances dans lesquelles
11. L'Etat est une personne juridique. L'acte illicite de l'Etat, l'acte illégal a été commis. En principe, l'acquittement s'effectue
c'est donc, en réalité, l'acte ou omission d'une personne physique, par une des modalités suivantes ou par plusieurs de ces modalités
qui est considéré comme étant acte illicite de l'Etat dont la combinées : restitution du statu quo ante, réparation des dommages
responsabilité se trouve engagée. L'imputabilité d'une responsabilité subis, excuses et punition du coupable. La question de savoir
à l'Etat à raison d'un acte d'un individu est un point à élucider. laquelle de ces modalités s'applique dans un cas particulier se
Normalement, l'acte d'un agent de l'Etat constitue l'acte de ce détermine par la nature juridique de l'intérêt lésé; l'Etat victime
même Etat. Ainsi l'acte accompli par un agent de l'Etat, agissant n'est pas entièrement libre dans le choix des moyens pour faire
dans les limites réelles ou apparentes de ses compétences, entraîne valoir son droit. Du reste, le montant de la réparation ou de
la responsabilité de cet Etat. Ceci s'applique indépendamment l'indemnité doit être égal ou équivalent au dommage subi.
de la question de savoir s'il s'agit du chef d'Etat, du chef de 17. La récente évolution de la doctrine sur la question de
gouvernement, du Ministre des affaires étrangères ou de toutes sujet du droit international exigera certaines modifications des
autres personnes appartenant aux organes législatifs, judiciaires théories traditionnelles en la matière. Le problème se posera en
ou administratifs. ce qui concerne les sujets actifs et passifs de la responsabilité.
Mais il faudrait tenir compte du fait qu'en droit international
12. L'Etat encourt-il une responsabilité internationale à raison positif, dans l'état actuel de son dévelopement, les personnes
d'un acte d'une personne privée, et si oui, dans quelle mesure ? privées et les organisations internationales n'occupent pas une
C'est une question qui est controversée en doctrine et incertaine situation égale à celle de l'Etat en matière de responsabilité
en pratique. Mais ce qui est certain, c'est qu'il est tenu, dans internationale, à moins qu'une convention internationale ne la
une certaine mesure, de prévenir, sur le territoire où il exerce leur reconnaisse. Je suis enclin à croire que, dans ce domaine,
sa souveraineté, un acte d'une personne privée susceptible de la Commission du droit international fera bien de s'occuper
porter préjudice aux étrangers. La règle est valable qu'il s'agisse principalement de l'Etat en ne se référant qu'incidemment aux
d'un individu ou d'une collectivité. Par conséquent, il encourt autres sujets du droit international.
une responsabilité internationale en raison du dommage causé
par l'acte d'un particulier, s'il n'exerce pas la diligence requise
pour le prévenir. Le degré de la diligence en question doit être, III. RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT EN CE QUI CONCERNE
à mon avis, celui que l'on peut attendre d'un Etat civilisé. LE TRAITEMENT DES ÉTRANGERS

13. Celui qui a lésé le droit d'un autre par acte intentionnel 18. J'ai déjà expliqué, dans la première partie du présent
ou par faute est tenu de réparer les dommages subis. C'est un rapport, les raisons pour lesquelles la Commission du droit
principe général du droit privé reconnu à travers le monde civilisé. international ne devrait pas manquer d'entreprendre la codification
Mais comment pourra-t-on l'introduire, sous une forme modifiée, du droit de la responsabilité de l'Etat en raison des dommages
dans le droit de la responsabilité de l'Etat ? La question n'est causés aux étrangers. J'ai signalé également l'existence de bon
pas simple. D'après les doctrines traditionnelles, l'acte intentionnel nombre de projets de codification, tant officiels que privés,
ou faute étant considéré comme éléments constitutifs de la en la matière. De plus, il me semble qu'il existe un accord
responsabilité internationale, le principe de culpa se trouve à la général sur la question de savoir quels sont les points importants
base de la responsabilité internationale. Je pense, cependant, à éclaircir. Je me bornerai donc ici à brosser un rapide tableau
qu'en droit international, le principe de culpa doit être étudié des traits essentiels qui ont fait l'objet commun de divers projets
d'un point de vue quelque peu différent du droit interne. En susindiqués. Je signalerai aussi certains faits nouveaux qui se
droit international, la question de la diligence requise n'est pas sont produits dans le domaine de ce droit.
nécessairement liée à la notion de faute. La responsabilité inter- 19. En ce qui concerne le principe de nationalité du réclamant,
nationale peut résulter parfois d'un simple fait de dommages bon nombre de précédents dans la pratique et la jurisprudence
causés. Il serait donc nécessaire d'admettre, dans certaines hypo- internationales me paraissent l'avoir admis en tant qu'un principe
thèses, une responsabilité objective qui se rattache au droit lésé. établi du droit international. Mais une certaine incertitude
Je ne vais pas pour autant jusqu'à dire que le principe de apparaît quant à l'étendue de son champ d'application et à sa
la responsabilité sans faute reconnu dans certaines législations teneur, ce qui exige une étude approfondie pour dégager des
nationales doit être admis d'une manière générale en droit normes adéquates.
international. Le sujet demanderait un examen minutieux par la 20. On se heurte à des difficultés plus grandes quand il s'agit
Commission du droit international. de déterminer la notion de « nationalité », qui constitue une
14. Pour que l'on puisse parler de la responsabilité de l'Etat, question préalable de la protection diplomatique. La nationalité
il faut qu'il y ait un intérêt lésé d'un sujet du droit international d'une personne juridique dotée d'une structure internationale,
et que cet intérêt soit lésé à cause d'un acte accompli par un l'applicabilité de la théorie du « lien substantiel », la protection
autre sujet du droit international. Le problème de l'intérêt de l'apatride, sont autant de questions qui attendent d'être élucidées.
juridique lésé se pose avant tout sur le plan bilatéral entre 21. Le sens à donner à la clause dite de « Calvo » et sa portée
les Etats auteur et victime des dommages. Les dommages sont doivent faire aussi l'objet d'une discussion minutieuse, car il y a
d'ordinaire d'ordre matériel. Mais, dans certaines hypothèses, les confusion et incertitude sur ce sujet en doctrine comme en juris-
dommages d'ordre non matériel peuvent aussi entraîner la respon- prudence, tandis que ces problèmes suscitent un intérêt nouveau,
sabilité de l'Etat. La responsabilité de l'Etat se trouve ainsi à cause du récent développement des échanges et communications
engagée lorsque l'Etat porte atteinte à l'honneur d'un autre Etat. entre les Etats.
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 261

22. La portée de la renonciation au droit de réclamer ou le sens relations internationales elle s'est montrée plus efficace et plus
de la renonciation à la protection diplomatique représente un effective que dans certains autres. Mais cela ne permet pas de
problème relativement nouveau. Les problèmes de ce genre se nier son existence ni de contester à certains principes une portée
sont surtout posés lors des règlements d'affaires après la première générale qui dépasse le cas particulier de responsabilité dans lequel
et la seconde guerre mondiale. Mais, à mon avis, la portée ils sont appliqués. La responsabilité des Etats doit donc être
juridique de pareilles clauses demande encore à être précisée. envisagée dans sa généralité.
