La naissance de la cia

Dans la collection « Le Grand Jeu »

David Bankier (dir.), Les services secrets et la Shoah, 2007.

Olivier Forcade, La République secrète, 2008.
Emmanuel Droit, La Stasi à l’école, 2009.
Sébastien Laurent (dir.), Entre l’État et le marché, 2009.
Louis Rivet, Carnets du chef des services secrets, 2010.
Constantin Melnik, De Gaulle, les services secrets et l’Algérie, 2010.
P. A. Huchtausen/A. Sheldon-Duplaix, Guerre froide et espionnage naval,
2011.
Sébastien Laurent (dir.), Les espions français parlent, 2011.
Jean-Marc Le Page, Les services secrets en Indochine, 2012.
Fabien Lafouasse, L’espionnage dans le droit international, 2012.
Jean-Pierre Bat, La fabrique des « barbouzes », 2015.
Guillaume Bourgeois, La véritable histoire de l’Orchestre rouge, 2015.
Christian Rossé, Guerre secrète en Suisse, 2015.
François David, La naissance de la CIA, 2016.

« Le Grand Jeu », collection dirigée par Olivier Forcade et Sébastien

­Laurent, rassemble des travaux de recherche sur l’histoire du
renseignement et des services secrets. Elle tire son nom du roman
de Rudyard Kipling, Kim, et désigne les jeux de l’information et de
l’influence entre les grandes puissances occidentales en Asie centrale.

Suivi éditorial : Iris Granet-Cornée et Yaël Aouizrat-Marchalot

Corrections : Catherine Garnier
Conception graphique : Farida Jeannet

© Nouveau Monde éditions, 2016

170 bis, rue du Faubourg Saint-Antoine – 75012 Paris
ISBN : 978-2-36942-402-4
Dépôt légal : juin 2016
Imprimé en Italie par Rotolito Lombarda
 François David

LA naissance
de la cia
L’aigle et le vautour
1945-1961

nouveau monde éditions

Introduction

L’État secret et la société américaine

« De toutes les grandes nations, les États-Unis d’Amérique

souffrent de l’absence d’un service d’espionnage efficace,
lequel est, dans de nombreuses parties du monde, le seul moyen
d’acquérir l’information indispensable. »
Note du colonel Eddy au secrétaire d’État Marshall,
15 février 19471

« Les Américains sont traditionnellement un peuple pacifique.

Mais une politique pacifique n’est pas une garantie de paix.
Dans un monde torturé, où la cupidité, le complot et la lutte
pour le pouvoir dominent, la protection de la liberté et la
volonté de survivre dépendent de la force et de la réactivité.
La réactivité exige un renseignement solide à partir duquel on
puisse préparer une stratégie adéquate. »
Rapport, juin 19552

La CIA est avant tout une question morale. En d’autres termes :

légitime ou pas, utile ou pas, la CIA ressort éminemment des mœurs
et de la société des États-Unis d’Amérique. L’Agence, créée par la loi
de sécurité nationale de 1947, enfonce en effet ses racines loin dans

1. « Comment on the Central Intelligence Note », NARA, RG 59, DOS, Decimal File
1945-49, 101.61/2-1547.
2. « Report by the Commission on Organization of The Executive Branch of the Govern-
ment to the Congress », juin 1955, FRUS 1950-1955, The Intelligence Community­, p. 682.

5
 La naissance de la CIA

la philosophie politique du Nouveau Monde. Aucun autre service

spécial au monde n’a fait l’objet d’une réflexion éthique aussi intense
sur son droit d’œuvrer en temps de paix. Aucun autre ne se retrouve
aussi fréquemment sous les projecteurs de l’actualité.
Certes, les États-Unis ne se conçoivent pas comme un pays
ordinaire. Ils sont d’abord une aventure ou, plutôt, une collection
d’aventures individuelles réunies par un projet philosophique,
religieux et politique commun. L’Amérique s’est érigée en anti-
Europe, du xvie siècle à nos jours. Les Pères pèlerins ont fui la
persécution religieuse ; les pères fondateurs de la République ont
rejeté l’arbitraire anglais ; leurs successeurs se sont abstenus de se
mêler des affaires compliquées et vicieuses du Vieux Continent.
Et si, en 1945, la classe dirigeante ex-isolationniste veut réfor-
mer le monde à l’image des États-Unis à travers l’ONU, ce n’est
sûrement pas pour reprendre à son compte les procédés malsains
des Européens. A fortiori, le principe d’un service secret permanent
s’oppose à cette pureté messianique.
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, si le débat n’a pas
été à proprement parler public, jamais un État n’a autant médité sur
le sens et le devenir de sa place dans le monde, ni sur son système de
renseignement. Au moins, les vices et les dérives de la CIA ne tirent
pas leurs origines d’un défaut de réflexion. La question de savoir si
une agence centrale du renseignement et des opérations clandestines
correspond à une entreprise honnête s’est posée au moins deux fois
en quarante ans : tout au début, en 1945-1948, et après le Vietnam
et le Watergate, spécialement entre 1974 et 1976. Dans l’histoire
des démocraties, c’est unique.

Espionnage, activités clandestines et guerre juste

Le débat des années 1970 sert de révélateur – au sens photo-

graphique du terme – pour comprendre la genèse institutionnelle
de la CIA. Les enquêtes sénatoriales du comité Church ont tout
simplement repris à leur compte les interrogations de 1945-1950.

6
 Introduction

En 1975, somme toute vingt-huit ans après la fondation de

l’Agence, les jeunes diplômés de la Côte Est, engagés dans l’aventure
en 1947-1950, sont désormais aux commandes. La CIA est alors
leur œuvre, leur vie, le point d’aboutissement de leur action et de
leur réflexion – dans les dérives comme dans les plus grands succès.
D’où vient la remise en cause de leur œuvre ? Tout part indirec-
tement de la guerre du Vietnam et du soulèvement des campus des
années 1960. En critiquant la légitimité du conflit, les étudiants,
puis une frange importante de l’opinion, actualisent tout simple-
ment le débat pluriséculaire de la guerre juste, théorisé par Grotius
au xvie siècle. Cette querelle sur la justesse et la justice de la guerre
menée en Indochine va se déplacer vers les services secrets, au lende-
main du scandale du Watergate, dans lequel des anciens de la CIA
sont impliqués. Personne ne se trompe à l’époque sur la nature du
débat même si, bien sûr, peu d’Américains connaissent Grotius.
Cette réflexion éthique aboutit à une novation doctrinale en matière
de covert actions : désormais on essaie de distinguer la guerre secrète
« juste » des activités clandestines illégitimes, voire criminelles.

Éthique et morale appliquées à la CIA

Ainsi l’éthique du renseignement est-elle organiquement liée

à la conduite de la guerre. Comme la guerre et la négociation,
l’Intelligence Area doit se soumettre à trois questions préalables :
1°) L’objectif est-il juste ? 2°) Les moyens employés sont-ils appro-
priés ? 3°) La justice, la paix, la sécurité progresseront-elles si telle
ou telle opération réussit ? Écrivant en 1979, en pleine administra-
tion Carter, au nadir du prestige et de la puissance américaine, le
professeur Lefever conclut qu’une agence vouée à la guerre secrète
comme la CIA est parfaitement légitime et respectable, vu les
menaces qui traversent le monde1. L’angélisme aussi peut se révéler
immoral et se traduire par bien des régressions en matière de droits
1. Ernest W. Lefever, Roy Godson, The CIA and the American Ethic, an Unfinished Debate,
Washington, Georgetown University, Ethics and Public Policy Center, 1979.

7
 La naissance de la CIA

de l’homme. Il vaudrait donc mieux se recentrer sur le cœur du

problème : « Pourquoi l’Amérique a-t-elle besoin d’une CIA et si elle
en a besoin, de quelle façon l’utiliser1 ? »
Aux États-Unis, le nationalisme et le réalisme d’une part, l’idéa-
lisme et le goût pour la coopération internationale d’autre part sont
les deux versants consubstantiels d’une même réalité stratégique. Or,
dans les deux cas, l’espionnage à grande échelle perturbe la straté-
gie des États-Unis chaque fois que d’autres puissances dévoilent
certaines intrigues parmi les plus vicieuses de la CIA. Comment
exporter la morale en direction des autres peuples si on s’en abstient
soi-même ?

Gouvernance sous contrôle des citoyens et diplomatie publique

En réalité, la CIA ne cache pas grand-chose des fins poursuivies.

Ne se dévoile-t-elle pas aujourd’hui comme l’agence la moins secrète
du monde ? Son site Internet montre combien elle sait organiser
sa publicité. Même les enfants peuvent accéder à des rubriques
pédagogiques et ludiques. Par contraste, la DGSE a, jusqu’à une
période récente, entretenu comme seul point de contact avec le
monde extérieur un numéro de téléphone et un répondeur. À un
autre niveau, la Compagnie est le seul service au monde à entretenir
officiellement et de façon déclarée des services de liaison auprès de
ses alliés. Depuis le 11 septembre 2001, elle n’hésite pas à claironner
que tel ou tel attentat a pu être évité en Europe, parce qu’une de ses
stations a prévenu à temps le ministère de l’Intérieur local. Par la
même occasion, elle reconnaît qu’elle espionne ses alliés.
Ce comportement extraverti répond d’un fait de civilisation.
Bien entendu, les documents secrets les plus embarrassants à
divulguer demeureront engloutis à tout jamais dans les bas-fonds
de Langley – à supposer qu’ils existent encore. Inversement, si la
réputation de l’Agence paraît victime d’un nombre incalculable de

1. Ibid., p. 18.

8
 Introduction

fuites ou de dénonciations en comparaison de ses consœurs, sans

aucun doute instrumentalise-t-elle et retourne-t-elle à son profit ces
indiscrétions. En novembre 1942, déjà, alors qu’Allen Dulles arrive
à Berne pour y vivre ses plus hauts faits d’armes, un journal annonce
l’arrivée d’un émissaire américain pour représenter « spécialement »
le point de vue du président américain. Démoralisé, le nouveau
chef de station se console vite, lorsqu’il voit affluer toutes sortes
de personnalités ou de contacts plus ou moins discrets, pour lui
proposer leurs services. Six mois plus tard, il se vante auprès de ses
supérieurs de posséder le plus beau portefeuille de sources, bien plus
en tout cas que son collègue britannique resté dans l’ombre1.
Évidemment, on ne doit pas verser dans une forme de naïveté. Si
aujourd’hui la CIA livre une partie de ses archives aux chercheurs, ce
n’est pas volontairement. C’est parce qu’elle appartient activement
à un système juridique et politique global et prégnant qu’elle ouvre
une masse impressionnante de documents, sous la contrainte et à
contrecœur. À qui le doit-on ? Encore une fois, au contrecoup qui
suit la république impériale de Johnson et Nixon2. Le sentiment a
alors prévalu que le lien allait se rompre définitivement avec l’idée
originelle de l’Amérique, celle de « la Cité sur la colline ».
Sous la pression générale de ces mouvements associatifs, le grand
déballage offert par les comités Church (Sénat) et Pike (Chambre),
à partir de 1974, a accrédité l’idée que l’on pouvait généraliser la
mise à disposition du public de documents dont le secret n’était
plus nécessaire. Certes, le combat ne fait que commencer en 1976.
La loi sur la liberté d’information (Freedom of Information Act,
FIA) date de 1966, mais son application reste dans les limbes
durant trois décennies. Ronald Reagan en rogne considérablement
l’interprétation, au nom de la sécurité nationale3. En 1983, la
1. Entretien de l’auteur avec son neveu, le cardinal S.J. Avery Dulles, 17 mai 1997,
université Fordham, New York.
2. Bien entendu, les choses ne sont pas simples. Réélu, le président Nixon, en personne
et de lui-même, ordonne la première grande campagne de déclassification des archives
administratives de l’après-1945. Voir l’Executif Order n° 11652, janvier 1973.
3. Executive Order n° 12 356, 2 avril 1982.

9
 La naissance de la CIA

direction de la CIA négocie tout de même avec le Congrès (très

insistant) le marché suivant : on ouvre par principe les fonds de
l’OSS et on continue de clore ceux de la CIA. Quelques procès
plus tard, et quelques dossiers mis à la disposition du public sur
injonction, un décret d’application Clinton libère enfin la voie à
une politique libérale en réduisant le délai d’ouverture des archives
de trente à vingt-cinq ans1. Il lui aura fallu tout de même trois
ans de tractations avec la CIA (mais aussi avec le Pentagone et le
département d’État). La procédure de déclassification demeure très
lourde : on doit demander l’accès aux documents secrets, au cas par
cas, pièce par pièce, sans savoir par définition ce qu’ils contiennent.
Dans le cas des agences de renseignement, ou des dossiers les plus
sensibles du Pentagone et du département d’État, une commission
d’experts tranche souverainement – et négativement dans les deux
tiers des cas. Il existe aussi des cas de reclassification lorsque, après
mûre réflexion, l’administration d’origine considère que tel fonds
d’archives peut bénéficier aux ennemis de l’Amérique : en 2008, par
exemple, on retire de la libre circulation des rapports relatifs à la
guerre de Corée, pourtant déjà cités dans les livres2.
À l’arrivée, les États-Unis n’en sont pas moins l’État le moins
secret. Pour le renseignement de l’après-1945, aucune comparaison
n’est possible avec la France, la République fédérale allemande, la
Grande-Bretagne ou l’Italie. Dans l’écrasante majorité, en France et
en Europe, pour ne pas parler de la Russie évidemment, on attendra

1. Executive Order n° 13 256, 7 avril 1995.

2. D’autres surprises adviennent. Par exemple, en 1998, le James Madison Project a
demandé la publication des six documents top secret les plus anciens de l’histoire améri-
caine, portant sur l’encre invisible employée par les Allemands durant la Première Guerre
mondiale. La CIA refuse au motif que ces procédés lui sont toujours utiles. « Quelques-
unes des méthodes décrites dans ces documents sont toujours utilisées par la CIA. Des
ennemis des États-Unis, susceptibles de les utiliser, ne doivent pas savoir lesquelles de
ces formules chimiques sont considérées comme fiables ou non fiables par la CIA et ses
agents » (« The James Madisons Project vs National Archives Case 1 : 98-cv-02737-TPJ »,
document n° 40, 3 mai 2002, C.A. 98-2737, p. 3). Finalement­, la CIA revient subitement
sur sa position, en 2011. Amy B. Zegart, Eyes on Spies. Congress and the United States Intel-
ligence Community, Stanford, Hoover Institution­Press, 2011, note 10, p. 60.

10
 Introduction

de longues années encore, sinon des décennies, voire à jamais, pour

accéder à des documents du même type1.

Actualité du passé

Nous devons aussi nous demander jusqu’où on peut générali-

ser les enseignements tirés de la CIA pour la période actuelle. En
l’absence de points de comparaison, la réponse est impossible.
Toutefois, nous pensons de plus en plus que des problèmes
identiques, comme la conservation du secret, le poids du Parlement,
la nécessité de protéger le gouvernement d’éventuelles fuites ou
d’échecs graves, ou encore la question de la synthèse de l’information
entre les divers services de l’État provoquent des situations similaires
et appellent à des solutions du même ordre. Si on procède avec une
extrême prudence, on doit pouvoir dégager des grilles d’interpré-
tation applicables à la CIA de l’après-11 Septembre ou aux autres
services de renseignement d’hier et d’aujourd’hui. Par ailleurs, il
est raisonnable de penser que les grands paramètres politiques et
stratégiques de la période 1945-1961 continuent d’être valides
dans leurs fonctionnements globaux, et cela pour au moins une
raison : les grandes réformes organiques et quasi constitutionnelles
de l’ère Truman répondaient beaucoup moins à la guerre froide
qu’à la sortie de l’isolationnisme et aux leçons tirées de la crise des
années 1930 et de la guerre.
Autrement dit, en 1947-1949, les élites américaines préparent un
monde wilsonien que la guerre froide ne fait que retarder. La chute
de l’empire soviétique en 1991 relance le projet originel de l’après-
Seconde Guerre mondiale. L’architecture de la défense américaine
se met en place sous Truman et Eisenhower pour demeurer globa-
lement telle quelle jusqu’à nos jours. La loi de sécurité nationale

1. Sur l’étendue des déclassifications des documents des services spéciaux en France :
Sébastien Laurent, « Faire l’histoire du renseignement », dans Sébastien Laurent (dir.),
Archives « secrètes », secrets d’archives ? Historiens et archivistes face aux archives sensibles, Paris,
CNRS éditions, 2003, p. 211-220.

11
 La naissance de la CIA

de 1947, fondatrice entre autres de la CIA, mais aussi du dépar-

tement de la Défense et du Conseil de sécurité nationale (NSC),
s’applique encore aujourd’hui et n’a connu sa première modification
substantielle qu’en 1986 (loi Goldwater-Nichols sur les missions du
Comité des chefs d’état-major). De même, la méthode décisionnelle
de la Maison-Blanche s’installe sous les deux premiers présidents
de l’après-guerre à travers le NSC. Autrement dit, grosso modo, le
président des États-Unis et ses principaux ministres travaillent de
façon identique depuis plus de soixante ans – au-delà des variations
de style ou des comités supplémentaires inventés à l’occasion pour
court-circuiter la bureaucratie1. Par conséquent, à partir du moment
où l’exercice général du gouvernement n’a pas foncièrement varié
depuis les grandes réformes de l’après-guerre, on peut supposer
que le cadre institutionnel de fonctionnement de la CIA demeure
à peu près identique. De plus, on sait avec certitude qu’à partir
du troisième directeur central (le général Walter Bedell Smith), les
grandes directions de la CIA sont en place une fois pour toutes
(directions du renseignement, des services clandestins et de l’admi-
nistration) ainsi que les modalités des relations avec le reste de la
communauté du renseignement (synthèse du renseignement et
synthèses stratégiques).
Nous sommes ainsi exactement dans la situation d’un astronome
qui observe des galaxies à plusieurs millions d’années-lumière,
dont certaines déjà disparues, et qui s’autorise à en déduire des
lois physiques, applicables à la transformation et à l’évolution de
l’univers actuel. L’étude du cosmos passé est le seul moyen d’en
interpréter le présent et d’en extrapoler son futur. Aussi, d’un point
de vue morphologique, dans les grandes lignes, le seul moyen
aujourd’hui de percer le renseignement américain du xxe siècle
consiste à étudier sa genèse des années 1950. Sherman Kent, ancien
professeur d’histoire à Yale et fondateur des synthèses stratégiques
(National Intelligence Estimates), résume ainsi la situation : « Les
1. Voir Charles-Philippe David, Au sein de la Maison-Blanche. La formulation de la poli-
tique étrangère des États-Unis, Sainte-Foy, Presses de l’Université Laval, 2004.

12
 Introduction

problèmes des premières années risquent bien d’être ceux du siècle

à venir1. »

Comment naît un service secret ?

Comment naît une administration ? Pourquoi un État se dote-

t-il de moyens clandestins d’investigation et d’ingérence contre les
autres États, en temps de paix ? La CIA, le service secret le plus
célèbre du monde, finirait par faire oublier que son existence n’était
pas du tout acquise au départ. De même, aujourd’hui, la présence
militaire et diplomatique des États-Unis à travers la planète occulte
la force du sentiment isolationniste qui imprègne la population
et ses élites, au moins jusqu’aux années 1960. Si on considère les
150 premières années de l’Union, ni la doctrine Truman (1946),
ni le plan Marshall (1947), ni l’adhésion au traité de l’Atlantique,
encore moins l’envoi d’un corps expéditionnaire permanent en
Europe n’étaient probables. La genèse organisationnelle de la CIA
doit donc être reliée à la présence américaine croissante à travers la
planète. L’Agence centrale du renseignement accompagne la révolu-
tion morale et intellectuelle d’une grande puissance qui assume
enfin les conséquences de ses richesses et de sa force matérielle en
termes de responsabilités mondiales. En même temps, la CIA est
consubstantielle à la société qui la constitue, tout comme le KGB
a structuré de l’intérieur la société soviétique. Est-ce un hasard si
les deux superpuissances mondiales de l’ère nucléaire partagent ce
trait commun ? Pour s’imposer à l’échelle mondiale, une grande
puissance infuse son esprit et son identité dans les services, les
bureaux et les forces armées qui servent son ambition.

1. Sherman Kent, « The Agency and the Business of its History », rapport pour le DCI
(William Raborn), 1966, cité par Gerald Haines, « The CIA’s Own Effort to Understand
and Document Its Past: A Brief History of the CIA History Program­, 1950-1995 », dans
Rhodri Jeffreys-Jones, Christopher Andrew (éd.), Eternal Vigilance­? 50 Years of the CIA,
Frank Cass Publishers, Portland, Oregon, 1997, p. 205.

13
 La naissance de la CIA

La CIA, un acteur institutionnel de la politique étrangère

américaine

Contrairement à la majorité des livres sur la CIA consacrés aux

opérations secrètes à haut risque, le présent ouvrage se concentre sur
l’invention politique de l’Agence. En effet, les opérations secrètes les
plus spectaculaires ne revêtent leur pleine dimension qu’en fonction
de leur perspective politique.
Pearl Harbor, 7 décembre 1941 : la clé de voûte de toute l’histoire
du renseignement américain et occidental. Comme la lettre sur la
cheminée, toutes les informations, toutes les preuves reposaient
entre les mains des agences militaires. La lenteur des liaisons, l’iner-
tie coupable des bureaucraties et l’absence d’un bureau de synthèse
interministériel ont ouvert la voie aux bombardiers japonais. Par
conséquent, en matière de renseignement, tous les efforts prati-
qués de 1945 à nos jours s’expliquent par l’obsession d’éviter une
si tragique erreur. La prochaine fois, les États-Unis risquent de
sombrer corps et âme. Synthèse et coordination interministérielle
de l’information deviennent donc les maîtres mots. À ce titre, le
11 Septembre, malgré son caractère retentissant, n’est qu’une piqûre
de rappel au regard de ce que l’Amérique redoute le plus depuis les
années 1950 : l’attentat nucléaire.
Initialement, dans l’esprit de Truman, l’Amérique du temps
de paix n’a pas besoin d’une agence civile généraliste. Le président
dissout donc l’Office of Strategic Services (OSS, 1941-1945) hérité
de Roosevelt et de la Seconde Guerre mondiale, pour trois raisons
qu’il juge complémentaires. D’abord, selon lui, une telle agence
deviendrait une Gestapo à vocation mondiale, c’est-à-dire l’anti-
thèse du dessein américain. Ensuite, justement, il existe une stricte
démarcation entre le temps de paix et le temps de guerre. Les règles y
diffèrent du tout au tout. L’Amérique a toujours dissous ses services
au lendemain des conflits, après la guerre contre l’Espagne (1898)
ou celle de 1917-1918 par exemple. De même que les États-Unis
démobilisent et rapatrient leurs boys, de même que les commandes à

14
 Introduction

l’industrie de guerre cessent aussitôt après la capitulation japonaise,

de même, le gouvernement américain renonce à ses activités
d’espionnage et à ses opérations paramilitaires, licites à ses yeux en
cas d’hostilités déclarées seulement. Du reste, l’Amérique continuera
à se reposer sur les deuxièmes bureaux de l’armée de terre (G2) et de
l’aviation (A2) ou sur l’Office of Naval Intelligence (ONI)1.
À la place d’une agence surnuméraire, le pays aurait donc plutôt
besoin d’un service de synthèse instantanée et efficace de l’infor-
mation ; d’où la création du Central Intelligence Group (CIG), en
janvier 1946. Pour une fois, les mots correspondent à leur significa-
tion. Il s’agit uniquement, dans l’esprit de Truman, de centraliser et
de coordonner le renseignement à partir des informations fournies
par le Pentagone, le département d’État, et éventuellement d’autres
sources comme le Trésor (fisc, douanes) et le FBI.
L’institutionnalisation de la CIA se résume ainsi : elle naît de
la volonté du président Truman (inspirée du MI6 et du Foreign
Office) de placer la communauté du renseignement, en particulier
le renseignement « central », sous la tutelle du département d’État,
en temps de paix, ou du Pentagone, en cas de guerre. Initialement,
la diplomatie et les forces armées perçoivent les hommes du
renseignement central comme des prestataires à leur service. Mais,
quelques années plus tard, ces documentalistes de luxe deviendront
les donneurs d’ordre et les chefs d’orchestre de la chaîne du rensei-
gnement. Finalement, l’Agence centrale du renseignement créée
en 1947 domine souverainement la communauté du renseignement
à partir de 1950. La CIA devient, en quelques années seulement,
une « institution », c’est-à-dire un acteur respecté et à part entière
1. Sur l’hypothèse d’une continuité du renseignement américain, inaugurée bien avant
la guerre froide, nous renvoyons à la thèse d’Alexandre Rios-Bordes sur « l’État secret
américain » de 1880 à 1941, sous la direction de François Weil (EHESS). Contrairement
à l’idée répandue, l’auteur estime que non seulement l’ONI, mais le deuxième bureau de
l’US Army disposaient de très solides réseaux d’information, soigneusement entretenus
en temps de paix. Voir aussi Alexandre Rios-Bordes, « Inhonesta Mercimonia. L’Office of
Naval Intelligence et le renseignement politique de l’entre-deux-guerres (1917-1940) »,
dans Sébastien Laurent (dir.), Politiques du renseignement, Bordeaux, Presses universitaires
de Bordeaux, 2009.

15
 La naissance de la CIA

de la prise de décision américaine. Cette inversion de polarité n’est

ni naturelle ni automatique. Comment un ministère aussi puissant
que le département d’État se laisse-t-il dépouiller de l’extraordinaire
prérogative accordée par Truman ? Dans quelle mesure l’effacement
apparent du Pentagone ne masque-t-il pas, en réalité, sa propre
politique de renseignement et d’action clandestine ?
Qui dit acteur dit metteur en scène. Qui contrôle la CIA ?
Après la synthèse problématique de l’information et la mise au
point laborieuse de synthèses interministérielles concluantes et
conclusives (en 1950, le DCI Bedell Smith crée la direction du
renseignement – Directorate of Intelligence – et l’Office of National
Estimates), la supervision de la Compagnie devient le second
enjeu de son institutionnalisation. Le problème naît moins de la
synthèse du renseignement que de l’attribution d’une nouvelle
mission : en 1947-1948, on confie à la CIA la responsabilité de
mener é­ga­lement des activités de « guerre psychologique » puis des
opérations violentes, comme des enlèvements, des assassinats et
même des raids paramilitaires. Ce n’était absolument pas prévu au
départ. En particulier, la loi de sécurité nationale reste muette à ce
sujet. Or, si la découverte d’un réseau d’espionnage n’a jamais été
une source de guerre, en revanche, des comportements violents,
des actes de terrorisme ou le soutien à des guérillas constituent des
casus belli par excellence. Tous les décideurs américains gardent à
l’esprit l’attentat de Sarajevo et l’enchaînement de l’été 1914. Après
un nouveau Pearl Harbor, c’est même une de leurs obsessions
principales : l’erreur de calcul fatale qui conduit à la guerre générale.
Désormais, sous l’équilibre fragile de la terreur atomique, une
disproportion apparaît entre l’échelle limitée des covert actions et
leurs conséquences thermonucléaires éventuelles. Cela mérite que
quelqu’un se préoccupe des menées de la CIA.
Organiquement, la CIA est une agence indépendante. Elle ne
rend compte à aucun ministère de tutelle, le département d’État
s’étant avéré incapable de gérer la dissolution de l’OSS. Par défaut,
l’Agence obéit donc au président des États-Unis, ce qui signifie

16
 Introduction

tout et son contraire. Jusqu’à présent en effet, aucun président n’a

jamais dirigé en personne l’Agence, par peur des risques politiques,
mais surtout par manque de temps et par crainte de se tromper.
Dans la pratique, le bon sens voudrait alors que le National Security
Council (NSC) et son secrétaire exécutif (par ailleurs conseiller du
président) surveillent la CIA en son nom. Cette variante du Conseil
des ministres présidé par le président des États-Unis et animé par
le secrétaire d’État, le secrétaire à la Défense et le président des
chefs d’état-major constitue la caisse de résonance par excellence
des préoccupations ministérielles et bureaucratiques. La réalité est
autrement plus complexe et aucune loi n’établira jamais clairement
la nature de ce lien de subordination entre le NSC et la CIA1. On
verra même un conseiller à la sécurité nationale (le général Brent
Scowcroft) refuser publiquement de se mêler des covert actions2. En
un sens, la CIA devient vite un acteur politique, dont la latitude
d’action dépasse celle des ministères régaliens comme le dépar-
tement d’État ou le Pentagone. Pourtant, nous constaterons, au
moins pour la période 1950-1970, que sa direction n’agit pas à sa
guise. Elle attend même avec impatience des instructions précises
sur les opérations qu’on attend d’elle.
Le péché mortel en politique consiste souvent à confondre la
fin et les moyens. Les ennuis commencent lorsqu’un outil régle-
mentaire, un système procédural ou une organisation deviennent
leur propre objet. Dès lors, si la CIA accède au rang d’acteur de la
politique extérieure américaine, cela signifie-t-il qu’elle devienne
aussi une fin en soi ? Fait-elle l’histoire ? À défaut, la CIA réglerait-
elle au moins les poids de l’horloge ?
L’émergence d’une organisation nouvelle et aussi spéciale dans le
ciel politique américain appelle par conséquent d’autres questions
cruciales.

1. Voir John Prados, Keepers of the Keys. A History of the National Security Council from
Truman to Bush, New York, William Morrow & Co, 1991.
2. Interview au New York Times, 20 septembre 1993.

17
 La naissance de la CIA

D’abord au niveau du directeur du renseignement central : est-il

pertinent que le Director of Central Intelligence (DCI) assume deux,
sinon trois fonctions : celle de patron de la CIA, celle d’autorité
de tutelle sur l’ensemble des agences, et celle enfin de conseiller
exclusif du président dans le domaine du renseignement ? À quelles
conditions la synthèse de l’information devient-elle un vrai rensei-
gnement interministériel stratégique qui permettrait d’échapper à
une nouvelle surprise de type Pearl Harbor ?
Ensuite, au niveau de la stratégie mondiale des États-Unis,
dans un contexte de guerre froide, quelques questions hétérodoxes
méritent réflexion : l’Amérique a-t-elle besoin d’opérations clandes-
tines ? La guerre étant impossible, en raison du risque atomique, les
hostilités secrètes représentent-elles un substitut crédible et légitime
aux formes classiques de l’action extérieure ?
Une société, un État ont les services secrets qu’ils méritent. La
CIA est l’image de l’Amérique. Elle doit bien avoir ses champions,
ses héros ordinaires, ses préposés paresseux et… de sombres brutes.
Nous ne faisons pas leur procès pas plus que nous ne leur rendons
hommage. Essayons de comprendre : comment en est-on arrivé là ?
Sigles et abréviations

A2 : Deuxième bureau de l’US Air Force

CIG : Central Intelligence Group
DCI : Director of Central Intelligence
DDCI : Deputy Director of Central Intelligence
DNI : Director of National Intelligence
DOS : Department of State
GAO : General Accounting Office (Cour des comptes)
G2 : Deuxième bureau de l’US Army
IAB : Intelligence Advisory Board
IAC : Intelligence Advisory Committee
ICAPS : Interdepartmental Coordination and Planning (bureau de la
CIA chargé de la liaison avec les autres agences de renseignement)
INR : Bureau of Intelligence and Research (service de renseignement
du département d’État)
JCS : Joint Chiefs of Staff (Comité des chefs d’état-major)
NARA : National Archives and Records Administration (Archives
nationales américaines)
NIA : National Intelligence Authority (autorité de tutelle du
renseignement)
NIC : National Intelligence Council
NIE : National Intelligence Estimates
NIO : National Intelligence Officer
NSC : National Security Council (et directives du même Conseil de
sécurité nationale)
OCB : Operations Coordinating Board

19
 La naissance de la CIA

OCD : Office of Collection and Dissemination (diffusion et confiden-

tialité des rapports)
OCI : Office of Current Intelligence
ONE : Office of National Estimates
ONI : Office of Naval Intelligence (renseignement naval)
OO : Office of Operations, ex-Contact Branch (entreprises, hommes
d’affaires américains et étrangers présentant un intérêt en termes de
renseignement)
OPC : Office of Policy Coordination (service action de la CIA)
ORE : Office of Reports and Estimates (synthèses stratégiques, CIG
puis CIA)
ORR : Office of Research and Reports
OSI : Office of Scientific Intelligence
OSO : Office of Special Operations (services d’espionnage et de
contre-espionnage de la CIA, issus de l’OSS puis du SSU).
OSS : Office of Strategic Services
PPS : Policy Planning Staff (organe de coordination de la politique
extérieure américaine, au département d’État).
PSB : Psychological Strategy Board
SI : Secret Intelligence (service d’espionnage de l’OSS, puis du SSU)
SNIE : Special National Intelligence Estimate
SSU : Strategic Services Unit (héritier des activités d’espionnage de
l’OSS)
USIB : United States Intelligence Board (successeur de l’IAC)
X2 : Contre-espionnage de l’OSS, puis du SSU (parfois employé
sous la CIA)
 Première partie
La CIA, la communauté
du renseignement et la fondation
d’un renseignement « national »
Chapitre I

Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

(été 1945-printemps 1949)

Au lendemain de deux guerres mondiales, l’idée domine aux

États-Unis que la France, le Royaume-Uni ou l’Allemagne subissent
le contrecoup dialectique de leur immoralité politique séculaire.
Le dynamisme de la vieille Europe aurait fini par sombrer dans les
rivalités guerrières inhérentes aux États-nations « westphaliens ». Ces
derniers comprendraient la guerre comme seul moyen de réguler les
tensions internationales. Par conséquent, si l’Amérique appliquait à
son tour les mêmes méthodes archaïques et suicidaires, elle connaî-
trait, tôt ou tard, le même sort. Un antimilitarisme à la romaine
forme une constante de la mentalité politique américaine : les héros
de guerre sont exaltés et encensés, mais une limite stricte doit séparer
le monde guerrier de la vie de la cité. Une fois les hostilités achevées,
arma togae cedant.
Certes, les États-Unis connaissent leurs propres problèmes. Si,
en 1941-1942, le conflit a dissous le chômage de masse et la grande
dépression, nul ne sait à quoi ressemble la nouvelle économie
de paix : l’après-guerre sera-t-il aussi euphorique que les Roaring
Twenties, ou les paramètres de la crise restent-ils sous-jacents ? Une
telle inconnue exige en tout cas une grande prudence budgétaire si
l’État veut se garder une marge de manœuvre financière pour relan-
cer l’activité en cas de nouvelle récession (à l’exemple du New Deal
et du Welfare State). Les budgets de guerre doivent s’interrompre,
tandis que la chasse aux dépenses inutiles (ou réputées inutiles)

23
 La naissance de la CIA

commence. Vertu politique et rationalité budgétaire deviennent

alors les deux plus grands ennemis du renseignement américain.
Dans cette poursuite de la morale et de la rationalité, nous nous
étonnerons sans doute de la multiplicité des centres de décision et
d’influence que le nouveau président Truman affronte au sein de sa
propre administration. À elles seules, les forces armées rédigeront
quatre projets séparés en vue d’un nouveau service de ren­sei­gnement
intégré. Au moins existe-t-il une pluralité des points de vue. Le
contraste est saisissant avec le Kremlin et le NKVD. Sur le long
terme, on peut se demander si la victoire finale des États-Unis dans
la guerre froide ne résulte pas en partie de cette liberté de ton. Dans
l’histoire des États, jamais la création d’un service de renseignement
en temps de paix n’a fait l’objet d’une telle discussion. La CIA d’hier
et d’aujourd’hui n’est pas le fruit d’un oukase. Elle n’est pas sortie
armée et casquée de la cuisse d’un despote. Elle aurait pu ne jamais
exister.
Après avoir dissous l’OSS, la question se pose dès lors pourquoi
Truman va échouer à imposer sa volonté à son administration,
puisqu’il finit par accepter une centralisation du renseignement à
contrecœur. Pour quelles raisons le département d’État hésite-t-il à
prendre la direction du renseignement extérieur, comme le président
le lui ordonne ? Comment les chefs d’état-major et les forces armées
circonviennent-ils l’inertie présidentielle pour sauver les débris de
l’OSS ? Ce premier chapitre résume les doutes, les ambiguïtés, les
erreurs et les errements d’une administration d’après-guerre compo-
site et qui, en même temps, ne veut pas prendre de décisions à la
légère, dans la précipitation.

