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UNIVERSITE DE KINSHASA
Faculté de Droit
Département de Droit Pénal et Criminologie

NOTES DE COURS DE CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

Par
ILOKO MBOYO Nissi
L2 /DPC

ANNEE UNIVERSITAIRE 2022-2023

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INTRODUCTION

1. Définition : Le mot contentieux est problématique parce qu’on ne sait pas exactement
ce qu’il veut dire. Ça peut être l’ensemble des règles juridiques qui président à la
solution des litiges ou encore un ensemble des litiges.

Le droit est un discours, un langage conventionnel. Le droit part d’une

conception politique or tout ce qui est politique est idéologique. C’est ça ce qui influence ce
discours : le droit. Le droit est un outil au service d’une idéologie qui est toujours politique. Il
existe alors deux manières d’appréhender le droit :

- Comme science
- Comme instrument

Le contentieux administratif est un ensemble des règles juridiques qui président

à la solution des litiges administratifs par le juge. L’insistance sur le juge s’explique par le fait
que dans le cadre de ce cours nous apprenons le recours juridictionnel et non les recours
administratifs.

2. Délimitation du contentieux administratif

Il est ici question de déterminer les actes qui échappent à la censure du juge
administratif, en d’autres termes ces actes ne peuvent en aucun cas être attaqués en illégalité
devant le juge administratif. En voici la délimitation :

- Le juge administratif ne doit pas connaitre des actes législatifs c.à.d. les conflits qui
résultent des lois ;
- Pour les actes d’assemblée, c’est un acte juridique pris par une assemblée politique dans
un domaine autre que le pouvoir législatif. Ex : motion de censure, motion de
défiance…A la seule condition que l’acte d’assemblée ait violé un droit fondamental
constitutionnellement garanti, le juge constitutionnel reste compétent pour les actes
d’assemblée.
- Les actes de gouvernement, actes de haute portée politique intervenant dans deux
domaines soit dans le cadre des relations internationales (rapport avec d’autres
souverainetés) soit par rapport à l’organisation des pouvoirs constitués de l’Etat (ex.
L’ordonnance de dissolution de l’assemblée nationale prise par le chef de l’Etat).
- Les actes des particuliers échappent à la censure du juge administratif. Ex : les
contestations électorales des ASBL.
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CHAP I. LE JUGE ADMINISTRATIF

Nous avons deux sources formelles principales : la constitution et la loi

organique portant OFC des juridictions de l’ordre administratif. Par ailleurs il existe d’autres
sources secondaires à l’occurrence la loi sur le CSM, loi sur les provinces… L’inconvénient du
droit administratif c’est que ses règles sont éparpillées. Les points communs de ces sources :

- Les juridictions administratives de droit commun ;

- Les juridictions administratives spécialisées sont éparpillées, il faut donc se référer à
des lois particulières qui les régissent.

Les deux juridictions administratives fonctionnent avec ces principes :

1. Ce sont des juridictions collégiales : c.à.d. la composition à juge unique est exclue ;
2. La règle du recours préalable obligatoire : contrairement aux juridictions de l’ordre
judiciaire où le demandeur peut saisir directement le juge, devant les juridictions
administratives le requérant doit obligatoirement faire un recours préalable qui
emprunte 3 formes :
- Le recours gracieux : devant l’autorité qui a pris la décision.
Le contentieux administratif est un contentieux pour l’administré contre
l’Administration. Le droit civil est un droit de l’équilibre alors que le droit administratif
et le droit constitutionnel sont des droits de l’autorité. On y recherche l’équilibre entre
l’intérêt général et l’intérêt particulier. Et pourtant le juge civil recherche l’égalité alors
que pour son compte le juge administratif recherche l’équilibre nécessaire car l’intérêt
général ne peut être mis en péril à cause d’un intérêt privé fut-il légitime.
- Le recours hiérarchique : devant l’autorité immédiatement supérieure à l’auteur de
l’acte attaqué. Son contrôle peut porter sur l’organe et/ou sur l’acte ;
- le recours de tutelle : cette autorité est désignée par la loi contrairement à l’autorité
hiérarchique. Les provinces n’ont pas d’autorité tutélaire administrative. En revanche il
existe un contrôle politique.

En dehors du caractère obligatoire des recours, il y a la présence de la médiation

et la conciliation qui à leur tour ne sont pas obligatoires. La médiation suspend la procédure
contentieuse, elle est exercée soit par le juge ou encore celui-ci peut désigner une autre
personne. Il s’agit ici d’une innovation de l’actuelle loi sur les juridictions administratives.
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Toutes les autorités déconcentrées au niveau de la province sont sous l’autorité

du gouverneur et les actes qu’il pose à l’égard de ces autorités relèvent du contrôle hiérarchique
du ministre de l’intérieur.

