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UNIVERSITE LIBRE DES PAYS DES GRANDS

LACS

U.L.P.G.L

FACULTE DES SCIENCES ECONOMIQUES ET DE

GESTION

COURS DES FINANCES PUBLIQUES

Dispensé par

Augustin MUMBERE Sibayirwandeke

Chef de Travaux

Année académique : 2011-2012

 1

INTRODUCTION

NOTIONS GENERALES SUR LES FINANCES PUBLIQUES

De prime abord, peu d’opérations sont plus familières que les opérations
financières ; elles s’imposent constamment. En effet, à longueur des journées, nous
suivons des informations relatives à l’ouverture des crédits pour la construction des
routes, des écoles ; des informations relatives à la réalisation des projets
économiques du Gouvernement ; des ‘’ Cinq chantiers ‘’, … Ainsi, la vie de tous les
citoyens est marquée par des opérations financières.
Mais celles-ci, tout en étant familières, elles demeurent la plupart de fois
entourées de mystère, càd non comprises par les communs de mortels. Les
questions habituelles, en la matière, concernent l’établissement de l’impôt,
l’exécution des projets à impact visible, … Une discipline spéciale a pour objet de les
éclaircir ; il s’agit du Droit des Finances Publiques dont il importe de définir les
concepts de base avant d’en dégager l’objet et les grandes classifications.

DEFINITION DES CONCEPTS DE BASE

Comme son intitulé l’indique, deux concepts de base sont à définir

préalablement au développement du cours qui nous intéresse, à savoir ‘’Finances ‘’
et ‘’Publiques’’.

Signification du terme ‘’Finance‘’

Employé au singulier, le mot ‘’finance ‘’ fait étymologiquement penser à

l’argent. Il dérive alors d’un vireux verbe français ‘’finer‘’, qui veut dire payer, dérivant
lui-même du verbe ‘’finir ‘’ dont le sens signifie mener à terme ou terminer.
En effet, toute opération de payement se clôture toujours, en principe, par la
remise d’une somme d’argent. Le terme finance désigne donc cette somme
d’argent.
Employé au pluriel, en revanche comme c’est le cas dans le cadre de cet
enseignement, le concept ‘’finances ‘’ désigne l’ensemble des disponibilités
financières, en d’autres termes l’ensemble des fonds reçus d’une part, et ceux
dépensés ou consommés, d’autre part.
 2

Sens de l’adjectif ‘’Public‘’

L’adjectif ‘’public ‘’désigne ce qui est relatif à l’intérêt général, au bien

commun, par opposition à ce qui est privé ou propre à une personne physique ou
morale prise individuellement. En d’autres termes, par services publics d’intérêt
général, il faut entendre l’ensemble des actions politiques, réglementaires,
régulateurs, sécuritaires, diplomatiques, économiques et socioculturelles que réalise
l’Etat dans son ensemble (pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire) , orientées vers la
poursuite de l’intérêt général, de la sécurité sociale, du bien être social et du mieux
être pour tous1.
Notons cependant, que le bien commun n’est pas la somme des intérêts
individuels, mais plutôt ce qui est commun à tous indistinctement. En résumé, le
concept ‘’finances ‘’ suivi de l’adjectif ‘’ publiques ‘’ désigne les disponibilités
financières des institutions auxquelles est conféré le caractère public.

CLASSIFICATIONS TRADITIONNELLES ET OBJET DES FINANCES PUBLIQUES

Il importe de rappeler qu’afin de réaliser la mission d’intérêt général, l’Etat

crée des Services publics qui nécessitent des finances pour fonctionner
normalement. Pour se procurer lesdites finances, il recourt à des procédés
particuliers tels que l’impôt, la taxe, la parafiscalité, l’emprunt, …
S’agissant particulièrement du domaine des Finances publiques, l’histoire, la
politique et l’économie sont liées. Dans l’évolution de l’étude de la science des
finances publiques, en effet, il est communément admis que les finances modernes
ont succédé aux finances classiques, modifiant les conceptions économiques et la
répartition institutionnelle du pouvoir budgétaire.
En fait, le passage de la période classique à la période moderne date de
l’entre deux guerres mondiales. Il correspond au passage d’un système libéral, où le
budget est économiquement neutre et la procédure budgétaire dominée par le
Parlement, à un système interventionniste, dans lequel le budget influence
l’économie et la matière budgétaire est contrôlée par l’exécutif.

1
N. MBUMBA NZUZI, La production de l’Etat et les modes de gestion des Services publics : Guide
économico-financier pour la réforme de l’administration et des finances publiques en RDC, T 1, Kinshasa, Ed.
LICCOREN, 2007, p. 26.
 3

Les Finances Publiques Classiques

La période classique des finances publiques correspond, au plan politique, à

l’établissement d’un régime parlementaire qui permet aux assemblées de contrôler le
gouvernement, notamment par l’intermédiaire du budget. Du point de vue
économique, la doctrine libérale dominante prône la neutralité des finances
publiques : l’Etat doit s’abstenir d’intervenir dans l’économie. Il doit plutôt laisser faire
l’initiative privée.
Les règles qui dominent cette période de l’histoire sont donc le ‘’laissez – faire
‘’, le ‘’laissez – aller ‘’, mieux, laisser promouvoir l’initiative privée. Les lois
économiques naturelles telles celle de l’offre et de la demande ou celle de la liberté
de la concurrence doivent aboutir à un équilibre naturel sans intervention extérieure.
En d’autres termes, l’Etat ne doit pas venir fausser cet équilibre par son
intervention ; il doit se contenter de maintenir un cadre de libre concurrence pour
l’activité des personnes privées. Le budget de l’Etat se borne à garantir le
financement de ses fonctions spécifiques comme la police, la justice, la diplomatie et
la défense qu’on appelle habituellement activités régaliennes de l’Etat. Il s’agit ici de
la notion de la période de l’Etat gendarme, et les finances publiques classiques
correspondent à la période dite de l’Etat libéral.
Une seule exception existe cependant en la matière concernant le
prélèvement des droits de douanes. C’est le seul cas pour lequel l’intervention de
l’Etat est réclamée parles opérateurs privés. En effet, l’Etat protège ainsi leur
production interne contre l’importation des produits étrangers.
Durant cette période, pendant laquelle le libéralisme est la théorie économique
dominante, la neutralité des finances publiques signifie, d’une part, la neutralité des
ressources et des dépenses du budget, d’autre part, la nécessité d’un équilibre
entre elles.
Cette neutralité est à la fois subjective et objective2. Elle est subjective car la
théorie libérale interdit au budget d’influencer sur le comportement économique des
agents (particuliers, entreprises, …) et sur l’économie en général. Elle est également
objective car l’influence des finances publiques et la croissance des dépenses
publiques sont limitées d’un point de vue pratique.

2
Voir notamment C. CHATAIL, Finances publiques, Paris, Centre de Publications universitaires, 2003, p.7.
 4

En conséquence, dans cette conception, les dépenses de l’Etat devaient être

limitées. Les finances publiques devaient en fait avoir pour but de fournir à l’Etat des
ressources nécessaires pour couvrir les dépenses limitées à quelques services
spécifiques comme assurer la sécurité ; payer les militaires ; entretenir des relations
de bon voisinage avec les pays limitrophes et administrer la justice.
Ici, les dépenses publiques limitées étaient aux trois fonctions régaliennes de
l’Etat qui sont la sécurité, la diplomatie et la justice et les recettes recouvrées ne
tendaient qu’à couvrir que ces seules charges.
Il s’ensuit que, relativement à la conception classique des Finances Publique,
l’étude de celles-ci se réduit en une science qui étudie les moyens qui fournissent à
l’Etat des ressources nécessaires pour couvrir les dépenses publiques grâce à la
répartition entre l’ensemble des charges qui en résultent.
Trois idées maîtresses découlent de cette définition :
- La couverture de dépenses de l’Etat ;
- La répartition de ces dépenses entre l’ensemble des citoyens ;
- L’égalité devant les charges, ce qui suppose une répartition juste tenant
compte des capacités contributives de chaque citoyen et de la proportion
de ses revenus.

Les Finances Publiques Modernes

La période des finances publiques modernes s’étend de l’entre deux guerres

mondiales jusqu’à nos jours. Elle traduit un renversement de la situation tant au plan
politique qu’économique. D’un point de vue idéologique, la doctrine pure de la
période classique cède, sous la pression des faits, la place aux idées
interventionnistes. C’est la période dite de l’Etat interventionniste.
De plus sur le plan politique, le Parlement a montré ses limites en période de
crise et l’exécutif est devenu l’instrument d’intervention le plus efficace en matière
économique, notamment grâce au budget. Autrement dit, le budget devient entre
les mains du Gouvernement un instrument d’intervention dans le domaine
économique et social en vue de l’organiser ou d’y exercer une pression.
Ces interventions conduisent à augmenter substantiellement les dépenses,
notamment dans des domaines nouveaux : économie, secteur social, éducation,
culture, … Le rôle de l’Etat en matière sociale permet de le qualifier ‘’d’Etat -
 5

providence ‘’, par opposition à la notion d’Etat gendarme de la période classique des
finances publiques.
Dans cette nouvelle approche, l’étude des finances publiques devient une
science qui étudie l’activité de l’Etat en tant qu’utilisateur des techniques
particulières appelées ‘’techniques financières ‘’ (procédé, procédure, recettes,
budget, méthodes, …).
Comme pour la définition classique, trois nouvelles idées découlent également
de cette définition. Il s’agit de :
- L’élargissement du domaine des finances publiques : à côté de l’armée, de la
justice, de la diplomatie et de la sécurité, la répartition des dépenses comprend
de nouveaux domaines dont le secteur social, l’éducation, la culture ;
- La transformation des techniques financières : l’élargissement du domaine des
finances publiques a des répercutions sur des structures financières ;
- La renonciation au principe de l’équilibre : la doctrine du libéralisme implique un
équilibre budgétaire entre les recettes et les dépenses publiques. A défaut, on
aboutit, soit à un déficit budgétaire, soit à un excédent qui a pour conséquence
d’amputer les capacités à épargner ou à consommer des opérateurs
économiques privés.
Avec les modernes, c’est l’équilibre de l’ensemble de l’économie qui est visé
et non seulement celui du budget de l’Etat. On admet dès lors que celui-ci puisse
être en déficit s’il a pour objet et / ou pour effet d’aboutir à un équilibre global de
l’économie par l’investissement, par exemple.
Devant cette évolution, quel rapport peut établir entre ces deux conceptions
des finances publiques ?

Rapport entre les conceptions classique et moderne des Finances Publiques

De manière brève, la comparaison entre la conception des finances
publiques classiques et celle des finances publiques modernes peut se présenter
de la manière suivante :
- La première théorie définit les finances publiques à la fois par le moyen
(répartition des charges entre les citoyens) et par le but (couverture des
dépenses), tandis que la seconde les définit uniquement par le moyen et néglige
le but.
 6

- La deuxième théorie se caractérise par la recherche de l’équilibre au moyen de

l’interventionnisme financier de l’Etat. Tous les autres équilibres sont conditionnés
par ce dernier.
- Pour les classiques, cet équilibre est capital, tandis qu’il n’est que relatif pour les
modernes.
De ce qui précède, nous pouvons conclure que les Finances publiques est
une branche qui a pour objet d’étudier les règles et opérations relatives aux deniers
publics. De manière claire, l’objet des finances publiques se résume en
l’examen des opérations relatives aux dépenses et aux recettes publiques,
dépenses et recettes qui figurent souvent dans un document unique appelé budget
de l’Etat. De ce fait, la classification fondamentale des opérations d’intervention
financière de l’Etat distingue les opérations de dépenses ou charges publiques,
d’une part, des opérations de recettes ou ressources publiques, d’autre part.

LE ROLE DE L’ETAT ET DES FINANCES PUBLIQUES

Comme nous pouvons le constater aujourd’hui, l’Etat premier centre des

décisions publiques joue un rôle considérable dans les sociétés modernes cela
se manifeste sur le plan économique et financier.
Au début du vingtième siècle, avec les idées de la théorie libérale classique, l’on
a constaté que le rôle joué par l’Etat dans l’économie avait diminué d’ampleur, mais
pendant la période d’entre-deux guerres, la théorie keynésienne a considéré que
l’Etat avait un rôle à jouer pour trouver des solutions à la crise économique qui
prévalait à cette époque. Ainsi, l’intervention publique a refait surface. L’Etat devait
donc intervenir à travers ses dépenses. Même dans la théorie libérale, l’intervention
étatique est importante. Il se peut que les défaillances observées sur le marché
supposé être parfait, sont corrigées par l’Etat.
Après la deuxième guerre mondiale, l’on a remarqué que les interventions
publiques dans l’économie sont nombreuses et s’étalent sur tous les domaines de
l’économie. Dans certains pays, le poids de ces interventions en termes des
dépenses, a atteint un niveau élevé.
Ces dépenses sont financées principalement par les prélèvements obligatoires :
les impôts. Ce qui nécessite une question sur les incidences de la fiscalité sur le
comportement économique des agents.
 7

Deux écoles s’affrontent pour déterminer la manière de payer les impôts :

l’école de la capacité contributive et l’école dite du principe d’équivalence.
L’école de la capacité contributive retient que les individus en mesure de
payer l’impôt, qu’ils soient usagers ou non de services publics, doivent payer l’impôt.
Cette école a pour objectif ultime l’équité, c'est-à-dire égaliser relativement le
sacrifice exigé de chaque contribuable, et en ce sens, faire payer plus d’impôt aux
revenus élevés, quitte à exonérer certains individus à revenus faibles. Le principe
d’équité guide la répartition de la charge fiscale entre les citoyens contribuables. Les
taxes sont définies indépendamment des choix budgétaires et établies en fonction du
revenu, de la richesse des individus. La position des individus après impôt n’est pas
déterminante, c’est plutôt l’incidence réelle (emploi, production) qui entre en ligne de
compte dans un souci de justice sociale redistributive.
L’école du principe d’équivalence recherche l’efficacité économique, et son
but est d’individualiser l’impôt (l’effort fiscal) en fonction de la consommation
individuelle et de l’utilité retirée d’une consommation. En fait, ceux qui usent des
services collectifs doivent payer. La théorie néoclassique a jeté les fondements du
principe d’équivalence. Elle suggère le respect par l‘Etat de sa contrainte budgétaire,
et pour chaque service collectif, d’étudier comment les usagers potentiels (ceux qui
sont prêts à payer) peuvent couvrir les dépenses correspondantes. En égalisant
ainsi, pour chaque bien collectif, les dépenses et les recettes, on arrive à un solde
budgétaire nul, plus précisément à la neutralité budgétaire.
En fait, les néoclassiques pensent que les variations des dépenses publiques et
des impôts n’ont aucune conséquence positive sur l’économie réelle (l’emploi et la
production), mais ne font que redistribuer la production déjà existante entre les
entrepreneurs et l’Etat. Ainsi, la taxe et les dépenses budgétaires pour obtenir un
service collectif doivent être déterminées conjointement pour arriver à minimiser les
coûts de financement et à faire payer les agents au prorata de leur consommation.
Nous constatons que l’affectation des ressources aux dépenses dans une
économie de marché, dépend aussi des choix mis en avant par les pouvoirs publics
selon qu’ils s’attachent à une logique d’équité, ou qu’ils s’attachent à une logique
d’efficacité implicite au principe d’équivalence.
Néanmoins, de ces deux approches, l’on peut penser que la première école ne
se soucie pas de la réduction des dépenses alors que la deuxième est toujours
préoccupée par l’équilibre budgétaire.
 8

Quoi qu’il en soit, pour en revenir aux moyens d’action mobilisés par l’Etat, il
faut convenir que si l’équilibre économique l’impose, il peut encore rechercher des
ressources d’appoint : par exemple, l’emprunt mais en respectant des règles
prudentielles dans l’émission et la gestion de la dette publique. L’Etat doit aussi
subordonner cette recherche à d’autres objectifs : la lutte contre le chômage,
l’impulsion de la croissance, la compétitivité internationale, etc.
Le problème est de savoir si la Loi des Finances (le Budget de l’Etat) est
compatible avec les potentialités réelles de l’économie ou répond aux fonctions
sociales de préférence des agents économiques ou courbes d’indifférence. Dans ces
conditions, l’analyse des Finances Publiques va au-delà du budget de l’Etat. Elle
intègre d’autres aspects économiques. Les finances publiques tiennent donc une
place, une spécificité dans l’analyse économique.
Ces finances sont donc importantes pour permettre à l’Etat de jouer son rôle.
Un rôle qui n’est plus à négliger en économie parce que l’Etat est supposé palier les
insuffisances du marché (market failures). L’Etat intervient donc dans plusieurs
activités

Chapitre deuxième
MESURE DES ACTIVITES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES DANS
LA COMPTABILITE NATIONALE

II.1. Présentation du secteur et des comptes des administrations

publiques

Comme tout secteur institutionnel de la comptabilité nationale, celui des

administrations publiques est fondé sur des relations de comportement. Il est, en
effet, constitué par un ensemble des personnes morales ou d’entités publiques
qui ont pour caractéristiques communes :
 de ne pas avoir de but lucratif
 de participer à la vie économique en rendant à la collectivités des
services essentiellement non marchands (Service ne faisant pas
individuellement l’objet d’un échange sur le marché), l’exemple de
l’administration, de la défense nationale , de la justice , ….
 9

 de procéder à des opérations de redistribution de revenu ou de

patrimoine national, de telle sorte que soient corrigées les inégalités de
la répartition « primaire » des revenus, inégalités issues de la rémunération
des facteurs de production ( travail, capital)

1) Le contenu du secteur

Le secteur des administrations publiques est composé de trois sous

secteurs :
 Les administrations publiques centrales : celles-ci comprennent
essentiellement l’Etat. Cependant un grand nombre d’organismes divers
d’administration centrale apparaissent également ici. On les trouve dans
des domaines spécialisés comme l’enseignement (université, grande école
nationale), la culture (musée, théâtres nationaux, etc). Les ressources
principales de l’Etat proviennent de l’impôt. Les ressources dont bénéficient
les organismes divers leur sont apportées par ce dernier (l’Etat) sous forme
des subventions.
 Les administrations publiques locales ; elles comprennent
notamment l’ensemble des collectivités locales; commune, département,
préfecture ainsi que leurs regroupements. A côté de ces collectivités figurent
aussi divers organismes d’administration locale, comme les lycées, des
collèges, les chambres d’agriculteurs, chambre de commerce et d’industriels.
Les ressources principales de ce sous secteur sont constituées par les
impôts et par les subventions accordées par l’Etat
 Les administrations de sécurité sociale : elles correspondent aux
organismes autonomes gérant les divers régimes d’assurance sociale, de
protection sociale, comme le régime général de sécurité sociale, les
régimes spéciaux et statutaires, à l’exemple de ceux des professions
agricoles ou des travailleurs indépendants, ainsi que les caisses de retraite
ou d’indemnisation de chômage,…
Les ressources principales de ces organisations sont fournies par des
cotisations sociales obligatoires. Elles peuvent percevoir aussi, à titre
exceptionnel, certains impôts qui leurs sont spécialement affectés.
 10

Pour assurer leurs fonctions essentielles de production des services non

marchands et de redistribution de revenu, les administrations publiques effectuent
diverses opérations reparties en trois catégories : Les opérations sur produit (ou
des biens et services), les opérations de répartition et les opérations financières. Ces
opérations sont regroupées selon leur nature dans les comptes à caractère financier
ou non financier.