24
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

La dissolution de l’OSS et les projets successeurs

Isolationnisme rampant et inexpérience présidentielle

Requiem
À force d’insister sur la surprise stratégique représentée par
Pearl Harbor et de souligner le poids du dogme isolationniste aux
États-Unis, en particulier au Congrès, l’historiographie sous-estime
l’importance des préparatifs de guerre entrepris par le président
Roosevelt, en personne, dans la période 1938-1941. L’OSS (créé
à partir de l’Office of Coordinator of Information, COI, le 13 février
1942) découle autant de Pearl Harbor que de la Nuit de cristal – ce
jour de novembre 1938 où la majorité des Américains et le président
comprennent que la confrontation avec Hitler devient inévitable.
Cinq mois avant Pearl Harbor, le 11 juillet 1941, Roosevelt crée le
COI dont il confie déjà la direction au colonel William Donovan1.
Celui-ci devra « rassembler et analyser les informations, en particu-
lier militaires, intéressantes pour la défense nationale ; interpréter
et confronter ces données stratégiques ; fournir au président toute
assistance supplémentaire qui l’aiderait à s’informer d’un point de
vue stratégique [périphrase pour désigner l’espionnage]2 ».
En attendant l’entrée en guerre, Donovan avait rassemblé
l’expertise d’universitaires d’horizons très variés, afin de produire des
analyses au profit du président Roosevelt, à partir des informations
recueillies par les différents ministères. Dès le départ, toutefois, il
s’était préparé à monter des opérations clandestines dans l’Europe
occupée. Il avait notamment installé une antenne à Londres, afin
de travailler avec le MI6. Dans le même temps, l’OSS a façonné un
bureau « Recherche et Analyse » (R&A) qui complétait la section

1. Burton Hersh, The Old Boys and the Origins of the CIA, New York, Charles ­Scribner’s­
Sons, 1992, p. 84-92. Anthony Cave Brown, The Last Hero. Wild Bill Donovan, New York,
Times Books, 1982, p. 217-218.
2. « Report by the Commission on Organization of The Executive Branch of the Govern-
ment to the Congress », juin 1955, doc. cit., p. 682.

25
 La naissance de la CIA

d’espionnage Secret Intelligence (SI) et la section de contre-espion-

nage, le X2, établies à partir de 1943 et chargées de contrôler la
fiabilité des agents américains en mission à l’étranger1.
La seule branche opérant effectivement aux États-Unis s’intitule
la Foreign Nationalities Branch. Au départ, c’était d’ailleurs l’unique
source sur l’Allemagne et la Mitteleuropa. Elle servait de liaison
avec les diasporas étrangères implantées sur le sol américain. Elle
interrogeait les étrangers exilés sur les infrastructures économiques
ou militaires qu’ils avaient connues dans leur pays d’origine et sur
les personnes favorables ou hostiles, dont l’identification et le profil
auraient pu aider l’action des agents de l’OSS in situ. Malgré des
avatars, la Foreign Nationalities Branch restera un pilier de la CIA
jusqu’aux années 1960, sous le nom de Central Reports Staff (en
« traitant » aussi les businessmen américains à l’étranger). En 1942,
Donovan confia à l’avocat d’affaires Allen Dulles, de Sullivan &
Cromwell (et ancien de la délégation Wilson à Paris, en 1919), le
soin d’animer l’antenne de New York, le centre d’interrogatoire le
plus important de cette Foreign Nationalities Branch2.
Sur les théâtres d’opérations, le personnel de l’OSS provient
majoritairement de l’armée de terre et de la marine. De façon
générale, l’organisation s’appuyait beaucoup sur les moyens
matériels des forces armées3. Statutairement, il s’agit d’ailleurs
d’une organisation civile du département de la Guerre (armée de
terre et aviation), même si, en termes de hiérarchie, Donovan rend
finalement compte au président des États-Unis et non au secrétaire
à la Guerre4.

1. Anthony Cave Brown, The Last Hero, op. cit., p. 175 et 181-185.
2. Ibid., chap. 11, « Forming the Services », p. 168-185. Peter Grose, Allen Dulles Spymas-
ter. The Life and Time of the First Civilian Director of the CIA, Londres, André Deutsch,
2006, p. 145-147.
3. Rapport de la commission Fortier au directeur du CIG (amiral Souers), 14 mars 1946,
FRUS 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment, 1996, doc. n° 105.
4. Raphaël Amos, De l’OSS à la CIA. La centralisation du renseignement américain au
lendemain de la Seconde Guerre mondiale à travers l’expérience du Central Intelligence Group,
université Paul-Valéry Montpellier 3, 2006, p. 63-64.

26
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

Les premiers bilans de l’OSS

A-t-on besoin de rappeler le geste héroïque de l’OSS, en Europe
comme en Asie ? Simplement, en 1945, cette légende toute neuve
ne le met pas à l’abri des critiques. Le secrétaire d’État Byrnes,
nommé par le nouveau président Truman, dresse lui-même un
bilan mitigé. Byrnes juge les documents transmis par le général
Donovan trop volumineux et trop copieux, dénués d’esprit de
synthèse et mal rédigés. Selon lui, il devient urgent de nommer un
coordinateur peut-être moins fougueux que « Wild Bill » mais plus
capable de digérer la masse des matériaux collectés. L’hétérogénéité
des rapports de l’OSS a d’ailleurs fini par créer un sentiment de
malaise qui se propage jusqu’au Congrès, créant ainsi un cercle
vicieux. Certains congressmen font ainsi savoir que les interceptions
des communications ennemies n’auraient pas été assez exploitées,
durant le conflit1. Quant aux acteurs de l’OSS, eux-mêmes portent
un regard critique sur leur œuvre :

Durant le conflit, certaines sources d’informations au sein du

gouvernement ont montré de la répugnance à communiquer
leurs informations, ou bien pour des motifs de sécurité imagi-
naires ou avérés ; par fierté ou par instinct de propriété ; voire
par jalousie interministérielle. [Ainsi,] le système de ren­sei­
gnement américain ressemble à un groupe industriel constitué
de plusieurs usines peu rentables, chacune fabriquant des pièces
détachées sans une ligne de montage centrale pour aboutir à un
produit fini. La fonction d’analyse et de synthèse réalisée par
une agence centrale du renseignement représente la ligne de
montage qui manque cruellement à l’heure actuelle2.

1. Réunion du secrétaire d’État (Byrnes), du secrétaire à la Guerre (Robert P. Patterson­)

et du secrétaire à la Marine (James V. Forrestal), 16 octobre 1945, NARA, DOS, RG 59,
Diplomatic Branch, Reference File, Minutes of the Committee of Three, 1944-1947.
2. Rapport du directeur du SSU (Magruder) au secrétaire d’État adjoint à la Guerre pour
l’armée de l’air (Lovett), 26 octobre 1945. CIA Historical Files, Penrose Papers.
Il existe certes un centre de production des synthèses interministériel : l’Interdepartmental­
Intelligence Committee. Institué le 26 juin 1939 par F.D. Roosevelt, l’IIC a pour mission

27
 La naissance de la CIA

Truman se passe des services de Donovan et dissout son

organisation
Évidemment, pour Donovan, briser l’OSS, malgré certes toutes
ses imperfections, signifierait que l’Amérique renonce à nouveau
aux responsabilités mondiales héritées de la victoire. Las, Truman
reste tout à fait insensible à ce genre d’arguments1. Le nouveau
président redoute qu’un réseau mondial d’espionnage acquière vite
une réputation de « Gestapo » (sic) à l’américaine2. Les États-Unis ne
doivent pas céder à la tentation de la police d’État. Le 20 septembre
1945, donc, Truman dissout l’OSS et décrète, à la place, la forma-
tion d’un service de renseignement (désigné par la suite Intelligence
Area, de la façon la plus vague possible3) au cœur du département
d’État. Dans sa lettre directive au secrétaire d’État Byrnes (Executive
Order n° 9621), il explique :

de combattre le sabotage et l’espionnage, au profit des États-Unis, puis de l’effort allié.

Les directeurs du deuxième bureau et de l’ONI travaillent avec le directeur du FBI et un
représentant du département d’État. En réalité, six ans plus tard, le bilan n’exauce pas les
espoirs de Roosevelt. Il y a eu coopération mais sans vraie concertation, au sens où les deux
agences militaires et le FBI n’ont pas mutualisé leurs efforts en amont et, donc, n’ont pas
travaillé sur des programmes communs et complémentaires. Thomas F. Troy, Donovan and
the CIA, New York, University Publications of America, 1981, p. 12-14, 16-21 et 46-51.
1. Lettre officielle informant le général Donovan de la dissolution de l’OSS et le remer-
ciant (dans tous les sens du terme) pour les services rendus à la patrie, dans Public Papers of
the Presidents of the United States: Harry S. Truman, 1945, p. 330. Le général Donovan aura
la satisfaction de défendre à nouveau ses idées en 1947, à la création de la CIA. Le Congrès
sollicitera abondamment ses vues. Dans un rapport du 7 mai 1947 destiné à la commis-
sion sénatoriale des forces armées, l’ancien chef de l’OSS insistera sur l’indépendance de la
nouvelle structure « destinée à servir la diplomatie aussi bien que les forces armées ». On ne
doit donc pas placer la nouvelle agence centrale sous la coupe d’un ministère particulier,
notamment celui de la Défense nationale. Rapport cité dans la lettre du DCI (Hillenkoet-
ter) au même sénateur (Gurney), 3 juin 1947, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 217.
2. Conversation avec le président Truman, compte-rendu par Morton B. Chiles (FBI) à
J. E. Hoover, 2 octobre 1945, NARA, RG 263, Records of the CIA, Thomas F. Troy Papers,
FBI Documents. En fait, Truman a emprunté l’expression à son vieil ami, le sénateur Bur-
ton K. Wheeler, qui déclare en août 1941, à l’occasion de la nomination de Donovan :
« M. Donovan est maintenant le chef de la Gestapo des États-Unis. » Cité par Anthony
Cave Brown, The Last Hero, op. cit., p. 791. Voir aussi David Barett, The CIA and Congress:
The Untold Story from Truman to Kennedy, Lawrence, University­Press of Kansas, 2005,
p. 9.
3. « Report by the Commission on Organization of The Executive Branch of the Govern-
ment to the Congress », juin 1955, doc. cit., p. 680.

28
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

Monsieur le secrétaire d’État,

J’ai signé aujourd’hui un décret qui assure le transfert au

département d’État des missions, des personnels et des autres
ressources de la branche « recherche et analyse » et de la branche
« présentation » de l’OSS. Cette décision transfère aussi au
département de la Guerre les autres missions et abolit, par
conséquent, l’OSS. Ces changements entreront en vigueur,
le 1er octobre 1945.
Le transfert de la branche « recherche et analyse » de l’OSS au
département d’État vous donnera les ressources nécessaires au
développement de notre politique étrangère, et garantira que
toute l’expérience judicieuse accumulée durant la guerre sera
préservée et placée au service de la paix. […]
Je désire particulièrement que vous preniez la direction d’un
programme complet de renseignement national concernant toutes
les agences fédérales intéressées par la sécurité nationale. Vous
procéderez en nommant un comité interministériel présidé par
le département d’État, lequel soumettra ses conclusions à mon
approbation1.

Ce décret présidentiel va lancer d’intenses et interminables

disputes interministérielles. Les forces armées vont recentrer le
débat autour des principes légués par Donovan, en esquissant un
super-OSS maître de sa politique d’espionnage et jouissant d’un
monopole dans les actions clandestines. Au contraire, le bureau du
Budget et le département d’État essaient de se conformer à la volonté
de Truman : ils aspirent à un système interministériel éclaté, placé
sous le signe de l’émulation et de la concurrence, dont la diplomatie
constituerait simplement la tour de contrôle.

1. Décret présidentiel n° 9621, dans Public Papers of the Presidents of the United States:
Harry S. Truman, 1945, p. 331. Nous avons souligné.
Victor Marchetti, John D. Marks, La CIA et le culte du renseignement, Paris, Robert
Laffont, 1974, p. 32.

29
 La naissance de la CIA

Les vues du département d’État et du Pentagone

Alfred McCormack, patron théorique de la réorganisation du

renseignement autour du département d’État
À l’automne 1945, le sous-secrétaire d’État Dean Acheson
accélère le mouvement et recommande Alfred McCormack au
secrétaire d’État Byrnes pour diriger la réforme du renseignement
extérieur. Alors employé au deuxième bureau du département de la
Guerre, McCormack est dans le civil un avocat d’affaires de 44 ans.
Sur le plan académique, il a passé ses années de college à Princeton,
avant de terminer sixième de sa promotion à l’école de droit de
Columbia (1922). Après un temps dans la machine judiciaire, il
entre dans la société d’avocats Grayat, de Gersdorf, Swayne and Wood,
où son salaire passe de 3 300 dollars en 1926 à 75 000 dollars par an
en 1942 (somme très confortable pour l’époque). La même année,
il est mobilisé et prend la tête de la Military Intelligence Division qui
évalue et analyse le renseignement du deuxième bureau pour les
états-majors et le ministre. McCormack s’occupe particulièrement
des interceptions (COMINT)1.
Le 1er octobre 1945, McCormack devient à la fois conseiller
spécial du secrétaire d’État pour le renseignement et chef de la
section « renseignement » du département d’État2. McCormack
a pour mission principale de préparer la fusion des unités d’ana-
lyse de l’OSS avec les bureaux du département d’État, chargés
du renseignement diplomatique, à compter du 1er janvier 1946.
Autrement dit, le département d’État doit devenir une agence de
renseignement crédible à part entière, capable de dialoguer d’égal
à égal avec les agences militaires. La seconde mission du colonel

1. Fiche biographique dans la note du directeur du FBI (J. E. Hoover) à l’Attorney General
(Tom C. Clark), 27 septembre 1945, NARA, RG 263, Records of the CIA, Thomas F. Troy
Papers, FBI Documents.
2. Instructions du sous-secrétaire d’État (Acheson) au conseiller spécial du secrétaire
d’État pour la recherche et le renseignement, 1er octobre 1945, NARA, DOS, RG 59,
Records of the Bureau of Intelligence and Research, Lot 58 D 776, Birth of the Intelligence
Organization in the Department of State.

30
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

McCormack consiste à échafauder, à un niveau supérieur, une

haute autorité interministérielle (à défaut d’une vraie agence) qui
mette en œuvre « un programme de renseignement international
global et coordonné », conforme à la directive présidentielle du
20 septembre 1945.
Très vite, McCormack se heurte aux diplomates de la vieille garde
qui répugnent à voir le département d’État prendre en charge des
fonctions de renseignement national. Ce mépris pour des activités
qu’ils jugent douteuses et secondaires en temps de paix explique
l’échec du projet présidentiel1. Pour McCormack, en effet, au lieu
d’une agence « centralisatrice », le renseignement fédéral devrait
loger au cœur du département d’État, selon le principe que l’infor-
mation politique doit transiter obligatoirement par le ministre des
Affaires étrangères avant d’atteindre le président :

Les rapports de synthèse sont inutiles lorsqu’on les produit

dans le vide. Ils ne prouvent leur utilité que lorsqu’ils aident
directement à formuler la politique étrangère et la diplomatie,
grâce à une connaissance intime des objectifs. Une agence
de renseignement chargée des évaluations stratégiques doit
donc être la partie intégrante du ministère chargé des relations
extérieures. Inversement, rappelons que le secrétaire d’État est le
conseiller exclusif du président pour les questions de politique
internationale et qu’il coordonne déjà toutes les agences en
relation avec l’étranger2.

 e contre-plan des chefs d’état-major : une agence du

L
renseignement autonome, « commune » mais pas « unique »

1. Mémorandum du sous-directeur du renseignement naval à M. Clark Clifford­,

27 décembre 1945, NARA, RG 80, General Records of the Department of the Navy, Records
of Secretary of the Navy James Forrestal 1940-1947, General Correspondence­ 1944-1947,
boîte n° 129, 80-1-19.
2. Ibid.

31
 La naissance de la CIA

Durant le débat organisationnel de l’automne 1945, les généraux

reprochent au département d’État de vouloir s’arroger l’initiative
et la responsabilité exclusive des synthèses de renseignement. À
l’avenir, ils redoutent aussi que les hauts diplomates ne commu-
niquent pas aux autres ministères certaines informations vitales
qu’ils transmettraient exclusivement au président1. Contre cette
vision, les Joint Chiefs of Staff (JCS) défendent la constitution d’une
vraie agence pour centraliser le renseignement. Ils proposent le plan
suivant :
1°) D’abord, le président créerait une National Intelligence
Authority (NIA) constituée du secrétaire d’État, des secrétaires à la
Guerre et à la Marine, d’un représentant des chefs d’état-major et du
directeur de la nouvelle Central Intelligence Agency (terme employé
dans les documents).
2°) Le directeur de la « CIA » en référerait à un Intelligence
Advisory Board (IAB), constitué des représentants des agences
ministérielles de renseignement.
3°) Son action ainsi dûment bornée, le directeur de l’agence de
centralisation synthétiserait les informations d’origine ministérielle,
organiserait la diffusion des rapports, en s’assurant que les bons
acteurs reçoivent les bons renseignements, selon leurs missions
propres.
4°) Enfin, la « CIA » accomplirait les missions qui ne relèvent
d’aucun ministère à ce jour, y compris l’espionnage.
Les chefs d’état-major imposent toutefois une grave limitation
au pouvoir de cette « CIA » en lui imposant de dépendre fi­nan­ciè­
rement du département d’État, de la Guerre et de la Marine.
Au total, les JCS assignent au directeur de la future agence de
renseignement centrale un rôle de coordination et de synthèse
considérable, mais pas plus. Coordonner n’est pas commander.

1. Mémoire du chef d’état-major de la marine (amiral Nimitz) au secrétaire à la Marine

(Forrestal), 16 décembre 1945, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 57.

32
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

Bilan du premier débat organisationnel : le decret Truman

du 22 janvier 1946 1

La concentration du renseignement dans une nouvelle agence

indépendante
À part McCormack, un extérieur, le département d’État ne saisit
pas la chance offerte par le président Truman et se dirige vers l’échec.
Ce sera une constante sur toute la période 1945-1953 (jusqu’à
l’arrivée des frères Dulles au pouvoir). Certes aussi, la priorité du
département d’État, de l’automne 1945 au printemps 1946, est de
restructurer son propre service de renseignement, avant de réformer
celui des autres ministères2. Dans tous les cas, McCormack se heurte
aux grands patrons de la diplomatie américaine…
En définitive, le projet de McCormack échoue pour deux
motifs voisins : l’avis catégorique de l’amiral Leahy et la reculade du
secrétaire d’État Byrnes en personne. En effet, le chef d’état-major
particulier du président Truman (Chief of Staff to the Commander
in Chief of the United States Army and Navy) nourrit une bien
piètre opinion du département d’État, qu’il considère comme une
administration inefficace et bavarde, dénuée de colonne vertébrale.
1. Pour l’ensemble de cette partie : « Developments in Intelligence Field », note du Bud-
get transmise au président, 28 novembre 1945, NARA, RG 51, Records of the Office of
Management and Budget, Director’s Files, fonds 39.27, Intelligence. Retranscription­de la
conversation entre le directeur du bureau du Budget (Harold D. Smith) et le président
Truman, dans le journal personnel d’Harold D. Smith, journée du 28 novembre 1945,
bibliothèque Roosevelt, Papers of Harold Smith, boîte n° 4, Conferences with President
Truman, 1945. Projet du département d’État d’établissement d’une National Intelligence­
Authority, 27 novembre 1945, NARA, RG 353, Records of Interdepartmental­and Intrade-
partmental Committees-State Department, Lot File n° 122, Records of the Secretary’s Staff
Committee 1944-47, boîte n° 88F.
2. Ensemble de documents préparés par A. McCormack pour le cabinet du secrétaire
d’État, 26 novembre 1945, bibliothèque Truman, Papers of J. Anthony Panuch, State
Department Research and Intelligence n° 1. Verbatim de la 171e réunion du cabinet du
secrétaire d’État, 29 novembre 1945, NARA, RG 353, Records of Interdepartmental and
Intradepartmental Committees-State Department, Lot File n° 122, Records of the Secretary’s
Staff Committee, 1944-47, boîte n° 88H. Le Secretary’s Staff Committee a été créé en 1944
par le secrétaire d’État Stettinius pour formuler et coordonner la politique étrangère. Il
comprend, outre le secrétaire et le sous-secrétaire d’État, tous les directeurs des bureaux
principaux.

33
 La naissance de la CIA

Selon lui, « cette bureaucratie n’a défini et ne poursuit aucune

politique » depuis que les États-Unis existent1. L’amiral de la Flotte
Leahy impose donc au président Truman, pourtant enthousiaste
au départ, l’idée que l’administration du département d’État
ne doit pas diriger les affaires clandestines ni le renseignement2.
Le 7 novembre 1945, Truman tente donc l’expérience de la centra-
lisation du renseignement à partir d’une nouvelle agence, extérieure
aux départements ministériels3. C’est pourtant l’exact contraire de
ce qu’il souhaitait au départ. Mais à ce stade encore, Truman pense
à un comité de synthèse et de coordination, et sûrement pas à une
authentique agence opérationnelle4.
De son côté, le secrétaire d’État Byrnes lui-même, bien qu’il ait
nommé McCormack, a compris qu’il vaut mieux former une agence
spécifique, au lieu de risquer une dispersion du renseignement entre
plusieurs institutions, plus ou moins reliées entre elles par le dépar-
tement d’État. Le 7 janvier 1946, il s’accorde avec ses collègues de la
marine et de la guerre et envoie au président quasiment le décalque
du projet des chefs d’état-major décrit ci-dessus.

1. 184e réunion du cabinet du secrétaire d’État, 4 février 1946, NARA, RG 353, doc. cit.
Le mépris de la Maison-Blanche pour « les hommes en costumes rayés » date au moins
de Roosevelt. Contre eux, durant la guerre, le président a monté en puissance les chefs
d’état-major présidés par Marshall, dans leur rôle de concepteurs de la stratégie mondiale
des États-Unis. On reproche principalement aux diplomates leurs goûts des intrigues
internes et l’incapacité de proposer une politique cohérente, approuvée par l’ensemble de
leurs bureaux. La création du Policy Planning Staff en 1947 a jus­tement pour but de donner
une colonne vertébrale au département d’État. Sarah-Jane Corke, US Covert Operations
and Cold War Strategy. Truman, Secret Warfare and the CIA, New York, Routledge, 2008,
p. 64-65.
2. Observations du directeur du Budget (Smith), lors de la réunion à la Maison-Blanche
avec l’amiral Leahy. Autres personnes présentes : juge Samuel I. Rosenman ; général Vau-
ghan (conseiller militaire du président pour l’armée de terre) ; James K. Vardaman (conseil-
ler militaire pour la marine), 9 janvier 1946. Bibliothèque Roosevelt­, Papers of Harold
Smith, boîte n° 4, Conferences with President Truman.
3. Approbation de Truman (à la plume) d’une note de l’amiral Leahy, 7 novembre 1945,
bibliothèque Truman, Official File, 892.
4. Propos rapportés par l’Attorney General, lors d’une conversation avec l’adjoint au
directeur du FBI, Edward A. Tamm, le 10 août 1946, NARA, RG 263, Records of the
CIA, Thomas F. Troy Papers, FBI Documents.

34
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

L’institution du Director of Central Intelligence (DCI)

et du Central Intelligence Group (CIG)1
Le 26 janvier 1946, Truman, sur les conseils de l’amiral Leahy,
signe une lettre directive qui fixera l’environnement général
du renseignement américain jusqu’à la loi de 1947, dite « loi de
sécurité nationale »2. Cette lettre cadre adressée au secrétaire d’État,
au secrétaire à la Guerre et au secrétaire à la Marine, prin­ci­pa­
lement rédigée par l’amiral Souers (alors chef adjoint de l’Office of
Naval Intelligence), a valeur de décret (Executive Order). Portée à la
connaissance de l’opinion, elle figure au Federal Register, l’équivalent
du Journal officiel français. Selon ce décret présidentiel, le nouveau
Director of Central Intelligence (DCI) doit devenir le centre de gravité
du nouveau système : le même homme occupera deux fonctions
distinctes. Il commandera à la nouvelle agence de renseignement
et, en même temps, supervisera l’ensemble des agences – la fameuse
« communauté du renseignement ». L’amiral Leahy a en effet obtenu
de Truman cette création d’un directeur du renseignement central
qui échappera au département d’État, même si le DCI sera placé
sous l’autorité d’une instance collégiale, la National Intelligence
Authority (NIA), comprenant le secrétaire d’État, mais aussi les
secrétaires à la Guerre et à la Marine… et le représentant personnel
du président, en l’occurrence Leahy3.
En même temps, le décret présidentiel du 26 janvier soulève de
graves problèmes d’interprétation, qui dureront jusqu’au début des
années 1950. Le texte ne prévoit rien en termes de services, d’admi-
nistration et de budget. L’embryon d’administration qu’on lui
adjoint sous le nom de Central Intelligence Group (CIG) se compose
de fonctionnaires détachés qui retourneront tôt ou tard dans leurs

1. « Presidential Directive on Coordination of Foreign Intelligence Activities », 26 jan-

vier 1945, Public Papers of the Presidents of the United States: Harry S. Truman, 1946,
p. 88-89, publié dans le Federal Register du 5 février 1946 (Fed. Reg. n° 1337-1339). Voir
Michael Warner (dir.), CIA Cold War Records. The CIA Under Harry Truman, Honolulu,
University Press of the Pacific, 2005, p. 29-31.
2. Résumé de la réunion par Smith, 9 janvier 1946, doc. cit.
3. Ibid.

35
 La naissance de la CIA

administrations d’origine. En outre, la directive présidentielle ne

mentionne aucune possibilité de recourir à des opérations secrètes
(covert operations), sans les interdire non plus expressément. Pendant
cinq ans, les hommes de l’ombre auront le sentiment qu’on les fait
évoluer dans un flou dangereux.
À la fin de la Seconde Guerre mondiale, la dissolution de l’OSS
par Truman correspond à l’illusion sincère que les idéaux wilsoniens
seraient en train de triompher. Même les anciens isolationnistes
s’imaginent alors que l’Organisation des Nations unies réglera et
apaisera les tensions internationales. Quant à l’allié soviétique, feu le
président Roosevelt et son ex-conseiller, l’amiral Hopkins, n’étaient
pas les seuls à parier sur la libéralisation progressive de la dictature
communiste. On la concevait volontiers comme une question de
temps. Dès lors les rivalités interétatiques prendraient une tournure
politique, économique et commerciale : Business as Usual. Dans ce
contexte, on comprend pourquoi Truman confie d’abord au dépar-
tement d’État la réorganisation du renseignement. Qui mieux que
les ambassadeurs pourrait comprendre les États étrangers ?
La directive présidentielle du 22 janvier 1946 créant le CIG
devient aussitôt un champ de bataille entre les administrations.
Encore faut-il comprendre les perspectives de Truman. Il n’est ni
le premier ni le dernier président à distiller sa volonté au compte-
gouttes et à laisser ses fonctionnaires se débattre de longs mois dans
l’ignorance de ses intentions exactes. Au départ, la seule certitude
est le refus d’une nouvelle agence volumineuse1. Au fond, Truman
voudrait une structure « confédérale » et largement décentralisée. La
meilleure analogie paraît celle de la tour de contrôle : les contrôleurs
aériens sont indispensables pour superviser le trafic, mais ils ne se
substituent pas aux pilotes des avions, ni aux compagnies aériennes
qui les emploient. De même, pour les relations entre le CIG et les
agences ministérielles.
1. Rencontre entre Clifford, Houston et Lay (CIG) pour discuter de la loi de sécurité
nationale, 17 juillet 1946, bibliothèque Truman, Papers of Clark M. Clifford, National
Military Establishment : CIA.

36
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

Mais on trouve tout et son contraire dans la directive prési-

dentielle, y compris l’autorisation accordée au DCI et au CIG
d’espionner. Cela signifie que la nouvelle entité collective créée
sera tout de même une « agence » au sens réglementaire américain,
puisqu’elle « agira » et qu’elle pourra se procurer les informations
les plus sensibles et les plus secrètes par ses propres moyens. En
outre, seul le CIG diffusera l’information secrète vers les institutions
et les personnalités qui auront besoin d’en disposer. Il s’agit d’une
fonction essentielle qui veut pallier l’incurie tragique des services au
moment de Pearl Harbor. L’inverse n’est pas vrai. Les autres agences
ministérielles devront obligatoirement livrer leurs informations au
directeur du renseignement central, qui jugera si elles doivent être
portées à la connaissance des décideurs politiques. Cela crée dès le
départ une situation asymétrique au profit du Director of Central
Intelligence et du Central Intelligence Group.
Le président nomme le vice-amiral Souers comme premier
directeur du renseignement central (Director of Central Intelligence).
Cet homme d’affaires, directeur de sociétés d’assurance, de banques
régionales ou de sociétés d’aviation avant la guerre, est un officier de
réserve de la marine, affecté au renseignement dans les années 1930.
Mobilisé en 1941, nommé contre-amiral (pour son savoir-faire
administratif et non pour ses compétences maritimes, proches du
néant) et sous-chef de l’Office of Naval Intelligence en 1945, il est en
désaccord secret avec la dissolution de l’OSS. Son rôle, discret mais
essentiel, consistera à convaincre en douceur Truman d’unifier les
services de renseignement autour du DCI. Durant ses six mois à la tête
du renseignement central, il s’efforcera de minimiser les dégâts et de
sauver les composantes essentielles de l’OSS, c’est-à-dire l’espionnage
et les opérations secrètes (transférés au département de la Guerre)
ainsi que l’analyse et la synthèse (confiées au département d’État)1.

