MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA

RECHERCHE SCIENTIFIQUE
UNIVERSITE CATHOLIQUE DE L’AFRIQUE DE L’OUEST
(UCAO-UUBA)

3ème Année/ L3

COURS DE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

(DROIT ADMINISTRATIF APPLIQUE)

Paul TRAORE,
Docteur en Droit Public
Maître de conférences / Faculté de Droit Public,
Université des Sciences Juridiques et Politiques de Bamako (USJPB)/ Mali.

Année académique 2023-2024.

1
 Plan du Cours
INTRODUCTION
A-Définition du contentieux administratif……………………………………………………..
B-Les- fondements du contentieux
administratif………………………………………………
C-Origine historique du contentieux administratif …………………………………………….

PREMIERE PARTIE: L’ACCES A LA JURIDICTION

ADMINISTRATIVE

Chapitre 1: la compétence de la juridiction

administrative………………………………

Section1 : la répartition des compétences entre les juridictions administratives et

judiciaires………………………………………………………………………………………

Paragraphe1 : les litiges susceptibles d’être portés devant le juge

administratif…………………

Paragraphe 2: les litiges relevant du juge

judiciaire…………………………………………….

Section 2 : la répartition des compétences entre les juridictions administratives………

Paragraphe1: La compétence des tribunaux administratifs et des Cours Administratives

d’Appel………………………………………………………………………………………….

Paragraphe 2 : La compétence de la Section administrative de la Cour suprême……………

Chapitre 2 : la procédure devant les juridictions administratives……………………

Section1 : la procédure ordinaire…………………………………………………………

Paragraphe1 : L’introduction de l’instance……………………………………………………..

Paragraphe2 : L’exécution de la décision……………………………………………………..

Section2 : Les procédures

d’urgence…………………………………………………………

2
Paragraphe1 : les référés administratifs…………………………………………………………

Paragraphe2 : le référé suspension……………………………………………………………..

Chapitre 3: les voies de

recours….........................................................................................

Section1 : les voies de recours usuelles………………………………………………………

Paragraphe1 : l’appel…………………………………………………………………………..

Paragraphe2 : la cassation…………………………………………………………………….

Section2: les voies de recours

spéciales…………………………………………………………

Paragraphe1 : l’opposition et la tierce opposition……………………………

Paragraphe2 : les recours en révision……………………………………………………..

DEUXIEME PARTIE : LES RECOURS EN CONTENTIEUX

ADMINISTRATIF………………………………….

Chapitre préliminaire : Distinction recours administratif et recours contentieux……

Chapitre 1 : les recours administratifs………………………………………..

Section1 : Les recours administratif usuels…………………………………………………

Paragraphe 1 : le recours gracieux…………………………………………………….

Paragraphe 2 : le recours hiérarchique…………………………………………………….

Section 2 : les recours administratifs spéciaux……………………………………………..

Paragraphe 1: la médiation et la
conciliation…………………………………………………..

Paragraphe 2 : la transaction et l’arbitrage administratif……………………………………

3
Chapitre2 : les recours contentieux…………………………………………….

Section 1 : la classification formelle………………………………………………………….

Paragraphe 1: le contentieux de l’annulation et le contentieux de pleine

juridiction…………

Paragraphe 2 : le contentieux de l’interprétation et de l’appréciation de la légalité et le

contentieux de la répression……………………………………………………………………

Section 2 : les classifications matérielles et autres………………………………

Paragraphe1 : la classification de Léon DUGUIT……………………………………………

Paragraphe2 : la classification de René

CHAPUS……………………………………………..

Chapitre 3 : le contentieux de l’excès de pouvoir…………………………………

Section1 : les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir………………

Paragraphe1 : les conditions de forme……………………………………………………….

Paragraphe2 : les conditions de fond………………………………………………………….

Section 2 : les moyens d’annulation du recours pour excès de pouvoir (Cas

d’ouverture).

Paragraphe1 : les moyens de légalité

externe………………………………………………….

Paragraphe2 : les moyens de légalité interne………………………………………………….

4
 IV- ÉLEMENTS DE BIBLIOGRAPHIE

I- Ouvrages

-APPLETON (J.), Traité élémentaire du contentieux administratif, Paris, Dalloz, 1927 (VII-
681p. ; un supplément en 1936.
-AUBY (J.-M.), DRAGO (R.), Traité de contentieux administratif, Paris, LGDJ, 3ème édition,
2 vol., 1984.
AUBY (J.-M.), DRAGO (R.), Traité des recours en matière administrative, Paris-Litec,
1992.
AUCOC (L.), Conférences sur l’Administration et le droit administratif, 3ème vol., Dunod,
3ème édition, 1885-1886 (1ère édition, 2 vol., 1869-1870 ; 2ème édition, 3 vol., 1878-1882).
- BA (Ahmed Tidjani), Droit du contentieux administratif burkinabè, Ouagadougou,
Collection Précis de droit burkinabè, 2007, 548p ;

-BOCKEL (A.), Droit administratif, Dakar, NEA, 1978.

-BONNARD, Le contrôle juridictionnel de l’administration, 1934. p.22 et suiv.
-BROYELLE (C.), Contentieux administratif, 2ème édition, 2013.
-CHABAD (D.), La pratique du contentieux administratif devant les tribunaux administratifs
et les cours administratives d’appel, Paris, Litec, 2ème éd.,1991.
-CHABANOL (D.), le juge administratif, Paris, L.G.D.J., 1993.

5
-CHAPUS (R.), Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, Domat Droit Public
7ème édition, 1998.
-CHAUDET (J.P.), les principes généraux de la procédure administrative contentieuse,
Paris, LGDJ, 1967.
-CONAC (G.), DUBOIS DE GAUDUSSON (J.) (Sous la direction de), Les Cours suprêmes
en Afrique, vol. III, la jurisprudence administrative, [Link], 1988.
-DEBBASCH (H.), RICCI (J.-C.), Contentieux administratif, Paris, Dalloz, 6ème édition,
1994.
-DEBBASCH (H.), Déclin du droit du contentieux administratif, D.1967, chron.95.
- DOUMBIA (Kalilou), Le contentieux administratif malien, Dakar, Harmattan, 2020, 711p ;

-FANACHI(P.), La justice administrative, PUF (que sais-je ?), 4ème éd., 1995 ; Le procès
administratif, PUF (Que sais-je ?),1993.
-FAVOREU (L.), RENOUX (T.-S.), Le contentieux constitutionnel des actes administratifs,
Paris, Sirey, Collection Droit Public, 1992.
-GOHIN (O.), Contentieux administratif, Paris, Litec, 1996.
-LAFERRIERE (E.), Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, 2ème
vol., Berger-Levrault, 2ème édition 1896 (XIX-724 et 709 p. ; 1ère édition, 2 vol., 1887-1888).
-LOCHAK (D.), La justice administrative, Montchrestien (Clefs), 2ème éd., 1994.
-LONG (M.), WEIL (P.), BRAIBANT (G.), DELVOLVE (P.), GENEVOIS (B.), Les grands
arrêts de la jurisprudence administrative, Paris, Dalloz, 19 ème , 2013.
-MORAND-DEVILLER (J.), Droit administratif, Paris,LGDJ, Collection Cours,13ème
édition, 2013.
-MOUREAU, Notion et spécificité du contentieux administratif, Mélanges Dabin, t.1, 1963.
-ODENT (R.), Contentieux administratif, 6 fasc., les cours de droit, 6 ème édition 1977-1981
(2245 p.), les deux fascicules avec la collaboration de Bruno Odent ; 1 ère édition, 3 fasc.,
1949-1950).
PACTEAU (B.), Contentieux administratif, Paris, PUF (Droit fondamental) ,4ème édition,
1997 ; 1 ère édition, 1985).
PEISER (G.), Contentieux administratif, Paris, Dalloz(Mémentos), 10ème éd. 1997.
-RIVERO (J.), Le système français de protection du citoyen contre l’arbitraire administratif
à l’épreuve des faits. Mélange Dabin, [Link].813.
-RIVERO (J.), Doit administratif, Paris, Dalloz, 13ème édition, 1990.
-SERRIGNY (D.), Traité de l’organisation de la compétence et de la procédure en matière
contentieuse administrative dans leurs rapports avec le droit civil, 3 vol., Durand, 2èd. 1865
(XI-621, 622 et 604 p. ; 1ère édition, 2 vol., 1842).

6
-SY (D.), Droit administratif, Dakar, l’Harmattan, 2ème édition, 2014.
-TURPIN (D), Contentieux administratif, Paris, Hachette Supérieur, Les fondamentaux, 3ème
-YONABA (S), La pratique du contentieux administratif en droit burkinabè : de
l’indépendance à nos jours, Ouagadougou, IPA, 2ème édition, 2008, 348p.

édition, 2005.
-YONABA(S.), Droit et pratique du contentieux administratif Burkinabé : de
l’indépendance à nos jours, Ouagadougou, P.U.O., 3ème édition, 2015.

2-Articles scientifiques :

-TRAORE (Paul), « L’incidence des reformes judiciaires sur le développement du

contentieux administratif sous la Troisième République au Mali », in Revue Africaine de
Sciences Politiques et Sociales(RAPOS) N°31 mars-avril2022, pp.174-207.

3-Thèses :

-DIAGNE (M.), L’efficacité du contrôle contentieux exercé sur l’administration

sénégalaise,thèse, Aix en Provence, 1990.

-DIAGNE (N.M.), Les méthodes et les techniques du juge en droit administratif sénégalais,
thèse, Dakar, 1995.

-DIAKITE(M.), Le contrôle juridictionnel de l’Administration en République du Mali, thèse,

Paris, 1985.

3-Notes de Jurisprudence :
-Cour Suprême du Mali : Recueil de jurisprudence de la Section administrative, année 2010,
374p ;
-Cour Suprême du Mali : Recueil des arrêts commentés en matière administrative de 2012 à
2016, 499p ;
4-Les Textes législatifs :
-loi n°98-012 du 19 janvier 1998 régissant les relations entre l’administration et les usagers
des services publics ;
-Loi n°02-054 du 16 décembre 2002 portant statut de la magistrature ;
-loi n° 2011-037 du 15 juillet 2011 portant organisation judiciaire, journal officiel de la
République du Mali.

7
-loi n 2011-038 du 15 juillet 2011 portant création de juridictions, journal officiel de la
République du Mali.
-loi n 2011-047 du 28 juillet 2011 fixant la compétence, l’organisation et le fonctionnement
des Cours Administratives d’Appel, journal officiel de la République du Mali.
-Loi n°2014-049 du 19 septembre 2014 portant principes fondamentaux de la création, de
l’organisation et du contrôle des services publics.
-Loi n°2016-046 du 23 septembre 2016 portant loi organique fixant l’organisation, les règles
de fonctionnement de la Cour suprême et la procédure suivie devant elle.
-Loi n° 2018-031 du 12 juin 2018 portant organisation et fonctionnement des tribunaux
administratifs.
-décret n° 2011-580/P-RM du 13 septembre 2011 fixant le ressort des juridictions et
déterminant le parquet général d’Attache des Parquets des tribunaux de grande Instance et
des Parquets des Tribunaux d’Instance, journal officiel de la République du Mali

INTRODUCTION :

« La possibilité pour le citoyen de trouver un juge est la première des libertés parce qu’elle
est la garantie de toutes les autres »[Link], étudier le contentieux administratif, c’est étudier
le contrôle juridictionnel de l’activité administrative 2. En effet dans les États modernes,
l’activité de l’administration est soumise au droit et au contrôle du juge. L’administration ne
dispose pas d’un pouvoir arbitraire comme les particuliers eux- même, elle doit observer les
règles de droit : si elle les enfreint, les administrés peuvent s’adresser à des tribunaux pour
faire sanctionner ces manquements d’où la justification de l’existence d’une procédure
administrative contentieuse.

Cependant, pour soumettre l’administration au droit, deux options sont possibles : la première
consiste à lui appliquer les mêmes règles qu’aux particuliers, confier le contrôle de
l’administration au juge judiciaire qui appliquera les règles du droit privé, c’est-à-dire celles
qui régissent les relations des particuliers entre eux. C’est le système de l’administration
judiciaire que l’on rencontre dans les pays anglo-saxons (Grande Bretagne, Etats unis, etc.).

1
Donnedieu DE VABRE cité par Ahmed Tidjani BA, [Link], p.1.
2
Jean-Claude GAUTRON, Michel ROUGEVIN-BAVILLE, Droit public du Sénégal, Paris, A Pédone, 1977, p.
336.
8
La deuxième option correspond au régime administratif. Celui-ci se distingue du système de
l’administration judiciaire par le fait qu’il soumet l’administration à un droit spécifique (le
droit administratif) et en confie le contrôle à un juge spécial (le juge administratif). Cette
option correspond au système français depuis l’époque révolutionnaire. Elle est également
celle des pays ayant hérité du système juridique français notamment le Mali.

Cette dernière option pose donc la question de dualité des juridictions. En effet, le système de
dualité des juridictions a d’abord vu le jour en France et ensuite adopté par les Etats
d’obédience française dont notre pays. Il s’oppose à celui de l’unité de juridiction, dans
lequel un seul ordre de juridiction est qualifié pour juger aussi bien le contentieux
administratif que les procès entre particuliers. Par rapport à la séparation des juridictions, il
faut aussi résoudre la question des conflits de compétences.

En effet, faire fonctionner la justice avec deux ordres de juridictions implique que l’on mette
sur pied un mécanisme de règlement des conflits de compétences 3. Faute de quoi, par
exemple, on s’exposerait à ce qu’un litige ne puisse trouver un juge : il suffirait que,
interprétant de façon différente les règles de compétence, chaque ordre de juridiction saisi
estime que c’est l’autre qui a compétence pour juger l’affaire. Une telle situation, qualifiée de
déni de justice, ne serait pas tolérable. C’est pourquoi, il existe un organisme, le Tribunal des
conflits (TC), chargé de régler les conflits de compétence nés de la dualité des ordres de
juridiction.

Au Mali, selon l’article 127 de la loi n°2016-046 du 23 septembre 2016 4 portant loi organique
fixant l’organisation, les règles de fonctionnement de la Cour suprême et la procédure suivie
devant elle, « les sections réunies statuent comme tribunal des conflits ». Et l’article 128
poursuit que « les sections réunies comprennent, sous la présidence du Président de la Cour
suprême, les présidents de sections et un conseiller par section ».Les sections réunies statuent
en qualité de tribunal des conflits chaque fois qu’il y a conflit de compétence d’attribution
entre les juridictions administratives et les juridictions judiciaires. Selon les règles fixant la
compétence respective des deux ordres de juridiction, le conflit peut être négatif ou positif.

Le conflit négatif : La procédure du conflit négatif intervient lorsque les deux ordres de
juridictions s’estiment incompétents pour connaître d’un litige. Il s’agit ici d’éviter le déni de
justice, d’empêcher qu’un justiciable trouve porte close auprès de chaque ordre de juridiction
et, au final, ne trouve aucun juge acceptant de statuer sur sa prétention. Le justiciable victime
3
Daniel CHABANOL, La pratique du contentieux administratif, [Link], p.3.
4
JORM n°42 du 14 octobre 2016, p.1642.
9
d’un conflit négatif peut saisir à toute époque le tribunal des conflits, qui dira lequel des deux
juges s’est trompé en s’estimant incompétent.

Le conflit positif : Il n’est pas l’inverse du conflit négatif, même si les deux ordres de
juridiction s’estiment compétents pour connaître un litige. Cette procédure, initialement
conçue comme une façon de protéger l’exécutif et son administration contre les empiètements
du pouvoir judiciaire, permet à l’autorité administrative de soustraire la connaissance d’un
litige au juge judiciaire, soit parce qu’elle entend soustraire un acte à la connaissance de tout
juge (acte de gouvernement5). Le juge judiciaire, en ce qui le concerne, sursoit à statuer.

A-Définition du contentieux administratif

L’expression “contentieux administratif“ est susceptible de plusieurs acceptions6,

cependant, elles paraissent toutes fondées sur l’idée de litige. Selon Jean-Marie AUBY et
Roland DRAGO « Le terme contentieux administratif pris dans son sens large et son
acception étymologique désigne les litiges qui peuvent naître de l’activité des
Administrations publiques ainsi que les procédés qui permettent de résoudre ces litiges »7 .

Cette conception extensive n’est généralement pas celle adoptée par la doctrine française.
Celle-ci exclut du contentieux, les litiges portant sur de simples questions de fait et qui,
comme tels, ne donnent normalement pas lieu à l’intervention du juge. Par ailleurs, elle ne
fait pas entrer dans le contentieux les modes de solution de ces litiges qui ne font pas appel à
une solution juridictionnelle. Cette limitation correspond au souci de ne pas étendre
démesurément le domaine du contentieux administratif : une étude exhaustive des causes, des
formes ou des conséquences des litiges ayant leur source dans l’activité administrative
relèverait dans une large mesure du droit administratif général ou même de la science
administrative.

La seconde limitation exprime plutôt une situation propre au droit français dans lequel une
place primordiale est donnée aux modes juridictionnels de solution des litiges administratifs,
les autres procédés étant considérés comme de rôle limité et de valeur moindre. Dans d’autres
systèmes juridiques comportant une situation différente, le contentieux est entendu plus
largement et s’applique notamment au mode de solution des litiges qui résulte de l’exercice

5
TC, 02 février 1950, Radiodiffusion française, Rec. 652 : « Constituent des actes de gouvernement l’ensemble
des actes se rattachant directement aux rapports internationaux de la France (ordre de brouiller les émissions
d’un poste étranger) ».
6
Raymond GUILLIEN, Jean VINCENT, Le lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 1995, p.150.
7
Jean-Marie AUBY, Roland DRAGO, Traité de contentieux administratif, Paris, LGDJ, 2ème éd., 1975, p.9.
10
des recours administratifs. Mais pour des raisons de commodité, on étudiera le contentieux
administratif conformément à la tradition de la doctrine française qui fait entrer dans son
champ, l’étude des juridictions chargées de résoudre les litiges administratifs ainsi que celle
des voies de droit permettant de saisir ces juridictions. Dans cette perspective, le contentieux
administratif, en tant que branche du droit, sera donc défini comme « l’ensemble des règles
juridiques qui régissent la solution par voie juridictionnelle des litiges administratifs »8.

Cette conception est largement partagée par la doctrine. Ainsi pour le Doyen Bonnard « Le
contentieux administratif est le contrôle juridictionnel de l’Administration », or on le sait,
le contrôle juridictionnel en général suppose l’existence d’un litige pendant devant les
tribunaux. Les professeurs Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI abordent dans le même
sens “ Le contentieux administratif regroupe l’ensemble des règles applicables à la
solution juridictionnelle des litiges soulevés par l’activité administrative, lorsque celle-ci
est portée devant le juge administratif“9. Quant à René CHAPUS, tout en l’étudiant sous
l’angle sociologique revient à la même conception française. Comme les autres phénomènes
de la vie sociale, le contentieux administratif, en entendant par-là « l’ensemble des litiges
dont le règlement appartient aux juridictions administratives 10 », est susceptible de faire
l’objet d’une étude sociologique.

De façon générale, le terme contentieux administratif fait l’objet de plusieurs définitions qui
paraissent toutes fondées sur l’idée de litige. Il en résulte que l’existence d’un semblable de
litige constitue la condition nécessaire d’intervention du juge et doit être regardée comme un
élément indispensable de la définition du contentieux administratif. Le litige étant défini
comme « Un conflit entre deux sujets de droit », Parteistreigkeit cité par Jean-Marie
AUBY, Roland DRAGO. Il convient de préciser que cette thèse fait l’objet de critiques bien
connu dont le Doyen Duguit s’est fait tout particulièrement l’auteur. Il est suivi en cela par le
doyen Bonnard selon lequel, le litige ne correspond qu’à un des aspects de la fonction
juridictionnelle et ne peut être exclusivement considéré pour définir le contentieux
administratif11. Au-delà de cette controverse doctrinale, on peut estimer en pratique qu’il ne
saurait y avoir contentieux administratif que si aux moins deux éléments existent. Il faut

8
Jean-Marie AUBY, Roland DRAGO, Traité de contentieux administratif, [Link]., p.10.
9
Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, Paris, Dalloz, 6ème éd., 1994, p.1.
10
René CHAPUS, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, Domat Droit Public, 7ème éd.1998,
p.5.
11
Le Doyen Bonnard, le contrôle juridictionnel de l’administration, 1934, p.22, et suiv. cité par Jean-Marie
AUBY, Roland DRAGO, Traité de contentieux administratif, [Link]., p.11.

11
probablement un semblant de litige mais aussi un organe juridictionnel. Il s’agit là de deux
éléments de notre point de vue indispensable pour l’existence du contentieux administratif et
pour comprendre son histoire.

B-Les fondements du contentieux administratif

En droit malien et français, les rapports qui s’établissent entre l’Administration et les
personnes privées et à propos desquels peut naître une situation contentieuse ne sont pas
placés sous le signe de l’égalité juridique comme le sont les relations des personnes privées
entre elles. L’Administration dispose de privilèges juridiques, de prérogatives exorbitantes du
droit commun, qui le placent vis-à-vis d’elle les administrés dans une situation d’infériorité et
qui lui permettent de poursuivre, au besoin à l’encontre des intérêts privés, les fins d’intérêts
général qui lui sont assignées.

Dans cette situation, il est de l’intérêt de la société que les contestations relatives à une
question de droit fassent l’objet d’une solution juridique dégagée par un juge offrant des
garanties de capacité et d’impartialité. Le contentieux assure ainsi le maintien de l’ordre
public en évitant les désordres pouvant naître des litiges non résolus ; il permet encore de
préserver l’ordre juridique en imposant l’application exacte de la règle de droit et en
réprimant les atteintes qui lui sont portées.

De même, l’aménagement du contentieux administratif constitue, dans une large mesure, une
contrepartie du caractère inégalitaire de ces rapports juridiques. L’intervention du juge vise à
imposer à l’administration le respect des règles qui régissent l’exercice de ses pouvoirs, à
contenir les privilèges dans les limites que leur assigne la règle de droit, et à permettre aux
administrés soit de paralyser une activité administrative irrégulière, soit d’obtenir une
certaine compensation pour les préjudices qu’elle a pu leur causer. Le contentieux
administratif remplit donc une fonction de protection des administrés contre l’administration.

En ce sens, Jèze a pu écrire (préface à Andreadès : le contentieux administratif des Etats

modernes, 1934) : « Le contentieux administratif, dans les Etats contemporains, est
l’ensemble des recours juridictionnels organisés pour la protection des individus contre les
excès de pouvoir de l’Administration ». Cette affirmation contient un élément déterminant
utilisé par une majorité d’auteurs pour définir le contentieux administratif.

C-Origine historique du contentieux administratif

*En France

12
Discipline complexe, ayant ses propres spécificités, et orientée essentiellement vers l’étude
des différentes situations litigieuses susceptibles d’être portées devant le juge administratif,
l’histoire du contentieux administratif est essentiellement liée à celle de la justice
administrative en France. En effet ce modèle n’a connu son plein essor qu’avec la prise
d’autonomie par les juridictions administratives. C’est ainsi que des théories construites par
le juge : (responsabilité administrative, recours pour excès de pouvoir, expropriation pour
cause d’utilité publique, police administrative) serviront de base pour le développement du
droit spécial dérogatoire au commun et qui va régir non seulement les activités
administratives mais aussi les relations entre l’administration et les administrés 12. Ce
modèle original, qui selon l’un de ces grands spécialistes, le professeur Charles
DEBBASCH peut-être « un article d’exportation pour la France » n’a pas été créé ex
nihilo. Il est le fruit d’un long processus qui ne peut être clairement compris qu’à la lumière
d’une analyse sommaire de l’origine de la justice administrative. En effet en1790,
l’Assemblée constituante est saisie de deux propositions. Elle va rejeter l’une et l’autre.
D’une part, elle rejette la proposition de confier le contentieux de l’administration à des
tribunaux administratifs, c’est-à-dire des tribunaux qui à l’époque, étaient de nature à
apparaître comme des juridictions d’exception, telle qu’ils en avaient été institués sous
l’ancien régime et qui n’avaient pas laissé de bons souvenirs.

Elle rejette d’autre part, la proposition de remettre ce contentieux aux tribunaux judiciaires.
On a en mémoire les « abus » des Parlements dans leurs rapports avec l’Administration. On
craint que les tribunaux qui vont les remplacer ne renouent avec leurs pratiques, en empiétant
comme ils le faisaient sur les attributions de l’Administration et cela en dépit des « très
expresses défenses » de connaitre des affaires de l’Etat qui, à plusieurs reprises, leur avaient
été faites (notamment l’édit Saint Germain de février 1641 et l’arrêt du Roi du 8 juillet
[Link] dispositions ont été reprises dans la loi du 16-24 août 1790 et du décret du 16
fructidor An III. Par ces dispositions, qui n’ont cessé d’être en vigueur, et sur lesquelles le
droit se fondait était édicté ce qu’on appellera «Le principe de la séparation des autorités
administratives et judiciaires ». La conséquence du rejet des propositions présentées est
inévitablement l’attribution à l’Administration elle-même du soin de régler les litiges
auxquels elle est partie. Concrètement les directoires de départements, de districts sont juges
des affaires locales (lois des 7 -11 septembre 1790). Les autres relèvent de la compétence du
Conseil des ministres présidé par le Roi (loi des 27 avril-25 mai1791) et à compter de la

12
Jean RIVERO, Droit administratif, Paris, Dalloz, 13ème édition, 1990, p.24.
13
Constitution de l’an III qui met fin à la collégialité ministérielle, elles relèvent de la
compétence de chacun des ministres. Ainsi est instauré le système de « l’Administration
juge ». Cependant, des réformes vont concrétiser la conséquence normale du principe de
séparation des juridictions administratives et judiciaires : l’institution des juridictions
administratives. Un Conseil d’Etat est institué par la Constitution du 22 Frimaire an VIII (13
décembre 1799), article 52) et dans chaque département la loi du 28 pluviôse an VIII (17
Février 1800) créé un Conseil de Préfecture.

Ces juridictions sont d’abord les conseils de l’administration active, la réforme ne va pas plus
loin, les ministres restent, sans d’ailleurs qu’un texte leur confère cette qualité juges des
affaires relevant de leurs attributions, et le système de l’administrateur-juge se survit ainsi
sous la réforme du système du « ministre-juge ». Cette situation qui doit être précisée quant à
la compétence des diverses juridictions en présence, va, bien entendu, évoluer et se
transformer de la façon que voici. Les ministres sont des juges de droit commun en premier
ressort du contentieux administratif. « De Droit Commun » c’est-à-dire qu’ils sont
compétents en principe, dans toute la mesure ou la loi n’a pas attribué compétence à
d’autres juges « En premier ressort » c’est-à-dire qu’ils prononcent sous le contrôle
d’une juridiction d’appel, qui peut annuler ou réformer leurs décisions et qui est le
Conseil d’Etat. L’absence de texte instituant cette juridiction en permettait la suppression par
voie jurisprudentielle. C’est ce qui eut lieu : la juridiction des ministres prit fin avec l’arrêt
Cadot rendu par le Conseil d’Etat le 13 Décembre 1889. Quant aux Conseils de préfecture,
ils ont été profondément réformés de façon décisive à partir de 1948.

La qualité de juges de droit commun en premier ressort leur est attribuée, à compter du 1 er
janvier1954 par le décret-loi du 30 Septembre 1953. Un changement de nom consacre en
même temps la rupture avec le passé aux Conseils de préfecture, succèdent « les tribunaux
administratifs ». Cette réforme est due à l’encombrement du Conseil d’Etat. Quant au
Conseil d’Etat, il est d’abord, juge du 1 er ressort des recours pour excès de pouvoir. Ensuite,
juge d’appel de droit Commun et enfin juge de cassation. Il reçoit officiellement de la loi du
24 mai 1872, le pouvoir (qui lui avait été reconnu sous la II république) le pouvoir de juger
lui-même sans que ses arrêts aient été soumis à l’approbation du chef de l’Etat. Ce qu’on
exprime en disant que, du système de la « justice retenue » par le chef de d’Etat, on passe
au « système de la justice déléguée » au Conseil d’Etat. Le conseil d’Etat s’est trouvé très
largement déchargé par la loi du 31 décembre1987, de sa compétence d’appel qui relève
désormais des Cours administratives d’appel. En revanche, ses pouvoirs ont été renforcés par

14
la loi du 8 février1995 (code des tribunaux administratifs et des cours administratives
d’appel). Désormais il a le pouvoir d’assortir ses jugements d’injonctions expresses
d’exécution dans un délai déterminé et le cas échéant sous astreinte. Après son ancrage dans
le système juridique français ce modèle de règlement de litiges impliquant l’Administration
devait naturellement s’exporter trouver un en dehors de la métropole, ce fut fait dans les
colonies françaises.