La première des institutions dont l’activité vise l’intérêt général est l’Etat dont les organes centraux
(Présidence de la République, Gouvernement, Assemblée Nationale et Sénat) ainsi que les organes provinciaux
ou locaux (Gouvernement provincial et Assemblée provinciale) sont spécialisés dans la prise des décisions
politiques pour orienter l’activité économique et sociale du pays.
De manière générale, les finances recouvrent l’ensemble des recettes et des dépenses de l’Etat et
l’expression désigne l’activité de l’Etat dans le domaine de l’argent.
Bref, lorsqu’on parle des Finances publiques, on voit généralement les finances de l’Etat et des autres
Institutions destinées à promouvoir l’intérêt général, parmi lesquelles nous pouvons citer les provinces, les
Entités Territoriales Décentralisées (ETD), les Etablissements publics et les Entreprises publiques.

1. Les provinces

Le régime juridique des provinces congolaises est aujourd’hui défini par la Loi n°08/012 du 31 juillet
2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces 3. Cette dernière loi a pour
objet de déterminer les principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, de leurs
compétences et de leurs ressources (article 1er).
Au sujet de leur statut, l’article 2 de la loi sous examen prévoit que la province est une composante
politique et administrative du territoire de la République. A ce titre, elle est dotée de la personnalité juridique et
jouit de l’autonomie de gestion de ses ressources humaines, économiques, financières et techniques.
Par rapport à son fonctionnement, la province exerce, par ses institutions politiques qui sont l’assemblée
provinciale et le gouvernement provincial (article 6), les compétences qui lui sont dévolues par la Constitution.
Elle coopère avec les autres provinces et le pouvoir central dan le cadre du fonctionnement régulier des
institutions.
Comme les provinces disposent de la personnalité juridique et qu’elles jouissent de l’autonomie de
gestion notamment de leurs ressources économiques et financières, cela suppose que pour leur fonctionnement
harmonieux, elles doivent voter leur propre budget. Ainsi, les articles 43 et 44 de la loi du 31 juillet 2008
disposent-ils que les finances du pouvoir central et celles des provinces sont distincts. Mais que le budget de
l’Etat comprend le budget du pouvoir central et celui des différentes provinces.

2. Les Entités Territoriales Décentralisées

3
Loi n°08/012 du 31 juillet 2008 portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces,
J.O. RDC, n°spécial du 31 juillet 2008.
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Régies par la Loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant composition, organisation et
fonctionnement des Entités Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces 4, les ETD
sont des sous ensembles de l’Etat, mais elles sont dotées de la personnalité juridique. A ce titre, elles jouissent
des la libre administration et de l’autonomie de gestion de leurs ressources humaines, économiques, financières
et techniques5.
Les principales ETD sont la Ville, la Commune, le Secteur et la Chefferie. Elles jouissent de la
personnalité juridique. Les autres subdivisions de la Province, à savoir les Territoires, les Groupements, les
Quartiers et les Villages sont des Entités territoriales Déconcentrées. Elles sont dépourvues de personnalité
juridique et dépendent donc directement de la Province.
Il faut déjà préciser que les finances d’une ETD sont distinctes de celles de la Province. Aussi,
conformément à l’article 171 de la Constitution congolaise du 18 février 2006, les finances du pouvoir central
sont distinctes de celles des provinces.
En effet, les ressources financières des ETD comprennent les ressources propres, les ressources
provenant des recettes à caractère national allouées aux provinces, les ressources de la Caisse nationale de
péréquation ainsi que les ressources exceptionnelles. L’ETD établit les mécanismes propres de leur
recouvrement6.

3. Les Etablissements publics

Les Etablissements publics jouissent aussi d’une autonomie financière par le fait qu’ils ont pour objet
une activité particulière, essentiellement la gestion d’un service public. Le procédé de l’établissement public
relève du principe de la décentralisation sous la forme de la décentralisation par service.
En d’autres termes, par la création des Etablissements publics, il s’agit pour l’Etat de remettre une
activité considérée comme importante pour la collectivité, à une nouvelle personne morale de droit public,
spécialement créée à cet effet et qui, dans l’exercice de cette activité dispose d’une certaine autonomie.
Cependant, il ne faut pas confondre un Etablissement public avec un Etablissement d’utilité publique.
Les établissements d’utilité publique, en effet, sont des groupements privés auxquels, en raison d’un certain
intérêt qu’ils représentent, a été octroyée par décision de l’Exécutif (Ordonnance, Décret, Arrêté ministériel) la
‘’reconnaissance d’utilité publique ‘’.
Il se pose néanmoins la question de savoir à quel critère on peut reconnaître dan s la pratique qu’un
organisme donné est un établissement public ou un établissement d’utilité publique restant soumis aux règles et
au régime du droit privé. L’idée fondamentale est que le juge saisi doit rechercher quelle a été l’intention des
créateurs de l’institution ou du type d’institution en cause 7.

4. Les Entreprises publiques

4
Loi organique n°08/016 du 07 octobre 2008 portant Composition, Organisation et Fonctionnement des Entités
Territoriales Décentralisées et leurs rapports avec l’Etat et les Provinces, Journal Officiel de la République, N°
spécial, 10 octobre 2008, p.6.
5
Article 3, alinéa 4 de la Constitution congolaise du 18 février 2006, Journal Officiel de la République, N°
spécial, février 2006, p.3 ; article 5, alinéa 3 de la Loi organique relative aux Entités Territoriales
Décentralisées.
6
Articles 104 et 105 de la Loi organique précitée.
7
Sur le critère de distinction entre les établissements publics et les établissements d’utilité publique, voir A. DE
LAUBADERE, Traité de Droit administratif, T. 1, 13ème éd., Paris LGDJ, 1995, pp.539 et suivantes.
 12

Les Entreprises publiques sont régies par la Loi cadre n°78 – 002 du 06 janvier 19788.
Aux termes de l’article 2ème de cette dernière loi, par entreprise publique, il faut entendre tout établissement
qui, quelle que soit sa nature :
1°) est créé et contrôlé par les pouvoirs publics pour remplir une tâche d’intérêt général ;
2°) est créé à l’initiative des pouvoirs publics entre eux pour l’exploitation en commun d’un service ou d’une
activité donnée ;
3°) est créé à l’initiative des personnes morales de droit public entre elles pour l’exploitation en commun d’un
service ou d’une activité donnée ;
4°) est créé à l’initiative des pouvoirs publics en association avec les personnes morales de droit public pour
l’exploitation en commun d’un service ou d’une activité donnée.
Ainsi définie, l’entreprise publique constitue une personne morale de droit public.
Suivant son objet, l’entreprise publique peut être à caractère soit administratif, soit financier, soit social
ou culturel, soit scientifique ou technique, soit encore industriel ou commercial (article 4).
Notons cependant que la notion d’entreprise publique ne peut être comprise que par l’utilisation
cumulative de trois critères qui se situent dans des domaines différents :
1. Un critère juridique, càd que l’entreprise publique est une institution jouissant de la personnalité morale.
Elle a un patrimoine propre, des droits et des obligations comme tout autre sujet de droit (article 3) ;
2. Un critère d’ordre administratif, càd que l’entreprise publique est soumise à un contrôle particulier de la
part de l’Etat ou d’une collectivité locale qu’on appelle contrôle de tutelle ou contrôle gouvernemental. Ce
contrôle spécifique vient s’ajoute au contrôle général de police qui pèse sur tous les agents économiques
(article 26) ;
3. Un critère économique : l’entreprise publique a un objet industriel ou commercial, mieux un objet social
d’ordre économique. En ce sens, elle agit normalement comme un commerçant et son activité est tournée
vers la réalisation de bénéfices.
De ce qui précède, on peut proposer la définition approximative suivante : une entreprise publique est
un organisme autonome doté de la personnalité morale, dont l’activité est d’ordre industriel ou commercial,
mais qui fait l’objet d’un contrôle institutionnalisé spécifique de la part de l’Etat ou d’une collectivité
territoriale.

5. Les Organisations Internationales

Les organisations internationales sont des institutions qui ont leur cadre en dehors de l’Etat et dont les
finances proviennent des cotisations des Etats membres.
En résumé, les finances regroupent l’ensemble des dépenses et des recettes de l’Etat et des entités
territoriales décentralisées, de sorte que le terme finance englobe l’ensemble des activités de l’Etat dans le
domaine de l’argent. Et la science qui étudie ces activités est le Cours des Finances Publiques

8
Loi cadre n°78 – 002 du 06 janvier 1978 portant dispositions générales applicables aux entreprises publiques,
Journal Officiel du Zaïre, N°4, 15 février 1978, p. 9.
 13

2) Les comptes non financiers

 Le compte de production: ce compte décrit les opérations sur biens

et services liées au processus productif. Ainsi, il fait apparaître, en
ressources, la production des services, évalués à leurs coût, fournis par les
administrations publiques ; et en emplois, les consommations intermédiaires
(MP, énergie) nécessaires à cette production.
La production dont il s’agit ici est constituée essentiellement des services non
marchands. Ces services sont mis à la disposition de l’ensemble de la collectivité,
soit de façon gratuite, soit de façon quasi gratuite c’est-à–dire lorsque la
consommation peut être individualisable mais moyennant le payement d’un droit,
d’une taxe, etc.
L’excèdent des ressources sur les emplois fait apparaître un solde appelé
valeur ajoutée qui mesure la contribution de ces administrations à la production
nationale évaluée par le Produit Intérieur Brut (PIB).

 Le compte d’exploitation: il met en évidence la répartition de la valeur

ajoutée (en ressource) entre les diverses utilisations courantes associées à la
production et en emploi, les rémunérations versées au personnel des
administrations.
La part de la valeur ajouté que les administrations conservent, soit l’excèdent
des ressources sur les emplois, constitue le solde et est appelé excèdent
d’exploitation.
 Le compte de revenu des administrations publiques fait apparaître
leur fonction de redistribution. Celle-ci est assurée grâce aux prélèvements
obligatoires (impôt et cotisations sociales) en ressource. Ces sommes sont
en suite redistribuées par les administrations, essentiellement au moyen
des prestations sociales versées aux ménages se trouvant confrontés à
des risques sociaux, et des subventions d’exploitation et à l’importation
accordée à des entreprises dans le but d’améliorer leurs rentabilité (en
emploi). A ces dépenses s’ajoute le versement des intérêts relatifs à la
dette que les administrations ont contractée auprès des différents agents.
Le surplus des ressources par rapport aux emplois est le solde qui
correspond au revenu disponible brut des administrations.
 14

 Le compte de capital : c’est le dernier des comptes non financiers. Il

indique l’utilisation finale du revenu disponible brut comme l’épargne brute à
la quelle s’ajoute quelques produits des impôts. Ces sommes sont
consacrées au financement de FBCF (Formation Brute du Capital Fixe) qui
est nécessaire à la production des services non marchands. Il s’agit de la
construction d’infrastructure. A ces dépenses s’ajoutent les aides à
l’investissement accordées par les administrations aux entreprises pour
accroître leur capacité de production
Le solde positif de ce capital est la capacité de financement et constitue,
dans le cas contraire, le besoin de financement. Les administrations publiques ont
souvent un besoin de financement.

3) Les opérations financières et le compte financier

Avant d’analyser le compte financier des administrations et de considérer la

façon dont il est lié au compte de capital, il convient de caractériser d’abord la
notion d’opération financière.

Les opérations financières réalisées par les administrations ont trait, d’une
façon générale, à la création des moyens de payement dans l’économie. Cette
contre partie financière correspondant à la rémunération, à la consommation
intermédiaire ou correspondant à la rémunération d’un travail, etc. et comme cette
contrepartie a des liens avec les répartitions, transfert des revenus ; elle ne peut
constituer une opération financière. En effet, celle-ci implique l’absence de tous
liens avec ces opérations.
Ainsi les opérations financières peuvent être définies comme des
opérations affectant les montants des créances et les dettes dans le patrimoine
des agents, ici les administration publiques.

Le compte financier des administrations publiques rassemble la totalité de

leurs opérations financière. Ce compte, à la différence des comptes non
financiers établis en terme d’emploi et des ressources, est présenté en terme des
flux nets des créances et des flux nets des dettes. Ces flux sont dits nets quand
 15

des nouvelles créances sont déduites les recouvrements et des nouvelles dettes
contractées sont déduits les remboursements, ceci au cours d’une année.

On peut établir un lien entre un compte de capital et le compte financier.

En effet ; le compte financier met en évidence les diverses opérations financières
qui ont été réalisées par des administrations publiques pour résorber une capacité
de financement ou pour couvrir un besoin de financement. Comme dans la plupart
de cas ce sont les administrations publiques qui ont un besoin de financement,
celui-ci sera couvert par une augmentation nette de leur opération financière
d’emprunt et d’émission de monnaie qui constitue ainsi le solde de leur compte
financier. Ainsi ce solde, qui traduit une croissance plus forte de flux des dettes
que des créances, sera nécessairement égal au solde du compte du capital
c’est–à–dire au besoin de financement car il est exacte compensation financière.
Il en va de façon opposée dans le cas d’une capacité de financement.

D’une façon générale, la séquence de ces comptes (pour tous les agents) se
présente comme suit :
 16

EMPLOIS RESSOURCES
COMPTE DE PRODUCTION
Consommation intermédiaire

Valeur ajoutée

COMPTE D’EXPLOITATION

Rémunération des salariés, Autres impôts

Valeur ajoutée
sur la production nets des subventions

Excédent d’Exploitation

COMPTE D’AFFECTATION DES REVENUS PRIMAIRES

Revenus de la propriété (dividendes, intérêts Excédent d’Exploitation

reçus) versés.

Revenu
primaire

COMPTE DE DISTRIBUTION SECONDAIRE DU REVENU

Opérations d’assurances dommages, autres transferts
courants (impôts sur le revenu, cotisations sociales, Revenu
prestations sociales) versés primaire

Revenu disponible

COMPTE D’UTILISATION DU REVENU

Dépense de consommation. Revenu disponible

VARIATIONS D’ACTIFS

Epargne

COMPTE DU CAPITAL
Formation brute du capital fixe,
Epargne
Variation des stocks, objets de valeur

Capacité (+) ou Besoin Transferts en capital reçu (+) et

(-) de financement versés (-)

COMPTE FINANCIER

Or et droits de tirages spéciaux Capacité (+) ou Besoin

Obligations, Actions, Crédits (à (-) de financement
recevoir), dépôts, numéraires, autres
participations
Obligations, Actions, Crédits (à
rembourser), dépôts, numéraires,
autres participations
 17

Puisque la production est le pion essentiel dont dépend la formation des revenus et la
détermination du disponible, le premier compte de la séquence est le compte de
PRODUCTION. Il décrit les opérations sur et services qu’entraîne le processus de
production .On inscrit la production en Ressources, les consommations intermédiaires en
emplois. Il a pour solde la valeur ajoutée qui mesure la valeur nouvelle créée au cours du
processus de production.
Puis vient le compte D’EXPLOITATION qui montre comment la valeur ajoutée
(augmentée des éventuelles subventions d’exploitation reçues) a fait l’objet d’une première
répartition directement liés au processus de production, sous forme de rémunérations versées
aux salariés et d’impôts liés à la production. Son solde, l’Excédent brut d’exploitation,
représente le revenu primaire que l’unité tire de sa production. Ce revenu est utilisable pour
rémunérer le capital et payer les impôts sauf ceux liés à la production.
Le compte suivant est le compte de revenu. Il enregistre les opérations de répartition
autres que celles directement liées à la production. Il reprend en ressources l’excédent brut
d’exploitation et lui ajoute tous les transferts de revenus en Provence des autres unités. Il
s’agit principalement de salaires pour les ménages salariés, d’impôts pour l’Etat, d’intérêts ou
dividende pour les banques, etc. En emplois de ce compte on trouve tous les transferts de
revenus effectués au profit d’autres unités (intérêts versés aux créanciers, dividendes versés
aux actionnaires, impôt sur le revenu verses aux APU, prestations sociales versées aux
ménages). Le solde de ce compte est le revenu disponible brut.
Ensuite, on a le compte d’UTILISATION DU REVENU qui décrit la répartition du
revenu disponible brut entre la consommation finale et épargne brut. Ce compte n’intéresse
que les ménages et les administrations tant publiques que et privées (les ISBLSM) car pour les
autres SI le revenu disponible est égal à l’épargne brute. De plus ces autres SI n’ont pas de
consommation finale. Le compte d’utilisation du revenu a comme ressource le revenu
disponible brut et enregistre en emplois un seul flux, la consommation finale. Le solde
constitue l’épargne brute, le montant dont a varié, pendant l’année, le niveau du patrimoine
des unités.
L’avant dernier compte est le compte de CAPITAL. Il montre comment l’épargne
brute, compte tenu des éventuels transferts en capital reçus ou versés, a servi à financer
l’accumulation d’actifs non financiers (biens d’équipements, stocks, terrains et actifs
incorporels). En emplois figurent les investissements physiques et les variations de stocks.
Les ressources sont l’Epargne Brute à laquelle s’ajoutent d’éventuelles aides à
l’investissement ou transferts en capital. Si les ressources du compte sont supérieures aux
emplois, le solde positif qui en résulte est appelé capacité de financement. Dans le cas
contraire, le solde négatif résultant sera appelé Besoin de financement. Cette capacité (ou ce
besoin) de financement se traduit par une augmentation (ou une diminution) de la valeur nette
du patrimoine financier.
Enfin, le denier compte, le compte FINANCIER, décrit les mouvements de créances
et de dettes. Le solde du compte financier (qui est la différence entre les flux nets de créances
et les flux nets de dettes) est appelé solde des créances et dettes. Comme la somme des
ressources et des flux nets de dettes est égale à la somme des emplois et des flux nets de
 18

créances, le solde des créances et dettes devra être, en principe, identique à la capacité (ou au
besoin) de financement.
Les comptes ainsi définis ne concernent pas le Reste du monde pour lequel on
distingue simplement un compte non financier retraçant les mouvements de capitaux et les
flux financiers. Le tableau 3.2 suivant présente les différents comptes propres à chaque
secteur institutionnel.