1. Interview de l’amiral Sydney Souers, dans Ralph E. Weber (dir.), Spymasters: Ten CIA
Officers in their Own Words, Wilmington, Scholarly Resources, 1999, chap. 1, p. 3-7. Scott
D. Breckinridge, The CIA and the US Intelligence System, Londres, Westview­Press, 1986,
p. 23.

37
 La naissance de la CIA

OSS, partage des dépouilles : sauvetage de la branche

« espionnage » mais dislocation de la branche « analyse »

La dissolution de l’OSS par Truman, la guerre à peine finie, est

donc un événement bien connu. Le sont beaucoup moins le devenir
de ses entités et la survie des réseaux d’espionnage. Les pages à venir
envisagent l’interrègne qui sépare le décret Truman du 20 septembre
1945 de la création de la CIA, à l’automne 1947. Par contraste, elles
permettent de comprendre le magma dont la CIA finit par émerger.
Peut-on supprimer un service secret ? Dans un article original,
« Dismantling Intelligence Agencies », Alexander Joffe observe, à
travers plusieurs exemples historiques, l’impossibilité pour un État
démocratique de renoncer purement et simplement à un outil
aussi extraordinaire qu’une agence de renseignement1. Lorsqu’il
accède au pouvoir, l’homme d’État ne veut plus, ne peut plus s’en
passer. D’ailleurs, au moment où les États-Unis tentent de liquider
l’OSS, le deuxième bureau de l’armée de terre en Allemagne vit
une expérience similaire en ne se résolvant pas à dissoudre le réseau
Gehlen2. Ainsi, la partie la plus irremplaçable de l’OSS finira-t-elle
par être sauvée du pire par quelques officiers généraux et hauts
fonctionnaires du Pentagone. En revanche, la branche « analyse-
synthèse » ne résistera pas aux rivalités intestines du département
d’État, qui perd gros dans l’affaire.

1. A. Joffe, « Dismantling Intelligence Agencies », dans Crime, Law and Social Change,
décembre 1999, vol. 32, n° 4, p. 325-346. L’auteur s’attarde sur la transition en Rus-
sie communiste de 1917-1922, de l’Okhrana à la Tchéka, puis en Russie postsoviétique
entre 1991 et 1999 ; sur le réseau Gehlen en Allemagne occidentale, en 1945-1949 ; sur
l’Afrique du Sud au lendemain de l’apartheid ; sur l’Iran, et enfin la Roumanie.
2. « D’un point de vue moral, juridique et pratique, l’incorporation et la mise à l’abri de
l’organisation Gehlen au sein des services de renseignement américains était une erreur »,
ibid., p. 331.

38
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

Le transfert des réseaux d’espionnage au département

de la Guerre

 e département de la Guerre récupère les réseaux clandestins

L
de l’OSS : le Strategic Services Unit aux ordres du général
Magruder
Le 20 septembre 1945, comme nous l’avons vu, le président
Truman confie au département d’État la réorganisation et la super-
vision du renseignement. Il démembre l’OSS, dont les fonctions
sont réparties entre le département d’État et le département de la
Guerre1. Truman oublie la marine, dans ce partage des dépouilles.
Il part sans doute du principe que celle-ci a déjà acquis une plus
vaste expérience du renseignement, grâce à l’ONI, et qu’elle n’a pas
besoin de renforts2.
Pour donner ses moyens d’action au département d’État,
Truman crée le Bureau of Intelligence and Research. Ce nouveau
service crucial reprend trois fonctions de l’OSS : la collecte de
l’information « ouverte » auprès des puissances étrangères (en
particulier un service de cartographie et de documentation), la mise
en forme de documents, c’est-à-dire la production de graphiques
(branche « présentation »), et la synthèse de tous les renseignements
collectés, sous la forme de fiches (ex-branche « recherche et analyse »
de l’OSS)3.
En ce qui concerne le département de la Guerre, Truman
ins­titue le Strategic Services Unit (SSU), provisoirement transféré au
département de la Guerre (« War Department », armée de terre et de
l’air), jusqu’à sa dissolution programmée au 1er juillet 1947. D’ici
1. « Termination of the Office of Strategic Services and Disposition of its Functions »,
décret présidentiel n° 9 621, 20 septembre 1945, NARA, RG 51, Records of the Office of
Management and Budget, 39.19, OSS Organization and Function.
2. Mémoire du secrétaire à la Marine (Forrestal) au secrétaire d’État (Byrnes),
13 octobre 1945, NARA, DOS, RG 59, Decimal File 1945-49, 101.5/10-1345.
3. Les postes et ambassades recueillant des équipes ex-R&A sont : Ankara, Athènes,
Bruxelles, Bucarest, Budapest, Le Caire, Chongqing, Londres, New Delhi, Paris, Rome,
Sofia, La Haye, Tirana et Colombo. Télégramme circulaire du département d’État,
22 octobre 1945, RG 59, NARA, DOS, Decimal File 1945-49, 103.918/10/2245.

39
 La naissance de la CIA

là, le directeur du renseignement central soumettra à la National

Intelligence Authority (secrétaire d’État, secrétaire à la Guerre, secré-
taire à la Marine) une liste des activités de renseignement à conserver
en temps de paix car indispensables à la sécurité nationale. Dans les
faits, le nouveau DCI, l’amiral Souers, reçoit carte blanche pour
« faire son marché », et choisir les reliques les plus valables de feu
l’OSS.
Le général Magruder, lui, prend la tête du nouveau SSU
qui hérite de la partie la plus innovante de l’OSS1 : les réseaux
clandestins du SI (espionnage) et du X2 (contre-espionnage), qui
conservent leur nom2. Aujourd’hui, on ne sait pas jusqu’à quel
point le SSU a maintenu en activité les réseaux d’espionnage de la
Seconde Guerre mondiale3. Il semble avoir continué de mobiliser
les contacts de l’OSS, en Grande-Bretagne, en France, en Autriche,
en Grèce, en Égypte, en Chine et en Birmanie. En Allemagne –
rare chiffre connu – il totaliserait 190 employés, dont 27 à Berlin4.
Au jour le jour, les équipes dispersées du SSU dans les capitales
occidentales mettent à profit leurs bonnes relations avec les services
locaux de police et de sécurité pour aider les ambassades améri-
caines à délivrer les visas : le X2 est devenu un vrai partenaire du
département d’État dans sa participation à la politique migratoire,
alors que l’Europe subit le drame supplémentaire de plusieurs

1. Nomination du général Magruder à la tête du SSU, par le secrétaire à la Guerre (Patter-

son). CIA Historical Files, HS/CSG-601. Note de Cutter à Lincoln, 29 septembre 1945,
FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 97. Melvin A. Goodman, Failure of Intelligence. The
Decline and Fall of the CIA, New York, Rowman & Littlefield Publishers, 2008, p. 5.
2. Richard Helms cité par Sarah-Jane Corke, US Covert Operations and Cold War Strategy,
op. cit., p. 19.
3. « Le Strategic Services Unit a été établi sous l’autorité du secrétaire à la Défense, […]
pour maintenir en vie les canaux secrets de renseignement […] », Edward P. Lilly, « The
Development of American Psychological Operations 1945-1951 », rapport top secret pour
le Psychological Strategy Board, 19 décembre 1951, consultable à Yale, bibliothèque Seeley
G. Mudd, centre d’archives fédérales, document déclassifié en 2008, dossier « National
Intelligence Establishment ».
4. Michael Warner, « Prolonged Suspense: The Fortier Board and the Transformation of
the Office of Strategic Services », The Journal of Intelligence History, été 2002, vol. 2, n° 1,
p. 67. Peter Grose, Allen Dulles Spymaster, op. cit., p. 36.

40
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

millions de personnes déplacées. Dans le même ordre d’idées, le

SSU soigne ses contacts avec les services de renseignement étran-
gers, alliés ou neutres. Ces échanges de bons procédés permettent
encore aux services du général Magruder de produire des rapports à
peu près valables sur les agissements soviétiques dans leur nouvelle
sphère d’influence. Ainsi constate-t-on des avancées, sinon des
innovations : par exemple, de son côté, le SI tente de monter un
embryon de renseignement nucléaire, en coopération avec le projet
Manhattan. Dans un autre ordre d’idées, la Processing and Planning
Branch du SSU tente de couvrir les développements politiques et
sociaux dans les zones d’occupation soviétique en Allemagne de l’Est
et en Autriche orientale. Ce sont les vrais débuts de l’espionnage au
détriment de l’URSS, sans savoir bien sûr que le monde se dirige
vers quatre décennies de guerre froide. Ces évolutions ne dérivent
toutefois d’aucun ordre présidentiel ou ministériel.
On détecte aussi un début de planification à l’échelon du sous-
secrétaire à la Guerre John McCloy. Celui-ci, dans ses instructions
au général Magruder, directeur du SSU, prend l’initiative de
maintenir sous perfusion tout ce qui fonctionne encore dans cet
OSS agonisant… en attendant que l’exécutif se décide sur la forme
définitive à donner au renseignement américain :

En liaison étroite avec le bureau du Budget, le département

d’État et les autres agences du département de la Guerre, vous
veillerez à ce que les structures et les meilleurs éléments de
l’OSS soient préservés pour un éventuel emploi futur. La fin
des combats ne justifie en aucun cas le sacrifice des atouts de
l’OSS1.

1. « Transfer of OSS Personnel and Activities to the War Department and Creation of
Strategic Services Unit », instructions du sous-secrétaire à la Guerre (McCloy) au directeur
du SSU (Magruder), 26 septembre 1945, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 95.

41
 La naissance de la CIA

Le démembrement de l’OSS vire au désastre

Dans tous les cas, le transfert d’une organisation aussi complexe et
aussi insolite que l’OSS et ses réseaux clandestins vers le dé­par­tement
de la Défense provoque de considérables problèmes humains.
On sacrifie tout de même des équipes entières et des hommes de
valeur : le SSU comptait 9 000 personnes au 1er octobre 1945, date
de sa création ; un mois plus tard, il n’en emploie plus que 6 500.
Au 1er mars 1946, on dénombre simplement 400 agents « actifs »
sur le terrain, et 260 à Washington, aidés de 1 400 éléments de
soutien, soit un total de 2 000 personnes1. La branche chargée de
l’espionnage et des opérations paramilitaires perd les trois quarts de
son personnel, sept mois après la victoire dans le Pacifique. Quant
aux commandos et autres structures paramilitaires, officiellement,
Magruder les dissout, tout en essayant de retenir les meilleurs cadres,
de les « camoufler » et de les affecter aux unités de soutien du SSU,
en passagers clandestins : ateliers de photographie, production de
faux documents… en attendant mieux2. Certes, cette mutilation
s’aligne sur la démobilisation générale des forces armées3. Dépités
par l’annulation pure et simple de cinq années d’effort, beaucoup
d’officiers de renseignement quittent à jamais le service public pour
les salaires incomparables du privé. Puisqu’on ne veut plus d’eux,
autant profiter de l’American Way of Life triomphant ! Les militaires
de carrière, eux, réintègrent la carrière classique, sous peine de
souffrir d’un retard d’avancement.
Face à cette situation, le général Magruder place les autorités
gouvernementales devant leurs responsabilités4. Dans une note
alarmiste de février 1946, il déplore que le SSU ne reçoive plus
d’instructions des chefs d’état-major. Le SSU s’étiole, il risque de

1. Ibid.
2. « Strategic Services Unit as of mid-October, 1945 », compte-rendu du général Magru-
der au sous-secrétaire à la Guerre (McCloy), doc. cit.
3. Nelson McPherson, « CIA Origins as Seen from Within », Intelligence and National
Security, vol. 10, n° 2, avril 1995.
4. Note du directeur du SSU (général Magruder), 14 février 1946, NARA, RG 263,
Records of the CIA, Thomas F. Troy Papers, boîte n° 11, dossier n° 78.

42
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

sombrer, à moins qu’on ne lui confie des missions au long terme et

de larges perspectives de développement.

Renflouer le SSU en le transférant au CIG

Le SSU va alors bénéficier d’une acrobatique opération de sauve-
tage. Sa direction approche discrètement les personnalités influentes
du Tout-Washington pour qu’un consensus s’établisse en faveur
d’un transfert du SSU vers le CIG1. La partie n’est pas gagnée ; une
campagne souterraine adverse essaie de disqualifier le bilan de l’OSS,
en le dépeignant comme une équipe d’aventuriers flamboyants
inadaptés au monde subtil de l’après-guerre2. Finalement, le
11 avril 1947, avec deux mois d’avance sur le calendrier, la direction
du SSU certifie au sous-secrétaire à la Guerre (Petersen) avoir achevé
sa liquidation, pour la plus grande satisfaction du nouveau directeur
du renseignement central, le général Arthur H. Vandenberg, qui
succède à l’amiral Souers3. Formellement, on a respecté la volonté
présidentielle à la lettre. Officiellement, leurs personnels civils sont
renvoyés et les militaires réaffectés ou mutés4. En réalité, Magruder,
Souers et Vandenberg ont reconstitué la branche « espionnage » de
l’OSS. L’Amérique vient de perdre deux années mais, au moins,
elle a préservé les bases d’un réseau mondial. La partie utile du SSU
est donc transférée vers le CIG où on l’accouple à un tout nouveau
bureau de synthèse et d’analyse qui part de zéro.

1. Michael Warner (dir.), CIA Cold War Records, op. cit., p. 21-27.
2. « Request for Determination of the Future Status of SSU », mémoire du directeur
du SSU, général Magruder au secrétaire à la Guerre Patterson, 4 février 1946, NARA,
RG 263, Records of the CIA, Thomas F. Troy Papers, SSU, 1945.
3. Note du directeur du SSU (William W. Quinn) au sous-secrétaire à la Guerre
(Petersen), 11 avril 1947, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 134.
4. « External Activities of the Central Intelligence Group », note pour information du
DCI (Vandenberg) au secrétaire d’État (Byrnes), 12 septembre 1946, NARA, DOS,
RG 59, Decimal File 1945-49, 101.5/9-1246. « Termination of SSU Operations », Strate-
gic Services Unit General Orders n° 16, signé colonel William W. Quinn, 19 octobre 1946.
CIA Historical Files, HS/CSG-601, Job 83-00036, boîte n° 4, dossier n° 9.

43
 La naissance de la CIA

La calamiteuse imbrication de la branche Research and

Analysis, ex-OSS, à la division Research and Intelligence
du département d’État

En application de la réforme Truman du 20 septembre 1945, le

département d’État récupère donc la section « Analyse » de l’OSS1.
Ce choix répond d’une certaine logique, car la haute diplomatie
américaine a entretenu des relations très étroites avec l’OSS, durant
la guerre. Néanmoins, elle veut récupérer son monopole sur les
analyses stratégiques du temps de paix. Le problème est que le
département d’État souffre de son propre service de documenta-
tion, lacunaire et éparpillé à travers les bureaux, sans ligne directrice.
Le sous-secrétaire d’État Dean Acheson commente en 1945 :
« À l’heure actuelle, le département d’État n’a même pas l’embryon
d’un bureau de renseignement2. »
L’arrivée des analystes de l’OSS est donc une aubaine.
Dean Acheson s’en empare et obtient du secrétaire d’État Byrnes
de créer la fonction de « conseiller spécial du secrétaire d’État pour
la recherche et le renseignement ». Ce conseiller dirigera la section
Intelligence du département d’État et supervisera la réforme de toute
la communauté du renseignement3. Nous retrouvons le colonel
Alfred McCormack, déjà évoqué pour son plan de réorganisation
du renseignement national. Déjà chef de la section Intelligence
du département d’État, McCormack prend la tête de l’ancien
service des synthèses de l’OSS. Différence de taille, les sources ne
proviendront plus des réseaux de l’OSS mais des ambassades et des
diplomates en mission.

1. « Termination of the Office of Strategic Services and the Transfer of its Activities to the
State and War Departments », note du directeur adjoint aux ressources humaines (Stone)
au directeur du Budget (Smith), 27 août 1945, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 130.
2. Instructions du sous-secrétaire d’État (Acheson) au conseiller spécial du secrétaire
d’État pour la recherche et le renseignement, 1er octobre 1945, NARA, DOS, RG 59,
Records of the Bureau of Intelligence and Research, Lot 58 D 776, Birth of the Intelligence
Organization in the Department of State.
3. Ibid.

44
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

Le plan McCormack pour le renseignement diplomatique

Pour McCormack, le nouvel Office of Research and Intelligence
(ORI) doit devenir l’équivalent des agences militaires1. En effet, il
veut doter le département d’État d’un service de documentation
extérieure, exemplaire et étoffé, avant de se conformer aux vœux de
Truman et de réorganiser l’ensemble du renseignement fédéral. À
cette fin, il désire créer un sous-département ministériel autonome
d’un millier de personnes, à partir de l’ancien R&A de l’OSS auquel
on ajouterait des experts de la maison2. Il veut aussi un service de
renseignement diplomatique indépendant du reste du département
d’État. Dans son optique, le jugement des analystes ne doit pas subir
la pression des diplomates qui définissent la politique extérieure. Les
diplomates en ambassade ou en administration centrale envoient
fatalement au secrétaire d’État et à la Maison-Blanche des dépêches
et des rapports qui cherchent à influencer les grands décideurs dans
le sens qu’ils souhaitent : il y a souvent confusion entre la description
objective de la situation dans tel ou tel pays et la présentation de la
politique conseillée. McCormack veut donc séparer renseignement
et prise de décision et, à cette fin, créer une agence du renseignement
« diplomatique » bien distincte de la Carrière. Ce schéma permet-
trait aussi de sauver la branche « recherche et analyse » de l’OSS. Si
on dilue la R&A dans les bureaux géographiques du département
d’État, les anciens experts de l’OSS auront du mal à s’amalgamer
avec le personnel diplomatique traditionnel3.
Malheureusement pour lui et son projet, McCormack rencontre
un ostracisme complet de la part de ses collègues. Les hauts diplo-
mates estiment que le nouveau « conseiller du secrétaire d’État pour
la Recherche et le Renseignement » ne connaît rien à leur travail

1. « Permanent Location and Organization of the Office of Research and Intelligence »,

document SC (Secretary’s Staff Committee) n° 185, soumis par le conseiller spécial pour
le Renseignement (McCormack), au secrétaire d’État (Byrnes), le 12 février 1946, ibid.
2. Lettre de McCormack au chef d’état-major du président (amiral de la Flotte Leahy),
31 octobre 1945, NARA, RG 263, Records of the CIA, Thomas F. Troy Papers, boîte n° 10,
dossier n° 73.
3. Note d’Alfred McCormack au secrétaire d’État (Byrnes), 31 décembre 1945, ibid.

45
 La naissance de la CIA

et qu’il risque de perturber l’organisation du département d’État1.

En fait, ces diplomates ont fait leur carrière à l’ombre de l’échec du
traité de Versailles et du retour à l’isolationnisme2. Tout se passe
comme s’ils n’avaient pas compris que le monde d’après 1941 avait
subi une compression dans le temps et l’espace et requérait une
réactivité croissante, à partir de nouvelles méthodes.
En tête des conservateurs, Donald Stuart Russell, le directeur
des ressources humaines, grand maître des nominations et des
affectations, s’appuie sur les chefs des deux bureaux géographiques,
Spruille Braden (Amérique latine) et James C. Dunn (reste du
monde). Pour eux, la création d’une sorte de « deuxième bureau
diplomatique » laisserait surgir un intrus dans la routine bureaucra-
tique. Ils pressentent aussi que le bureau « Research and Intelligence »
ferait vite de la politique et ambitionnerait de conseiller directement
le secrétaire d’État et la Maison-Blanche sur les décisions à prendre.
Au total, selon Russell, Braden et Dunn, les bureaux géographiques
doivent rester la pierre angulaire du département d’État et les unités
élémentaires du renseignement diplomatique3. Inutile de créer une
usine à gaz supplémentaire à travers une prétendue agence diplo-
matique interne.

 a deuxième mort de l’OSS et l’éparpillement de sa branche

L
Research and Analysis
À court terme, McCormack ne peut que perdre ce combat. Il a eu
raison trop tôt, un an avant le vote de la loi sur la sécurité nationale
(1947), et quatre ans avant la grande réorganisation du dé­par­
tement d’État4. Velléitaire, le secrétaire d’État Byrnes abandonne
son conseiller pour le renseignement en rase campagne. Il valide le

1. Note du secrétaire adjoint pour les affaires sud-américaines au secrétaire d’État

(Byrnes), 25 février 1946, ibid.
2. Voir Burton Hersh, The Old Boys and the Origins of the CIA, op. cit., chap. 1, « The
Roots of Versailles », p. 11-29.
3. Ibid.
4. Voir FRUS 1949, National Security Affairs, Foreign Economic Policy, p. 1-6.

46
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

plan Russell, le 22 avril 1946 tandis que McCormack démissionne

le lendemain1.
Certes, après la démission de McCormack, la situation évolue vite
et plus favorablement car les acteurs changent. Le 20 janvier 1947,
le général de l’Armée Marshall revient de son ambassade éprou-
vante de Moscou et succède à Byrnes, jugé trop indépendant de
caractère par Truman et, surtout, beaucoup moins compétent. Le
même jour, les deux protégés de Byrnes, Russell et Langer2, s’en vont
aussi, cédant la place à M. Peurifoy et au colonel Eddy3. Dix jours
à peine après ces départs, le colonel Eddy mène la charge contre le
plan Russell, avec la bénédiction de Peurifoy, nouveau directeur
du personnel. Le successeur de McCormack dénonce l’erreur de
Russell d’avoir disloqué le renseignement diplomatique à travers
une marqueterie de bastions enclavés. Le 30 janvier 1947, il soumet
à ses supérieurs le programme suivant4 : 1°) Le conseiller spécial du
secrétaire d’État pour le renseignement aura toute autorité pour
installer un service de renseignement diplomatique d’un seul bloc
qui fera pièce aux autres agences ministérielles des forces armées. 2°)
À cette fin, il maîtrisera toute la chaîne du renseignement diploma-
tique – du recueil des informations à la rédaction et à la diffusion
des synthèses (estimates).
C’est du McCormack sans McCormack. Le colonel Eddy
emporte la partie avec une facilité déconcertante. Le 31 janvier 1947,
le secrétaire d’État Marshall et le sous-secrétaire d’État Acheson

1. Remerciements de Russell à Byrnes, 18 avril 1946, RG 59, NARA, DOS, Records of

the Bureau of Intelligence and Research, Lot 58 D 776, Birth of the Intelligence Organization
in the Department of State. Note de Russell à Byrnes, 20 avril 1946, ibid. Raphaël Amos,
De l’OSS à la CIA, op. cit., p. 58.
2. Langer reviendra dans le circuit du renseignement comme chef de l’ONE, au sein de
la CIA, en 1950-1952.
3. Russell entame par la suite une carrière politique. Voir House Document n° 108-222,
« Biographical Directory of the United States Congress, 1774-Present ».
4. « Organization for Research and Intelligence in the Department of State », mémoran-
dum du colonel Eddy au secrétaire d’État (Marshall), 30 janvier 1947, NARA, DOS,
RG 59, Records of the Bureau of Intelligence and Research, Lot 58 D 776, Birth of the Intel-
ligence Organization in the Department of State.

47
 La naissance de la CIA

approuvent la nouvelle réforme1. Le département d’État a malgré

tout perdu une année à installer un service diplomatique du rensei-
gnement digne de ce nom. Pire, les meilleurs experts hérités de
l’OSS ont quitté le navire à jamais, affligés par tant de médiocrité2.

La querelle des anciens et des modernes

Les tristes avatars des composantes de l’OSS renseignent avant

tout sur l’état général de l’administration fédérale au sortir de la
guerre. Indubitablement, il existe une différence de comportement
entre les départements de la Guerre et de la Marine, d’une part, et
le département d’État, d’autre part. Sur les questions de sécurité
nationale, les militaires réagissent avec un sens des responsabilités
bien plus aigu que les diplomates prisonniers de schémas dépassés.
Finalement, quelques généraux et hauts fonctionnaires ont sauvé
les services d’espionnage de l’OSS, là où une poignée de diplomates
ont dilapidé des trésors d’analyse.
Au département d’État, l’école des anciens est restée sur l’idéal
du xixe siècle : un gouvernement fédéral le plus discret possible ;
un système politique où la décentralisation est la règle et le
regroupement des pouvoirs autour du président, l’exception. Le
comportement de Truman lui-même les encourage en ce sens. Le
nouveau président est tenté de se comporter selon l’ancien système,
celui d’un Taft ou d’un Coolidge, en s’immisçant au minimum dans
les débats organisationnels. Nous sommes alors très loin du Truman
impérial du plan Marshall ou du fondateur de l’OTAN, ou encore
du Truman qui renvoie sèchement le général McArthur.
1. Note du secrétaire d’État adjoint pour l’administration (Peurifoy) au sous-secrétaire
d’État et au secrétaire d’État, 31 janvier 1947, RG 59, NARA, DOS, Records of the Office
of the Assistant Secretary of State for Administration, Subject Files 1944-1947, Lot 53 D 28,
boîte n° 11. Acheson écrit sur le document, au stylo : « Je recommande particulièrement
cette mesure. » Marshall valide par un « O.K. G.C.M. ».
2. Exemple d’attrition : la promotion 1943 de Yale compte 42 de ses membres à l’OSS.
Seuls 9 d’entre eux poursuivront leur carrière dans la CIA. Robin W. Winks, Cloak and
Gown. Scholars in the Secret Wars, 1939-1961, chap. 1, « The University Recruiting
Ground », Londres, Collins Harvill, 1987, p. 441.

48
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

Le Central Intelligence Group et la direction à poigne

du général Vandenberg

Pour éviter les dérives et les abus de pouvoir, le décret présiden-

tiel du 26 janvier 1946 institue donc, à l’échelon interministériel,
une « Autorité nationale du renseignement » (National Intelligence
Authority, NIA) où le secrétaire d’État, le secrétaire à la Guerre, le
secrétaire à la Marine et le secrétaire exécutif du Conseil de sécurité
nationale représentent le président. Il crée aussi une direction
centrale du renseignement (DCI). Cela suppose, en théorie, que
la NIA serve de filtre entre le président et les hommes du rensei-
gnement. Selon Truman, il revient au département d’État et aux
départements ministériels militaires de cogérer eux-mêmes la
communauté du renseignement1. Par conséquent, en pure théorie,
le Director of Central Intelligence n’aurait d’autre responsabilité
qu’exécuter les directives de la NIA, sans vrai pouvoir de décision…
On ne sait si ce raisonnement relève de la naïveté ou de l’hypocrisie.
Dès lors, en ce qui concerne la fonction exacte du Central
Intelligence Group, d’énormes incertitudes apparaissent. Truman
confère au CIG un périmètre d’action des plus flous, d’autant plus
qu’il excipe de la loi sur les pouvoirs de guerre présidentiels (1942)
pour sa création. Or, cette loi expirera dans le courant 1946 même
si une nouvelle législation prévue doit valider certains acquis de la
guerre.
Dans la pratique, la casuistique rectifie donc aussitôt le dogme
présidentiel. Les trois ministres de la NIA n’ont ni le temps, ni
les compétences, ni la motivation nécessaires pour s’occuper des
questions de renseignement au jour le jour. En fait, la relation
déséquilibrée entre la défense, la diplomatie (le secrétaire d’État
ayant la prééminence protocolaire mais le plus indigent de tous les
services de renseignement) et, dans un second temps, le CIG (future
CIA) lance trois ans d’interminables rivalités interministérielles.
1. 4e réunion de la NIA, présidée par le secrétaire d’État (Byrnes), 17 juillet 1943. L’amiral
Leahy parle au nom du président, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 198.

49
 La naissance de la CIA

Or, le CIG exprime un appétit de puissance inné. Il entend

devenir une agence autonome et respectée qui transmettra aux
trois ministres de la NIA l’os qu’il voudra bien leur laisser ronger.
Ainsi toute l’année 1947 sera-t-elle consacrée à définir le concept
de renseignement « national », c’est-à-dire la synthèse de l’infor-
mation interministérielle à caractère stratégique. En théorie, le
renseignement « national » relèverait exclusivement du CIG /CIA,
par opposition au renseignement « ministériel » (Departmental
Intelligence).
En effet, les militaires et les diplomates renâclent à cantonner
leurs services de renseignement dans un domaine spécifique trop
restrictif, vu l’interdépendance étroite des sphères économiques,
sociales, militaires et politiques. Par exemple, le département
d’État insiste pour garder la haute main sur le renseignement
économique1. De son côté, l’Office of Naval Intelligence tient à ce
que les attachés navals gardent un œil sur les questions politiques
et économiques, dans la mesure où les questions matérielles mais
aussi coloniales et portuaires jouent sur le niveau opérationnel des
flottes de guerre étrangères. En outre, l’ONI et les autres deuxièmes
bureaux réclament de continuer à rédiger des monographies (Static
Intelligence) qui documentent sur les cibles stratégiques en cas de
guerre (Joint Army-Navy Intelligence Studies) : impossible de rédiger
ces « encyclopédies » sans embrasser la réalité sociale et économique
des pays étrangers2.
D’où des questions fondamentales : au niveau ministériel,
où commence et finit respectivement le renseignement d’ordre
militaire, économique et politique ? Sur la forme, les attachés
militaires et les diplomates en poste doivent-ils s’abstenir de tisser
des réseaux d’espionnage, y compris lorsque s’offrent des occasions
inespérées ? Au niveau « national », quel domaine d’investigation

1. Philip Zelikow, « American Economic Intelligence Past Pratice and Future Principles »,
dans Rhodri Jeffreys-Jones, Christopher Andrew, Eternal Vigilance ?, op. cit., p. 164-166.
2. 8e réunion de l’IAB, « Assignment of Functions in the Field of Static Intelligence »,
1er octobre 1946, CIA Historical Files, HS/HC-281.

50
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

exigera l’action spécifique du Central Intelligence Group et de la

future CIA ? Enfin, qui commande à qui ? Les ministères passent-ils
leurs ordres au CIG ou, au contraire, revient-il au CIG de superviser
étroitement le travail des agences ministérielles ?

La mise en place des rouages du CIG et les deux premiers

directeurs

L’organisation du CIG et son articulation avec l’exécutif

Dans l’immédiat, le principal bénéfice du décret Truman de
janvier 1946 consiste à ouvrir la voie à un groupement interministé-
riel du renseignement, strictement coopératif, le Central Intelligence
Group, officiellement activé le 8 février 1946. À l’intérieur de la
National Intelligence Authority, des conseillers techniques du
département d’État, de la Guerre et de la Marine se mettent au
travail. En un semestre, ils transforment le CIG en une organisation
opérationnelle. Le sommet du dispositif se subdivise en1 :
– un état-major de 40 personnes, le Central Planning Staff ;
– un comité inter-agences, chargé de conseiller (ou de
sur­veiller…) le DCI : l’Intelligence Advisory Board (IAB) ;
– un secrétariat commun à la NIA, au CIG et à l’IAB ;
– une direction du personnel (Administrative Division) d’une
vingtaine de personnes.
Trois bureaux pilotent la rédaction des synthèses :
– l’Interdepartmental Coordinating and Planning Staff (ICAPS/
CIG) sert d’organe de liaison entre le CIG et les ministères ;

1. Organigramme validé par la directive NIA n° 2 (« Organization and Function of

the Central Intelligence Group »), du 8 février 1946, CIA Historical Files, HS/HC-244.
À comparer avec le brouillon : NARA, DOS, RG 59, Decimal File 1945-49, 101.5/2-
1146. « Progress Report on the Central Intelligence Group », bilan de fin d’activité, signé
amiral Souers (DCI), à destination de la NIA, 7 juin 1946, FRUS 1945-1950, op. cit.,
doc. n° 154. William M. Leary, The Central Intelligence Agency, History and Documents,
The University of Alabama Press, 1984, p. 24-25. Michael Warner (dir.), CIA Cold War
Records, op. cit., p. 41-51.

51
 La naissance de la CIA

– le Central Reports Staff (CRS), ex-Foreign Nationalities Branch,

ex-Contact Branch, est un bureau d’études qui produit la synthèse
interministérielle et évalue les informations1. Il remplace la branche
« recherche et analyse » de l’OSS (passée au département d’État de
façon déplorable) et rédige les bulletins quotidiens pour le président ;
– un embryon d’état-major dirige les réseaux d’espionnage et de
collecte de l’information (Operational Services).
Le CIG possède aussi deux bureaux de collecte de l’information
ouverte et publique :
– le Domestic Contact Service (DCS) exploite l’expérience et les
contacts des hommes d’affaires américains à l’étranger, des univer-
sitaires, voire de certains touristes ;
– le Foreign Broadcast Information Service (FBIS) passe au crible
les émissions radiodiffusées des puissances étrangères, les traduit et
les interprète2.
Malgré certaines caractéristiques communes à l’OSS, le CIG
n’est donc pas une vraie « agence ». Il doit emprunter ses personnels
au département d’État, à la Marine et surtout à la Guerre. En 1946,
seule la moitié des personnels promis par les trois ministères sera
d’ailleurs transférée au CIG3. De même, le CIG reçoit l’argent de
trois budgets ministériels distincts, et dépend donc de trois votes
différents du Congrès4.