Toutefois certains croient qu'on doit s'attaquer au droit de la
23. Dans le droit interne de bien des Etats on distingue deux
responsabilité d'une façon fragmentaire. Us préfèrent commencer
catégories de responsabilité. Responsabilité de réparer ou d'indem-
par l'examen de la responsabilité internationale des Etats pour
niser un dommage causé par un acte illicite d'un agent de l'Etat,
dommages causés aux étrangers, à leurs personnes et à leurs biens.
c'est-à-dire par un acte accompli en dehors de la limite de ses
Cela ne me semble pas convaincant; la méthode proposée pourrait
compétences, d'une part, et responsabilité de compenser une perte
compliquer les choses. La codification du droit de la responsabilité
subie à raison d'une mesure d'expropriation ou de nationalisation,
dans un domaine limité des relations internationales donnerait
c'est-à-dire d'une mesure autorisée par la loi. La prudence me
peut-être à certaines solutions particulières une importance que
semble s'imposer avant que l'on puisse adopter en droit international
ces solutions n'ont pas en réalité. D'autre part, la responsabilité
une distinction de ce genre. Il me paraît particulièrement important
pour dommages causés aux étrangers ne me semble pas un sujet
de maintenir un équilibre équitable entre les différents intérêts
facilement codifiable de nos jours. Il y a dans ce domaine une
en cause au cas où l'on admet une telle distinction.
pratique abondante, il est vrai, mais cette pratique est loin d'être
24. Enfin, avant de terminer le présent rapport, je me permets unanime; des doctrines opposées sur beaucoup de points essentiels
de m'arrêter un instant sur une critique — celle qui consisterait sont trop connues pour être mentionnées. L'attitude des Etats
à dire ce qui suit : les règles coutumières concernant la respon- à cet égard est variée et ferme. Dans cette période de liquidation
sabilité de l'Etat qui se sont formées autour des problèmes relatifs du régime colonial et de revision de certaines situations
à la protection de la personne et des biens des étrangers ne sont privilégiées obtenues sous ce régime, il est difficile d'assurer une
qu'un produit du régime capitaliste et impérialiste; elles ne sont atmosphère sereine pour élaborer un statut généralement accepté.
donc pas acceptables pour les Etats qui ont adopté un autre régime. Notre époque d'évolution rapide, ou plutôt de révolution, est à
Ce n'est pas mon intention de critiquer maintenant cet argument. mon avis la moins favorable pour dégager des règles générales
Mais une chose me paraît certaine. C'est que les règles coutumières pouvant régir ces questions, qui subissent directement l'effet de
en question, telles qu'elles sont appliquées à l'heure actuelle, cette évolution rapide. Ces questions couvrent des nuances infinies
constituent un système juridique incolore. Elles forment un de situations particulières qui demandent des solutions nuancées.
mécanisme juridique qui fonctionne indépendamment de la couleur Celles-ci doivent s'inspirer avant tout de l'idée de justice — du
politique. principe de la souveraineté de l'Etat sur ses ressources et ses
richesses naturelles, de la situation économique et sociale de certaines
Tous les membres de la communauté internationale sont, du sociétés étatiques.
reste, tenus de respecter le droit international en vigueur; celui-ci
s'applique aux Etats anciens comme aux Etats nouvellement Les intérêts des Etats sont parfois trop opposés dans ce domaine,
parvenus à l'indépendance. et une formule de compromis ne semble pas facile à trouver sur
certains points, surtout en ce qui concerne des accords qui peuvent
Ni le changement de régime survenu dans un Etat, ni la naissance être qualifiés d'inégaux, imposés souvent sous la pression des
d'un Etat indépendant ne sauraient avoir pour effet juridique conditions difficiles de la communauté dont il s'agit, pour engager
d'abolir la valeur juridique du droit international en vigueur. son avenir même après son accès à l'indépendance;
Soutenir le contraire, c'est risquer de détruire la stabilité de
l'ordre juridique qui doit régner sur la communauté internationale. Ce qu'on peut constater, c'est une tendance à conformer de
plus en plus la souveraineté des Etats sur ses ressources
Le développement progressif du droit international est à encou- nationales.
rager. Mais pour assurer ce développement, il importerait de
reconnaître la valeur du droit international en vigueur tant La meilleure méthode, à mon avis, pour aborder le droit de
conventionnel que coutumier, base sur laquelle se fonde le la responsabilité internationale, est donc celle qui consiste à
développement. commencer par dégager la théorie générale. La mise en œuvre de
cette théorie dans les différents domaines des relations interna-
tionales pourrait nécessiter une certaine adaptation et la
Commission du droit international doit également accomplir
cette tâche.
DOCUMENT DE TRAVAIL Les grands chapitres du sujet
Préparé par M. Mustafa Kamil Yasseen™ II faut tout d'abord commencer par l'examen de la théorie
générale de la responsabilité internationale; à cet effet il faut
La Sous-Commission sur la responsabilité des Etats est chargée étudier les questions suivantes :
d'une question de méthode et de plan. Il s'agit de savoir comment
aborder le sujet intitulé « Responsabilité des Etats », quelle est 1. L'acte illicite. C'est le manquement à une obligation interna-
à cet égard la portée de la tâche de la Commission du droit tionale; et cela suppose la dérogation à une règle de droit
international d'après la résolution 799 (VIII) de l'Assemblée international quelle qu'en soit la source (traité, coutume). Il est
générale, comment cette Commission doit procéder pour accomplir à souligner ici que l'acte illicite peut être de commission ou
cette tâche, et quels sont les grands chapitres du sujet. d'omission.
Quoique la faute semble, en principe, être le fondement de la
La portée de la tâche de la Commission responsabilité internationale, il convient d'examiner la question de
savoir si le risque peut dans une certaine mesure être exception-
II s'agit bien, d'après la résolution 799 (VIII), de la responsabilité nellement le fondement de cette responsabilité.
internationale des Etats et rien ne semble limiter la tâche de la
Commission à un seul aspect ou même à quelques aspects de 2. Le dommage. Il est à noter que le dommage moral entre
cette responsabilité à l'exclusion des autres. Il est nécessaire, à également en ligne de compte, mais il est utile d'examiner les
mon avis, de commencer par dégager la théorie générale de la conditions du dommage moral que pourrait entraîner la respon-
responsabilité. Cette théorie existe. Sa mise en œuvre a donné sabilité internationale.
en pratique des résultats inégaux. Dans certains domaines des 3. Le lien de cause à effet. Il est indispensable pour constituer
la responsabilité que le dommage soit causé par l'acte illicite.
58
Initialement distribué sous la cote A/CN.4/SC.1/WP.5. Il est utile ici d'aborder le problème du dommage indirect.
262 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

4. La réparation. Il importe ici d'étudier le caractère de la des ouvrages des littératures juridiques de divers pays concernant
réparation, ses modalités dans l'ordre international, et surtout le spécifiquement la responsabilité des Etats ou certains de ses
rôle de la réparation morale. Il importe d'examiner la portée aspects. Je pense en effet, que, surtout lorsqu'il s'agit d'ouvrages
de la restitutio in integrum, et la question de savoir si la victime moins récents ou d'articles de revue, une indication de l'endroit
ou l'auteur peut choisir librement entre la restitutio in integrum et de la date de publication pourrait parfois faciliter la tâche
ou d'autres modalités. Et il importe surtout de savoir si la de documentation des membres de la Sous-Commission. Il va de soi
réparation doit comprendre également le manque à gagner. que, pour ne pas alourdir inutilement cette bibliographie, je n'y ai
pas inséré l'indication des nombreux manuels, cours et traités
5. Les sujets de la responsabilité. Sujet actif, l'auteur; sujet
généraux de droit international qui contiennent presque tous
passif, la victime. Le droit positif veut que le sujet actif ou
des chapitres, parfois très importants, concernant la responsabilité
passif soit un Etat.
de l'Etat; et je m'excuse aussi d'avance des lacunes et des omissions
Mais on peut se demander si l'évolution de la notion de que les membres de la Sous-Commission remarqueront certainement
l'individu en tant que sujet de droit ne justifie pas de considérer dans la liste d'ouvrages spécialisés que j'ai pu établir.
l'individu comme sujet direct de responsabilité, et de permettre
à l'individu d'accéder en tant que tel aux instances internationales
comme demandeur.