Tableau 3.2 : les comptes des différents secteurs institutionnels

Sociétés et Sociétés Administrations Ménages Institutions sans Reste du
quasi-sociétés Financières Publiques but lucratif au monde
Non financières service des
ménages
Production Production Production Production Production Compte
Exploitation Exploitation Exploitation Exploitation Exploitation Non
Revenu Revenu Revenu Revenu Revenu Financier
Utilisation du Utilisation du Utilisation du Compte
Revenu Revenu Revenu financier
Capital Capital Capital Capital Capital
Financier financier Financier financier financier

Les relations avec l’extérieur : Le compte du Reste du monde

Le reste du monde enregistre les opérations entre les unités résidentes et non
résidentes. Ce n’est donc pas un SI au même titre que les autres.

Le compte non financier

Le compte non financier regroupe les opérations non financières entre les unités
résidentes et non résidentes. Elles sont présentées en emplois et se plaçant du point de vue des
unités non résidentes qui les effectuent. Les ressources enregistrent les opérations faisant
l’objet d’un règlement des agents résidents envers les agents non résidents. Ces opérations
sont principalement les importations des biens et services.
Les ressources enregistrent les opérations faisant l’objet d’un règlement des agents
non résidents au profit des agents résidents. Ces opérations sont principalement les
exportations.
Le solde du compte non financier dégage une capacité de financement ou un besoin de
financement .ce solde est calculé et présenté du point de vue de l’économie nationale.
L’excèdent des emplois de comptes Reste du monde est appelé «capacité de financement la
nation» et apparaît du côté des ressources du compte des opérations non financière du reste
du monde. Si au contraire les ressources sont supérieures aux emplois, le solde est appelé
«besoin de financement de la nation» et apparaît négativement du côté des ressources du
reste du monde.
 19

Le compte financier du reste du monde

Le solde du compte des opérations non financières du reste du monde considéré du

point de vue de l’économie nationale constitue le solde du compte de capital consolide de
l’ensemble des secteurs institutionnels résidents. Ainsi, la capacité de financement du reste du
monde (excédent des emplois sur les ressources) est égale au besoin net de financement des SI
résidents.
Le solde des opérations non financières mesure donc soit l’endettement net de la
nation, c'est-à-dire l’acquisition nette de créances du reste du monde envers l’économie
interne soit la situation inverse.

Exercice :

Etablir la séquence des comptes par secteur pour une économie constituée des secteurs ci-
après : sociétés industrielles, administration publique et les ménages (dont une partie de la
population s’occupe des petites exploitations agricoles).
1.les informations chiffrées sur le secteur Industriel indiquent (en unités monétaires, UM) :
- Stocks au début et à la fin de l’année : nuls
- Production de l’année :(87)
- Paiement des salaires :(50)
- Impôts à la production. : (8)
- Matières premières consommables importée : (16)
- Amortissements. :( 8)
- Subventions d’exploitation reçues de l’Etat : (2)
- Dividendes distribuées (NB. Transférées à l’Etranger) : (5)
- Exploitations produites industrielles. : (33)
2. La production agricole des ménages (12) a nécessité l’utilisation des produits industriels
locaux pour (6).
3. Les Administrations publiques ont versé des salaires pour (5) et des prestations sociales aux
ménages pour (1). En outre, elles ont acheté des produits industriels pour (2).
4. Les Ménages ont payé des impôts sur la production agricole pour (2), consommé des
produits industriels pour (46) et produits agricoles pour (12).
 20

II.2. Etude des ressources et des dépenses des administrations

publiques
II.2.1. Les principales catégories des ressources

Les principales ressources des Administrations sont les suivantes :

a) les impôts : perçus par les administrations, ils financent les

dépenses publiques. Les impôts sont repartis en raison de leur nature
économique en 3 groupes :
 les impôts liés à la production et à l’importation (TVA, taxe
sur le produit pétrolier, etc.)
 les impôts sur les revenus et les patrimoines (impôts sur les
bénéfices des sociétés)
 les impôt en capital : il s’agit essentiellement ici des droits
d’enregistrement sur les donations (entre vifs et sur les successions)
b) les cotisations sociales perçues par l’administration de sécurité sociale.
Elles servent au financement des régimes de protection sociale gérés par ces
administrations pour les comptes de leurs agents. Ces deux catégories des
ressources (impôt et cotisation) sont obligatoires, définitives et non assorties
d’une contrepartie immédiate ou directe au niveau de chaque contribuable ou
cotisant
c) les revenus liés à des activités de production soit que les
Administrations les exercent elles-mêmes soit qu’elles tirent des revenus des
capitaux mis à la disposition d’autres agents qu’ils mettent en valeur

d) les divers transferts constituent la quatrième catégorie de ressource.

Ces transferts sont reçus par les administrations et figurent dans leur compte de
revenu. Exemple de redevances obligatoires perçues pour l’établissement de
quelques documents : passeport, permis de conduire, ainsi que les produits des
amandes et des pénalités, etc.

II.2.2. Principales catégories des dépenses

 21

L’on peut envisager un regroupement des dépenses des administrations en

catégories :

a) les dépenses liées à la fonction de la redistribution des revenus et

des patrimoines :
 Les prestations sociales versées aux ménages qui se
trouvent placées dans une situation de risque social et financier
 Les subventions d’exploitation et d’importation ainsi que les
aides à l’investissement. Ces subventions sont accordées aux entreprises
dans le but de diminuer le prix des biens et services ou de permettre une
rémunération suffisante des facteurs de production. Les aides à
l’investissement ont pour effet de faciliter l’acquisition par les formes des
biens d’équipement et des terrains.
 Des transferts divers tels que les bourses d’étude, des aides
ou dons aux associations sans but lucratif (asbl), des dommages de guerre,
des primes d’épargne des logements.

b) les dépenses de fonctionnement : elles sont liées à la

marche courante des administrations. Il s’agit des rémunérations du
personnel de l’administration, de cotisations sociales en faveur de leur
personnel, les consommations intermédiaires nécessaires au
fonctionnement, etc.
c) les dépenses d’équipements : il s’agit d’investissement bruts
c’est-à-dire l’acquisition ou des constructions des bâtiments et d’équipement
à l’usage civil et collectif, à l’exemple d’établissement scolaire, des routes ;
mais aussi des variations de stocks comme l’énergie. Il y a aussi
l’acquisition des terrains, des brevets.
d) la dernière catégorie des dépenses des administrations
représente les intérêts qu’elles versent au titre de la dette qu’elles ont
contractée auprès des agents économiques.

CLASSIFICATION CONGOLAISE DES DEPENSES PUBLIQUES

Paragraphe 1 : Les dépenses du Pouvoir central

 22

De prime abord, il n’est un secret pour personne que la production publique de l’Etat en RDC est quasi
inexistante, mal organisée, sinon ignorée par la classe dirigeante dans sa majorité. Aux termes de l’article 5 du
Projet de Loi organique sur les Finances Publiques, les ressources et les charges budgétaires sont retracées dans
le budget sous forme des recettes et des charges.
S’agissant particulièrement des charges budgétaires, elles sont classées par fonction ou mission, par
sous-fonction ou programme, par administration, par nature économique conformément à la nomenclature en
vigueur ou suivant toute autre classification présentant un intérêt pour leur analyse, leur suivi et leur évaluation.
Elles sont distinguées entre les charges courantes, les charges en capital et les prêts et avances 9.
De manière concrète, la classification congolaise des dépenses publiques découle des dispositions de
l’article 18 de la Loi n° 83-003 du 23 février 1983 telle que modifiée et complétée à ce jour portant Loi
Financière congolaise10.
Cette dernière disposition distingue trois catégories des charges de l’Etat et des Entités territoriales
décentralisées, à savoir :
1°) Les dépenses courantes qui sont aussi groupées en quatre catégories :

- les charges de la dette publique ;

- les dotations des organes politiques ;
- les dépenses du personnel et de fonctionnement des services ;
- les interventions de l’Etat en matière économique, sociale et culturelle.

2°) Les dépenses en capital : elles sont de trois catégories :

- les investissements exécutés par l’Etat ;
- les subventions d’investissement accordées par l’Etat ;
- les prises de participation.
3°) Les prêts et avances.
De ce qui précède, les dépenses publiques sont de manière habituelle et pratique groupées sous neuf
titres, à savoir :
Titre I : Dette publique en capital ;
Titre II : Frais financiers ;
Titre III : Dépenses du personnel ;
Titre IV : Biens et matériels ;
Titre V : Dépenses de prestations
Titre VI : Transferts et interventions
Titre VII : Equipements

Titre VIII : Construction, réfection, réhabilitation, addition d’ouvrage et édifice, acquisition

immobilière ;

Titre IX : Prêts et avances.

9
Article 8 du Projet de Loi organique sur les Finances Publiques en RDC.
10
Loi n° 83-003 du 23 février 1983 telle que modifiée et complétée par l’Ordonnance-Loi n°87-004 du 10
janvier 1987, portant Loi Financière congolaise, Ministère des Finances, Direction des Etudes et Planification.
 23

Soulignons, en rapport avec le Titre III, que les crédits ouverts au titre des dépenses du personnel de
chaque sous-fonction constituent le plafond des dépenses de cette nature pour lesquelles, le montant des
autorisations d’engagement annuelles ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts. Ils sont
assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par le pouvoir Central. Ces plafonds sont spécialisés
par ministère, par institution et par budget annexe11.
Tel étant le principe, il s’ensuit que les créations d’emplois nouveaux et la répartition des emplois
autorisés ne peuvent être décidées que par une loi de finances.
En outre, il faut rappeler qu’aux termes de l’article 171 de la Constitution, les dépenses du pouvoir
central sont distinctes de celles de provinces. Ainsi, chaque gouvernement provincial doit préparer ses prévisions
de dépenses à soumettre à l’adoption de l’Assemblée provinciale correspondante.
Ainsi, sur le plan national, les dépenses de l’exercice 2009 étaient arrêtées à 2 922 393 815 447 FC,
dont 2 629 307 565 647 FC pour le Pouvoir Central et 293 086 249 800 FC pour les Provinces. Les dépenses du
Pouvoir central représentent 90 % des dépenses totales et celles des Provinces 10 % des dépenses totales.
Pour l’année 2010, elles sont chiffrées à 5 607, 5 milliards de FC, dont la ventilation par nature est la
suivante :
- Dette publique en capital : 189, 9 milliards de FC, soit 3,4% des dépenses totales ;
- Frais financiers : 240, 2 milliards de FC, soit 4,3% des dépenses totales ;
- Dépenses de personnel : 795, 1 milliards de FC, soit 14,2% des dépenses totales ;
- Biens et matériels : 66,6 milliards de FC, soit 1,2% des dépenses totales ;
- Dépenses de prestations : 137,6 milliards de FC, soit 2, 5% des dépenses totales ;
- Transferts et intervention de l’Etat : 1 372, 1 milliards de FC, soit 24, 5% des dépenses totales ;
- Dépenses d’équipements : 928,5 milliards de FC, soit 16,6% des dépenses totales et ;
- Dépenses de construction, réfection, réhabilitation, addition d’ouvrage et d’édifices, acquisition
immobilière : 1 877, 4 milliards de FC, soit 33, 5% des dépenses totales.
Rappelons toutefois, qu’aux termes de l’article 171 de la Constitution et de l’article 43 de la loi relative
à la libre administration des provinces, les dépenses du pouvoir central sont distinctes de celles de provinces.
Ainsi, chaque gouvernement provincial doit préparer ses prévisions de dépenses à soumettre à l’adoption de
l’Assemblée provinciale correspondante.

Paragraphe 2. Les dépenses de la Province du Nord Kivu

Pour ce qui est de la Province du Nord Kivu, le Budget Général de la Province, pour l’exercice 2008,
était de l’ordre de 50. 063. 171. 134, 00 FC, càd cinquante milliards soixante trois millions cent soixante onze
mille cent trente quatre Francs congolais. Pour l’exercice 2009, il était arrêté en équilibre, en recettes et en
dépenses, à 59. 011. 067. 362, 29 FC, càd cinquante neuf milliards onze millions soixante sept mille trois cent
soixante-deux vingt neuf centimes Francs congolais.
Pour l’exercice 2010, il est établi à 86. 042. 542. 522,00, soit Quatre-vingt six milliards quarante deux
millions cinq cent quarante deux mille cinq cent vingt deux Francs congolais.

11
Article 23 du Projet de Loi organique sur les Finances Publiques, précité.
 24

Notons qu’étant donné que l’exécution du budget général des recettes pour les six premiers mois de
l’année 2009 n’avait pas connu des performances très significatives et surtout que les recettes du Trésor public à
retenir à la source par la province, ne l’ont pas encore été, les recettes prévues n’ont pas connu de modification
et ont été reconduites dans leur ensemble. Il en va par conséquent de même pour les dépenses, du moins dans
leur montant, car le volume des dépenses doit correspondre à celui des recettes.
Il s’en est suivi, concrètement qu’en exécution de la Note Circulaire n°002/CAB/MIN/BUDGET/2008
portant instructions relatives à l’exécution du budget de l’Etat pour l’exercice 2008, la rétrocession sur les
contrats des producteurs pétroliers n’a pas été prise en compte dans les prévisions budgétaires 2009. Néanmoins,
tenant compte des performances réalisées dans certains secteurs et en considération des statistiques de
réalisations pour le premier semestre, quelques modifications à la hausse ont été effectuées.
Soulignons, en passant que le contexte économique et financier de l’élaboration des prévisions
budgétaires de la Province du Nord Kivu pour l’exercice 2010 a été caractérisé par un taux moyen d’inflation de
10%. Ainsi, en élaborant ce budget, la province s’est efforcée de prendre en compte entre autres devoirs :
- le processus de stabilisation et la restauration de la paix dans les différents Territoires de la province ;
- le retour et la réinstallation des réfugiés et des déplacés internes dans leurs milieux d’origine ;
- la réhabilitation des infrastructures et le rétablissement des services sociaux de qualité en partenariat avec
les organisations communautaires, les Eglises, les ONGs et la Société civile ;
- la promotion de la dynamique communautaire par la participation effective de la base à la mise en œuvre et
le suivi des programmes de réduction de la pauvreté ;
- la lutte contre la pandémie du VIH/SIDA et les violences sexuelles afin d’atténuer leur impact sur le
développement.
Ceci dit, les dépenses de la Province pour l’exercice 2010 se présentent globalement de la
manière suivante :
Tableau Synthèse des prévisions budgétaires des dépenses de la Province du Nord Kivu pour
l’Exercice 2010

Libellé Crédits accordés en 2009 Crédits retenus pour

en FC 2010 en FC

I. BUDGET GENERAL 54 345 793 039 86 042 542 522

I.1. Dépenses courantes 44 444 277 776 57 122 529 092

1.1. Dette intérieure 324 168 802 294 061 402

1.2. Frais financiers 23 695 653 28 961 354

1.3. Dépenses du personnel 3 463 530 495 4 718 092 608

1.4. Biens et matériels 637 989 947 642 717 220

1.5. Dépenses de prestations 2 178 021 859 1 968 917 414

1.6. Transferts et interventions 37 816 871 020 49 469 779 094

I.2. Dépenses d’investissement 9 901 515 263 28 920 013 430

 25

2.1. Equipements 1 421 492 359 1 960 347 390

2.2.Construction,réfection,réhabilitation 8 480 022 904 26 959 666 040

II. BUDGETS ANNEXES 15 435 786 868 17 354 050 864

III. BUDGET POUR ORDRE 4 587 725 350 7 166 563 600

IV. SUBVENTION DE L’ETAT 430 636 000 430 636 000

TOTAL GENERAL 74 799 941 257 110 993 792 986

Il se dégage de ce qui précède, que la classification congolaise des dépenses publiques est conforme à la
subdivision reconnue de manière universelle des dépenses qu’effectuent les organismes publics dans le monde.
Seulement, les opérations de dépenses ne sont pas les seules dont la diversité exige un effort de classification ; il
en va de même pour les opérations de recettes.