CHAP II. LA COMPETENCE DU JUGE ADMINISTRATIF

En droit, la compétence est définie comme cette aptitude à connaitre d’une

affaire ou d’un litige. C’est la portion du pouvoir ou les attributions accordées expressément
par la loi pour connaitre d’un litige. Il y a 3 critères :

- Le critère de l’origine de l’acte organique.

- Le critère matériel, l’activité ou la chose elle-même ;
- Le critère temporel, une autorité n’est pas éternellement compétente.

Les juridictions administratives de droit commun (le tribunal administratif, la

cour administrative d’appel et le conseil d’Etat) ont les compétences consultative et
contentieuse. Alors que les juridictions administratives spécialisées n’ont que la compétence
contentieuse.

Le juge administratif est consulté pour donner son avis et il se prononce par voie
d’avis. Le conseil d’Etat peut donner son avis sur tout projet de textes y compris même un projet
de constitution. Par contre la cour constitutionnelle a une compétence d’interprétation. L’avis
est bidonné de manière libre, pour les compétences contentieuses le juge se prononce par voie
de jugement et d’arrêt. Ici les effets sont erga partes. Les compétences consultatives se
déterminent par le degré de juridictions :

- Le tribunal administratif pour les Entités territoriales décentralisées

- La cour administrative d’appel pour les provinces
- Le conseil d’Etat pour le pouvoir central
1. Les compétences contentieuses

La première compétence contentieuse de toutes les juridictions administratives

c’est le recours en annulation pour excès de pouvoir. L’usage strict de ces expressions est
nécessaire. Ce recours est ouvert à l’administré contre les actes, décisions et règlements de
l’Administration. Ces actes peuvent être unilatéraux ou bilatéraux, par ailleurs il importe
d’indiquer que le recours en annulation ne concerne que les actes unilatéraux. Les actes
bilatéraux (contrats administratifs) sont soumis au régime de nullité (exception faite de la partie
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règlementaire ou cahier des charges du contrat administratif qui peut être attaqué en annulation
pour excès de pouvoir).

Le recours en annulation est exercé contre un acte, une décision de

l’Administration faisant grief. Tous les actes administratifs qui ne causent pas préjudice ne sont
pas susceptibles du recours en annulation. Mais exceptionnellement s’il est démontré que l’acte
fait grief on peut admettre le recours en annulation.

La deuxième compétence est celle d’annulation et de réparation. Il s’agit ici d’un

préjudice ordinaire. Tout préjudice qui résulte d’un acte administratif est un préjudice ordinaire
(art. 258 CCCL3). Ici, c’est un contentieux de pleine juridiction.

La troisième compétence ne s’exerce que devant le conseil d’Etat. C’est le

recours en réparation pour cause de préjudice exceptionnel.

Eléments de différence entre la 2ème et la 3ème compétence :

- La réparation du contentieux de pleine juridiction est fondée sur le droit alors que celle
du préjudice exceptionnel est fondée sur l’équité et non le droit. Le conseil d’Etat
statuerait alors en équité. Pour connaitre l’équité il faut recourir à l’égalité. L’équité
c’est mettre les gens dans les mêmes conditions matérielles pour bénéficier des mêmes
avantages.
- Le préjudice exceptionnel ne peut être relié à une faute de l’Administration ;
- Ce recours exige qu’il n’y ait pas une juridiction compétente pour trancher. Le dommage
dit exceptionnel doit être imputé aux autorités de la république.
2. Les cas d’ouverture

Ce sont des cas qui permettent d’aller devant le juge : il y en a des cas d’ouverture
de forme et de fond.

L’incompétence de l’autorité qui prend l’acte est un cas d’ouverture, c’est le

premier cas logique. Les vices de forme et de procédure sont des cas d’ouverture. D’autres
formes sont prescrites à peine de nullité.

Le défaut de motivation et/ou de motif est un cas d’ouverture. La violation de la

loi dans le sens de la juridicité c.à.d. des sources formelles aux quelles l’Administration était
censée s’en tenir.
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3. Les conditions de recevabilité

- Etre titulaire d’un droit né et actuel, qui s’exprime par une action en justice ;
- Qualité, c’est le titre juridique en vertu duquel on agit en justice
- Intérêt, c’est la mesure de l’action. Il doit être direct et personnel.
- La capacité.