*Au Mali

Le système juridictionnel malien était fondé sur des principes autochtones et traditionnalistes
avant l’arrivée du colonisateur ; qui à son tour l’a institutionnalisé à l’image des juridictions
françaises. La question de l’existence d’une justice, de manière générale, pendant la période
précoloniale et, singulièrement, une justice qualifiée d’administrative fait l’objet de beaucoup
de controverses. Certains auteurs répondent par l’affirmative et prennent l’exemple sur
l’empire peulh du Macina fondé en 1818 par Sékou Amadou. Ce dernier avait mis en place
un système bien organisé sur le plan judiciaire, administratif et même religieux. Sa
doctrine était essentiellement tirée du droit musulman. A la tête de cette organisation se
trouvait un grand conseil. Ainsi la justice était collégiale et le pouvoir de juger appartenait au
conseil de village sous l’autorité de son chef. On ne cesse également de se glorifier de
l’exemple de l’empire mandingue. Cette histoire continue d’être aujourd’hui une fierté pour
de nombreux africains en raison du degré élevé de son organisation tant sur le plan
administratif que sur le plan judiciaire. En 1236 le roi avait élaboré une charte appelée « la
charte de Kurunkanfuga » dans laquelle était consignée l’ensemble des règles de
fonctionnement de la société en allant de l’organisation administrative et politique aux modes
de résolution des conflits.

Certains relèvent qu’en matière de justice traditionnelle l’approche est habituellement

inclusive et participative. Les querelles n’engageaient pas seulement le juge et les
protagonistes mais toute la communauté à travers le conseil de village. Le dialogue, la
concertation et le consensus sont des instruments privilégiés.

Ainsi, les pratiques et les mécanismes ci-dessus mentionnés nous attestent de l’existence
d’une justice au Mali avant l’arrivée du colonisateur. Mais la question qui nous concerne
particulièrement ici consiste à savoir s’il existait des mécanismes spécifiques permettant aux
citoyens de contester un acte pris par le roi ou ses représentants devant une instance
décisionnelle indépendante. En d’autres termes, la justice qui existait avant l’arrivée du

15
colonisateur était-elle, ne serait-ce en partie administrative ? Sans aucune ambiguïté, il faut
répondre par la négative. En effet les décisions royales ne pouvaient faire l’objet d’aucun
recours devant une quelconque instance que ce soit, car le roi lui-même était la justice .

Il faut ainsi reconnaitre que c’est avec la colonisation que s’est posé le soubassement de la
contestation organisée des actes des autorités administratives. Comme ci-dessus évoqué, les
colonies françaises en Afrique étaient tout naturellement indiquées pour son implantation. En
plus, le système juridique dans ses colonies se caractérisait par un pluralisme juridique assez
marqué. A titre d’exemple, on pouvait constater la présence des tribunaux de droit local, des
tribunaux musulmans et des tribunaux de droit français, c’est dans ce contexte que devait se
développer un système juridique particulier : le contentieux administratif colonial13.
L’évolution de ce contentieux est comparable à celle de la métropole. D’abord le contentieux
était confié à des (administrateurs actifs, intendants, et administrateurs coloniaux). Après il
était confié à un Conseil consultatif privé qui pouvait s’adjoindre deux magistrats. En 1881
on a pu constater la séparation de l’organe consultatif de l’organe juridictionnel. Par la suite,
le conseil consultatif a donné naissance au Conseil du Contentieux. La même année, un
décret étend le Conseil du Contentieux Administratif à toutes les colonies. C’est ainsi qu’un
Conseil du contentieux sera créé dans les groupes territoriaux notamment l’AOF. Il était
composé de privé et de magistrats (Guinée, Côte d’Ivoire, Niger, Sénégal, Mauritanie). En
1944, un décret supprime les conseils des contentieux existant dans les différents territoires et
crée un seul conseil contentieux pour toute l’Afrique occidentale français (l’AOF).

A la fin de la période coloniale, des accords conclus entre la fédération du Mali et la France
dans les domaines judiciaires faisaient du conseil d’Etat et de la Cour de cassation, les
juridictions de cassation des décisions rendues par les juridictions de la fédération du Mali
(Article 1er : « jusqu’à l’installation des juridictions suprêmes de la fédération du Mali, les
recours en cassation formés contre les décisions par les juridictions maliennes de l’ordre
administratif et l’ordre judiciaire seront portés devant les formations ordinaires de la Cour
de Cassation et du Conseil d’Etat siégeant à Paris… en cas de cassation, l’affaire sera
renvoyée devant une juridiction de renvoi qui statuera dans les formes et conditions en ces
matières. ».

A la suite de l’éclatement de la fédération le 19 août 1960 et l’accession du Soudan Français

à l’indépendance le 22 septembre 1960, la République du Mali décida de mettre en place une
structure juridictionnelle autonome et indépendante de celle de l’ex métropole.L’organisation
13
François LECHER, Les conseils du contentieux administratif, France d’outre-mer 1956, p. 705 et sui.
16
juridictionnelle mise en place découlait d’une part de la Constitution du 22 septembre 1960 et
d’autre part des lois n°61-55/AN-RM et n°61-56 AN-RM du 15 mai 1961 14. La première,
portant organisation judiciaire en République du Mali a créé la Cour suprême, composée
d’une section administrative et d’une section judiciaire et la seconde portant organisation de
la Cour d’Etat, comprenant une section du contentieux, une section constitutionnelle et une
section des comptes. La coexistence de ces deux cours rendant difficile le fonctionnement de
l’appareil judiciaire, le législateur jugea nécessaire de procéder à une nouvelle réforme par
l’adoption de la loi n°65-1/AN-RM du 13 mars 196515 supprimant la Cour d’Etat et la loi
n°65-2/AN-RM du 15 mars 196516 qui réorganisa la Cour suprême.

Quant aux tribunaux administratifs (TA)17, ils furent créés par la loi n°88-40/AN-RM du 08
février 198818. Leur organisation et fonctionnement ont été fixés par la loi n°94-006 du 18
mars 199419, mais c’est en novembre 1995 qu’ils sont devenus opérationnels.

Avec la loi n°2011-038 du 15 juillet 2011 portant création de juridictions 20, trois autres
Tribunaux administratifs ont été créés à Sikasso, Ségou et Gao. Aucune de ces juridictions
nouvellement créées n’est, à ce jour, fonctionnelle.

Toutefois, le développement de cette discipline au Mali se heurte à un certain nombre

d’obstacles qui compromettent sérieusement sa finalité. On peut retenir entre autre : le
phénomène physcho-sociologique, l’analphabétisme la conscience juridique sous développée
et les contraintes d’ordre matériel et technique. Il faudrait associer à ces défaillances externes,
celles qui sont d’ordre internes aux juridictions administratives elles-mêmes à savoir les
difficiles questions de la détermination de la compétence du juge administratif ainsi que la
procédure excessivement formaliste suivie devant elles. Eu égard à ce qui précède et pour
que notre étude soit pertinente, il convient d’examiner en premier lieu les conditions dans
lesquelles les justiciables ont accès à la juridiction administrative (première partie) et en
seconde partie, Les recours contentieux (deuxième partie).

14
Lois n°61-55 et n°61-56/ANRM du 15 mai 1961, Journal officiel de la République du Mali (JORM) n°90 du
24 juin 1961, p.2 et p.6.
15
Loi portant modification de la Constitution du 22 septembre 1960, JORM n°195 du 15 avril 1965, p.167.
16
JORM n°195 du 15 avril 1965, p.168.
17
Ils existaient dans le ressort des trois Cours d’Appel : Kayes, Bamako et Mopti.
18
Le journal officiel du Mali n’a pas été publié entre 1987 et 1988. Les textes adoptés à cette période sont
considérés comme lois manquantes. Ils sont regroupés au sein de journaux officiels fictifs, comprenant des lois,
ordonnances ou décrets adoptés à l’époque. Site [Link] consulté le 11/11/2020 à 10 heures.
19
JORM n°7 du 15 avril 1994, p.208.
20
JORM n°35 du 2 septembre 2011, p.1374.
17
PREMIERE PARTIE: L’ACCES A LA JUSTICE ADMINISTRATIVE

La justice est un terme d’usage courant qui a plusieurs significations. En premier lieu, elle
désigne ce qui est juste donc à rendre à chacun ce qui lui revient. Dans cet ordre d’idées,
rendre la justice consiste essentiellement à dire ce qui est juste dans l’espèce concrète
soumise au tribunal. Cette justice pourrait prendre plusieurs formes : elle peut être
distributive ou commutative. La justice est distributive lorsqu’elle vise à répartir entre les
personnes les biens, les droits et les devoirs, les honneurs, en fonction de la valeur, des
aptitudes, des besoins de chacun et de son rôle dans la société.

Quant à la justice commutative, elle prétend veiller à une égalité arithmétique dans les
échanges.

En second lieu, la justice désigne aussi l’autorité judiciaire, ou l’ensemble des juridictions
d’un pays donné. Cette conception intègre aussi les services chargés de les administrer. C’est
sous cette deuxième conception que notre étude sera envisagée.

Sous le bénéfice de ces précisions, il s’observe qu’un des problèmes essentiels de la justice
administrative demeure son accessibilité aux justiciables or on le sait, l’efficacité de la
justice dépend en grande partie de la fréquence avec laquelle, elle est saisie par les
justiciables. En l’absence d’une saisine régulière de la juridiction administrative, on ne saurait
aucunement espérer sur le développement du contentieux administratif et par voie de
conséquence d’une protection accrue des droits des citoyens et de la consolidation de l’État
de droit. Ce qui semble expliquer en partie l’importance pratique de la problématique de
l’accès à la juridiction administrative qui comporte plusieurs aspects. Cependant, pour des

18
raisons de commodité, on ne retiendra essentiellement que deux. Il s’agit non seulement de
l’épineuse équation de la détermination des compétences (chapitre 1) mais aussi, de la
complexité de la procédure suivie devant celle-ci(Chapitre2).

Chapitre 1: la compétence de la juridiction administrative

La détermination de la compétence de la juridiction administrative comme d’ailleurs celle de

la juridiction judiciaire est matière législative. Toutefois, elle parait insuffisante d’où la
nécessité de prendre en compte les règles jurisprudentielles. Cette approche semble être la
plus satisfaisante dans la mesure où elle permet de préciser non seulement la répartition des
compétences entre les juridictions administratives et judiciaires (section 1) mais aussi, celle
des juridictions administratives elles-mêmes (section 2).

Section 1 : la répartition des compétences entre juridictions administratives et

judiciaires

Le partage des compétences entre les juridictions administratives et judiciaires est la

conséquence de l’application de la loi du 16-24 août 1790 tire II, article 13 et du décret du 16
Fructidor An III. Concernant la loi précitée, elle énonce l’interdiction de la façon suivante :
« Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions
administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière
que ce soit les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs
pour raison de leurs fonctions ».Quant au décret du 16 Fructidor an III (article unique) il
précise que « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes
d’administration, de quelqu’ espèce qu’ils soient, aux peines de droits ».

Malgré l’existence de ces textes, des conflits de compétence ont pu surgir. Il y a conflit de
compétence « lorsque chacune des deux autorités juridictionnelles se prétendent
compétentes pour connaître un litige donné (conflit positif) ou lorsque chacune d’elle se
déclare incompétente » (conflit négatif).Ces conflits de compétence pourraient s’expliquer
essentiellement par certaines insuffisances des textes législatifs et réglementaires et les
difficultés d’interprétation des textes. C’est au regard de cette situation qu’il faut comprendre
le problème de la délimitation précise des compétences entre les juridictions administratives
et judiciaires. Sous réserve de ces précisions, certains litiges sont considérés comme relevant
traditionnellement de la compétence du juge administratif (Paragraphe 1) même si d’autres
le sont également comme relevant du juge judiciaire (Paragraphe 2).

19
Paragraphe 1 : les litiges susceptibles d’être portés devant le juge administratif

Certaines catégories de litiges sont traditionnellement considérées comme relevant de la

compétence du juge administratif. On peut retenir autre :

A-Les litiges relatifs au fonctionnement de l’Administration

Pour mieux appréhender la compétence du juge administratif face aux litiges relatifs au
fonctionnement de l’Administration, il convient avant tout de cerner la notion
d’Administration. Ainsi selon le Professeur André DE LAUBADERE, l’Administration peut
être définie comme un « Ensemble de services (caractère organique) destiné à satisfaire
les besoins collectifs déterminés » (caractère matériel)

De ce point de vue, on peut estimer qu’il existe plusieurs types d’administration

(administration des finances, affaires étrangères, justice etc.). Au regard de cette définition,
peut-on encore affirmer que les litiges relatifs au fonctionnement de toutes les administrations
relèvent de la compétence du juge administratif Il est possible de répondre par l’affirmative
dans la mesure où le doyen Georges VEDEL cherchant une définition du droit administratif a
élaboré une doctrine dite celle des bases constitutionnelles du droit administratif. A la lumière
des arguments de cette doctrine, l’administration se définit « Comme l’ensemble des activités
du gouvernement et des autorités décentralisées étrangères à la conduite des relations
internationales et aux rapports entre les pouvoirs publics et s’exerçant sous un régime de
puissance publique ». De cette définition, il ressort que seuls les litiges relatifs aux activités
du gouvernement et des autorités décentralisées sont tranchés par le juge administratif à
l’exclusion de ceux relatifs à la conduite des relations internationales et aux rapports entre les
pouvoirs publics (C E ASS, 2 mars 1962 Rubin de servens et autres ; C E 19 Février 1875,
Prince Napoléon Bonaparte) pour le Mali, voir CS/SA, 27 février 1992 Ibrahim Diakité.
Ces activités sont qualifiées d’actes de gouvernement. Les actes de Gouvernement
constituent une catégorie d’actes assez limitatifs auxquels le juge administratif décline sa
compétence pour connaître. Ainsi, il se déclare incompétent à l’égard de l’ensemble de
l’activité internationale ou diplomatique du pouvoir exécutif actes relatifs à l’élaboration, à
la signature ou à la ratification des traités et accords internationaux CE, section, 1 juin
1951 société des étains et WOLFRAM DU TONKIN. En plus des actes mettant en cause les
rapports du gouvernement avec un Etat étranger ou un organisme international, le juge
administratif se déclare également incompétent à l’égard des actes relatifs aux rapports de
l’Exécutif avec le Parlement.

20
Il en est ainsi des décisions prises par l’Exécutif dans le cadre de sa participation à la fonction
législative : refus de présenter au Parlement un projet de loi, C.E, Section 18 juillet 1930,
ROUCHE, 29 novembre 1968 TALLAGRAND, refus du Premier ministre de prendre
l’initiation d’une révision constitutionnelle, C E 26 février 1992, ALLAIN, pour le Mali
décret de convocation des électeurs Arrêt n°97 -035 du 3 Avril 1997 de la Cour
constitutionnelle. Il convient d’ajouter également à ces exemples d’une part, les décisions du
Président de la République qui affectent les relations entre les pouvoirs constitutionnels et
l’exercice de la fonction législative (décision de recourir aux pouvoirs exceptionnels prévus
par l’article 16 de la Constitution française du 4 octobre 1958 ; article50 de la Constitution
malienne du 25 février 1992, C E ASS, 2 mars 1962, Rubin de servens et autres), décret
soumettant un projet de loi au référendum (C [Link] 19 octobre 1962 BROCAS), décret
portant dissolution de l’Assemblée Nationale (C E, 20 février 1989 ; ALLAIN), pour le Mali
décret n°97-103/P-RM du 03 Mars 1997 portant dissolution de l’Assemblée nationale ;
décret n°2020-0346/P-RM du 18 août 2020 portant dissolution de l’Assemblée nationale,
nomination d’un membre du Conseil Constitutionnel (C E .ASS. 9 Avril 1999, Mme BA).

D’autre part, les décisions gouvernementales qui ne sont que le préliminaire d’une décision
du Parlement, ce dernier pouvant dès lors exercer lui-même un contrôle sur ces décisions (C
E ASS. 27 juin 1958 GEORGER et TEIVASSIGAMANY : acte portant convocation d’une
assemblée chargée de se prononcer sur le sort d’un territoire et qui est le préliminaire
obligatoire du vote d’une loi autorisant la ratification d’un traité.)

Toutefois, la théorie des actes de gouvernement connaît des limites. En effet, le juge se
reconnaît compétent pour exercer un contrôle sur les modalités d’introduction du traité dans
l’ordre juridique interne (C E .ASS. 16 Novembre 1956, VILLA) ainsi qu’à l’appréciation de
la régularité de la publication ([Link] 13 juillet 1965, Société Navigator). Voir sur ce point,
les dispositions du décret n°59-252 du 03 Septembre 1959 fixant les conditions de
publication des actes législatifs, gouvernementaux et administratifs de la république
Soudanaise. Le juge s’estime également compétent pour interpréter un traité (C E .ASS, 29
juin 1990 G.I.S.T.I.) sans être astreint à un renvoi préjudiciel au ministre des affaires
étrangères comme l’exigeait sa jurisprudence antérieure ([Link] 3 juillet 1931, KARL et
TOTO SAME). Mais cette nouvelle solution n’est pas générale selon le juge car elle ne
s’applique pas au Traité de ROME, pour lequel la compétence préjudicielle de la Cour de
Justice des Communautés Européennes est consacrée par celui-ci (C.E.22 Décembre 1978,
Ministre de l’intérieur/C./ COHN BENDIT).

21
Par ailleurs, le juge administratif a accepté de connaître des mesures qu’il considère comme
détachables des relations diplomatiques ou des conventions internationales c’est-à-dire des
mesures qui peuvent être appréciées indépendamment de leurs origines ou de leurs incidences
internationales (C.E 5 Février 1926 DAME CARACO). C’est ainsi, en particulier, que les
décrets d’extradition sont susceptibles d’être attaqués par la voie du recours pour excès de
pouvoir (C.E ASS 30 Mai 1952, DAME KIRKWOOD). Le Conseil d’Etat a également
décidé que les demandes d’extradition adressées par le Gouvernement français à un
gouvernement Etranger ne constituent pas des actes de gouvernement (C.E. Sect., 21 juillet
1972, LEGROS). De façon plus audacieuse encore, il a admis sa compétence pour connaître
de la légalité d’une décision du Gouvernement Français rejetant une demande d’extradition
formulée par un Etat étranger (C.E. ASS 15 Octobre 1993, Royaume-Uni de Grande
Bretagne et d’Irlande du Nord et gouverneur de la colonie Royale de Hong Kong). Au
regard de cette évolution, on peut estimer que l’immunité de juridiction que bénéficient les
actes de gouvernement semble ne pas être totale de nos jours. Au départ, si elles ne
concernaient que le contentieux de la légalité et celui de l’indemnité, aujourd’hui, le juge
accepte d’indemniser les dommages causés par une convention internationale régulièrement
introduite dans l’ordre juridique interne (C.E. ASS, 30 Mars 1966 compagnie générale
d’énergie Radioélectrique). La tendance profonde du juge à contrôler les actes de
gouvernement se renforce par l’intervention du juge constitutionnel. En effet, le juge
constitutionnel malien comme son homologue français s’estiment compétent pour connaître
quelques-uns de ces actes :

-Décret portant convocation des électeurs pour l’élection législative (Arrêt 97-035CC/EL du
03 avril 1997 ; conseil constitutionnel, 11juin1981 Delmas).
Demande de nouvelle délibération d’une loi par le Président de la République (Conseil
Constitutionnel 23 Août 1985). En revanche, le juge constitutionnel refuse de connaître le
décret de dissolution de l’Assemblée nationale (Conseil constitutionnel, CE, 20 février
1989 ALLAIN) ou encore le décret soumettant un projet de loi au référendum (Conseil
constitutionnel 25 Octobre 1988, Diésmert et Bannel). En dehors des actes de
gouvernement, les litiges relatifs au fonctionnement de l’administration, lorsque celle-ci se
place sur le terrain du privé ressortent de la compétence du juge judiciaire (Tribunal des
conflits, 22 Janvier 1921, société commerciale de l’ouest africain).

-Les litiges relatifs aux fonctions législatives et judiciaires de l’État

22
Le refus du juge administratif à connaître les litiges relatifs aux fonctions législatives et
judiciaires de l’Etat semble résulter d’une certaine d’interprétation des dispositions de la
Constitution. En effet, la plupart des Constitutions rattachent l’Administration au Pouvoir
exécutif. Il en est ainsi de celle de la République du Mali du 25 Février 1992 dont l’article
53 énonce que : « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation et
dispose de l’Administration et de la force armée ». Le rattachement de l’Administration au
Pouvoir Exécutif conduit le juge administratif à connaître les actes de ce dernier. Par contre,
il ne peut connaître les actes du Pouvoir législatif et judiciaire qui sont indépendants du
Pouvoir exécutif conformément à l’article 81 :« Le pouvoir judiciaire est indépendant du
Pouvoir exécutif et Législatif… ». Dans cet ordre d’idées, il demeure certain que le juge
administratif va déclarer irrecevable tout recours tendant à l’annulation d’une loi. Ils doivent
être portés devant le juge constitutionnel. Toutefois, il convient de donner certaines
précisions à ce niveau car les députés ne semblent pas être les seuls législateurs dans un Etat.

En effet, une décision prise par le peuple par voie de référendum est une loi (article 11
Constitution du 04 octobre1958 ; article 41 Constitution du 25 février 1992), ou encore les
décisions à caractère législatif prises par le Président de la République en vertu de l’article
16 de la Constitution du 04 Octobre1958, article 50 Constitution du Mali C.E.2mars 1962
RUBIN DE SERVENS et autres. Au contraire les mesures relevant normalement du
domaine de la loi et prises par ordonnance en application de l’article 38 de la Constitution du
04 Octobre1958, et article 74 de la Constitution du Mali sont considérées comme des actes
administratifs. Elles doivent être ratifiées par le Parlement pour échapper au contrôle du juge
administratif (C.E. 11juin 1990 congrès du territoire de la nouvelle Calédonie et autre),
CS, 27 février 1992 Ibrahim Diakité pour le Mali. Il convient de préciser également que lors
que le Gouvernement en vertu d’une délégation de pouvoir faite par le peuple par voie de
référendum prend des mesures, celles-ci, quel que soit leur caractère, sont considérées
comme des actes administratifs susceptibles d’être contrôlés par le juge administratif. (C.E
19 Octobre 1962 canal). En dehors des actes précités, d’autres bénéficient aussi de
l’immunité juridictionnelle (actes des assemblées parlementaires, des commissions, etc..).
Néanmoins, le juge est compétent pour connaitre les litiges d’ordre individuel concernant les
agents des services des assemblées parlementaires. L’attitude dubitative du juge administratif
à connaitre les actes relatifs aux fonctions législatives de l’Etat se poursuit à l’égard de ceux
portant sur les fonctions judiciaires. En principe, il ne peut pas connaître les litiges liés à
l’activité judiciaire de l’Etat. Toutefois, cette affirmation doit être nuancée dans la mesure où

23
la justice est un service public administratif, à ce titre, elle est soumise à des obligations
découlant de ce statut. C’est pourquoi, une distinction entre les litiges se rapportant à
l’organisation des services judiciaires et ceux relatifs à leur fonctionnement paraît nécessaire.

Concernant la première hypothèse, la compétence du juge administratif a été admise. Ainsi,

les litiges se rapportant à l’organisation des tribunaux judiciaires, création, suppression, ou
organisation interne des juridictions) ressortent de la compétence du juge administratif
(tribunal des conflits 27 Novembre1952 préfet de la Guyane).Les recours dirigés contre les
mesures intéressant la carrière des magistrats (avancement, sanction etc.) relèvent de la
compétence du juge administratif (C.E 22 Janvier 1954 Ratzel ; C.E, 15 Février 1989
RIBAULT ; CE 16 Janvier 1976 DUJARDIN). Il en est de même des décisions du Conseil
Supérieur de la Magistrature lorsqu’elles se rapportent à l’organisation du service public de la
justice (Nomination, carrière, discipline) (CE.17 Avril 1953, Falco et Vidaillac). Au-delà, le
juge administratif est également compétent pour connaître les litiges se rapportant aux
élections par lesquelles, il est pourvu à la désignation de certains membres du Conseil
Supérieur de la Magistrature. Quant à la deuxième hypothèse à savoir les litiges relatifs au
fonctionnement des services judiciaires, ils ne relèvent pas en principe de la compétence du
juge administratif C.E 13 Juillet 1961 Jobard. Il est incompétent pour connaître les actes de
procédure, ou d’instruction, les actes relatifs à la saisine des juridictions, les actes de
police judiciaire contrairement à ceux de police administrative.

Cependant, il demeure compétent à l’égard des mesures d’exécution des jugements : actes
administratifs détachables de la procédure judiciaire refusant le concours de la force publique
pour l’exécution d’une décision judiciaire CE, 30 novembre 1923 Couitéas. E plus, il est
également compétent pour connaître de la décision d’un directeur de prison plaçant un détenu
en quartier de haute sécurité C.E. 27 Janvier 1984 CAILLOL ou encore de la décision du
garde des Sceaux accordant une libération conditionnelle CE, 29 avril 1987, Garde des
Sceaux. Malgré l’élargissement des compétences du juge administratif, son homologue du
judiciaire garde toujours une compétence de principe sur certaines catégories de litiges.

Paragraphe 2 : les litiges susceptibles d’être portés devant le juge judiciaire

La reconnaissance de la compétence du juge judiciaire à l’égard de certaines catégories de

litiges résulte non seulement de certains textes mais aussi de la tradition. En effet, la
Constitution du 25 février 1992 fait du pouvoir judiciaire « Le gardien de l’état des
personnes, de la liberté individuelle et de la propriété privée ». Cette reconnaissance se

24
traduit sur le plan juridique non seulement par l’attribution au juge judiciaire du contentieux
relatif aux droits et libertés (A) mais aussi aux atteintes à la propriété privée (B).

A- les litiges relatifs aux droits et libertés individuelles

D’une part, les litiges relatifs au droit de vote, à l’état civil, à la nationalité, à la filiation, du
mariage, du domicile relèvent des juridictions judiciaires C.E. 4 Juin 1980 ZEMMA.
Toutefois, il faut savoir raison garder dans la mesure où certains contentieux notamment
ceux relatifs à la naturalisation C E.20Janvier 1956 PIETTE : actes administratifs
prononçant ou retirant une naturalisation peuvent faire l’objet d’un recours devant le juge
administratif C.E.9 Juin 1978 consort de SAINT-MARTIN.

D’autre part, le contentieux de la liberté individuelle et de la propriété privée relèvent aussi

des mêmes juridictions. Ainsi aux termes des dispositions de l’article 81 alinéa2 de la
Constitution de 25 Février 1992 « Le pouvoir judicaire est gardien des libertés définies par
la présente -Constitution ». Mais auparavant, une décision du Tribunal des conflits en date
du 13 Décembre 1947 attribuait de façon explicite ce contentieux à l’autorité judiciaire en ces
termes « la sauvegarde de la liberté individuelle et la protection de la propriété privée
rentrent essentiellement dans les attributions de l’autorité judiciaire ».

B- les litiges relatifs aux atteintes aux droits de propriété privée

Il s’en suit que toute atteinte portée au droit de propriété privée immobilière (emprise) ou à
une liberté publique (voie de fait) relève de la compétence du juge judiciaire TC, 17 Mars
1949, société « hôtel du Vieux Beffroi » et « Société Rivoli-Sébastopol ». En clair, il y a
emprise irrégulière, « lorsque l’administration, sans titre juridique valable, dépossède un
particulier d’une propriété privée immobilière ». En revanche, il y a voie de fait,
« Lorsqu’une administration commet une action ou prend une mesure « manifestement
insusceptible de se rattacher à un texte législatif ou réglementaire » et qui porte atteinte au
droit de propriété ou à une liberté fondamentale.

La protection de la propriété privée rentre essentiellement dans les attributions de l’autorité

judiciaire TC, 8 Avril 1935 Action française. Néanmoins, il convient de préciser qu’en cas
d’emprise irrégulière, le juge judiciaire ne peut se prononcer que sur l’indemnisation à
l’exclusion de toute appréciation sur l’irrégularité contrairement à la voie de fait. TC, 17
Février 1948 manufacture de velours et peluche et Société Velvetia. L’appréciation du
caractère régulier ou irrégulier de l’emprise relève du juge administratif. Toutefois, en cas de

25
 voie de fait le juge judiciaire n’a pas compétence pour ordonner la démolition d’un ouvrage
public terminé Cour de cassation civile, 17 Février 1965, commune de Manosque. En dehors
des cas cités ici, des textes particuliers ont confié la connaissance d’autres contentieux aux
tribunaux judiciaires (impôts directs et indirects, accidents de véhicules, etc.). Le problème de
la détermination de la compétence des juridictions administratives ne se limite pas à celui
entre juridictions administratives et judiciaires, il y a aussi la répartition au sein des
juridictions administratives elles-mêmes.