Chapitre troisième
LE BUDGET DE L’ETAT

Le budget de l’Etat est défini comme l’acte par lequel sont prévues et
autorisées les dépenses et ressources de l’Etat ou des administrations publiques.
Il s’agit d’une loi qui trouve son fondement dans le consentement à l’impôt des
contribuables. Une telle définition est une fenêtre ouverte dans la mesure où l’on
exprime ici et là « le seuil de pression fiscale ». En effet, il s’agit de centraliser les
dépenses et les ressources prévues de l’Etat, de façon à pratiquer une gestion
rigoureuse et à éliminer tous risques de gaspillage des fonds publics.
L’apparition progressive d’une conception plus interventionniste du rôle de
l’Etat dans la société n’a pas fait disparaître pour autant l’intention initiale de
présenter les activité publiques de façon ordonnée sur le plan comptable . Mais à ce
souci s’est ajouté celui de voir le budget s’insérer dans l’économie nationale et
devenir un des rouages fondamentaux par sa participation à la réalisation des
grands équilibres économiques et financiers

Paragraphe 1 : Evolution historique du budget

La notion de budget a subi une évolution intéressante. Elle retrace en fait l’évolution des finances publiques elles-mêmes et traduit
le phénomène de l’intégration des finances publiques à l’économie. A l’origine, le budget était la notion centrale qui dominait toutes les
finances publiques et la notion de loi de finances n’était pas ignorée, mais elle n’était pas véritablement dissociée de celle du budget.
 26

Cette évolution de la notion de budget apparaît au travers des définitions qui en ont été proposées par les auteurs.
Etymologiquement parlant, le ‘’ budget ‘’ est un mot d’origine anglo-saxonne, ‘’Budget ‘’ venant de l’ancien français : ‘’Bougette ‘’, qui
désigne une petite bourse (un petit sac)12.
Dès l’origine, le Budget est le moyen mis au service du pouvoir pour appliquer sa politique. Le sac du roi renfermait l’argent
nécessaire aux dépenses publiques. Il exprime un équilibre entre le pouvoir politique et la nation conçu initialement presque exclusivement
comme source des revenus de l’Etat. Le Budget est ensuite devenu un acte de limitation du pouvoir royal dans la mesure où il traduisait un
consentement à l’impôt. La dévolution du pouvoir budgétaire a fait l’objet de longs combats politiques. Le développement du droit
budgétaire est parallèle au développement du droit politique. Dès lors les ressources de l’Etat n’étaient plus dévolues de droit, mais
consenties. Cette caractéristique explique la procédure du vote du Budget.
De nos jours, en fait, le budget est conçu comme un acte législatif (un texte de loi) par lequel sont prévues et autorisées les
recettes et les dépenses annuelles de l’Etat, des Entités territoriales décentralisées et des autres services publics.
La définition ainsi formulée a le mérite de dégager les éléments caractéristiques des lois budgétaires.

Paragraphe 2 : Caractéristiques des lois budgétaires

La loi budgétaire a un double caractère ; il s’agit à la fois d’un acte de prévision et d’un acte d’autorisation. L’article 2 de la Loi
Financière de 1983 dispose en effet que la loi budgétaire votée par le Parlement et les décisions budgétaires prises par les Assemblées
provinciales déterminent chaque année la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges prévues et autorisées de
différents services de l’Etat et des ETD compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elles définissent.
a) Le budget est un acte de prévision :
Le budget établit un plan d’évaluation des dépenses et des recettes à effectuer. Il diffère ainsi d’un bilan qui est l’image passive
et active d’une situation comptable à un moment donné.
b) Le budget est un acte d’autorisation :
C’est acte par lequel le Parlement donne mandat au Gouvernement d’effectuer les dépenses et de percevoir les recettes.
Il faut noter que ce double caractère d’acte de prévision et d’autorisation est nécessaire pour qu’il y ait un budget. En effet, le
budget porte sur l’ensemble des recettes et sur l’ensemble de dépenses. Son rôle essentiel est d’assurer la corrélation entre les recettes
prévues et les dépenses à engager qui doivent à tout prix être en équilibre.
Il faut noter que le cadre juridique de la présentation budgétaire obéit, en l’absence d’une nouvelle loi relative aux finances de
l’Etat, aux règles constitutionnelles prévues dans les dispositions des articles 126 et 127 de la Constitution.
Mais, quel est le contenu de la loi des finances et quelle différence avec le budget de l’Etat ?
Pour répondre à cette question, disons que le législateur congolais n’a pas défini ce qu’il faut entendre par ‘’loi des finances‘’. La
Constitution emploie pourtant cette expression à l’article 126.
De manière générale, on peut retenir, sur base du droit budgétaire comparé, trois catégories de lois de finances : la loi des finances
de l’année, la loi des finances rectificative et la loi des finances de règlement.
- La loi des finances de l’année ou loi de finances initiale est la plus importante. C’est dans cette loi que l’on trouve les principales
modifications apportées chaque année à la législation fiscale ainsi que les autorisations budgétaires accordées aux différents ministères
pour l’année à venir. La loi de finances initiale constitue, chaque année, l’acte juridique qui autorise et limite les moyens accordés aux
différentes administrations de l’Etat.
- Les lois des finances rectificatives ont pour objet de modifier en cours d’année les prévisions et les autorisations effectuées dans la loi
de finances initiale.
- La loi de règlement a pour objet de constater et de contrôler l’application qui a été faite de la loi de finances de l’année et de la loi de
finances rectificative.
- Le budget quant à lui est un document comptable qui traduit un plan d’action dans le domaine financier. Son élaboration permet de
prévoir, pour l’année à venir, les dépenses et les recettes d’une personne pou d’un organisme public.
Soulignons à ce niveau que le budget de l’Etat comporte trois catégories de comptes : le budget général, les budgets annexes et les
comptes spéciaux du Trésor.
Le budget général regroupe toutes les dépenses et recettes de l’Etat à caractère définitif, c.à.d. financé essentiellement par l’impôt.
C’est le plus important des comptes : il représente plus de 80% des ressources et des charges de l’Etat. Les budgets annexes retracent en

12
Voir à ce sens, BIGAUT, Ch., Finances publiques, Droit budgétaire, Le budget de l’Etat, Paris, Ellipses,
1995, p.7.
 27

principe les dépenses d’organismes de l’Etat dépourvus de personnalité juridique. Quant aux comptes spéciaux du Trésor, ils retracent les
opérations à caractère temporaire comme, p.ex, les avances aux collectivités locales.

III.1. Présentation générale du budget

Dans la conception du budget des Administrations Publiques il y a des

contraintes à respecter. Ces contraintes peuvent se résumer en cinq principes,
non exhaustifs, de conception du budget
- le principe de la périodicité
- le principe de l’unité et de l’universalité
- le principe de l’équilibre
- le principe de l’autorisation
- le principe de non affectation des recettes

1. le principe de la périodicité : l’exercice budgétaire est délimité. il est

ouvert et clos à des dates précises tout en donnant des règles de souplesse
à l’Etat en matière de recette et de dépense. La période budgétaire est donc
annuelle. Autrement dit les dépenses et les recettes de la loi de finance ne sont
valables que pour un an. Cette règle est justifiée par :
- Le souci d’assurer un contrôle régulier, par le parlement, des finances de
l’Etat
- l’intérêt pour le gouvernement de prévoir ses recettes et ses dépenses
pour une durée qui ne soit ni très longue ni très courte

Mais cette règle constitue un cadre très rigide par exemple pour les
dépenses d’infrastructures ou dépenses en capital physique . Il faut donc assouplir
cette règle pour :
- assurer la continuité entre les budgets successifs
- autoriser certains programmes
- dépasser le cadre de strict respect de l’exercice budgétaire dans une
optique de gestion

La continuité entre budgets successifs

 28

La règle d’annualité au sens strict signifie l’indépendance d’un budget par

rapport au précédent et que chaque année toutes les recettes et dépenses de
l’année antérieure devraient être réexaminées. Mais dans les faits, l’activité
financière de l’Etat ne respecte pas toujours l’année civile. Elle introduit une
distinction entre service voté et mesures nouvelles du coté des dépenses tout en
laissant les recettes comme telles du fait que le système fiscal n’est pas
remanié toutes les années.
Les services votés sont les dépenses courantes correspondant au minimum de
dotations que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des
services publics dans les conditions approuvées l’année précédente par le
Parlement. Par exemple, on ne rediscute pas du traitement des fonctionnaires
chaque année.
Par conséquent seules les mesures nouvelles donnent lieu à une
discussion détaillée et un vote par ministère et par titre. Ces mesures nouvelles
correspondent à des reconductions des dépenses ou à des augmentations.
Exemple : les augmentations de personnel administratif donnent lieu à des
mesures nouvelles

Les autorisations des programmes

Elles concernent les opérations d’investissements dont la réalisation
dépasse l’année, ce qui est en contradiction avec le principe de l’annualité. Les
opérations en question font donc l’objet d’une double autorisation : l’une
pluriannuelle, dite autorisation d’engager le programme, l’autre annuelle : les
crédits de payement

L’autorisation d’engagement fixe le montant maximum des dépenses qui

peuvent être déboursées pour obtenir un équipement donné, prévu par la loi de
finance. Elle est valable sans limitation de durée, c’est à dire reconductible,
considérations faites des modifications techniques et des variations de prix.

Les crédits nécessaires d’accompagnement au programme sont des crédits

de paiement annuels. Ils peuvent être considérés comme des crédits d’appoint.
 29

L’optique de gestion
L’optique de gestion tolère un prolongement de 1 (un) ou 2 (deux) mois de
l’exercice budgétaire afin de considérer comme juridiquement effectuées au cours
de l’année observée des dépenses de fonctionnement de l’administration centrale
qui sont en réalité exécutées pendant les premiers mois de l’année suivante.
Cette optique implique aussi que certains crédits non utilisés seront reportés.
Ces reports sont souvent des subventions économiques et des aides à l’emploi.

2) Le principe de l’unité et de l’universalité : Le budget doit contenir les

recettes et les dépenses de l’Etat dans un seul document, il ne s’agit pas des
soldes par opération mais d’un tracé poste par poste indiquant les recettes et les
déboursements. Un tel principe est appelé d’unité (par le document) et de
l’universalité (par le tracé fidèle des opérations et non des soldes). Le principe de
l’unité et de l’universalité serait celui de non affectation des recettes. Au fait, ce
principe traduit le souci du législateur d’interdire le fait que certaines recettes
servent à couvrir directement certaines dépenses précises.
La règle de non affectation des recettes découle de la logique de l’unité de
caisse selon laquelle il n’y a pas de répartition à priori des catégories d’impôts à des
dépenses données spécifiques. A l’appui de cette règle, on peut invoquer des
raisons d’ordre pratique et d’ordre politique. Sur le plan pratique, on évite des
gaspillages dans le cas où le rendement d’un impôt serait supérieur au montant de la
dépense prévue.
Sur le plan politique, le législateur veut éviter le « phénomène du passager
clandestin » ou le refus de contribuer à une dépense affectée à un service collectif
non désiré.
Des nombreuses exceptions à ce principe apparaissent comme par exemple
l’affectation de telle ou telle taxe à certaines dépenses spéciales (compte
d’affectation spéciale), des budgets annexes destinés aux organismes spécifiques.

3) Le principe de l’équilibre : Ce principe découle des principes classiques

et néoclassiques du XIXe siècle. Ce principe signifiait en fait ni excèdent ni déficit,
et que toute dépense se devait d’être justifiée par des contributions témoignant
du souci des individus de consentir à la levée des impôts. L’emprunt de l’Etat ne
 30

devait être mobilisé que dans les conditions exceptionnelles comme la guerre ou
la création des infrastructures.
Progressivement, les théoriciens ont élargi l’horizon temporel de l’équilibre
budgétaire. Ils vont avancer une conception dite de «budget cyclique» selon
laquelle l’équilibre budgétaire de l’Etat doit être recherché, non pas dans le cadre
de budget annuel, mais sur un cycle budgétaire correspondant au cycle
économique. Ainsi en période favorable de la conjoncture (croissance) les
recettes augmentent et le budget doit être présenté avec un excédent. Cet
excèdent devra être utilisé lors des baisses d’activités sont enregistrées et au
besoin, en cas des fortes baisses, il faut favoriser les déficits budgétaires pour
soutenir l’activité économique.
A côté de cette conception, il existe une version keynésienne plus radicale des
partisans du déficit budgétaire permanent, si l’on veut maintenir le plein emploi en
économie de marché. Il n’est pas écarté dans cette vision le « financement
monétaire du déficit budgétaire » qui contribue à la stabilité du PIB, à la lutte
contre le chômage même au prix d’un déséquilibre financier de nature inflationniste.

Quelques critiques peuvent être adressées à une telle vision :

 la sous estimation du rôle de l’inflation sur la répartition de
l’emploi
 la contrainte extérieure : des prix plus élevés minent la
compétitivité et agissent sur le solde commercial et l’emploi
 les phénomènes d’éviction financière ne sont pas virtuels et
peuvent donc se manifester,

Cependant, la version keynésienne moins radicale soutient que l’équilibre

peut être maintenu au niveau des dépenses de fonctionnement des
administrations publiques mais pas au niveau des dépenses en capital y compris
le capital humain.
De manière unanime, les auteurs s’accordent maintenant à dire que l’équilibre
budgétaire ne doit plus se cantonner à la conception ancienne, il a une portée
simplement psychologique et l’Etat peut donc, malgré les déficits , montrer une
volonté de rigueur dans ses dépenses. Aussi en vient-on à accepter de
 31

financement du déficit par emprunt, par création monétaire moyennant des règles
prudentielles.

Notons que lorsque les dépenses définitives sont supérieures aux recettes
fiscales, on parle de déficit.
Les dépenses définitives sont les dépenses non remboursables de l’Etat
comme les dépenses courantes de fonctionnement, les dépenses de transfert, les
dépenses en investissement civil et militaire.
Mais lorsque les dépenses totales de l’Etat (c’est à dire définitives et
temporaires) sont supérieures aux recettes fiscales on parle d’impasse
budgétaire

En conclusion , le principe comptable de l’équilibre budgétaire n’ a pas la

même signification que le principe économique puisque dans la réalité, l’équilibre
n’est pas respecté au sens strict du terme.

4) Le principe d’autorisation

Le parlement vote et amande le budget, d’où le non de la loi de finance.

Cette loi donne à l’Etat le droit de percevoir des recettes conformément aux taux
prévus. Mais ces recettes sont variables du fait de l’instabilité conjoncturelle : le
chômage et la récession par exemple affectent négativement l’assiette fiscale,
donc les revenus fiscaux.

La loi des finances n’est donc pas un moyen d’arrêter définitivement des
recettes, elle en donne une prévision mais elle doit scrupuleusement respecter
les règles en vigueur en matière de barème fiscal.
L’autorisation parlementaire des dépenses peut être spéciale, temporaire ou
limitative.
Le principe de spécialité respecte l’affectation chapitre par chapitre des
dépenses ratifiées par le parlement. Ainsi le vote du budget s’effectue par
ministère jusqu’à l’examen de tous les ministères et par ordre de priorité .
L’autorisation est temporaire parce que les crédits doivent être consommés
l’année où ils sont autorisés.
 32

Elle est limitative c’est à dire les crédits autorisés ne doivent pas être
dépassés sauf rectification de la loi des finances.

III.2. Présentation administrative et fonctionnel du budget

La répartition budgétaire dans la loi des finances se fonde essentiellement,

à l’exception des budgets annexes, sur leurs natures définitives ou temporaires.
Cette distinction rejoint en grande partie celle qui s’établit entre budget général
et comptes spéciaux du Trésor

a) La classification administrative des opérations budgétaires

1. les opérations à caractère définitif
Les recettes
Les recettes brutes et administrations sont réparties en trois catégories :
 les recettes fiscale brutes : l’ensemble de la totalité des impôts perçus
par l’Etat, à l’exemple de la TVA , impôt sur le revenu
 les recettes non fiscales : elles comprennent diverses recettes
comme ;
 les dividendes et les bénéfices perçus par l’Etat d’exploitation
industriels et commerciales et d’établissement public à caractère financier
 les taxes, redevances et recettes assimilées : il s’agit du produit des
amandes, etc.
 les intérêts des avances, etc.
 les recettes de compte d’affectation spéciale : il s’agit par exemple
des produits de la redevance de la radiodiffusion, de taxe sur les prix des
cinéma ou de soutien financier de l’industrie du cinéma

Les dépenses
Celles –ci font l’objet des plusieurs classifications. Elles peuvent être
présentées tout d’abord selon leur nature civile ou militaire. A cette distinction s’en
superpose une autre liée aux dépenses ordinaires et aux dépenses en capital,
etc.
 33

Ces recettes et dépenses sont à caractère définitif c’est à dire ces

opérations doivent avoir lieu et ne sont pas remboursables

2) Les opérations à caractères temporaires

Les recettes à caractère temporaire sont celles que l’Etat perçoit mais qui
seront remboursées ultérieurement. Par exemple des prêts reçus et qui devront être
remboursés dans l’avenir.
Les dépenses temporaires sont celles que l’Etat effectue aujourd’hui mais qui lui
seront restituées après. Par exemple, les dettes octroyées par l’Etat aux autres
agents.

DU PROCESSUS D’ELABORATION DU BUDGET

Parler de la procédure d’élaboration et de vote des lois financières appelle une certaine mise en
perspective préalable qui renvoie, pour l’essentiel aux données générales du droit budgétaire. Disons, en fait,
que les documents budgétaires soumis chaque année au Parlement au cours des mois de septembre ou d’octobre
sont le résultat d’une procédure (article 126 de la Constitution) dont le déroulement a commencé dès le début de
l’année. Cette procédure fait intervenir de multiples acteurs.
En effet, l’élaboration de la loi des finances comporte deux phases successives : la préparation du
projet de loi des finances relevant de l’exécutif et le vote de la loi des finances par le Parlement.
La préparation du projet de loi des finances met en lumière le rôle prépondérant de l’exécutif, en
particulier du Ministre du Budget. Par ailleurs, les conditions d’adoption du projet par le Parlement révèlent la
faiblesse de ses pouvoirs en matière budgétaire.
Selon la tradition parlementaire de collaboration entre les pouvoirs, en fait, le Gouvernement participe
avec le Parlement à l’élaboration de la loi de finances. Dans tous les cas, c’est le Gouvernement qui prépare le
projet y relatif.