Conditions spécifiques pour le contentieux administratif :

- L’acte attaquable, c.à.d. les actes administratifs décisoires. Cependant il existe des
actes des privés qui peuvent être attaqués devant le juge administratif. Ex. Dans le cas
de concession de service public
- La représentation des parties, les personnes publiques et les personnes morales de
droit privé. C’est l’organe statutaire dans l’acte qui crée l’établissement public qui
représente la personne publique. La personne physique se représente ou se fait
représenter. Pour les personnes morales de droit privé, l’on se réfèrera au statut qui régit
l’organisation. Il y a la liberté de se représenter seul (principe de la représentation en
contentieux administratif). Cependant à ce principe il y a des exceptions, en certaines
matières la loi rend la présence de l’avocat obligatoire notamment en matière de
cassation (un avocat près le conseil d’Etat) et pour introduire une requête en référé-
suspension (tout avocat).
4. Présentation de la requête

Elle se présente par écrit. Le mémoire en contentieux administratif c’est l’acte

par lequel l’Administration répond aux prétentions du requérant. On y trouve les considérations
de fait et de droit, même pour la requête.
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CHAP III. LA PROCEDURE EN CONTENTIEUX ADMINISTRATIF

La procédure set définit comme l’ensemble d’actes qu’une partie en justice pose
en vue du dénouement d’un litige. Ça va de la saisine du juge jusqu’à l’exécution du jugement.

Le premier acte qu’on pose en contentieux administratif s’appelle la requête qui

émane du requérant. C’est l’acte qui saisit le juge administratif. La requête est toujours un écrit.
Il est aussi possible que cette requête émane du ministère public dans ce cas on parle de
réquisitoire. La requête est établie en autant d’exemplaires qu’il y a des parties dans l’affaire
plus deux copies originales. La requête doit contenir un inventaire détaillé des pièces que l’on
produira lors du débat judiciaire. Le réquisitoire du ministère public peut aussi saisir le juge
administratif.

Les parties en contentieux administratif, nous avons : le requérant et le défendeur

ou l’Administration. Le procès administratif en principe oppose un requérant à l’Administration
ou encore mieux un requérant contre une décision de l’Administration. Les particuliers
(requérants) peuvent être :

- Les personnes physiques

- Les personnes morales de droit privé (les sociétés commerciales, les ASBL, les
établissements sans but lucratif, les partis politiques…)
- Les personnes morales de droit public : le pouvoir central, les provinces et les ETD.

Tous ceux qui exercent le pouvoir au niveau central ou tous ceux qui exercent le
pouvoir sous la tutelle de ces autorités relèvent du pouvoir central.

Dans la représentation des parties devant le juge de droit commun, le ministère

de l’avocat n’est pas obligatoire mais facultatif. Cependant il existe quelques règles spécifiques
pour le conseil d’Etat. Ce principe connait un tempérament pour certaines matières, par exemple
le pourvoi en cassation.

1. Le délai des recours

Le fondement philosophique serait que les moyens juridiques qu’utilise

l’Administration sont posés pour l’intérêt général. C’est pour préserver la stabilité et la
permanence de l’Etat. Il faut donc attaquer les actes administratifs dans un délai court pour ne
pas laisser la règle juridique dans l’incertitude.
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- La réclamation préalable : le requérant ne dispose que d’un délai de 3 mois, et

l’Administration 3 mois aussi pour répondre.
- La saisine du juge : après les 3 mois du recours préalable. Le requérant dispose aussi de
3mois pour saisir le juge. En somme il y a 9 mois.

Le premier délai est un délai administratif et le second délai est dit contentieux.
Celui-ci commence depuis la réponse ou la non réponse de l’Administration. Il s’agit d’un délai
franc (le jour de départ et d’arrivée ne sont pas compris dans le délai) et préfix (qui ne connait
ni de cause de prescription ou d’interruption).

Le délai en contentieux administratif est préfix.

2. La procédure proprement dite

Une fois que la requête est introduite devant le juge, elle est enrôlée au greffe
c.à.d. portée dans un registre. Le greffe notifie à la partie adverse cette requête.

Le mémoire en réponse est un acte de procédure de l’Administration qui sera

notifié au requérant si celui-ci a des réponses il établit un mémoire en réplique. Le président de
la juridiction désigne un rapporteur, e rapport contient :

- Un exposé des faits

- Un exposé des arguments juridiques
- Les demandes des parties.

Après le rapport, il établit un deuxième document appelé la note juridique en

d’autres termes la discussion en droit. Le rapporteur amène un ou plusieurs projets d’arrêt.

Après ces étapes, le président de la juridiction convoque une plénière. La parole

est donnée au rapporteur, ensuite aux membres de la plénière. Si le projet d’arrêt passe, tous les
membres de la plénière le signent et on établit un PV de délibération. La plénière peut statuer
en unanimité ou en majorité. A la cour constitutionnelle, la loi permet au juge qui n’est pas
d’accord avec la décision de la plénière de faire une opinion dissidente.