Emprise Voie de fait

Dans l’un ou l’autre cas, la compétence appartient au juge judiciaire
-Ne concerne que les atteintes à la propriété -Concerne les atteintes à la propriété privée
privée immobilière. (immobilière et mobilière) et aux libertés
individuelles.
-Se manifeste par une dépossession. Une simple -Se manifeste par des agissements si gravement
irrégularité suffit. illégaux qu’ils sont insusceptibles d’être
rattachés à l’exercice d’un pouvoir
-Le juge judiciaire ne peut que condamner administratif.
l’administration à des indemnités. -Le juge judiciaire dispose de pouvoirs très
forts à l’égard de l’administration à laquelle il
peut adresser des injonctions pour le faire
-Seul le juge administratif peut constater cesser d’urgence (référé astreinte par exemple).
l’irrégularité de l’emprise. -La voie de fait peut être constatée par le juge
administratif ou le juge judiciaire mais seul ce
dernier à compétence pour réparer ses
conséquences.

Section 2 : la répartition des compétences entre les juridictions administratives

Au Mali, la répartition des compétences entre les juridictions administratives est déterminée
par les lois N°2018-031 du 12 juin 2018 portant organisation et fonctionnement des
Tribunaux administratifs, N°2011-047 du 28 juillet 2011 fixant la compétence, l’organisation
26
et le fonctionnement des Cours Administratives d’Appel et n°2016 -046 du 23 septembre
2016 portant loi organique fixant l’organisation, les règles de fonctionnement de la Cour
suprême et la procédure suivie devant elle. Ces deux dernières ont apporté des changements
dans la réparation des compétences entre les juridictions administratives au Mali. Mais pour
des raisons de commodités, on examinera dans un premier temps la compétence Tribunaux
administratifs et des Cours administratives d’appel (Paragraphe 1) avant celle de la Section
administrative de la Cour suprême dans un second temps (Paragraphe 2).

Paragraghe1 : la compétence des Tribunaux administratifs et des Cours administratives

d’appel
Le règlement juridictionnel des litiges qui peuvent naître de l’activité de l’Administration au
Mali relèvent en premier lieu de la compétence des Tribunaux administratifs (A) et en
second lieu de celle des Cours administratives d’appel (B).

A- la compétence des Tribunaux administratifs

Les Tribunaux administratifs sont, en premier ressort et sous réserve d’appel, juges de droit
commun du contentieux administratif (article 7 de la loi N°2018-031 du 12 juin 2018
portant organisation et fonctionnement des Tribunaux administratifs). Dès lors qu’un texte
n’attribue pas de compétence à une autre juridiction, le Tribunal administratif est compétent
pour connaître d’une affaire qui, par sa nature, appartient au contentieux administratif. Ainsi,
le Tribunal administratif connaît :

-des recours en annulation pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions des autorités
administratives régionales ou locales et communales ;

-des recours en interprétation et en appréciation de légalité de ces décisions ;

-des déférés en annulation ou en réformation, présentés par le ministre chargé de

l’Administration du Territoire ou le représentant de l’Etat, dans le cercle, la région ou le
district, contre les actes des collectivités territoriales sous leur tutelle ;

-des demandes en décharge ou en réduction présentées en matière fiscale, par les

contribuables dans les conditions fixées par le règlement financier ;

-du contentieux relatif aux résultats de l’élection des organes délibérants et des organes
exécutifs des collectivités territoriales ainsi que celle des organismes publics à caractère
professionnel ;

27
-des litiges relatifs aux avantages pécuniaires ou statutaires des fonctionnaires et agents de
l’Etat et des collectivités Territoriales ;

-des litiges relatifs à la sécurité sociale, à l’aide sociale ou la protection sociale des
fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités Territoriales relevant de la Caisse
Malienne de sécurité sociale et bénéficiant de leurs prestations à partir des centres
régionaux de Sécurité sociale ;

-des litiges relevés à l’occasion de l’exercice d’une action récursoire contre les agents de
l’Etat et des collectivités Territoriales ;

-des litiges en responsabilité dirigés contre l’Etat, les collectivités Territoriales et leurs
établissements publics autres que les établissements publics industriels et commerciaux, en
raison des dommages nés de leurs activités et travaux ;

-des litiges d’ordre administratif relevés à l’occasion d’un acte passé au nom du
gouvernement ou de ceux nés de l’exécution d’un service public dépendant du
gouvernement ou des collectivités publiques ;

-des litiges nés de l’exécution des contrats, marchés publics et délégations de services
publics de l’Etat et des collectivités Territoriales dans les conditions fixées par le code des
marchés publics ;

-des litiges relatifs aux contraventions de grande voirie ;

-d’une manière générale, tout litige qui rentre dans le contentieux administratif.

B- la compétence des Cours Administratives d’Appel

Les Cours administratives d’appel sont de création récente au Mali. Elles ont hérité de la
compétence d’appel de la Section administrative de la Cour Suprême. En effet l’article 41 de
la loi organique n°96-071 du 31 décembre 1996 abrogée sur la Cour suprême disposait
que : « La Section administrative est le juge d’appel de droit commun de toutes les
décisions rendues en premier ressort par les Tribunaux administratifs de la République ».
La disposition est reprise par l’article 1er de la loi N°2011-047 du 28 juillet 2011 fixant la
compétence, l’organisation et le fonctionnement des Cours administratives d’appel : « Sous
réserve de dispositions législatives particulières, la Cour administrative d’Appel connaît en
appel de toutes les décisions rendues par les Tribunaux administratifs ».

Paragraphe 2 : la compétence de la Section Administrative de la Cour Suprême.

28
Pour mieux appréhender la compétence de la Section administrative il convient de présenter
son organisation et fonctionnement (A) avant de déterminer sa compétence ( B).

A-organisation et fonctionnement

La Cour suprême est la plus haute juridiction de l’État en matière judiciaire, administrative et
des comptes. Son siège est fixé à Bamako même si son ressort s’étend sur l’ensemble du
territoire national. Elle est dotée de l’autonomie financière. Les membres de la haute
juridiction sont nommés par décret pris en Conseil des Ministres pour un mandat de cinq
(5) ans renouvelable. La fonction de membre de la Cour suprême est incompatible avec celles
de ministre, de député, avec toute fonction administrative, politique et toute autre activité
professionnelle publique ou privée salariée, sauf dérogations prévues par la loi, notamment le
statut de la magistrature. Les audiences de la Cour suprême sont publiques, à moins que cette
publicité ne soit dangereuse pour l’ordre public ou les mœurs, auquel cas la Cour le déclare
par arrêt préalable. Toutefois, les audiences de la Section des comptes dérogent à cette règle,
sauf dispositions contraires notamment en matière de procédures disciplinaires. La Cour
suprême est présidée par un magistrat de l’ordre judiciaire nommé par décret du Président de
la République sur proposition conforme du Conseil supérieur de la magistrature parmi les
magistrats de grade exceptionnel.

B-La compétence de la Section administrative

Elle comporte trois volets :

D’une part, la Section administrative est le juge suprême de toutes les décisions rendues par
les juridictions administratives inférieures ainsi que celles rendues en dernier ressort par les
organismes administratifs à caractère juridictionnel (article 110 de loi 2016- 046).

D’autre part, la Section administrative est compétente pour connaître en premier et dernier
ressorts :
-des recours pour excès de pouvoir dirigés contre les décrets, arrêtés ministériels ou
interministériels et les actes des Autorités administratives nationales ou indépendantes ;
-des recours dirigés contre les décisions rendues par les organismes administratifs à
caractère juridictionnel ;
-des recours en interprétation et des recours en appréciation de la légalité des actes dont le
contentieux relève de la Section ;

29
-des requêtes en règlement de juges dans les contentieux administratifs (règlement de
conflits de compétence à l’intérieur de la justice administrative ;
-enfin, la Section statue sur les pourvois en cassation dirigés contre les décisions des Cours
Administratives d’Appel ;
-Des litiges d’ordre administratif, relevés à l’occasion d’un acte passé au nom du
gouvernement ou de ceux nés de l’exécution d’un service public dépendant du
gouvernement ou des collectivités publiques ;

Chapitre 2 : la procédure devant les juridictions administratives

On peut entendre par procédure contentieuse l’ensemble des règles et principes juridiques
permettant d’assurer le bon déroulement d’un procès. Dans le même sens, le lexique des
termes juridiques définit la procédure comme « l’ensemble des formalités qui doivent être
suivies pour parvenir à une solution juridictionnelle de nature civile, pénale ou
administrative 21». De même, elle est entendue selon le Dictionnaire Larousse « l’ensemble
des règles et des formes qu’il convient d’observer pour introduire une action en justice,
rendre une décision et la faire exécuter 22. Enfin, pour les professeurs Charles DEBBASCH,
Jean-Claude RICCI, la procédure administrative contentieuse regroupe « l’ensemble des
règles relatives à l’introduction, à l’instruction, et au jugement des recours et aux
différents types de recours susceptibles d’être conduits devant les juridictions
administratives»23. Le juge règle les litiges sur la base du droit, appliquant et interprétant
strictement les sources de la légalité. Il ne saurait s’en distraire même au nom de l’équité. La
direction du procès administratif est soumise à des règles procédurales précises. L’objectif de
bonne « bonne administration de la justice irrigue tout le contentieux
administratif… »[Link] procédure est une question centrale en contentieux administratif dans
la mesure où l’efficacité de la justice en dépende. En effet, une procédure lourde est un
obstacle au développement du contentieux administratif. Le justiciable devant accomplir une
série de formalités avant d’obtenir une réponse à sa demande se décourage et renonce dans la
plupart des cas à son action. Par contre, une procédure simple, souple et encore peu élevée
entraine une saine distribution de la justice administrative. C’est pourquoi, un auteur de
renom a pu dire : « Une procédure est libérale si l’accès au prétoire est facile et

21
Serge GUINCHARD, Thierry DEBARD, «Lexique des termes juridiques », Italie,L.E.G.O.p.A., 20ème édition,
2013, p. 722.
22
Voir le dictionnaire le petit Larousse illustré grand formant, 2008, p.823.
23
Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, [Link].p.14.
24
Jacqueline MORAND-DEVILLER, Droit administratif, Paris, LGDJ, 13ème édition, 2013, P.636.
30
économique ; une procédure est satisfaisante si au prix du minimum de formalités, elle
protège à la fois le juge contre les risques d’erreurs en le contraignant à s’entourer de
toutes les garanties nécessaires et les parties contre les risques de décisions arbitraires ou
arrachées par un trop habile adversaire»25.

Sous le bénéfice de cette précision, un certain nombre de traits caractérisent la procédure

administrative contentieuse.

- la procédure administrative contentieuse est écrite :

. « La plume est seve, la parole est libre » La procédure suivie devant les juridictions
administrative est « essentiellement écrite ».Cela veut dire que les mémoires, contre-
mémoires, ordonnances, rapports, conclusions et tous les moyens présentés par les parties
doivent faire l’objet d’écrits (article 234 de la loi n° 2016-0046 du 23 septembre 2016 sur la
Cour suprême). L’écrit a trois avantages principaux : garantie de bonne justice ; respect
du contradictoire et rationalisation du débat. Le droit pour les parties de présenter des
observations orales à l’audience n’existe que si un texte le prévoit même si le recours à
l’oralité progresse ces dernières années dans les procédures d’urgence (référé
précontractuel C E Ass, 10 juin 1994, Commune de Cabourg) et dans certaines
procédures comme celles de reconduite à la frontière. Ce caractère permet sans doute un
examen plus attentif par le juge des éléments de litige et rend plus ordonné le débat
contradictoire.

-la procédure administrative contentieuse est contradictoire :

« Un a toujours tort, la vérité commence à deux » disait Nietzsche, ce que le droit traduit
par le principe du contradictoire. Il faut accepter la contradiction entre les intérêts divergents
et il faut l’organiser par des procédures adaptées. Le principe du contradictoire, c’est la
contradiction organisée par le droit et le doyen Carbonnier allait jusqu’à définir le droit
comme la « science du contradictoire », faisant remonter les origines du principe à Salomon.

Le principe du contradictoire est un élément des droits de la défense et l’une de ses

expressions juridiques les plus achevée. Le Conseil d’Etat en fait un principe général du droit
et une « garantie essentielle des justiciables » : CE, Ass., 12 octobre 1979, « Rassemblement
des nouveaux avocats de France » auxquels il offre trois possibilités : celle d’être avisé de
la mesure envisagée, celle de pouvoir prendre connaissance des motifs donnés à cette
25
R. ODENT, contentieux administratif, fascicule III, Paris, les Cours de droit, 1970-1971, p. 288.
31
mesure, celle de pouvoir présenter leurs arguments et observations. L’égalité des droits
entre les parties, présentée souvent comme une égalité des armes est un des aspects du
contradictoire.

- la procédure administrative contentieuse est inquisitoriale :

Une procédure est dite inquisitoriale lorsqu’elle est essentiellement dirigée par le juge. Elle
s’oppose aux procédures de type accusatoire dirigées par les parties et dans lesquelles, le juge
se borne à arbitrer les prétentions opposées. En effet, dans la procédure administrative
contentieuse, le juge joue un rôle essentiel. Il assure la mise en cause des parties intéressées,
ordonne les communications en fixant leurs modalités, leurs étendues, les détails de réponse.
En plus, c’est lui qui décide les mesures d’instruction. Toutefois, son rôle se manifeste
singulièrement dans l’administration de la preuve C.E, 28 mai 1954 Barel. Le juge peut
exiger de l’Administration la production de tous les documents susceptibles d’établir sa
conviction et de permettre la vérification des allégations du requérant : CE, 1er mai 1936
Couespel du Mesnil. L’intervention de la loi n°98 -012 du 19 janvier 1998 régissant les
relations entre l’Administration et les usagers des services publics a confirmé les progrès de
la jurisprudence concernant non seulement la motivation des actes administratifs (articles 7,
8,9, 10, 11) mais aussi la communication des documents administratifs (articles 12, 13, 14,
15,16, 17).

-la procédure administrative présente un caractère secret :

Les séances des juridictions administratives contrairement aux juridictions judiciaires ne sont
publiques que si un texte le précise. Ce caractère secret est renforcé par le non
communication des pièces du dossier aux personnes étrangères à l’instance. Les documents
communiqués sont réservés aux acteurs du procès. Ils sont bien évidemment communiqués
aux parties en vertu des principes généraux de droit : droit à la défense C.E.28 juin 1918
Heyriès. Les audiences sont publiques mais le délibéré est secret, règle qui a pour objet
« d’assurer l’indépendance des juges et l’autorité morale de leurs décisions ». Par ailleurs,
il convient d’évoquer aussi le caractère contradictoire du procès qui n’est pas moins
important. En effet, les parties doivent pouvoir échanger librement leurs arguments et avoir
connaissance des documents produits par la partie adverse, ce dans les délais suffisants, en
vue de leur discussion devant le juge. C’est une des manifestations, du principe général et
fondamental du droit et des aspects essentiels du « droit à un procès équitable » article 6
CEDH.
32
-la procédure administrative n’a pas d’effet suspensif :

Cela veut dire que le recours porté devant la juridiction administrative par un administré
contre un acte administrative ne prive ce dernier d’effet. La décision administrative continue
à s’appliquer malgré l’existence de ce recours.

-enfin, la procédure administrative contentieuse est peu coûteuse :

La justice administrative est moins coûteuse que la justice civile. Si la règle reste l’obligation
de recourir à un avocat, la dispense d’avocat est prévue dans de nombreux cas, et, notamment
pour le principal des recours, le recours pour excès de pouvoir. Néanmoins, la procédure
administrative contentieuse ne semble pas être aussi homogène comme on l’imagine. En
effet, on peut relever une certaine hétérogénéité dans la forme de procédure appliquée en ce
sens que la procédure suivie en situation ordinaire (Section 1) diffère de celle mise en
œuvre en en matière de situation d’urgence (Section 2).

Section 1 : la procédure ordinaire

La procédure ordinaire est celle qui est couramment mise en œuvre devant les juridictions
administratives, c’est la procédure de principe. Elle peut être classée en deux phases qui vont
de l’introductive de l’instance (paragraphe1) à l’exécution de la décision (paragraghe2).

Paragraphe1 : l’introduction de l’instance

A-la requête introductive d’instance

L’action devant les juridictions administratives est mise en mouvement par une requête
introductive d’instance (article 234 de la loi organique n°2016-046 du 23 septembre 2016 sur
la Cour suprême). La requête doit être obligatoirement écrite et rédigée en langue française.
Le Conseil d’’Etat français est strict en la matière. Ainsi, une requête rédigée en langue
Bretonne a été jugée irrecevable CE, 25 novembre 1985 quillevère.

C’est vrai que dans le cas du Mali, la loi organique n°2016-046 sur la Cour suprême et la loi
n°2018-031 sur les tribunaux administratifs n’ont pas précisé la langue dans laquelle la
requête doit être écrite. Cependant, l’article 25 alinéa 8 de notre Constitution énonce
clairement que « Le français est la langue d’expression officielle ». Par voie de
conséquence, c’est dans cette langue que la requête doit être rédigée. A ce niveau, on peut
estimer sans se tromper qu’il s’agit là, une formalité contraignante qui réduit dans une large

33
mesure la couche de justiciables en mesure de saisir les juridictions administratives. En
effet, le taux d’analphabétisme est assez élevé au Mali. Subordonner toute saisine de la
juridiction administrative à une requête écrite en langue française revient de facto à exclure
de la procédure administrative contentieuse, une frange importante de la société. A titre
d’exemple, beaucoup de maliens savent lire et écrire en Arabe. Une mesure allant dans le
sens de l’allègement de la procédure permettrait à ces derniers de saisir les juridictions
administratives en Arabe. Quitte à ce que celles-ci fassent recours aux traducteurs. Sous le
bénéfice de ces précisions, la requête introductive d’instance doit sous peine
d’irrecevabilité :

1-porter la signature des requérants ou de leur conseil, le cas échéant du Directeur

Général du Contentieux de l’Etat. Les mémoires, observations ou défenses doivent être
signés dans les mêmes conditions ;

2. Contenir l’exposé sommaire des faits et moyens ainsi que les conclusions des
requérants et être accompagnée le cas échéant de l’ampliation de la décision attaquée ;

3- L’acte introductif d’instance mentionne en outre les noms, prénoms, profession et

domicile du demandeur, les noms, prénom, profession et domicile du défendeur et
contient l’énumération des pièces qui y sont jointes.

4-Le requérant doit, sous peine d’irrecevabilité de son recours consigner une caution de
15 000 FCFA pour le Tribunal administratif et 20000 FCFA pour la Cour suprême
destinée à couvrir les frais de timbre et d’enregistrement CS, 16 janvier 1997 Alou
Doumbia.

Toutefois, certaines catégories de justiciables sont dispensées du paiement de la consignation.

Il en est ainsi de l’Etat et toutes les administrations publiques ainsi que les bénéficiaires de
l’assistance judiciaire. Il convient de préciser également que les requêtes présentées, soit par
les particuliers, soit par l’Administration doivent être accompagnées d’autant de copies qu’il
y a de parties en cause. (Articles 234 et 235 de la loi N° 2016-046 sur la Cour suprême,
articles 9, 10, 11, 12, 13 de la loi n°94-006 modifiée sur les tribunaux administratifs).Telles
sont les conditions à remplir pour qu’une requête soit recevable. Malgré l’accomplissement
de ces formalités, le demandeur n’est pas arrivé au bout de sa peine. Il doit encore faire de
telle sorte que sa demande soit introduite avant l’expiration du délai.

B-Le délai d’introduction de la requête

34
La requête introductive d’instance n’est recevable que dans un délai de deux mois CS/SA, 16
janvier 1997 SOMATT. Son point de départ est le jour ou l’acte administratif a été porté à la
connaissance des intéressés, soit par une publication générale soit par une notification
individuelle de la décision attaquée. (232 et 15 des lois précitées). Toutefois, l’administré
peut se trouver devant certains cas assez délicats. Il en est ainsi lorsque l’Administration ne
répond pas explicitement à la demande qu’il a introduite, donc garde le silence. Dans une
pareille situation, il doit attendre l’expiration d’une période de deux(2) mois pour introduire
sa requête devant le Tribunal administratif (article 14 de la loi n°2018-031) et quatre ( 4)
mois) pour devant la Section Administrative de la Cour Suprême.

En l’absence toute réponse, il dispose d’un délai de deux mois pour attaquer cette décision
implicite de rejet à compter du jour de l’expiration des périodes de deux et de quatre mois
mentionnés. Par ailleurs, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient dans ce délai de
deux mois, elle fait à nouveau courir le délai de recours. Toutefois, l’intéressé n’est forclos
qu’après un délai de deux mois à compter du jour de la notification expresse de la décision
de rejet dans les cas suivants :

-en matière de plein contentieux ;

-dans le cas du contentieux de l’excès de pouvoir si la mesure sollicitée ne peut être prise
que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes
collégiaux.

Cependant, il convient de savoir raison garder dans la mesure où des délais spéciaux d’une
autre durée ont été institués par des textes particuliers. Il en est ainsi de l’article21 de la loi n
98 -012 du 19 janvier 1998 régissant les relations entre l’Administration et les usagers des
services publics qui dispose que : « L’Administration est tenue donner suite par écrit, à une
demande écrite d’un usager dans un délai maximum de trente jours, sans préjudice de
l’application d’autres délais institués par des textes particuliers ». Avec ce texte désormais
un usager ne devrait plus attendre quatre mois pour savoir si sa demande est rejetée, un mois
seulement suffit. Par cette loi, le législateur malien exprime sa détermination sans faille dans
la protection des droits des administrés et au renforcement de l’Etat de droit.

En revanche, certains délais sont plus brefs comme en matière électorale. D’autres plus longs
tels que les recours des tiers contre les autorisations préfectorales d’exploiter des installations
classées (4ans). Le contentieux des travaux quant à lui n’est enfermé dans aucun délai de

35
même que le recours contre les actes réputés inexistants CE, 31 mai 1957 Rosan Girard et
ceux dirigés contre les actes administratifs en réponse à la demande d’un administré,
lorsque celui-ci n’a pas été informé des délais et voie de recours dans l’accusé de réception
de sa demande (loi du 12 avril 2000). Par ailleurs, « des délais de distances supplémentaires
sont prévus au profit des justiciables demeurant à l’étranger ». Tout recours tardif est
recevable, la forclusion, moyen d’ordre public, tombe comme un couperet. Le caractère
impératif des délais et leur brièveté sont justifiés par la nécessité de sécurisation des
situations juridiques. Cependant, le délai sera prorogé si, dans les deux mois le requérant
forme un recours gracieux ou hiérarchique. Voir respectivement CE, 30 juin 1950, Queralt,
pour le recours hiérarchique, CE, 20 avril 1956, Ecole professionnelle de dessin industriel
pour le recours gracieux, CE, 10 juillet 1964, centre médico-pédagogique de Beaulieu
pour les deux recours.

Si ce recours est rejeté, un nouveau recours dans un délai de deux mois est ouvert contre
l’acte initial. Il est également prorogé en cas de recours devant une juridiction incompétente
ou de demande d’aide juridictionnelle. De même, une procédure particulière permet dans
certaines circonstances aux justiciables, d’échapper à l’application d’actes illégaux qui
n’auraient pas fait l’objet d’un recours dans les délais légaux : C’est l’exception d’illégalité.

Perpétuelle à l’égard des actes réglementaires, elle permet, dans une instance ou une mesure
individuelle d’application d’un règlement est en cause, d’exciper de l’illégalité de ce
règlement devant le juge qui, s’il estime illégal n’en fera pas application à l’espèce et à elle.
L’illégalité est soumise au juge par voie incident, non à titre principal. Exemple : une action
en annulation de l’octroi d’un permis de construire tirant argument de l’illégalité d’un
plan d’urbanisme, acte règlementaire dont les dispositions s’imposent aux autorisations de
construire. Si l’illégalité du plan (en tout ou en partie) est constatée, elle a des effets sur le
permis de construire qui pourra être annulé sur ce fondement, mais le plan, quant à lui,
n’est pas annulé et reste en vigueur. L’exception d’illégalité est souvent invoquée devant le
juge judiciaire qui renverra ou non. L’appréciation de la légalité ne conduit pas à
l’annulation de l’acte règlementaire mais celle de l’acte individuel puisque pris sur le
fondement de dispositions illégales restées en vigueur. Cependant, le règlement se trouve
affaibli et, dans un nouveau contentieux, ce précédent peut avoir de l’influence. L’exception
d’illégalité peut être soulevée à tout moment, sans délai particulier.

C- Le déroulement de l’instance

36
Le président du tribunal arrête le rôle de chaque audience qui est communiqué au
commissaire du gouvernement et affiché à la porte de la salle d’audience. Ensuite, il est
notifié aux parties ou à leur mandataire. Un conseiller est désigné pour rédiger son rapport sur
chaque affaire et qui est soumis aux parties afin de les permettre de présenter soit en
personne, soit par mandataire, des observations orales à l’appui de leurs conclusions écrites.
(Article 59 et 60) de la loi n°96- 071 modifiée sur la Cour suprême. Dans le même ordre
d’idées, le commissaire du gouvernement donne ses conclusions sur toutes les affaires.
Elles consistent dans l’audience de la juridiction administrative à résumer l’affaire et
étudier ses répercussions sur la jurisprudence. Ce faisant, on lui reconnait le pouvoir de
proposer des changements de jurisprudence en formulant en toute impartialité ses
conclusions sur les circonstances de fait de l’espèce et les règles de droit applicables (article
36) de la loi n° 94-006 modifiée sur les tribunaux administratifs. Après le jugement si
l’administration est condamnée au paiement d’une somme d’argent déterminée, elle est tenue
de procéder à son mandatement respectivement dans les quatre (4 mois) pour le tribunal
administratif et deux (2 mois) pour la Section administrative de la Cour suprême suivant la
date ou le jugement est devenu définitif. Dans le cas contraire, le comptable concerné au vu
de la grosse du jugement, en assure l’exécution. Dans l’hypothèse où l’administration refuse
d’exécuter un jugement définitif du tribunal administratif, le président de ce tribunal en
informe par écrit le président de la section administrative de la Cour suprême pour qu’il soit
procédé comme prévu à l’article 82 de la loi n° 90-113/ ANRM du 20 novembre 1990 portant
réorganisation de la Cour suprême. En revanche, si elle refuse d’exécuter un arrêt définitif
de la Section administrative dans un délai de six mois révolus, le Président de la Section en
informe par écrit le Président de la Cour Suprême qui saisit le Procureur Général lequel
adresse un rapport au Ministre intéressé avec l’ampliation au Président de la République.
Telle est la physionomie de la procédure ordinaire devant les juridictions administratives du
Mali qui connaissent un fléchissement en cas d’urgence.

Paragraphe 2 : l’exécution de la décision

En plus de la possibilité donnée à une autorité administrative qui rencontre des difficultés
sérieuses d’exécution d’un jugement définitif d’un tribunal administratif, autre que de
condamnation pécuniaire, de s’adresser au Président du tribunal pour “une demande d’aide à
la bonne exécution, la loi sur la Cour suprême distingue les voies d’exécution des décisions
des juridictions administratives selon la nature du contentieux. Se faisant, la procédure
d’exécution des décisions de condamnation pécuniaire (A) diffère de celles d’annulation (B).
37
A-L’exécution des décisions de condamnation pécuniaire

Elle est prévue par les articles (53) de la loi sur les tribunaux administratifs et 258 de la loi
organique 2016-046 sur la Cour suprême « Lorsque l’administration est condamnée au
paiement d’une somme déterminée, elle est tenue de procéder à son mandatement dans les
deux (2) mois qui suivent la date à laquelle l’arrêt est devenu définitif. Dans le cas
contraire, le comptable concerné, au vu de la grosse de l’arrêt en assure l’exécution ».

B-L’exécution des décisions d’annulation

« En matière de recours pour excès de pouvoir, lorsque l’administration refuse d’exécuter un

arrêt de la Section Administrative, après un délai de 6 mois révolu, le Président de la Section
en informe par écrit le Président de la Cour suprême qui saisit le Ministre concerné avec
ampliation au Président de la République ».

Ainsi , le Président de la Section Administrative a été amené à recourir à cette procédure

pour obtenir l’exécution de l’Arrêt n° 229 du 11 /05/ 2017 annulant l’arrêté
n°2013-4537/MDAC-SG du 04 décembre 2013 du Ministre de la Défense et des Anciens
Combattants portant radiation de personnels des Officiers de l’Armée de Terre en ce qui
concerne le Sergent-chef Richard DAKOUO. Ce dernier ne parvenant pas à obtenir
l’exécution de sa décision a saisi le Président de la Section Administrative de la Cour
suprême par une lettre en date du 2 août 2019 afin qu’il soit procédé à l’application comme
prévue à l’alinéa 3 de l’article 258 de la loi n°2016-046 du 23 septembre 2016 portant loi
organique fixant l’organisation, les règles de fonctionnement de la Cour Suprême et la
procédure suivie devant elle.

Dans cet ordre d’idées, l’article 259 de la loi organique dispose que « Les agents publics qui
refusent de mauvaise foi, l’exécution des décisions de la Section Administrative peuvent être
personnellement poursuivis pour obstruction au service public de la justice et être
condamnés à payer sur leurs deniers propres au profit des poursuivants, le montant des
condamnations qu’ils ont obtenues ».