PREPARATION DU PROJET DE BUDGET PAR LE GOUVERNEMENT

La préparation du projet de loi de finances relève de l’Exécutif. En effet, l’article 11 de la Loi financière
énonce que ‘’sous l’autorité du Premier Ministre, le Ministre du Budget prépare le projet de loi budgétaire qui
est arrêté en Conseil des Ministres ‘’. Ainsi, si l’initiative des lois appartient concurremment au Gouvernement,
à chaque député et à chaque sénateur13, s’agissant au contraire du budget, il doit toujours consister en un projet
de loi. Il ne peut être question donc de proposition de loi des finances.

13
Article 130 de la Constitution congolaise.
 34

De ce qui précède, le pouvoir exécutif ou le Gouvernement assume un rôle essentiel dans la préparation
du budget. L’article 91 de la Constitution stipule que le Gouvernement définit, en concertation avec le Président
de la République, la politique de la Nation et en assume la responsabilité. Le Gouvernement conduit la politique
de la Nation. Or le Gouvernement est dirigé par le Premier Ministre qui en est le Chef (article 90, alinéa 2 de la
Constitution).
Conduisant donc l’action du Gouvernement, le Premier Ministre dispose logiquement du pouvoir de
préparer le budget qui lui permettra de réaliser ses objectifs. L’article 11 ci-haut de la Loi financière laisse
supposer que le Premier Ministre contrôle seul la préparation du projet de loi budgétaire. En fait cette phase est
surtout dominée par les Ministres du Budget, des Finances et de l’Economie qui disposent notamment des
informations nécessaires.
De manière pratique, le travail de préparation s’effectue habituellement en trois phases ponctuées, en
principe, chacune par une communication ou une délibération en Conseil des Ministres. Il s’agit de la phase de
détermination des perspectives ; de la phase de fixation du plafond des dépenses et de la phase de mise au point
du projet.

LE CONTROLE DE L’EXECUTION DU BUDGET

Le contrôle de la gestion de l’argent public est un élément essentiel du

phénomène démocratique. Vue, en effet, que les contribuables autorisent, par
l’intermédiaire de leurs représentants, les recettes et les dépenses de l’Etat, il est
normal qu’ils en contrôlent aussi l’utilisation.
La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 fonde
historiquement le contrôle des finances publiques et, par conséquent, celui de
l’exécution de la loi des finances de l’année. En effet, les articles 14 et 15 disposent
respectivement que ‘’tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou
parleurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir
librement, d’en suivre l’emploi ‘’ et que ‘’ la société a le droit de demander compte à
tout agent public de son administration ‘’.
Ainsi, dans le cadre de cette section, nous allons après étude des
mécanismes de contrôle, examiner les limites de la responsabilité des Ordonnateurs
et des Comptables publics.
 35

Section 1: DES MECANISMES DE CONTROLE

De manière générale, le contrôle apparaît comme une fonction générale de

l’Etat et il se ramène à confronter des actes avec certaines normes qui servent de
référence dans la gestion comptable. En fait, le contrôle revêt une particulière utilité
en matière budgétaire étant donné la mobilité des deniers publics et la facilité avec
laquelle ils peuvent être détournés de leur destination.
En pratique, le contrôle budgétaire se ramène essentiellement à confronter
l’emploi des deniers publics avec les normes du droit budgétaire et avec les
autorisations budgétaires. Il faut cependant préciser que le contrôle ne traduit pas
un manque de confiance dans le Gouvernement et ses Gestionnaires. Il vise
seulement à entourer les finances publiques d’une bonne gestion.
L’étude des modalités de contrôle de l’exécution budgétaire répond à
plusieurs critères que nous pouvons classer à cinq catégories différentes, selon
qu’on s’intéresse à tel ou tel autre aspect.
- Suivant les modalités proprement dites de contrôle, on distingue le contrôle sur
pièces du contrôle sur place ;
- Suivant les agents contrôlés, on distingue le contrôle des Ordonnateurs du
contrôle des comptables ;
- Suivant le moment ou la période à laquelle intervient le contrôle, on distingue le
contrôle a priori du contrôle a posteriori ;
- Suivant la nature du contrôle, on distingue le contrôle politique, administratif et le
contrôle juridictionnel ;
- Suivant le lien ou le rapport qui existe entre le service contrôlé et la personne qui
exerce le contrôle, on distingue le contrôle interne du contrôle externe à
l’Administration.
Soulignons, néanmoins que toutes ces catégories de contrôle ne sont pas
exclusives les unes des autres. Différentes modalités peuvent en fait être réunies en
un seul exercice. Ainsi, un contrôle particulier exercé, par exemple, sur les
Ordonnateurs peut être à la fois sur pièces ou sur place, a priori ou a posteriori,
politique ou juridictionnel, interne ou externe à l’Administration, etc.
En effet, au sein de l’administration, le contrôle des agents supérieurs sur
leurs subordonnés est assuré par le pouvoir hiérarchique. Ainsi, le ministre contrôle
 36

les ordonnateurs au moyen des rapports qu’il reçoit d’eux. De même les comptables
assurent le contrôle des comptes des comptables secondaires. En matière de
contrôle interne, on distingue :
- le contrôle des corps d’inspection sur les comptables ;
- le contrôle des contrôleurs financiers sur les ordonnateurs ;
- Le contrôle des comptables sur les ordonnateurs.
Pour le cas précis de la RDC, la Loi financière précise en son article 39 qu’en
plus du contrôle interne, l’exécution du budget fait l’objet des contrôles suivants :
a) le contrôle parlementaire et celui de la Cour des comptes ;
b) le contrôle du Ministère des Finances ; et
c) le contrôle du Ministère du Budget.
Après ces notions générales, analysons quelques unes des modalités de
contrôle.

Le contrôle a priori
Le contrôle a priori est celui qui est antérieur à l’opération de l’exécution du
budget. Sa valeur ou sa force demeure toujours contestée. On lui reproche, en fait,
d’être superficiel pour ne pas ralentir l’action administrative et de commettre des
erreurs d’appréciation compte tenu de ses conditions mêmes d’exercice.
Par delà ces inconvénients, le contrôle a priori permet de déceler, et par la
suite de rectifier la plus grande partie des irrégularités budgétaires avant qu’elles ne
soient devenues définitives.

Le contrôle à posteriori
Le contrôle a posteriori est exercé après la réalisation de l’opération
financière. Elle permet un examen complet et détaillé d’une gestion et permet donc
de se faire une idée sur l’efficacité de la gestion administrative.

Le contrôle parlementaire
A la fois a priori et a posteriori, le contrôle parlementaire est le principal qui
soit. En effet, les finances publiques sont une matière réservée à la compétence
parlementaire. Il va donc de soit que les Députés nationaux ou provinciaux et
Sénateurs exercent fréquemment leur contrôle sur l’exécution du budget.
 37

L’article 138 de la Constitution dispose, en effet, que les moyens d’information

et de contrôle de l’Assemblé Nationale ou du Sénat, sur le Gouvernement, les
entreprises publiques, les établissements et services publics sont :
- la question orale ou écrite avec ou sans débat non suivi de vote ;
- la question d’actualité ;
- l’interpellation ;
- la commission d’enquête ; et
- l’audition par les commissions.
Ces moyens de contrôle s’exercent dans les conditions déterminées par le
Règlement intérieur de chacune des Chambres et donnent lieu, le cas échéant, à la
motion de défiance ou de censure (articles 138, 146 et 147 de la Constitution).

Le contrôle juridictionnel

Ce type de contrôle est a posteriori et exercé par une juridiction spéciale qu’on
appelle Cours de comptes. Dans sa gestion, elle est placée sous la responsabilité
directe de l’Assemblée Nationale (article 178, alinéa 2 de la Constitution).
La Cour des comptes est une juridiction constituée des magistrats
inamovibles, càd qu’on ne peut pas muter n’importe comment. Elle est composée
d’un Président, des Vices présidents et des Conseillers qui tous ont la même
préséance que les Juges de la Cour de Cassation (actuellement Cour Suprême de
Justice).
Elle compte trois Sections qui peuvent être scindées à Chambres. La 1ère
Section est chargée des comptes et services de l’Etat et des entités territoriales
décentralisées (Provinces, Villes et Communes). La 2ème est chargée des
établissements publics qui comprennent les entreprises publiques, les organismes
publics et les entreprisses mixtes, càd celles dans lesquelles l’Etat détient une ou
plusieurs participations. Quant à la troisième section, elle est chargée des fautes en
matière de discipline budgétaire et financière.
Dans l’exercice de sa mission, la Cour des comptes dispose d’un pouvoir
général et permanent de contrôle de la gestion des finances et des biens publics
ainsi que de tous les établissements publics. Elle est, à ce titre chargée notamment
d’examiner le compte général du Trésor ; d’examiner les comptes des comptables
publics ; de contrôler et de vérifier la gestion et les comptes des établissements
publics (article 180 de la Constitution). Elle publie chaque année un rapport sur
 38

l’exécution des finances, lequel est destiné au Président de la République, au

Parlement et au Gouvernement.
 39

Chapitre quatrième
L’ANALYSE DES BESOINS FINANCIERS DE L’ETAT

C’est à partir de l’entre-deux guerres que le Trésor s’est mis à déborder

de façon progressive le cadre des opérations liées à une suite d’exécution des
lois des finances. Certes celui-ci demeure traditionnellement chargé d’effectuer
ces opérations, alors même que la gestion tributaire est devenue de plus en plus
complexe compte tenu de l’importance des flux des capitaux mis en œuvre et de
la diversité des missions assignées à l’Etat.
Toutefois, l’apparition des déséquilibres budgétaires de plus en plus
fréquents notamment depuis la seconde guerre mondiale , va provoquer une
croissance du besoin des liquidités du Trésor et conséquemment l’extension de
ces activités de nature financière. En effet, par suite d’une progression des
ressources du budget de nature fiscale essentiellement moins sensible que
celle des dépenses , celui-ci a dû faire face au problème du financement des
soldes déficitaires parfois très importants. Dès lors, il a été conduit afin
d’alimenter sa trésorerie, à étendre ses activités au domaine bancaire comme
l’atteste l’existence d’un circuit de financement, ainsi qu’au domaine boursier

Au total le Trésor joue le rôle d’un intermédiaire financier public dans la

mesure où il agit sur les liquidités globales de l’économie par la collecte des
dépôts, mais aussi par des actions sur les marchés des capitaux à court et à
long terme. C’est dire qu’aujourd’hui il est étroitement associé à la conduite de
la politique générale de la monnaie et de l’épargne dans les pays .

IV.1 La notion de la liquidité du Trésor

Le Trésor, personnification de l’Etat, est une conception qui s’est

développée depuis le début du 20 e siècle. En effet dès 1806 est créée une
caisse de service , ancêtre du Trésor actuel (en France), dans laquelle certains
agents du ministère du Trésor, création napoléonienne, effectuent le paiement
des dépenses ( il s’agit de payeur). En 1816 (en France), ce ministère est intégré
à celui des finances également crée par Napoléon. La direction du mouvement
général des fonds est alors constituée et subsistera jusqu’en 1940, pour
 40

devenir ensuite la direction que nous connaissons aujourd’hui sous le nom du

Trésor.

Par ailleurs est crée , dès 1857 , le compte courant du trésor à la

Banque Centrale. Cette étape est décisive dans l’élaboration des activités
financières de l’Etat, dans la mesure où celui-ci transfère ainsi définitivement à
la banque centrale, en contrepartie du privilège d’émission des billets de banque
pour l’ensemble des territoires qui lui est reconnu en 1948, l’essentiel de ces
tâches du nouvellement, de la centralisation des fonds.

IV.1.1. Le compte courant du Trésor à la Banque Centrale

La liquidité du Trésor est constituée par les avoirs en monnaie de banque

que celui-ci détient sur un compte courant ouvert au sein de la Banque centrale.
Ce compte matérialise ainsi le respect de 2 principes de base sur lesquels se
fonde la gestion de la trésorerie de l’Etat : l’unité de caisse et l’équilibre des
fonds
o Le premier principe implique que chaque jour soit centralisée sur ce
compte la totalité des opérations d’encaissement et décaissement de fonds
réalisées sur le territoire national par l’ensemble des comptables publics (les
trésoriers - payeurs généraux , notamment). Ainsi ce compte est crédité des
déversements effectués par ces comptables qui gèrent obligatoirement les fonds
(recettes fiscales de l’Etat , notamment), à l’inverse le compte courant du
Trésor est débuté du montant des règlements effectués sur les ordres des
ordonnateurs des dépenses.
Dans la mesure où la gestion de la trésorerie publique est ainsi centralisée
à la Banque Centrale, le solde du compte courant du Trésor , qui reflète
ainsi la liquidité peut être affecté en permanence par des dépôts.
o A l’inverse d’autres opérations de ce type ne sont pas
retranchées à des opérations budgétaires. En effet le Trésor n’est pas
seulement un administrateur, un caissier assurant la mise en œuvre du
budget c’est aussi un banquier, un financier.
A ce titre il gère les liquidités, c’est à dire qu’il collecte les dépôts à vue et
à court terme auprès des agents non financiers (ménage et entreprise, pour
 41

l’essentiel) mais aussi financiers comme les banques . Il effectue également des
emprunts à court , moyen et long terme auprès de l’ensemble de ces agents et
assure leur remboursement.
En outre la liquidité du Trésor peut varier sous le fait d’opérations pour
lesquelles il n’a pas pris l’initiative. Ces opérations de trésorerie également sont
les faits des correspondants appartenant à son circuit et ne sont pas liées
aussi à l’exécution du budget. Dans ce cas , le Trésor ne peut être considéré
comme étant lui-même à l’origine des variations du solde de son compte
courant à la banque centrale.

Le principe de l’équilibre des fonds signifie que le solde de compte qui

traduit ainsi l’état de la liquidité du Trésor, ne peut jamais être débiteur. En effet
s’il en est ainsi, ce la signifierait que l’Etat est en situation de cessation de
payement du fait de manque de trésorerie. En conséquence, dans l’hypothèse
où le rythme quotidien des entrées et des sorties des fonds sur les comptes
ferait naître un risque semblable en fin de journée, le Trésor serait conduit à
emprunter immédiatement à la banque centrale les liquidités qui , sans cela , lui
ferait défaut.
Ceci étant, le solde créditeur du solde porte un intérêt et le Trésor peut
l’affecter au remboursement des concours qui lui ont été consentis antérieurement
par la banque , ceci enfin de reconstituer ses possibilités de tirage au près
d’elle.

IV.1.2. Rappel du principe de fonctionnement du compte courant du

Trésor

Le solde du compte courant du Trésor est nécessairement affecté lorsque

son circuit est mis en contacte avec l’autre circuit financier, le circuit bancaire
notamment, mais aussi de la banque centrale. Il en est ainsi lorsque à la suite
d’une opération effectuée par un agent des fonds sortent du circuit bancaire,
par exemple et entre dans celui des banques. Dans le premier cas, la liquidité du
Trésor augmente dans le second, elle diminue. Ceci s’explique aisément. Les
transferts des ressources d’un réseau à l’autre ne peuvent pas être satisfaits
sans le concours de la Banque Centrale. En effet sa monnaie, qui apparaît sur le
 42

compte courant dont elle assure la gestion et qui constitue la liquidité des
détenteurs de ces comptes, qu’il s’agisse du trésor ou de chacune des banques,
est la seule monnaie dans laquelle toutes les autres monnaie ( monnaie des
banques commerciales , monnaie fiduciaire , ou billets et monnaie de trésor)
peuvent se convertir.

IV.2. Les facteurs à l’origine du besoin de liquidité du Trésor

La nécessité de maintenir un solde positif sur son compte courant à la

banque Centrale fait naître chez le Trésor un besoin de liquidité qu’il satisfait en
empruntant auprès des divers agents.
Ce besoin de liquidité dépend de plusieurs facteurs et peut diminuer plus
au moins fortement la trésorerie de l’Etat
 Le premier d’entre eux découle de l’existence même du circuit
financier public . En effet, réalisés à l’initiative de tels ou tels agents
membres de circuit, certains mouvements de caisse , non liés de ce fait à
l’exécution du budget, peuvent se traduire par des sorties des fonds hors
du circuit du Trésor, ce qui a pour effet d’accroître ainsi le besoin de
liquidité de ce dernier sans qu’il en soit à l’origine comme le montre
la seconde hypothèse ci-dessous
 Le second facteur correspond à la mise en œuvre des flux
d’encaissement et de décaissement résultant de l’exécution de la loi des
finances qu’il s’agisse par exemple de leur décalage dans le temps ou dans
leurs différents niveaux
 En fin l’amortissement de la dette publique contractée à moyen et à
long terme contribue également à accroître le besoin de liquidité de l’Etat,
cette opération n’apparaissant pas pour autant dans la loi des finances.

1) Le circuit financier public

Celui-ci est constitué par l’Etat représenté par les comptables publics ainsi
que par l’ensemble des correspondants du Trésor auxquels sont adjoints certains
particuliers. Ces derniers rassemblent toutes les personnes physiques ou morales
qui laissent les sommes en dépôt sur les comptes ouverts du Trésor
 43

On distingue trois catégories des déposants selon le degré de liberté qui

le lie à l’Etat dans la constitution de leurs dépôts.
 Les déposants obligés , il s’agit des multiples organismes
d’importance et de natures très diverses qui bénéficient en cas de
difficulté financière d’une aide budgétaire automatique, sous la forme
de prêts ou d’avance. En contre partie, ils sont contraints de déposer
dans le circuit de Trésor tout, ou partie, de leurs ressources de
trésorerie. On trouve ici les budgets annexes (service de l’Etat dont
l’activité est essentiellement de nature commerciale ), les établissements
publics administratifs ou à caractère industriel et commercial ou des
organismes à caractères financiers, comme la poste, la caisse des
dépôts et consignations, le crédit foncier, en fin les collectivités locales
et les établissements publics locaux (à l’exemple des établissements
hospitaliers)
 Les déposants par contrat, il s’agit pour l’essentiel des banques
centrales des autres pays qui déposent leurs disponibilités dan s le Trésor
de pays comme par exemple les pays de la zone CFA, qui déposent leurs
liquidités à la banque centrale de France moyennant une rémunération. En
contrepartie le Trésor français leur accorde les avances de trésorerie
dans certains cas.
 Les déposants volontaires : on trouve ici un ensemble des
déposants, particuliers ou entreprise notamment des sous missionnaires
des marchés publics, qui ont choisi tout à fait librement le circuit du
Trésor pour déposer leurs fonds auprès des comptables publics).