Je ne voudrais pas aborder le fond de la question, mais il Il paraît difficile de contester que s'il y a, dans le cadre général
me semble possible, dès maintenant, de soutenir qu'il est difficile du droit international, un domaine dans lequel la codification
d'accepter cela comme étant une règle générale de droit inter- se présente comme un objectif particulièrement utile, voire même
national. Toutefois, rien n'empêche que la notion de l'individu nécessaire, ce domaine est celui de la responsabilité internationale
en tant que sujet passif de responsabilité soit dans certains cas des Etats. Peu de questions reviennent avec autant de fréquence
exceptionnellement acceptée en vertu d'une règle de droit parti- dans les différends interétatiques que celles qui touchent à la
culière. responsabilité; dans peu de domaines on ressent aussi automa-
6. Cause de justification. Cause de limitation ou d'exonération de tiquement que dans celui de la responsabilité le contrecoup de
la réparation du dommage. Il s'agit de dégager la notion des l'évolution du droit international dans toute autre matière; il
causes justificatives qui enlèvent à l'acte son caractère illicite : est peu de chapitres de ce droit que les Etats, et tout parti-
légitime défense, et même force majeure en général et le cas culièrement les nouveaux Etats, regardent avec autant d'intérêt
de nécessité. et, parfois, de préoccupations; dans aucun autre sujet, peut-être,
on ne ressent autant que dans celui de la responsabilité, l'exigence
Il s'agit de dégager les notions des causes de la limitation
fondamentale de la clarté et de la certitude du droit.
ou de l'exonération de la réparation. Ainsi faut-il étudier l'effet
de la faute de la victime et de sa renonciation et la possibilité En même temps, il est indéniable que la tâche de codifier
de prévoir une prescription extinctive ou libératoire. le droit international concernant la responsabilité des Etats se
La théorie générale de la responsabilité étant dégagée, il sera présente comme particulièrement difficile.
possible d'étudier son application dans des domaines particuliers On pourrait dire, il est vrai, que, dans ce domaine, le matériel
des relations internationales, mais nous ne devons pas nous limiter dont on dispose est exceptionnellement abondant. Les cas de
à la responsabilité pour dommages causés aux étrangers; cette responsabilité des Etats sont très fréquents dans la pratique inter-
question est importante, mais il en existe d'autres également nationale; la plupart des décisions arbitrales ou judiciaires inter-
et même plus importantes de nos jours. L'examen de la priorité nationales ont touché directement ou indirectement à des problèmes
à donner à cet égard pourrait être entrepris plus tard. de responsabilité, et finalement les juristes ont consacré à la
responsabilité internationale de l'Etat des études fort nombreuses,
parmi lesquelles on compte des analyses qui se classent parmi lee
plus approfondies et les plus célèbres de toute la doctrine du
droit des gens.
DOCUMENT DE TRAVAIL Toutefois, cette moisson imposante de matériel et de recherches
n'est elle-même pas toujours de nature à faciliter la tâche de
Préparé par M. Roberto Ago celui qui voudrait préciser les principes qui régissent la matière,
dessiner avec sûreté les lignes essentielles de la notion de respon-
Dans sa première réunion du 21 juin 1962, la Sous-Commission sabilité internationale et en déterminer clairement les conditions
sur la responsabilité des Etats de la Commission du droit inter- et les conséquences. De plus, malgré la quantité exceptionnelle
national avait décidé qu'en vue de sa deuxième session — qui de matériel dont on dispose en général, c'est aussi un fait que
doit se tenir du 7 au 16 janvier 1963 et être consacrée à l'orga- ce matériel se groupe surtout autour de certains points et de
nisation de son travail futur et à la définition des principaux certains aspects et que, à côté de ceux-ci, il y en a bien d'autres
points à considérer en ce qui concerne surtout les aspects qui, par contre, n'ont été que très partiellement explorés et
généraux de la responsabilité des Etats — les membres de la très peu définis.
Sous-Commission préparent, si possible, quelques documents de
travail dans le but de préciser quels seraient, à leur avis, les Si, par exemple, on a beaucoup écrit sur le problème de la
aspects fondamentaux du sujet. responsabilité de l'Etat à raison des actes de particuliers ou
d'organes ayant agi hors du cadre de leur compétence, si l'on
Deux documents de travail avaient déjà été présentés à la a traité abondamment de l'aspect de la responsabilité occasionnée
Sous-Commission, lors de la session de juin, respectivement par par l'action d'organes judiciaires, et tout spécialement celui de la
M. Jiménez de Aréchaga et par M. Paredes. Récemment, un définition du déni de justice, si des pages nombreuses ont été
autre document de travail, préparé selon les critères indiqués consacrées à la responsabilité à raison des dommages causés au
par la Sous-Commission, a été envoyé par M. Gros. cours d'émeutes ou de guerres civiles, si l'opposition entre l'idée
A mon tour maintenant, je me permets de soumettre aux d'une responsabilité objective et celle d'une responsabilité liée
membres de la Sous-Commission ces quelques pages. Elles ont à la faute, ou la détermination de notions telles que celles de
simplement pour but de résumer certaines réflexions d'ordre responsabilité indirecte ou d'épuisement préalable des recours
général concernant le sujet de la responsabilité internationale internes ont largement attiré l'attention des savants, il n'en reste
de l'Etat que j'ai déjà eu, au moins en partie, l'occasion d'exposer pas moins que d'autres questions tout aussi importantes n'ont
oralement devant la Commission, ainsi que d'indiqutr spécialement pas fait l'objet de recherches suffisamment approfondies. Un certain
quelques points qui, à mon avis, devraient être pris en considération déséquilibre subsiste ainsi entre la manière dont on a élucidé
avec priorité dans un essai de codification de la matière. Je me certaines parties du sujet et l'ombre dans laquelle d'autres ont
permets de joindre aussi à ce bref document une bibliographie été laissées. On peut ajouter encore qu'à l'existence de nombreuses
recherches portant sur des points particuliers ne fait pas pendant
Initialement distribué sous la cote A/CN.4/SC.1/WP.6. un nombre également important d'études d'ensemble de la respon-
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 263

sabilité internationale de l'Etat, qui donnent à chaque élément desdites règles de fond; mais on a opéré plutôt un partage dans
sa place réelle dans un cadre systématique. le sens vertical, en distinguant par secteur les différentes matières.
Un point en particulier me semble devoir être encore souligné C'est ce qui fait que, même lorsqu'on se proposait seulement
à cet égard, même s'il a déjà été l'objet de considérations très d'examiner, par rapport à un secteur donné, la question de la
pertinentes de la part de plusieurs membres de la Commission responsabilité, on a été en fait amené à déterminer aussi le
du droit international lors des discussions préliminaires qui ont contenu des règles spécifiques de fond dont on se proposait
eu lieu sur notre sujet. Une proportion considérable des recherches d'étudier la violation, et cela surtout s'il s'agissait de règles plutôt
individuelles ou collectives les plus connues et les plus approfondies peu définies et souvent controversées, comme celles qui concernent
qui ont été effectuées dans le domaine de la responsabilité inter- justement les devoirs des Etats en matière de traitement des
nationale et, en général, plusieurs des essais et des projets de étrangers.
codification qui ont été produits jusqu'ici dans la matière, n'ont Avec cela, toutefois, il était inévitable qu'on finisse par perdre
eu en vue la responsabilité de l'Etat que dans le secteur limité un peu de vue la frontière entre deux domaines distincts du droit.
où cette responsabilité est occasionnée par les dommages causés Atteindre une définition plus exacte des devoirs que le droit
sur le territoire de l'Etat à la personne ou aux biens des étrangers, international impose aux Etats en matière de traitement des
et dans le domaine connexe de la protection diplomatique par étrangers constitue sans doute un but de première importance :
leur Etat national des étrangers lésés. mais si on veut l'atteindre il faut s'y attacher directement et non
Il n'en a pas seulement découlé que certains au moins des pas essayer d'y arriver par une voie détournée, à l'occasion
aspects qui ont été mis en évidence constituent plutôt des de la détermination de règles relatives à la responsabilité inter-
caractères particuliers de la responsabilité dans le secteur considéré nationale pour fait illicite. D'autre part, en suivant la voie de
que de vrais caractères généraux de la responsabilité internationale, l'examen partiel et par secteurs des problèmes de la responsabilité,
et qu'une certaine confusion a pu parfois se glisser à cet égard. on ne saurait parvenir à une vraie vision d'ensemble de ce sujet.