Section 2 : les procédures d’urgence

« Le signe extérieur d’une bonne justice, c’est l’excellence de ses procédures d’urgence 26 »,
à travers cette pensée, René CHAPUS voulait faire savoir que l’efficacité de la justice
26
René CHAPUS, « Rapport de synthèse in CNRS et IFSA, Actes du colloque du trentième anniversaire des
tribunaux administratifs Française », édition du CNRS, 1986, p.330.
38
dépend en grande partie de la bonne pratique de ses procédures d’urgence pour la protection
accrus des droits des citoyens. L’urgence est « une circonstance de fait permettant de
demander au juge une décision par la procédure de référé ou par la procédure à jour
fixé 27». Les procédures d’urgence sont « celles permettant aux justiciables d’obtenir
rapidement du juge certaines mesures avant le règlement de la demande principale à
laquelle elles ne sauraient porter atteinte28 ». Pour [Link] « les procédures
d’urgence, permettent cependant de hâter l’intervention d’une solution, parfois
conservatoire, ou de parer aux effets néfastes de la durée du litige 29». Quant à
[Link] « une procédure de référé est une voie de droit accélérée parallèle à un
recours exercé au fond ou susceptible de l’être, permettant d’obtenir du juge le prononcé
de mesures provisoires 30».Enfin, pour [Link] du Haro (Au secours) au référé, c’est
par un curieux détour de l’étiologie que les procédures judiciaires d’urgences portent le nom
« référé31 ».

Les procédures d’urgence sont celles qui permettent aux justiciables d’obtenir rapidement
du juge certaines mesures avant le règlement de la demande principale à laquelle elles ne
sauraient porter atteinte. 32». En clair, il s’agit de l’organisation de procédures spéciales qui,
en liaison avec la procédure normale d’instruction au fond, permettant de donner, dans les
circonstances de l’espèce, une solution rapide, quoique provisoire ou partielle, au contentieux
administratif dans l’intérêt du requérant ou d’une bonne administration de la justice, le
principe étant que le juge de l’urgence est le juge de l’évidence. Traditionnellement on
distingue trois procédures d’urgence : le référé, le constat d’urgence et le sursis à exécution.
Toutefois, dans le souci de renforcer la protection des droits des administrés, le législateur
français a introduit d’autres mesures nouvelles à travers la loi du 30 juin 2000. Dans le
même ordre d’idées, le législateur malien retient cinq types de référés dans la loi 2018-031
sur les Tribunaux administratifs à savoir les référés administratifs constitués d’une part, par
le référé constat, le référé mesures utiles, le référé liberté, le référé provision et d’autre
part, le référé suspension.

*le référé constat : CS/SA, N°321 du 29/08/2012 Entreprise générale Mariko EGM SARL
27
René CHAPUS, op, cit, p.922.
28
Paul TRAORE, op, cit, 2020-2021, p.32.
29
Daniel. CHABANOL, «La pratique du contentieux administratif », Paris, Lexisnexis, 9ème édition, 2011,
p.185.
30
Camille. BROYELLE, «Contentieux administratif », France, LGDJ, 5ème édition, 2017-2018, p.431.
31
Christian .GABOLDE, « Procédure des tribunaux administratifs et des cours administratives d’Appel »,
France, Dalloz, 6éme édition, 1997, p.267.
32
Camille. BROYELLE, «Contentieux administratif », France, LGDJ, 5ème édition, 2017-2018, p.431.
39
Le constat d’urgence est réglementé par les articles (23 et 241) des lois n° 2018-031 sur les
tribunaux administratifs et n° 2016-046 sur la Cour suprême. Ainsi, en cas d’urgence et sur
simple requête, les présidents des juridictions administratives peuvent désigner un expert
pour constater des faits qui seraient susceptibles de donner lieu à un litige devant les
juridictions administratives. Avis en est donné directement aux défendeurs éventuels. A cet
effet, pour éviter une évolution dangereuse de la situation, ils peuvent ordonner toutes
mesures utiles sans porter préjudice au principale ni faire obstacle à l’exécution d’aucune
décision administrative. Il en résulte ici que la limite essentielle portée au pouvoir du juge en
la matière est la sauvegarde de l’intérêt de l’ordre public. Sous réserve de ces précisions, le
constat d’urgence obéit à certaines conditions pour être recevable :

-la compétence territoriale

Le tribunal compétent pour examiner la demande la demande de constat d’urgence est celui
dans le ressort duquel sont survenus les faits invoqués dès lors que ceux-ci seraient
susceptibles de donner lieu à un litige devant un tribunal administratif.

- urgence

Le constat d’urgence suppose que la condition d’urgence soit effectivement remplie.

-droits de la défense

En principe, le constat d’urgence doit être fait contradictoirement. Un avis doit être adressé à
la partie adverse des conditions dans lesquelles le constat sera effectué pour qu’elle puisse s’y
faire représenter. Si cela n’a pas été fait le constat n’est pas opposable à l’adversaire et le juge
du fond ne pourra en tenir compte qu’à titre d’information.

-absence de ministère d’avocat

La requête peut être présentée avec ou sans ministère d’avocat.

-absence de décision administrative préalable

Aucune décision administrative préalable n’est exigée sur l’objet de la requête.

-pouvoirs du juge :

Le président du tribunal administratif peut désigner un expert pour constater sans délai des
faits survenus. Le juge examine avec sévérité si les conditions requises sont remplies et se

40
refuse à ordonner le constat d’urgence si l’urgence n’apparaît pas ou si les parties demandent
des mesures qui dépassent la simple constatation des faits. Si les mesures d’urgence
traditionnelles sont consacrées par le droit malien, il demeure certain que celui-ci est marqué
par un profond archaïsme par à l’adoption de nouvelles mesures d’urgence tendant au
renforcement des droits des administrés contrairement au droit français. Ainsi le législateur a
introduit dans le droit français certaines mesures d’une importance capitale. Il en est ainsi du :

*Le sursis à exécution ( référé suspension)

Pour remédier aux conséquences fâcheuses qui pouvaient découler du caractère exécutoire
des actes administratifs unilatéraux (effets non suspensifs des recours), le juge peut utiliser le
sursis à exécution. Il s’agit en réalité d’une mesure conservatoire qui permet de suspendre
l’application d’une décision faisant grief. De ce fait, l’octroi plus fréquent du sursis
permettrait d’accroitre l’efficacité de la protection des citoyens et de renforcer le principe
de l’égalité : Voir (Pape Mamour SY), « quelques remarques sur l’institution du recours pour
excès de pouvoir au Sénégal depuis la création du Conseil d’Etat au Sénégal », revue ED J A
N°53, Avril- Mai- Juin 2002 (p.66). Cette mesure de suspension provisoire est une garantie
essentielle des droits de la défense, qualification donnée au sursis à exécution par Conseil
constitutionnel, CC, 23 Janvier 1987, Conseil de la concurrence. Malgré tout, le sursis à
exécution ne peut être ordonné qu’à titre exceptionnel. En outre, les juridictions
administratives au Mali ne peuvent prescrire qu’il soit sursis à exécution d’une décision
intéressant le maintien de l’ordre public et la tranquillité publique, article 242 de la loi n°
2016-046 sur la Cour suprême; TA, N° 291 du 23 Mai 2019 Ousmane COULIBALY et
Arouna BOUAREC/Mairie de laCommune de Méguetan. Sous le bénéfice de ces
précisions, la requête aux fins de sursis doit être présentée par requête séparée et fondée
non seulement sur des moyens sérieux mais aussi, sur des préjudices irréparables : CS/SA,
n°59 du 03 Mai 2007 Mme Tapa SACKO ; TA, 16 octobre 2009 Mody DIALLO Chef de
village de Kodialan, CS/SA, 25 novembre 2016 Docteur Alassane DOUMBIA et autres.
TAB, ordonnance n°009 du 10 mai 2019 ACI-SEM ; TAB, ordonnance n°007 du 15 avril
2019 SCP CAMARA-TRAORE. Pour la France, (C.E., 12 Novembre 1938 chambre
syndicale des constructeurs de moteurs d’Avion). Cependant, le législateur français a allégé
les conditions d’octroi du sursis en adoptant d’autres termes à la place des moyens sérieux et
de préjudice irréparables. Ainsi aux termes des dispositions de l’article L. 521-1 du code de
justice administrative (Article 5 loi du 30 juin 2000). Ce sursis est octroyé S’il y a urgence (et
non préjudice difficilement réparable), S’il y a un doute sérieux quant à la légalité de la
41
décision (et non plus moyens sérieux) CE, 13 février 1976 « Ass. Sauvegarde du Quartier
Notre-Dame ».Le juge des référés peut prononcer la suspension de l’acte administratif y
compris une décision de rejet. Néanmoins, pour que ce référé soit accepté, la décision ne doit
pas avoir été intégralement exécutée quand le juge des référés statue, C .E. ASS, 18 juin
1976. Konate.

Chapitre 3 : les voies de recours contre les décisions des juridictions

administratives

Les voies de recours contre les décisions des juridictions correspondent à l’adage selon
lequel «Le juge administratif est un juge d’équilibre ». En clair, les voies de recours contre
les décisions des juridictions constituent une seconde chance offerte aux justiciables pour
garantir la protection de ses droits. Sous le bénéfice de ces précisions, elles peuvent être
classées en deux grandes catégories : les voies de recours usuelles et les voies de recours
spéciales.

Les voies de recours usuelles tendent à obtenir la modification de la décision rendue en

s’adressant à un juge supérieur : il s’agit de l’appel et de la cassation. Quant aux voies de
recours spéciales, elles tendent à obtenir du juge qui a rendu la décision qu’il revienne sur sa
décision. Ce sont des voies de rétractation : il s’agit de l’opposition, de la tierce opposition,
du recours en révision et du recours en rectification. De même, le recours en interprétation
fait parties des voies de recours spéciales même s’il ne vise pas les mêmes objectifs que les
autres voies de recours spéciales. Par conséquent, il importe d’étudier dans un premier temps,
les voies de recours usuelles (Section 1) avant celles qui sont spéciales (Section 2).

Section 1 : les voies de recours usuelles

Les voies de recours les plus courantes utilisées devant les juridictions administratives sont
d’une part, l’appel (Paragraphe 1) et d’autre part, la cassation (Paragraphe 2).

42
Paragraphe 1 : l’appel

C’est une voie de droit par laquelle est demandée la réformation d’un jugement de
première instance. Il est l’expression directe du principe du double degré de juridictions.
Les décisions des tribunaux administratifs peuvent être attaquées par voie d’appel devant les
Cours administratives d’appel (article 49 de la loi n°94-006 modifiée, article 1 er de la loi
n°2011-047 sur les CAA). Cette voie de recours présente plusieurs caractères. Tout d’abord,
c’est une voie de recours de droit commun. En effet, l’appel est à la disposition de tous les
justiciables. Ensuite, il est une voie de réformation dans la mesure ou l’appel vise à contrôler
le bien ou le mal jugé en droit et en fait et ainsi à permettre de réparer les erreurs
intellectuelles des premiers juges. Enfin, l’appel est aussi une voie d’annulation en ce qu’elle
permet d’annuler un jugement irrégulier. Il résulte de ce qui précède que l’appel est une voie
de droit largement ouverte aux parties qui ne sont pas satisfaites de la décision rendue par la
juridiction du premier degré.

Réservé aux titulaires du droit d’appel, l’appel est exercé selon des règles qui lui sont en
partie propres. Il ouvre devant le juge supérieur une nouvelle instance qui oppose un
demandeur (nommé appelant) à un défendeur (nommé intimé) dont le déroulement est soumis
aux mêmes règles que celles qui gouvernent l’instance de premier ressort. Selon Dr Kalilou
DOUMBIA, de 2010 à 2016, plus de 96% des jugements ont fait l’objet d’appel devant la
Section administrative de la Cour suprême33.

La procédure d’appel est relativement simple. Le délai d’appel est de deux (02) mois
ouvrables. Il court à compter du prononcé du jugement qui est rendu contradictoirement.
L’appel est formé par acte daté et signé et déposé au greffe de la juridiction qui a rendu la
décision attaquée et dont acte est dressé par le greffier en chef responsable du greffe. Le
demandeur est tenu de verser une consignation de 15000 [Link] qui donne lieu à la
délivrance d’un certificat de dépôt de consignation. Cette somme est destinée à couvrir les
frais éventuels de timbre et d'enregistrement. L’Etat et les bénéficiaires de l’assistance
judiciaire sont dispensés de la consignation. Quant aux effets, l’appel peut produire deux
principaux effets : soit la reformulation soit l’annulation du jugement rendu par le Tribunal
administratif.

- Les conditions de l’appel

33
Kalilou DOUMBIA, Le contentieux administratif malien, Dakar, Harmattan, 2020, p.53.
43
La chose jugée en première instance n’est pas définitive. Dans le but de protéger l’intérêt des
justiciables, les justices modernes leur donnent la possibilité de soumettre à un second
examen l’affaire déjà jugée en conférant à un juge supérieur le pouvoir de réformer le
jugement du premier. L’appel est une voie de réformation ouverte aux parties en première
instance. Par cette voie de recours, la partie qui se croit lésée par un jugement défère celui-ci
au juge supérieur afin qu’il réexamine l’affaire 34. L’appel permet de censurer des irrégularités
de forme ou de procédure. Il permet aussi, et cela constitue son essence, de procéder à un
nouvel examen du litige pour sanctionner, le cas échéant, la solution qui lui a été donnée.
Ainsi, par acte d’appel n°77/09 du 12 juin 2009, MS déclare relever appel contre le
jugement n°092 du 08 juin 2009 du Tribunal administratif de Bamako; Dame AD
(intimée). La Cour suprême (Section administrative), statuant publiquement,
contradictoirement en appel, en matière de recours pour excès de pouvoir et après avoir
délibéré conformément à la loi, infirme le jugement n°092 du 08 juin 2009 du tribunal de
céans35.

Donc, les jugements appelables ne peuvent être que des jugements de première instance, mais
tout jugement de première instance n’est pas susceptible d’appel. On ne peut former appel
que du dispositif d’un jugement et non de ses motifs36.

Le droit d’appel est, en principe, réservé aux parties à l’instance de premier ressort qui
justifient d’un intérêt à faire appel. Sauf rares exceptions, seules les parties à l’instance ayant
donné lieu au jugement contesté peuvent interjeter appel. Déterminer les titulaires du droit
d’appel revient ainsi à identifier les personnes qui, en première instance, ont la qualité de
parties. En effet, l’appel peut être formé contre toute partie; il ne peut l’être que contre une
personne ayant eu la qualité de partie en première instance. Le demandeur et le défendeur de
première instance conservent toujours leur qualité primitive en appel, ils seront dits appelant
et intimé.

L’auteur de l’appel ou l’appelant doit avoir à la fois qualité et intérêt pour agir (arrêt n°195
du 23 juillet 2015)37. L’appelant ne peut déférer au juge d’appel que le dispositif d’un
jugement qui rejette, totalement ou partiellement, ses prétentions de première instance ; il ne

34
Charles DEBBASCH et Jean- Claude RICCI, Contentieux administratif, Paris, Dalloz, 5ème édition, 1990,
p.630.
35
CS-SA, arrêt n°37 du 25 février 2010, Rec.2010, p.70.
36
Jean-Claude RICCI, Droit administratif, [Link], p.157.
37
CS-SA, arrêt n°195 du 23 juillet 2015, chef du village de Koursalé contre le jugement n°415 du 30 octobre
2014 du TAB.
44
saurait contester un jugement qui lui donne entière satisfaction. Il ne peut être formé que par
les personnes qui, en première instance, étaient parties, appelées en cause ou représentées.

En ce qui concerne l’intimé, il est celui contre lequel l’appel est formé. Il s’agit de toute
personne qui, en première instance, s’opposait à celui qui est devenu appelant. Constitue donc
intimé, tout adversaire de première instance. L’action propre de l’intimé soulève des
difficultés dans deux cas : l’appel incident et l’appel d’intimé à intimé (ou appel provoqué)38.

L’appel incident est un appel qui est présenté après l’expiration du délai d’appel par un
défendeur en appel, dont les conclusions en défense comportent non seulement des
conclusions aux fins de rejet de l’appel principal, mais en outre des conclusions dirigées
contre l’appelant principal. La définition de l’appel provoqué ne diffère de celle de l’appel
incident que sur un point : les conclusions de l’appelant provoqué sont dirigées non pas
contre l’appelant principal mais contre l’un quelconque des autres défendeurs en appel (on dit
aussi contre un autre intimé et on parle en ce sens de conclusions d’intimé à intimé). L’appel
provoqué ne peut exister que si au moins trois parties s’affrontent en première instance.

A la différence des appels secondaires (définis ci-haut) libérés de tout délai, l’appel principal
doit être exercé dans un délai de deux mois qui court à compter de la notification du jugement
aux parties (loi n°2016-046, précitée, art.232, al.2 ; loi n°2011-047 du 28 juillet 2011, art.8,
al.3). Ainsi, sous peine d’irrecevabilité, la requête d’appel doit respecter le délai imparti, car
au-delà des deux mois de recours contentieux, le requérant devient forclos39.

Outre l’exigence relative au délai, l’appelant est tenu de verser une consignation de
15.000FCFA qui donne lieu à la délivrance d’un certificat de dépôt de consignation. Cette
somme est destinée à couvrir les frais éventuels de timbre et d’enregistrement. Ainsi, dans
un arrêt n°163 en date du 16 septembre 2010, la Cour suprême (Section administrative) a
déclaré irrecevable la requête de DT et autres pour défaut de consignation.

- Les effets de l’appel

L’appel n’a pas d’effet suspensif en procédure administrative, le jugement de première

instance pouvant seulement faire l’objet, de la part du juge d’appel, d’un sursis à exécution.
L’appel a deux effets : un effet dévolutif et un effet évocatif.

38
Jean-Claude RICCI, [Link], p.159.
39
CS-SA, arrêt n°13 du 07 janvier 2010, DGCE contre jugement n°31 du 21 décembre 2008 du Tribunal
administratif de Mopti, Rec.2010, p.39.
45
-L’effet dévolutif de l’appel : L’appel a pour effet de saisir automatiquement le juge de
l’appel de l’ensemble du litige de première instance, dans la limite des conclusions et moyens
présentés. Cet effet dévolutif est réputé total. Le juge d’appel reprend l’affaire à zéro pour la
rejuger. En particulier, il analysera les conclusions rejetées par les premiers juges ou celles
non examinées par eux. Le juge d’appel est, par effet dévolutif, investi de l’intégralité des
pouvoirs du juge de première instance40. L’effet dévolutif s’exerce dans le cadre que les
parties ont assigné à l’appel.

-L’effet évocatif de l’appel : L’effet dévolutif supposait que le jugement de première instance
avait statué sur le fond et qu’il y avait lieu à reprise de toute l’affaire par le juge d’appel. Au
contraire, l’évocation suppose qu’aucun jugement n’a été rendu sur le fond (alors qu’il aurait
dû l’être) ou, s’il en été rendu un, que cela a été fait dans d’irrégulières conditions.

L’effet évocatif permet à la juridiction d’appel de se prononcer sur un litige que les premiers
juges, à tort, n’ont pas examiné. Par exemple, parce qu’ils se croyaient incompétents, ou
encore parce qu’ils ont estimé l’action forclose41.

Paragraphe 2 : le recours en cassation (Pourvoi en cassation)

Le recours en cassation est un recours courant dirigé contre les décisions rendues en dernier
ressort par les Cours et Tribunaux statuant en matière de contentieux administratif. Il est
porté devant la Section administrative de la Cour suprême. Le délai pour se pourvoir en
cassation est de deux (02) mois à compter de la date de la signification de l’arrêt à
personne ou à domicile. Il convient de rappeler ici que le recours en cassation ne conduit pas
à un nouvel examen intégral de l’instance. « Le juge de cassation n’est pas appelé à juger
le procès, mais seulement à se prononcer sur la légalité des décisions qui les jugent »
affirmait Edouard de LAFERRIERE. « Sa mission est de juger, non les litiges mais les
jugements » renchérissait René CHAPUS. La fonction du recours en cassation est d’assurer
l’unité dans l’interprétation et l’application du droit ; de faire en sorte que le droit appliqué
soit le même sur l’ensemble du territoire quelle que soit la juridiction saisie. En conséquence

40
Charles DEBBASCH et Jean-Claude RICCI, [Link], p.645.
41
Jean-Claude RICCI, Droit administratif, [Link], p.158.
46
de cette fonction d’harmonisation, c’est le jugement qui est jugé et non le fond du litige 42. Il
n’est recevable que contre les jugements définitifs et est soumis aux mêmes formes que le
recours pour excès de pouvoir. Seuls les moyens de droit peuvent être soumis au juge de
cassation : incompétence, vice de forme et violation des règles générales de procédure,
violation de la règle de droit.

Les pouvoirs du juge sont relativement étendus. En effet, il peut non seulement procéder à
des substitutions de motifs lorsque le dispositif de la décision apparaît juridiquement correct
alors que l’un des motifs est erroné en droit mais aussi utiliser l’argument du motif
surabondant pour ne pas censurer la décision de la juridiction inférieure.

Quant aux effets, la cassation d’une décision a pour effet de l’anéantir. Si la cassation n’est
que partielle, seuls disparaissent de l’univers juridique les chefs de jugement qui ont fait
l’objet de la cassation. La cassation peut prendre deux principales formes : la cassation avec
renvoi et la cassation sans renvoi. Dans le cas de la cassation avec renvoi, elle a lieu soit
devant la juridiction même dont la décision a été cassée soit devant une autre juridiction de
même nature. En revanche, il y a cassation sans renvoi, si la cassation ne laisse plus rien à
juger, c’est souvent le cas en matière disciplinaire.

- Les conditions de recevabilité

L’instance principale se termine par un jugement. Pour qu’elle soit épuisée, il faut également
que ce jugement soit définitif. En effet, le recours en cassation n’est recevable que contre des
jugements ou des arrêts. L’acte attaqué en cassation ne doit pas être un acte administratif.
C’est parce que le pourvoi en cassation s’attaque à un acte juridictionnel qu’il a pu acquérir
son autonomie. Aussi, le jugement attaqué doit être un jugement définitif. L’étude du principe
du double degré de juridictions a amené à distinguer entre les jugements avant dire droit et
ceux définitifs. La voie du recours en cassation n’est ouverte, en vertu des règles générales
de la procédure, qu’aux personnes qui ont eu la qualité de parties dans l’instance ayant donné
lieu à la décision attaquée. Un intervenant à l’instance d’appel peut également se pourvoir en
cassation43. Par ailleurs, l’auteur du recours en cassation doit justifier d’un intérêt à se
pourvoir. Comme pour l’appel, l’intérêt d’une partie à former un pourvoi en cassation
s’apprécie par rapport au dispositif du jugement ou de l’arrêt et non pas par rapport aux
motifs de la décision juridictionnelle attaquée. Une partie n’a intérêt et n’est donc recevable à

42
Olivier LE BOT, Contentieux administratif, [Link], p.279.
43
Idem, p.280.
47
attaquer devant le juge de cassation qu’un dispositif ou une partie du dispositif qui lui fait
grief parce qu’il rejette une partie de ses conclusions.

- Les moyens de la cassation

Le juge de cassation ne rejuge pas toute l’affaire : seuls des moyens de pur droit peuvent être
articulés en cassation. Cela produit un rétrécissement considérable du cadre de l’instance.
Même les moyens nouveaux sont prohibés. Par exception, peuvent être soulevés pour la
première fois en cassation les moyens d’ordre public et les moyens tirés de l’irrégularité de la
décision dont la cassation est demandée. La question des éléments contrôlés en cassation
définit en même temps les moyens susceptibles d’être invoqués à l’appui du pourvoi (ou le
cas échéant, d’être soulevés d’office par le juge). La jurisprudence distingue deux causes
juridiques : la régularité de la décision et son bien-fondé. Après l’expiration du délai de
recours, seuls peuvent être invoqués des moyens se rattachant à la même cause juridique
qu’un moyen soulevé dans ce délai.

Les cas d’ouverture du pourvoi en cassation sont : l’incompétence sous toutes ses formes, les
vices de forme et de procédure, notamment une motivation insuffisante ou contradictoire de
la décision déférée à la cassation, le défaut de réponse aux moyens soulevés, et la violation de
la règle de droit. Ce dernier cas d’ouverture est plus complexe, le juge de cassation va
contrôler la conformité du jugement ou de l’arrêt aux règles de droit. Dans tous les cas, il va
contrôler l’erreur de droit, l’erreur de fait, l’appréciation des faits, l’erreur de qualification
juridique des faits qui porte sur l’application de la règle à des situations concrètes et la
dénaturation des faits44. La décision du juge de cassation prend la forme d’une décision de
rejet ou d’une décision d’annulation ou encore, le cas échéant, d’une décision de non-lieu à
statuer ou de donner acte d’un désistement. La cassation elle-même peut prendre deux
principales formes : la cassation avec renvoi et la cassation sans renvoi. Dans le cas de la
cassation avec renvoi, elle a lieu soit devant la juridiction même dont la décision a été cassée
soit devant une autre juridiction de même nature. En revanche, il y a cassation sans renvoi, si
la cassation ne laisse plus rien à juger. C’est souvent le cas en matière disciplinaire.

Section 2 : Les voies de recours spéciales

44
Michaël POYET, Procédure administrative contentieuse, [Link], p.224.
48
On étudiera ici d’une part, l’opposition et la tierce opposition (Paragraphe 1) et d’autre part,
le recours en révision, en rectification d’erreur matérielle ou en interprétation (Paragraphe
2).

Paragraphe 1 : (les recours ouverts au nom du principe du contradictoire)

Les recours ouverts au nom du principe du contradictoire sont constitués par l’opposition et la
tierce opposition.

- L’opposition

L’opposition est la voie de recours ouverte contre les décisions rendues par défaut. Seules
les parties mises en cause qui n’ont pas comparu à l’audience peuvent faire opposition.
Elle permet au défendeur contre lequel a été rendue une décision par défaut d’obtenir de la
juridiction qui l’a condamné qu’elle se rétracte 45. Elle n’est donc ouverte qu’au défaillant.
Dans la mesure où la partie défaillante est responsable du jugement rendu par défaut, les
possibilités de mise en œuvre de cette voie de rétractation sont strictement encadrées. Le
recours en opposition est ouvert à la partie défaillante, c’est-à-dire celle qui n’a pas produit
d’observations écrites au cours de l’instruction [Link]’une partie n’a pas été informée du
rapport d’enquête qui a contribué au verdict du Tribunal, la loi n°2018-031 dispose que
« sont considérées comme contradictoires les décisions rendues sur les requêtes ou mémoires
en défense des parties, alors même que ces parties ou leurs mandataires dûment désignés et
régulièrement convoqués à l’audience n’auraient pas présenté des observations orales ».
Toutefois, si après une expertise, les parties n’ont pas été appelées à prendre connaissance du
rapport d’expert, le jugement fondé sur un tel rapport sera rendu par défaut (art.56). Formée
dans les mêmes conditions que le recours ayant donné lieu au jugement contesté, l’opposition
est dépourvue d’effet suspensif à moins qu’il en soit autrement ordonné. Elle doit être formée
dans le délai d’un mois à compter de la notification qui en est faite aux parties par le greffier
en chef. L’acte de notification doit indiquer à la partie qu’après l’expiration du délai, elle sera
déchue du droit de former opposition (loi n°2018-031, art.58).

En application de l’article 27 de la n°2011-047 régissant les Cours administratives d’appel,

« Toute personne qui, mise en cause par la Cour administrative d’appel, n’a pas produit de
défense en forme régulière est admise à former opposition à la décision rendue par défaut,
sauf si celle-ci a été rendue contradictoirement avec une partie qui a le même intérêt que la
45
Jean-Claude RICCI, Droit administratif, [Link], p.161.
46
Olivier LE BOT, Contentieux administratif, [Link], p.288.
49
partie défaillante ». Lorsque l’opposition est admise, les parties sont mises, s’il y a lieu, dans
le même état où elles étaient auparavant 47. Si les conditions sont satisfaites, la juridiction qui
a rendu le jugement initial déclare ce jugement non avenu et statue de nouveau sur le litige.
Les prétentions de l’opposant sont alors rejetées ou accueillies par un nouveau jugement qui
déclare le précédent nul et non avenu.

- La tierce opposition

La tierce opposition est une voie de droit ouverte aux personnes qui n’ont pas été présentes
ou représentées dans une instance pour remettre en cause un jugement qui préjudicie à
leurs droits. C’est comme l’opposition, une voie de rétractation48. En effet, par requête en
tierce opposition en date du 13 août 2009, dame MK et autres sollicitaient la rétractation de
l’arrêt n°127 du 09 juillet 2009 de la Section administrative de la Cour suprême 49. Si
l’opposition est une seconde chance offerte à la partie défaillante, la tierce opposition est le
recours proposé à celui aux droits duquel la décision juridictionnelle préjudicie sans qu’elle
ait été présente ou représentée ou encore appelée dans l’instance50.