Selon un principe fondamental, aucun découvert ne peut être consenti à

un correspondant du Trésor. Ainsi dans la mesure où le compte de ces
correspondants ne peut en aucun moment être débiteur, ceux-ci
concourent à l’approvisionnement du Trésor en liquidité. Il n’en demeure
pas moins qu’au niveau de leur gestion quotidienne, les opérations qu’ils
effectuent ont pour effet d’entraîner des débits et de crédits journaliers qui
reflètent l’activité propre de chaque titulaire de compte.
 44

2). Les problèmes de caisse au Trésor par l’exécution des lois de finance

Le Trésor est chargé d’encaisser les recettes et payer les dépenses qui
apparaissent dans la loi des finances. Dès lors, celui-ci est tenu d’assurer en
permanence une gestion d’équilibre de trésorerie, ceci que le budget soit
équilibré ou non

a) L’hypothèse d’un budget équilibré

Dans cette hypothèse, le besoin de liquidité du Trésor peut se trouver
affecté de deux façons : par la localisation et les sens des mouvements des fonds
qui sont mis en œuvre, ainsi que l’existence des rythmes différents dans la
réalisation des opérations budgétaires, à savoir la perception des recettes et
l’exécution des dépenses.

L’Origine et la destination des mouvements des fonds budgétaires

De la même façon que cela a été constaté à propos des règlements

effectués par ces correspondants, le besoin de liquidité du Trésor est modifié
lorsque les règlements budgétaires s’effectuent à destination ou en provenance
des circuits financiers qui ne relèvent pas de son contrôle , qu’il s’agisse de celui
des banques ou de celui de banque centrale. Dès lors, la compensation des
mouvements des fonds entre le circuit public et tel ou tel autre circuit va donner
naissance à un solde. Comme nous l’avons précédemment dit , ce solde, selon
l’ampleur comparée de flux d’entrée et de sortie de circuit public, augmentera
ou diminuera les avoirs détenus par le trésor dans son compte courant à la
banque centrale , influençant par là même le circuit de liquidité.

b). Le rythme des mouvements des fonds

L’exécution d’un budget, fut-il en équilibre, fait apparaître des décalages
des temps, de plus au moins grande amplitude, entre les dépenses et les
recettes. En effet, ces opérations budgétaires sont exécutées selon les rythmes
forts différents, ce qui peut avoir d’importantes répercussions sur l’équilibre de la
trésorerie publique et donc sur le besoin de liquidité de Trésor.
 45

Considérons tout d’abord les recettes budgétaires de nature fiscale et non

fiscale. Si les secondes présentent une assez grande discontinuité, dans la
mesure où elles sont encaissées en grande partie en fin d’année, leur faible
importance diminue les effets que cette irrégularité peut avoir sur la gestion de
la trésorerie publique

C). L’amortissement de la dette publique

Dans la mesure où le Trésor est amené à emprunter sur le marché des

capitaux, il peut manquer de rembourser sa dette lorsque celle-ci arrive à
échéance. En conséquence l’amortissement de cette dernière notamment
lorsqu’elle est à moyen et long terme, crée un besoin supplémentaire de
liquidité pour le Trésor.
La technique des amortissements échelonnés sur la durée des vies des
emprunts permet alors de repartir les charges de remboursements du capital
sur chacune des années correspondantes. Le Trésor évite ainsi de très fortes
tensions financières des échéances massives qui feraient alourdir encore des
charges d’intérêt d’une dette en croissance rapide.
Enfin le besoin de liquidité du Trésor né de la mise en contact de son
circuit avec les autres circuits monétaires ou être totalement indépendant de
l’exécution de la loi des finances. Dans le premier cas le montant de ce besoin
peut être facilement déterminé, à l’exemple du règlement d’une dépense
budgétaire alors qu’il ne peut l’être dans le second , puisqu’il résulte d’une
opération exécutée hors budget entre un correspondant du Trésor et un agent
n’appartenant pas au circuit financier public. Il en va différemment, à l’évidence
lorsque les mouvements des fonds entre circuits public et bancaire sont inscrits
dans la loi de finances.
 46

Chapitre cinquième
ANALYSE DES DEPENSES PUBLIQUES

V.1. La mesure de la croissance globale des dépenses budgétaires

La dépréciation de la valeur de la monnaie liée à l’inflation se répercute de

façon différente selon la nature des dépenses budgétaires exprimées en valeur
nominale , ce qui confère un caractère relatif à la comparaison dans le temps
et leurs poids réel respectifs . Ainsi :
- Certaines dépenses sont immédiatement affectées par la hausse de prix,
c’est le cas des achats des matériels ou de la consommation d’énergie
- D’autres dépenses n’y sont sensibles qu’avec un retard plus ou moins
long. Ainsi en est-il, par exemple, des rémunérations versées par l’Etat, qu’il
s’agisse des traitements ou des pensions ;
- D’autres enfin ne sont pas concernées par les variations de prix, telles
les charges fixes d’intérêts de la dette publique. En conséquence, celles-ci,
considérées cette fois en termes réels, s’allègent lorsque le niveau des prix
augmente et pèsent d’avantage sur les finances publiques dans le cas
contraire.
Dès lors, il convient d’apprécier l’évolution des dépenses budgétaires en les
évaluant en francs constants. Leur croissance apparait alors importante.
Il convient de noter que l’on a constaté, dans presque toutes les nations
industrialisées , une expansion marquées des dépenses publiques au cours de
100 dernières années. Même dans les pays se réclamant du libéralisme et de
l’économie de marché la quote-part du PIB correspondant à l’ensemble des
dépenses publiques, qu’elles soient de consommation d’investissement ou de
transfert, a été multipliée par 4 ou 5 pour atteindre selon ces pays le tiers ,
voire la moitié des richesses produites annuellement. Ainsi l’Etat est devenu un
plus grand centre d’affectation des ressources dans les économies modernes.
Toutefois cette évolution s’est faite à un rythme très variable selon les
époques. Des périodes de stagnation, ou même de recul, ont succédé à des
phases de croissance du secteur public non marchand. Dans l’ensemble les
dépenses publiques ont connu une augmentation modérée puis beaucoup plus
irrégulière entre deux guerres, des brutales fluctuations de ces dépenses après
 47

le 1e conflit mondial faisant place à une progression de celle-ci dans les

années 30 consécutivement à la crise de 1929 . C’est n’est qu’après la
seconde guerre que les dépenses publiques vont se développer à un rythme
rapide et régulier. La question se posera alors de savoir, non si cet
accroissement doit être limité, car il ne peut que l’être nécessairement, mais
qu’elle méthode il convient d’utiliser pour en déterminer le plafond.
Nous n’examinons tout d’abord que les seules dépenses budgétaires, en
suite l’ensemble des dépenses publiques.

1) l’évolution de l’ensemble des dépenses

Considérée depuis le début du XIXe siècle, cette évolution doit être
interprétée non sans quelques prudences, dans la mesure où certains faits
peuvent affecter les mesures effectuées à telle ou telle époque. Donnons
quelques exemples de ceux - ci
 Il y a tout d’abord les méthodes de comptabilisation des
dépenses de l’Etat qui différent dans le temps. Ainsi par exemple
celles-ci ont été enregistrées, tantôt pour leurs montants bruts,
tantôt pour le solde seulement
 D’autre part, certaines dépenses n’ont pas toujours été
incluses dans le budget, à l’exemple de celles apparaissant dans
les comptes spéciaux du Trésor.
De même encore , la répartition des charges entre l’Etat et
divers organismes publics s’est modifiée au cours du temps. Enfin,
la répartition des charges publiques entre l’Etat et les collectivités
locales a beaucoup varié selon les moments

Toutefois, ces difficultés ont été en grande partie résolues par divers
ajustements comptables et homogènes, de telle sorte qu’elles ont été relatives à
l’ensemble et à la structure des dépenses de l’Etat depuis le début du XIX e
siècle jusqu’aujourd’hui.
 48

V.2. Explication de la croissance des dépenses publiques

Les théories explicatives de la croissance des dépenses publiques

Parmi les théories fort diverses que l’on rencontre, il convient de considérer
tout d’abord l’apport de A. WAGNER dans la mesure où il a été un des premiers
auteurs qui ait tenté de fournir une explication globale de la croissance de ces
dépenses. Cette contribution a suscité des réactions diverses. Ainsi des
nouvelles analyses relatives à cette question ont été formulées qui tantôt
prolongeaient celle de Wagner tantôt s’en éloignaient beaucoup selon le courant
de pensée interventionniste ou libérale aux quels appartenaient leurs auteurs.

1. la loi de WAGNER : exposé et discussion

Le phénomène de la progression plus rapide des dépenses publiques par

rapport à la richesse produite au cours du temps a été étudié par A . Wagner,
financier allemand, apôtre de l’interventionnisme public. Celui-ci a donné une
explication connue sous le nom de la loi de Wagner sur l’extension des activités
publiques sur une longue période, telle qu’il a observé dans des pays dont des
processus d’industrialisation ont été entamés en fin du 20 e siècle comme les
Etats - Unies ou l’Allemagne

Ainsi selon Wagner , il existe trois catégories des dépense de l’Etat dont la
croissance est en relation avec celle du revenu par tête
 On remarque tout d’abord que le phénomène de
l’industrialisation entraîne une complexité accrue de l’activité
économique exigeant de formes développées ou nouvelles
d’organisation de la vie collective. Dès lors l’Etat va intervenir de
l’administration générale et de la sécurité pour éliminer ou réduire les
risques des tensions sociales. Ainsi par exemple la croissance de
l’urbanisation liée au développement économique implique une
augmentation des dépenses publiques , qu’il s’agisse des services publics
urbains en matière d’hygiène , d’éclairage public, de transport, etc.
 En second lieu , l’élévation du niveau de vie sous l’effet de
progrès économiques provoque un accroissement de la demande de
 49

certains biens publics , comme par exemple , l’éducation , la culture ou

la santé . ces biens sont qualifiés de supérieurs dans la mesure où leur
demande progresse plus vite que n’augmente le revenu par tête
(l’élasticité supérieure à 1) ; là encore l’Etat est conduit à fournir de biens
en question car ceux-ci devant échapper à la logique du profit au nom
de la justice sociale, ne peuvent être financés que par des ressources
publiques
 En fin, la poursuite de l’industrialisation implique à l’évidence
des mutations technologiques. Il s’en suit un développement des activités
de recherche d’une part, ainsi qu’une augmentation de la taille des
investissements d’autre part, des telles sortes que l’Etat est amené à
intervenir également ici. Il est seul à intervenir en raison de l’absence de
monopole privé, d’’apporter des capitaux nécessaires à leurs financement
d’infrastructures dans les chemins de fer. de même lorsque des tels
monopoles existent, l’Etat est appelé à contrôler étroitement leur
fonctionnement pour ne pas léser l’intérêt général que la puissance
publique a pour tâche de faire respecter

Dès lors on se pose la question de savoir si la loi a pu être vérifiée et si elle

suffit à rendre compte de façon exhaustive de la croissance du secteur.

Quelques remarques peuvent être faites ici qui vont permettre d’éclairer
divers point
Il convient tout d’abord de souligner l’importance de l’apport de WAGNER à
l’analyse de progression séculaire des dépenses publique.
Certes, celui-ci se place dans le cadre d’une autre loi, celle de E.
ANGEL qui avait constaté auparavant qu’une hausse des revenus avait pour effet
de réduire des poids relatifs des dépenses alimentaires et d’accroitre celui des
dépenses dite d’épanouissement , comme celle relative à l’éducation ou la
santé. Il n’en demeure pas moins que notre auteur apparaît comme un
précurseur en attirant l’attention sur le rôle indispensable de l’Etat , en tant que
garant du progrès économique et social.
 50

Cela dit, on ne saurait toutefois parler ici de loi de Wagner, mais plutôt de
tendance mise en lumière par celui-ci car sans cela , on pourrait expliquer les
différences sensibles dans les poids des dépenses publiques apparaissant
comparable ment dans les pays à développement économique, comme le japon ,
les Etats-Unis ou la Suède ( les dépenses publiques respectivement dans chacun
d’entre eux 26% , 34% et plus 50% du PIB )
La remarque précédente nous conduit à compléter l’analyse de Wagner.
Mentionnons d’abord l’existence des facteurs exogène dont parle l’auteur. Il en
est ainsi , par exemple de l’évolution démographique d’un pays : le
rajeunissement ou le vieillissement d’une population pouvant influencer de
façon spécifique la demande des services sociaux ( sécurité , éducation ,
santé, logement sociaux , transport collectif , etc)

Mais sans doute ce sont les structures sociales et les mentalités

collectives héritées du passé qui peuvent mieux rendre compte des
différences dans l’importance des dépenses publiques rencontrées entre les
pays. Considérons ici les cas du service public de santé car il est
particulièrement significatif. Dans tous les Etats , le prix de ces services a eu
tendance à augmenter sous les effets des dépenses de recherche et du
progrès technique qui alourdissent le coup des équipements. Or cette hausse
n’a pas empêché le plus souvent la progression de la demande des services
en question. Cette absence de sensibilité de la demande par apport au prix ou, à
tous les moins la faible réaction de cette dernière s’explique notamment par le
consommateur mais pas par l’ensemble de la collectivité. Il ne peut donc résulter
un gonflement des dépenses publiques correspondantes. Ce phénomène n’est
pas observé à l’ évidence dans les pays où la place dévolue à l’Etat dans la
couverture des besoins sociaux individuels est historiquement de faible
importance, le service de santé étant alors traditionnellement fourni par des
organismes privés. Ainsi s’explique que les dépenses publiques en cette
matière puissent varier très fortement entre des nations comparables sur le
plan économique.
 51

Ceci étant d’autres voies de recherche peuvent être mise en lumière

qui tentent, elles aussi , de rendre compte de la croissance tendancielle des
dépenses publiques.

2. le point de vue de l’offre de services publics

Plusieurs explications du phénomène étudié s’appuient sur l’offre des

services publics , soit qu’elle prenne en cause l’insuffisance de productivité
de l’administration qui les fournissent
 Les crises économiques , notamment celle de 1929 , ainsi
que les deux guerres mondiales ont été à l’origine d’une modification
des comportements collectifs. Mais aussi le désir de voir l’Etat assurer
des nouvelles responsabilités vis-à-vis de la collectivité lors des
catastrophes peut traduire, pour des raisons vues précédemment, un
enrichissement national. Il n’en demeure pas moins qu’elle
correspond également à l’émergence, dès le début de notre siècle ,
d’un besoin de protection, d’assistance dont l’opinion va attendre de
l’Etat la satisfaction comme le montre les travaux de deux économistes
anglais A.T. PEACOK et J. WISLEMAN.

Ces deux auteurs qui ont étudié la croissance des dépenses publiques au
Royaume – Uni, de 1890 à 1955 , ont constaté , en effet , que la part des
dépenses publiques dans le PIB ne progressait pas de façon linéaire mais par
coup à l’occasion des guerres ou de crises économiques. Cette succession de
paliers et de sauts qu’ils ont qualifiés d’effet de déplacement, s’explique ainsi :

- Durant les phénomènes de paix ou de prospérité économique , les

citoyens se montrent réticents devant toute augmentation d’impôt, ce qui limite
d’autant la croissance des dépenses publiques. Autrement dit, le niveau de celles-
ci dépend alors bien davantage de l’opinion des responsables politiques. De ce
fait, un écart peut apparaître entre le volume de dépenses publiques jugé
optimal par les autorités et celui effectivement atteint qui correspond au seuil de
tolérance de l’effort fiscal demandé à la collectivité
 52

- Il en va différemment dans les périodes qui suivent les conflits ou

accompagnent les sorties des crises. La détresse consécutive à ces traumatismes
sociaux provoque alors dans la population une nouvelle appréciation de la
charge fiscale tolérable et conséquemment , une modification du niveau de
dépense publique acceptée .

Ainsi l’opinion accepte plus volontiers des prélèvements supplémentaires

de ressources afin de bénéficier d’une assistance sociale. Autrement dit le besoin
d’assistance sous la forme des services collectifs et d’aide de toutes sortes, est
ressenti plus fortement que les sacrifices que va demander le financement par
voie fiscale des dépenses correspondantes. Dès lors les autorités vont profiter
de ce nouvel état d’esprit pour transférer pour des objectifs civils (construction
du pays, modernisation de son appareil productif ) des dépenses effectuées
auparavant à des fins militaires , ou pour maintenir durablement des dépenses
économiques ou des protections sociales. Ainsi s’explique cette progression par
saut des dépenses publiques , tout retour en arrière étant impossible compte
tenu des habitudes prises. De ce fait , certains ont pu avoir là un effet de
cliquet analogue à celui analysé en matière de consommation privée.