3. Les incidents de procédure

- La médiation ou la conciliation : l’Administration peut acquiescer ou agréer les
arguments du requérant. Là le juge statue comme médiateur.
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- Les référés : ce sont les demandes provisoires. Les incidents sont dilatoires. Le référé
ne préjuge pas le fond de l’affaire, c’est en cela qu’il est provisoire. Il existe les référés
généraux, particuliers et spéciaux.
Dans les référés généraux on a le référé-suspension, le référé-liberté et le référé
conservatoire. Le référé-constat, le référé instruction et le référé provision font partie
des référés particuliers. Et dans les référés spéciaux on trouve le référé précontractuel
des marchés publics, le référé douanier, le référé fiscal et le référé sur déféré.
A. LES REFERES GENERAUX

Ces référés généraux consistent à figer la situation de l’administré ou requérant

dans le temps.

Pour le référé-suspension, ça consistera à la suspension de l’acte qui fait grief. Il

y a deux conditions : il faut un doute sérieux sur la légalité de l’acte et qu’il y ait une urgence
(fond). Et il faut que celui qui introduit ledit référé soit un requérant en annulation (forme). Les
deux conditions de fond valent aussi pour les deux autres référés généraux mais seulement le
référé-liberté ne demande pas une requête en annulation.

Lorsque l’administré constate que pendant qu’ils sont en justice il y a des choses
qui doivent être tenues à l’état. On parle de référé conservatoire.

B. LES REFERES PARTICULIERS

En réalité, il s’agit des référés qui se déroulent lorsqu’un juge est saisi. Le
requérant est en difficulté de produire une preuve alors il demande au juge de le constater auprès
de l’Administration (référé constat).

Demander au juge d’ordonner une mesure d’instruction (référé instruction). Ces

référés complètent la requête du requérant.

C. LES REFERES SPECIAUX

Ce sont des référés sur des matières spéciales. Le référé sur déféré, ici le
requérant devient l’Administration. Et c’est l’autorité de tutelle qui agit contre l’autorité sous
sa tutelle. Ici l’autorité de tutelle est devant un cas de rébellion.

Ces incidents (référés) donnent lieu aux voies de recours suivantes : la tierce
opposition, l’appel et la cassation (le justiciable conteste la légalité de la décision il faut qu’il y
ait une décision rendue au second degré).
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Les décisions judiciaires n’ont qu’un mode de publicité et c’est la signification

(notifier par voie d’un greffier). La décision d’annulation ou de réformation doit être publiée
au journal officiel.

4. Les frais et dépens

La personne indigente s’adresse au bâtonnier pour qu’elle bénéficie d’une

assistance gratuite. Les dépens sont des condamnations judiciaires prononcées à l’encontre de
la personne qui succombe au procès. Les astreintes sont des incidents après la décision du juge.

Le sursis à exécution, il faut :

- Un jugement formé sur un titre authentique ;

- Une promesse reconnue c.à.d. la personne que le juge a condamnée a une obligation
reconnue par elle-même ;
- Il faut que la personne condamnée ait été condamnée dans une autre décision coulée en
force de chose jugée.
5. Les voies de recours
a) Les voies de rétractation
- L’interprétation : la décision d’interprétation fait partie de la décision interprétée.
- La rectification d’erreurs matérielles : le juge doit être saisi par requête. Elle porte
sur un chiffre ou sur un nom. C’est une erreur de calcul, d’orthographe en d’autres
termes une erreur qui porte sur le support extérieur du jugement et non sur le
raisonnement juridique.
- L’opposition : il s’agit ici du défaut de conclure.
- La tierce opposition
- La révision : elle n’est pas limitée dans le temps.
b) Les voies de réformation

Il y a le recours en appel et en cassation.

Devant les juridictions administratives, l’appel se fait par requête. On indique

les faits et les arguments de droit. La cassation reçoit les recours contre les décisions définitives
des juridictions inférieures. La cassation n’est pas possible pour les ADD. Le pourvoi en
cassation vise le réexamen des points de droit :

- La compétence du juge qui a rendu la décision

- La régularité de la procédure
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- La motivation de la décision

Le jugement d’appel est censé n’avoir jamais existé, c’est la conséquence de la

cassation si elle a abouti. Le requérant peut faire un pourvoi en cassation, l’Administration
aussi. Mais le ministère public le peut que par réquisition du procureur général près le conseil
d’Etat. Le délai est de 3 mois, un délai franc et préfix.