1. En mars 1946, 29 employés, dont 17 prêtés par le département d’État, la Guerre

et la Marine, ainsi que 12 analystes attachés de plein exercice au CIG. Le CRS passe
à 60 employés à la fin de 1946.
2. Service initialement au département de la Guerre et transféré au CIG, à la demande de
Vandenberg, ibid., p. 78.
3. Ibid., p. 66-67.
4. Neuf votes en réalité (outre le vote des rapports en commissions) : trois votes d’« appro-
priation » dans chacune des chambres, puis trois votes sur des textes identiques, pour
réconcilier les divergences entre les représentants et les sénateurs, après un passage en
commission mixte. Chaque chambre possède donc sa commission des appropriations :
celle des représentants a été fondée en 1865 ; celle du Sénat, en 1867. Dans chaque cas,
aujourd’hui encore, le sous-comité de Défense supervise le budget de la CIA, aux côtés
des budgets militaires. Bert Chapman, Researching National Security and Intelligence Policy,
Washington, CQ Press, 2004, p. 234 et 239.

52
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

L’impulsion initiale de l’amiral Souers, premier directeur du

renseignement central
Comme souvent, lorsqu’une institution s’établit, les premiers
dirigeants donnent leur lecture personnelle des règlements, et leur
impriment une impulsion irréversible. L’amiral Sidney W. Souers a
accepté de diriger le CIG durant ses six premiers mois, uniquement
à titre transitoire, entre le 23 janvier et le 6 juin 19461. Le président
Truman l’en récompensera en le nommant secrétaire exécutif du
NSC de 1947 à 1950, où il continuera de veiller paternellement sur
la CIA. Au CIG, Souers s’offre aussitôt les services de l’ancien chargé
d’affaires à Moscou, George F. Kennan, pour combler les lacunes
profondes de l’Amérique en matière soviétique.
L’amiral Souers s’attelle d’abord à réformer les synthèses quoti-
diennes et hebdomadaires. À cette fin, il commande un audit sur
tous les moyens de documentation disponibles (sources ouvertes et
secrètes)2. Des perspectives fructueuses se dessinent : la surveillance
de la propagande et des médias étrangers ; l’achat des publications
étrangères ; la coordination de la collecte des informations sensibles ;
la programmation de réseaux d’espionnage ; la surveillance des sites
industriels ; la collecte d’informations sur la Chine ; et enfin, la mise
en place d’une base de données inter-agences (Central Register)3.
Mais, un an après la fin de la guerre, de sérieux progrès restent
à accomplir dans les domaines suivants : le listage des cibles straté-
giques à bombarder ; la définition des termes du renseignement ;
l’application au renseignement de la méthode des probabilités
(sampling techniques) ; la couverture de l’actualité américaine par la
presse étrangère ; la récupération auprès des chefs d’état-major du
sous-comité du Joint Intelligence Committee, chargé des publications
étrangères ; la récupération auprès du département d’État du service

1. Raphaël Amos, De l’OSS à la CIA, op. cit., p. 42-43.

2. « Proposed Tentative Organization of the Central Intelligence Group », note de l’amiral
Souers à la NIA, 2 février 1946, NARA, DOS, RG 59, Records of the Bureau of Intelligence
and Research, Lot 58 D 776, History of the National Intelligence Structure.
3. Ibid.

53
 La naissance de la CIA

de compilation photographique ; la surveillance de l’actualité pétro-

lière et des entreprises de prospection ; l’amélioration des contacts
avec les géologues américains ; l’harmonisation de la documentation
géographique ; la synthèse de la recherche universitaire en sciences
sociales ; l’annuaire et les fiches biographiques des étrangers présents
sur le sol américain ; l’exploitation des réseaux d’affaires des multi-
nationales américaines ; la programmation des opérations de guerre
psychologique1.
Vaste programme ! Trois axes principaux se dessinent dès lors :
premièrement, la mobilisation des compétences universitaires
(géographie, sociologie, économie, sciences et techniques).
Deuxièmement, l’exploitation des savoirs en libre accès sur des
régions du monde mal connues des États-Unis, comme le monde
slave (en interrogeant les ressortissants étrangers et les grandes entre-
prises américaines). Troisièmement, enfin, les recherches sur les
hydrocarbures et les ressources minières, uranium en tête2. Au terme
de ses six premiers mois, le CIG pose solidement les bases d’une
agence « centrale » indépendante des ministères. Il reste néanmoins
au successeur de l’amiral Souers, le général Vandenberg, le soin de
monter en puissance le Central Reports Staff, afin de rédiger – enfin !
– des synthèses stratégiques pertinentes et utiles.

 n guerrier à la tête du renseignement central : le général

U
Hoyt Vandenberg (10 juin 1946-1er mai 1947)
La nomination du général de corps d’armée aérien
Hoyt S. Vandenberg à la tête du CIG est un autre événement fonda-
teur considérable de la future CIA, même si chronologiquement
il n’administrera que le CIG. Neveu du chef du groupe républi-
cain au Sénat (le sénateur Arthur Vandenberg), chef de guerre à
la tête du neuvième groupe tactique aérien qui appuya le corps

1. Ibid.
2. « Progress Report on the Central Intelligence Group », bilan de fin d’activité, signé
de l’amiral Souers, à destination de la NIA, 7 juin 1946, FRUS 1945-1950, op. cit.,
doc. n° 154. Voir aussi Michael Warner (dir.), CIA Cold War Records, op. cit., p. 41-51.

54
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

expéditionnaire de la Normandie à Berlin, le général Vandenberg

est la figure montante de l’institution militaire. D’aucuns lui
prédisent un destin présidentiel, tous le voient devenir président du
Comité des chefs d’état-major. Sa prestance, son charisme et son
intelligence en font un homme en vue dans le Tout-Washington
jusqu’à ce qu’un cancer le fauche au début des années 19501.
Par ses liens familiaux, Vandenberg a exercé un rôle politique
discret, mais unique et décisif, dans la conversion des élites améri-
caines à l’internationalisme. À la fin de la guerre, à la demande
de John Foster Dulles, porte-parole du Parti républicain pour la
politique étrangère, il a convaincu son oncle que l’isolationnisme
séculaire des États-Unis contredisait désormais leur sécurité et leur
prospérité. Sur les décombres du mythe de la « forteresse Amérique »,
le sénateur Vandenberg prononce un discours historique, en séance
plénière, le 10 janvier 1945, appelant les pères conscrits à mainte-
nir les États-Unis sur la scène internationale, après la guerre2. Ce
discours dérive étroitement des conversations entre l’oncle et le
neveu et consacre, une fois pour toutes, la sortie de l’isolationnisme.
Concernant sa carrière, et en attendant une promotion éclatante,
le jeune général Vandenberg (46 ans) a occupé brièvement le poste
de chef du deuxième bureau à l’état-major de l’armée de l’air
en 1946. Toutes ces qualités attirent l’attention du président et du
département d’État lorsqu’ils veulent désigner le patron du nouveau
CIG. La désignation d’un officier, chef de guerre de surcroît,
s’impose, car le démembrement et la réarticulation des actifs de
l’OSS exigent une technicité toute militaire. La civilianisation du
renseignement national attendra.

1. Voir Phillip S. Meilinger, Hoyt S. Vandenberg. The Life of a General, Bloomington,

Indiana University Press, 1989. Burton Hersh, The Old Boys and the Origins of the CIA,
op. cit., p. 185-188.
2. « Vandenberg, the Changed Man », article de Blair Bolles, 1946, université de Prince-
ton, bibliothèque Seeley G. Mudd, Dulles Papers, boîte n° 406.

55
 La naissance de la CIA

Le général Vandenberg slalome et tente le passage en force1

« De quoi s’agit-il ? »
En juin 1946, l’analyse de Vandenberg est simple : six mois
après la fin officielle de l’OSS, rien ne fonctionne vraiment dans
le renseignement américain. Empêtré dans ses rivalités internes, le
département d’État ne domine pas le jeu, malgré les instructions
présidentielles. Aucune symbiose ne naît entre le renseignement
militaire et le renseignement diplomatique. On ne sait toujours
pas si les réseaux d’espionnage de l’OSS s’activent encore. On sait
avec certitude, en revanche que les diplomates ont cassé la branche
« analyse ». Enfin, le Central Intelligence Group n’est pas une vraie
agence, puisqu’elle dépend des versements financiers confidentiels
du Pentagone et du département d’État2. Le CIG ne peut pas non
plus exister sans les personnels détachés de ces ministères. Il doit
quémander tous ses moyens d’action.
Vandenberg se donne pour mission prioritaire de rapatrier les
réseaux d’espionnage du SSU depuis le Pentagone en les incor-
porant au CIG sous l’appellation d’Office of Special Operations
(OSO). Dans le même temps, il transforme le Central Report
Staff (CRS) du CIG en un Office of Reports and Estimates (ORE)
qui représente 10 % du personnel, fin 1946. En effet, grâce au
dynamisme de Vandenberg et à son talent de persuasion, l’ensemble
croît rapidement. En juin 1946, le CIG totalisait à peine une
centaine d’employés, secrétariat compris. Six mois plus tard, il
compte 1 800 salariés, dont un tiers espionne et contre-espionne
à l’étranger pour le compte de l’OSO. Un cinquième du personnel

1. Sauf exception, la partie suivante interprète la pensée du nouveau directeur du

renseignement central à travers le document : « Functions of the Director of Central
Intelligence », mémorandum du DCI pour l’IAB, 20 juin 1946. CIA Historical Files, HS/
HC‑276.
2. G.J.A. O’Toole, Honorable Treachery. A history of US Intelligence, Espionage, and Covert
Action from the American Revolution to the CIA, New York, The Atlantic Monthly Press,
1991, p. 429.

56
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

traite à Washington le renseignement fourni par ces derniers, et un

tiers s’affaire au soutien et à l’administration1.
Pour faire monter le CIG en puissance, Vandenberg se montre
d’emblée un tacticien et un politique brillant. Son vrai projet consiste
à reconstituer un nouvel OSS, en mieux et en plus redoutable :

L’expérience avant, pendant et après les deux guerres mondiales

a prouvé le caractère insatisfaisant d’une décentralisation
désordonnée de la collecte, de la recherche et de la diffusion
du renseignement extérieur au sein de nombreux ministères
et agences. À plusieurs reprises, lors des crises nationales, on
a adopté des solutions d’urgence. Ces expériences ont toutes
démontré la nécessité d’une agence de renseignement perma-
nente et centralisée, pour que toutes les sources d’informations
extérieures et tous les moyens à notre disposition soient utilisés
au maximum, façonnent un renseignement national digne de
ce nom, et développent toutes les potentialités, de façon écono-
mique et rationnelle avec, pour conséquence, l’élimination des
doublons improductifs et inutiles2.

Pour parvenir à ses fins, tantôt Vandenberg avance masqué,

tantôt il fond sur sa proie et l’attaque frontalement. Dans un
mémorandum du 20 juin 1946, il franchit le Rubicon et réclame
l’indépendance totale du CIG pour mener des opérations d’espion-
nage. Son prédécesseur, l’amiral Souers, l’appuie désormais dans les
coulisses :

La phase préparatoire du CIG est achevée et il devient temps

de demander à l’Autorité du renseignement national [NIA]

1. William M. Leary, The Central Intelligence Agency, op. cit., p. 24, 26.
2. « A Bill for the Establishment of a National Intelligence Authority and a ­Central Intel-
ligence Agency – Declaration of Policy », transmis à la Maison-Blanche, le 2 décembre
1946, par Hoyt S. Vandenberg, bibliothèque Truman, Papers of Clark M. Clifford, Natio-
nal Military Establishment: CIA.

57
 La naissance de la CIA

d’autoriser le directeur du renseignement central à entreprendre

certaines opérations et certaines pratiques d’une importance
vitale pour la mission de renseignement à l’échelle de la nation1.

Que l’exécutif prenne ses responsabilités et clarifie la situation

Fort de ce viatique, Vandenberg peut faire reconnaître la
prééminence du CIG – future CIA – sur les autres agences de
renseignement2. Premièrement, le CIG doit mener lui-même des
recherches « fondamentales » (Basic Intelligence), dans les domaines
biographique, économique, scientifique et sociologique, car ceux-ci
dépassent le plus souvent la compétence d’un ministère unique.
À rebours, cela implique que les autres agences lui transmettent
l’intégralité de leur documentation spécialisée. Deuxièmement,
Vandenberg insiste sur le monopole du CIG en matière d’espion-
nage et de contre-espionnage à l’étranger. Sur ce point aussi, la lettre
présidentielle du 6 janvier 1946 ne suffit pas. La NIA devrait donc
interdire par décret aux forces armées et au département d’État
d’infiltrer les gouvernements étrangers. En effet, la concurrence
entre deux ou trois services clandestins sur le territoire d’un État
provoque des désastres. Des agents secrets américains relevant de
services différents peuvent faire sauter leurs couvertures respectives
en territoire étranger. Des interférences entre deux réseaux d’espion-
nage provoquent des tragédies, des morts inutiles, des scandales
pénibles, et saliront à l’occasion la réputation des États-Unis. Par
conséquent, seul le CIG doit autoriser, maîtriser et réguler le réseau
mondial d’espionnage3.

1. « Functions of the Director of Central Intelligence », rapport à la NIA, 20 juin 1946,

FRUS 1945-1950, op. cit., p. 373-379.
2. Ibid.
3. Ibid.

58
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

 e CIG impose son dogme : le renseignement « national » et

L
« stratégique » l’emporte sur le renseignement « ministériel »
En somme le général Vandenberg voudrait que disparaisse la
prééminence du département d’État – de plus en plus théorique,
certes – tandis que s’imposerait la suprématie du CIG sur toute
la communauté du renseignement1. Le département d’État ne
s’y trompe pas. À la réunion de l’IAB du 28 juin 1946, William
L. Langer, successeur de McCormack, interdit ouvertement à
Vandenberg de rédiger des rapports « politiques » pour Truman. Le
département d’État doit rester l’unique interlocuteur du président
dans l’élaboration à court, moyen et long terme de la politique
étrangère des États-Unis. Selon Langer, le CIG n’aurait pas non plus
besoin d’effectuer des recherches ou des analyses en profondeur.
Le département d’État le fait déjà très bien au bénéfice de tous. De
plus, le CIG devrait servir la politique étrangère, et non l’inverse.
Mais Vandenberg guerroie et gagne. Il s’appuie sur un argument
puissant, fondé sur le précédent de Pearl Harbor : les agences
ministérielles se spécialisant dans un domaine bien spécifique, elles
risquent toutes de négliger certaines informations en apparence
secondaires pour elles, de les laisser à l’état brut et de ne pas les
transmettre à leurs consœurs. Certaines informations, anodines aux
yeux de telle agence, peuvent se révéler cruciales aux yeux de telle
autre. Également, d’autres informations laissées de côté peuvent être
exploitées exclusivement au niveau du CIG.
Vandenberg prend l’exemple d’une aciérie dans un pays imagi-
naire, avec lequel les États-Unis ne seraient pas en guerre… pour
l’instant. La section « renseignement » du département d’État se
penchera sur sa valeur économique, le genre d’acier produit, les
quantités fabriquées, bref la valeur ajoutée globale à la puissance
de ce pays. Toutefois, ce type d’information ne répond pas aux
besoins militaires. Le département de la Guerre, lui, se préoccupe
de l’aciérie en tant que cible : l’emplacement des hauts fourneaux,

1. Ibid.

59
 La naissance de la CIA

les points névralgiques, la voie ferrée qui la dessert, et tout ce qu’on

devrait bombarder ou saboter, le cas échéant. Là intervient le CIG,
qui guidera le renseignement diplomatique et le renseignement
militaire dans leurs tâches respectives, leur ordonnant de compléter
leurs informations respectives si nécessaire. Et si, pour une raison ou
pour une autre, aucune agence ne remplit sa mission propre, le CIG
y suppléera par ses propres réseaux d’espionnage1 :

En exécutant les tâches prescrites par le paragraphe 3-a de la

lettre présidentielle [26 janvier 1946], le directeur du rensei-
gnement central est désormais autorisé à entreprendre toutes les
activités de recherche et d’analyse nécessaires pour déterminer
quelles missions ne sont pas actuellement accomplies – ou mal
accomplies – dans le domaine du renseignement lié à la sécurité
nationale. À partir des conclusions obtenues, le directeur du
renseignement central peut centraliser les activités de recherche
et d’analyse qui – selon lui et selon l’avis du ou des membres
concernés de l’Intelligence Advisory Board – seraient plus effica-
cement et mieux exécutées si elles étaient centralisées2.

Si Vandenberg a obtenu, sur le fond, de commander à toutes les

agences le contenu de leurs missions, il doit encore s’imposer sur la
forme, et se débarrasser de la tutelle de l’IAB, l’autorité collégiale
suprême de la communauté du renseignement.

1. Minutes de la 4e réunion de la NIA, 17 juillet 1946, FRUS 1945-1950, op. cit.,

doc. n° 198.
2. CIG 10, paragraphe 2 révisé, conclusions de la 6e réunion de l’IAB, 28 juin 1946, CIA
Historical Files, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 159.

60
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

Au cœur de la dispute : la collégialité du renseignement

 ’ Intelligence Advisory Board (IAB) est-il un conseil

L
d’administration du renseignement ou une simple commission
consultative ?
Le 8 février 1946, l’amiral Souers étant encore DCI, la National
Intelligence Authority institue l’IAB. Cette instance délibérative
répond aux vœux des chefs d’état-major en faveur d’une instance
de techniciens pour épauler à la fois les ministres de la NIA et
encadrer le Director of Central Intelligence. Ses premiers membres
sont, de droit, Alfred McCormack (département d’État), le général
Vandenberg (à l’époque encore chef du deuxième bureau de l’état-
major de l’US Army pour la partie aérienne), le contre-amiral Inglis
(marine) et le général McDonald (armée de l’air proprement dit,
même si celle-ci dépend encore de l’US Army)1.
Ce beau projet se heurte aux intentions de Vandenberg lorsque
celui-ci devient directeur du renseignement central2. L’ardent
général veut élaborer le renseignement national sans les autres
agences. Il estime n’avoir aucun compte à rendre sur l’exploita-
tion de leurs informations. En toute clarté, Vandenberg rejette la
« responsabilité collective » et la cogestion du renseignement avec
l’IAB :

Si on attend de moi de produire du « renseignement national »,

je dois alors vite colmater les brèches et pallier les carences.
Si pour cela je dois quémander l’aval de chaque membre, de
chaque agence de l’Intelligence Advisory Board, celle-ci deviendra

1. Raphaël Amos, De l’OSS à la CIA, op. cit., p. 53.

2. Graham Allison, Philipp Zelikow, Essence of the Decision. Explaining the Cuban Mis-
sile Crisis, New York, Longman, 2e édition, 1999, p. 307. Graham Allison emploie cette
expression populaire anglaise pour résumer l’influence d’une administration et de sa
culture organisationnelle sur l’argumentaire, les choix politiques mais aussi les convictions
profondes du décideur qui la représente.

61
 La naissance de la CIA

un cercle de pensée, une société savante. C’est très intéressant,

mais aucune décision effective n’en sortira1.

 ’autonomisation du CIG sous l’impulsion

L
de George C. Marshall
Six mois plus tard, le 21 janvier 1947, la démission du secré-
taire d’État Byrnes (trop indépendant d’esprit pour Truman) et la
nomination d’un homme d’une tout autre stature, le général de
l’Armée George C. Marshall, accélère l’émancipation du CIG, en
ce qui concerne un budget indépendant et des ressources humaines
propres. Le nouveau secrétaire d’État approuve sans réserve la
montée en puissance de l’Office of Reports and Estimates au sein du
CIG. Il ne cache pas son incompréhension des motifs ayant poussé
Truman à dissoudre un OSS qui dépendait officiellement de l’armée
de terre, mais jouissait en fait de la latitude la plus large. Dans un
souci d’efficacité, le département d’État soutient donc désormais
l’ascension d’une vraie agence de renseignement quitte à abdiquer
son contrôle2.

Le directeur du renseignement central doit opérer dans les

limites de ses fonctions en tant qu’agent du secrétaire d’État,
du secrétaire à la Guerre et du secrétaire à la Marine. Les trois
secrétaires délèguent au directeur du renseignement central
l’autorité nécessaire pour que ses décisions soient considérées
comme émanant d’eux, avec exactement la même légitimité, à

1. Propos du DCI (Vandenberg) à la 6e réunion de l’IAB, 28 juin 1946, doc. cit. Propos
repris par le DCI (Hillenkoetter) à la 3e réunion du NSC, 12 décembre 1947, Truman
Library, Papers of Harry S. Truman, President’s Secretary’s Files. « Des décisions rationnelles
du point de vue individuel peuvent déboucher sur des résultats collectifs catastrophiques » :
postulat établi par le politologue Amy B. Zegart en observant les résistances des directeurs
d’agence aux efforts de centralisation de la CIA. Amy B. Zegart, Eyes on Spies, op. cit.,
p. 38-39.
2. « Comment on the Central Intelligence Note », note du conseiller spécial du secrétaire
d’État pour la Recherche et le Renseignement (colonel Eddy) au nouveau secrétaire d’État
(Marshall), 15 février 1947, NARA, DOS, RG 59, Decimal File 1945-49, 101.61/2-1547.

62
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

condition évidemment qu’une agence s’estimant lésée puisse en

appeler au secrétaire dont elle dépend et à travers lui, à la NIA1.

S’y ajoute une définition du renseignement « national »,

au­trement plus précise :

Le renseignement stratégique et national est un renseignement

composite, interministériel par essence, qui est exigé par le
président et ses grands subordonnés pour les assister dans
la définition de la politique concernant la sécurité du pays
en temps de paix et de guerre. Ce renseignement est donc à la
confluence du politique, de l’économique et du militaire. Il doit
être objectif et doit transcender les compétences exclusives de
chaque ministère2.

La jurisprudence Marshall s’interprète ainsi : le DCI devient le

« ministre du renseignement » de facto. Il incarne l’autorité natio-
nale du renseignement (NIA), à lui seul. De même, la direction du
renseignement américain n’est pas une coopérative où les décisions
stratégiques relèveraient du consensus. L’IAB, en particulier, n’a pas
le droit de s’ériger en parlement du renseignement américain. Ainsi
les généraux Marshall et Vandenberg savent-ils donner à la fonction
du DCI le poids et l’autorité qui le placent enfin au centre du
processus de renseignement. Le CIG devient la seule vraie et unique
agence de renseignement à portée fédérale. Les trois ministres de la
NIA ont abdiqué des pouvoirs considérables octroyés par Truman.

1. 9e réunion de la NIA, 12 février 1947. Participants : secrétaire d’État (George C. Mar-

shall), secrétaire à la Guerre (Robert P. Patterson), secrétaire à la Marine (James Forres-
tal), représentant personnel du président (amiral de la Flotte William D. Leahy), géné-
ral Hoyt S. Vandenberg, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 185. Nous avons souligné.
Les deux dernières lignes sont une concession accordée par Vandenberg au secrétaire à la
Marine (Forrestal). Cette directive de la NIA échappe à toute numérotation.
2. Ibid.

63
 La naissance de la CIA

La loi de sécurité nationale de 1947 et la loi « CIA »

de 1949

Guerre froide ou pas, l’institutionnalisation de la CIA ne se

comprend que dans le cadre global des réorganisations massives de
l’appareil d’État américain après la Seconde Guerre mondiale. Les
réformes administratives des années 1947-1949 auraient eu lieu de
toute façon, selon deux objectifs : d’abord, remettre le gouverne-
ment fédéral en ordre de marche au sortir du conflit mondial, mais
aussi de la grande dépression des années 1930 ; deuxièmement, tirer
les conséquences de la sortie de l’isolationnisme et doter les États-
Unis de l’appareil d’État qui leur permettra de croiser au milieu des
périls mondiaux.
Concrètement, cette genèse légale de la CIA suit un cours
confus1. Dans un premier temps, Truman s’était résigné à créer un
Central Intelligence Group sur les décombres de l’OSS, sans le doter
d’un statut digne de ce nom. Ses pouvoirs de guerre encore valides
l’autorisaient certes à décréter un comité de coordination provisoire,
mais en aucun cas une nouvelle agence de renseignement. Or, le
décret présidentiel du 22 janvier 1946 prévoit explicitement que
le CIG jouira du monopole des opérations secrètes, autrement dit,
l’espionnage. On sort singulièrement de la norme américaine. A
fortiori, lorsque le DCI, le général Vandenberg, propose de recruter
200 agents par mois, on quitte définitivement l’épure. Le CIG
devient bien une agence gouvernementale à part entière, mais sans
statut légal. Formellement, la situation serait passible d’im­peachment
pour Truman, si elle perdurait.
Le président et son premier conseiller militaire, l’amiral de
la Flotte Leahy, jouent donc la carte de la prudence et préfèrent
loger le statut d’une nouvelle « Agence du renseignement central »
au sein de la future loi de réorganisation des forces armées et des

1. Richard A. Best Jr, Proposals for Intelligence Reorganization, 1949-2004, CRS Report
for Congress, 29 juillet 2004, National Security Archive, collection « Presidential Directives,
Part II », p. 4.

64
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

administrations militaires, baptisée loi de « sécurité nationale »

(National Security Act), ou loi de « fusion des forces armées » (Merger
Act). Ce choix d’abord politique et tactique relève en fait d’une
logique très cohérente, car la CIA coordonnera et synthétisera le
renseignement de trois agences militaires, entre autres fonctions :
les deuxièmes bureaux de l’armée de terre et de l’aviation, ainsi
que l’Office of Naval Intelligence. Ceci posé, si les congressmen
de 1947-1949 avaient eu la prescience du monstre froid que
deviendrait la CIA, ils auraient proscrit tout service clandestin de
renseignement et d’espionnage au cœur de l’appareil d’État.

Profiter de la loi de sécurité nationale de 1947 pour donner

un acte de naissance officiel à la CIA

Selon l’intention initiale du projet de loi de 1947, la CIA doit

être juridiquement subordonnée au National Security Council et
ne dépendre d’aucun ministère. En un sens, elle relève seulement
du président, à travers le NSC1. Or, jeter sur la place publique la
question des liens entre la nouvelle agence, la Maison-Blanche,
le département d’État et les forces armées devient une entreprise
politique risquée. Un simple amendement du Congrès peut tout
remettre en question. De fait, les opposants à la centralisation
du renseignement laissent suinter des fuites vers la presse. Une
campagne éditoriale, sans doute alimentée par les forces armées,
critique le monopole de l’espionnage attribué à la CIA2. Il en
résulte, le 17 décembre 1946, que la Commission des forces
armées de la Chambre des représentants statue qu’« il est bien
entendu que le directeur du renseignement central n’entreprendra

1. « Psychological Warfare », note du secrétaire exécutif adjoint du NSC (Lay) au secré-

taire exécutif du NSC (amiral Souers), 3 novembre 1947, NARA, RG 273, Records of the
National Security Council, NSC 10/2.
2. « Comment on National Security Act of 1947, Title II, Section 202, “Central Intelli-
gence Agency” », note du conseiller spécial pour la recherche et le renseignement (Eddy)
au sous-secrétaire d’État (Acheson), 17 avril 1947, NARA, DOS, RG 59, Decimal File
1945-49, 101.5/5-547.

65
 La naissance de la CIA

aucune opération de collecte du renseignement1 ». Six mois plus

tard, lors de l’examen de la loi de sécurité nationale, le congressman
Fred E. Busbey (démocrate, Illinois) déclare à son tour :

Je crains fort que, si nous permettons à cette agence centrale

du renseignement d’agir à l’étranger et de recueillir du ren­sei­
gnement par elle-même, en même temps qu’elle l’évaluera,
nous nous retrouvions dans la même situation que durant la
Seconde Guerre mondiale, lorsque le département de la Guerre
a envoyé une délégation en Yougoslavie auprès du général
Mihailovich. Le rapport a été envoyé à l’OSS qui avait sa propre
philosophie de la question, en faveur des communistes de Tito.
Résultat : on a complètement ignoré l’avis du deuxième bureau
parce que l’OSS était juge et partie. J’espère bien qu’on retirera
à cette super-agence de renseignement le droit d’aller chercher
le renseignement par ses propres moyens2.

Toutefois, Vandenberg s’appuie sur l’autorité de son oncle,

chef de la majorité républicaine au Sénat, et fait jouer ses propres
relations parlementaires à la Chambre3. Par exemple, il obtient du
représentant Harness de déclarer alors en séance plénière :

Lorsque l’idée d’une agence centrale a été proposée, j’avoue

avoir ressenti de la crainte et quelque scepticisme. Avec les autres
membres du comité des forces armées, j’ai insisté pour qu’on en
1. Chambre des représentants, auditions du US House Armed Forces Committee, National
Security Act of 1947, « Hearings before the Armed Forces Committee, House of Represen-
tatives, Eightieth Congress, first session, on H. R. 2319, A Bill to Promote the National
Security by Providing for a National Defense Establishment », Washington, USGPO,
1947, p. 198.
2. « Addendum to Legislative History Reporting the Floor Discussion on National Secu-
rity Act of 1947 in the House, 19 July 1947 and 25 July 1947 – Addendum n° 3 to Vol. 1 »
(séance plénière de la Chambre des représentants), p. 9569. Yale, Mudd Library, Federal
Center.
3. L. Britt Snider (ancien inspecteur général de la CIA, 1998-2001), The Agency and the
Hill. CIA’s Relationship with Congress, 1946-1947, Center of the Study of Intelligence,
Central Intelligence Agency, Washington, 2008, p. 138-139.

66
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

délimite soigneusement la portée et les compétences. Gardons

bien à l’esprit qu’il s’agit d’une rupture audacieuse avec la
tradition américaine. Ce pays n’a jamais recouru officiellement
à la quête de renseignements secrets et stratégiques en temps
de paix, à l’étranger. Maintenant, pourtant, je suis convaincu
qu’une telle agence est essentielle à notre sécurité nationale1.

Contenu de la section n° 102 consacrée à la nouvelle CIA

Du strict point de vue administratif, le législateur donne à la

nouvelle agence certains moyens pour exister par elle-même :
dorénavant, la CIA gérera son budget et son personnel. Les
congressmen exemptent aussi le DCI des règles générales de la
fonction publique fédérale, puisque le directeur pourra employer et
révoquer qui il souhaite. Néanmoins, une fois la loi votée et ratifiée,
le problème demeure qu’aux États-Unis le débat bureaucratique
interne se poursuit.

Espionner ? Y penser toujours, n’en parler jamais

Malgré des avancées indéniables, le sort de la CIA se fige au
milieu du gué, car elle naît d’une loi fourre-tout, dont la rédaction
laisse à désirer2. Par exemple, le texte ne donne aucun détail sur la
procédure supposée garder le secret budgétaire ou sur la protection
des agents à l’étranger. A fortiori, la question de l’espionnage n’est
jamais mentionnée nommément car les deux commissions des
forces armées ont clairement refusé cette éventualité. Comme le
révélera bien plus tard le jurisconsulte du CIG, Walter Pforzheimer :

Les comités parlementaires voulaient nous laisser agir tranquil-

lement. Ils attendaient que nous espionnions… Mais ils ne

1. « Addendum to Legislative History Reporting the Floor Discussion on National Secu-

rity Act of 1947 in the House, 19 July 1947 and 25 July 1947 », doc. cit.
2. G.J.A. O’Toole, Honorable Treachery, op. cit., p. 432.

67
 La naissance de la CIA

voulaient pas le voir mentionné dans la loi, ni même susurré en

public. Telle était l’atmosphère à l’époque1.

Certes, aucune autre législation nationale au monde ne donne

à des agents le droit d’espionner d’autres États. Tout se passe
néanmoins comme si, par un déni de réalité, le Congrès et l’admi-
nistration Truman refusaient de considérer l’espionnage comme
la première mission de la CIA. Pour nommer l’innommable, on
préfère la périphrase : « Accomplir, au bénéfice des agences de rensei-
gnement existantes, des activités supplémentaires d’intérêt commun
que le Conseil de sécurité nationale jugera préférable d’accomplir
de façon centralisée… »

Le rôle exact du NSC, toujours en suspens, en particulier sa

tutelle sur la CIA
En termes de contrôle étatique, la loi de sécurité nationale se
contente donc de préciser que la CIA passe « sous la tutelle du
National Security Council ». Il s’agit surtout d’une précaution
juridique pour ne pas impliquer formellement le président. Si un
scandale éclatait, le Congrès et la Justice incrimineraient le directeur
de la CIA, et lui seul (thèse du « plausible denial2 »). Pour autant,
la loi de sécurité nationale ne dit rien sur cette fameuse « tutelle »
(expression répétée deux fois), alors même que Truman voulait
expressément placer le renseignement sous la coupe du politique3.
Dès le départ, la CIA échappe donc à toute hiérarchie clairement
identifiable4. Aspect positif de cet embrouillamini : au fond, on part

1. Interview de Walter Pforzheimer par L. Britt Snider, The Agency and the Hill, op. cit.,
p. 140.
2. « Legal Responsibilities of the Central Intelligence Agency », analyse du jurisconsulte
(Houston) et du responsable des relations avec le Congrès (Pforzheimer) pour la direction
de la CIA, 27 septembre 1949, CIA Historical Files, HS/HC-84, pièce n° 3.
3. Charles-Philippe David, Au sein de la Maison-Blanche, op. cit., p. 172-174.
4. Résumé de la réunion de l’IAB du 20 novembre 1947, CIA Historical Files, HS/
HC-657.