- tout autre est l’approche de W. BAUMOL, éminent représentant du courant

libéral. En effet celui-ci se situe dans le cadre d’une économie à double secteur
de production. Le premier de ceux-ci , le secteur public non marchand a une
productivité stagnante ou croissant faiblement au regard du second secteur , le
secteur marchand , qui bénéficie pleinement du progrès technique.
Au total , il apparaît que si les dépenses publiques augmentent plus
rapidement que les richesses, le sens qu’il convient à donner à cette évolution
s’est totalement transformé ici alors qu’elle traduit un phénomène
d’enrichissement , de progrès économique et social pour Wagner , comme
nous l’avons vu , cette progression se présente chez Baumol comme une
source de gaspillage qu’il convient de limiter au maximum.
Cette thèse de la dualité des secteurs est discutable au niveau des faits.
Sur un plan général , tout d’abord les activités de deux secteurs sont souvent
difficilement comparables du point de leur productivité , compte tenu de la
nature, marchande ou non marchande des services qu’ils fournissent , ce qui
 53

réduit d’autant la portée de l’analyse de l’auteur. De façon plus précise , cette

fois, des recherches conduites dans le domaine de l’enseignement, service
fourni par les deux secteurs, n’ont pas permis de mettre en lumière à stricte
égalité de condition de fourniture des services en question, une moindre
productivité du secteur public que du secteur privé qui se traduirait par des
coûts de productions plus élevés dans le premier secteur que dans le second .

Chapitre sixième
DETERMINANTS DES DEFICITS PUBLICS, THEORIE KEYNESIENNE ET
ROLE STABILISATEUR DU BUDGET.

La politique budgétaire est le reflet des choix budgétaires de l’Etat à des fins
économiques et sociales; elle implique la mobilisation de recettes et la mise en
œuvre de dépenses publiques (achats de biens et services au secteur privé,
rémunérations salariales, prestations sociales…).
Jusqu’au milieu des années trente, la théorie économique s’est plus intéressée
aux problèmes d’allocation des ressources qu’à ceux de la régulation de la
conjoncture par les Finances Publiques.
KEYNES interpellé par la crise de 1929, se démarque de l’analyse
néoclassique, et surtout libérale, en mettant l’accent sur le chômage, ses causes et
les remèdes que les pouvoirs peuvent y apporter.
L’approche keynésienne commence par rejeter les hypothèses de la flexibilité
des prix en économie de marché, la neutralité de la monnaie, l’optimalité de
l’économie de marché et les théorèmes de l’économie du bien-être de la
redistribution avant échange. Les politiques distributives et stabilisatrices découlent
de l’imperfection des marchés.
Deux échelles d’analyse permettent alors de montrer qu’une situation de
chômage exige l’intervention de l’Etat pour combler les insuffisances de la demande
globale : d’abord avec le modèle simplifié, et ensuite, dans le modèle complet.
L’analyse keynésienne de courte période, de pair avec les présentations des
divers multiplicateurs, a été améliorée ces dernières années, entre autres avec le
modèle de Bernanke et Binder (1988) expliquant en quoi il faut coordonner les
politiques monétaire et budgétaires pour atténuer le chômage en économie de
 54

marché. La section 1 de ce chapitre se réduit à ces trois chaînons de la théorie

keynésienne, laissant de côté certains aspects de la nouvelle macroéconomie
keynésienne. Elle montre pourquoi les keynésiennes du moins les premiers ne
disqualifient pas les déficits publics.
Cependant, les déterminants politico-économiques des déficits budgétaires
sont multiples, comme nous le verrons dans la section 2. D’un pays de l’OCDE à
l’autre, il a été établi une certaine hétérogénéité des causes explicatives de ces
déficits surtout sur la période de trente glorieuses. Tout d’abord, les économies
commencent par constater que les cycles économiques pouvaient amplifier les
déficits publics ou aggraver les crises si l’Etat voulait respecter sa contrainte
d’équilibre budgétaire. En outre les dépenses publiques peuvent croître plus vite que
l’activité économique en raison de chocs exogènes durables (guerre…), comme l’ont
montré des auteurs comme Wagner (1911, voir Greffe, 1972) et Peacok et
Weiseman (1932, voir la référence de 1967). Par la suite, les auteurs recommandent,
avec Myrdall (1933, voir Atesina et Perotti, 1995), la réalisation de budgets cycliques
s’appuyant sur les stabilisateurs automatiques, donc la théorie du lissage fiscal.
La constatation de l’insuffisance de ces approches a amené Keynes à avancer
sa thèse du déficit spending se soldant par un optimisme soutenu entre 1950 et 1975
du réglage fin (fine tuning) de l’activité économique, à même d’atteindre voire
d’éliminer – le cycle des affaires. Néanmoins, il faut reconnaître que cette version
régulatrice s’appui sur deux concepts clés : l’illusion budgétaire et illusion monétaire.
Ainsi, les déficits publics (politiques de stabilisation asymétrique) reposent sur la
myopie inter temporelle des agents selon l’école des choix publics et les modèles de
cycles politiques de stabilisation asymétriques).

VI.1. La théorie keynésienne et rôle stabilisateur du budget

L’exposé des modèles, simple et complet combinés, a pour objet de montrer le

rôle stabilisateur du budget par rapport à l’objectif de plein – emploi. L’intervention de
l’Etat est alors justifiée par deux hypothèses de travail :
- D’un côté, l’équilibre de l’économie n’est pas le produit de mécanismes
automatiques découlant de la flexibilité des prix et de la rationalité des agents
mais la résultante de plusieurs fonctions de comportement. Si les agents sont
victimes de l’illusion monétaire, l’équilibre de l’économie résulte d’un
 55

ajustement par les quantités sur le marché de la monnaie englobant le marché

des titres.
- De l’autre côté, l’équilibre obtenu a peu de chances d’être de plein –
emploi et les mesures de baisse des salaires ou de correction des conditions
prévalant sur le marché du travail sont peu efficaces pour lutter contre le
chômage. De ce fait, des dispositions exogènes touchant la dépense publique
comme les politiques de transfert, ou les politiques monétaires comme la
manipulation des taux d’intérêt, sont seules susceptibles de faire varier
l’output et l’emploi.

1. le modèle keynésien simplifié et la politique budgétaire

La logique du modèle simplifié
Deux hypothèses de travail sont à rappeler : d’un côté, l’équilibre de
l’économie n’est pas le produit de mécanismes automatiques de marchés
décentralisés mais la résultante de plusieurs fonctions de comportement où les
anticipations jouent un rôle central ; de l’autre, l’équilibre obtenu a peu de chances
d’être de plein – emploi. Ce noyau dur est retrouvé dans le modèle simplifié. La
pierre angulaire de ce modèle est la demande retrouvée « la demande effective est
simplement le revenu global (ou le produit) que les entrepreneurs espèrent tirer du
volume d’emploi. La demande effective est la valeur de la demande globale qui porte
à son maximum l’espoir de profit des entrepreneurs ». Ce principe de demande
effective veut que la production des entreprises soit fonction de la demande globale
maximale anticipée par les entreprises elles-mêmes d’une part et, d’autre part, des
contraintes techniques liées à la rareté des ressources. Le principe de Say est alors
renversé puisque c’est la demande anticipée qui crée l’offre de biens, laquelle offre
détermine le volume de l’emploi :

avec
Si la demande anticipée (offre globale) est entièrement absorbée par le marché
grâce aux dépenses des agents (agents de biens de consommation et
d’investissement) alors N=N*, le niveau de l’emploi se fixe au niveau de plein –
emploi. Cependant, à la différence du modèle classique, il peut y avoir un écart entre
l’offre de biens basée sur la demande globale émanant du marché, si bien que le
niveau de l’emploi se fixe au minimum des quantités offertes et demandes de travail,
 56

plus précisément dans l’analyse puisque la demande de travail au taux de salaire

courant. Le déséquilibre entre la demande anticipée et des marché est donc
inversée, le marché des biens et service devient prépondérant dans l’analyse
puisque la demande anticipée de biens fixe l’offre de biens qui détermine l’emploi. En
établissant ce lien de causalité inversé, Keynes fait disparaître l’autonomie dont se
trouve doté le marché du travail dans le modèle néoclassique. En supposant une
économie fermée, la logique peut alors être décrite :
1. La demande de travail dépend du niveau de la demande
anticipée. Les entreprises engageant le nombre de travailleurs techniquement
nécessaires à la réalisation de la production fixée par la demande anticipée
2. la production permet de rémunérer les facteurs de production. Le
revenu qui découle de la production courante et les encaisses détenues en
début de période peuvent se réaliser, entièrement ou non, en achats de biens
et services pour la consommation et l’investissement ; tout dépend des
fonctions de comportement en matière d’épargne et d’investissement puisque
la fonction de consommation est supposée être la fonction la plus stable de
système Keynésien.
3. si les revenus ne sont pas complètement réinjectés, les besoins
en investissement ne seront pas couverts par le volume d’épargne courant et
il y aura du chômage car S>I. cette logique est entretenue par les hypothèses
suivantes :
 on suppose que les prix sont rigides à court terme parce que le
salaire nominal, un élément du coût donc du prix, l’est. L’ajustement se fait
alors essentiellement par les quantités.
 l’équilibre n’est étudié à ce stade de l’analyse qu’à partir du marché des
biens et services
 sur le marché du travail superfétatoire dans la logique du modèle
simplifié, on considère que :
- le salaire nominal comme les autres prix sont rigides à court terme
- toute offre de travail cherche à s’employer au salaire courant
- les salairiés sont victimes de l’illusion monétaire
4. l’investissement est supposé exogène ou comme une part
constante du revenu national : cette hypothèse est levée dans le modèle
complet ou l’investissement dépend du taux d’intérêt. Le modèle simplifié peut
 57

alors être présenté en termes globaux ou à partir de l’égalité entre l’épargne

et l’investissent.

Le concept de multiplicateur

Le principe du multiplicateur est un exposé des modalités d’ajustement d’une

économie en situation de sous emploi : le type d’ajustement est différent de celui
envisagé par les néoclassiques, c’est-à-dire la variation des prix. Ici, tant qu’il y a
sous-emploi, compte tenu de l’hypothèse de L renversé, l’ajustement se fait
exclusivement par les quantités, les niveaux de production (ou d’activités) et de
l’emploi. Supposons, dans un premier temps, une économie sans intervention de
l’Etat où la variation du niveau d’activité est tirée par l’investissement et peut
provoquer une convergence vers un équilibre stable.
Soit un équilibre de sous – emploi tel que le revenu d’équilibre (Y=pQs) /soit
égal à C+I

C=cY + C0
Y = cY+C0+l

Un optimisme des entrepreneurs les pousse à augmenter l’investissement, donc

le revenu. Indirectement, la consommation augmente ; l’équation d’équilibre devient :

Y+Y=C+C+I+I
Y+Y==++I
Y=cY+I
1
Y  * l
1 C

Le multiplicateur d’investissement (k) est le rapport de l’accroissement du

Y 1
niveau de revenu à l’accroissement initial de l’investissement ; k 
l 1  c
Si la propension marginale à épargner (Pms) est faible, c’est-à-dire la
propension marginale à consommer (Pmc) forte, la valeur du multiplicateur
d’investissement est élevée
 58

L’analyse du multiplicateur repose sur une élasticité d’offre infinie pour toutes
les branches d’activités. Mais si la demande s’adresse plutôt à des branches
d’activité disposant de stocks importants, la production pourra rester insensible à
l’impulsion de la demande.
Si l’Etat intervient, il s’agit d’envisager la variation du niveau d’activité induite
par a politique budgétaire.
Considérons le modèle suivant en économie fermée à prix constants pour
prouver d’un point de vue keynésien, l’efficacité de la politique budgétaire :

Y=C+I+G
Y-T=C+I+G-T=Yd (revenu disponible)
C=c(Y-T)+C0
I est inchangé

Supposons que T est inchangé, d’où les déficits budgétaires augmentent.

Y=C+I+I or I=0
Donc Y=c(Y-T)+ C0+G
Y=cY+G
1
Y  * G
1 C

Une augmentation de la dépense publique entraine un accroissement plus que

proportionnel (0<c<1) du niveau de revenu ; cet accroissement du revenu est le
même que celui qu’aurait provoqué une augmentétion équivalente de
l’investissement privé. Le multiplicateur obtenu, appelé multiplicateur de dépense
budgétaire, a exactement la même valeur que celui d’investissement. De la même
manière, on calcule le multiplicateur fiscal. Il doit agir dans un sens contraire à celui
du multiplicateur budgétaire si l’impôt est augmenté.

1. les multiplicateurs perdent de leur pleine efficacité en

présence d’une imposition directe, d’un système de transferts et du
commerce extérieur
 59

2. l’une des conditions d’efficacité de la politique budgétaire

concerne la possibilité de modifier les différents postes du budget ,
autrement dit de disposer des marges des manœuvres à la hausse
comme à la baisse.
3. les marges de manœuvre en union monétaire complète
concernant le budget se rétrécissent à cause de règles de convergence
et d’indépendance de la banque centrale vis – à vis du Trésor
4. l’utilisation du budget implique toujours des charges
récurrentes pour l’Etat et des problèmes de délais. A propos des délais ,
la lourdeur administrative des contrôles suffit à donner une idée de
décalages entre le moment de la décision d’intervenir et le moment
d’injecter les crédits. A propos des charges récurrentes un exemple est
fréquemment donnée c’est celui où l’Etat décide des programmes de
soutien à l’investissement par le biais du financement des programmes
. il s’engage à supporter le coût associé à la différence entre le taux
bonifié et le taux d’intérêt effectif sur le marché monétaire.

Ce dernier taux peut varier dans le temps à la hausse mais le taux payé
par l’Etat sur ces propres emprunt est, lui, différent puisque fixé au début de
l’opération du soutien. De ce fait on est en présence d’un double système de
subvention :

 une subvention explicite résultant de la différence entre le taux

d’engagement de l’Etat ( taux d’intérêt payé par l’Etat sur ces
emprunts) et le taux bonifié :
 une subvention implicite égale à la différence entre le taux du
marché monétaire et de taux d’engagement qui correspond donc à une
sorte de coût d’opportunité si le taux du marché monétaire à moyen
terme accusait une tendance à la baisse. La subvention implicite et des
effets sur l’allocation des ressources : l’Etat accepte des moins-values
fiscales. La subvention explicite se traduit par un coût effectif sur le
budget de l’Etat alourdissant les charges de la dette.

Le modèle complet et la politique budgétaire

 60

L’impact de la politique budgétaire s’apprécie à partir du modèle IS – LM

ou modèle de Hicks et Hansen. Il importe, sans pour autant entrer en détail, de
mettre en évidence l’effet d’une activité financière publique sur les
conditions de l’équilibre globale. Pour ce faire deux cas sont retenus :

1. l’effet pur d’un emprunt public sans création monétaire

correspondante
2. l’effet de l’emprunt avec création monétaire
correspondante , dans l’hypothèse où le trésor et la banque centrale ne
sont pas indépendants. l’exemple de l’Europe est à ce propos
significatif : de plus en plus les objets de l’Europe est à ce propos
significatif : le plus en plus les objectifs de convergences interdisent
cette liaison étroite entre trésors nationaux et banques centrales.
Néanmoins les keynésiennes de la politique monétaire continuent à
défendre le point de vue de relance de la création monétaire. Cette
position s’explique par l’hypothèse de renforcement de la politique
budgétaire par la politique monétaire. Les keynésiens sont pour le
contrôle des taux d’intérêt et non le contrôle des agrégats ,
contrairement aux monétaristes

La logique du modèle complet

la spécificité du modèle complet est d’affirmer la non neutralité de la

monnaie demandée, non plus à des fins de transactions et des précautions
mais à des fins des spéculations ; les spéculateurs - via le taux d’intérêt
arbitrent entre les détentions de monnaie et la détention des titres dans
l’hypothèse où la monnaie et les titres sont des parfaits substituts.

Elle postule aussi d’un contexte d’illusion monétaire où les agents

effectuent des anticipations adaptatives.

Le système macro – économique décrit est hiérarchisé et toutes les

variables sont nominales : cela n’exclu pas d’envisager un raisonnement en
 61

terme des salaires réels. En effet, simplement, on peut admettre que les
salariés réagissent avec retard par rapport à l’augmentation de prix .

L’équilibre macro économique résulte du fonctionnement simultané du

marché des biens et services et du marché monétaire . il est donné par un
couple revenu / taux d’intérêt :

1. En période de stabilité , les pouvoirs publics sont contraints

par le marché politique qui délimite l’essor des dépenses publiques. Il
estime que tous gouvernement sensé prudent dans ces conditions :
s’il met en place des politiques qui nécessitent des moyens, ils les
négocient contre des suffrages ; il calcule la sélection . en effet il se
produit un écart important entre le niveau effectif actuel des services
publics et leurs niveaux moyen ds périodes passées c’est ce qu’il
produit une crise
2. en période de crise , les pouvoirs publics empressent donc
d’augmenter les dépenses publiques peut-être indépendamment de
leurs volontés veulent amener les dépenses désiré : mais ils
peuvent toujours révéler leurs préférences. l’Etat est même tenu
d’améliorer l’information ds électeurs sur les finalités des dépenses
publiques parce que les coûts électorales d’un alourdissement de
charge fiscale baisse. pourquoi ?

a. une guerre facile conduit à une réélection

b. une guerre difficile se fait sans organisations des
élections
c. il s’agit d’une crise et non d’une guerre , on peut
perdre les élections

Les contributions de PEACOK , WEISMAN et DIAMOND ont influencé le

courant de la nouvelle économie publique ( public choice theory) axé sur les
critiques de la bureaucratie du monopole public , expliquant la dérive des
Finance Publiques par la poursuite d’intérêts particuliers (propres aux
managers publics et aux politiques ) sous découvert de l’intérêt général .
 62

Deux concepts essentiels sont utilisés par des théoriciens des choix
publics : l’illusion budgétaire et les politiques de stabilisations asymétriques.
L’illusion budgétaire signifie l’irrationalité des électeurs, pour myopie
intertemporelle, leur pouvoir faible de prévision du futur. Quand on leur propose
un programme de dépense financé par le déficit. ils surestiment les avantages
résultant de ces dépenses et sous estiment le poids de l’impôt à venir. Les
hommes politiques opportunistes, dont l’objectif est le réélection, profitent de cette
confusion pour accroître les dépenses plus que les recettes afin de plaire à
des électeurs fiscalement abusés.