Aux termes de l’article R.832-1 du CJA, « Toute personne peut former tierce opposition à
une décision juridictionnelle qui préjudicie à ses droits, dès lors que ni elle ni ceux qu’elle
représente n’ont été présents ou régulièrement appelés dans l’instance ayant abouti à cette
décision ». On retrouve à peu près ces mêmes dispositions dans les lois n°2011-047, art.28 ;
n°2016-046, art.253 ; n°2018-031, art.61. L’opposition est donc ouverte devant toutes les
juridictions à l’égard de toutes leurs décisions, quelque soit le contentieux51.

Selon Olivier LE BOT, deux conditions doivent être satisfaites. D’une part, l’auteur du
recours n’a été ni partie ni représenté à l’instance. Il est demeuré un tiers par rapport à celle-
ci : il n’a pas été présent, il n’a pas été représenté juridiquement, il n’a pas été représenté de
fait (c’est-à-dire qu’aucune des parties présentes ou représentées à l’instance n’avait un
intérêt rejoignant exactement le sien). Par exemple, l’intérêt du locataire coïncidant avec celui
du propriétaire (CE, 7 février 1962, Parein, Lebon, p.92). D’autre part, le jugement contesté
préjudicie à un droit de ce tiers. Cela signifie que l’intéressé aurait dû être partie à l’instance :
parce que ses droits sont en cause, il aurait dû être appelé à l’instance pour les faire valoir 52.
47
Serge DAËL, Contentieux administratif, [Link], p.297.
48
Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, [Link], p. 682.
49
CS-SA, arrêt n°39 du 25 fév.2010, MK et autres, Rec.2010, p.79.
50
TAB, jugement n°443 du 1 er décembre 2016, entre MC et le jugement n°490 du 03 nov. 2011 du TAB,
intervenants forcés (Maire de la CV du District de Bamako et monsieur MBT).
51
Michaël POYET, Procédure administrative contentieuse, [Link], p.225.
52
Olivier LE BOT, [Link], p.288 et s.
50
Les intéressés peuvent venir en tierce opposition aussi longtemps que le jugement ne leur sera
pas notifié. La tierce opposition est introduite, instruite, jugée dans les formes prévues pour
la requête introductive d’instance (loi n°2018-031, art.62).

Le Président de la Section administrative de la Cour suprême peut, sur requête séparée

présentée par le tiers opposant, ordonner qu’il soit sursis à exécution de la décision attaquée
(loi n°2016-046, art.253, al.2). Si les conditions sont satisfaites, la juridiction procède au
rejugement du litige au regard des arguments mis en avant par l’auteur de la tierce opposition.
S’il apparaît que ces arguments justifient de remettre en cause tout ou partie du jugement
initial, elle déclare ce jugement non avenu en partie ou totalement. Voir les jugements :
TAB : jugement N°219 du 12 juin 2014 Mariama Boureïma Yalcouyé ; TAB : jugement
N°103 du 20 mars 2014 Mohamet K. TRAORE.

Paragraphe 2 : Les recours ouverts au nom de l’équité (Le recours en

révision, en rectification d’erreur matérielle ou en interprétation)

Il s’agit des voies de rétractation ouvertes aux parties présentes à l’instance initiale. Elles sont
formées, en conséquence, devant la juridiction qui a rendu la décision. Sont compris dans
cette catégorie, le recours en rectification d’erreur matérielle ; le recours en interprétation et
le recours en révision. Ce sont des voies de rétractation que seule l’équité justifie53.

- Le recours en rectification d’erreur matérielle

Il s’agit d’un recours qui a pour objet, comme son nom l’indique, de faire corriger une
erreur matérielle susceptible d’avoir exercé une influence sur le jugement de l’affaire. Il
ne permet de corriger ni de prétendues erreurs juridiques ni de prétendues erreurs
d’appréciation. Il tend à corriger de simples erreurs de plume, de calcul, l’omission de
prendre en considération un mémoire ou un désistement 54. Par exemple, l’omission de
répondre à un moyen ou à une conclusion est considérée comme une erreur matérielle, dès
lors que ces moyens ou conclusions ont échappé à l’attention du juge.

Ce recours est ouvert aux parties devant toute juridiction statuant en dernier ressort. En vertu
des dispositions de l’article 66 de la loi n°2018-031, « lorsqu’une décision du Tribunal est
entachée d’une erreur matérielle susceptible d’avoir exercé une influence sur le jugement
de l’affaire, la partie intéressée peut introduire, devant le Tribunal, un recours en

53
Camille BROYELLE, Contentieux administratif, [Link], p.433.
54
Marie Christine ROUAULT, Droit administratif, [Link], p.232.
51
rectification ». Ce recours doit être introduit dans les mêmes formes que celles dans
lesquelles a été introduite la requête initiale. Son exercice n’est soumis à aucune condition de
délai et ce, tant que la décision n’a pas été exécutée. En revanche, il doit être introduit devant
la Section administrative de la Cour suprême dans un délai d’un mois qui court à compter de
la signification de la décision dont la rectification est demandée (loi n°2016-046, précitée,
art.256, al.2). Ainsi, l’erreur matérielle peut porter sur les visas, les motifs et le dispositif de
la décision. A titre d’exemple, le Tribunal administratif de Bamako a rectifié son jugement
n°328 du 23 août 2012 à la demande des héritiers de feu DB55.

-Le recours en interprétation

Ouvert même sans texte contre tout jugement, sans condition de délai, ce recours permet aux
parties à l’instance d’obtenir de la juridiction l’interprétation du jugement qu’elle a rendu
lorsque celui-ci est obscur ou ambigu 56. Le recours en interprétation peut concerner aussi bien
un acte administratif que le jugement rendu par le Tribunal. Ainsi, le juge administratif peut
interpréter sa propre décision à l’occasion d’un recours en interprétation. Il fait droit à la
demande d’interprétation si la décision rendue présente effectivement une ambiguïté ou une
obscurité. A cet effet, l’article 65 de la loi n°2018-031 dispose que : « Le recours en
interprétation peut être dirigé contre les jugements définitifs obscurs ou ambigus des
Tribunaux administratifs ». Il peut aussi être dirigé contre les arrêts de la Cour
administrative d’appel ainsi que ceux de la Section administrative de la Cour suprême. Le
recours en interprétation doit être introduit dans les mêmes formes que la requête introductive
d’instance. L’exercice de ce recours n’est soumis à aucune condition de délai tant que la
décision dont l’interprétation est demandée n’a pas été exécutée. Une fois la décision
exécutée, le recours devient sans objet. Les décisions en interprétation sont susceptibles de
voies de recours (affaire HSM contre jugement n°029 du 28 mars 2007 et MC (intervenant
forcé)57.

Si ces conditions sont satisfaites, le juge rend un jugement qui précise le sens de la décision
juridictionnelle litigieuse. A titre d’illustration, par requête en date du 13 octobre 2003, la
Direction générale du contentieux de l’Etat (DGCE) a sollicité de la Section administrative de
la Cour suprême l’interprétation de l’arrêt n°94 du 13 octobre 2003 dont le dispositif est
ainsi libellé : en la forme : reçoit la requête ; au fond : annule les actes administratifs de

55
TAB, jugement n°170 du 9 mai 2013, héritiers de feu DB c/jugement n°328.
56
Camille BROYELLE, [Link] ; p.421.
57
CS-SA, arrêt n°087 du 17 avril 2014.
52
cession… La DGCE demandait ce faisant à la Cour de préciser « les conséquences attachées
à l’annulation des actes administratifs de cession ». Ainsi, en interprétant sa propre décision,
la Cour a dit que « les droits résultant des actes administratifs de cession sont anéantis… ».

*Le recours en révision :

Institué au XIXème siècle à l’encontre des décisions du Conseil d’Etat, le recours en révision
a été étendu par les textes à certaines juridictions spécialisées, avant d’être ouvert, en vertu
d’une règle générale de procédure, à toutes les juridictions administratives, excepté les
Tribunaux et Cours administratives d’appel 58. Le recours en révision est un recours par
lequel une des parties demande au juge de revenir sur sa décision 59. Il vise à obtenir une
nouvelle instruction et un nouveau jugement60. A l’inverse des recours précédemment
évoqués, ce recours, qui permet à la juridiction qui a statué de se prononcer à nouveau sur le
litige, n’est ouvert que si un texte spécial le prévoit 61. Ainsi, aux termes de l’article 254 de la
loi n°2016-046, le recours en révision est dirigé contre les arrêts contradictoires de la Section
administrative dans les cas suivants :

-si la décision a été rendue sur pièces fausses ; CS/SA, n°698 du 27 août 2020 Minata
DIARRA ; CS/SA, Arrêt N°108 du 25/06/2009 BVG contre l’Arrêt n°55 du 19mars 2009
Daniel A TESSOUGUE ; CS/SA, Arrêt N° 258 du 11/05/2017 Zakaria KONE.

-si la partie a été condamnée faute de présenter une pièce décisive retenue par
l’adversaire ;

-s’il y a eu non application de la loi, fausse application ou fausse interprétation de la loi ;

-si la décision rendue est entachée d’une erreur de procédure non imputable à la partie et
qui a affecté la solution donnée à l’affaire. Il permet au juge de différer la signature d’un
contrat jusqu’à ce qu’il ait statué.

Autres particularités, le recours en révision est suspensif. Il doit être introduit dans les mêmes
formes que celles de la requête initiale dans le délai d’un mois à compter du jour du prononcé
de la décision dont la révision est demandée. La Section administrative doit statuer dans le
délai de deux mois. Il est à noter que lorsqu’il a été statué sur un premier recours en révision
contre une décision contradictoire, un second recours contre la même décision n’est pas

58
Camille BROYELLE, [Link], p.435.
59
Gustave PEISER, Droit administratif, [Link], p.216.
60
Marie-Christine ROUAULT, Droit administratif, [Link], p.231.
61
Michaël POYET, Procédure administrative contentieuse, [Link], p.227.
53
recevable62. Le recours en révision n’est pas recevable contre les décisions rendues en matière
de procédure d’urgence et en matière électorale (loi n°2016-046, art.254 in fine). Lorsque le
recours se fonde sur l’un des cas prévus par la loi et qu’il remplit les autres conditions de
recevabilité, le juge déclare la décision frappée de révision nulle et non avenue. Il procède
alors au rejugement du litige ce qui peut le conduire à la même solution que celle initialement
retenue ou à une autre solution (affaire syndicat national des commissaires de police
(Synacompol))63. Dans un autre arrêt, le Préfet du Cercle de Kéniéba et le sieur NC
saisissaient la Cour d’un recours en révision dirigé contre l’arrêt n°223 rendu le 1 er
septembre 2015 par la Section administrative dans une procédure en annulation. Aux dires
des requérants, l’arrêt querellé procède d’une mauvaise interprétation de la loi et textes
d’application en la matière. La Cour a fait droit à leur demande en rétractant son premier
arrêt64.

Comme précédemment énoncé, le recours pour excès de pouvoir constitue quantitativement

un recours majeur dans la pratique du contentieux administratif malien. Lorsqu’un recours
est, aux termes des règles que nous avons exposées, reconnu recevable, il reste à déterminer
s’il est fondé. Pour cela, le juge va rechercher s’il existe un moyen d’annulation ou en
d’autres termes, si l’on ne se trouve dans un des cas d’ouverture du recours pour excès de
pouvoir faisant apparaître l’illégalité de la décision attaquée.

62
Idem, p.228.
63
CS-SA, arrêt n°217 du 7 août 2014, Syndicat national des commissaires de police, Rec.2012-2016, p.152.
64
CS-SA, arrêt n°291 du 3 décembre 2015, Rec.2012-2016, p.370.
54
DEUXIEME PARTIE : LES RECOURS EN CONTENTIEUX

ADMINISTRATIF

Chapitre préliminaire : Distinction recours administratif et recours

contentieux

Le recours est une voie de droit permettant d’obtenir le redressement ou le rétablissement

d’une situation juridique. Il permet à un administré d’obtenir une situation conforme au
droit, la réparation d’un préjudice antérieurement subi. Les recours sont nombreux et variés.
Certains interpellent l’autorité administrative alors que d’autres requièrent l’intervention du
juge. Lorsqu’ils sont portés devant l’autorité administrative, ils sont appelés recours
administratifs. Par contre, si c’est le juge qui est sollicité, le recours est désigné sous le
vocable de recours contentieux. Ainsi, pour mieux comprendre l’expression recours
contentieux en droit, nous présenterons ici quelques éléments de distinction.

Le recours administratif est différent du recours contentieux en ce sens qu’il est porté devant
une autorité administrative (voir vocabulaire juridique publié sous la direction de Gérard
CORNU, PUF, 4ème édition corrigée, 1994, p. 681) et il aboutit à une décision investie de
l’autorité de la chose décidée(CE,30juin 1950 Queralt, CE, 20 avril 1956 Ecole
professionnelle de dessin industriel, CE,10 juillet 1964 centre médico-pédagogique de
Beaulieu) .

En revanche, le recours contentieux est porté devant une judiciaire selon une procédure qui a
cours dans les cours et tribunaux et aboutit à une décision de justice investie de l’autorité de
la chose jugée donc ayant la force légale d’une loi (CE 13 juillet 1962, Sieur Bréart de
Boisanger, CE, 8 juillet 1904 Botta).De même, le recours administratif diffère du recours

55
 contentieux par la nature des moyens pouvant être invoqués à l’appui des recours. Devant
l’autorité saisie d’un recours administratif, l’administré peut se fonder sur n’importe quel
moyen juridique et non juridique. Par contre, devant le juge, le plaideur ne peut soulever que
moyens juridiques fondés sur la violation du droit. Les motifs d’humanité sont irrecevables
devant le juge.

Au-delà de ces différences, des rapports peuvent exister entre ces deux recours du fait des
principes généraux de droit ou de la volonté exprimée du législateur ou du juge. Ainsi,
l’exercice d’un recours contentieux est subordonné à l’existence d’une décision
administrative préalable qui devra faire suite à la demande d’une présentation faite à
l’administration et d’une décision explicite et expresse pour pouvoir porter le recours (CE, 13
février 1976, Deberon). Dans le même ordre d’idées, la jurisprudence a aménagé une relation
entre le recours administratif pour obtenir de l’administration le retrait de sa décision et le
recours contentieux dont le délai conditionne le recours administratif (CE, 3 novembre 1922,
Dame Cachet, CE ; CE, 26 octobre 2001, Ternon). Toutefois, la compréhension des recours
contentieux passe nécessairement d’abord, par l’étude des recours administratifs en raison de
leur lien (chapitre 1), ensuite, leur classification (chapitre 2), et enfin, leur prototype à
savoir le contentieux de l’excès de pouvoir (chapitre 3).

Tableau 1 : Distinction Recours administratif et Recours contentieux

N°ordre Recours administratif Recours contentieux

1 Porté devant une autorité administrative Porté devant une autorité judiciaire
2 Aucun délai Délai de (2) mois
3 Effet de la décision (Autorité de la chose décidée) ; Effet de la décision (Autorité de la chose
jugée) ayant valeur législative ;

Effet relatif Effet absolu

4 Forme (écrite ou verbale) Forme (écrite seulement)
5 Arguments juridiques et sociaux Arguments juridiques seulement
6 Exécution des décisions généralement sans recours à Exécution des décisions généralement
la force publique avec recours à la force publique

Tableau 2 : Lien entre Recours administratif et Recours contentieux

56
 Recours administratif Recours contentieux
L’exercice du recours contentieux subordonné à l’exercice
d’un recours administratif préalable en cas de silence de
l’administration
L’exercice du recours administratif proroge le délai du
recours contentieux
Le retrait d’une décision administrative est
subordonné au délai du recours contentieux

Chapitre1 : Les recours administratifs

Ils sont constitués d’une part, par les recours administratifs usuels (Section1), et d’autre
part, par les recours administratifs spéciaux (Section 2).

Section1 : Les recours administratif usuels

Les recours administratifs usuels sont constitués non seulement, du recours gracieux
(Paragraphe 1), mais aussi, hiérarchique (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : le recours gracieux

Prévu par l’article 28 de la loi n°98-012 du 19 janvier 1998 régissant les relations entre
l’administration et les usagers des services publics , le recours gracieux est un recours porté
devant l’autorité même qui a pris la décision dont l’usager lésé veut obtenir réformation ou
annulation. Il existe même en l’absence de textes. Exemple : le recours porté devant le
gouverneur du district contre sa décision d’interdiction de manifestation sur la voie
publique.

Paragraphe 2 : le recours hiérarchique.

Prévu par l’article 29, « Le recours hiérarchique est la requête par laquelle un usager
demande au supérieur hiérarchique de l’auteur de l’acte d’user de son pouvoir de
réformation pour mettre fin à la décision du subordonné qui lèse les intérêts de l’usager ».
Le recours hiérarchique est ouvert de plein droit et peut être exercé omisso medio c’est-à-dire
sans exercer le recours gracieux.

57
Le contrôle hiérarchique est traditionnellement défini en droit administratif comme celui
exercé par le supérieur sur les actes juridiques de ses subordonnés avec faculté de
modification, d’annulation et de substitution. Celle- ci adresse des circulaires ou instructions
sur la manière dont les décisions doivent être appliquées. Le supérieur hiérarchique peut
annuler ou réformer les décisions irrégulières de ses subordonnés car, en principe, ces
dernières engagent sa propre responsabilité. Exemple : le recours porté devant le Ministre
de l’Administration Territoriale contre la décision du Gouverneur du District portant
interdiction de manifestation sur la voie publique.

Section : les recours administratifs spéciaux

Les recours administratifs spéciaux sont nombreux et variés. Ils comprennent d’une part, la
conciliation et la médiation (Paragraphe 1), et d’autre part, la transaction et l’arbitrage
(Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : la conciliation et la médiation

-la conciliation

La conciliation est un procédé de règlement des litiges dans lequel les parties font appel
(facultativement ou obligatoirement) à un conciliateur : celui-ci leur propose un règlement
que les parties sont libres d’accepter ou non.

Au Mali, on rencontre la procédure de conciliation comme procédé non juridictionnel de

règlement des litiges administratifs essentiellement en matière de grève déclenchée par les
syndicats. Une commission de conciliation est immédiatement mise en place pour
rapprocher la partie gouvernementale et les syndicats.

En France, on la rencontre en matière de marchés administratifs de nombreuses procédures

de conciliation. C’est ainsi, par exemple, que le cahier des charges type de concessions de
distribution d’énergie électrique approuvé par le décret du 17 février 1928 prévoit en matière
de révision des tarifs une procédure de conciliation confiée à une commission de type
paritaire (art. 11). C’est ainsi encore que chaque département ministériel compte un comité
consultatif de règlement à l’amiable chargé en cas de litiges entre administration et ses
contractants, entrepreneur ou fournisseur, d’opérer une mission de conciliation. La
conciliation administrative se rencontre également en d’autres matières.

58
Par exemple la loi du 31 décembre 1959 sur les rapports de l’Etat et des établissements
d’enseignement privé institue des comités de conciliation dans chaque département : ils
connaissent obligatoirement, avant tout recours contentieux, des litiges concernant la
passation ou l’exécution des contrats conclus avec les établissements.

-la médiation :

L’institution suédoise de l’Ombudsman a été imitée à l’époque contemporaine dans de

nombreux pays. La France a résisté longtemps à la contagion, de nombreux juristes estimant
que cette institution ne serait guère de nature à apporter des améliorations aux systèmes
français Finalement sur une initiative du gouvernement faisant suite à diverses propositions
parlementaires, une loi du 03 janvier 1973 a établi, sous le nom de Médiateur, une institution
qui, si elle s’inspire du modèle de l’Ombudsman scandinave et surtout de celui du
« parlementary commisionner » britannique ne s’en écarte pas moins sensiblement. Les
fonctions du Médiateur sont de trois ordres.

D’une part, il reçoit, dans certaines conditions, des réclamations concernant l’administration.
En second lieu, il intervient de différentes manières, pour régler les différends correspondant
à ces réclamations.
Enfin, il donne une certaine publicité à ses interventions ou aux observations qu’il a pu faire à
leur occasion.
Au Mali, le Médiateur a été institué par la loi N°97-022 du 14 mars 1997, il a pour mission
principale de recevoir les réclamations des individus ou groupes d’individus, des
associations, des sociétés commerciales ou de toute autre catégorie de personnes morales,
dirigées contre le fonctionnement des administrations d’Etat, des collectivités territoriales,
des établissements publics et de tout autre organisme investi d’une mission de service public,
d’en apprécier le bien-fondé et, le cas échéant, de faire des propositions de règlement de la
difficulté soulevée.

La compétence du Médiateur reçoit un certain nombre de limitations.

1- Il ne peut se saisir lui-même d’une affaire et doit entendre dans les conditions qui
seront exposées ci-dessous qu’une réclamation lui soit adressée.
2- La réclamation ne peut être qu’une réclamation individuelle émanant d’une personne
physique (française ou étrangère). Les personnes morales ne peuvent déclencher cette
procédure.

59
 3- La réclamation ne peut concerner, dans leur relation avec les administrés, que le
fonctionnement des administrations de l’Etat, des collectivités publiques territoriales,
des établissements publics et tous autres organismes investis d’une mission de service
public.

Le médiateur ne peut être saisi de réclamation concernant d’autres organes (les organes
législatifs ou parlementaires) ou d’autres personnes que celles visées.

4-Les réclamations ne peuvent concerner les différends s’élevant entre les administrations et
organismes visés par la loi et leurs agents.

5-Le Médiateur ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction ni à
remettre en cause le bien-fondé d’un jugement.

Procédure.

La réclamation, qui doit présenter un caractère individuel, émane d’une personne physique
qui estime, à l’occasion d’une affaire la concernant, qu’un des organismes visés par la loi n’a
pas fonctionné conformément à la mission de service public qu’il doit assurer.

L’intéressé doit alors demander que l’affaire soit portée à la connaissance du Médiateur.

La réclamation doit être précédée des démarches nécessaires auprès des administrations
intéressées. Elle n’interrompt pas les délais de recours contentieux ou administratifs.
Lorsqu’il est saisi d’une réclamation qui lui parait justifiée, le médiateur dispose de différents
pouvoirs.

En premier lieu il peut faire toutes recommandations qui lui paraissent de nature à régler les
difficultés dont il saisi. Il peut également émettre des propositions tendant à améliorer le
fonctionnement de l’organisme concerné. Le Médiateur est informé de la suite donnée à sa
recommandation.

A défaut de réponse satisfaisante dans le délai qu’il a fixé, il peut rendre publiques ses
recommandations sous forme d’un rapport spécial. L’organisme en cause peut rendre
publique la réponse qu’il a faite au Médiateur et la décision qu’il a éventuellement prise.

60
Un autre pouvoir du Médiateur est celui d’engager à défaut de l’autorité compétente une
procédure disciplinaire contre tout agent responsable. Il peut enfin saisir d’une plainte de
juridiction répressive.

Enfin le Médiateur présente chaque année un rapport au Président de la République et au

parlement. Ce rapport fait l’objet, d’une publicité.

Les litiges concernant le Médiateur peuvent-ils être portés devant la juridiction

administrative ? Le Médiateur n’étant pas comme l’est en général un Ombudsman, un
auxiliaire du Parlement, rien ne parait interdire de l’admettre. Il faut ajouter cependant que la
plupart des actes du Médiateur (« recommandations ») risquent d’être considérés par le juge
comme des actes insusceptibles de faire grief et ne pouvant dès lors donner lieu à un recours
en annulation.

En dehors du personnel qui est nommé par lui pour la durée de sa mission, le Médiateur
dispose de différents moyens d’action.

Tout d’accord il a le droit d’obtenir que sa tache soit facilitée par les autorités publiques. Les
Ministres et toutes autorités doivent à cet effet autoriser les agents à répondre aux questions
et éventuellement aux convocations du Médiateur. Ils doivent également charger les corps de
contrôle d’effectuer les vérifications demandées par lui.

Il peut enfin demander à tout Ministre ou autorité de lui donner communication de documents
ou dossiers, même secrets ou confidentiels, concernant l’affaire à propos de laquelle il fait
son enquête. Seul le secret de la défense nationale, de la sureté de l’Etat ou de la politique
extérieure peut lui être opposé. Il doit cependant veiller à ce qu’aucune mention permettant
d’identification des personnes dont lui a été révélé ne sais faire dans les documents qu’il
publie.

Paragraphe 2 : la transaction et l’arbitrage

-la transaction
La transaction est définie par le code civil (art. 2044) comme la « convention par laquelle
les parties, au moyen de concessions réciproques, terminent une contestation née ou
préviennent une contestation à naitre ». Il s’agit donc d’un contrat synallagmatique, conclu
entre les parties en litige, et destiné à mettre fin, grâce à des concessions réciproques à ce
litige (qu’il présente un caractère actuel ou simplement éventuel).

61
L’intérêt qui s’attache à un règlement amiable des amiable des litiges a conduit à admettre la
validité de principe des transactions en matière administrative.

Certains textes autorisent expressément certaines personnes administratives à transiger. Il en

va ainsi des communes (Code adm. Com., art. 75, 7° des départements (Loi du 10 aout 1871,
art. 46, 16°) ou des établissements publics (Code civil, art. 2045).

La jurisprudence a donné la même solution, en dehors d’un texte, pour l’Etat (Concl. Romieu
s. 17 mars 1893, Ch. De fer du Nord, S, 1894, III, 119. C.E., 8 avril 1921, Compagnie de la
Ngoko Sangha, p. 351). Elle doit donc etre considérée comme s’appliquant à l’ensemble des
personnes administratives.

-la notion d’arbitrage

Dans son sens traditionnel auquel se réfère notamment le code de procédure civile (art. 1003
et suiv.), « l’arbitrage constitue une procédure par laquelle les parties en litige
conviennent de soumettre leurs différends à un arbitrage et s’engagent à accepter la
sentence arbitrale et à la considérer comme obligatoire ». Cette notion cependant est loin de
s’appliquer en droit privé et surtout en droit administratif à toutes les procédures à toutes les
procédures qualifiées arbitrales.

On rencontre, en effet, dans les relations administratives des procédures qui sont qualifiées
arbitrales et dont l’aménagement ne fait intervenir que d’une manière limitée et parfois pas
tout l’accord des parties. Le recours à ces procédures est souvent obligatoire. Le choix des
arbitres, la fixation de leurs pouvoirs ne sont pas nécessairement le fait des parties.

La détermination du litige à trancher résulte simplement des termes de l’acte unilatéral par
lequel une des parties saisit l’arbitre. Enfin l’acception anticipée de l’acte arbitral par les
parties n’est pas nécessaire pour donner à cet acte sa force obligatoire.

Chapitre 2 : Classification des recours contentieux

Le recours contentieux a fait l’objet de plusieurs classifications par la doctrine. Celles-ci se

fondent essentiellement sur la nature du conflit, la nature de la question posée au juge,
l’étendue des pouvoirs du juge ainsi que les effets de la décision de ce dernier. Toutefois
pour des raisons de commodité, trois d’entre elles retiendront notre attention. Il s’agit d’abord
de la classification la plus communément admise à savoir celle de Edouard de
LAFERRIERE, qui lequel dans son traité de juridiction administrative publié en 1881

62
repartit les recours contentieux en quatre grandes catégories en fonction des pouvoirs
exercés par le juge.

Section 1 : la classification formelle

Comme annoncée ci-dessus, la classification formelle remonterait à l’origine au professeur

Edouard de LAFERRIERE. Cette classification répartit les recours contentieux en
contentieux de l’annulation, de pleine juridiction, de l’interprétation et de l’appréciation de la
légalité et en contentieux de la répression. Cependant, pour des raisons pédagogiques, nous
distinguerons en d’une part, les contentieux principaux (Paragraphe 1) des contentieux
secondaires Paragraphe 2) d’autre part.

Paragraphe 1 : les contentieux principaux

-le contentieux de l’annulation : En saisissant le juge dans le contentieux de l’annulation, le

requérant lui demande d’anéantir une décision administrative illégale ou bien un arrêt ou un
jugement porté devant lui conformément aux voies d’appel et recours ouvert en faveur du
justiciable. En réponse, le juge ne peut que rejeter le recours s’il estime l’acte légal ou
annuler l’acte en cas d’illégalité. Le prototype du recours en annulation est le recours pour
excès de pouvoir.

- le contentieuse pleine juridiction : Dans ce type de contentieux, le requérant prétend avoir

droit à un certain avantage de la part de l’administration, à une somme d’argent à une
prestation etc. Il réclame de l’administration cet avantage. C’est un procès entre personne de
type classique. Le requérant réclame quelque chose de concret à l’administration. Une des
particularités de ce contentieux réside dans le fait que les pouvoirs du juge sont plus
importants que ceux du juge de l’annulation en ce sens qu’il peut annuler un contrat, une
élection, et même prononcer une condamnation pécuniaire ou bien réduire le montant d’une
quote-part d’imposition.