68
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

du principe que l’évolution mondiale imposera nécessairement des

réglages et des adaptations qu’aucune loi ne peut anticiper.
Le Congrès (républicain) vote la loi de sécurité nationale,
le 26 juillet 1947. Elle entre en vigueur le 16 septembre. Bien des
problèmes liés à l’organisation interne de la CIA et à ses relations
avec l’administration devront néanmoins trouver une solution dans
une loi supplémentaire.

La loi spéciale de 1949 : entre raison d’État et régulation

administrative

Le 19 septembre 1947, la CIA voit officiellement le jour. Le

lendemain, le vice-amiral Hillenkoetter (successeur du général
Vandenberg et patron du CIG) en devient le premier directeur.
Blessé à Pearl Harbor, Hillenkoetter a tiré sa première expérience
du renseignement en organisant le renseignement militaire dans
le Pacifique pour le compte de l’amiral Nimitz. Les hautes sphères
considèrent aussi son temps d’attaché militaire à Vichy comme un
atout pour la compréhension des méthodes de renseignement1.
Rédigée formellement par le jurisconsulte de la CIA, Lawrence
R. Houston, avec l’aide de deux juristes du département de la
Justice, Walter Pforzheimer et John S. Warner, la loi de 1949 passera
inaperçue du grand public, contrairement à la loi de sécurité
nationale de 19472. Cette discrétion vient du consensus exigé par
les périls extérieurs. La classe politique s’accorde pour faire cesser
les débats médiatiques de 1946-1947. Dans les milieux informés,
la CIA est déjà trop devenue synonyme d’« opérations sinistres et
dangereuses par le biais de méthodes strictement illégales3 ». Pour

1. David M. Barett, The CIA and Congress, op. cit., p. 25.

2. Ibid., p. 22-23. L. Britt Snider, The Agency and the Hill, op. cit., p. 141.
3. « National Security Act of 1947 », aide-mémoire du jurisconsulte de la CIA (Hous-
ton) au DCI (Hillenkoetter), 7 mai 1948, CIA Historical Files, HS/HC-808, n° 10.
« Suggested Remarks Reference Clandestine Operations to the Hoover Commission »,
allocution inaugurale du DCI (Hillenkoetter) devant la commission d’enquête Hoover,
sous-comité Eberstadt (Committee on National Security Organization), septembre 1948,

69
 La naissance de la CIA

étouffer dans l’œuf cette légende noire, le voile opaque du secret

doit désormais entourer tout ce qui concerne la CIA. Comme
l’écrit le secrétaire à la Défense, Forrestal1, « dans le cas de la CIA,
si on veut apporter des améliorations, il faut s’efforcer de le faire
sans fanfare et je crois que nous sommes en train d’y parvenir ».
La loi votée le 20 juin 1949 se présente donc – officiellement du
moins – comme un simple codicille à celle de 1947 : une série
d’amendements techniques. En réalité, les États-Unis abordent des
rivages tout à fait inconnus et bien périlleux. Ils finissent de perdre
leur innocence. Malgré les apparences légales, il y a bien novation
juridique et constitutionnelle.

Genèse de la loi et insatisfaction de la direction de la CIA

L’actualité balaie les derniers scrupules. Comme souvent, les
crises accélèrent les développements organisationnels, surtout
si la sécurité nationale entre en jeu. Curieusement, la première
grande secousse est relativement étrangère à la guerre froide. Elle
vient des émeutes qui meurtrissent Bogota, au printemps 1948 :
le 9 avril 1948, le candidat libéral à la présidentielle, le charis-
matique (et pacifique) Jorge Eliecer Gaitan, est assassiné par un
déséquilibré. S’ensuivent 24 heures d’émeutes et de dévastations
qui tuent 5 000 personnes et lancent le signal de longues années
de guerre civile entre libéraux, conservateurs et communistes (la
Violencia : 200 000 morts en quinze ans). Outre le nombre des
victimes, cette tragédie se produit en plein milieu de la neuvième

CIA Records, Job 86-B00269R, boîte n° 2, dossier n° 3. « The Dulles Report », rapport de
Daniel Debardeleben au sous-directeur de l’OSO (espionnage), 17 février 1949, doc. cit.
La montée en puissance de la CIA connaît un tel retentissement que le NSC produit
une directive interne contre toute forme de publicité, bonne ou mauvaise, y compris les
romans et les films, quelques mois après le vote de la loi spéciale de 1949 : « Avoidance of
Publicity concerning the Intelligence Agencies of the US Government », NSCID n° 12,
6 janvier 1950, Truman Library, Papers of Harry S. Truman, President’s Secretary’s Files,
Subject File, Current Policies of the Government of the United States of America Relating to
the National Security.
1. 3e réunion du NSC, 12 décembre 1947, Truman Library, Papers of Harry S. Truman,
President’s Secretary’s Files.

70
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

conférence panaméricaine (30 mars-2 mai 1948), fondatrice de

l’Organisation des États américains (OEA) : les États-Unis achèvent
d’institutionnaliser leur emprise sur l’« arrière-cour ». Le secrétaire
d’État Marshall y œuvre solennellement en cheville ouvrière de la
nouvelle alliance entre les États-Unis et l’Amérique latine… avant
d’être piteusement évacué en catastrophe1.
Aux yeux de l’opinion américaine, le « Bogotazo » retentit, à tort,
comme l’irruption de Moscou dans la sphère d’influence des États-
Unis2. Il s’agit pourtant d’un épisode interne de la vie politique
colombienne. Les communistes sont innocents du meurtre de
Gaitan3. Mais seule compte la perception de l’événement. Six
semaines après le coup de Prague, les Américains ressentent les
émeutes de Bogota comme l’acte I de la bolchévisation sud-améri-
caine. Pour le Congrès et la presse, le caractère inattendu de
l’événement souligne derechef les défaillances du renseignement.
Or, à la différence de Pearl Harbor, la CIA existe désormais. Elle a
été justement créée pour prévenir des attaques surprises contre les
intérêts vitaux des États-Unis. Qu’a-t-elle rapporté ? Qu’a-t-elle fait ?
Hillenkoetter et la CIA apparaissent donc comme ayant échoué.
En réalité, sur le fond, le DCI en sort à son avantage… au détriment
du département d’État4. En effet, l’enquête du Congrès montrera
que le chef d’antenne de la CIA à Bogota avait bien rédigé un rapport
alarmiste sur la montée des tensions et la création d’un contexte
propice à un coup de force, quinze jours avant la tragédie. Toutefois,
un des ministres-conseillers de l’ambassade – un diplomate donc – a
bloqué le rapport qui n’est jamais remonté à Washington. Résultat :
si l’officier de la CIA a réussi à transmettre l’alerte à sa direction,

1. Peter Grose, Allen Dulles Spymaster, op. cit., p. 285-288, 291, 304, 347, 363, 370 et 454.
2. « A South American Pearl Harbor », David M. Barett, The CIA and Congress, op. cit.,
p. 33-39.
3. Alberto Bermudez, Del Bogotazo al Frente Nacional : historia de la década en que cambió
Colombia : el 9 de abril de 1948, el 13 de junio de 1953, el 10 de mayo de 1957, el Frente
Nacional 1958, Bogota, Tercer Mundo Editores, 1995, p. 5 à 90.
4. Rhodri Jeffreys-Jones, The CIA & American Democracy, New Haven, Yale University
Press, 2003, 3e edition, p. 51-54.

71
 La naissance de la CIA

le secrétaire d’État Marshall, en première ligne, n’a jamais été

informé des risques qu’il encourait dans la capitale colombienne,
par la faute de ses services. Devant les deux commissions des forces
armées, Hillenkoetter a beau jeu de reprocher aux ambassadeurs
en poste de pratiquer la rétention d’informations et d’imposer
leurs vues aux chefs de station. Or, rappelle-t-il, la loi de 1947 avait
justement pour objet d’imposer l’autorité du DCI sur l’ensemble de
la communauté du renseignement. Sous-entendu : une deuxième
loi, corrective, devient indispensable1. Le temps presse, déclare-t-il
devant les sénateurs :

Lorsque nous avons lancé le processus en 1946, nous pensions

avoir le temps d’arriver à maturité, au terme de nombreuses
années… Malheureusement, la situation internationale ne
nous a pas laissé le temps de respirer et, par conséquent, nous
vous soumettons ce projet de loi. Nous sommes plongés dans
l’opérationnel jusqu’au cou et nous avons besoin d’une couver-
ture juridique légale. C’est absolument urgent. Il est impératif
d’utiliser des fonds pour diverses opérations clandestines ou
semi-clandestines dans des situations où on ne peut pas agir en
conformité avec les procédures fédérales en vigueur… Dans de
nombreux cas, il devient nécessaire de procéder à des paiements
ou à des remboursements dans le cadre de projets tellement
sensibles du point de vue de la sécurité, qu’il est impossible de
donner des informations à leur sujet. La seule solution consiste
à faire signer par le directeur de la CIA un certificat général et
indéfini sur la nature des activités financées, selon une procé-
dure qui doit elle-même rester très secrète2.

1. « Publicity on Bogota Intelligence Reports », NARA, DOS, RG 59, Records of the Office
of the Assistant Secretary for Administration – Subject Files, 1944-47, Lot 53 D 28, Special
Assistant for Research and Intelligence, boîte n° 19.
2. Audition de l’amiral Hillenkoetter devant la commission des forces armées du Sénat,
13 avril 1948. Citée par David M. Barrett, The CIA and Congress, op. cit., p. 41.

72
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

La campagne présidentielle et législative féroce de 1948 a tout

de même pour conséquence de neutraliser provisoirement l’examen
du projet de loi. Pour la première fois depuis seize ans, le camp
républicain paraît en passe de l’emporter tandis que les démocrates
se lancent dans une bataille furieuse pour préserver les acquis sociaux
du New Deal. Hillenkoetter patientera donc une année pour voir le
Congrès sérieusement examiner « son » projet de loi1.
Coup de théâtre : la victoire surprise du président sortant contre
Dewey, accompagnée d’une victoire démocrate dans les deux
chambres, crée finalement le contexte politique propice à l’appro-
fondissement de la loi de sécurité nationale de 1947. La situation
internationale coupe court aux spéculations et aux bavardages : coup
de Prague (février 1948) ; victoires irréversibles de Mao ; sécession
de Tito ; arrestation du cardinal Mindszenty, en Hongrie ; début
du blocus de Berlin (juin 1948) ; signature du pacte atlantique
(avril 1949) ; création de la RFA (mai 1949) ; première bombe
atomique soviétique (juillet 1949). La classe politique refuse donc
de débattre en public des besoins opérationnels de la CIA.
En février 1949, le nouveau Congrès démocrate reprend les
auditions en commissions, après huit mois d’interruption. Sans
autre forme de procès, les représentants et les sénateurs renoncent à
leur droit de regard sur les activités occultes de la CIA sans déposer
aucun amendement significatif2. À l’unanimité des sénateurs et

1. Lettre explicative du DCI (Hillenkoetter) au président (speaker) de la Chambre des

représentants (Sam Rayburn), 11 février 1949, CIA Records, Job 90-00610R, boîte n° 1,
dossier n° 17. Le speaker Rayburn (1882-1961) reste l’un des deux ou trois plus influents
speakers de l’histoire. Durant ses quarante-neuf ans au Capitole dont dix-sept ans comme
président (le record), il participe à la rédaction des lois en intervenant discrètement et
habilement auprès des commissions concernées. Anthony Champagne, Congressman Sam
Rayburn: A Bio-bibliography, New York, Greenwood Press, 1988.
2. Le président de la commission d’enquête sur le renseignement déclare ainsi le
16 avril 1948, dans la foulée des événements de Bogota : « Il peut devenir nécessaire que
le Congrès légifère à nouveau pour donner à la CIA le statut indépendant dont elle est
réputée jouir, déjà. Notre Agence centrale de renseignement doit être protégée contre
la censure ou les intimidations en provenance de l’exécutif », cité dans la lettre du DCI
(Hillenkoetter) au sous-secrétaire d’État (Webb), 26 juillet 1950, NARA, DOS, RG 59,
INR Historical Files, Lot 58 D 776, National Intelligence Staff Study.

73
 La naissance de la CIA

par 348 voix contre 4, à la Chambre des représentants, le Congrès

vote une loi qui complète le National Security Act de 1947 et, au
fond, valide le pragmatisme en vigueur1. Le précédent devient une
pratique ; la pratique se transforme en coutume ; la coutume se mue
en loi positive…

Le contenu de la législation de 19492

Enfin, l’exception devient la règle tandis que la casuistique se
fait système. L’un des buts principaux de la loi de 1949 est d’évi-
ter des procès pour infraction aux règles comptables fédérales et
entorse au droit commun américain. Vu le contexte judiciaire
américain implacable, ces poursuites se produiraient à coup sûr, se
répéteraient, briseraient des vies et des carrières, tout en minant la
sécurité et l’efficacité de l’ensemble – ce qui se produira finalement
en 1973-1976.
Le texte de loi commence donc par détailler le fonctionnement
financier de l’Agence : en apparence, elle emploiera la même procé-
dure d’achat de matériels et de locations de services que les forces
armées – procédure définie dans l’Armed Services Procurement Act
de 1947. Toutefois, le contrôle des dépenses de l’Agence échappera
aux règles tatillonnes habituelles. Le directeur de la CIA devient
le seul juge de la validité et de la régularité des dépenses. Certes,
un protocole d’expertise comptable interne est supposé tempérer
cette règle : le DCI nommera ses propres commissaires aux comptes,
lesquels auront la latitude de vérifier sur pièces la bonne gestion
des fonds, y compris pour les missions secrètes à l’étranger. Ces
Certifying Officers rendront compte au jurisconsulte de la CIA,

1. David M. Barett, The CIA and Congress, op. cit., p. 40-50. On compte sur les doigts de
la main les rares opposants au texte, au nom de la constitution. Tim Weiner, Blank Check:
The Pentagon’s Black Budget, New York, Warner Books, 1990, p. 118.
2. « To Provide for the Administration of the Central Intelligence Agency, Established
pursuant to Section 102, National Security Act of 1947, and for Other Purposes », Central
Intelligence Agency Act of 1949, Public Law n° 81-110, 63 Stat.208. Congressional Record,
81e congrès, 1re session, H.R. 2663 (1949). Voir Michael Warner (dir.), CIA Cold War
Records, op. cit., p. 287-294.

74
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

lequel avertira le directeur en cas de détournements. Le système

se double d’un corps d’auditeurs financiers. Ces contrôleurs sont
exclusivement des employés de la CIA et en aucun cas des repré-
sentants du General Accounting Office (GAO, Cour des comptes
fédérale1). Les inspecteurs du GAO interviendront uniquement
pour certifier les fonds affectés à des postes bien identifiés, sans
risque pour la sécurité nationale. Les experts-comptables du GAO
fermeront les yeux sur tout le reste. Ainsi l’ensemble des fonds
proprement secrets échappe-t-il à tout contrôle extérieur2 : La CIA
se voit également exempte des contrôles de l’Internal Revenue Service
(Fisc), de la General Services Administration (agence indépendante
également créée en 1949 dans un souci de rationalisation budgétaire
et qui sert de prestataire de services à toute l’administration : trans-
ports, bâtiments, services d’entretien, etc.) et du Congrès. C’est une
brèche monumentale dans la philosophie libérale et parlementaire
des États-Unis. Pour la première fois de son histoire, en temps de
paix, le Congrès renonce au dogme des Checks and Balances. Il
votera donc en bloc le budget d’une agence, sans indication de la
destination de l’argent, et sans pouvoir demander de rapports sur
les résultats obtenus (section 6 a)3.

1. Bert Chapman, Researching National Security and Intelligence Policy, op. cit., p. 245-246.
2. « Proposed Legislation », questionnaire rédigé par le jurisconsulte de la commission
des affaires militaires de la Chambre des représentants ; note du jurisconsulte de la CIA
(Houston) au DCI (Hillenkoetter), 7 avril 1948, CIA Records, Job 90-00610R, boîte n° 1,
dossier n° 17. Il est impossible de savoir si ce système interne d’audit et de vérification des
comptes a perduré sous Walter Bedell Smith et, surtout, sous Allen Dulles, réputé beau-
coup plus « libéral » en termes de gestion.
3. Pat M. Holt, Secret Intelligence and Public Policy. A Dilemma of Democracy, Washington
DC, CQ Press, 1995. Ronald Kessler, Inside the CIA, New York, Pocket Books, 1992.
Michael Warner (dir.), The CIA Under Harry Truman, op. cit. Par la suite, néanmoins, le
Congrès ou le bureau du Budget tenteront des audits sur l’ensemble de la communauté du
renseignement pour vérifier d’une part qu’elle satisfait à un minimum de règles comptables
et, d’autre part, qu’elle évite les doublons. Ainsi, en 1953, le bureau du Budget presse le
DCI Allen Dulles de développer une méthode de gestion pour qu’on puisse comparer les
budgets des différentes agences et mesurer leurs efficacités relatives. Même si le bureau du
Budget prend la précaution d’annoncer qu’il n’entrera pas dans les détails, son intrusion
dans la vie du renseignement est accueillie fraîchement. IAC du 17 novembre 1953. Docu-
ment CREST déclassifié en 2004, n° CIA-RDP85S00362R000200040035-7.

75
 La naissance de la CIA

La loi de 1949 garantit aussi à la CIA de contrôler tout son

personnel, ses fonctionnaires et ses contractuels, son échelle des
salaires et son système de promotion1. Évidemment, elle échappe
à l’obligation de publier un organigramme. On la dispense de
tenir à jour la liste de ses employés, ainsi que le rôle des salaires,
titres, fonctions et noms (section 6 f ). Elle peut employer certains
fonctionnaires sans les détacher de leurs administrations d’origine à
des fins de couverture. Elle pourra par exemple utiliser un employé
officiel du Trésor ou un responsable à part entière de l’European
Recovery Program (plan Marshall) pour des opérations clandestines
à l’étranger. La loi de 1949 se préoccupe également des détails
matériels et soigne son personnel, avec une clause spéciale concer-
nant leur couverture sociale. Elle prévoit la prise en charge des
frais de déménagement et d’établissement des agents à l’étranger, y
compris lorsque leurs familles les suivent2. Le législateur pousse le
détail jusqu’à inclure les voyages correspondant aux vacances et les
retours saisonniers aux États-Unis.
La législation en termes de marchés publics immobiliers ne
concerne plus la CIA qui peut acheter et s’agrandir sans publicité,
ni appel d’offres, ni même enregistrer à son nom ses immeubles
auprès des instances publiques compétentes. Sur le plan budgé-
taire, surtout, afin d’assurer leur secret, elle peut financer certaines

1. Comme le droit du travail ne s’applique pas au personnel, la création d’un inspecteur

général est supposée fluidifier les rouages de l’Agence. Voir ces propos d’Allen Dulles,
nouveau DCI en 1953 : « M. Dulles a remarqué la tendance à décourager les employés
d’aller se plaindre auprès de l’inspecteur général. Cela ne va pas. Les employés doivent
avoir le droit de contacter l’inspecteur général sans crainte de s’attirer les foudres de leurs
supérieurs. M. Kirkpatrick [inspecteur général en1953] a affirmé alors qu’il concevait
sa fonction comme étant celle d’une soupape de sécurité grâce à laquelle les employés
pouvaient se “défouler” au sein de l’institution sans avoir à s’exprimer à l’extérieur », « Staff
Conference » présidée par Allen Dulles, 5 octobre 1953. Document CREST déclassifié
en 2003, General CIA Records, n° CIA-RDP80B01676R002400010027-8.
2. En retour, le secret absolu exige que toutes les démarches de la vie quotidienne soient
prises en charge par l’Agence, par exemple, les soins médicaux, l’entretien des équipe-
ments des maisons, les procédures administratives et légales. La Compagnie a donc ses
propres médecins, dentistes, notaires, plombiers, réparateurs de machines à laver, employés
comme fonctionnaires ou comme contractuels.

76
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

opérations à partir des budgets des autres agences et ministères. Au

xxie siècle, ce mécanisme fonctionne toujours : la CIA est la seule
agence fédérale à pouvoir légalement bénéficier de fonds officiel-
lement votés (appropriations) pour une autre raison, par exemple
pour une construction de caserne, ou bien pour des subventions
agricoles ou encore pour un laboratoire de la NASA, sans contrôle
ni remise en cause de la part du Congrès. De fait, le département de
la Défense restera le grand pourvoyeur de la CIA, en fonds secrets.
Lorsqu’un intendant ou un comptable y constate la disparition de
certaines sommes en comparaison du budget officiel voté par le
Congrès, on le prie de regarder ailleurs, sous peine de pressions très
désagréables de la part de la CIA1. À partir de 1949, chaque année,
lorsqu’elle dépose son projet de budget, l’administration présiden-
tielle gonfle légèrement les articles les plus volumineux de certains
budgets ministériels, pour que l’augmentation passe inaperçue2.
Elle maquille ainsi le vrai budget du renseignement et interdit aux
observateurs indésirables de déduire certaines orientations straté-
giques à partir des sommes officiellement demandées au Congrès.
(Bien entendu, la section officielle de la loi de budget consacrée à la
CIA dans la loi de budget annuelle, ne détaille aucun poste3).
1. Situation de Catherine Austin Fitts dans les années 1960. Michael E. Salla, The Black
Budget: An Investigation into the CIA’s “Black Budget” and the Second Manhattan Project,
Washington, Center for Global Peace, School of International Service, American Univer-
sity, 2003, p. 6. Le cas inverse existe : la CIA peut être priée de céder une part de ses fonds
pour financer les programmes secrets d’autres ministères. Ainsi, en 1967, la Compagnie
vola au secours du secrétaire à la Défense McNamara qui avait promis une nouvelle arme
à la Norvège. Or, la guerre du Vietnam avait absorbé tous les crédits disponibles. Comme
le Congrès s’opposait à toute extension du budget militaire, la Maison-Blanche décréta
un transfert de fonds de la CIA au département de la Défense. Victor Marchetti, John
D. Marks, La CIA et le culte du renseignement, op. cit., p. 78.
2. Ibid., p. 5.
3. Ceci dit, le budget de la CIA ne fonctionne pas en déconnexion complète du budget
fédéral. En témoignent la politique déflationniste de l’administration Eisenhower et la
contrainte de limiter sa masse salariale, son nombre d’agents et l’emploi des unvouchered
funds (sommes à la discrétion absolue du DCI) par rapport aux voucher funds : « M. Dulles
a mentionné le fait que nous étions confrontés à l’éventualité d’un gel du recrutement.
Il a exprimé le sentiment que nous devions rester en dessous de X [censuré] personnes,
le chiffre que le comité Taber garde à l’esprit. Cela pourra se faire en améliorant le rende-
ment des opérations et du personnel. Toutefois, le processus d’amélioration du personnel

77
 La naissance de la CIA

Conclusion et perspectives

Les deux lois de 1947 et 1948 aboutissent à la situation inédite

que les États-Unis deviennent le seul pays au monde à fixer par écrit
les règles comptables de leurs services de renseignement, même si cela
les affranchit largement des contrôles traditionnels d’un État de droit.
Les États-Unis demeurent aussi le seul État à statuer sur ses personnels
clandestins. À titre de comparaison, le gouvernement provisoire de
la République française créa le Service de documentation extérieure
et de contre-espionnage (SDECE), le 28 décembre 1945, sur simple
décret, entériné en Conseil des ministres et introuvable au Journal
officiel. La même démarche fut reprise en 1982, lorsque la présidence
Mitterrand remplaça celui-ci par la DGSE.
L’ensemble de la législation de 1947 et 1949 demeure foncière-
ment inchangé jusqu’aux bouleversements des années 1970, dans
le sillage du Watergate, du Vietnam et des révélations du rapport
Church sur les assassinats politiques1. Entre-temps, certes, on aura
recensé quelques évolutions techniques. Par exemple, en 1953,
le Congrès amende la loi de 1949 en créant le poste de directeur

doit s’étaler sur deux ans. Le colonel White a alors exposé le contenu du plan provisoire
de montée en qualité du personnel jusqu’à ce que la question du gel soit définitivement
décidée. M. Kirkpatrick a désigné les deux plus grandes faiblesses de l’Agence : 1°) Le
manque de savoir-faire en matière de gestion des hommes, dans les échelons intermé-
diaires, qui a pour conséquence une faible supervision des employés. 2°) L’emploi des
fonds secrets [unvouchered funds] qui sont la plus grande responsabilité de l’Agence. Il
faut bien comprendre que tout l’argent que nous dépensons provient des contribuables.
Comme contribuables nous-mêmes, nous devons faire très attention à chaque fonds secret
utilisé et se servir des fonds classiques [voucher funds, c’est-à-dire traçables par le contrôle
de gestion interne de la CIA] autant que possible. M. Dulles a alors rappelé que ce point
tenait à cœur au président Eisenhower », « Staff Conference », réunion dans la salle de
conférence du directeur, 6 juillet 1953, sous la présidence d’Allen Dulles, 25 participants
dont Richard Helms (directeur adjoint pour les opérations), Robert Amory (directeur
adjoint pour le renseignement), colonel Lawrence K. White (directeur adjoint pour
l’administration), Lyman B. Kirkpatrick (inspecteur général de la CIA), Sherman Kent
(patron des NIE), colonel Matthew Baird (instruction des cadres), Edward R. Saunders
(contrôleur général). Document CREST déclassifié en 2003, General CIA Record, n° CIA-
RDP80B01676R002400010028‑7.
1. Voir par exemple Gordon Thomas, Le livre noir de la CIA. Les archives dévoilées, Paris,
Nouveau Monde éditions, 2007, p. 74-95, « Quand la CIA recolonisait le Congo ».

78
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

adjoint, vieille exigence de départ des premiers directeurs, pour

assurer la continuité d’action à une époque où les transmissions ne
le permettent pas toujours, si le DCI s’absente de Washington (ce
qui sera le cas lors de l’opération PB Success au Guatemala, en 1954,
et lors des préparatifs franco-britanniques sur Suez, durant trois
semaines, en octobre 1956, Allen Dulles séjournant à l’étranger).
Autre amélioration substantielle : en 1964, les parlementaires votent
le CIA Retirement Act, à l’origine de l’actuel CIA Retirement and
Disability System. Le jurisconsulte de l’Agence, John S. Warner, a su
convaincre l’administration Johnson de donner aux employés de la
CIA le même régime préférentiel de pensions que celui réservé aux
diplomates, à partir de cinq ans de service à l’étranger1.
Au total, la révolution mentale des élites américaines en
matière de renseignement fascine. Les milieux dirigeants finissent
non seu­lement par se résoudre aux méthodes dévoyées dont les
dirigeants européens sont friands, mais ils vont au-delà de tout ce
que tous les autres États ont accompli en la matière. Désormais,
« officier de renseignement » devient un métier à part entière,
avec son statut, sa carrière, sa couverture maladie, son assurance
vieillesse, etc. Autant la loi de sécurité nationale de 1947 répondait
à une volonté de réforme antérieure à la guerre, autant la loi de
1949 sur la CIA est conjoncturelle, liée à la guerre froide. Une telle
avancée ne s’explique, de la part du Congrès, que par la pression des
événements et la menace tout à fait crédible alors d’une troisième
guerre mondiale2.
Il n’existe pas de développement institutionnel pur.

1. L. Britt Snider, The Agency and the Hill, op. cit., p. 143.
2. Sur l’impact de la guerre froide dans la création de la CIA : Bradley Smith, « The Ame-
rican Road to Central Intelligence », Intelligence and National Security, vol. 12, n° 1, jan-
vier 1997, p. 1-20. Rhodri Jeffreys-Jones, « Why was the CIA established in 1947 ? », ibid.,
p. 21-40.

79
 La naissance de la CIA

Complement d’enquête. Le modus vivendi entre la CIA

et le FBI

« La suspicion, la méfiance et la jalousie sont l’occupation

préférée des agents de renseignement. »
Robert Lovett, 14 novembre 19451

Jusqu’à présent, nous avons éludé l’épineux dossier de la

confrontation entre la CIA et le FBI. Ce lieu commun de l’histoire
américaine est devenu le synonyme de la « guerre des polices »
made in America. Cependant, le choc des ego et les différences de
méthodes incontestables entre les deux agences ont probablement
faussé la réalité de leurs relations. On peut se détester et travailler
ensemble.
Indéniablement, le FBI met un point d’honneur à respecter les
formes légales. Tous les moyens lui paraissent bons pour piéger un
criminel (gangster, anarchiste, poseur de bombe, espion, homme
politique corrompu) mais, à l’arrivée, le FBI dépose un dossier
parfaitement instruit devant la Justice : le fameux Due Process
à l’américaine. Au contraire, chez la CIA, les méthodes s’affran-
chissent copieusement des règles du droit, et pas seulement en
territoire étranger. Seul compte le résultat. De plus, John Edgar
Hoover, malgré sa sulfureuse réputation, a toujours préservé « son »
Bureau des interférences politiques. Il sert tous les présidents mais
n’est l’homme d’aucun. Ses relations avec son ministre de tutelle,
l’Attorney General, sont purement protocolaires. Champion des
écoutes, le FBI tient le monde politique, et non l’inverse2. Peut-être
le bureau Ovale est-il le seul endroit à Washington à l’abri de ses
investigations indiscrètes.

1. Lors de la réunion entre le secrétaire d’État, le secrétaire à la Guerre et le secrétaire de la

Marine, NARA, DOS, RG 59, Decimal File 1945-49, 101.61/11-1445.
2. Tous les documents consultés relatifs à J. E. Hoover et au FBI transpirent de la crainte
des politiques à leur égard. Jamais personne ne critique le monopole du Bureau à procéder
à des enquêtes et à des interpellations sur le territoire américain.

80
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

Autant Hoover manifeste une personnalité détestable et

tyrannique, autant ses qualités de grand policier paraissent incon-
testables. En plusieurs décennies à la tête du Bureau, l’homme s’est
peu trompé ou, du moins, n’a provoqué aucune bavure, aucun
scandale. Ces mêmes qualités expliquent sa capacité à dégager un
terrain d’entente avec la maison d’en face, pourvu qu’elle respecte
un minimum de règles de bon voisinage.
Ce rapport de forces éminemment en faveur de la police fédérale
signifie que le FBI ne se laisse pas instrumentaliser. À l’inverse, la
CIA est le bras armé secret de l’exécutif, dans toute l’ambiguïté
du terme. Enfin, tout le problème vient de la difficulté à tracer la
ligne de démarcation entre la CIA et le FBI. À ce jour, aucun État,
sinon peut-être le NKVD-KGB-FSB, n’a résolu la question. Le
SDECE-DGSE et la DST-DCRI-DGSI, en France ; le MI6 et le
MI5, au Royaume-Uni, s’entrechoquent périodiquement. Le cas
américain offre néanmoins la particularité de s’inscrire dans un
cadre réglementaire et légal plus strict que pour les autres services
de renseignement dans le monde.
Dans les pages suivantes, nous repartirons aux origines de la CIA
pour déterminer les germes de mésentente entre les deux agences.
D’abord, non seulement Hoover échoue à mondialiser le FBI
pour remplacer l’OSS, mais Truman va lui retirer ses pouvoirs en
Amérique latine, en 1946. Ensuite, les premières années de coexis-
tence avec le CIG/CIA se concentrent sur les velléités de l’Agence
centrale d’intervenir sur le territoire des États-Unis. Enfin, contre
toute attente, à partir des DCI Bedell Smith (1950-1953) et Allen
Dulles (1953-1961) s’installe un cadre de coopération performant,
voire très resserré.