Les politiques de stabilisation asymétrique sont une contestation de la

théorie de lissage fiscale : les autorités politiques, encouragées par les
théories Keynésiennes d’efficacité de la politique budgétaire , ne se
comportent pas en responsables. Elles sont incitées à engager de déficits en
temps de récession mais oublient de créer des excédents à la fin d’une
récession. Ce comportement n’est pas sanctionné par des électeurs myopes.
Pour des raisons théoriques et empiriques. Aloesina et Perotti (1995) pensent
que ces explications ne sont pas convaincantes :

1 ) les agents peuvent commettre des erreurs et ne pas persister dans

l’illusion ils peuvent devenir rationnels et anticiper parfaitement les
conséquence futures d’un déficit budgétaire : dans ce cas , les erreurs sont
corrélées vérité aujourd’hui ne l’est pas demain . en conséquence , il n’existe
pas un biais systématique de persistance dans l’erreur se traduisant
toujours par une sous estimation ou sur estimation des bienfaits de la
dépense par rapport au poids de l’impôt

2) le problème du déficit est apparu entre les années soixante dix et

quatre-vingts : l’expérience d’après guerre jusqu’à cette période ne montre
pas d’écarts significatifs par rapport à une politique de lissage fiscal

3) Des différences entre pays existent. Comment les expliquer ? les

électeurs sont - plus myopes et les politiciens plus opportunistes dans
 63

certains pays que dans d’autres? pour les théoriciens ou public choice, ces
différences proviennent des différences dans les régimes fiscaux et les
institutions budgétaires. A ceux-ci, on peut répondre que les électeurs n’ont pas
tendance à favoriser les hommes politiques qui dépensent beaucoup. Les modèles
politico-économiques introduisent l’idée de cycles électoraux et essaient, en général,
de rendre compte des fluctuations de court terme de la dépense et des impôts, avant
et après les élections.

Chapitre septième
LA DETTE DE L’ETAT ET LES POLITIQUES DE STABILISATION
ECONOMIQUE

Selon les théories des anticipations, les agents économiques évaluent les
politiques macroéconomiques et modifient en conséquence leurs comportements
de consommation et d’épargne. Dans cette « évaluation entre en ligne de
compte la dette de l’Etat ( ou encore contrainte de solvabilité de la dette )
et la question est de savoir à quelle condition la dette publique est
soutenable ? il est d’usage d’examiner les conséquences de choix budgétaires
intertemporels , notamment en matière de la coordination avec la politique
monétaire puis de poser la question de la neutralité de la dette publique à
long terme avec le principe l’équivalence ricardienne basé sur la rationalité
fiscale.

Ces idées ont fini par se traduire sur le plan politique par une volonté de
réduire les déficits et de stopper la spirale de l’endettement, en vue de relancer
la croissance. Contrairement à l’analyse Keynésienne , la réduction des
déficits dans certains pays ne s’est pas traduite par une réduction de l’activité
et de l’emploi. Se sont manifesté alors des effets anti – Keynésiens qu’il
conviendra de remplacer dans leur contexte.

VII.1. Soutenabilité de la Dette Publique

 64

La question de la solvabilité de l’Etat peut paraître curieuse car l’Etat

dispose d’un pouvoir limité de taxation en théorie. Mais en pratique , ce pouvoir
rencontre des limites comme
 le seuil de pression fiscale tolérable
 la désincitation des agents
 le développement de l’économie souterraine, la fraude
fiscale
 le refus politique des citoyens de payer continuellement des
intérêts de la dette …..
Il existe donc des critères techniques pour apprécier la soutenabilité de la
dette publique. La dette publique ne peut être isolée de ces récurrences
monétaires, ne serait-ce que par le taux d’intérêt.

Le contexte de soutenabilité

On dira que la politique budgétaire est soutenable si elle assure à terme

la solvabilité de l’Etat , c’est à dire si elle garantit que la dette de l’Etat ne
croît pas dans des conditions excessives telle que l’Etat ne puisse plus assurer
son remboursement » Il s’agit quelques fois du remboursement unique des
intérêts sans parler du capital
L’émission de la dette publique ( l’emprunt culminé de l’Etat ) est la
conséquence des recettes fiscales inférieures aux dépenses effectuées par
l’Etat pendant une certaine période . En revanche, en cas d’excèdent, l’Etat a la
possibilité de retirer un montant équivalent de la dette. Cette liaison entre
l’émission ou le retrait des dettes publiques et l’état du budget à chaque
période est la contrainte budgétaire en termes de flux.

La conséquence de cette proposition est que , dans la mésuse où l’Etat

est soumis à une contrainte de solvabilité, le recours à l’emprunt pour financer
les dépenses publiques ne constitue pas un moyen de réduire les impôts
courants mais plutôt un mécanisme permettant d’en différer le paiement dans le
temps . la dette publique ne fait que remplacer temporairement les impôts qui
auraient pu être prélevés , ces impôts seront inéluctablement prélevés dans le
futur pur assurer le service de la dette et satisfaire ainsi la contrainte
 65

budgétaire intemporelle . La dette publique représente, par conséquent, une

imposition différée dans le temps, c’est un moyen de reporter la charge des
impôts de la génération différée dans le temps, c’est un moyen de reporter la
charge de impôts de la génération présente aux générations futures. Mais il
convient de reconnaître que l’Etat ne peut pas toujours lever les impôts ou
réduire des dépenses à cause des principes budgétaire et des marges de
manœuvre propres aux démocraties, ce qui rend difficile le respect de la
contrainte de solvabilité.

On a observé dans certains Pays en Voie de Développement et par le

passé dans certains pays occidentaux ( Allemagne , Italie , Russie ……) un
accroissement des intérêts de la dette publique sous forme des boules de
neige (fuite en avant) entraînant un n explosion de la dette publique , une
crise de confiance quant à la capacité des Etats à payer les services de la
dette . s’il n’ y pas d’indépendance de la banque centrale vis - vis du trésor ,
la seule issue est la monétisation d’une partie de la dette publique. Dans
tous les cas, cela entraîné l’hyper-Inflation.

VII.2.Dette publique, politique monétaire et inflation

Un fort taux d’inflation diminue le ratio dette/revenu impliquant une

augmentation du seuil de soutenabilité de la dette publique. Aussi une plus
forte inflation permet aux autorités de mener des politiques fiscales et des
politiques des dépenses publiques moins rigoureuses sans que la dette
devienne immédiatement insoutenable. L’explication réside dans le fait que
l’inflation fonctionne comme une taxe (la taxe inflationniste) qui procure des
revenus à l’Etat parce que dévalorisant continuellement la dette. L’Etat ne
procède ni au prélèvement des impôts, ni à la diminution des dépenses
publiques avec l’inflation et en augmentant des masse monétaires, l’Etat peut
par la suite se procurer des revenus de seigneuriage .

Les économistes comme BUITER ( 1985) ont ce pendant souligné que :

1) l’augmentation de la masse monétaire repoussant le seuil de soutenabilité
se paye par une accélération notoire de l’inflation : 2)l’augmentation de la vitesse
 66

de circulation de la monnaie provoque, à long terme une crise d’endettement

nécessitant par la suite des corrections budgétaires radicales et brutales…, voir
des manipulations du taux de change comme la dévaluation
Une première conséquence peut être dégagée. Les agents économiques
s’ils formulent des anticipations rationnelles , savent a priori que l’Etat utilisera
la taxe inflationniste pour repousser les effets des déficits budgétaires sur la
valeur du ratio dette/revenu : cela ne fera qu’amplifier l’accélération de
l’inflation jusqu’à la crise de confiance. L’Etat doit donc être prudent dans la
monétisation de la dette.

Deuxièmement, la politique budgétaire et la politique monétaire sont dans un

rapport d’interdépendance et peuvent entrer en conflit lorsqu’il s’agira de mettre
en place une politique de désinflation. En effet, dans la version Keynésienne,
les autorités budgétaires en assurant le niveau de seigneuriage pour éviter
l’insoutenabilité de la dette publique.
L’analyse Néo – Keynésienne admet la nécessité de coordonner les
politiques monétaires et budgétaires mais nuance l’impacte des déficits
budgétaires sur l’inflation. Pour elle, la dépense budgétaire a des effets
contradictoires le niveau général prix .

Chapitre huitième
EQUILIBRE EXTERNE, APPARTENANCE A UNE UNION MONETAIRE ET
POLITIQUE BUDGETAIRE

Les diverses théories des finances publiques, jusque là abordées, laissent

peu de place à l’ouverture aux échanges extérieurs, pourtant devenue réalité
incontournable pour tous les pays du monde. De fait, des incidences de cette
intégration dans l’économie mondiale, mis à part la contribution du modèle
Keynésien simplifié sont mal connues. Et même, dans ce modèle les
enseignement restent sommaires n en effet, il retrace simplement les fuites liées
aux importations et les injections spécifiques au exportations ; la relance est
renforcée par les exportations et les importations jouent un rôle de
stabilisateur de l’activité économique.
 67

La réalité est cependant plus complexe que l’on raisonne dans un cadre
d’ouverture d’un pays sur l’étranger, ou que l’on raisonne dans un cadre de
participation de ce pays à une union monétaire sensée correspondre à une ouverture
partielle sur l’extérieure par harmonisation plus au moins achevée des
politiques financières et par l’adoption d’un taux flexible vis - à - vis du reste
du monde ; dans cette perspective, l’union monétaire devrait répondre aux chocs
extérieures venant perturber les pays membres, et produirait des externalités
internes grâce à des politiques macroéconomiques se substituant au taux de
change

La notion d’équilibre externe et la politique économique

La définition de la notion d’équilibre externe permet d’apprécier les

interaction s et les conflits potentiels entre la réalisation simultanée de
l’équilibre interne (résorption du chômage) et de l’équilibre externe . ces
questions relèvent de la théorie du policy - mix
Elle a évolué dans une perspective dynamique en posant la
problématique du mode de financement des soldes budgétaires.

Identification et implications de l’équilibre externe

Par équilibre externe ou équilibre de la balance des paiements on attend

l’absence d’excès d’offre ou de demande de devises étrangères sur une
période d’analyse de l’ordre de 4 à 6 trimestres
Les données entrant en ligne de compte au niveau de la balance des
paiements sont désaisonnalisées et intègrent au sens large des crédits de
type stand - by en droit de tirage spéciaux du FMI ou en devises accordées
aux Etats.
La définition n’est pas synonyme de stabilité des réserves extérieures
pouvant être obtenues par contrôle des importations ou des mouvements des
capitaux ou par dévaluation compétitives répétitives , bref par diverses mesures
étatiques
 68

L’équilibre externe n’apparaît pas toujours de manière explicite dans la loi

de finance comme la lutte contre le chômage mais il reste intimement liés
aux autres variables ou indices du carré magique
Deux cas sont à considérer : 1) excès permanent des devises (déficits
des paiements) : 2 déficience de demande (excèdent de paiement extérieures).
Deux cas sont à considérer :
1. L’excès de demande (excédents des paiements extérieurs), trois réactions
pour un pays confronté à un tel déficit
1. ne rien faire
2. prendre des mesures de précaution ou indirectes (système
d’importation - dépôts des mesures de licence d’importation , contrôle des
capitaux….)
3. prendre des mesures de politique économique comme la dévaluation
de la monnaie nationale , comme une politique de contrôle des agrégats
monétaires ou des taux d’intérêts accommodées des politiques budgétaires
restrictives
Chaque attitude provoque des conséquences spécifiques. La première
dépend de l’ampleur du déséquilibre , du niveau des réserves du pays de la
conjoncture internationale , et du rationnement du crédit rencontré par ce pays
sur le marché internationaux de capitaux .

En ignorant, pour l’instant , les questions relatives à l’interdépendance des

économies, nous allons maintenant étudier les effets des politiques
macroéconomiques dans le cadre d’une petite économie ouverte. Par petite
économie ouverte , on attend que la taille de ce pays en terme d’échange
extérieur, des besoins ou des capacités de financement, ne perturbe pas les
conditions d’équilibre déjà établies sur les marchés de biens et des marchés
financiers internationaux. Autrement dit la situation conjoncturelle de ce pays est
affectée par le niveau de la demande mondiale , des taux d’intérêts prévalant
sur les marchés internationaux de capitaux, des prix des biens échangeables
internationalement.

La théorie du policy – mix est intéressante à plus d’un titre :

 69

1) elle soulève d’abord la possibilité d’un conflit entre les objectifs de la

politique économique ;
2) elle montre qu’un petit pays peut connaître une contrainte de balance
des paiements à même de pester fortement sur l’emploi ;
3) elle insiste sur la spécialisation des instruments monétaires

Toutefois, ce modèle si ingénieux ne résout pas fondamentalement le

problème de l’équilibre externe. En effet le mécanisme de l’ajustement en
référence de cette théorie est un mouvement de capitaux induit par le différentiel
d’intérêt avec l e reste du mode : un pays qui souffre d’un déficit externe relève
son taux d’intérêt national par rapport à celui de l’étranger et draine les capitaux
( hot money) venant renforcer l’épargne nationale et les politiques d’emprunt
étatique pour financer les déficits budgétaires en vue de résoudre le
chômage et inversement.
Plusieurs objections peuvent être opposées à cette approche :
1) il n’est pas toujours évident que les mouvements des capitaux soient
sensibles à l’écart des taux d’intérêts, le contraire aurait prouvé l’absence des
problèmes des liquidités pour bon nombre des PVD après 1982 ;
2) la seconde objection conforte la première , les mouvements des capitaux
ne sont pas toujours autonomes , spontanés et répondant à des objectifs de
rentabilité souvent immédiate.
En fait , même si les délais de réaction des instruments monétaires sont
rapides , la concurrence entre la monnaie nationale et les devises entretenue
par les spéculateurs achetant et vendant des devises contre la monnaie
nationale , peut entraîner une crise de confiance monétaire .
MUNDEL (1963) reconnaît d’ailleurs explicitement l’incompatibilité entre
autonomie de la politique monétaire, les échanges fixes et la mobilité des capitaux.
La pierre angulaire de ces travaux de MUNDEL et FLEMING était cependant
de montrer l’instabilité dynamique et de l’économie devant être gérée par les
responsables d’un pays disposant de deux instruments pour maîtriser au moins
deux équilibres. En effet , dans un tel système , la poursuite d’un objectif à
l’aide d’un instrument peut faire sortir l’autre objectif de sa cible et
réciproquement. La solution à ce problème est telle que chaque instrument
doit être affecté à l’objectif qu’il influence le plus relativement.
 70

En fait la question de policy – mix est celle de dosage optimal des

politiques monétaires et budgétaires en vue d’influencer la demande globale,
sous l’hypothèse forte d’illusion monétaire des salariés dans un modèle à prix
fixes. Tobin ( 1982) montre que ces deux instruments transitent par un canal
commun : la demande globale et qualifiant de cet effet « d’entonnoir commun »

Pour rétablir son équilibre interne et son équilibre externe, chaque pays peut
choisir entre une politique financière d’inflation ou de déflation de sa dépense
domestique. Soit X, le pays dont la balance est initialement excédentaire et Z le pays
déficitaire ; le pays excédentaire doit augmenter sa demande et le pays déficitaire
réduire sa demande.
La question sous jacente est alors relative aux effets induits par les modes de
financement de la politique budgétaire naturellement très controversée. Les
monétaristes de la première génération pensent que les effets multiplicateurs à
courts termes sont mineurs : l’effet d’éviction et l’inflation se manifestent. A long
terme, les effets réels s’effacent : on revient au taux de chômage naturel ; la dette
publique devra être remboursée, et l’accélération de l’inflation conduit à la
stagflation.
Avec B. FRIEDMAN (1978), BUITER et TOBIN (1975), les néo-keynésiens
défendent la poursuite de politiques volontaristes : le seigneuriage exerce une
détente sur les taux d’intérêt, et limite la manifestation d’effets d’éviction
contrairement à des politiques d’emprunt sans création monétaire ou des politiques
budgétaires financées par un surcroît d’impôts. A long terme, les conditions de
maintient de la solvabilité de l’Etat sans tensions inflationnistes exigent un budget
élevé en cas de financement monétaire :
« L’accompagnement monétaire permet de limiter la hausse des taux d’intérêt
liées au supplément de dépenses publiques ». Le problème soulevé par ces derniers
aurait été complet, comme l’indique M. FRIEDMAN (1968) s’il permettait d’apprécier
et de mesurer les coûts induits par l’inflation : possibilités de récession, et de mise en
place de politiques contraignantes pour cibler un taux de croissance du revenu
nominal; ce qui amène à l’examen du lien entre inflation désirée et dette publique.
 71

Cible d’inflation et dette publique

Pour les monétaristes, les coûts identifiés des politiques volontaristes sont
éliminés avec l’élimination des politiques économiques, du moins avec l’instauration
de la règle des k% de l’émission monétaire adaptée à une croissance désirée du
revenu nominal.
Les insuffisances d’un tel programme se mesurent doublement :
1) hypothèse restant à vérifier de la stabilité de la demande de monnaie
comparativement à la fonction de consommation ;
2) la capacité d’une économie à s’autoréguler face à des récessions sévères.
Le point fort de l’analyse est de postuler la neutralité de la politique monétaire
à long terme, ce qui revient à dire que la politique monétaire est efficace pour
combattre l’inflation. Il reste cependant à considérer les liens entre politique
monétaire et contrainte budgétaire de l’Etat à long terme. Un financement exclusif
par emprunt peut rendre l’Etat insolvable ; pour éviter l’effet boule de neige, il faut
accommoder une partie des déficits par la politique monétaire.
SMITH (1992) avec le thème du bondisme consistant à concilier politique
d’emprunt et création monétaire a montré qu’une telle pratique « permet de stabiliser
la dette publique à long terme ; ce que n’autorisent pas les recommandations
monétaristes, et que la monétisation des déficits est anti inflationniste. De surcroît,
une telle règle accroît considérablement le pouvoir contra cyclique de la politique
monétaire. Lors d’une récession de déficits se gonfle par le jeu des stabilisateurs
économiques, et la création monétaire s’accroit spontanément ».

Finances Publiques, Politique budgétaire et processus d’intégration

économique et monétaire

A pourvoir