La conséquence la plus évidente, et d'ailleurs pratiquement inévi- La responsabilité internationale de l'Etat est une situation qui
table, de la manière partielle dont on a abordé le sujet a été résulte non pas seulement de la violation de certaines obligations
qu'on a fini par se consacrer en même temps, comme s'il s'agissait internationales particulières, mais de l'infraction de toute obligation
de principes ayant la même nature, à la détermination des règles internationale, qu'elle soit établie par les règles qui couvrent une
qui concernent réellement la responsabilité et à celle d'autres matière déterminée ou par celles qui en régissent une autre.
règles qui constituent plutôt des normes de fond ou qui sont Acquérir cette vue d'ensemble, complète et en même temps
parfois même des principes touchant à la procédure arbitrale débarrassée de tout élément qui lui est étranger, paraît constituer
ou judiciaire internationale. les prémices indispensable d'un travail utile de codification dans
On peut très bien remarquer un tel phénomène, par exemple, ce domaine.
dans les conclusions du Sous-Comité du Comité d'experts de la Je ne veux certainement pas dire, par là, que certains aspects
Société des Nations pour la codification progressive du droit spécifiques que la responsabilité peut présenter lorsque les obli-
international, là où, après un premier article qui indique que la gations violées par l'Etat concernent le traitement des particuliers
responsabilité internationale ne peut naître que de la violation d'un étrangers puissent être négligés et ne doivent pas être mis dûment
devoir international de l'Etat, établi par un traité ou par une en relief. Je voudrais moins encore avoir l'air de suggérer que
règle coutumière, on retrouve d'autres articles qui établissent les données et l'expérience d'une importance exceptionnelle qu'on
quels sont les devoirs de l'Etat en ce qui concerne la tutelle
a pu recueillir à propos de cet aspect de la responsabilité inter-
judiciaire des étrangers ou leur protection en cas d'émeute. On
nationale ne doivent pas être utilisés à fond. Tout ce que je veux
note le même fait dans le projet de Lausanne de 1927 de
l'Institut de droit international, dans les projets rédigés par l'Asso- dire c'est que, lorsqu'on s'attache au thème de la responsabilité
ciation du droit international du Japon en 1926, par l'American internationale, il faut prendre en considération toute la respon-
Institute of International Law en 1927, par la Commission interna- sabilité et seulement la responsabilité.
tionale des juristes de la Conférence des Etats américains en 1928, et Il s'agit, d'ailleurs, d'une matière qui présente déjà à elle seule
dans le « draft convention » très connu préparé en 1929 par la assez de difficultés et de points controversés : il n'est pas nécessaire
Harvard Law School à l'intention de la première Conférence d'en ajouter d'autres, inhérentes à la matière discutée du droit
de codification du droit international de 1930. Dans ce dernier, des étrangers ou à n'importe quelle autre branche du droit
pour ne donner qu'un exemple, l'indication de la règle d'après international, pour importante qu'elle soit. Personne ne saurait
laquelle un Etat est tenu d'assurer- aux étrangers la même mettre en doute, par exemple, l'importance actuelle des principes
protection judiciaire qu'aux nationaux, est placée à côté de celle qui concernent la sauvegarde de la paix, de la souveraineté et
des normes qui définissent les aspects propres de la violation de l'intégrité territoriale des Etats contre toute atteinte indue.
des règles de droit et les conséquences qui en découlent. Enfin, Mais la détermination des règles qui concernent cette matière
le même caractère apparaît dans les six rapports, d'ailleurs très forme elle aussi une tâche à part, qui doit être abordée de manière
savamment rédigés et documentés et très remarquables, présentés directe et autonome, et non pas d'une façon indirecte à l'occasion
à la Commission du droit international par son éminent Rapporteur d'un essai de définition des normes concernant la responsabilité,
spécial F. V. Garcia Amador, dans lesquels sont traités les uns si l'on veut éviter d'ajouter les difficultés propres d'un domaine
à côté des autres, des problèmes typiques du domaine de la à celles de l'autre, et surtout si l'on ne veut pas tomber de
responsabilité, tels que celui d'une distinction entre différentes nouveau dans l'inconvénient que je me suis permis de dénoncer
catégories de faits illicites internationaux, ou la détermination du d'un examen de la responsabilité par secteurs particuliers.
devoir de réparer et des formes diverses de la réparation, et
des problèmes qui touchent plutôt à la définition des devoirs Là aussi, je m'empresse de l'ajouter, je ne voudrais pas qu'on
des Etats en matière de traitement des étrangers et aussi, surtout croie que je pense que toute distinction entre la violation de
dans les premiers rapports, des obligations de l'Etat en matière certaines règles et la violation d'autres soit sans importance pour
de protection des droits de l'homme. ce qui concerne la responsabilité qui en découle, et que les consé-
quences d'une infraction à une norme ayant un caractère essentiel
Une telle juxtaposition de questions appartenant à des catégories pour la vie de la communauté internationale ne doivent pas être
systématiquement distinctes n'est certainement pas imputable aux beaucoup plus graves que celles rattachées à des infractions moins
savants juristes et aux institutions qui ont travaillé à la rédaction sérieuses. Je crois, au contraire, qu'il est même logique qu'il en
des rapports ici mentionnés et à d'autres. Elle a été la conséquence soit ainsi. Encore une fois, ce que je veux souligner c'est seulement
plus ou moins inévitable du fait que, lorsqu'on a défini la qu'une considération du contenu des différentes règles de fond
matière mise à l'étude ou placée à l'ordre du jour, on n'a pas ne doit pas intervenir comme un but en soi lorsqu'on traite de la
procédé à un partage pour ainsi dire horizontal entre les règles responsabilité, et qu'une telle considération doit entrer en ligne
de fond établissant les droits et les devoirs internationaux des de compte seulement sous l'angle visuel des incidences que ce
Etats dans les différents domaines, et les aspects et les consé- contenu peut avoir sur les conséquences d'une infraction aux
quences de la violation par les Etats des obligations qui découlent règles en question.
264 Annuaire de la Commission do droit international, Vol. II

II me semble, en conclusion, que la Commission du droit inter- Faits illicites internationaux simples et complexes, instantanés
national est entrée dans la bonne voie lorsqu'elle a décidé de et continus. Importance de ces distinctions pour la détermination
mettre avant tout à l'étude les aspects généraux et nécessairement du tempus commissi delicti et pour la question de l'épuisement
unitaires de la responsabilité internationale de l'Etat, et que la des recours internes.
Sous-Commission devrait se tenir rigoureusement dans cette voie Problèmes de la participation au fait illicite international.
lors de la détermination des différents points à examiner. C'est
seulement de cette manière, je pense, que l'on peut espérer mener 4. Circonstances excluant l'ïUicéité
à bien, graduellement, une entreprise difficile, et qui est en même Le consentement du lésé. Problème du consentement présumé.
temps essentielle aussi bien sous l'aspect de la définition et de la Exercice légitime d'une sanction contre l'auteur d'un fait illicite
clarification des règles existantes que sous celui des développements international.
à réaliser sur plusieurs points. La légitime défense.