Été-automne 1945, le plan du FBI : étendre le Secret

Intelligence Service (Amérique latine) au monde entier

Durant les semaines suivant la victoire sur le Japon, tout devient

possible, à partir du moment où disparaît l’OSS. Le terrible

81
 La naissance de la CIA

directeur du FBI scrute les manœuvres du département d’État et

du Pentagone. Tous les coups sont permis. Le directeur du FBI
doit agir vite, s’il désire façonner le renseignement d’après-guerre
selon ses canons. Dès le 29 août 1945, il propose à son supérieur
hiérarchique, l’Attorney General, de fonder le futur réseau mondial
de renseignement sur les réseaux du FBI en Amérique latine1 et sur
les bureaux de liaison établis dans les ambassades, entre le FBI et
les polices de Grande-Bretagne, d’Espagne, du Portugal, voire de
France depuis 19442.
À la veille de la guerre, le président Roosevelt avait aussi confié à
la police fédérale le soin d’enquêter au sud du Rio Grande sur toutes
les affaires mettant en cause la sécurité nationale. Les agents spéciaux
y opèrent dans le cadre strict des ambassades sud-américaines, sous
le contrôle officiel du département d’État et sous l’autorité d’un
Legal Attache (attaché de coopération policière) qui rend compte à
l’Attorney General et au directeur du FBI. Ce système revêt le nom
de Secret Intelligence Service (SIS). Périodiquement, les attachés
militaires, l’attaché juridique et le numéro deux de l’ambassade se
réunissent pour synthétiser et corréler les informations. Même si les
agents spéciaux gardent leurs principaux secrets et leur hiérarchie
(le FBI possède son propre réseau de radio et son propre chiffre), ce
système interministériel et inter-agences suscite déjà l’approbation
unanime et sincère de tous les acteurs concernés.
Ainsi le département d’État et sa direction « Amérique du Sud »
se félicitent-ils du tact et de la discrétion des agents du FBI. En
cinq ans, ils ne déplorent aucun incident diplomatique. Aucun
gouvernement accréditaire ne se plaint non plus. Et pour cause :
l’activité du FBI se caractérise par la coopération avec la police des
gouvernements hôtes pour traquer les espions de l’Axe et réprimer

1. Lettre de l’Attorney General (Clark) au président Truman, 22 septembre 1945, NARA,

RG 51, Records of the Office of Management and Budget, Director’s Files, 39.27, Intelligence.
2. Rapport de la commission Fortier au directeur du CIG (amiral Souers), 14 mars 1946.
CIA Historical Files, HS/CSG-1808, Job 83-00036, boîte n° 12, dossier n° 11.

82
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

les tentatives de coups d’État nazis1. Cette coopération policière

harmonieuse n’exclut pas des infiltrations menées par le seul FBI
(operations of undercover personal), dans un cadre convenu d’avance
avec les autorités locales2.
Sur cette base, Hoover rêve d’étendre le système de l’Intelligence­
Service au monde entier. Sa motivation principale demeure
inavouable, mais ses interlocuteurs comprennent tout de suite
qu’il hait l’OSS et, plus encore, Donovan3. A fortiori, tout ce qui
ressemble à une copie de « son » FBI est l’abomination de la désola-
tion. Surtout le directeur du FBI ne prend pas le risque que la future
structure de renseignement bénéficie d’un droit d’enquête sur le
territoire nord-américain. Coûte que coûte, le FBI doit consoli-
der son monopole et, pour cela, étouffer dans l’œuf la moindre
concurrence.
En septembre 1945, Hoover propose donc à Truman le schéma
suivant4 : les moyens du département d’État serviraient de vecteurs
au nouveau système. À la base, les ambassades formeraient les
cellules élémentaires de collecte du renseignement, à partir des
attachés militaires de l’armée de terre et de la marine, et du conseiller
juridique. Ces cellules enverraient leurs rapports au département
d’État, où un centre de recherche analyserait et condenserait les
informations. Au sommet, un conseil suprême composé du secré-
taire d’État, du secrétaire à la Guerre, et du secrétaire à la Marine
ainsi que de l’Attorney General, assurerait la cohérence générale de la
stratégie de renseignement. Les activités opérationnelles pro­prement
1. Raphaël Amos, De l’OSS à la CIA, op. cit., p. 15.
2. Inversement, le sous-secrétaire d’État (Sumner Welles) s’est allié à J. E. Hoover pour
chasser l’OSS de Donovan d’Amérique du Sud et notamment du Mexique. Roosevelt
intervint très mollement dans la querelle. Anthony Cave Brown, The Last Hero, op. cit.,
p. 218-222.
3. Mark Riebling, Wedge. The Secret War Between the FBI and CIA, from Pearl Harbor
to 9/11. How the Secret War between the FBI and CIA Has Endangered National Security,
New York, Simon and Schuster, 2002, p. 29 et 478.
4. Mémoire de l’Attorney General au président Truman, 23 septembre 1945, NARA,
RG 51, Records of the Office of Management and Budget, Director’s Files, fonds 39.27, Intel-
ligence. Résumé par Hoover de sa conversation avec Truman, 2 octobre 1945, NARA,
RG 263, Records of the CIA, Thomas F. Troy Papers, FBI Documents.

83
 La naissance de la CIA

dites seraient contrôlées par un comité subalterne où l’on trouverait

le secrétaire d’État adjoint chargé du renseignement, les directeurs
du renseignement militaire et, enfin, le directeur du FBI.
En première apparence, le projet Hoover accorde donc la part
du lion au département d’État, puisque les diplomates seraient
présents du début à la fin de la chaîne du renseignement – comme
ils le sont effectivement au sein du Secret Intelligence Service (SIS),
en Amérique du Sud. En réalité, Hoover estime que le dé­par­
tement d’État finira par se détourner de l’espionnage international.
L’inadaptation totale des vieux diplomates à la sortie de l’isolation-
nisme ne permet pas vraiment au State Department de diriger des
activités secrètes. Quant aux agences militaires, Hoover imagine (à
tort) qu’elles se cantonneront à des aspects techniques des réalités
internationales, sans s’intéresser à la politique. Par conséquent, il
parie que le dynamisme et la rigueur du FBI prendront vite l’ascen-
dant sur les autres acteurs.
Sur le fond, John Edgar Hoover défend ainsi l’idée que le rensei-
gnement dans les Amériques et le renseignement extérieur sont
indissociables et constituent un champ unique d’activités. Il rappelle
que, dans un passé proche, la Fédération germano-américaine ou les
organisations fascistes implantées aux États-Unis étaient dirigées de
l’extérieur. Il en va de même pour le Parti communiste américain,
inspiré par l’Union soviétique. Pour surveiller ces mouvements, on
doit autant accéder à leurs bases arrière, en territoire étranger, qu’à
leurs réseaux secrets sur le sol américain5.
L’autre idée maîtresse de Hoover est que le métier d’officier de
renseignement et celui de policier ne font qu’un. Dans les deux

5. Hoover avance aussi l’argument qu’en 1945 la Grande-Bretagne serait le seul pays
à séparer renseignement intérieur et espionnage international. Cela paraît de moins en
moins vrai, car Whitehall prépare en 1945-1946 des projets de réforme qui renforceraient
la coopération du MI5 et du MI6, en tirant profit de l’expérience chaotique de cinq années
de guerre. Voir Philip H.J. Davies, Intelligence and Government in Britain and the United
States. A Comparative Study, Oxford, Praeger, 2012, t. 2, chap. 5, « The Formalization
of Improvisation 1945-1947 », p. 120-138. Peter Grose, Allen Dulles Spymaster, op. cit.,
p. 315-317.

84
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

cas, on doit d’abord chercher et corroborer les informations avant

de passer à l’acte. De même que le policier rassemble un faisceau
d’indices avant d’arrêter un suspect, de même la quête préalable
d’informations précède la mise hors d’état de nuire de l’espion
ou de l’ennemi intérieur. Ceci posé, le principal défaut du projet
procède de la priorité accordée au contre-espionnage. Tout se passe
comme si Hoover ne concevait le renseignement que sous l’angle de
la lutte contre la cinquième colonne. Les activités internationales ne
l’intéressent qu’à partir du moment où elles influent sur la situation
intérieure des États-Unis.
Justement, Truman finit par reprocher au directeur du FBI
que son programme ressemble à un projet de police mondiale,
et qu’il s’en remet trop à une coopération hypothétique avec les
services de police étrangers. Tout le problème réside là, en effet :
Hoover ne propose pas un vrai système de renseignement clandes-
tin, fondé sur un réseau d’espionnage1. Le 31 octobre 1945, sur
instruction présidentielle, le bureau du Budget (chargé de réformer
toute l’administration dont le renseignement) adresse une fin de
non-recevoir au projet du FBI. Dans une lettre cinglante à l’Attorney
General, le Budget explique :

Il n’est pas pertinent de mettre au même niveau l’expérience

acquise par le FBI en Amérique latine et ses ambitions
affichées au niveau mondial. Si nous devions nous engager
dans des opérations clandestines en temps de paix, nos besoins
augmenteraient considérablement en comparaison du cas
sud-américain. Aujourd’hui, notre dispositif s’oriente vers des
dossiers sur le long terme, notamment en matière économique
et commerciale, et d’importance plus fondamentale que les
opérations au coup par coup menées jusqu’à présent dans les

1. Conversation avec le président Truman, compte-rendu par Morton B. Chiles (FBI) à

J. E. Hoover, 2 octobre 1945, NARA, RG 263, Records of the CIA, Thomas F. Troy Papers,
FBI Documents. Note de l’adjoint au directeur (Tamm) au directeur du FBI (J. E. Hoover),
4 octobre 1945, ibid.

85
 La naissance de la CIA

républiques américaines. Or, les propositions du département

de la Justice semblent ne concerner que les questions de sécurité
ou de contre-espionnage1.

Par conséquent, le Budget invite le FBI à se conformer sagement

aux instructions présidentielles du 20 septembre 1945 en recon-
naissant la prééminence du département d’État dans la refonte du
système de renseignement américain.

Le partage des dépouilles et la liquidation du FBI

en Amérique latine

Truman exclut les fédéraux de l’« arrière-cour »

Non seulement John Edgar Hoover échoue à faire accepter son
projet d’un super-FBI mondialisé, mais cet échec entraîne ipso facto
la disparition des agents spéciaux en Amérique du Sud2. Or, les parti-
sans d’une présence active du FBI en Amérique latine ne manquent
pas au sein du gouvernement, notamment le secrétaire à la Marine
James Forrestal, soucieux de scruter les périphéries maritimes du
continent nord-américain3. Au département d’État, Spruille Braden,
le responsable du bureau « Amérique latine », relaie l’avis des
ambassadeurs en poste qui redoutent la disparition d’une source
d’informations considérable sur ces États remuants et instables4.

1. Lettre du sous-directeur du bureau du Budget (Appleby) à l’Attorney General (Clark),

31 octobre 1945, RG 51, Records of the Office of Management and Budget, Director’s Files,
fonds 39.27, Intelligence. Refus explicite de Truman rapporté par d’autres sources : « World
Wide Intelligence Set-up », note du directeur adjoint (Ladd) au directeur du FBI (J. E.
Hoover), 5 novembre 1945, NARA, RG 263, Records of the CIA, Thomas F. Troy Papers,
FBI Documents.
2. Mémorandum du directeur adjoint (Tamm) au directeur du FBI (J. E. Hoover),
17 septembre 1945, NARA, RG 263, Records of the CIA, Thomas F. Troy Papers, boîte n° 8,
dossier n° 15.
3. Intervention critique de James Forrestal à la 7e réunion de la NIA, 25 septembre 1946,
NARA, RG 218, Records of the Joint Chiefs of Staff, Leahy Papers, n° 132.
4. Argumentaire inféré de la lettre du directeur du FBI (J. E. Hoover) au secrétaire d’État
adjoint chargé des républiques américaines (Spruille Braden), 22 juillet 1946, FRUS 1945-
1950, op. cit., doc. n° 116.

86
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

De dépit, Hoover commence pourtant déjà à rapatrier certains

agents spéciaux à l’automne 1945. Or, voici que le secrétaire d’État
Byrnes implore la Maison-Blanche de continuer à financer les
réseaux du FBI via le fonds d’urgence présidentiel jusqu’à ce que les
services diplomatiques soient prêts à leur succéder1. Byrnes écrit,
le 30 novembre 1945 :

La situation est si grave que je recommande, aussi puissamment

que je peux, le versement immédiat des fonds indispensables à
la poursuite des activités de sécurité du FBI dans les républiques
américaines, jusqu’à ce qu’une décision définitive soit prise sur
un projet fédéral de renseignement intégré et cela, pas avant que
ce plan n’entre effectivement en vigueur2.

Les opérations sud-américaines du FBI se poursuivent donc par

la force des choses. Le paradoxe vient de ce que le CIG, lui aussi,
s’aperçoit de l’extrême difficulté de succéder au FBI en Amérique
latine. En 1946, son premier directeur, l’amiral Souers, supplie à
son tour le président de proroger une seconde fois le financement
du SIS, et pas seulement dans l’« hémisphère occidental », mais aussi
en Europe :

C’est une urgence majeure d’autoriser le FBI à poursuivre ses

missions internationales. À l’heure actuelle, le FBI entretient des
représentants dans les États sud-américains, à Londres, Paris,
Rome, Manille, Tokyo et dans la zone d’occupation américaine,
en Allemagne. Les missions de sécurité effectuées trouvent leur
meilleure illustration dans l’antenne d’Ottawa qui travaille
en permanence avec la maison mère aux États-Unis, et avec
1. Ce fonds d’urgence relève des pouvoirs de guerre du président et est maintenu pendant
dix mois après la victoire sur le Japon. 171e réunion du cabinet du secrétaire d’État. NARA,
RG 353, Records of Interdepartmental and Intradepartmental Committees – State Depart-
ment, Lot File n° 122, Records of the Secretary’s Staff Committee 1944-47.
2. Lettre du secrétaire d’État (Byrnes) au directeur du Budget, 30 novembre 1945, CIA
Historical Files, HS/CSG-2227, Job 83-00739R, boîte n° 2, dossier n° 3.

87
 La naissance de la CIA

l’antenne de Londres. Les hommes du FBI à Ottawa mènent

leurs enquêtes de l’Amérique du Sud à l’Europe et vice versa. Il
leur est difficile de débuter leurs investigations aux États-Unis,
et il semble donc crucial qu’ils commencent par chercher à
l’étranger, aux sources mêmes des activités criminelles ou des
entreprises susceptibles d’affecter la sécurité de notre pays1.

Hoover jubile et critique à souhait l’amateurisme de la Maison-

Blanche et des francs-tireurs du CIG. Puisqu’on n’a pas voulu de
ses services au départ, il ne se fatiguera pas à défendre son rôle en
Amérique latine2. Deux mois plus tard, en juillet 1946, Hoover
passe de l’exultation à l’éructation lorsque le nouveau DCI, le
général Vandenberg, le prie à son tour de maintenir en poste les
agents spéciaux, car il se juge incapable de prendre la relève avant
l’année budgétaire 1948 (juillet 1947-juin 1948). Ne doutant de
rien, Vandenberg demande même qu’on transmette à ses hommes
les archives des antennes locales du FBI (en particulier les field
reports). En effet, les hommes du CIG découvrent un terrain inédit
et veulent accéder aux sources du SIS3.
Ou bien Vandenberg joue la provocation, ou bien il frise
l’inconscience. Dans toutes les polices du monde, jamais aucun
enquêteur ne livre le nom de ses indicateurs à ses supérieurs, a
fortiori à un collègue ou à un autre service. Cela relève des secrets
de fabrication maison, sans oublier la relative relation de confiance
entre un indicateur et son agent, qu’on reconstruit difficilement
si on change d’officier traitant. La dispute Hoover-Vandenberg
atteint son paroxysme lorsque le CIG demande finalement qu’on
lui réaffecte les agents spéciaux déjà en place – rien de moins. De
toute façon, Hoover a déjà déposé devant le Congrès un projet de
1. Mémoire du DCI (amiral Souers) pour le président Truman, 17 avril 1946, CIA His-
torical Files, HS/CSG-2227, Job 83-00739R, boîte n° 2, dossier n° 3.
2. Recommandations du directeur adjoint du FBI (Ladd) au directeur (J. E. Hoover),
14 mai 1946, NARA, RG 263, Records of the CIA, Thomas F. Troy Papers, FBI Documents.
3. Lettre du directeur du CIG (Vandenberg) au directeur du FBI (J. E. Hoover), 19 juil-
let 1946, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 115.

88
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

budget en baisse pour le FBI. Financièrement, il ne peut plus revenir

en arrière : il doit rapatrier ses agents spéciaux d’Amérique du Sud.
Aux États-Unis, des missions indispensables les attendent. Donc,
c’est non1 !

La réaction ulcérée du FBI au projet de directive CIG n° 12

Un malheur n’arrivant jamais seul, Hoover se bat aussi pour
sauver son monopole d’investigation sur le territoire des États-
Unis. En 1946, il comprend que Vandenberg ressuscite le projet du
général Donovan, c’est-à-dire un « super-colosse » en contradiction
frontale avec le projet présidentiel initial d’un modeste grou­pement
interministériel2. Bien sûr, Hoover soupçonne Vandenberg de
vouloir s’attribuer des prérogatives particulières sur le territoire
américain. Il sait bien qu’il serait dans l’ordre des choses que le CIG
enquête sur les diasporas diverses et les individus en transit sur le
sol fédéral. Les étrangers et les immigrés récents représentent des
ressources considérables d’information et d’action. Mais, d’un autre
côté, si on laisse faire Vandenberg, chaque affaire deviendra une
source de conflit entre le CIG et le FBI : un même suspect peut
intéresser le CIG, qui le retournera ou le manipulera tandis que le
FBI souhaitera au contraire l’interpeller au plus vite et lancer une
procédure judiciaire3.
Le FBI redoute donc l’émergence d’un jumeau hégémonique.
État dans l’État, il combat sans surprise le projet d’agence centrale
et, au fond, celui d’un renseignement dit « national ». Avec beaucoup
de cynisme, le FBI ne vise que sa croissance et la préservation de ses

1. Lettre du directeur du FBI (J. E. Hoover) au secrétaire d’État adjoint chargé des répu-
bliques américaines (Spruille Braden), 22 juillet 1946, doc. cit.
2. « Central Intelligence Group – World-Wide Coverage », note de C.H. Carson (FBI)
au directeur adjoint Ladd, 21 juin 1946, NARA, RG 263, Records of the CIA, Thomas F.
Troy Papers, FBI Documents.
3. Ibid. Le FBI se montre lucide : quinze ans plus tard, les réseaux cubains exilés en Floride
offrent à l’occasion les caractéristiques du crime organisé, en même temps que la CIA en
fait le fer de lance de la lutte armée contre Fidel Castro.

89
 La naissance de la CIA

conditions d’existence sans souci de l’intérêt national. Pourtant,

Hoover reconnaît qu’il agirait à l’identique à la place de Vandenberg :

Une collision va fatalement se produire entre nous et le CIG à

propos de notre juridiction intérieure, et surtout à propos de
leur projet d’annexer nos propres entreprises de ren­sei­gnement.
Il se peut que rien ne se produise, mais Vandenberg et ses
hommes sont voraces. Nous devons défendre notre périmètre
d’action coûte que coûte, ne pas lâcher un pouce et ne tolérer
aucun empiètement1.

Dès lors, le Bureau deviendra un ensemble clos, autorégulé, à

l’abri des intrusions extérieures pour ne pas contrarier ses paramètres
internes : le territoire des États-Unis est un univers à lui seul et,
au fond, Hoover s’en contente très bien. À la lecture des premiers
rapports stratégiques de la CIA qui verront le jour en 1948 et
trouveront leur forme définitive en 1950 (lancement des National
Intelligence Estimates), on constate le refus quasi systématique du
FBI de coopérer. Hoover interdit formellement à ses grands collabo-
rateurs de se mêler des questions internationales, pour être sûr que
personne ne se mêle des siennes en Amérique du Nord. Ceci posé,
Hoover n’exclut pas une coopération au cas par cas.

Les modalités de coopération entre le CIG/CIA et le FBI

En 1946, conformément aux prévisions du Bureau d’enquête

fédéral (FBI), Vandenberg veut, en plein territoire américain,
un droit de regard et d’intervention sur les citoyens américains
et, bien sûr, les résidents étrangers capables d’aider le CIG à jeter
des passerelles au-delà du rideau de fer. Il désire aussi exploiter les
communautés d’immigrés et ouvrir dans les grandes villes améri-
caines des bureaux à cette fin. Cela suppose que les agents du CIG

1. Ibid.

90
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

(et bientôt de la CIA) croiseront tôt ou tard les hommes du FBI sur
leur route. Vandenberg veut également créer un Register Contact,
c’est-à-dire un fichier des personnes, des associations et des entre-
prises approchées par l’une ou l’autre des entités du renseignement,
de façon à éviter les errements de la Seconde Guerre mondiale,
lorsque douze agences approchaient un ressortissant étranger pour
lui poser la même question1.
John Edgar Hoover ne voit pas la situation sous cet angle.
L’intrigue se noue à l’IAB du 26 août 1946, durant lequel
Vandenberg entame une guerre de tranchées pour obtenir un
droit d’intervention aux États-Unis. Hoover trace une ligne de
résistance intransigeante, tout en se ménageant la possibilité d’un
repli tactique. Le directeur du FBI commence par menacer d’en
référer directement au président : le projet de Vandenberg trahirait
les intentions de Truman. Dans une lettre à l’amiral Leahy, chef
d’état-major particulier du président, il écrit :

Si le projet de directive devait entrer en vigueur, nous pensons

que cela créerait des difficultés considérables et mènerait inévi-
tablement à la confusion, à des doublons, à des efforts parallèles
et inutiles et à des développements funestes, incompatibles avec
le bien-être national (sic)2.

Personne, sinon le FBI, ne doit avoir le droit de sillonner le pays

à la recherche d’indicateurs ou de futurs honorables correspondants.
Quant aux relations entre le CIG et les grandes entreprises améri-
caines, Hoover veut bien transiger, mais à condition d’un accord
spécial entre le CIG et le FBI sur les modalités d’un tel partenariat3.
Officiellement, le FBI se désintéresse des contacts à l’étranger entre

1. 7e réunion de l’IAB, FRUS 1950-1955, op. cit., doc. n° 2.

2. Lettre du directeur du FBI au chef d’état-major particulier du président, 23 août 1946,
NARA, RG 218, Records of the Joint Chiefs of Staff, Leahy Papers, n° 132.
3. Lettre de l’amiral Leahy à J. E. Hoover, 4 septembre 1946, NARA, RG 263, Records of
the CIA, Thomas F. Troy Papers, FBI Documents.

91
 La naissance de la CIA

le CIG et les multinationales sous pavillon américain. Il ne demande

pas à connaître la teneur des entretiens, puisque cela ne concerne
pas la sécurité intérieure. Sur le reste, tout interrogatoire ou toute
collecte du renseignement sur le territoire américain devront
s’opérer sous le strict contrôle des fédéraux. Un agent spécial sera
présent à chaque étape d’approche d’un individu ou d’un groupe
d’individus en relation avec l’étranger1.
Au nom de Truman, Leahy arbitre en faveur de Hoover et fixe,
pour plusieurs décennies, le cadre des relations entre le FBI et la
CIA sur le territoire national. Vandenberg échoue donc mo­men­ta­
nément à transformer le CIG en une agence opérant directement
sur le territoire américain2. Ses successeurs à la tête de la CIA
obtiendront néanmoins quelques assouplissements, à condition de
respecter les formes avec l’ombrageux directeur du FBI.

 a loi CIA de 1949 : seul cadre légal fixant les relations

L
avec le FBI
Pour commencer, la loi CIA de 1949 relativise l’interdiction
faite au directeur du renseignement central d’user de pouvoirs
de police – au risque de soulever d’autres ambiguïtés. Sans plus
de détails, le DCI y reçoit une mission de contre-espionnage qui
double la mission classique du FBI. Il peut enquêter au sein de son
organisation et prendre des mesures conservatoires, avant que le
FBI ne s’intéresse de trop près aux bijoux de famille. C’est dans ce
cadre légal qu’une coopération formelle s’installe entre la CIA et
le FBI, avec des avenants au contrat, par exemple en 19663. La loi
de 1949 entérine aussi l’accord passé entre la CIA et le FBI à propos

1. Lettre de J. E. Hoover à l’amiral Leahy, ibid.

2. Lettre de l’amiral Leahy à J. E. Hoover, 4 septembre 1946, ibid.
3. « Allegations of CIA Domestic Activities », accord FBI-CIA sur le contre-espionnage
révélé par William Colby au président Gerald Ford, lorsque éclate le scandale des cor-
respondances violées par la CIA. Réunion G. Ford, W. Colby, Br. Scowcroft (conseiller
à la sécurité nationale) et Ph. W. Buchen (jurisconsulte du président), 3 janvier 1975,
consultable à Yale, bibliothèque Seeley G. Mudd, centre d’archives fédérales, document
déclassifié en 2007, dossier « National Intelligence Establishment ».

92
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

des ressortissants étrangers utiles au renseignement. Légalement,

maintenant, le DCI peut désigner cent candidats à l’immigration
légale par an, accompagnés de leur famille. Une simple notification
à l’Attorney General suffit1.

 a coopération à l’échelle d’une génération : le service action

L
de la CIA sur le sol américain
De façon générale, au pire de la guerre froide, la rivalité des
deux services retombe à un niveau tolérable. La meilleure preuve
en est que le Congrès ne devient jamais la caisse de résonance d’une
quelconque lutte à mort entre les deux services. Même le rapport
Church de 1975-1976 n’en fait guère écho2. Au-delà de la guerre
des chefs et des rivalités de services, les archives laissent imaginer
une collaboration abondante et efficace, même si Hoover refuse
d’institutionnaliser un flux permanent d’informations entre les
deux agences3.
En 1955, sous le règne d’Allen Dulles, un nouvel accord écrit, de
gré à gré, confère plus de latitude à la CIA. Comme, entre-temps,
celle-ci n’a pas touché au cœur de métier du FBI (contre-espionnage,
ordre interne et chasse aux communistes), ce dernier peut fermer les
yeux non seulement sur les arrivées de transfuges soviétiques, mais
aussi sur les allées et venues des nationalistes européens et autres
guérilleros sud-américains en mal d’aventures.

1. L. Britt Snider, The Agency and the Hill, op. cit., p. 142. Sur le reste, les parlementaires
américains ont lourdement insisté, à l’occasion de l’examen de la loi de sécurité nationale
de 1947, sur l’interdiction pour la CIA de monter des opérations d’espionnage ou de police
sur le territoire américain. Voir « Addendum to Legislative History Reporting the Floor Dis-
cussion on National Security Act of 1947 in the House, ­19 July 1947 and 25 July 1947 »,
doc. cit., p. 9600.
2. Rapport de la commission Church, t. 6, p. 311, dans la version consultable à Yale,
bibliothèque Seeley G. Mudd, centre d’archives fédérales, dossier « National Intelligence
Establishment ».
3. Lettre de J. E. Hoover au DCI (Bedell Smith), 2 mai 1951, CIA, Executive Registry,
Job 80-B011731R, boîte n° 29. Le FBI répondra aux questions de la CIA au cas par cas. Si
une affaire de son ressort possède des aspects intéressant l’action extérieure des États-Unis,
il saisira d’office l’Agence. Néanmoins, J. E. Hoover juge en personne chaque situation
selon son mérite propre.

93
 La naissance de la CIA

Comme nous le verrons plus loin, le gouvernement américain

crée l’Office of Policy Coordination (OPC) en 1948. Il s’agit du
premier « service action » permanent de l’histoire des États-Unis
à vocation paramilitaire. Cela a pour conséquence inévitable que
l’OPC se sert du territoire américain comme base arrière de ses
opérations à l’étranger. Dans un premier temps (1948-1951), et à
l’exception du recrutement des officiers de l’OPC, de leur instruction
et de leur équipement, le patron de l’OPC, Frank G. Wisner, juge
plus prudent de ne pas établir de bases de la CIA sur le sol américain.
Dans un premier temps, toujours, il s’interdit aussi d’ouvrir des
camps où on formerait des groupes paramilitaires anticommunistes.
Au début des années 1950, l’Allemagne occupée (spécialement la
Bavière) offre un terrain plus propice à des camps d’entraînement
destinés à former et projeter des commandos au-delà du rideau de
fer. Toutefois, lorsqu’il s’agira de monter des coups contre des États
sud-américains, l’OPC opérera principalement depuis la Floride.
Cette retenue initiale, de la part de Wisner puis d’Allen Dulles,
ne concerne pas les bureaux décentralisés, ni les centres de recru-
tements déjà présents sur le territoire fédéral. Fin 1949, déjà, la
CIA entretient 14 antennes régionales aux États-Unis pour
repérer et recruter les migrants récents à fort potentiel. Ce travail
s’effectue en relation étroite avec le FBI. Aussi l’accord ultérieur
du 10 février 1955 entre la CIA et le FBI reconnaît-il de façon
formelle « les besoins fréquents de la CIA à faire entrer des étrangers
aux États-Unis, de façon temporaire et à des fins opérationnelles1 ».
Désormais, la CIA n’a plus besoin de présenter physiquement
l’individu aux services d’immigration, les deux premières années
de sa présence aux États-Unis2. Il suffit d’un certificat d’entrée sur
le territoire américain, transmis par la CIA. En d’autres termes, le

1. « Memorandum of Agreement Between the Attorney General of the United States and
the Central Intelligence Agency for the Entry of Aliens of Interest to the Central Intel-
ligence Agency Under Special Circumstances », 10 février 1955, CIA, Executive Registry,
Job 95-G00278R, boîte n° 1.
2. Dérogation à la section 21(d) (5) de l’Immigration and Nationality Act.

94
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

FBI feint d’ignorer qu’une telle procédure autorise la CIA à frauder

et à dissimuler la véritable identité des personnages impliqués – en
somme, on l’autorise à raconter ce qu’elle veut. À toutes les étapes de
leur séjour en Amérique, la CIA devient la seule garante de la légalité
des étrangers dont elle a besoin, devant les services d’immigration et
la police fédérale. Ce délai de deux ans laisse une large marge pour
exploiter les informations d’un transfuge, le liquider ou l’échanger
s’il s’agit d’un agent double, voire lui donner en récompense une
carte de séjour en bonne et due forme si ses informations se révèlent
probantes. Quant aux acteurs étrangers d’un futur coup d’État dans
leur contrée d’origine, ils sont, par définition, en transit.
Ce scénario devient monnaie courante. Sous la présidence
Eisenhower, l’endiguement du communisme soviétique
(containment­) se traduit par un soutien aux « peuples captifs ». À
partir de 1954 (opération PB Success contre Arbenz au Guatemala)
et de 1961 (baie des Cochons), les ressortissants étrangers présents
sur le sol américain, en l’occurrence les Guatémaltèques et
surtout les Cubains, ne sont plus utilisés seulement à des fins de
renseignement. Ils deviennent le bras armé du service action, qui
monte des unités paramilitaires. Certes, ces dernières peuvent être
instruites en nombre et soutenues matériellement sur des territoires
sud-américains alliés (en particulier la République dominicaine du
président Rafael Trujillo en 1954, puis le Guatemala lui-même,
en 1960-1961). Toutefois, et de plus en plus, l’écrasante majorité
de ces guérilleros sera recrutée et formée à partir des États-Unis,
en particulier depuis la Floride, où la CIA érigera ses états-majors
de campagne (la baie des Cochons étant le cas extrême). En fin de
compte, les opérations extérieures de l’Agence prospèrent à l’ombre
de sa bonne entente avec le Bureau. Le FBI, mais aussi les douanes,
les gardes-côtes, la police fédérée, la patrouille des frontières ferment
les yeux1.
1. Peter Kornbluh (éd.), Bay of Pigs Declassified. The Secret CIA Report on the Invasion of
Cuba, 1998, The New Press, p. 59. Tout ceci n’entre pas moins en contradiction flagrante
avec le code des États-Unis, dont le titre 18, sections n° 958 à 962, et le titre 50, section

95
 La naissance de la CIA

L’exploitation des transfuges : centralisation et coopération ?

Outre la question délicate des exilés présents sur le territoire
nord-américain, et parfois turbulents, se présente aussi le cas des
transfuges. Dès les origines, l’Office of Special Operations multiplie les
coopérations fructueuses avec le Bureau pour traquer l’espionnage
soviétique1. Que la défection se produise aux États-Unis ou qu’elle
ait lieu à l’étranger et que la CIA préfère transférer sa recrue sur le
territoire américain, elle intéresse autant la CIA que le FBI au nom
du contre-espionnage. Aussi, à la demande encore de F.G. Wisner,
le NSC produit en 1950 deux directives sur l’exploitation et le sort à
accorder aux transfuges. La directive NSCID n° 13 encadre l’arrivée
des transfuges sur le territoire national :

[…] Les meilleures sources d’information et de renseignement sur le

monde soviétique sont les transfuges du monde soviétique. Ce sont
aussi les agents les plus redoutables pour détruire le mythe du
paradis communiste et parler des conditions de vie véritables
derrière le rideau de fer. […]
Toute publicité et exploitation d’une défection à des fins de
propagande devra faire l’objet d’une coordination avec le
département d’État. […] La CIA sera responsable de l’exploita-
tion secrète des transfuges. […] S’il apparaît dans l’intérêt national
de faire venir un transfuge aux États-Unis à des fins de ren­sei­
gnement pour des raisons opérationnelles, la CIA coordonnera
l’affaire avec les ministères et les agences intéressés pour obtenir
un aval politique et régler les formalités administratives néces-
saires à son entrée sur le territoire américain. […] À chaque fois,

n° 2021, interdisent d’enrôler ou de recruter pour le compte d’une armée étrangère sur le
sol américain, de préparer des expéditions militaires étrangères et d’équiper des vaisseaux
étrangers en vue d’un affrontement avec un pays avec lequel les États-Unis sont en paix.
1. « Particular Intelligence Questions Requiring Coordination or Attention », note du DCI
(Hillenkoetter) pour le secrétaire exécutif du NSC (amiral Souers), 27 décembre 1949,
NARA, DOS, S/S-NSC Files, Lot 63 D 351, NSC 50.