Paragraphe 2 : les contentieux secondaires

-Le contentieux de l’interprétation et de l’appréciation de la légalité. Cette fois-ci, Le

requérant demande au juge d’interpréter un acte, c’est-à-dire de donner un sens, d’éclairer ou
de clarifier le sens et la portée d’une règle juridique ou bien de l’apprécier, c’est-à-dire
déterminer la valeur juridique d’une décision contestée à d’autre niveau du recours en

63
justice. Il s’agit de plus souvent d’un recours incident, par voie préjudicielle sur renvoi d’une
juridiction judiciaire.

-le contentieux de la répression. Il se caractérise par le fait que le juge dispose du pouvoir
d’infliger des peines. Ainsi, le juge peut réprimer les contraventions de grand voirie, c’est-à-
dire des dégradations ou des atteintes volontaires ou non portées à l’intégrité du domaine
public.

Section 2 : la classification matérielle et autres classifications

Les classifications bipartites sont principalement l’œuvre d’un auteur ancien, le Doyen
Léon DUGUIT (Paragraphe1) et d’un auteur récent, le professeur René CHAPUS
(Paragraphe 2)

Paragraphe1 : la classification matérielle du Doyen Léon DUGUIT

La classification du doyen Léon DUGUIT est proposée dans son traité de droit
constitutionnel, T2, 1928, P.358. Elle est fondée sur la nature de la question posée au juge
par le recours dont il est saisi. De ce fait, une distinction fondamentale serait à établir entre
le contentieux objectif ou le requérant évoque la méconnaissance d’une question de droit
objectif (recours pour excès de pouvoir et en appréciation de la légalité ; contentieux de la
répression ; contentieux électoral) et le contentieux subjectif ou le requérant évoque une
atteinte portée à une situation juridique et à des droits individuels (contentieux de
l’indemnisation ; contentieux contractuel). Le premier est largement ouvert et l’autorité de
la chose jugée est absolue et le second n’est ouvert qu’au seul requérant ayant un intérêt
personnel direct et l’autorité de la chose jugée n’est que relative.

Paragraphe2 : les autres classifications

La classification bipartite du professeur René CHAPUS est fondée sur la distinction

(contentieux des recours) contre une décision et « le contentieux des poursuites) contre
une personne.

Chapitre 3 : le contentieux de l’excès de pouvoir

Devant les juridictions administratives, le recours contentieux le plus courant est le

contentieux de l’annulation 90%. Le contentieux en annulation est un recours contentieux
par lequel un requérant qui peut être un administré, une autorité administrative

64
(déconcentrée, décentralisée ou de tutelle) demande au juge de faire disparaître ou
d’anéantir une décision administrative illégale ou bien un arrêt ou un jugement porté
devant lui conformément aux voies d’appel et de recours ouvertes en faveur du justiciable.
Au Mali, le recours pour excès de pouvoir dirigé contre les décisions des autorités
administratives locales et régionales est porté devant les tribunaux administratifs alors que la
section administrative de la Cour Suprême est compétente en premier et dernier ressort pour
connaître le recours pour excès de pouvoir porté contre les actes des autorités administratives
centrales

Le contentieux de l’annulation est varié car il intègre (le contentieux de l’excès de pouvoir,
le recours en cassation, le contentieux électoral et dans une certaine mesure le contentieux
contractuel lorsqu’il est demandé au juge d’annuler les stipulations d’un contrat). Les
prototypes du contentieux de l’annulation sont le recours pour excès de pouvoir dirigé contre
des actes administratifs unilatéraux et le recours en cassation dirigé contre les décisions de
justice rendues en dernier ressort et à l’égard desquels aucune autre voie de recours ne reste
possible. Ces deux recours présentent un caractère de droit commun (CE, 7 février 1947
D’Aillières) pour le recours en cassation et (CE, 17 février 1950, Ministre de l’agriculture
c/Dame Lamotte) pour le recours pour excès de pouvoir. Le recours pour excès de pouvoir est
soumis à des règles particulières déterminant sa nature, ses conditions de recevabilité ainsi
que les différents moyens d’annulation. Compte tenu de ce qui précède et pour des raisons de
commodité, il convient d’étudier dans un premier temps les conditions de recevabilité du
recours pour excès de pouvoir (Section1) avant les moyens d’annulation dans un second
temps (Section2).

Section1 : les conditions de recevabilité du recours pour excès de pouvoir

Les conditions de recevabilité sont les conditions que le recours doit remplir pour que le juge
consente à l’examiner au fond. Si l’une d’entre elles fait défaut, le recours est irrecevable et
le juge ne pousse pas son examen plus loin. Les conditions de recevabilité tiennent,
traditionnellement, à la nature de l’acte attaqué, aux délais et aux formes du recours, à la
personne du requérant, à l’exception de recours parallèle. Toutefois, pour des raisons de
commodité nous les regrouperons ici en conditions de forme (paragraphe 1) et de
fond( Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : les conditions de forme

65
Pour être recevable, la requête introductive d’instance doit être écrite en français et contenir
l’exposé sommaire des faits et moyens ainsi que les conclusions du requérant et être
accompagnée, le cas échéant, de l’ampliation de la décision attaquée Tribunal Administratif
de Bamako, jugement n° 018 du 09 mars 2007. Les mémoires, observations ou défenses
doivent signés dans les mêmes conditions.

L’acte introductif d’instance mentionne en outre les noms, prénom, profession, domicile du
demandeur, les noms, prénom, profession et domicile du défendeur et contient l’énumération
des pièces qui y sont jointes.

Le requérant doit, sous peine d’irrecevabilité de son recours consigner une caution destinée à
couvrir les frais de timbre et d’enregistrement. Toutefois, l’Etat et les bénéficiaires de
l’assistance judiciaire sont dispensés de la consignation de cette caution.

Enfin, les requêtes introductives d’instance doivent porter la signature des requérants ou de
leur représentant et être accompagnées d’autant de copies qu’il y’a de parties en causes.

Après avoir rempli ces conditions de forme, la requête doit satisfaire également certaines
conditions de fond.

Paragraphe 2 : les conditions de fond

Les conditions de fond à remplir sont au nombre de Quatre : il s’agit de la nature de l’acte
administratif, de l’intérêt à agir, du délai et de l’absence de recours parallèle.

a)-la nature de l’acte attaqué

Le recours pour excès de pouvoir est recevable seulement s’il est formé contre un acte
administratif unilatéral c’est-à-dire un acte, soit pris par une autorité administrative dans
l’exercice d’une prérogative de puissance publique (CE, 13 février 1976, Deberon), soit pris
par une personne privée à laquelle a été confiée l’exécution d’un service public et dans le
cadre de la mission dont elle est investie( CE, 20 décembre 1935, établissements Vézia ;
CE,13 mai 1938, caisse primaire « Aide et Protection »). De cette définition, on peut
retenir deux éléments essentiels :

-un acte administratif unilatéral

L’acte susceptible d’être attaqué est un acte administratif unilatéral. Il s’agit d’un acte
résultant de l’expression d’une volonté c’est-à-dire de l’administration qui le prend sans
l’accord ou le consentement préalable de ces destinataires. L’acte administratif unilatéral
66
peut émaner de plusieurs auteurs. Exemple : les délibérations des conseils municipaux. Mais
il est juridiquement considéré comme émanant d’une seule volonté. Le recours pour excès de
pouvoir de pouvoir n’est recevable que pour cette catégorie d’actes. Il en résulte l’exclusion
du champ d’application du recours pour excès de pouvoir du contrat qui est un acte bilatéral,
mais les actes détachables du contrat sont susceptibles d’être attaqués.

-un acte émanant d’une autorité administrative

On entend par autorité administrative, une autorité exécutive faisant partie du pouvoir
exécutif et qui est chargée de mettre en œuvre, d’exécuter ou de concrétiser la politique
définie par le gouvernement. Le critère organique est généralement retenu c’est-à-dire celui
qui se réfère à la nature de l’organe qui prend l’acte. Il s’agit d’acte émanant d’autorité
exécutive nationale appartenant au pouvoir exécutif ou à ses démembrements. Il s’agit
concrètement du Président de la République, du Premier Ministre, des Ministres ou des
autorités territorialement décentralisées (collectivités, établissements publics). Seuls les actes
émanant des autorités sus visées peuvent être déférées devant le juge de l’excès de pouvoir.
C’est ainsi qu’au Mali, le recours pour excès de pouvoir introduit devant le tribunal
administratif n’est recevable que contre les décisions des autorités administratives régionales
ou locales (Loi n°94-006 du 18 mars 1994). En revanche, les recours contre les décrets,
arrêtés ministériels et interministériels sont portés devant la Section administrative de la Cour
suprême (article 42 de la loi n°96-071 du 16 décembre 1996). Il s’observe que le législateur
malien a adopté une démarche restrictive pour déterminer les actes susceptibles d’être
déférés devant le juge de l’excès de pouvoir. Il ne semble pas prendre en compte les actes des
EPA tout comme il semble exclure du champ d’application du recours pour excès de pouvoir
les ordonnances signées par le Président de la République et qui sont juridiquement
considérées par la jurisprudence comme des actes administratifs (CE, Ass, 19 octobre 1962
Canal) ou bien les arrêtés que pourrait prendre le Président de la République dans le cadre de
l’organisation des services placés sous son autorité. La description des critères prend en
compte la nature administrative de l’organe administratif. Sont exclus du recours pour excès
de pouvoir :les actes législatifs ;les actes juridictionnels et les actes des personnes physiques
ou morales de droit privé.

-un acte faisant grief

Le recours pour excès de pouvoir n’est recevable que contre un acte administratif faisant grief
c’est-à-dire un acte susceptible d’entrainer des conséquences sur l’ordonnancement juridique.

67
Il doit affecter la situation juridique du requérant : acte de nomination, d’autorisation ou de
promotion etc. En revanche, les actes qui n’ont pas de conséquence sur l’ordonnancement
juridique ne peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir et leur violation ne peut
être invoquée à l’appui d’u tel recours. Exemple : les mesures préparatoires ou postérieures à
une décision ne comportant pas par elle-même aucune incidence juridique. De même, ne
peuvent être attaquées devant le juge de l’excès de pouvoir, les décisions superfétatoires, les
mesures gracieuses, les avis facultatifs, les lettres exprimant une opinion. Il en va aussi des
circulaires ou instructions ainsi que des directives qui sont normalement des mesures d’ordre
intérieur qui sont sans effet direct sur les administrés parce que ne modifiant pas par elle-
même l’état de droit en l’interprétant. La circulaire est un document hiérarchique à
destination collective, adressée par une autorité administrative supérieure (chef d’État ou
Premier Ministre, ministre, chef de circonscription administrative territoriale) aux autorités
ou services subordonnés, déconcentrés ou décentralisés. Quant aux directives, elles tendent à
rationaliser les conditions dans lesquelles une autorité investie d’un pouvoir discrétionnaire
entend mettre en œuvre les conditions d’exercice de sa compétence. Ces mesures d’ordre
intérieur n’affectant pas la situation juridique de l’administré ne sont pas susceptibles d’un
recours pour excès de pouvoir CE, 17 février 1995 Hardouin et Marie. Cependant, si au lieu
d’interpréter, d’expliquer ou d’organiser un service, la circulaire crée des droits ou des
obligations pour les tiers ou prescrit une réglementation juridique nouvelle, elle sera qualifiée
de « circulaire réglementaire » donc susceptible d’un recours pour excès de pouvoir CE, 29
janv.1954 Institution Notre-Dame-du-Kreisker.

La jurisprudence fait la distinction entre la circulaire interprétative qui ne fait pas grief et la
circulaire réglementaire qui est assimilée à un acte administratif susceptible d’être contesté
devant le juge de l’excès de pouvoir CE Sect. 18 décembre 2002, Mme Duvignères.

B-L’ intérêt à agir du requérant

Cette condition de recevabilité pose une question préalable à la prise en compte du requérant.
Il s’agit de la capacité ou de l’aptitude à agir. Cette aptitude est appréciée s’agissant des
personnes physiques conformément aux règles de la capacité en droit civil. S’agissant des
personnes morales qui ne peuvent agir en elle-même, la personne physique qui les représente
doit être régulièrement habilitée en leur nom. L’intérêt à agir renvoie à la justification de la
demande du requérant ; le juge exige une relation entre le requérant et l’acte qu’il conteste.

68
L’acte doit toucher le requérant dans des conditions suffisamment spéciales. Aussi, l’intérêt à
agir est-il apprécié in-concreto plaçant le requérant dans une catégorie nettement définie.

a)-L’intérêt apprécié objectivement (in concreto)

L’acte doit affecter le requérant de façon suffisamment directe et certaine, le juge évite de
faire le recours d’une action populaire que l’administré pourra exercer à tout moment et pour
n’importe quelle raison. Une telle situation contribue à créer une instabilité juridique des
actes de l’administration. En outre, elle va en l’encontre de la règle générale de procédure
« pas d’intérêt, pas d’action ». On peut le circonscrire à travers sa nature, son degré et son
objet.

*La nature de l’intérêt :

L’intérêt peut être matériel lorsque l’acte porte un préjudice direct au requérant en affectant
sa condition juridique. Il en est des actes qui obèrent sa situation financière ou réduire ses
activités. L’intérêt peut être moral lorsqu’il affecte le prestige, l’honneur ou la conscience
du requérant dans ses rapports sociaux.

*Le degré de l’intérêt :

L’intérêt doit exister réellement, être certain, actuel et apprécié à la date du recours et non
à la date du jugement. La disparition de l’intérêt en ce moment n’affecte pas la disponibilité
de l’intérêt dès lors que l’intérêt existait au moment de la saisie du juge. L’intérêt peut être
virtuel ou éventuel. Il suffit simplement d’avoir vocation à se retrouver dans une situation
juridique visée par l’acte pour que l’intérêt existe. Il en est ainsi de l’acte de nomination du
fonctionnaire qui intéresse non seulement son bénéficiaire mais le reste de son corps qui avec
lui vont compétir. CE, 26 décembre 1925, Rodiere, Rec, 1065, GAJA. L’acte doit entraîner
des conséquences suffisantes, graves sur le requérant pour que celui-ci puisse l’attaquer ;
l’acte doit avoir des effets directs. En atteignant même le requérant (révocation, retrait de
permis de conduire, autorisation de construire) ou indirectement, enchaînement ou ricochet
(un permis de construire peut être attaqué par un voisin).

*Objet de l’intérêt :

L’intérêt doit être propre au requérant, il doit lui être personnel et ressortir sa relation avec
l’acte contesté. L’intérêt peut être individuel lorsqu’il est propre au requérant, ou collectif
lorsqu’il intéresse toute une collectivité. Si l’appréciation de l’intérêt ne soulève pas de

69
difficultés particulières relativement à l’action individuelle d’une personne physique. Il en
est autrement des personnes morales qui peuvent être un intérêt personnel propre aux
personnes morales ou bien un intérêt qui touche plutôt les intérêts de ses membres.

La jurisprudence pose des règles précises gouvernant l’intérêt des personnes morales. Ces
règles concernent essentiellement le recours des syndicats. Ainsi le syndicat est recevable à
attaquer un acte réglementaire dans le cadre de la mise en œuvre de l’action syndicale. C’est-
à-dire, celle que le syndicat exerce en son nom propre comme personne civile chargée de la
défense des intérêts collectifs, ou bien contre les actes réglementaires portant atteinte aux
intérêts matériels et moraux de l’ensemble de ses membres CE 27 jan 1977 CFGT Rec 39
Conel Denoix Mars AJDA 1977 Page 267 avec Naurelavers et Laurent Faus D 1978 Page
514 avec note de Passelecq ou d’une partie de ses membres, ou bien d’une partie d’entre eux
dès-lors qu’il n’existe pas de particularité marquée. CE, 27 mars 1972, Union interfédérale
des syndicats de police, R.584, AJDA, 1973, p.125, Conel Morisot, AJDA, 1972, p.452 ;
Ch. Labeloulle cabal car l’action individuelle singularisée pose le problème du recours
individuel qui est soumis à un régime particulier. L’action individuelle concerne les
destinataires juridiquement individualisés de la décision par exemple, un ou plusieurs
membres du syndicat nommément désignés. En principe, l’action syndicale ne peut être
exercée que par le requérant agissant lui-même. Le syndicat qui est chargé de la défense
d’intérêts généraux ne peut tenter d’action individuelle pour défendre les droits d’un membre
individualisé sauf s’il est mandaté par le concerné. CE, 28 décembre 1906, Syndicat des
patrons coiffeurs de Limoges, rec. 977, concl. Romieu, S.1907, concl. R. RDP 1907, p.25,
note de Geze, GAJA, n°17. En conséquence, l’action individuelle ne peut être intentée
d’office par le syndicat dans l’intérêt de ces membres singuliers. Cette action individuelle
directe du syndicat se trouve empêchée par l’application de l’adage « Nul ne plaide par
procureur ». Le syndicat ne peut intervenir dans ce domaine que s’il a été choisi comme
mandataire par les membres intéressés par l’action individuelle par un mandat spécial.

b)-Le requérant doit se trouver dans une catégorie nettement définie :

Pour ne pas faire du recours pour excès de pouvoir une action populaire, le juge exige que le
requérant se trouve dans une situation visée par un acte qui doit le placer dans une catégorie
juridique objectivement déterminée. En d’autre terme, il n’est pas nécessaire que l’intérêt soit
propre et nécessaire, il suffit qu’il s’inscrive dans un cercle où la jurisprudence a admis dans

70
un collectif plus vaste. Cette jurisprudence pose le problème du recours des contribuables,
fonctionnaires, usager etc.

*Recours des contribuables :

La jurisprudence a largement admis le recours introductif par les contribuables locaux à

l’encontre des actes leur faisant grief dans la collectivité où il appartient ; le contribuable
d’une commune a intérêt en cette qualité à attaquer une décision ayant pour conséquence une
incidence sur les finances ou le patrimoine de la commune. Inscription d’un budget, décision
illégale relative à la gestion du domaine, en revanche il ne peut attaquer les mesures
génératrices d’économie ayant pour effet de réduire le montant des impôts ou d’en éviter la
hausse CE 19 octobre 1980 Reney.

L’intérêt à agir a été par la suite étendu aux contribuables du département (CE 27 jan 1911
Richinot Rec 105) Cornel Helbronner ,puis au contribuable de la colonie CE 21 juin 1932
Galandou Diouf Rec [Link], cette faculté n’est pas étendue au contribuable de
l’Europe En effet, la seule qualité de contribuable de l’Europe n’ est pas suffisante pour
former un recours (CE 13 Février 1930 DuFour rec. 176) .Cette distinction entre collectivité
locale et contribuable de l’Europe s’explique par le souci du juge d’élargir l’ intérêt à agir
sans faire du recours pour excès de pouvoir une action populaire. L’appartenance des
fonctionnaires a une organisation structurée selon les rapports de subordination hiérarchique
soulève une question de recevabilité des recours qu’ils peuvent intenter contre
l’administration à laquelle il [Link] jurisprudence a admis sous réserve du principe de
la subordination hiérarchique l’intérêt à agir pour les fonctionnaires, c’est ainsi que les
mesures concernant directement la position statutaire du fonctionnaire : décision relative à sa
carrière administrative, acte de nomination, de promotion, décision de sanction, la mesure
d’éviction ou de nomination de son successeur etc. L’intérêt à agir existe également à l’égard
des décisions qui lèsent le fonctionnaire en le plaçant dans une position
concurrentielle .Exemple : nomination d’un fonctionnaire dans un corps de la fonction
publique le met en concurrence avec les autres membres du corps qui peuvent ainsi avoir
intérêt à l’annulation de l’acte de nomination CE 26 Dec 1925 Rodiere.

En revanche, le recours n’ est pas admis à l’encontre des mesures qui sans porter atteinte au
droit qu’ils tirent de leur statut ne concernent que l’ organisation générale du service .CE 26
octobre 1956 Association Générale des Administrateurs Civils Rec 391 .RDP 1956 P13-09
conel Mosset AJDA 1956-II-page 491 Ch. Fournier et Braibant. Il en est de même des

71
mesures prises exclusivement dans l’intérêt du service CE 17-02-1950 Moehrle rec 114 D
1950 P 485 Cornel Guionin .Exemple : les instructions que le supérieur adresse à ses
subordonnés, le retrait de certaines mesures de faveur : carte d’accès.

*le recours de l’autorité administrative :

En principe, l’organisation hiérarchique et l’homogénéité du système administratif

devraient normalement s’opposer à la recevabilité d’un recours d’une autorité administrative
visant à l’annulation d’un acte pris par une autre autorité administrative. Une autorité
administrative peut attaquer un acte d’une autre autorité administrative si elle n’a pas d’autre
moyen de la faire annuler. De même, dans le cadre de la décentralisation, l’autorité sous
tutelle peut intenter un recours contre l’acte ou un acte de l’autorité de tutelle. L’inverse est
possible (le défèré préfectoral au Mali : loi n°2018-031 du 12 juin 2018, article 7, si
l’autorité de tutelle ne dispose pas d’un pouvoir d’annulation.

* Le recours de l’usager du service public :

La qualité d’usager d’un service public suffit à donner un intérêt pour contester les actes
concernant le service sans qu’ il soit nécessaire de justifier plus particulièrement cet intérêt
CE 21 décembre 1906 syndicat des propriétaire et contribuables du quartier croix de
Seguey Tivoli Rec 962 conel Romer Sirey 10 1907 III page 33 note Hauriou D1907 III P
41 Conel Romeiu GAJA N°17 .Ils peuvent déférer au juge de l’excès de pouvoir tous les
actes règlementaires se rattachant à l’organisation et au fonctionnement du service qu’ils
émanent du service en question ou la collectivité qui les contrôle ( acte de l’autorité de tutelle
refus de l’autorité concédant d’intervenir auprès du concessionnaire pour contraindre à
respecter le cahier des charges.

C- Les conditions relatives au délai :

Le recours pour excès de pouvoir ne peut être intenté que dans un laps de temps
suffisamment court afin de permettre au juge de résoudre la question de sa légalité .Ce délai
court permet aussi d’assurer la stabilité des situations juridiques nées des décisions
administratives. Il est généralement de deux mois à compter de la date ou la décision a été
portée à la connaissance de ces destinataires. Le délai de deux mois est un délai franc qui se
calcule de quatrième à quantième (2 mois et non 60 jours). Dans la computation du délai
(c’est-à-dire la détermination des 2 mois) ne sont pas pris en compte les Dies aequo (jour de
72
la publicité) et le Dies Aquem (le jour de l’expiration du délai). Exemple : un acte publié le
2 février 2020 n’entrera en vigueur que le 3 février. Il ne s’expirera que le 3 avril 2020 au
lieu du 2 avril 2020.

Ce délai commence à courir à compter de la publicité de l’acte qui est le procédé par lequel
à la connaissance de ces destinataires tiers intéressés, la publicité de l’acte qu’ est le procédé
par lequel la décision est portée à la connaissance de ces destinataires ou des tiers intéressés.
La publicité n’est pas une condition de légalité de l’acte administratif .Elle détermine
simplement l’opposabilité de l’acte qui commence à produire ces effets à partir du moment
où il été rendu public par les voies appropriées. La publicité doit être suffisante et complète
pour que court le délai du recours pour excès de pouvoir. La charge de la preuve de la
publicité incombe à l’administration. Le délai du REP pose questions essentielles, son point
de départ, sa prorogation et ses effets.

a)-le point de départ du délai du REP

Au Mali l’art14 de la loi 2018-031 et l’art 232 de la loi 2016-046 s’accordent sur le délai de
2 mois pour saisir le juge de l’excès de pouvoir sauf en matière de travaux publics. Les
modalités de publicité de l’acte varient selon la nature de l’acte. La jurisprudence envisage de
son côté des exceptions au délai de recours.

*Les modalités

Selon la législation malienne, le délai de deux mois court à compter de la notification ou de la

publication de la décision attaquée. Les modalités varient en fonction de la nature
réglementaire ou individuelle de l’acte litigieux.

*La publication

La publication des actes réglementaires présente un caractère général et impersonnel. Il

s’applique à un nombre indéterminé de situations et reste en vigueur aussi longtemps qu’ils
n’ont pas été abrogés par l’autorité compétente ou annulés par le juge. Les actes
règlementaires doivent faire l’objet d’une publication et la loi présente des fois la forme que
peut porter la public (insertion au journal officiel) autrement l’administration peut utiliser
toutes les voies appropriées pour informer les administrés (diffusion de message à la presse
écrite crieur public). La publication peut également être de rigueur pour les actes
particuliers comme la déclaration d’utilité publique ou bien les actes individuels
intéressant les tiers.

73
*La notification :

La notification est le procédé par lequel la décision est portée de façon personnelle à la
connaissance de son destinataire. Ces techniques sont nombreuses et variées : lettre
commandée avec accusé de réception, émargement sur registre ; remise de document par
gendarme ; huissiers etc. La notification est le procède de droit commun de publicité des
actes individuels c’est-à-dire ceux des actes dont les destinataires sont juridiquement connus.
Le délai du recours commence à courir dès le jour de la notification. Toutefois, si l’acte
individuel intéresse les tiers (permis de construire ; nomination d’un fonctionnaire), l’acte
devrait faire l’objet d’une publication afin d’informer les tiers intéressés. Si l’acte a été
notifié à son destinataire mais non publié à l’intention des tiers, le requérant sera forclos à
l’expiration du délai de 2 mois alors que les tiers non informés pourront attaquer à tout
moment CE, Gernet et autres RE 863. Inversement si l’acte a fait l’objet d’une publication
mais n’a pas été notifié à son destinataire, celui-ci peut attaquer à tout moment CE arrêt
Brackmann.

b)- exception au délai :

L’exception concerne la théorie de la connaissance acquise à propos d’un acte qui n’a pas été
publié ; les destinataires peuvent l’attaquer à tout moment. Le recours leur est indéfiniment
ouvert sauf application de la théorie de la connaissance acquise prouvant que par son
comportement l’intéressé est informé d’une manière ou d’une autre de l’existence de la
décision. Le délai du recours court à compter de cette date ; la théorie de la connaissance
acquise peut être invoquée dans deux situations.

-le recours formé par un membre d’une Assemblée délibérante contre les décisions de celle-
ci lorsque par leur présence au débat ont eu connaissance aux décisions.

-le requérant par son attitude montre qu’il a nécessairement eu connaissance de la décision
bien que celle-ci n’ai été publiée ni notifiée. Un recours administratif contre une décision non
publiée implique forcement la connaissance de celle-ci CE 4-0avril-1951 Gerbaud Sirey
1951 III-P 97 note de Jean-Marie Auby.

c)-Prorogation du délai :

Il faut distinguer la prorogation de la prolongation. La prolongation du délai existe par

exemple dans les cas de contraintes liées à la distance ou bien de l’expiration du délai
tombant sur un jour non ouvrable. Quant à la prorogation, elle fait repartir ab initio le délai
74
du recours. Elle met en quelque sorte les compteurs à zéro. Toutefois, le requérant ne peut
bénéficier d’une prorogation que si dans le délai du recours contentieux ; il introduit un
recours administratif gracieux ou hiérarchique ou bien il a saisi une juridiction
incompétente. Dans ces deux cas, le délai de deux mois ne commencera qu’à compter de la
notification du jugement incompétence ou de la décision administrative expresse de rejet ou
bien à l’expiration d’une période de 4 mois et équivalent à la de décision explicite de rejet du
recours administratif. Ce délai est de 2 mois dans la nouvelle loi sur les tribunaux
administratifs. Ce recours ne peut jouer qu’une seule fois CE 21 décembre 1971 Fred P
note Landron.

d)-Effets de l’expiration du délai :

La conséquence la plus immédiate de l’expiration du délai est l’irrecevabilité du recours, la

forclusion du requérant. La décision non attaquée dans le délai du recours contentieux devient
définitive. Toutefois, ce caractère définitif n’est pas absolu en ce sens que dans certains cas
la décision peut être contestée. Il en est par exemple :

* L’intervention d’une décision expresse après le délai du recours contentieux, une telle
décision fait courir un nouveau délai.

*Les changements de circonstance : les décisions administratives sont souvent prises en

considération des circonstances de fait ou de droit qui ont motivé son édiction. Si ces
circonstances ont disparu, l’acte dévient sans objet (CE 10 janvier 1930 Despujol), et doit
être retiré de l’ordonnancement juridique. Toutefois, la jurisprudence opère une sublime
distinction fondée sur le caractère réglementaire ou individuel de l’acte. S’il s’agit d’un acte
règlementaire inadapté, l’administré peut demander à l’autorité compétente de l’abroger du
fait du changement de circonstance et en cas de refus il peut attaquer la décision de refus
devant le juge de l’excès de pouvoir CE 12 Mai 1976 Le Bouchet et Farandoir(AJDGA 277
page361 note CEOARACJEG note Viroli). Une telle règle ne vaut pas cependant pour les
actes administratifs individuels qui bénéficient d’une intangibilité. L’exception d’illégalité
peut être invoquée contre un acte réglementaire ou individuel pris sur la base du règlement
illégal mais qui n’a pas été attaquée pendant le délai du recours contentieux. Pour les actes
réglementaires, l’exception d’illégalité est perpétuelle. C'est-à-dire l’illégalité du règlement
base de la décision contestée peut être invoquée à toute époque même plusieurs années
après l’expiration du délai de recours contentieux. Toutefois, un acte individuel définitif ne

75
saurait être attaqué par la voie de l’exception d’illégalité qui au demeurant ne joue que pour
les actes généraux.