L'état de nécessité.
n Deuxième point. — Les conséquences de la responsabilité inter-
Je passe maintenant à une indication concrète des principaux nationale
points à prendre en considération en ce qui concerne les aspects 1. Obligation de réparer et faculté d'appliquer une sanction
généraux de la responsabilité internationale de l'Etat. Mon avis à l'Etat auteur du fait illicite comme conséquences de la respon-
est que l'attention de la Sous-Commission devrait se concentrer sabilité. Question de la peine en droit international. Rapport
essentiellement sur deux points fondamentaux : en premier lieu entre conséquences réparatoires et afflictives. Eventualité d'une
la détermination des faits qui sont à l'origine de la responsabilité distinction entre faits illicites internationaux comportant simple-
de l'Etat, c'est-à-dire les faits illicites internationaux, leurs éléments ment une obligation de réparer et faits illicites comportant l'appli-
constitutifs, leurs types différents, etc.; et en deuxième lieu les cation de sanctions. Base possible d'une telle distinction.
conséquences de la responsabilité internationale. L'examen de ces
deux points fondamentaux pourrait être détaillé de la manière 2. La réparation. Ses formes. La restitutio in integrum et la
indiquée ci-après, tout en tenant compte du fait que les suggestions réparation par équivalent ou dédommagement. Etendue de la
que je formule ici n'ont qu'un caractère tout à fait préliminaire réparation. La réparation des dommages indirects. La satisfaction
et provisoire et ne prétendent nullement épuiser le sujet. et ses formes.

Point préliminaire. — Détermination de la notion de responsabilité 3. La sanction. Sanctions individuelles prévues par le droit
internationale. Responsabilité des Etats et responsabilité d'autres international commun. Les représailles et leur caractère possible
sujets du droit international. de sanction d'un fait illicite international. Questions relatives
à la guerre. Les sanctions collectives. Le système des Nations Unies.
Premier point. — L'origine de la responsabilité internationale
1. Le fait illicite international : violation, de la part d'un Etat BIBLIOGRAPHIE
(plus exactement d'un sujet du droit international), d'une obligation
juridique qui lui est imposée par une règle du droit international, concernant la responsabilité de
quelle qu'en soit l'origine et quelle que soit la manière envisagée. l'Etat en droit international
2. Détermination des éléments constitutifs du fait illicite inter-
national : 1. Bibliographie française
a) Elément objectif : action ou omission contrastant objectivement BERLIA — De la responsabilité internationale de l'Etat, Etudes
avec une obligation juridique internationale de l'Etat. Problème en l'honneur de Georges Scelle, II, Paris, 1950.
de l'abus du droit. Hypothèse où la conduite positive ou omissive BISSONNETTE — La satisfaction comme mode de réparation en
est à elle seule suffisante pour représenter l'élément objectif du
droit international, 1952.
fait illicite et hypothèse où il faut aussi un événement extérieur
causé par la conduite. BOURQUIN — Crimes et délits contre la sûreté des Etats étrangers,
Rec. des cours, vol. 16, 1927.
b) Elément subjectif : sujet du droit international susceptible BRETON — De la responsabilité des Etats en matière de guerre
de se voir imputer la conduite contraire à une obligation civile touchant les dommages causés à des ressortissants étrangers,
internationale. Questions relatives à l'imputation. Problème de
Nancy, 1906.
la capacité de l'Etat à commettre un délit international. Relation
CLUNET — Offenses et actes hostiles commis par des particuliers
de cette capacité avec la capacité d'agir. Limites. Imputations
contre un Etat étranger, Paris, 1887.
du fait illicite et imputations de la responsabilité.
Questions relatives à l'exigence que l'action ou omission contraire DÉCENCIÈRE-FERRANDIÈRE — La responsabilité internationale des
Etats à raison des dommages subis par des étrangers, Paris, 1928.
à une obligation internationale émane d'un organe de l'Etat.
DELBEZ —» Responsabilité internationale d'un Etat pour des crimes
Système de droit compétent à établir la qualité d'organe. Organes
législatifs, administratifs et judiciaires. Questions des organes ayant commis sur le territoire d'un Etat, Revue générale de droit
agi au-delà des limites de leur compétence. international public, 1930.
Questions de la responsabilité de l'Etat à raison d'actions de DONOT — De la responsabilité de l'Etat fédéral à raison des actes
particuliers. Question de l'origine réelle de la responsabilité inter- des Etats particuliers, Paris, 1912.
nationale dans une telle hypothèse. DUMAS — Responsabilité internationale des Etats à raison de
Question de la nécessité ou non d'une faute de la part de crimes ou de délits commis sur le territoire au préjudice
l'organe ayant tenu la conduite incriminée. Responsabilité objective d'étrangers, Paris, 1930.
et responsabilité liée à la faute lato sensu. Problèmes des degrés — La responsabilité des Etats à raison des crimes et
de la faute. délits commis sur leur territoire au préjudice d'étrangers, Recueil
des cours de l'Académie de droit international de La Haye, 1931.
3. Les espèces diverses d'infractions à des obligations inter- —' Du déni de justice considéré comme condition de la
nationales. Questions relatives à la portée pratique des distinctions responsabilité internationale des Etats en matière criminelle,
qu'on peut établir. Revue de droit international et de législation comparée, 1929.
Faits illicites internationaux de pure conduite et d'événement. DURAND — La responsabilité internationale des Etats pour déni
Le lien de causalité entre conduite et événement. Importance de de justice, Revue de droit international public, 1931.
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 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 267

RAESTAD — La protection diplomatique des nationaux à l'étranger du sujet avec l'acte, en les déclarant bons, indifférents ou mauvais;
— Revue de droit international, 1933. et la volonté qui, en les acceptant, les transforme en réalisations.
REITZER — La réparation comme conséquence de l'acte illicite Le manque ou l'imperfection d'un ou de plusieurs de ces
en droit international, Genève, 1938. éléments a pour conséquence de faire disparaître ou de diminuer
ROBINSON — Réparation and restitution in international law as l'efficacité du pouvoir de décision et, par conséquent, de modifier
affecting Jews, (1) Jewish Yearbook oj International Law, 1948. la responsabilité de l'agent pour l'acte qu'il a décidé et exécuté.
RUEGGER — Die vôlkerrechtliche Verantwortlichkeit des Staates Dans la mesure où il y a eu manque de clarté dans la conception,
fur die auf seinem Gebiete begangenen Verbrechen, Zurich, 1924. affaiblissement du jugement, ou diminution de la volonté, le degré
SCHROEDER — Die Grenzen der staatlichen Verantwortlichkeit fiir de responsabilité du coupable se trouve diminué. On peut donc
Handlungen von Staatsorganen im volk. Verkehr, Zurich, 1939. soutenir que le degré de responsabilité psychologique varie à
SEDLACEK — La responsabilité des Etats en ce qui concerne les l'infini, et peut-être avec chaque agent.
dommages causés sur leur territoire à la personne ou aux biens Les considérations ci-dessus s'accordent avec la théorie philo-
des étrangers, Revue de droit international et de sciences sophique qui soutient que, si l'homme choisit le mal, c'est par
diplomatiques, 1929. erreur de jugement et non par inclination de la volonté, et que
SOCIÉTÉ DES NATIONS — Conférence pour la Codification du droit la mise en lumière de la vérité aurait pour résultat immédiat la
international. Bases de discussions, t. III; Responsabilité des prépondérance du bien dans la conduite de l'homme. Principe
assez faux, parce qu'il ne tient pas compte des circonstances qui
Etats en ce qui concerne les dommages causés sur leur territoire
peuvent affecter chacun des facteurs : la valeur sociale attribuée
à la personne ou aux biens des étrangers, 1929.