96
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

le FBI sera informé à l’avance et recevra une explication du contexte

général 1.

Le cas inverse des transfuges qui contactent le FBI fait aussi

l’objet d’une réglementation, sous la forme du décret NSCID n° 14.
Le FBI peut directement traiter le cas de ceux qui se donnent à
lui, sur le territoire fédéral, mais à condition d’informer la CIA du
contenu des interrogatoires. Si le haut fonctionnaire ou l’officier en
provenance du camp communiste possède des informations utiles
sur l’infiltration soviétique aux États-Unis, le FBI aura tout loisir
d’accomplir son œuvre de contre-espionnage et de procéder aux
vérifications de rigueur, avant de céder sa prise à la CIA. En toutes
circonstances, néanmoins, la CIA sera saisie du cas :

L’exploitation des ressortissants étrangers à des fins de sécurité

intérieure est la responsabilité du FBI. L’exploitation des étrangers
comme sources de renseignement extérieur ou à toute autre fin
opérationnelle dans le domaine étranger relèvera de la CIA. Cette
distinction entre le FBI et la CIA ne préjuge pas d’une mise en
commun des efforts, que l’on devra encourager dans la mesure
du possible. Cela implique l’obligation pour chaque agence de
donner à l’autre, dans les délais les plus brefs, toutes les infor-
mations appartenant à sa sphère de compétence. Par exemple,
le FBI devra notifier à la CIA les étrangers présents aux États-
Unis, dont il a repéré le potentiel en matière de ren­sei­gnement,
tandis que la CIA devra notifier au FBI les informations en sa
possession relatives à la sécurité intérieure […]2.

1. « Exploitation of Soviet and Satellite Defectors outside the United States », NSCID
n° 13, 19 janvier 1950, NARA, DOS, S/S-NSC (Miscellaneous) Files, Lot 66 D 95,
NSCID. Nous avons souligné.
2. « Exploitation of Defectors and other Aliens within the United States », NSCID n° 14,
3 mars 1950, ibid. Nous avons souligné.

97
 La naissance de la CIA

À terme, des exemples d’entente entre les deux agences

La coopération problématique entre la CIA et le FBI sur le

territoire de l’Union revêt des aspects inattendus. Par exemple,
en 1954, Allen Dulles propose à John Edgar Hoover que la CIA
elle-même finance les activités du FBI pour l’aider à intensifier sa
surveillance des diplomates communistes à Washington et à New
York (ONU). En effet, le budget ordinaire du FBI ne permet
alors qu’une observation sommaire de ces corps diplomatiques
pléthoriques et intrusifs3. D’autres coopérations d’une tout autre
envergure se développent. Citons les programmes Hunter et Chaos,
qui espionnent les citoyens américains sur le territoire fédéral4. Le
projet Hunter débute en 1957, à la demande du FBI, même si la CIA
intercepte déjà certains courriers à partir de 1952. Il s’agit d’analyser
la correspondance en provenance du bloc sino-soviétique, à desti-
nation des citoyens américains, et vice versa. La procédure est mise
au point le 6 février 1958, lors d’une réunion entre James Angleton
pour la CIA (à la tête de la branche de contre-espionnage de la CIA,
ex-X2 de l’OSS) et Sam Papich pour le FBI. La CIA photographie
tous les courriers intéressants et en transmet un double au FBI.
Entre 1958 et 1973, la CIA ouvre et dépouille ainsi 216 000 lettres.
Un second programme, Hunter-Vince, cible le courrier en prove-
nance d’Amérique latine. Comme cette activité viole les droits
constitutionnels fondamentaux, le FBI laisse charitablement la CIA
sous-traiter le travail.
Dans le même ordre d’idées, mais mis en œuvre un peu plus tard,
le projet Chaos (1967-1974) dépiste les citoyens américains « sous
influence étrangère ». Ce programme est lancé à l’initiative pressante
de la Maison-Blanche. Johnson, puis Nixon croient dur comme fer
à une cinquième colonne. Ils sont convaincus que Moscou, voire
3. Eisenhower Library, Special Assistant for National Security Affairs (Robert Cutler) Records,
NSC Series, Briefing Notes, CIA-Funds, boîte n° 4.
4. Voir l’extrait du rapport Rockefeller (1974) sur l’opération Chaos dans Gordon Tho-
mas, Le livre noir de la CIA, op. cit., chap. 9, « Quand la CIA espionnait sur le sol améri-
cain », p. 160-176.

98
 Truman et le débat interne sur l’« intelligence »

Pékin, manipule les étudiants et les associations pour les droits civils.
Ils exigent donc des preuves tangibles… qu’ils n’obtiendront jamais,
et pour cause. Le FBI prie également la CIA – surtout pendant
la guerre du Vietnam – de repérer les activistes, les gauchistes, les
pacifistes… susceptibles d’attaquer l’ordre moral américain selon les
canons de l’époque. Si la CIA avait déniché des éléments à charge
sérieux, elle aurait dû les transmettre au FBI pour que celui-ci
complète l’enquête avec des procédures légales et lance des poursuites
judiciaires en bonne et due forme1. Pour la seule guerre du Vietnam,
en cumulant les rapports made in FBI et ceux de la CIA, Langley
finit par détenir 10 000 dossiers sur des citoyens américains réputés
« suspects » (les Jane Fonda Files sont les plus connus d’entre eux,
avec quatre lettres ouvertes, en provenance d’URSS)2. Des écoutes
téléphoniques affectent également des personnalités comme Edgar
Snow, un journaliste américain « progressiste », spécialisé dans la
Chine communiste. Le programme s’éteint seulement en mars 1973,
sur ordre du tout nouveau directeur, James R. Schlesinger, dans
l’ambiance délétère du Watergate3.

1. Rapport final n° 94-755, 23 avril 1976, du comité restreint pour l’étude des activités du
renseignement (comité Church), p. 302 de la version consultée à Yale, Centre d’archives
fédérales, bibliothèque Seeley G. Mudd, dossier « National Intelligence Establishment ».
2. Le scandale éclate le 22 décembre 1974 par un article du journaliste Seymour Hersh, à
la une du New York Times : « Huge CIA Operation Reported in US against Antiwar Forces,
Other Dissidents during Nixon Years ». Loch K. Johnson, « The CIA and the Question
of Accountability », dans Rhodri Jeffreys-Jones, Christopher Andrew, Eternal Vigilance ?,
op. cit., p. 182. Gérald Arboit, James Angleton, le contre-espion de la CIA, Paris, Nouveau
Monde éditions, 2007, p. 148-149. « Allegations of CIA Domestic Activities », accord sur
le contre-espionnage révélé par William Colby au président Gerald Ford, lorsque éclate le
scandale des correspondances violées par la CIA, doc. cit.
L. Britt Snider, The Agency and the Hill, op. cit., p. 142.
3. Rapport final n° 94-755, 23 avril 1976, du comité restreint pour l’étude des activités
du renseignement (comité Church), doc. cit., en particulier les livres II (Intelligence Acti-
vities and the Rights of Americans) et III (Supplementary Detailed Staff Reports on Foreign
and Military Intelligence), p. 6, 96, 97 (note de bas de page), 99, 99-102, 107, 116, 154,
167-170, 172, 174, 179 (note de bas de page), 180-181, 254, 255, 287, 301, 304. Parties
rédigées par Burton Wides et Jeffrey Kayden. En réponse à la découverte du scandale,
l’année suivante, le Congrès vote le Privacy Act… qui ne r­ enferme pas moins de six grandes
exceptions à la protection de la correspondance privée. « Public Law 93-579 », consignée
dans le United States Code, titre V, § 552a.

99
 La naissance de la CIA

Deux sous-programmes complètent le projet Chaos. Le plan

Merrimac (1967-1973) vise l’infiltration par la CIA des mouve-
ments de défense des droits de l’homme implantés à Washington.
De son côté, le plan Resistance (1967-1973) s’intéresse aux
groupes radicaux et violents. Il en résulte 650 dossiers concernant
16 000 individus. Au final, rien n’étaye un quelconque complot
national ni une hypothétique inféodation au bloc communiste
d’une partie de l’opinion. La découverte de ces opérations provoque
néanmoins un contre-choc violent en retour, puisqu’elle se produit
en même temps que le Watergate1.
Fait révélateur peut-être des différences de méthodes des uns et
des autres, et de leur efficacité sur le long terme, le FBI sort en bien
meilleure posture des scandales des années 1970. Il est probable
que les successeurs de Hoover (mort en 1972) continuent de laisser
planer une atmosphère de menace à l’encontre de ceux qui oseraient
dénoncer l’œuvre du grand homme2. La CIA aurait-elle négligé de
telles précautions ?

1. Rapport final n° 94-755, 23 avril 1976, du comité restreint pour l’étude des activités
du renseignement (comité Church), doc. cit., p. 103.
2. Un exemple de la surveillance de la classe politique américaine par le FBI dans
Athan G. Theoharis, The FBI and American Democracy, Topeka, University Press of Kan-
sas, 2004, p. 115.
Chapitre II

Les laborieux débuts du renseignement

« national »

« La CIA peut attribuer son existence à Pearl Harbor et aux

enquêtes d’après-guerre sur les lacunes du renseignement de
l’époque. Ceux-ci sont responsables du fait que nos forces
armées n’ont pas reçu l’information adéquate, ou alors pas avec
la vitesse souhaitable. »
Mémorandum de l’amiral Hillenkoetter,
DCI, aux membres de l’IAB1

Résumons les trois missions de la CIA, définies par les lois

de 1947 et 1949. En premier lieu, l’Agence assurera les missions
qu’aucune autre agence ne sait faire (en somme, l’espionnage).
Ensuite, elle servira de « deuxième bureau » du président par le
truchement du NSC. Enfin, en troisième instance, elle « produira »
les synthèses stratégiques indispensables à la prise de décision
dans le contexte délicat de sortie de l’isolationnisme. D’où la
question : existe-t-il une différence de degré ou de nature entre le
renseignement « ministériel » et le renseignement dit « national » ? Le
renseignement national est-il une simple harmonisation des infor-
mations collectées par les agences ministérielles ? Ou bien, la CIA
leur apporte-t-elle une valeur ajoutée spécifique et une dimension
supérieure ?

1. CIA Historical Files, HS/HC‑806, n° 6.

101
 La naissance de la CIA

Il n’est de richesses que d’hommes… et inversement. Avec des

hauts fonctionnaires traditionnels, élevés dans l’isolationnisme, et
des officiers généraux strictement attachés aux règlements comme
l’amiral Hillenkoetter – le premier directeur de la CIA – celle-ci
n’a guère de chances d’émerger. Les pages suivantes relatent la
gestion conventionnelle et timorée des trois premières années de
l’Agence avant que des hommes d’exception comme le général
Bedell Smith ou le professeur d’histoire de Princeton Sherman
Kent ne reprennent en main la filière « renseignement » de la CIA et
n’imposent leurs conceptions au reste du renseignement.
Dans un premier temps, on assiste aux débuts sinueux mais
somme toute satisfaisants du Watch Committee, chargé de prévenir
à temps l’exécutif de l’imminence d’une agression contre les États-
Unis. En second lieu, cette relative réussite organisationnelle, dictée
surtout par la montée en température de la guerre froide à partir
de 1948, cache mal les déboires de l’ORE à qui revient la responsa-
bilité de présenter au président et à ses ministres des informations
au long cours. À peine un an après sa création légale, la CIA fait
l’objet de plusieurs rapports pour suggérer des pistes de réforme. En
particulier, le comité Allen Dulles pose les jalons de la CIA actuelle,
en insistant pour que le protocole d’écriture des National Intelligence
Estimates associe les agences à chaque étape rédactionnelle. On
respectera la CIA si celle-ci respecte ses partenaires.

Pour le DCI Hillenkoetter, seule la CIA saurait produire

un renseignement objectif et neutre

En 1947-1950, l’amiral Hillenkoetter poursuit les efforts

hégémoniques de son prédécesseur, le DCI Vandenberg. Il inter-
prète à la lettre son titre de directeur du renseignement central :
non seulement il est le chef de la CIA, mais il commande aussi à la
totalité de la communauté du renseignement. À sa prise de fonction,
l’amiral prend la tête d’une agence de 2 500 employés (à comparer
aux 15 000 membres de l’OSS de 1945), dont un état-major de

102
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

260 personnes. Malgré certaines apparences, les militaires n’écrasent

pas les civils. Sur les six grands directeurs, un seul jouit d’un statut
militaire, même si quatre directeurs adjoints sur six appartiennent
aux forces armées. Au total, 2 % du personnel de la CIA provient
du Pentagone1. Hillenkoetter n’en conçoit pas moins la CIA comme
un super-deuxième bureau :

La CIA est avant tout une machine militaire destinée à prédire

d’éventuelles attaques contre la sécurité nationale et à fournir
des informations pour battre nos ennemis en cas de guerre. Si
l’ONU se montrait en mesure d’assurer la paix, il n’y aurait
aucun besoin d’une CIA2.

Cinq mois après les débuts officiels de la CIA, Hillenkoetter

tente un coup d’État interne, au sein de la communauté du rensei-
gnement : dans une directive, il proclame que la CIA administrera
désormais un vaste programme de renseignement inter-agences.
À cette fin, il ordonne aux administrations ministérielles de lui
envoyer un bilan détaillé de leurs actions de renseignement, la liste
de leurs objectifs, les moyens mis en œuvre et les calendriers prévi-
sionnels. À partir de ces éléments, la direction de la CIA élaborera
un plan d’action contraignant pour tous qui veillera à optimiser les
ressources des uns et des autres et à fixer leurs responsabilités3.
Vu la culture organisationnelle très forte des militaires et des
diplomates, un plan aussi coercitif et radical a peu de chances de
s’imposer. Au contraire, tout au long d’un mandat qui ressemble à
un calvaire, Hillenkoetter ne cessera de déplorer l’insubordination

1. C’est-à-dire les trois grades les plus élevés : P-6 à P-8 et CAF-13 à 15.
« Central Intelligence Agency Memorandum of Comments on the Dulles Report »,
28 février 1949, CIA Records, Job 86-B00269R, boîte n° 5.
2. Minutes de la 37e réunion du NSC, 7 avril 1949, Truman Library, Papers of Harry S.
Truman, President’s Secretary Files, Sujbect File. Trois jours plus tôt était signé le traité de
l’Atlantique Nord.
3. « Interdepartmental Intelligence Production Program », mémorandum du DCI
(Hillenkoetter) aux membres de l’IAC, 27 janvier 1948, CIA Historical Files, HS/HC-54.

103
 La naissance de la CIA

et la tendance à faire cavalier seul des acteurs du renseignement hors

de la CIA (et même à l’intérieur, lorsqu’on créera l’Office of Policy
Coordination). Desservi par une absence flagrante de charisme et sa
difficulté à tisser des liens personnels avec le Tout-Washington1, le
DCI martèle envers et contre tous que sa priorité consiste à satisfaire
le président en quête d’informations précises et utiles, et qu’un effort
en ordre dispersé ne peut qu’échouer :

Les commandes que l’exécutif adresse à la CIA relèvent de la

sécurité nationale et, comme telles, ne sont pas estampillées
renseignement « national », « ministériel » ou toute autre catégo-
rie. De même, l’exécutif ne spécifie pas s’il préfère que le rapport
soit préparé par telle ou telle agence. Par conséquent, même si
la commande passée à la CIA porte sur un sujet éminemment
politique, cela ne signifie pas que la CIA aurait accompli sa
mission si elle devait se contenter de confier le travail au dépar-
tement d’État.
En temps normal, un rapport ne sort d’un ministère que s’il
en soutient la politique. De fait, toutes les évaluations ministé-
rielles épousent la philosophie d’action de leur administration
d’origine, et souffrent d’une subjectivité problématique2.

Autrement dit, Hillenkoetter combat l’une des principales

raisons pour lesquelles Truman et le Congrès avaient finalement
consenti, en 1947, à accepter le principe d’une agence centrale du
renseignement : supprimer les doublons. Bien plutôt, « deux avis
valent mieux qu’un3 ». Cependant, le renseignement national
élaboré exclusivement par la CIA excède la somme des contribu-
tions ministérielles :
1. Wayne Jackson, Allen Dulles as DCI, vol. 1, Yale, bibliothèque Seeley G. Mudd, centre
d’archives fédérales, document déclassifié en 2000, dossier « National Intelligence Esta-
blishment », p. 15
2. Note de la CIA en direction des agences membres de l’IAB, 21 décembre 1949, FRUS
1945-1950, The Emergence of the Intelligence Community, doc. n° 405.
3. Ibid.

104
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

C’est une profonde erreur de croire que chaque ministère

devrait préparer « sa » section du rapport de renseignement
national ou que le renseignement national serait simplement
la compilation ou le fait d’agrafer les divers rapports, les uns
après les autres […]. Les agences doivent comprendre que le
renseignement national ne fusionne pas simplement les points
de vue ministériels mais qu’il procède d’un effort d’analyse
globalement objectif, transcendant la compétence, les capacités
et les principes d’action des départements ministériels1.

Une réussite limitée mais appréciable : le Watch Committee

ou l’anti-Pearl Harbor

Avant d’envisager plus avant les déboires d’Hillenkoetter dans la

synthèse du renseignement ministériel, examinons tout de même
son unique succès, même s’il paraît encore relatif à sa sortie de charge
en 1950 : la mise au point d’un système d’alerte. L’amiral n’oublie
pas en effet que la maîtrise du renseignement préventif est à l’origine
de la CIA, et que sa principale raison d’être consiste à éviter un
nouveau Pearl Harbor2. L’année 1948 souligne l’urgence : le coup
de Prague, la soviétisation accélérée des républiques populaires, le
titisme, le blocus de Berlin, la reprise des purges en URSS n’annon-
ceraient-ils pas la guerre mondiale ?

1. Ibid. Dans les années 1950, la CIA approche d’assez près le vrai nombre de bombardiers
et de fusées soviétiques tandis que le deuxième bureau de l’armée de l’air grossit volon-
tiers les chiffres pour augmenter les dotations budgétaires. Richard L. Russell, Sharpening
Strategic Intelligence. Why the CIA Gets It Wrong and What Needs To Be Done To Get It
Right, Cambridge University Press, 2007, p. 37-38. Sur les risques de politisation du
renseignement à long terme : Melvin A. Goodman, Failure of Intelligence, op. cit., chap. 5,
p. 119-146.
2. Évidence encore rappelée dix ans après les faits, « Briefing for Mr. Webb [sous-secré-
taire d’État] on National Intelligence », 4 mai 1950, rédigé par le chef du renseignement
diplomatique (Armstrong), NARA, DOS, RG 59, Records of the Bureau of Research and
Intelligence, lot 58 D 776.

105
 La naissance de la CIA

Las ! N’ayant rien compris, ni retenu, les agences ministérielles

multiplient les entraves. Encore et toujours. Lorsqu’une crise
surgit, elles renâclent à mobiliser leurs ressources et lorsqu’elles
y consentent, elles échouent à obtenir des informations de leurs
propres administrations. Neuf ans après Pearl Harbor, une année
après la création de la CIA, rien n’a changé au fond. Par exemple,
le 4 mars 1948, le gouverneur militaire de la zone américaine
en Allemagne, le général Lucius D. Clay, alerte de l’éventualité
d’un « coup » soviétique, sans plus de précisions. Or, douze jours
s’écoulent entre le télégramme d’alarme et la remise au président du
premier rapport sur le fond consacré à Berlin en relation avec tout
le contexte international1. Deux mois et demi plus tard commence
le blocus de la capitale allemande.
La première étape d’une réforme du système d’alerte « nationale »
implique donc une remise à plat des responsabilités. Cela passe au
sein des unités, dans les ambassades et à l’administration centrale du
département d’État, par une procédure automatique de transmis-
sion aux agences de renseignement des ministères du moindre signe
annonciateur d’une crise2. Il ne faudra pas moins d’un an d’efforts à
l’amiral Hillenkoetter pour mettre sur pied le tout nouveau Watch
Committee qui se dédouble en un (sous-)comité de surveillance des
« intentions soviétiques »3.

1. Rapport Dulles-Jackson-Correa, «The Central Intelligence Organization and National

Organization for Intelligence – Report from the Intelligence Survey Group to the National
Security Council », 1er janvier 1949, NARA, DOS, RG 59, Records of the Executive Secre-
tariat, NSC Files, Lot 66 D 148, boîte n° 1555.
2. « Crisis Situation », note du responsable de l’Intelligence Coordinating and Planning Staff
(Childs) au DCI Hillenkoetter, 21 février 1949, CIA Records, Job 86-B00269R, boîte n° 5.
3. La chronologie laborieuse d’installation du Watch Committee et du Committee on Soviet
Intentions est la suivante : le DCI fait circuler un premier projet en novembre 1948. En
avril 1949, dans le cadre de l’IAC, chaque directeur d’agence doit faire un rapport aux
autres chaque fois que des indices annonciateurs d’une crise se profileront. À cette fin,
ils s’engagent à installer des procédures accélérées de traitement de l’information, dans
leurs ministères respectifs. Lettre du secrétaire à la Défense (Johnson) à chaque secrétaire
d’armée avec copie envoyée au secrétaire d’État, 27 avril 1949, NARA, DOS, Decimal
File 1945-49, 101.61/4-2749.

106
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

Toutefois, on doit attendre encore la fin 1949 pour que les

diverses agences délèguent en permanence des responsables
chargés de la veille stratégique. Le Watch Committee se réunit
pour la première fois le 5 décembre 1949. L’Amérique a failli
attendre. La nouvelle instance commence à définir les objectifs
et les méthodes de travail, en particulier la check-list des indices
trahissant une agressivité soviétique particulière. La première vraie
réunion de crise se tient dans la foulée, le 8 décembre 1949. Il
s’agit de discuter l’éventualité d’une attaque surprise soviétique, à
l’occasion de Noël (Christmas Flap). Très sérieusement, en effet, la
remontée des informations conclut à la possibilité d’une attaque.
Pourtant, trois officiers sur dix partent en vacances ! En 1941,
déjà l’alerte du raid japonais n’avait pu être répercutée en temps
utile à l’état-major de Pearl Harbor, précisément parce que les
transmetteurs sur place savouraient leur congé dominical sous le
soleil d’Hawaï1…
Lorsque l’amiral Hillenkoetter cède la place au général Bedell
Smith, en 1950, le système d’alerte existe enfin, mais fonctionne
péniblement2. La surprise stratégique de la guerre de Corée, puis
l’échec supplémentaire de la CIA à prédire l’entrée en guerre de
la Chine à l’automne suivant, enfin le sentiment partagé entre
Américains et Européens que Staline tenterait une diversion avant
de s’attaquer au Vieux Continent ravivent les inquiétudes. Devant
cette incurie, le général de l’Armée et secrétaire à la Défense Marshall
prend le problème à bras-le-corps. Sans mandat, il fixe pourtant
au nouveau directeur de la CIA, le général d’armée Walter Bedell
Smith, un sévère cahier des charges :

1. « Proposed Watch Committee », note du DCI (Hillenkoetter) au directeur du deu-

xième bureau de l’armée de terre (Irwin), 15 février 1950, FRUS 1950-1955, op. cit.,
doc. n° 414.
2. Lettre de Truehart (département d’État) à Childs (chef du Coordination, Operations
and Policy Staff de la CIA), 29 mars 1950, Central Intelligence Agency, Executive Registry,
Job 80–R01731R, boîte n° 43, dossier n° 7, p. 4-5.

107
 La naissance de la CIA

Afin d’éviter une surprise tactique et stratégique, nous souhai-

tons disposer :
1°) D’un délai de 7 à 10 jours nous avertissant de l’imminence
des hostilités, de façon à monter en régime nos systèmes d’alerte
et de défense.
2°) D’un avertissement supplémentaire de 12 à 48 heures avant
le début des hostilités qui nous désignera les bases d’où partiront
les frappes nucléaires ennemies, ainsi que l’heure approximative
de ces attaques.
3°) Bien sûr, de telles conditions d’alerte sont au-delà de nos
capacités pour longtemps encore. Toutefois, nous voulons par la
présente indiquer l’horizon des efforts à mener conjointement
par votre agence et par le département de la Défense.
[…] En raison de l’extraordinaire système policier qui caracté-
rise l’URSS, aucune source n’existe en termes de renseignement
pour atteindre ces objectifs. […] Par conséquent, le dé­par­
tement de la Défense est prêt à fournir un soutien considérable
et extraordinaire à la CIA1.

De fait, le Pentagone prend le commandement des opérations.

Fin 1949-début 1950, la Défense crée son propre centre d’alerte
dans lequel se fond très vite le Watch Committee de la CIA. À partir
du 7 décembre 1950, il n’existe plus qu’un seul et unique comité
de veille inter-agences, logé au Pentagone, sous la présidence du
deuxième bureau du Comité des chefs d’état-major2. Il se réunit
chaque mercredi, hors urgences bien sûr.
À partir de la présidence Eisenhower, et sous le DCI Allen Dulles,
le Watch Committee repasse sous la supervision de l’Intelligence­
Advisory Committee, c’est-à-dire en fait de la CIA. Le nouveau direc-
teur en second (poste créé au même moment), le général Cabell

1. Lettre de George C. Marshall à Walter Bedell Smith, 27 novembre 1950, Central Intel-
ligence Agency, Directorate of Operations, Job 80–01795R, boîte n° 3.
2. Réunion de l’IAC, 7 décembre 1950, NARA DOS, RG 59, INR Historical Files,
Lot 58 D 776, Office of Libraries and Intelligence Acquisition, 1950-1951, boîte n° 18.

108
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

(ancien chef du deuxième bureau d’Eisenhower en 1943-1945 et, à

ce titre, déjà subordonné direct d’Eisenhower et de Bedell Smith),
préside un panel constitué de représentants du département d’État,
du deuxième bureau des trois armées et de l’unité de liaison du
Comité des chefs d’état-major (Joint Intelligence Group), auxquels
s’ajoutent les experts de l’Atomic Energy Committee et du FBI1.
L’institution d’un état-major permanent améliore le suivi des
signaux d’alerte : ce « National Indications Center » fonctionnera à
partir de mai 19542. Une directive du Conseil de sécurité natio-
nale du 30 novembre 1954 (NSC 5438) met au point le rôle et
la fonction de chaque ministère et agence. Par exemple, pour la
diplomatie :

Le département d’État a la responsabilité d’évaluer les dévelop-

pements politiques et économiques qui inciteraient à penser
que le bloc soviétique nourrit des projets de guerre. En son sein,
les services du conseiller spécial pour le renseignement [Special
Assistant, Intelligence] exécutent cette mission. Cependant,
les autres bureaux du département d’État ainsi que les postes
à l’étranger ont tous le devoir de rapporter et de corroborer
d’éventuels indices. Au moindre soupçon, toute information
doit remonter immédiatement à l’administration centrale par
télégramme et faire l’objet d’un approfondissement ultérieur, y
compris une évaluation de la source et de sa fiabilité3.

1. « Terms of Reference, Watch Committee of the IAC », « Director of Intelligence Direc-

tive n° 1/2 », 11 mai 1954, NARA, DOS, RG 59, S/S-NSC Files, Lot 66 D 148, Miscel-
laneous, NSC Memos.
2. Cynthia Grabo, « The Watch Committee and the National Indications Center. The
Evolution of U.S. Strategic Warning 1950-1975 », International Journal of Intelligence and
Counter Intelligence, vol. 3, 1989, p. 363-385.
3. « The Watch Committee and the National Indications Center », télégramme circulaire
signé Herbert Hoover (sous-secrétaire d’État), 14 mai 1955, NARA, DOS, RG 59, Cen-
tral Files 1955-60, 101. 2/5–1455.

109
 La naissance de la CIA

Plus tard, en 1955, une seconde directive, NSC 5511, donnera à

toutes les agences la mission d’actualiser en permanence la menace
nucléaire :

Chaque synthèse devra évaluer très concrètement l’ampleur

des dégâts humains et matériels, y compris du point de vue
des retombées radioactives, sur le continent nord-américain
et sur les bases américaines outre-mer. On essaiera de mesurer
la nature, l’envergure et le nombre des frappes que l’URSS
serait capable d’administrer durant les trente premiers jours
de guerre mondiale, en incluant les effets des contre-attaques
américaines1.

La CIA en plein essor des années Eisenhower finit par l’emporter

sur le Pentagone. Le DCI Allen Dulles obtient même du président
(qui l’a nommé) l’accès aux plans de guerre du Pentagone et aux
propres communications ultrasecrètes des chefs d’état-major entre
eux. Il s’agit d’une vieille revendication que le DCI Vandenberg avait
déjà exprimée en 1946, en vain. Huit ans plus tard, le raisonnement
n’a pas varié. Dans un état-major militaire, le deuxième bureau
évalue les intentions de l’ennemi en fonction des plans de bataille du
troisième bureau. De même, la CIA estime que le Watch Committee
ne peut tirer aucune analyse sérieuse des mouvements soviétiques
sans tenir compte de la puissance de feu que le dispositif militaire
américain lui opposerait2. C’est pourquoi le Watch Committee a
besoin des plans du SHAPE et des forces américaines en Europe. La
même situation s’applique à l’Asie, dans le cas de Taïwan, face aux
appétits de Mao : sans une connaissance approfondie des capacités

1. FRUS 1955-1957, vol. 19, National Security Policy, note éditoriale, p. 56-57.
2. « Le directeur du renseignement central recommande que toutes les informations
disponibles, sans restriction ni rétention soient accessibles au Watch Committee »,
3 août 1954, NARA, DOS, RG 59, S/P Files, Lot 62 D 1.

110
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

de la VIIe flotte, l’évaluation du risque communiste est vouée à pure

conjecture1.
Ajoutons que huit ans plus tard, la crise des missiles de Cuba
(1961) placera à nouveau sous une lumière cruelle l’impérative
nécessité de réagir en temps réel et de fournir un type d’informa-
tion immédiatement exploitable par le président et ses conseillers,
à mi-chemin entre les données brutes et l’extrapolation à chaud. La
Situation Room, créée en 1954, deviendra en 1963 le CIA Operations
Center qui suit au plus près les opérations clandestines en relation
avec le contexte international, 24 heures sur 24.

La difficulté de synthétiser le renseignement ministériel

à long terme : l’échec des deux premiers « Estimates » sur l’Union
soviétique et la Chine

Dans une ambiance commençant déjà à se tendre sérieusement

entre Washington et Moscou, le décret CIG n° 3 du 19 avril 1946
lance le processus d’écriture des futures synthèses stratégiques,
les fameux National Intelligence Estimates, toujours d’actualité
au xxie siècle2. Le même mois, le Director of Central Intelligence
Vandenberg obtient de la NIA des fonds supplémentaires pour
que le CIG produise des rapports indépendants de la Défense et
du département d’État. En août suivant, il crée l’Office of Reports
and Estimates3, en lui adjoignant les ressources d’une bibliothèque
et d’un fonds documentaire. L’ORE totalise 300 analystes qui
travaillent exclusivement pour le CIG et apportent une vraie valeur

1. « The “Net Estimate” Problem », 25 août 1954, rapport interne de la CIA adressé à
l’adjoint du directeur pour les évaluations (Sherman Kent) et au directeur adjoint pour le
renseignement (Amory), FRUS 1950-1955, op. cit., doc. n° 189. NSC 5438 « Transmittal
of Information to the IAC Watch Committee », 209e réunion du NSC, 5 août 1954,
Eisenhower Library, Whitman File, NSC Records. Malgré les instructions, on peine à croire
que la CIA n’utilise pas les informations transmises au Watch Committee pour d’autres
types de rapports et d’activités.
2. « Activation of the Central Reports Staff », Central Intelligence Group Administrative
Order n° 3, 19 avril 1946, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 147.
3. Scott D. Breckinridge, The CIA and the US Intelligence System, op. cit., p. 29-31.