D-l ’exception du recours parallèle :

La requête n’est recevable que si elle a été introduite auprès de qui de droit à savoir le juge
de l’Ex de pouvoir des actes des autorités administratives autrement, le juge va demander
au requérant de saisir la juridiction compétente en d’autres termes, il y a recours parallèles
lorsque le requérant dispose d’une autre voie de droit pour satisfaire ses prétentions.
Concrètement le recours parallèle joue en matière du recours pour excès de pouvoir dans
deux hypothèses.

*La requête ne soulève pas une question de droit .Le juge de l’excès de pouvoir est juge de
la légalité et mon de l’opportunité. Il ne peut être saisi par l’administré que si la requête vise
l’annulation d’un acte administratif pour violation de la légalité. Il n’est pas juge du fait
mais du droit et devant lui ne doit être présentés que des arguments juridiques donc des
moyens de droit.

*La requête qui pose des questions de droit mais qui sont du ressort d’une autre
juridiction. En d’autre termes, le juge de l’excès de pouvoir n’est pas juge de tous les droits.
Il n’intervient que pour conformité des différentes règles qui composent le bloc de la légalité.
Il est juge de l’annulation qui est du ressort du contentieux objectif. Il n’est pas le juge de
la réparation, ou des contentieux subjectifs opposant des sujets de droit. Si la requête
intervient dans le cadre d’un litige intégrant le contentieux subjectif (responsabilité, contrat,
domaine public, litige individuel relatif aux avantages statutaires des Fonctionnaires ou
bien s’il s’agit des litiges bien que relatifs à une demande d’annulation mais ressortissant
d’une autre juridiction (litiges douaniers, fiscaux, électoraux). Le juge de l’excès de pouvoir
va décliner sa compétence en invoquant l’existence d’un recours parallèle devant le juge
du plein contentieux. Il arrive des fois qu’un même litige soulève des questions de légalité
objective et d’autre qui relèvent du contentieux subjectif. Il en est par exemple de la décision
par laquelle une autorité administrative retire des avantages matériels, statutaires à un
administré. Celui-ci aura l’option entre la saisine du juge de l’excès de pouvoir pour
l’annulation de la décision en question pour violation de la légalité et le recours devant le
juge de plein contentieux pour la condamnation au versement des avantages et primes etc.
L’Arrêt Lafage, C E 8-mars-1912 la fage rec 348 conclusion Pichat G A J A pose une
distinction fondée sur la conclusion et les moyens de la requête. Si la requête demande
76
seulement au juge l’annulation de l’acte alors que celui si rapporte a une somme d’argent et
non la condamnation de l’administration au paiement de cette somme, le requérant est
recevable par la voie du recours pour excès de pouvoir.

La requête doit porter sur la légalité d’un acte administratif d’une autorité administrative.
Si le requérant demande le versement d’une somme d’argent, la demande ne se rapportera
pas à la légalité proprement dit mais présente dans son ensemble un caractère de plein
contentieux. Le recours pour excès de pouvoir n’est pas dans ces conditions recevable
puisqu’il ne sanctionne que l’illégalité. Le requérant doit alors se pourvoir devant le juge de
plein contentieux C E -7-11-1990. Ministre de la défense contre Mme sloss A J D A 1991 42
Mont golfier Page 2 .En définitive face à une requête présentant une double nature le
requérant dispose d’un pouvoir d’option entre le recours pour excès de pouvoir et le Plein
contentieux. Il lui suffit simplement de bien poser au juge la question adressée.

Section2 : Les moyens d’annulation du recours pour excès de

pouvoir
Il s’agit des moyens ou arguments invoqués à l’appui d’un recours, c’est-à-dire des griefs
dirigés contre un acte contesté. En effet, la méconnaissance par l’administration des
différentes normes constitutives du « bloc de légalité » est susceptible d’être sanctionnée par
le juge administratif. La sanction prend la forme, soit d’une annulation pure et simple de
l’acte illégal, soit d’une condamnation pécuniaire de l’administration. Mais celui qui réclame
doit invoquer les arguments nécessaires. Ces arguments sont appelés moyens de légalité ou
cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir. Ainsi, on appelle cas d’ouverture ou
moyen d’annulation, les différentes illégalités pouvant affecter un acte administratif et
entraîner son annulation65. Pour que le requérant obtienne cette annulation, il doit démontrer
l’illégalité de cet acte, c’est-à-dire le vice dont il est affecté. Ce sont les vices que le requérant
va rechercher que l’on regroupe en moyens d’annulation 66. Traditionnellement, ces moyens
sont désignés comme étant les « cas d’ouverture » du recours pour excès de pouvoir : les cas
où un tel recours peut être exercé avec des chances de succès. Mais ces moyens sont aussi
bien invocables à l’appui d’un recours de plein contentieux (notamment en matière
contractuelle) ou d’un recours en appréciation de légalité d’une décision ou d’un contrat ; de
même qu’ils peuvent se présenter sous la forme d’une exception d’illégalité invoquée devant

65
André MAURIN, Droit administratif, Paris, Sirey, 10ème édition, 2016, p.228.
66
Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, [Link], p.787.
77
le juge administratif ou le juge judiciaire67. Il appartient donc au demandeur d’établir, par
l’énoncé de ses moyens, que l’acte qu’il attaque est illégal68.

On distingue traditionnellement, depuis LAFERRIERE, quatre cas d’ouverture :

l’incompétence, le vice de forme, le détournement de pouvoir et la violation de la loi. Ces
quatre cas d’ouverture sont regroupés en deux causes juridiques distinctes : la légalité externe
et la légalité interne. L’intérêt de cette distinction réside dans la recevabilité des arguments :
si le requérant a appuyé sa demande initiale d’annulation uniquement sur des moyens se
rattachant à une cause juridique, il ne peut plus, à l’expiration du délai de recours invoquer
des moyens relevant de l’autre cause juridique. De tels moyens seraient considérés comme
une nouvelle requête, laquelle est irrecevable au-delà du délai de recours contentieux.
Toutefois, il peut toujours invoquer d’autres moyens appartenant à la même cause juridique
que les moyens contenus dans la requête initiale.

La classification des cas d’ouverture diffère d’un auteur à un autre. Ainsi, sera maintenue ici
la classification traditionnelle quadripartite déjà retenue par LAFERRIERE. Cette
classification qui est la plus communément admise nous aidera à rendre compte de l’état de la
jurisprudence malienne sur les conditions de légalité des actes administratifs. Alors, les
développements qui vont suivre sont simplement destinés à montrer les illégalités censurées
ou les divers aspects que revêt l’illégalité. A cet effet, il convient d’exposer les règles

relatives à la légalité externe (Paragraphe 1) ainsi que celles relatives à la légalité

interne des actes administratifs (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : la légalité externe

Quand on conteste la légalité externe d’une décision, par exemple, la contestation porte non
sur ce qui a été décidé, mais sur la façon dont on a décidé. Ainsi, par légalité externe on
entend les illégalités liées à la compétence de l’auteur de l’acte, à la forme et à la procédure
de la décision. Il est particulièrement important d’être attentif à ne pas commettre une telle
illégalité, car les actes qui en seraient entachés ne seraient pas régularisables, par la

67
René CHAPUS, Droit administratif général, Tome 1, Paris, Montchrestien, 15ème édition, 2001, p.1019.
68
Daniel CHABANOL, La pratique du contentieux administratif, [Link], 217.
78
ratification de l’acte par l’autorité compétente, ou par l’accomplissement a posteriori des
procédures ou formes omises. Il n’y a de possible (sauf texte contraire) que l’édiction d’une
décision nouvelle69. En clair, la légalité externe prend en considération l’environnement
administratif dans lequel l’acte a été pris. La validité de l’acte est alors appréciée par rapport
à son auteur qui doit avoir la compétence pour prendre l’acte mais aussi par rapport aux
formes prescrites ou aux formalités qui s’imposent à l’acte.

a)- L’incompétence :

La compétence est une aptitude juridique qui permet à un sujet de droit de prendre un
acte qui engage la collectivité qu’il représente. En matière administrative, c’est l’aptitude
juridique d’une autorité administrative à édicter un acte, à agir dans un certain domaine. La
compétence dirige pratiquement toute l’organisation administrative en ce sens que les
diverses autorités intégrées dans les différentes hiérarchies administratives peuvent dans le
cadre des lois et règlements en vigueur prendre des actes chacune en ce qui les concerne. La
compétence est personnelle c’est-à-dire que l’autorité qui bénéficie d’une compétence ne
peut l’aliéner. Il devra l’exercer lui-même et en tirer toutes les conséquences.

En revanche, il y a incompétence quand une autorité administrative prend une décision (ou
signe un contrat) sans avoir qualité pour le faire, c’est-à-dire alors qu’elle n’est pas
juridiquement habilitée à se comporter comme elle le fait 70. La décision, considérée en
elle- même, peut-être à tous points de vue légale. Mais elle n’a pas été prise par celui qui
pouvait la prendre. Alors, on dit qu’il y a eu infraction aux règles de compétence.
L’incompétence consiste, pour une autorité administrative, à prendre une décision qu’elle
n’avait aucune aptitude légale à prendre parce que cette décision relevait de la compétence
d’une autre autorité71.

Le vice d’incompétence affectant une décision est le plus grave qui soit car il traduit une
transgression de l’ordre constitutionnel des compétences. Les agents publics n’ont de pouvoir
que sur la base et dans les limites des textes qui fixent leurs attributions. C’est pourquoi il est
dit « d’ordre public ». Il peut être soulevé à tout moment par les parties, à défaut il doit être
relevé d’office par le juge. L’incompétence peut être positive ou négative. Elle est dite
positive lorsque quelqu’un usurpe une fonction ou un pouvoir de l’administration ou qu’un
agent accomplit un acte à la place d’un autre. Elle est dite négative lorsque l’autorité
69
René CHAPUS, [Link], p.1023.
70
Idem, p.1024.
71
Jean-Claude RICCI, Droit administratif, [Link], p.151.
79
administrative refuse de prendre une décision car elle croit, à tort, n’être pas compétente ou
lorsqu’elle n’a pas exercé complètement sa compétence. En dehors de cette distinction très
générale, il est coutumier de classer en quatre catégories les hypothèses d’incompétence que
nous allons successivement examiner ici. Il s’agit de l’usurpation de pouvoir ou de fonctions,
de l’incompétence matérielle, territoriale et temporelle.

- L’incompétence résultant d’une usurpation :

C’est une notion extrêmement vague désignant les situations dans lesquelles un acte est pris
soit par une personne absolument étrangère à la hiérarchie des agents administratifs, soit par
une autorité administrative mais exerçant, en violation des principes juridiques les plus
élémentaires, des pouvoirs juridictionnels ou législatifs, réserve faite à l’application des
théories d’assouplissement comme celle des fonctionnaires de fait ou celle des circonstances
exceptionnelles72.

Les actes accomplis par des personnes étrangères à l’administration sont non seulement
illégaux mais aussi inexistants, ce que peuvent constater aussi bien les juges administratif que
judiciaire. Ces actes constituent des voies de fait s’ils portent atteinte au droit de propriété ou
à une liberté fondamentale et, ne créant pas de droits, peuvent être retirés à tout moment par
l’administration ou faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Les théories des
circonstances exceptionnelles (CE, Ass., 16 avril 1948, Laugier, Rec, p.161) et des
fonctionnaires de fait (CE, 05 mars 1948, Marion, Rec, p.113) apportent cependant un peu de
souplesse en la matière afin de permettre la validation d’actes accomplis par un agent dont la
nomination a été annulée ou de protéger les administrés qui ont cru avoir à faire à un
fonctionnaire compétent. Il y a donc usurpation de fonction lorsqu’une autorité administrative
intervient dans les fonctions judiciaires ou législatives ou inversement ; ou lorsqu’un
particulier, sans titre, s’ingère dans les fonctions administratives. Il existe des exemples
classiques dans ce domaine telles que la célébration officielle de cérémonie de mariage par un
particulier ; résolution de litiges de terre de culture par une autorité administrative qui,
normalement, devrait être faite par le juge judiciaire ; etc. L’hypothèse envisagée ici est celle
d’un acte pris par une autorité administrative et qui sort totalement du domaine de
l’administration pour relever des attributions de l’autorité judiciaire. Cette première forme,
la plus grave, est une cause d’inexistence de l’acte administratif. L’acte édicté par un
usurpateur est donc inexistant, c’est-à-dire « nul et non avenu »73.L’inexistence qui peut
72
Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, [Link], p.797.
73
René DEGNI-SEGUI, Le contrôle juridictionnel de l’administration, [Link], p.792.
80
être constatée par tout juge, peut être le fait de l’auteur de l’acte ou de son destinataire. Si
l’incompétence a parfois une tournure négative lorsqu’une autorité refuse à tort d’intervenir,
elle est plus généralement positive, ce qui couvre trois types de situations 74. On en distingue
les trois suivantes que l’on désigne en français par les expressions dérivées des locutions
latines traditionnelles :

-La première est l’incompétence ratione materiae (ou en raison de la matière). Elle est
réalisée quand une autorité administrative intervient dans une matière étrangère à ses
attributions. C’est ce qui se produit d’abord lorsqu’une autorité administrative décide dans
une matière relevant de la compétence du législateur ou du juge. A la suite de LAFERRIERE,
on désigne parfois l’empiètement réalisé comme étant une « usurpation de pouvoir ».
L’expression marque la gravité d’un tel empiètement.

C’est l’hypothèse la plus fréquente d’incompétence : elle consiste en ce qu’une autorité

administrative agit en des matières pour lesquelles elle n’a reçu compétence. Ainsi, on
distinguera entre les cas d’empiètement de l’autorité inférieure sur la compétence du
supérieur hiérarchique et ceux où ce dernier empiète sur celle de l’inférieur75.

En effet, l’incompétence matérielle est réalisée quand une autorité administrative empiète sur
les attributions, différentes des siennes, d’une autre autorité administrative. Par exemple,
l’édiction d’une mesure de police administrative par le conseil municipal, au lieu et place du
maire, seul compétent ; réglementation ministérielle dans une matière relevant des
attributions d’un autre ministre. D’une façon générale, l’incompétence considérée peut
résulter de l’empiètement d’une autorité sur les attributions d’une autorité de rang égal ou
équivalent, comme de l’empiètement d’une autorité subordonnée sur les attributions de
l’autorité supérieure ou de l’empiètement inverse. Ici, l’empiètement de fonction intervient
entre autorités administratives. Ainsi, sont pris par des autorités incompétentes les actes
émanant de subordonnés du titulaire d’un pouvoir sauf hypothèses de suppléance, d’intérim
ou de délégation. A titre d’exemple, le Tribunal administratif de Bamako a annulé des
permis d’occuper délivrés par le préfet du Cercle de Kati à Madame Makadji Kadiatou
ATJI76. Selon le Tribunal, le préfet du Cercle de Kati a disposé, au mépris des dispositions
du code domanial et foncier, sur des parcelles déjà immatriculées appartenant au

74
Jacqueline MAURAND-DEVILLER, Droit administratif, Paris, Montchrestien, 12ème édition, 2011, p644.
75
Charles DEEBBASCH, Jean-Claude RICCI, [Link], p.799.
76
TAB, jugement n°127 du 05 avril 2012, Moussa KEITA c/le préfet du Cercle de Kati et Madame Makadji
Kadiatou TJI (intervenante forcée).
81
requérant alors qu’il était incompétent pour ce faire en raison de l’existence de titres
fonciers.

-L’incompétence ratione loci (ou en raison du lieu) : Il s’agit du cas où une autorité
administrative a agi en dehors de sa zone territoriale de compétence. En effet, on entend par
incompétence territoriale le fait pour une autorité administrative d’exercer ses fonctions en se
trouvant dans un lieu autre que celui où elle devait siéger. Mais cette modalité de
l’incompétence territoriale est très rarement utilisée parce que très généralement, les autorités
administratives exercent leurs fonctions là où il est normal qu’ils les exercent77.

On doit également entendre par incompétence territoriale le fait pour une autorité de décider
relativement à des affaires étrangères à sa circonscription. Un maire, par exemple, est
compétent en matière de police de l’ordre public, mais seulement pour ce qui concerne sa
commune. S’il prend une mesure de police applicable dans la commune voisine, il y aura non
incompétence matérielle, mais incompétence territoriale. Constitue aussi une incompétence
territoriale, si un préfet prend une mesure de police concernant une personne résidant dans
un autre département que le sien (CE, 27 janvier 1950, Perrin, Rec, p.64).

-La troisième variété de l’incompétence est l’incompétence ratione temporis (ou en raison du
moment), c’est-à-dire en raison de la date à laquelle l’autorité administrative a pris la
décision ou signé le contrat. Elle joue lorsque l’autorité a agi postérieurement à un délai légal,
ou avant sa nomination officielle. Elle peut tenir au fait que cette autorité n’était pas encore
compétente : par exemple, elle a sans doute été nommée, mais pas encore installée dans ses
fonctions (CE, Ass., 27 avril 1973, Dlle Serre). Ou bien au fait qu’elle n’est plus compétente :
son mandat électif est venu à expiration, elle a été atteinte par la limite d’âge, ou le délai qui
lui était imparti pour accomplir certains actes est venu à son terme (délai, par exemple, dans
lequel le gouvernement est habilité à agir par voie d’ordonnance)78.

*La délégation :

Elle opère un transfert de pouvoir d’un agent à une autre. Il peut s’agir d’une délégation de
compétence ou de pouvoir qui entraine un dessaisissement total du délégant au profit du
délégataire ou bien d’une délégation de signature qui a pour effet le transfert de la tâche
de signature sans abandon de la compétence du délégant.

*La théorie des fonctionnaires de fait :

77
René CHAPUS, Droit administratif général, [Link], p.1025.
78
Idem, p.1025.
82
L’acte peut dans certaines circonstances être prises à tort par un agent ou même par une
pers privée s’immisçant dans l’administration sans lettre ni qualité. Un tel acte est en principe
inexistant juridiquement mais l’application de la théorie des fonctionnaires de fait peut
déboucher sur sa validité des lors que les tiers ont cru de bonne foi que l’acte a été pris par
une autorité compétente. Mariage Monro 4 août 1883 D 1884 -I- 5

b)- La Forme de l’acte et la procédure :

Le droit administratif est un droit essentiellement de procédure. L’engagement de la volonté

de l’administration est souvent entouré d’un formalisme rigoureux destiné à protéger l’intérêt
général mais aussi le droit des administrés. Dans ce processus décisionnel, l’administration
devra respecter les règles de forme et de procédure ainsi que les autres formalités qui
entourent l’acte. La violation de ces règles est en principe un vice qui affecte la légalité de la
décision Toutefois, les formalités de la procédure administrative n’ont pas la même la valeur.
La jurisprudence considère que seule la violation des formalités substantielles justifie
l’annulation de l’acte pour vice de forme. Les formalités substantielles sont celles qui en
raison de leur importance garantie non seulement les intérêts mais préservent les droits
fondamentaux des citoyens. Il en est ainsi des formalités que la loi rend obligatoire dans le
processus de prise de décision tel par exemple : la saisine obligatoire d’un organe consultatif
bien que l’avis ne lie pas l’autorité investie du pouvoir de décision ou bien le respect du droit
de la défense qui est un préalable à la prise de sanction Tribunal administratif de Bamako,
N°462 du 18 septembre 2019 Oumar DOSSOU et 16 autres étudiants. En définitive, on
considère comme formalités substantielles celles dont l’accomplissement est de nature à
donner un sens à la décision. Les autres formalités sont considérées non substantielles. Elles
peuvent être violées par l’administration sans que la décision prise à cet effet ne soit
annulées par le juge saisi du recours pour excès de pouvoir.

* La Forme de l’acte

L’acte administratif n’est verbal ou implicite que de façon exceptionnelle. En général, il se

présente sous une forme à la fois explicite et écrite. C’est au sujet de ce type d’acte que se
pose la question de la motivation qui consiste pour l’auteur d’un acte à indiquer clairement
les motifs, c’est-à-dire les raisons de fait et de droit qui sont à l’origine de cet acte.

83
La motivation est un facteur de transparence de l’action administrative. Au Mali, elle découle
de la loi n°98-012 du 19 janvier 1998 régissant les relations entre l’administration et les
usagers des services publics. Il faut signaler qu’en droit administratif le principe est ainsi
énoncé : « pas de motivation sans texte ». Autrement dit, même si toute décision
administrative est fondée sur des motifs, l’administration n’est pas obligée de les indiquer, de
les rendre publics. En effet, le vice de forme est l’omission ou l’irrégularité des formalités de
présentation de l’acte, en particulier lorsqu’il n’est pas ou est insuffisamment motivé 79.
L’absence de codification de la procédure administrative non contentieuse a permis au juge
de dégager certaines règles en la matière. Ces règles sont les unes de simples règles
jurisprudentielles destinées à interpréter les textes ou à remédier à leur silence, les autres des
principes généraux du droit. Celles-ci ont une grande importance dans la mesure où elles
visent à assurer des garanties aux administrés, les formes et procédures existent alors
essentiellement dans leur intérêt80.

Vice de forme et vice de procédure ont été à l’origine confondus, notamment par
LAFERRIERE (Traité, 2ème édition, Tome 2, p.520 et s.).Actuellement, certains auteurs
estiment qu’il convient de les réunir. Ils se distinguent cependant très nettement 81.
Contrairement au vice de procédure qui affecte le processus même de l’élaboration d’une
norme, le vice de forme concerne la présentation extérieure de l’acte par lequel la norme est
édictée : le contenant (instrumentum) et non le contenu (negotium). Cela est en relation avec
la fonction des règles de forme dont on pourrait dire qu’elle est une fonction de compte
rendu. En conséquence de ces règles, l’acte rendra compte par lui-même du respect de
certaines prescriptions et comportera les signes extérieurs de ce respect.

En principe, la violation d’une formalité constitue un excès de pouvoir quelle que soit la règle
de droit qui a imposé la formalité, loi, règlement administratif ou principe général du droit.
Mais la sanction des irrégularités de procédure ne doit pas aboutir à un formalisme
pointilleux qui verserait dans l’absurde. Pour cette raison, la jurisprudence admet que le vice
de forme n’entraîne pas annulation lorsqu’il apparaît que le défaut de formalité n’est qu’une
erreur matérielle sans portée ou que les droits des administrés ont été garantis. Sauf les cas où
la loi impose expressément l’accomplissement d’une formalité à peine de nullité, le juge
administratif fait une distinction entre les formalités substantielles et les formalités non
substantielles. Seule l’omission des premières peut entraîner l’annulation d’une décision
79
André MAURIN, Droit administratif, Paris, Sirey, 10ème édition, 2016, p.231.
80
Ahmed Tidjani BA, Droit du contentieux administratif burkinabè, [Link], p.436.
81
René CHAPUS, [Link], p.1037.
84
comme, par exemple, l’omission des visas des décisions, l’expropriation faite sans enquête
préalable, révocation d’agent sans traduction devant le conseil de discipline. Mais la formalité
substantielle (signature, contreseing dans certains cas) est l’objet d’une appréciation relative
de la part du juge, compte tenu des circonstances. Ainsi, telle formalité jugée substantielle
dans telles circonstances sera tenue pour non substantielle dans telles autres ou inversement 82.

En ce qui concerne les sanctions disciplinaires, ce fut le cas de dame KM contre les
décisions n°033/CEM-AA du 21 octobre 2011 et n°037/CEM-AA du 15 novembre 2011 du
Chef d’Etat Major de l’Armée de l’Air par lesquelles la hiérarchie militaire de son corps la
radiait des effectifs de l’armée de l’air83. De même, dans son arrêt n°4 du 12 janvier 1981,
Seydou KONE contre District de Bamako, la Section administrative a rappelé « qu’il est de
jurisprudence constante, qu’à défaut d’une notification expresse, mesure de publicité qui
marque l’opposabilité de la décision, le délai de recours imparti ne peut commencer à
courir ».

* La procédure de l’acte :

L’élaboration de l’acte administratif est assujettie à d’assez nombreuses règles de forme et de

procédure dont le respect conditionne la validité de l’acte. L’ensemble de ces règles de forme
et de procédure constitue ce qu’on appelle la procédure administrative non contentieuse.

En effet, tout acte administratif doit, à peine d’être atteint d’un vice de forme, respecter un
ensemble de règles de forme et de procédure84. Ainsi, on entend par vice de procédure le
non-respect du processus d’élaboration de la décision, notamment lorsqu’une consultation
préalable prévue par les textes n’a pas été effectuée85.

Il est constitué par la méconnaissance d’une des règles organisant la procédure d’organisation
des décisions (ou celle de la conclusion des contrats) et qui sont destinées à éclairer l’autorité
compétente, ainsi que dans certains cas à garantir de plus le respect des droits et intérêts des
administrés. Le contenu même de ces décisions à prendre est susceptible d’être influencé par
la mise en œuvre de ces règles de procédure.

Bien entendu, lorsque de telles règles de procédure ne sont pas respectées, le principe est que
les décisions sont illégales, en raison du vice de procédure qui les entache, et qui n’est pas
régularisable puisque l’accomplissement a posteriori des procédures n’aurait pas de sens. Les
82
Ahmed Tidjani BA, [Link], p.437.
83
CS-SA, arrêt n°021 du 14 janvier 2014, Dame KM, Rec.2012-2016, p.159.
84
Charles DEBBASCh, Jean-Claude RICCI, [Link], p.803.
85
André MAURIN, Droit administratif, [Link], p.231.
85
affaires Samba SALL et Hady Macky SALL en sont des illustrations 86. Dans le premier
cas, le juge a estimé que la procédure usitée par le Préfet du Cercle de Kati pour aboutir
au retrait-réattribution en cause n’est pas celle prévue par le décret n°02-0112/P-RM du
06 mars 2002 régissant la question de retrait des parcelles à usage d’habitation. Dans le
second cas, le décret querellé portant affectation et nomination de magistrats est à la fois
entaché d’illégalité externe et interne. Car il est entaché d’un vice de procédure et viole les
dispositions de l’art.3 de la loi n°02-054 du 16 décembre 2002 portant Statut de la
magistrature.

Le vice de procédure concerne le processus d’élaboration de la décision. Autant les règles de

forme sont peu nombreuses, autant celles touchant à la procédure le sont. Les droits de la
défense et le principe du contradictoire occupent une place de plus en plus importante dans la
procédure administrative et le juge doit contrôler leur respect. Un des vices de procédure
fréquemment utilisé est celui du défaut ou de l’irrégularité des consultations préalables. Ainsi
seront exposés les cas de vice de procédure :

- L’enquête et la publicité

Les actes administratifs qui mettent en cause des intérêts privés ne peuvent parfois être pris
qu’après une procédure souvent complexe. Ainsi, en matière d’expropriation pour cause
d’utilité publique, l’autorité doit procéder à une enquête, ayant pour but de faire connaître ses
intentions, de recueillir les éventuelles objections ou les droits des intéressés. Le juge
administratif vérifie par exemple si cette enquête a eu lieu.

- La consultation

C’est la procédure qui impose à une autorité administrative l’obligation de solliciter l’avis
d’une autre autorité ou d’un organisme avant de prendre une décision. Parfois, la consultation
de certains organismes est imposée avant la prise d’une décision. Les raisons en sont
diverses : garanties des administrés (conseil de discipline de la fonction publique par
exemple) ; souci de qualité de la décision (conseil composé d’experts, de professionnels) ;
etc. S’il s’agit d’un organisme, celui-ci doit être légalement constitué (CE, Sect., 08 janvier
1982, SARL chocolat de régime Dardenne) et offrir de par sa composition des garanties
d’impartialité. La consultation ne comporte aucun effet exécutoire par elle-même ; seule la
86
TAB, jugement n°80 du 08 mars 2012, Samba SALL c/le préfet du Cercle de Kati et Abdoulaye SOW
(intervenant forcé) ; CS-SA, arrêt n°231 du 26 avril 2018, Hady Macky SALL c/le décret n°0353/P-RM du 24
avril 2017.
86
décision prise à la suite de cette consultation s’intègre dans l’ordre juridique. Ainsi, l’avis
émis par l’organe consultatif ne lie pas l’autorité administrative, qui reste libre de sa décision,
sous la réserve que celle-ci ne soit pas totalement différente de la proposition qui a été
soumise à la consultation ; ceci vaut, que la consultation soit facultative ou obligatoire. Mais
il en va autrement lorsque l’avis conforme est exigé : cette fois, l’avis émis lie l’autorité
administrative. A ce titre, la Section administrative de la Cour suprême est, le plus souvent,
saisie de certaines décisions du Gouvernement pour avis. Cet avis peut porter sur des
consultations juridiques87 ou encore sur des dossiers du Conseil des ministres88.