à l'objet peut ne pas coïncider avec l'appréciation individuelle de
— Actes de la conférence pour la codification du droit cet objet, ce qui crée un conflit de valeurs; ou, par suite d'un
international, 1930. jugement erroné, l'agent surestime ce qui lui est propre et mésestime
SOLDATI — La responsabilité des Etats dans le droit international, ce qui lui est étranger, ou bien il est atteint d'une perversité innée
1934. ou acquise, résultant de nombreux facteurs sociaux, et notamment
SPIROPOULOS — Die Haftung des Staaten fiir « indirekte Schaden » de l'écroulement des postulats moraux dans les moments de
aus volkerrechtlichen Delikten, (35) Niemeyers Z. f. i. R., transition, postulats qui ne sont pas encore remplacés par des
1925-26. préceptes sociaux bien définis et bien enracinés.
TENEKIDES — L'épuisement des voies de recours internes comme
La volonté, considérée comme moteur de la conduite et comme
condition préalable de l'instance internationale, Revue de droit permettant le choix des moyens qui rendront cette conduite
international et de législation comparée, 1933. possible, s'affaiblit par suite de circonstances diverses qui se
TOUNKINE — Alcuni nuovi aspetti délia responsabilità dello Stato produisent quotidiennement : elle subit parfois les effets de tensions
ne] diritto internazionale, Comunicazioni ei Studi vol. XI. internes simplement organiques, nerveuses ou intellectuelles; ou
VERZIJL — La règle de l'épuisement des recours internes, 45 (1) elle se brise sous l'action de causes externes ou de volontés
Annuaire de l'Institut, 1954. étrangères auxquelles l'individu se soumet par devoir ou par
— La réparation des dommages causés aux étrangers par contrainte; parfois, la faiblesse et la soumission atteignent un
des mouvements révolutionnaires. Jurisprudence de la Commission tel degré qu'on ne saurait parler de liberté ou de volonté spontanée
franco-mexicaine de réclamations (1924-1932), 1933. chez celui qui accomplit l'acte; il s'agit en fait de la substitution
VISCHER (de) — Les lois de la guerre et la théorie de la nécessité, d'une volonté à une autre.
Revue générale de droit international public, 1917. On voit comment les décisions individuelles perdent leur prestige
— La responsabilité des Etats, Bibliotheca Visseriana, II, et leur autorité, car ce n'est que dans une mesure limitée que
Lugduni Batavorum, 1924. l'acte ou la conduite ont été décidés en pleine connaissance de
— Responsabilité internationale des Etats et protection cause par celui à qui on les impute. On peut donc dire que
diplomatique, Revue de droit international et de législation l'acte entièrement volontaire et la décision parfaite sont des cas
comparée, 1927. exceptionnels dont la vie offre peu d'exemples.
— Le déni de justice en droit international, Recueil des
Mais si nous avons été conduit par notre analyse à admettre
cours de l'Académie de droit international de La Haye, 1935-11. ces atténuations de la responsabilité chez l'individu, que pouvons-
ZANNAS — La responsabilité internationale des Etats pour les nous dire au sujet des actes collectifs et des responsabilités qu'ils
actes de négligence, 1952. comportent ?
ZELLWEGER — Die vôlkerrechtliche Verantwortlichkeit des Staates Nous devons d'abord nous demander à qui incombent les
fur die Presse unter besonderer Beriicksichtigung der décisions dans la conduite des entités collectives.
schweizerischen Praxis, 1949. En raison de la nature même des décisions, extrêmement graves
et complexes, qui sont prises quotidiennement au sein de chaque
collectivité, il est difficile de consulter sur ce point chacun des
individus associés, et cela devient impossible quand il s'agit d'une
NATURE SOCIALE DE LA RESPONSABILITE PERSONNELLE
vaste communauté politique, telle qu'un Etat. En effet, quand
le groupe doit connaître et juger, il se fait généralement représenter
par des personnes qui agissent pour son compte, c'est-à-dire par
Document de travail préparé par M. Angel Modesto Paredesn
des mandataires; telle est l'origine du concept de la fonction
publique. Ce sont les gouvernants qui connaissent directement
Dans tout processus d'imputation d'un acte à la personne d'une affaire et qui la jugent. En outre, il leur incombe souvent
humaine, on peut envisager deux aspects : l'aspect psychologique, de prendre les décisions qui s'imposent, à moins que n'en soient
qui concerne le pouvoir de décision attribue au sujet, et l'aspect chargés divers fonctionnaires qui agissent au nom de l'Etat. Ces
sociologique, qui a trait aux conséquences sociales de l'acte. décisions se traduisent en actes publics accomplis par les membres
de la collectivité. Le processus se subdivise alors en un certain
I. De la responsabilité psychologique nombre d'actes accomplis par de nombreux sujets, qui interviennent
à différents moments, les uns étant des individus et les autres
La responsabilité psychologique naît, pour l'agent, d'une claire des collectivités.
connaissance des rapports en cause et de sa volonté d'agir dans Imaginons que l'on procède à un recensement. Les experts en
le sens où il l'a fait. La plénitude de l'intention résulte donc du ethnographie sont parvenus à la conclusion que le bon fonction-
concours des éléments suivants : l'exacte vision de l'acte et des nement d'une administration suppose la connaissance exacte des
objectifs qu'il implique; le jugement qui qualifie les rapports facteurs humains et économiques du pays; ils demandent donc
au gouvernement d'organiser un recensement. Le gouvernement
81
Initialement distribué sous la cote A/CN.4/SC.1/WP.7. reconnaît le bien-fondé de cette demande et décide d'affecter
268 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

les moyens humains et matériels nécessaires aux opérations de II. Les exigences de l'équité
recensement; il nomme des commissions de censeurs chargées
d'effectuer ces opérations avec le concours de la population. II y a une autre conception de la responsabilité, qui se situe
Il y a cependant des cas et des aspects où se manifeste l'inter- sur le plan de la morale ou de l'équité : quiconque cause un
vention du groupe en tant que tel, aux diverses étapes de l'action : préjudice, même sans intention de nuire, doit le réparer. A cet
supposons que l'on rende effective, par exemple, la pratique du égard, le risque est le même pour l'individu et pour la nation.
référendum sous son double aspect : soit comme initiative pour Ce principe correspond à la théorie traditionnelle du quasi-délit,
l'élaboration d'une loi ou de toute autre disposition législative, mais il va au-delà, en raison de l'ampleur du système social
soit comme consultation organisée postérieurement pour en obtenir de coopération entre les hommes. Il s'agit là d'une sorte de
l'approbation. Il y a eu, dans l'histoire, des petites nations qui moralité épurée dans la doctrine — rare dans la pratique —
ont été constamment gouvernées par voie de référendums, et où se mêlent et se confondent actuellement l'utilité et l'obligation
actuellement encore, en certaines circonstances extrêmement cri- d'assistance : le préjudice de chacun est un préjudice subi par
tiques, on recourt à cette pratique qui, par l'appel au peuple, tous. Elle doit son origine au fait que l'on a reconnu l'identité
circonvient jusqu'à un certain point les forces politiques organisées; des besoins et des fins de l'espèce humaine, auxquels ne répondent
c'est ce qu'a fait récemment de Gaulle en France, avec un qu'un nombre limité de moyens.
remarquable succès pour sa politique. Indépendamment des réfé- L'équité pure et simple exigerait des réparations lorsque le
rendums, il y a les votes populaires ordinaires prévus par les préjudice infligé à autrui est causé par notre négligence dans
constitutions démocratiques en certaines matières telles que la l'accomplissement de notre tâche, ou qu'il résulte de notre inad-
désignation des magistrats. vertance, de notre impéritie ou de notre inexpérience, ou encore
Dans la vie des Etats, il y a donc de multiples manières de lorsqu'il nous a été profitable. Mais la solidarité qu'impose
prendre des décisions pour la même affaire, et il faut établir l'existence moderne étend plus loin le champ de notre assistance.
à qui incombe la responsabilité de ce qui a été fait. Nous savons
que, aux diverses étapes de l'action, le magistrat, ou le peuple, III. Prescriptions sociales
peut être présent et peut décider. Et les particularités que nous
avons indiquées aux divers moments de la décision sont les variantes Dans toute société humaine organisée, l'association ne peut
que sa nature impose aux participants. C'est ainsi qu'un peuple subsister que si les membres de cette société harmonisent leurs
peut avoir une idée assez claire d'une question au moment où actes et leur conduite les uns par rapport aux autres. La pleine
il prend une décision à son sujet, tout en n'arrivant pas à la autonomie de chacun n'est compatible qu'avec un isolement
plénitude conceptuelle d'un individu parfaitement doué. Les juge- absolu. D'où résultent pour les membres de la société des avantages
ments que font les peuples sont souvent habiles, sans avoir la et des obligations, car, aux différentes restrictions sociales dans
sagesse qu'on pourrait attendre d'un grand magistrat; la volonté la conduite correspondent : d'une part, une plus grande solidarité
généreuse d'une nation n'atteindra jamais à l'excellence de celle et un bénéfice commun; d'autre part, une interdépendance qui
d'un homme juste. implique de nombreuses responsabilités.
C'est par une étude très attentive qu'on pourrait déterminer L'isolement dans lequel vivaient les nations dans le passé — tant
le domaine propre des personnes qui interviennent et les consé- qu'elles n'étaient pas mues par un désir d'hégémonie — et les
quences imputables à chacun des actes accomplis; mais nous espoirs trompeurs d'autarcie qu'entretenaient certaines grandes
ne le ferons pas maintenant, ou ne le ferons que dans une puissances leur ont peut-être permis de subsister hors d'un, régime
mesure très limitée pour déterminer les responsabilités inter- de responsabilités, mais avec le risque constant de devoir recourir
nationales des Etats. aux armes pour résoudre leurs différends. Si l'on veut préserver
A cette fin, nous devrons commencer par nous poser la question la paix et éliminer la guerre, il faut nécessairement maintenir un
suivante : le mandataire a-t-il agi dans le cadre de son mandat système de responsabilités impliquant des obligations juridiques ou,
ou en dehors de ce cadre ? Dans le premier cas, le mandant ce qui revient au même, recourir à des tribunaux qui prononceront
est lié; dans le deuxième, il ne l'est pas. Telle est la première des jugements et des sentences.
réponse qu'il convient de faire à cette question. Pour établir cette paix effective, il faut renforcer et développer
Mais le fait que le mandant est lié fait-il entièrement disparaître l'association des peuples, le droit étant alors reconnu comme la
la responsabilité du mandataire ? Nullement : la responsabilité de seule formule de coexistence, au-dessus de tout ce que les rivalités
l'un et celle de l'autre existent concurremment, avec les consé- politiques peuvent avoir de violent et de transitoire.
quences que cela implique pour chacun, comme nous allons le voir. Voici donc les conclusions auxquelles nous aboutissons : à
l'époque moderne, les peuples peuvent vivre dans l'abondance
Le dommage causé résulte-t-il d'une décision, prise par le en s'associant les uns avec les autres pour tirer de la nature le
mandataire dans le cadre du mandat qui lui a été confié, mais maximum de ressources; cette association suppose l'existence
sans que le dommage causé à autrui ait été indispensable pour d'activités tendant à une ou plusieurs fins; ce concours d'activités
la sauvegarde des intérêts principaux de l'Etat ? implique des risques de conflits, de désaccords sur les moyens à
a) Sans être indispensable, le dommage causé à autrui était-il employer, ou tout au moins sur le rôle que chacun doit jouer,
utile au pays ? Dans ce cas, la responsabilité retombe directement d'où la nécessité de régulariser la conduite et les actes afin que
sur ce dernier, et subsidiairement sur le fonctionnaire qui a agi; chacun fasse ce qu'il doit, autrement dit qu'il assume ses respon-
b) Le dommage n'était-il ni nécessaire ni utile ? La responsabilité sabilités. Est réputé assumer ses responsabilités celui dont la
en incombe au fonctionnaire et, seulement à titre subsidiaire, conduite est adéquate et juste; s'il s'en écarte, la société l'y
à l'Etat. contraindra par les moyens dont elle dispose.
En passant en revue les divers aspects sous lesquels on peut
Ou bien le dommage était inévitable pour la sauvegarde d'intérêts
envisager la responsabilité, nous sommes donc partis de la psycho-
supérieurs qui répondent aux aspirations les plus profondes du
logie, qui suppose l'intention individuelle, autrement dit des actes
peuple. Dans ce cas, toute idée de faute de la part du gouvernant
délibérément accomplis par le sujet (réalité subjective), pour
disparaît et seule demeure la responsabilité de la nation. Il convient
arriver jusqu'à l'acte lui-même et à ses incidences sociales (respon-
donc d'envisager les multiples causes qui peuvent modifier cette
sabilité objective qui n'est au fond que la discipline des associés).
responsabilité : la légitime défense, la force majeure, et d'autres
circonstances atténuantes.
IV. Fondement juridique des responsabilités et de leurs sanctions
Ou bien le fonctionnaire a dépassé son mandat en s'attribuant
des pouvoirs qui ne lui avaient pas été conférés; ne représentant Les dommages causés entraînent, pour ceux qui en sont respon-
pas le peuple de son pays, il n'a pu contracter d'obligation en sables, l'obligation de les réparer financièrement, ainsi que des
son nom. Dans ce cas, c'est le fonctionnaire qui porte entièrement sanctions qui sont destinées à réprimer leur conduite dommageable
la responsabilité de la décision qu'il a prise. et à les obliger à agir selon le droit.
 Rapport de la Commission à l'Assemblée générale 269

Quels sont donc les caractères que doivent présenter ces sanctions Mais cherchons la raison profonde de cette responsabilité.
pour être considérées comme légales ? Sur les trois aspects de la responsabilité que nous avons indiqués :
Avant que soit organisée la véritable société des nations, on l'aspect psychologique, l'aspect moral et l'aspect social, nous
ne pouvait parler qu'exceptionnellement d'un régime juridique pouvons dire que, dans le cours ordinaire des actes publics, les
stable à l'échelon international : lorsque les parties en litige deux derniers concernent surtout et directement l'Etat, et le
recouraient aux tribunaux internationaux existants. D'une manière premier le fonctionnaire compétent.
générale, le pays qui s'estimait lésé et dont les demandes étaient Par des stimulants internes agissant en sens inverse, on arrive
repoussées avait recours aux moyens de force, et en particulier à corriger les intentions ou les desseins pervers, ou les mauvaises
à la guerre. Certes, une philosophie transcendante a soutenu que habitudes. C'est l'amélioration psychologique du délinquant que
Dieu marquait par la victoire la justice de la cause triomphante. l'on vise ainsi, et c'est par des sanctions personnelles qu'on
Mais il suffit de jeter un coup d'œil sur l'histoire pour se rendre l'obtient. On lutte contre les inclinations antisociales en régle-
compte de la fragilité d'une pareille métaphysique. Ce sont souvent mentant la conduite. Mais pareille situation se produit rarement
des circonstances fortuites qui décidèrent de la victoire, et dans dans le domaine international, en ce qui concerne les Etats.