- La procédure contradictoire

Elle permet à des personnes visées par certaines décisions administratives d’en être
préalablement informées et de pouvoir présenter leurs observations. Car certaines mesures
administratives individuelles ne peuvent intervenir qu’après que les intéressés aient été en
mesure de présenter leurs observations. Le caractère contradictoire ne constitue pas un
principe applicable à l’ensemble de la procédure administrative non contentieuse ; mais d’une
part, pour certaines de ces procédures, des textes prévoient et imposent ce caractère
contradictoire (par exemple : la procédure d’enquête) ; d’autre part, dans certains domaines le
caractère contradictoire s’impose sans texte sous la forme du principe dit des « droits de la
défense ». Le principe dit des droits de la défense qui oblige l’administration à adopter une
procédure contradictoire avant la prise d’une sanction disciplinaire, est considéré par le juge
administratif comme un principe général de droit. Il donne lieu à de fréquentes applications à
propos du contentieux disciplinaire de la fonction publique.

C’est justement dans le domaine de la fonction publique que l’application des visas de
procédures trouve un terrain de prédilection. Le juge administratif sanctionne les décisions
administratives qui infligent des sanctions disciplinaires aux agents publics en violation de
certaines formalités prescrites par la loi. En dehors même des sanctions disciplinaires,
certaines mesures, tel que le licenciement, ne peuvent intervenir que si la procédure instituée
par la loi est respectée. Outre la fonction publique, le juge administratif étend son contrôle
sur les décisions intervenues dans d’autres domaines, par exemple, en matière de domanialité

87
Avis n°05-020/[Link].C du 26 septembre 2006.
88
Avis n°08-025/[Link].C du 18 juin 2008.
87
publique89. Le vice de procédure n’est jamais d’ordre public sauf s’il est assimilé à une
compétence90.

Paragraphe 2 : la légalité interne

La légalité interne des actes administratifs se rapporte à leur contenu. Elle prend en
considération l’acte en lui-même à savoir son objet ou les circonstances qui l’ont
motivé .C’est la deuxième branche du contentieux de l’annulation, celle qui, par la fréquence
d’utilisation et la complexité d’organisation, pose le plus de problèmes 91. Le contrôle de cette
forme de légalité suppose l’examen par le juge du contenu même de l’acte qui lui est déféré :
c’est une analyse plus profonde, mais aussi plus délicate que celle de la légalité externe. Les
vices relatifs à la légalité interne sont le détournement de pouvoir, la régularité des motifs de
la décision donc le respect de la loi entendue au sens large (violation).

a)-le détournement de pouvoir :

Les pouvoirs attribués à l’administration le sont dans un but déterminé. Le détournement de

pouvoir survient lorsqu’une autorité administrative use des pouvoirs qui lui sont attribués, ou
met en œuvre une procédure, dans un but autre que celui en vue duquel ces pouvoirs lui ont
été conférés ou cette procédure a été instituée 92. Il s’agit là d’un contrôle de la légalité interne,
ou matérielle, des actes administratifs car relatif au but poursuivi par leur auteur, y compris
dans le cas de détournement de procédure. Ce qui fait donc l’originalité de ce cas d’ouverture
c’est qu’il se réfère au but de l’acte administratif. A la différence des autres cas d’ouverture,
il ne se borne pas à une simple confrontation de l’acte et des exigences légales, il suppose une
recherche des intentions de l’administration lorsqu’elle a pris la décision attaquée. Le
détournement de pouvoir sanctionne donc « la moralité administrative 93». Ainsi, on distingue
d’ordinaire deux variétés de détournement de pouvoir : tantôt l’autorité administrative use de
ses pouvoirs dans un intérêt particulier, tantôt elle use de ses pouvoirs dans un but d’intérêt
général autre que celui qu’elle pouvait légalement poursuivre.

* L’utilisation des pouvoirs dans l’intérêt particulier :

89
TAB, jugement n°291 du 26 juillet 2012, les héritiers de feu Seydou COULIBALY c/le Maire du District de
Bamako ; jugement n°311 du 22 août 2012, Yacouba COULIBALY et autres c/le préfet du Cercle de Kati.
90
Jacqueline MAURAND-DEVILLER, Droit administratif, [Link], p.645.
91
Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, [Link], p.810.
92
Jean-Claude RICCI, Droit administratif, [Link], p.152.
93
Gustave PEISER, Contentieux administratif, [Link], p.183.
88
Constitue un détournement de pouvoir l’utilisation des pouvoirs de l’administration dans un
intérêt particulier et non dans l’intérêt général. Il s’agit entre autres des préoccupations
d’ordre purement privé tendant à favoriser un intérêt personnel ou celui de personnes
proches, en méconnaissant l’intérêt général. A cet effet, l’intérêt privé peut être un intérêt
personnel de l’auteur de l’acte ; un intérêt d’une personne ou d’un groupement privé ; un
intérêt confessionnel ou politique (vengeance, satisfaction, intérêt financier, enrichissement
personnel, népotisme). L’accomplissement d’un acte en raison de préoccupations d’ordre
privé constitue la variété primaire du détournement de pouvoir. Elle se concrétise par des
comportements qui sont généralement le fait d’autorités locales (et, plus particulièrement,
communales94). Tribunal administratif de Bamako, N°24 du 23 février 1999 Abba
NIAMBELE ; CS/SA, N°58 du 02/08/2001 Gouverneur de Koulikoro ; CS/SA, N° 231 du
26/04/2018 Hady Macky SALL. Les exemples abondent dans ce sens : un maire révoque un
agent de police qui avait dressé procès-verbal pour infraction à la législation des débits de
boissons à une débitante, qui se trouvait être une parente de la domestique de ce maire ; ou
bien, tout simplement prononce des mutations ou licenciements d’agents communaux pour
des motifs politiques (voir CE, 16 novembre 1900, Maugras).

Pour mettre fin à la concurrence qu’un établissement de danse fait à son débit de boissons,
un autre va utiliser ses pouvoirs de police et prescrire la fermeture de l’établissement. Un
autre encore interdit la circulation devant une maison pour satisfaire son propriétaire, ou bien
limite la pratique du commerce ambulant ou déplace le site d’un marché en vue de protéger
les intérêts de commerçants de la localité (voir CE, 11 mai 1984, Maire de Calacuccia).
D’autres illustrations de la première variété du détournement de pouvoir sont encore fournies
par le comportement d’autorités communales : qui poursuivent l’expropriation de propriétés
privées, soit pour permettre l’installation d’un centre hippique privé, soit pour faire échec à
l’achat d’une propriété par une personne étrangère à la région (CE, 04 mars 1964, veuve
Bordérie) ;qui délivrent un permis de construire identique à celui que la juridiction vient de
censurer, en vue de faire échec au jugement (CE, 11 décembre 1991, Ass. Fouras
environnement écologie) ; ou qui créent des emplois dans le seul but de procurer des
avantages de carrière à certains personnels (CE, 18 novembre 1998, ville de Nice). Mérite, de
plus, d’être mentionné une tendance des autorités administratives à exercer certains de leurs
pouvoirs en vue de tenter de régulariser des situations contraires à des prescriptions
d’urbanisme (lotissement par exemple).

94
René CHAPUS, Droit administratif général, [Link], p.1049.
89
Le détournement de pouvoir est chaque fois relevé et provoque l’annulation de la décision.
On peut être également attristé, plus que surpris, qu’il arrive aux plus hautes autorités de
l’Etat d’user d’elles-mêmes de leurs pouvoirs à des fins privées 95. Ce qui se traduit
notamment par l’exercice du pouvoir réglementaire général en vue de satisfaire aux
préoccupations toutes personnelles d’un ministre. La modification adéquate d’une
règlementation va, par exemple, permettre la nomination d’une personne à qui on veut du
bien à une fonction intéressante (CE, 13 janvier 1995, Syndicat autonome des inspecteurs
généraux de l’administration) ; ou bien, au contraire, l’éviction d’une autre qui ne plaît pas
ou qui occupe une place dont on veut pouvoir disposer au profit d’un tiers (CE Ass., 13
juillet 1962, Bréant de Boisanger).

*L’utilisation des pouvoirs dans un autre but d’intérêt général :

Le détournement de pouvoir peut résulter de l’utilisation par une autorité administrative de

ses pouvoirs dans un but d’intérêt général autre que celui pouvant être légalement poursuivi.
Les pouvoirs sont en effet attribués aux agents publics dans un but d’intérêt général très
précis et il ne leur appartient pas, même dans l’intérêt général, de le transgresser 96 ; le juge
doit établir dans quel but le pouvoir a été conféré à l’administration et il contrôle ensuite s’il a
été respecté (CE, 22 février 1950, Conseil central des pharmaciens d’officine). Le problème
le plus fréquemment rencontré ici est celui de savoir si les agents publics peuvent utiliser les
pouvoirs qui leur sont conférés dans l’intérêt financier de l’administration. Souvent, il s’agira
d’un but financier permettant d’économiser les deniers publics. Pendant un premier temps, la
jurisprudence a considéré que l’administration commettait toujours un détournement de
pouvoir en utilisant ses pouvoirs (le pouvoir de police par exemple) dans un intérêt financier.
Elle a fini par admettre la légitimité de l’intérêt financier, même lorsqu’il a joué un rôle
important, dès lors qu’il n’est pas exclusif. La poursuite d’autres intérêts généraux entache
d’illégalité les actes pris car leur auteur n’est pas compétent pour cela (utilisation de pouvoirs
de police pour permettre l’exécution d’un contrat : CE, 08 juin 1962, Dibon). Constituent
alors des détournements de pouvoir les utilisations de pouvoirs de police pour des raisons
financières, qu’il s’agisse de police spéciale ou de police générale, ne devant viser que la
préservation de l’ordre public. A l’heure actuelle, le juge n’annule que les mesures prises
dans un intérêt exclusivement financier. Si la préoccupation financière a joué un rôle

95
Idem, p.1050.
96
Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, [Link], p.813.
90
important sans être le seul but poursuivi par l’administration, il n’y a pas de détournement de
pouvoir.

Le fait que l’autorité administrative ait eu en vue la satisfaction d’un intérêt public n’exclut
pas le détournement de pouvoir, si cet intérêt n’est pas celui pour le service duquel son
pouvoir pouvait être légalement exercé. Par exemple, le pouvoir réglementaire du
gouvernement est destiné à édicter les règlementations qu’appelle l’état de l’ordonnancement
juridique. Le gouvernement n’en est pas investi pour tenir en échec la chose jugée et éluder,
même pour le service de l’intérêt général, son obligation de s’y conformer. Une autorité
administrative commet un détournement de pouvoir si elle use de ses pouvoirs de police pour
mettre fin, à son profit, un différend (CE, 19 janvier 1979, ville de Very-châtillon, RDP
1979, p.1776). Ce fut aussi le cas de sieur Abba NIAMBELE, enseignant et militant du
parti ADEMA97. Dans cette affaire, il était demandé à la Cour d’infirmer le jugement n°24
du 23 février 1999 du TAB ayant annulé la décision n°92 CAB/GRK du 02 septembre 1998
du Gouverneur de Koulikoro portant mutation d’un agent public ; décision qui sera
fondée sur des motifs politiques. Mais la Cour a confirmé ledit jugement aux motifs que le
litige ne se renferme que des considérations politiques. Car, avant sa mutation, le sieur
Abba NIAMBELE a eu des différends d’ordre politique avec les dirigeants de la Section
ADEMA de Bamako. Considérant que la mutation d’un agent public est une prérogative
de l’administration qui doit être utilisée dans l’intérêt du service et non comme moyen de
sanction ; qu’en agissant ainsi, le Gouverneur aurait utilisé ses pouvoirs dans un but
autre que celui pour lequel ils lui ont été conférés. Toute chose qui justifie le caractère
vicié de sa décision. Il est fréquent que les requérants invoquent le détournement de pouvoir à
l’appui de leur recours pour faire bonne mesure et aussi sans doute parce que l’administré qui
s’estime injustement lésé croit aisément à l’abus de pouvoir. Il est cependant également
fréquent que la réalité du détournement de pouvoir ne soit pas reconnue par le juge. Ce n’est
évidemment pas parce qu’il manifesterait de l’indulgence pour cette forme d’illégalité. Mais
tout simplement, il est rare que les allégations des requérants ne soient pas gratuites et
qu’elles soient assorties de quelque commencement de preuve. Il peut arriver que la preuve
d’un détournement de pouvoir réel soit impossible à établir, l’administration étant parvenue à
donner le change. 0Le diagnostic du détournement de pouvoir peut être compliqué par
l’interférence d’intérêts différents, plus ou moins également satisfaits par la décision prise. Il
est alors nécessaire de déterminer lequel de ces intérêts l’administration a eu, principalement
97
CS-SA, arrêt n°58 du 02 août 2001, le Gouverneur de Koulikoro c/jugement n°24 du 23 février 1999 du TAB
et Abba NIAMBELE.
91
au moins, en vue ; et si cet intérêt est celui qui légitime l’exercice du pouvoir dont procède la
décision, cette dernière ne sera pas viciée. Ainsi, il n’est pas interdit à l’administration qui
prend une mesure conformément au but du pouvoir exercé de se préoccuper d’assurer, à titre
accessoire, la satisfaction d’un intérêt public étranger à ce but. Si le but principal visé est
légal, la préoccupation accessoire ne suffira pas à entacher la mesure de détournement de
pouvoir98.D’autre part, une mesure prise conformément au but du pouvoir exercé peut se
trouver favoriser des intérêts privés. Parce qu’ils ne sont favorisés que par surcroît (même
s’ils sont pleinement servis), il n’y aura pas, et c’est normal, détournement de pouvoir. Du
détournement de pouvoir on rapproche souvent, comme cela a été dit plus haut, une illégalité
dite « détournement de procédure », réalisée par le fait de mettre en œuvre une procédure
dans un but autre que celui en vue duquel elle est instituée ; CS/SA, N°57 du 14/11/1989 Issa
N’DIAYE ; Arrêt Pariset CE, 26 Novembre 1875. L’exemple classique en est la mise en
œuvre de l’alignement des voies publiques dans un cas où c’est la procédure d’expropriation
qui aurait dû être exercée.C’est à propos de l’utilisation de cette procédure que Maurice
HAURIOU a présenté le détournement de procédure comme un cas original
d’illégalité : « un détournement de pouvoir d’une espèce nouvelle 99».

D’une manière générale, le détournement de pouvoir est difficile à prouver en ce sens qu’il
s’agit de solder l’intention psychologique de l’administration. Le but peut être subjectif et
l’intention se cache derrière des moyens légaux. Depuis la jurisprudence Prince-Napoléon, le
mobile politique est considéré comme entrant dans le cadre du détournement de pouvoir.
Toutefois, le caractère inquisitorial de la procédure en matière d’excès de pouvoir qui donne
des prérogatives très étendues au juge dans la conduite des instructions peut faciliter la
preuve du détournement de pouvoir. Le juge peut en effet demander à l’administration la
communication des documents à base desquels elle s’est fondée.

b)-La violation de la loi :

L’acte administratif doit être conforme à la loi entendue au sens large comme l’ensemble
des règles juridiques qui composent le bloc de la légalité objective. En conséquence, toute
illégalité, tout excès de pouvoir proviendrait d’une violation de la loi. En effet, la violation

98
René CHAPUS, [Link], p.1053.
99
Idem, p.1054.
92
de la loi constitue le moyen le plus important d’annulation en matière de recours pour excès
de pouvoir. On dit qu’il y a violation de la loi lorsque l’administration n’a pas respecté les
règles relatives au contenu (objet) de l’acte, et aux motifs de fait et de droit dont il procède 100.
Ces derniers peuvent s’entendre comme « les éléments de fait et de droit qui ont amené
l’autorité administrative à prendre sa décision ». Ainsi que nous l’avons vue, toute décision
repose sur des circonstances, motif de droit et de fait. Les motifs se distinguent de la
motivation qui est considérée comme « l’énoncée textuelle dans une décision
administrative, des circonstances de fait ou de droit de la décision ». En règle générale,
l’administration n’est pas obligée de motiver sa décision sauf dans les cas où la loi prescrit la
motivation. Il en est ainsi tel que prévues par les dispositions des articles 9 et 10 de la loi
n°98-012 du 19 janvier 1998 régissant les relations entre l’administration et les usagers
des services publics.

Dernière venue dans l’histoire des cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir, la
violation de la loi permet de sanctionner les illégalités qui ne relèvent ni de l’incompétence,
ni du vice de forme, ni du détournement de pouvoir. Elle se définit comme une
méconnaissance des règles juridiques du bloc de légalité et de leur hiérarchie 101. Par ailleurs,
la loi signifie, au sens large, le droit, c’est-à-dire toutes les normes qui s’appliquent à l’action
administrative et dont la violation est sanctionnée par le juge, qu’il s’agisse de la constitution,
des principes généraux du droit, des conventions internationales, y compris lorsque
s’interpose une loi contraire plus récente, des dispositions législatives proprement dites ou
des règlements. A ces sanctions relatives au contenu des actes par rapport à la légalité
s’ajoutent celles tenant à leurs motifs, c’est-à-dire aux raisons objectives de droit ou de fait
qui les sous-tendent.

* L’erreur de droit :

Elles ont trait aux circonstances juridiques qui ont présidé à l’élaboration de la décision ainsi
qu’aux circonstances dans lesquelles l’administration a procédé à une qualification et à
appliquer la règle CE 4 avril 1914 Gomel. Chaque fois que l’administration applique un
texte ou un principe erroné, on se trouve en présence d’une erreur de droit 102. En effet,
l’erreur de droit signifie que l’administration a donné au texte qui sert de fondement à
l’acte un sens ou une portée erronée. Il s’agit d’un vice de raisonnement dans les motifs de

100
Gustave PEISER, Contentieux administratif, [Link], p.168.
101
Jacqueline MAURAND-DEVILLER, Droit administratif, [Link], p.648.
102
Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, Contentieux administratif, [Link], p.819.
93
droit sur lesquels s’appuie la décision. Ainsi, l’illégalité qui s’attache aux motifs de l’acte
peut se traduire par l’application erronée d’un texte, c’est-à-dire sa mauvaise interprétation,
mais lorsque l’administration utilise un texte non applicable (pas encore publié, plus en
vigueur, inadéquat), ses décisions sont annulées pour défaut de base légale. Le régime
disciplinaire des agents publics a été un terrain où le contrôle de l’erreur de droit a été exercé
par le juge administratif, à propos de mesures administratives voisines de la sanction
disciplinaire, mais s’en distinguant néanmoins. Le juge administratif a précisé la nature et le
régime juridique de deux catégories de mesures administratives se distinguant des sanctions
administratives : les mesures administratives dérivant automatiquement d’une condamnation
pénale et la suspension provisoire de fonction 103. Ainsi tel fût le cas dans l’affaire MAM. En
l’espèce par requête en date du 10 septembre 2004, le sieur MAM sollicitait de la Cour,
l’annulation de la décision n°04-0052/MJ-SG du 02 avril 2004 qui le suspendait de ses
fonctions104. La SA/Cs, estimant que la faute professionnelle et l’infraction pénale pour
lesquelles la sanction disciplinaire et la poursuite judiciaire ont été décidées ne sont pas
établies au vu des pièces du dossier, annula la décision de suspension du 02 avril 2004.

De même dans une autre affaire semblable, la Section administrative annulait un arrêté
ministériel portant révocation d’un fonctionnaire105. En l’espèce, le sieur SD alors qu’il était
directeur du CAC de Bafoulabé a été privé de salaire, solde et accessoires par le
Gouverneur de la Région de Kayes par décision n°102/GRK-CAB en date du 25 juin 1987
pour compter du 10 août 1985. L’intéressé était sous coup de poursuites pénales pour
atteinte aux biens publics et placé sous mandat de dépôt. Le 15 août 1990, il a bénéficié
d’une mise en liberté provisoire et en juillet 2012, la Cour d’assises a déclaré l’action
publique éteinte à son égard. A plusieurs reprises, il a sollicité en vain des différentes
autorités une régularisation de sa situation administrative. Par arrêté en date du 08 avril
2013 du Ministre de la fonction publique, infligeait au sieur SD une sanction de
révocation avec effet à compter du 10 août 1985. C’est contre cet arrêté que le sieur SD a
intenté une action en annulation. Il a également demandé la condamnation de l’Etat à lui
payer des sommes d’argent à différents titres. La Cour a annulé l’arrêté du Ministre, ordonné
la régularisation de la situation administrative du requérant et condamné l’Etat au
remboursement de la somme versée au titre de la liberté provisoire. Comme précédemment
énoncé, dans la jurisprudence administrative, les motifs de droit se rapportent à l’erreur de
103
Ahmed Tidjani BA, Droit du contentieux administratif burkinabè, [Link], p.497.
104
CS-SA, arrêt n°125 du 10 mai 2012, sieur MAM, Rec.2012-2016, p.25.
105
CS-SA, arrêt n°097 du 18 avril 2014, sieur SD contre arrêté n°2013-1320/MTFPRI du 08 avril 2013,
Rec.2012-2016, p.164.
94
droit et au défaut de base légale. En effet, le défaut ou le manque de base légale implique
que le motif de droit sur lequel est fondé l’acte attaqué ne peut exister, n’existe pas
encore, n’existe plus ou est illégal [Link], lorsque l’acte attaqué est dépourvu de tout
fondement légal ou réglementaire, c’est-à-dire qu’il ne peut, en aucun cas, avoir une base
légale, le juge administratif en prononce l’annulation. Par exemple, est dépourvue de base
légale, une sanction disciplinaire non prévue par le statut de la fonction publique, infligé à un
fonctionnaire.

*L’erreur de fait :

Elles ont trait aux circonstances matérielles qui sont à l’ origine de la décision. Ces faits
doivent exister, leur matérialité doit être établie sinon il y aura erreur de fait , CS/SA, N°
041 du 24/01/2019 Madame Wandé Samb Traoré ; C E 14 janvier 1916 Camino.
L’exactitude matérielle est une condition de la légalité de l’acte administratif CE 30janvier
1922. Trépont RDP P 22 1921 à propos d’un préfet mis en congé sur sa demande alors qu’il
n’avait rien demandé. Pendant très longtemps, le Conseil d’Etat s’est refusé à contrôler
l’erreur de fait sous le prétexte que le juge de l’excès de pouvoir est juge de droit et non de
fait. Cette position interdisait tout contrôle sur de nombreuses décisions administratives
illégales. L’erreur de fait conduit inévitablement à l’application erronée de la loi 107. Le
contrôle du juge administratif porte ici sur l’exactitude matérielle des faits et leur
qualification juridique. Les motifs de fait constituent la partie du contrôle juridictionnel à
propos de laquelle le contrôle du juge n’est presque jamais total. En effet, si dans la totalité
des cas, le juge contrôle l’existence matérielle, il n’en va pas de même en ce qui concerne la
qualification juridique.

- Le contrôle de la matérialité des faits

Le contrôle de l’exactitude matérielle des faits permet au juge de vérifier si les faits sur
lesquels l’administration s’est fondée pour prendre sa décision sont bien tels qu’elle
l’affirme. Un acte administratif ne peut jamais être fondé sur un motif matériellement
inexact, comme par exemple, un maire révoqué pour n’avoir pas veillé à la décence d’un
convoi funèbre alors que ce fait était inexact (CE, 14 janvier 1916, Camino)108.
L’inexactitude matérielle des motifs de l’acte administratif ou plus communément l’erreur
de fait signifie que l’acte a été édicté à raison de circonstances, ou sur la base d’une
106
Ahmed Tidjani BA, [Link], p.493.
107
Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, [Link], p.822.
108
Gustave PEISER, Droit administratif, [Link], p.174.
95
situation, qui n’existaient pas effectivement ou dont le contenu n’était pas tel que le
prétend l’auteur de la décision litigieuse.

Un acte administratif est illégal lorsqu’il est fondé sur un fait matériellement inexact. En
effet, il n’est pas admissible que l’administration puisse se décider sur des faits qui sont
inexacts ou inexistants. C’est pourquoi le juge administratif exige que les faits qui ont servi
de base à la décision doivent être réellement produits, la situation doit exister. Sinon, il y a
illégalité pour inexistence des motifs de fait invoqués. Ainsi, la Section administrative de la
Cour suprême a, dans un arrêt en date du 26 avril 2018, annulé un décret du Président de
la République portant affectation et nomination de magistrats en ce qui concerne ses
dispositions relatives à Monsieur Hady Macky SALL, magistrat 109. L’examen de la
jurisprudence nous indique que la matérialité des faits est l’objet d’un contrôle constant du
juge. Le juge administratif exige donc que l’administration fonde toujours sa décision sur des
faits exacts, ni déformés, qu’il est habilité à contrôler, à défaut de quoi cette décision sera
annulée pour inexactitude matérielle des motifs de fait.

- Le contrôle de la qualification juridique des faits

Dire que les faits motivant une décision administrative sont exactement retenus par celle-ci
ne signifie pas que celle-ci soit légale ; pour qu’il en soit ainsi, il faut encore que ces faits
soient de nature à fonder, en droit, ladite décision. En d’autres termes, il ne suffit pas que
l’administration ait exactement examiné la situation dans sa matérialité, il faut encore
qu’elle l’ait qualifiée juridiquement d’une manière correcte 110. Le juge sera amené ici à
contrôler la relation existante entre les faits invoqués et la mesure prise, dans quelle mesure
les faits tels qu’ils existent permettent de prendre la décision : le juge sera amené à contrôler
l’interprétation des faits et leur qualification 111. Le contrôle exercé sur la qualification
juridique des faits n’est pas toujours identique à lui-même : il varie en intensité et en
efficacité de façon dégressive selon que l’on passe de la compétence liée d’une autorité
administrative au pouvoir discrétionnaire. Lorsque l’autorité administrative dispose d’un
pouvoir discrétionnaire, le juge administratif ne peut exercer aucun contrôle sur la
qualification juridique des faits : son contrôle est alors réduit, en ce qui concerne les faits, au
minimum, c’est-à-dire à leur exactitude matérielle. En réalité, le juge administratif contrôle
la qualification des faits en cherchant à savoir si les faits invoqués par l’autorité

109
CS-SA, arrêt n°231 du 26 avril 2018, Hady Macky SALL c/décret n°0353/P-RM du 24 avril 2017 (précité).
110
Charles DEBBASCH, Jean-Claude RICCI, [Link], p.824.
111
Gustave PEISER, [Link], p.175.
96
administrative sont de nature à justifier la décision prise. Mais l’étendue du contrôle ici
exercé dépend de la nature de la compétence de l’administration. Le contrôle de la
qualification juridique des faits est déterminant pour délimiter le pouvoir de l’administration.
Il marque en effet la frontière entre le contrôle normal (sur la compétence liée) et le contrôle
restreint.

Les exemples qui illustrent le mieux cette formule sont tirés du contentieux disciplinaire : une
sanction disciplinaire ne peut être légalement motivée que par un acte ayant le caractère
d’une faute ; le juge administratif saisi d’un recours contre une décision infligeant une
sanction doit donc rechercher si le fait, par hypothèse exacte, retenu contre l’intéressé pour
justifier la sanction prononcée peut ou ne peut pas être juridiquement qualifié de fautif.

Toutefois, l’étendue du contrôle du juge dépend de la nature des pouvoirs conférés à

l’administration. A cet effet, il convient de distinguer les notions de compétence liée et du
pouvoir discrétionnaire. En effet, il y a compétence lié toutes les fois qu’en présence de telle
ou telle circonstance de fait, l’administration est obligée de prendre telle ou telle décision
correspondante. Elle n’a pas de liberté de choix puisque son attitude est dictée par les textes.
Ici, le contrôle exercé par le juge porte à la fois sur l’exactitude des faits à l’origine de la
décision et sur leur qualification juridique. La compétence liée appelle un contrôle normal.

Quant au pouvoir discrétionnaire, il est celui par lequel l’autorité administrative en présence
de telle ou telle circonstance de fait est libre de prendre telle ou telle décision. La marge de
liberté est beaucoup plus grande que dans l’hypothèse précédente. Car, entre plusieurs
décisions conformes à la légalité, l’autorité administrative est libre de choisir celle qui lui
paraît opportune. En présence d’une compétence discrétionnaire, le juge exerce un contrôle
normal sur les éléments de la légalité externe et un contrôle restreint sur les éléments de la
légalité interne : il vérifie l’absence d’erreur de fait, d’erreur de droit, de détournement de
pouvoir et d’erreur manifeste d’appréciation. C’est cette erreur manifeste d’appréciation qui
permet de distinguer le contrôle normal du contrôle restreint. Malgré cette distinction, les
situations de pur pouvoir discrétionnaire ou de pure compétence liée se rencontrent rarement
dans la pratique. En réalité, les décisions administratives comportent chacune une dose de
compétence liée et une dose de compétence discrétionnaire. Toutefois, il arrive que la
compétence de l’administration soit entièrement liée, tel est le cas du calcul du traitement des
fonctionnaires ou de l’octroi d’un avancement à l’ancienneté112.
112
Ahmed Tidjani BA, [Link], p.486.

97
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