les autres cas, ce furent les préparatifs militaires, l'ampleur et( Toutefois, il ne faut pas considérer cette hypothèse comme
la nature des forces disponibles; cela fait penser à cette formule impossible, car il y a eu dans le passé des pays dont la structure
sarcastique d'un dicton populaire : Dieu donne la victoire auxx psychologique et les habitudes constantes avaient un caractère
bons, s'ils sont plus nombreux que les méchants. Restait la simple militariste, agressif ou interventionniste, quels qu'en fussent les
sanction morale de l'opinion publique, si hésitante et si douteuse, dirigeants. Dans l'un de mes ouvrages, j'ai parlé du bellicisme
ou le jugement chimérique de l'histoire. international, et c'est cet esprit qu'il faudrait faire disparaître
Le fait sans précédent qui marque les relations internationales dans le monde. Dans les cas exceptionnels que j'ai indiqués, les
de notre époque, c'est la 'possibilité de créer des tribunaux capables sanctions personnelles destinées à redresser la conduite pourraient
de rendre des jugements de droit sur la conduite des peuples et s'appliquer aux Etats, bien qu'à proprement parler elles concernent
d'établir la responsabilité des auteurs du dommage, même, théori- les individus. Mais lorsqu'il s'agit de les appliquer à des peuples,
quement du moins, lorsqu'il s'agit des plus grandes puissances. il ne faut pas oublier que ces sanctions frappent les coupables
Et l'on commence à voir apparaître l'obligation pour toutes comme les innocents; or ces derniers doivent être protégés dans
les puissances d'abandonner une conduite politique qui ne tient la mesure du possible. En outre, les moyens de coercition doivent
compte que de leurs intérêts et de leurs avantages pour passer être différents.
à une politique de droit tendant à la justice et à l'équité. Nous La responsabilité sociologique et la responsabilité fondée sur
sommes encore loin de reconnaître cette nécessité et d'y sacrifier l'équité entraînent l'octroi d'indemnités que peut facilement verser
lorsque sont discutées des questions fondamentales pour les Etats, l'Etat et dont le montant doit être suffisant pour couvrir les
et notamment entre grandes puissances; mais il est hors de doute réparations demandées. Les dommages causés sans intention de
que d'importants progrès ont été réalisés, et qu'ils aboutiront nuire ou ceux qui résultent de faits dans lesquels on est intervenu
finalement à l'établissement d'un meilleur système de relations par suite de circonstances malheureuses doivent faire l'objet
où les parties en litige auront pleine confiance dans la droiture d'indemnisations.
et la sagesse du Juge.
Toutefois, nous devons souligner qu'avant de constituer défini- D'une manière générale, il faut proscrire la guerre comme moyen
tivement les tribunaux internationaux, il faudra concevoir et énoncer de coercition; on ne doit recourir à la force qu'en dernier ressort,
clairement les droits et devoirs réciproques des nations, en préci- lorsque tous les autres moyens ont échoué.
sant bien leur nature et leur portée. Ces principes s'inscrivent Enfin, aucune sorte de sanction ne doit être appliquée sans
dans la théorie des droits et devoirs fondamentaux et dérivés. une décision du tribunal compétent pour connaître des faits.
Il faudra déterminer le domaine relevant de la compétence exclusive
des Etats, définir avec précision ce qu'est le principe de la non- Principes généraux de la responsabilité internationale
intervention et s'en tenir fermement à cette définition, organiser
les tribunaux suprêmes en les entourant des plus grandes garanties 1. L'imputation est le jugement par lequel on attribue à une
quant à leur indépendance et au respect de leurs avis, et en personne déterminée l'acte ou le fait accompli.
leur donnant les moyens de faire exécuter leurs décisions. 2. La responsabilité implique une imputation et l'obligation
de réparer le dommage causé.
V. Sujets de droit en matière de responsabilité internationale
3. La responsabilité internationale est par nature différente de,
Ainsi qu'il a été précisé dans les premières pages de la présente la responsabilité en droit interne.
étude, la responsabilité des actes accomplis par un gouvernement 4. Le sujet actif de la responsabilité est la personne qui peut
sur le plan international peut incomber aux fonctionnaires qui demander réparation, et le sujet passif, celle qui doit réparer
ont décidé ou accompli les actes dommageables ou au peuple le dommage.
lui-même qui les a laissé faire. 5. Le sujet actif et le sujet passif peuvent être des collectivités
Les jugements de Nuremberg — et d'autres postérieurs — ou des individus.
pour autant qu'on ne les considère pas comme des manifestations
6. La responsabilité du sujet passif est établie dans les cas
de vengeance, ont mis en évidence deux conceptions juridiques
suivants :
importantes, à savoir que les fonctionnaires qui, au nom et
en tant que représentants d'un peuple, commettent des actes a) S'il est l'auteur intentionnel de l'acte incriminé, pour l'avoir
de cruauté, même s'ils le font dans le cadre de leurs fonctions, prémédité et préparé, qu'il soit intervenu ou non dans l'exé-
sont responsables des dommages; et que les crimes qui prouvent cution. Responsabilité psychologique;
la perversité de l'agent peuvent être jugés sans qu'il y ait besoin b) S'il a causé un dommage à autrui, même sans intention de
d'une loi antérieure. Ces deux points mériteraient de faire l'objet nuire. Responsabilité fondée sur l'équité;
de longs développements qui, en raison des fins que nous pour- c) La responsabilité peut naître des risques, compétitions et conflits
suivons, nous sont actuellement interdits. inhérents à la vie en société, ainsi que de la solidarité et de
En outre, nous savons que le peuple lui-même est, dans des la coopération entre les associés. Responsabilité sociologique.
circonstances déterminées, directement et principalement responsable, 7. La responsabilité entraîne des réparations pénales et civiles.
et dans d'autres subsidiairement responsable. Le premier cas ne
peut se présenter que si certains actes — indépendamment du 8. Les réparations pénales visent surtout le désordre social
référendum — ont été accomplis, même si l'initiative et la causé par l'événement et ont pour principal objet de freiner les
réalisation en sont imputables au fonctionnaire compétent. Quant impulsions antisociales de la personne responsable.
à la responsabilité subsidiaire, elle résulte d'un acte décidé par Les réparations civiles concernent les dommages matériels qui
l'autorité compétente. ont été causés.
270 Annuaire de la Commission du droit international, Vol. II

9. Peuvent être responsables d'un même acte, à des degrés 14. Le recours à la guerre ne pourra avoir lieu que dans des
divers et sous des formes diverses, soit des individus, soit des cas extrêmes contre le contumax et sous réserve d'une décision
collectivités, soit à la fois des individus et des collectivités. préalable du tribunal compétent qui sera appliquée par l'organe
10. D'une manière générale, la responsabilité pénale incombe international chargé de l'exécution des sentences.
aux fonctionnaires qui ont décidé et préparé l'acte incriminé; et 15. Tout jugement relatif à la responsabilité internationale
c'est au peuple qu'incombe la réparation civile des actes qu'on doit répondre aux questions suivantes :
lui impute.
a) Quelles sont les personnes physiques auxquelles doit être
11. Les cas dans lesquels le comportement habituel — ou du attribuée la décision prise ?
moins très fréquent — des Etats accuse une tendance à l'agression
et à la violence qui trouble les relations internationales normales b) En quelle qualité ces personnes physiques sont-elles inter-
sont des cas exceptionnels de responsabilité pénale des Etats. venues : i) en tant que représentants de l'administration ou
Si cette tendance est prouvée par une longue série de faits, comme simples particuliers ? ii) dans le premier cas, ont-elles
les actes punissables seront imputés à l'Etat en cause, dans chaque agi dans le cadre de leurs attributions constitutionnelles ou
affaire nouvelle. en dehors de ce cadre ?
12. Les sanctions consistent en moyens de contrainte visant c) La personne internationale a-t-elle été légalement représentée
les personnes ou leur patrimoine. en vue de la décision à prendre ?
13. Lorsque des Etats sont en cause, on doit éviter dans la d) Le dommage causé résulte-t-il d'un cas de force majeure ?
mesure du possible l'exercice de la contrainte contre les personnes. e) Le dommage a-t-il été causé sans nécessité ni utilité pour l'Etat?