111
 La naissance de la CIA

ajoutée aux informations brutes ou semi-finies des agences ministé-

rielles1. Ce service de centralisation des informations a pour mission
de préparer et de rédiger les grands rapports du CIG. En son sein, le
Global Survey Group est responsable des World Situation Estimates.
Durant cette première année de guerre froide, trois défis s’offrent
aux analystes de l’ORE et du Global Survey Group. D’abord, ils
doivent produire d’authentiques synthèses dont la valeur ajoutée
dépasse la somme des informations ministérielles. Ensuite, l’ORE
doit recruter des experts sur l’URSS, la France, l’Allemagne et la
Grande-Bretagne (les Soviétiques ne s’intéressent pas encore au
Moyen-Orient ni à l’Amérique latine)2.
Troisièmement enfin, il faut pénétrer les cercles du Kremlin.
Aujourd’hui, il apparaît très probable que la CIA ne pouvait se
reposer sur aucun espion au sommet des pouvoirs communistes, en
particulier au cœur du Politburo. De façon générale, on n’improvise
pas en deux ou trois ans de robustes réseaux d’espionnage. Aux
critiques de mauvaise foi à ce sujet, l’amiral Hillenkoetter apporte
une réponse de bon sens, certes :

Nous sommes en train d’édifier, à chaud, sous la pression, un

système qui part de zéro, alors que les Britanniques jouissent
d’une culture du renseignement depuis Elizabeth Ire. Ce n’est
pas un système qui se met en place en un claquement de doigts.
Nos jeunes officiers subalternes, par exemple, ne peuvent pas
se déployer sur le terrain avant quatorze mois. Après avoir
sélectionné un candidat qui donne satisfaction sur les plans
universitaire, culturel, moral et physique, cela prend environ
quatre mois pour enquêter loin en arrière dans son passé, ses
mœurs et évaluer sa discrétion, sa loyauté et toute autre qualité.
Une fois accepté, le candidat subit une probation et une

1. William M. Leary, The Central Intelligence Agency, op. cit., p. 26.

2. « Production of a “World Situation Estimate” », note du responsable du Global Sur-
vey Group (Montague) au directeur adjoint pour les rapports et les évaluations (Babbit),
12 novembre 1947, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 329.

112
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

formation de six à dix mois. Son instruction achevée, il faut trois

à quatre mois supplémentaires pour organiser sa couverture et
l’infiltrer dans le contexte désiré. Dès lors, nous n’attendons pas
grand-chose de lui, jusqu’à ce qu’il se soit solidement implanté
dans son nouveau milieu et qu’il y dispose de contacts utiles.
Tout ceci nécessite des mois et des mois. En outre, si sans
conteste nos échecs sont parfois retentissants, à l’inverse, nous
ne pouvons pas communiquer à la face du monde nos quelques
succès, pourtant bien réels, eux aussi1.

À Washington, la première synthèse stratégique débute en

avril 1946 et vise l’Union soviétique, dans le sillage de la crise
iranienne provoquée par Staline2. Le travail aboutit le 23 juillet
suivant. Cette entreprise évidemment top secret à l’époque nous
en apprend beaucoup sur les débuts du renseignement américain.
D’abord, le projet débute onze mois avant la doctrine Truman
énoncée devant le Congrès, et souvent considérée comme l’acte
de naissance officiel de la guerre froide. On constate ainsi, mais
sans surprise, une réactivité du CIG tout de même très supérieure
à celle de la classe politique. Un an après le Victory Day, les élites
américaines considèrent encore l’allié soviétique comme un pays
en convalescence, sonné par le conflit, et auquel des années seraient
nécessaires pour devenir une nation libérale parmi les autres. Les
hommes du renseignement américain manifestent une lucidité plus
précoce et s’emparent du problème.
Pour une fois d’ailleurs, la couverture de l’URSS prend une
tournure interministérielle spontanée, sans que le CIG outrepasse
ses fonctions de coordonnateur. Vu l’échec final, cela pèsera lourd
sur les réflexions ultérieures. À l’initiative de l’armée de terre, un
consensus se dégage pour créer un comité de planification ad hoc
1. « Suggested Remarks Reference Clandestine Operations to the Hoover Commission »,
allocution inaugurale du DCI (Hillenkoetter) devant la commission d’enquête Hoover,
doc. cit.
2. « Developpment of Intelligence on USSR », message du DCI (amiral Souers) aux direc-
teurs d’agences ministérielles, 29 avril 1946, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 148.

113
 La naissance de la CIA

(Planning Committee), où siègent les représentants du CIG, ceux du

département d’État, des deuxièmes bureaux de l’armée de terre et
de l’armée de l’air, et de l’Office of Naval Intelligence. Sous la respon-
sabilité de ce comité directeur, on institue un groupe de travail
(Working Committee) qui effectue le vrai travail de compilation et
de synthèse. À ce stade du renseignement national, le CIG reste un
strict primus inter pares, à côté des autres agences. Il n’arbitre qu’en
seconde instance, si le comité directeur échoue à s’entendre.
Ainsi, six mois plus tard, le 23 juillet 1946, le CIG produit-il le
premier rapport de son histoire, consacré à l’URSS. Ce document
s’intitule l’ORE n° 1, avec pour titre : « Soviet Foreign and Military
Policy »1. L’ORE n° 1 dérive en large partie du « Strategic Intelligence
Digest », lui-même composé durant l’été à partir des dépêches de
l’ambassade des États-Unis à Moscou.
En ce qui concerne le CIG proprement dit, cette première
synthèse constitue bien sûr l’épreuve du feu pour l’ORE. Le général
Vandenberg a créé ce comité d’études en prenant acte de la dispa-
rition de la branche Research and Analysis de l’OSS transférée au
département d’État qui l’a démembrée en sections géographiques
cloisonnées et distinctes. En quelques mois, l’ORE part donc de
zéro pour rassembler une équipe d’experts sur le monde russe,
inventer des grilles d’analyse et une méthodologie pour traiter les
documents diplomatiques et les rapports des attachés militaires,
enfin se prêter au jeu des critiques des agences ministérielles (IAB)
quant au produit final.
Sans surprise, le résultat trahit cruellement les espérances et
souffre de l’immense lacune des ressources américaines sur l’Union
soviétique. C’est bien simple, ni le département d’État, ni les forces
armées, ni, a fortiori, le CIG naissant ne détiennent les clés pour
comprendre le bloc socialiste. Sans aucun doute, l’Amérique paie-t-
elle aussi de trop longues décennies d’isolationnisme et de désintérêt
pour le monde et l’Europe. Un service de documentation extérieure
1. « Soviet Foreign and Military Policy », ORE n° 1, octobre 1946. Michael Warner (dir.),
CIA Cold War Records, op. cit., p. 65-76.

114
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

ne s’improvise pas en quelques mois. En novembre 1946, le travail

est tellement mauvais que l’IAB songe à le faire sous-traiter par un
universitaire, le Dr Farago, quitte à dégrader le statut administratif
du rapport final1. Cet échec aura au moins le mérite de lancer une
vaste entreprise de collecte de l’information qui portera ses fruits
plus tard. Déjà, fin 1948, la CIA aligne 15 000 noms de responsables
soviétiques en poste à l’étranger, dont certains dotés d’une couver-
ture diplomatique. Cela représente un point de départ tangible vers
un suivi de l’influence communiste à travers la planète2.
Ce même mois de novembre 1946 voit naître le deuxième
rapport interministériel du renseignement américain, consacré
cette fois à la Chine en pleine guerre civile3. On y déplore la même
incapacité des services à tracer des perspectives claires sur le long
terme. Visiblement, les instructions envoyées par les agences à
leurs représentants sur le terrain ont fait l’objet d’une coordination
insatisfaisante au sommet. Ces deux tentatives fort peu concluantes
sur la Chine et la Russie montrent que le CIG doit encore consi-
dérablement améliorer les cahiers des charges, préciser ce qu’il
entend par « renseignement national » et renforcer son autorité sur
les agences ministérielles pour obtenir d’elles l’information qu’il
cherche exactement.
En attendant, les critiques pleuvent sur l’Office of Reports and
Estimates : l’ORE ne saurait que produire des bulletins d’actualités
au détriment de la prospective au long terme4. En bons camarades, le
1. « Production of Political-Psychological Study on USSR », point examiné lors de la
11e réunion de l’IAB, 26 novembre 1946, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 178.
2. « Suggested Remarks Reference Clandestine Operations to the Hoover Commission »,
allocution inaugurale du DCI Hillenkoetter devant la commission d’enquête Hoover,
doc. cit.
3. « National Intelligence Requirements – China » (CIG n° 19), débattu à la 10e réunion
de l’IAB, 7 novembre 1946, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 176. Signalons la thèse
prometteuse de Benoît Guérin, en cours de rédaction sous la direction du professeur Oli-
vier Forcade, université Paris IV : La politique extérieure de la Chine populaire de 1949 à
1971 : perceptions de la communauté américaine du renseignement. Nous renvoyons à son
mémoire de master 1, sous notre direction (CLESID, Lyon III), en 2011, sur le même
sujet.
4. William M. Leary, The Central Intelligence Agency, op. cit., p. 28.

115
 La naissance de la CIA

département d’État et les forces armées n’en attendent plus d’analyses

utiles. Depuis la fin de l’OSS, les états-majors puisent systématique-
ment dans leurs propres ressources, accumulées durant la guerre. La
cause principale vient certes de la fuite des cerveaux et des experts de
l’OSS. Il ne reste plus à l’ORE que des analystes de second plan qui
débitent des banalités. Pour l’anecdote, l’ORE demanda une fois à
la bibliothèque du Congrès de rassembler tous les ouvrages dispo-
nibles sur un sujet lié à l’aéronautique. Faute de maîtriser les langues
étrangères, « l’expert » de l’ORE chargé du rapport écarta 80 % de
la bibliographie fournie, faute de la comprendre ou de pouvoir en
appeler à des collègues plus compétents1.

Les rapports critiques sur les débuts du renseignement

central

Les conclusions principales du rapport Eberstadt2

Les besoins d’une réforme, un an après la création de la CIA

Deux ans après le début de la guerre froide et les premières
synthèses stratégiques, la communauté du renseignement
commence tout de même à peser. Fin 1948, certes, son budget
demeure modeste : 85,5 millions de dollars (0,1 % du budget
fédéral), dont 50 millions pour la CIA, 30 millions pour les forces
armées et 2,5 millions pour la partie renseignement du département
d’État. Par rapport au budget du CIG (40 millions de dollars),
l’augmentation de 20 % traduit une meilleure prise en compte des
opérations secrètes à l’étranger3. En réalité, que la CIA totalise 60 %

1. Témoignage du Dr Stephen Penrose, qui quitte l’ORE pour diriger l’université améri-
caine de Beyrouth, 2 janvier 1948, CIA Records, Job 86-B00269R, boîte n° 5.
2. Pour les résultats de la première commission Hoover, voir le FRUS 1945-1950, op. cit.,
doc. n° 352, p. 875-876 (déclaration du DCI Hillenkoetter devant le sous-comité Ebers-
tadt, août 1948) et doc. n° 360, p. 912-913 (analyse du rapport Eberstadt-Hoover par
Allen Dulles, 21 janvier 1949).
3. « Comments on the Dulles Committee Report and Recommended Action for
the NSC », fiche de synthèse signée Armstrong pour le secrétaire d’État (Acheson),

116
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

du budget ne doit pas occulter le fait que l’ensemble des forces

armées et de la diplomatie participent déjà à l’effort global. Chaque
service, chaque unité œuvrent à la constitution d’une base d’infor-
mations dans laquelle puisent les deuxièmes bureaux ou le Foreign
Service pour leurs synthèses. Or, ces activités routinières ne sont ni
quantifiées ni budgétées en tant que telles. À l’inverse, la CIA doit
financer la totalité de ses personnels et de ses réseaux, en partant
souvent de zéro (à moins qu’il ne s’agisse des vieux réseaux branlants
de l’OSS). Par conséquent, on peut supposer que les agences
ministérielles, le renseignement militaire en tête, continuent­de
totaliser la majorité des dépenses liées au renseignement. À la fin
des années 1940, on peut parier que la valeur ajoutée par la CIA
à la connaissance du monde extérieur reste bien modeste. Aux
premiers gros accès de fièvre de la guerre froide (coup de Prague,
blocus de Berlin), cela devient gênant. Quantitativement, 75 %
des informations utilisées dans les rapports proviendraient d’infor-
mations « ouvertes » ou « semi-ouvertes » : rapports des attachés
militaires et techniques, journaux, magazines, articles scientifiques,
livres, émissions de radio, conférences mais aussi entretiens avec
les voyageurs, les hommes d’affaires, les étudiants américains et
certains ressortissants étrangers. Seul 10 % du renseignement
découlerait de l’espionnage. Si le DCI Hillenkoetter peut se
féliciter de sa qualité, voire des pépites qu’on y trouve1, il paraît
évident que la branche « espionnage » de la CIA, l’Office of Special
Operations, est sous-dimensionnée. L’espionnage, en particulier
en Allemagne, à Berlin-Est, et, par extension, en Europe centrale,
souffre d’une répartition aléatoire entre les deuxièmes bureaux, le
département d’État et la CIA. C’est la conséquence de la Seconde
Guerre mondiale et, surtout, du partage des dépouilles de l’OSS.

3 mars 1949, NARA, DOS, RG 59, Records of the Executive Secretariat, NSC Files,
Lot 63 D 351, NSC 50, boîte n° 4207, relue et vérifiée par les grandes directions.
1. « Suggested Remarks Reference Clandestine Operations to the Hoover Commission »,
allocution inaugurale du DCI (Hillenkoetter) devant la commission d’enquête Hoover,
doc cit.

117
 La naissance de la CIA

Dans le même registre, la synthèse des informations entre l’Europe

et l’Extrême-Orient pâtit toujours d’un déficit de coordination.
Cette dispersion des efforts aboutit à des drames personnels en ce
qui concerne la gestion des transfuges, sur le sol américain comme
à l’étranger. Une procédure unifiée devient plus indispensable que
jamais1.
Un sentiment général d’insatisfaction se développe au sein de
l’administration. Les premiers soubresauts gravissimes de la guerre
froide excitent les impatiences et avivent les rivalités. Or, l’amiral
Hillenkoetter, d’un avis unanime, manquerait de dynamisme et
de pugnacité. Il n’aurait pas compris l’essence du renseignement.
Selon ses détracteurs, il ne verrait qu’une différence de degré et non
de nature entre la CIA et les agences du renseignement militaire2.
Le besoin se ressent donc de réaliser un audit de l’Agence, un an
à peine après sa naissance. En 1948, deux rapports voient le jour
simultanément. Il s’agit du rapport secret rédigé par Allen Dulles,
William H. Jackson et Mathias Correa (tous trois vétérans du
renseignement du temps de guerre, à l’OSS ou dans les bureaux
militaires), à la demande du président Truman, et du rapport
Eberstadt qui s’insère dans l’enquête plus vaste de l’ancien président
Hoover consacré à l’architecture générale du gouvernement fédéral
au sortir du New Deal (ironie de l’histoire) et de la présidence de
guerre.

1. En fait, la CIA attendra 1950 et 1951 pour bénéficier de trois directives précises du
NSC encadrant ses efforts pour susciter les défections :
1°) NSCID n° 13, « Exploitation of Soviet and Satellite Defectors Outside the United
States », 19 janvier 1950, NARA, DOS, S/S-NSC (Miscellaneous) Files, Lot 66 D 95.
2°) NSCID n° 14, « Exploitation of Defectors and Other Citizens within the United
States », 3 mars 1950, ibid.
3°) NSC 86/1, « US Policy on Soviet and Satellite Defectors », politique approuvée par
le président Truman, le 19 avril 1951, Department of State, S/S-NSC Files, Lot 63 D 351,
NSC 86 Series.
2. « Comments and Recommendations to the National Security Council on the Report
of the Dulles-Jackson-Correa Committee Prepared by the Secretary of State and Secre-
tary of Defense », rapport du secrétaire d’État et du secrétaire à la Défense au NSC,
1er juillet 1949, NARA, DOS, RG 59, Records of the Executive Secretariat, NSC Files,
Lot 63 D 351, NSC 50.

118
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

Les conclusions
Nous examinons brièvement ici les recommandations du
document Eberstadt, pour nous intéresser plus longuement aux
commentaires de la commission Dulles-Jackson-Correa, car celle-ci
déterminera en large partie l’évolution définitive de la CIA1.
Ferdinand Eberstadt est un ancien banquier qui joue un rôle clé
au nouveau département de la Défense. Il a aidé Forrestal à écrire la
grande loi de 1947 sur la sécurité nationale. Malgré cette position clé
dans l’appareil d’État, le sous-comité Eberstadt sur le renseignement
a bénéficié d’un accès très partiel aux documents. Les témoins qui
se succèdent livrent peu d’informations cruciales – contrairement à
la commission Dulles-Jackson-Correa. Les auditions des cadres de
la CIA se tiennent, du 9 au 10 septembre 1948, service par service.
Eberstadt a préalablement fait circuler un questionnaire et, sans
surprise, la direction de la CIA verrouille les réponses2. À partir
de ces informations au compte-gouttes, le sous-comité Eberstadt a
néanmoins pu dresser une liste de réformes utiles.
Le comité déplore d’abord une administration pléthorique.
Certes, l’augmentation excessive des bureaucrates peut s’expli-
quer par la dispersion des services en 35 immeubles, à travers
Tout-Washington. Pour des raisons de sécurité, chaque immeuble
est une petite CIA à lui tout seul et reconstitue en son sein l’organi-
gramme de l’Agence. La concentration des services sur un seul site
paraît donc indispensable. Ensuite et surtout, le bilan en matière de
renseignement « utile » est des plus décevants. Les deux domaines les
plus pauvres concernent le renseignement à caractère scientifique et
médical : rien pour ainsi dire3. Pourtant, la guerre bactériologique
1. Robert Daniel Wallace, « Eberstadt, Dulles and NSC 50. The Impetus for CIA Evo-
lution through 1953 », Intelligence and National Security, vol. 26, n° 5, 2011, p. 620-638.
2. « Presentation before Eberstadt Committee », mémo circulaire adressé au DCI, au
directeur adjoint de la CIA, aux directeurs adjoints pour les synthèses de renseignement
(ORE), pour la collecte et la distribution du renseignement (Collection and Dissemina-
tion) et pour les opérations, 8 septembre 1948, consultable à Yale, bibliothèque Seeley
G. Mudd, centre d’archives fédérales, document déclassifié en 2006, dossier « National
Intelligence Establishment ».
3. Ronald E. Doel et Allan A. Needell, « Science, Scientists and the CIA: Balancing

119
 La naissance de la CIA

est considérée comme l’un des grands systèmes d’armes d’avenir.

Autre problème, l’Agence éprouve beaucoup de difficultés à attirer
un personnel qualifié sur la durée. Certes, les deuxièmes bureaux
et l’ONI souffrent de difficultés de recrutement identiques.
L’industrie, le commerce et Wall Street l’emportent en attractivité
par leurs arguments sonnants et trébuchants…
En même temps, dans l’esprit du comité Eberstadt, la CIA
devrait demeurer un super-deuxième bureau. L’Agence aurait
d’abord vocation à épauler les forces armées, même si ses cadres et
ses officiers sont majoritairement civils. C’est pourquoi, en cas de
nouvelle guerre, le rapport recommande de revenir à la configura-
tion de l’OSS qui possédait son autonomie tout en se plaçant sous
l’autorité des chefs d’état-major. Or, jusqu’à présent, les liens entre
la CIA et les chefs d’état-major s’écrivent en pointillé.
Sur le principal enfin – l’écriture des synthèses « nationales »
– le rapport appelle à la refonte des équipes de rédacteurs : des
analystes compétents, dénués de charges administratives, capables
de se consacrer exclusivement à la corrélation des informations
éparpillées à travers la communauté du renseignement. Du reste, le
sous-comité Eberstadt regrette que le NSC ne s’implique guère dans
les rouages concrets du travail inter-agences.
Le deuxième rapport commandé en 1948, celui d’Allen Dulles,
William H. Jackson et Mathias Correa, porte plus loin, sans doute
parce que ses auteurs connaissent mieux les problématiques du
renseignement, pour y avoir œuvré durant la guerre.

International Ideals, National Needs, and Professional Opportunities », dans Rhodri Jef-
freys-Jones, Christopher Andrew, Eternal Vigilance ?, op. cit., p. 71-72.

120
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

Le rapport Dulles-Jackson-Correa, premier tournant décisif

de la jeune CIA1

Les auteurs
En tête d’affiche : Allen W. Dulles, retourné aux affaires dans
la firme d’avocats d’affaires Sullivan & Cromwell, dirigée par son
frère John Foster, à Wall Street. Après son heure de gloire à Berne,
durant la guerre2, Allen W. Dulles se morfond. Il peuple ses loisirs
en dirigeant le très élitiste Council of Foreign Relations, un think tank
réellement influent, né au lendemain de la paix de Versailles pour
réfléchir aux relations transatlantiques nouvelles. Réduit à l’inaction,
il s’adonne à une activité d’expert et de consultant de luxe. En 1948,
Allen W. Dulles reçoit mandat de rédiger un audit sur la CIA, en
association avec Mathias Correa et William Harding Jackson3.
William Harding Jackson (1901-1971) est un avocat d’affaires de
Boston, diplômé de Princeton et Harvard. En 1944, il sert comme
officier de l’état-major du général Omar Bradley, au deuxième
bureau4. En 1948, au sein du trio, il lui revient le soin particulier
de sonder les capacités et les défaillances de l’Interdepartmental­
Coordinating and Planning Staff (ICAPS, bureau de liaison inter-
ministériel entre le CIG, puis la CIA, et les autres agences), de
l’Office of Reports and Estimates (synthèses nationales), et de l’Office
of Operations (contacts potentiels sur le sol américain).
Mathias Correa, lui, fut élu procureur général de l’État de New
York, avant de devenir conseiller du secrétaire à la Marine Forrestal
pour les questions de renseignement. Dans le rapport, il rédige
la partie administrative consacrée au renseignement atomique et

1. Rapport Dulles-Jackson-Correa, doc. cit.

2. Burton Hersh, The Old Boys and the Origins of the CIA, op. cit., chap. 6, « Buried
Blissfully in Switzerland », p. 89‑104.
3. Peter Grose, Allen Dulles Spymaster, op. cit., p. 283-285, 287, 290-292, 304, 307, 310,
323, 327 et 389.
4. Ludwell Lee Montague, General Walter Bedell Smith as Director of Central Intelligence.
October 1950- February 1953, University Park, The Pennsylvania State University Press,
1992, p. 40.

121
 La naissance de la CIA

celle qui concerne l’Office of Collection and Dissemination (OCD :

archives, bibliothèques et bases de données).
Plus spécialement affecté à l’espionnage (OSO) et aux relations
entre la CIA et le département d’État, Allen W. Dulles apparaît
ainsi comme la personnalité dominante1. Lui confier une telle
mission revient, en large partie, à connaître la réponse avant la
question. L’ancien chef de station à Berne conçoit son rapport
comme une machine de guerre pour détruire la position de l’amiral
Hillenkoetter et… accroître ses chances de lui succéder.
Hillenkoetter ne s’y trompe pas : tout se passe comme si Allen W.
Dulles avait déjà gravé son nom sur sa porte de bureau de directeur.
Nous entrons bientôt dans la campagne présidentielle de 1948.
Truman est promis à une défaite humiliante face au républicain
Dewey, dont Allen W. Dulles sera aussi le directeur de campagne.
Dans cette perspective, les deux frères Dulles partagent de grands
espoirs : l’aîné, Foster (ancien de la délégation Wilson à Paris,
en 1919, comme son cadet), se destine au département d’État,
tandis qu’Allen croit que la tête de la CIA lui reviendra2. Déjà, en
mai 1948, George F. Kennan, directeur du Policy Planning Staff au
département d’État, a proposé le remplacement d’Hillenkoetter par
Dulles, avec effet immédiat3. Las ! La victoire surprise de Truman
reportera de quatre ans ce beau rêve4. En attendant, d’entrée de jeu,
le résumé introducteur des quelque 193 pages du rapport Dulles-
Jackson-Correa hisse très haut l’étendard de l’offensive contre le
DCI en place :
1. Note du secrétaire exécutif du comité (Robert Blum) à Dulles, Jackson et Correa,
12 avril 1948, CIA Records, Job 86-B00269R, boîte n° 5.
2. Ceci dit, Allen Dulles qui coordonne aussi la campagne de Dewey, à New York, depuis
l’hôtel Roosevelt, a persuadé son champion de ne pas critiquer certains échecs patents de
la jeune CIA. Peter Grose, Allen Dulles Spymaster, op. cit., p. 288.
3. Si le remplacement pur et simple d’Hillenkoetter par Allen Dulles n’est pas possible,
Kennan suggère alors de nommer celui-ci à la tête du nouveau service d’action psycholo-
gique (Office of Special Projects, qui remplace la Special Procedures Branch), avec le titre de
Director of Special Studies. Note de George F. Kennan au sous-secrétaire Lovett et au secré-
taire d’État Marshall, 19 mai 1948, NARA DOS, RG 59, Policy Planning Staff Files 1947-
53, Lot 64 D 563.
4. Voir « Dewey defeats Truman », la une célèbre du Chicago Tribune du 3 novembre 1948.

122
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

Le principal défaut de la CIA réside dans sa gouvernance et son

organisation administrative qui ne tiennent pas assez compte des
missions confiées à l’agence, en particulier dans les domaines
de coordination du renseignement et de production des synthèses.
Résultat : l’agence centrale de renseignement tend à devenir,
ni plus, ni moins, une agence de renseignement supplémentaire,
en compétition avec les vénérables agences ministérielles. Or,
comme il s’agit d’une des tâches du directeur de veiller à ce que
la CIA effectue ces missions bien précises, l’échec à les honorer
reflète les impérities de sa gestion1.

 a réforme au niveau interministériel : revoir l’ Intelligence

L
Advisory Committee
Le rapport Dulles relie donc les problèmes ponctuels aux défec-
tuosités globales du système. Avant de se concentrer sur la CIA
proprement dite, le rapport Dulles-Jackson-Correa commence par
jauger la vraie valeur du renseignement ministériel. Dans la sphère
militaire, il déplore que le renseignement militaire sorte de son
domaine de compétence et traite de sujets bien trop larges pour
lui, comme l’économie ou les évolutions politiques locales. Quant
au département d’État, son équipe de renseignement, étrangère
au monde des ambassadeurs car issue de l’OSS, ignore la pratique
diplomatique. Elle méconnaît les tenants et les aboutissants de la
politique étrangère, d’où des rapports inconsistants qui n’aident
guère la CIA à rédiger les synthèses « nationales ».
De façon générale, selon Dulles, Jackson et Correa, l’améliora-
tion du renseignement américain passe par la refonte des principes
constitutifs de l’Intelligence Advisory Committee (IAC). Il convient
donc de rétablir la périodicité des réunions autour de deux principes
fondamentaux, quoique contradictoires en apparence : la primauté
absolue du DCI et l’association constante des agences au travail de
la CIA. En tout état de cause, pour Dulles, Jackson et Correa, le vrai

1. Rapport Dulles-Jackson-Correa, doc. cit. Nous avons souligné.

123
 La naissance de la CIA

problème concerne la supervision déficiente du directeur de la CIA

dans la coopération inter-agences pour écrire les synthèses. À les
croire, rien, ou presque rien, n’aurait changé depuis Pearl Harbor :

Depuis longtemps, on ressent au plus haut niveau un besoin

en rapports d’évaluation de portée stratégique sur les aspects
les plus larges des affaires étrangères. Cette nécessité a conduit
à la création de la CIA. L’absence d’un dispositif pour rédiger
rapidement un renseignement coordonné de ce type a provoqué
le désastre de Pearl Harbor.

C’est pourquoi le DCI devrait accéder (enfin !) au statut de

patron incontesté de la communauté du renseignement. Il doit
s’appuyer en permanence sur les ressources documentaires des
ministères et confier à l’agence la mieux équipée le soin d’effectuer
le gros du travail, quitte à se tourner vers d’autres acteurs, en seconde
instance. Concession néanmoins à l’amiral Hillenkoetter : l’exécutif
doit durcir la réglementation et contraindre les agences à rentrer
dans le rang. En d’autres termes, le DCI doit transcender les hiérar-
chies ministérielles, court-circuiter les cabinets et les états-majors,
et obtenir que les besoins en informations de la CIA passent avant
ceux des ministres en personne… pour mieux les servir en retour.
Dans le même temps, et ce n’est pas contradictoire, le rapport
Dulles-Jackson-Correa recommande de redonner confiance aux
agences ministérielles et de leur reconnaître une identité propre,
selon le principe que « le renseignement intéressant la sécurité
nationale couvre un type particulier de renseignement distinct du
renseignement ministériel et englobant une vision raisonnablement
large1 ». Au contraire, « la CIA est devenue une agence concurrente
des autres qui s’estime libre de travailler sur les sujets de son choix,
dont certains ne relèvent pas du renseignement « national », même
au prix d’un sérieux effort d’imagination2 ».
1. Ibid., p. 67-68.
2. Ibid., p. 54.

124
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

Le renseignement gagnerait beaucoup en qualité si un groupe

d’experts, limité et restreint au sommet de la CIA, confinait ses
activités à synthétiser les rapports des autres agences. Car, dix-huit
mois après sa création, l’Office of Reports and Estimates n’exécute pas
le travail demandé. Il se disperse dans des rapports en tout genre, qui
ne relèvent pas du renseignement national. L’ORE veut compter sur
ses propres forces et travailler comme si la CIA de 1949 était une
agence universelle, couvrant toutes les thématiques de la sécurité
nationale. Par conséquent, il ne consulte guère les autres agences,
pas plus qu’il n’exploite leurs ressources. Il y a plus compétition
que coordination. Une vraie coordination signifie qu’on associe
tous les acteurs dès la formulation du sujet et du titre du rapport,
puis à toutes les étapes de son écriture, paragraphe par paragraphe.
Faute de quoi, les agences ministérielles répugnent à s’impliquer
et n’offrent pas leur aide spontanée à l’agence centrale. De toute
évidence, la situation ressemble encore et toujours à celle de Pearl
Harbor, lorsque des indices isolés suggérant une agression japonaise
se cachaient dans les fiches du département d’État ou de la Navy sans
qu’on songe à les regrouper en un faisceau de preuves. Or, dix ans
plus tard, à l’ère nucléaire, ce n’est plus une simple base qui menace
d’être effacée par un raid, mais tout un continent. Pour Dulles,
Jackson et Correa, il serait donc grand temps de réfléchir à une
procédure d’urgence. En cas de crise, le futur bureau d’évaluation
de la CIA doit se donner les moyens d’écrire en catastrophe une
synthèse stratégique, tout en consultant précipitamment l’ensemble
de la communauté du renseignement.

 ropositions à effet immédiat pour améliorer

P
le renseignement
En ce qui concerne l’espionnage proprement dit, le rapport
Dulles-Jackson-Correa dresse une liste de recommandations
ponctuelles à appliquer d’urgence. Par exemple, la CIA doit
améliorer la gestion des transfuges. De même, à l’étranger, la
couverture des agents se dégradera si on continue de les faire

125
 La naissance de la CIA

travailler systématiquement sous des statuts officiels. Les autres

États commencent à se méfier des pseudo-attachés culturels et
autres conseillers à l’agriculture soi-disant venus pour améliorer les
rendements. La CIA aurait intérêt à s’entendre avec les entreprises
américaines pour créer des profils plus passe-partout, même si on y
perd l’immunité diplomatique si précieuse.
Enfin, il paraît urgent que la branche du contre-espionnage
de l’OSO travaille de conserve avec le FBI : après tant d’autres
experts, Dulles, Jackson et Correa s’accordent sur le fait que les
activités d’une hypothétique cinquième colonne ne s’arrêtent pas
aux frontières du pays. En 1948-1949, la coopération, jusqu’alors
problématique, entre le FBI et la CIA, doit se resserrer. Une avancée
considérable aurait lieu si l’Intelligence Advisory Council accueillait
le directeur du FBI en son sein1…

Les réactions de la CIA au rapport Dulles-Jackson-Correa2

Le baroud d’honneur de l’amiral Hillenkoetter

La réaction la plus outrée au rapport Dulles-Jackson-Correa
provient évidemment du directeur du renseignement central,
l’amiral Hillenkoetter :

Pour un groupe dénué de responsabilités et des charges

afférentes au pouvoir, c’est bien joli de dire que le Congrès et
le bureau du Budget devraient accorder un chèque en blanc
à la CIA. La pratique est tout autre : la CIA doit justifier ses
demandes de fonds avec logique et rationalité. Elle doit rassu-
rer ces deux institutions que l’agence est, pour le moins, très
prudente avec les fonds publics et fait de son mieux pour se
garder de la fraude et de la gabegie3.

1. Ibid., chap. 8, « Services of Common Concern, Secret Intelligence ».

2. Lettre de Robert Blum (secrétaire du comité Dulles) à Allen W. Dulles, 11 février 1949,
CIA Records, Job 80-M01009A, boîte n° 1, dossier n° 12.
3. « Progress Report to NSC on NSC 50, Section 6 “Organization of CIA” », note du

126
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

Hillenkoetter en appelle à la compréhension et à l’indulgence

du secrétaire à la Défense Louis Johnson, ainsi que du président des
chefs d’état-major Omar Bradley ; ces derniers sont très affairés à
exécuter la loi de 1947 et à fusionner les forces armées au sein d’un
département unique de la Défense. Ils sont certainement les mieux
placés pour comprendre la difficulté de rapprocher des administra-
tions antagonistes :

Si la CIA s’était formée à partir de rien, sans prendre en considé-

ration les liens avec les autres agences établies, les progrès dans la
coordination, l’organisation et la production du renseignement
auraient pu être beaucoup plus rapides. En outre, il faut tenir
compte des relations à établir et à ajuster avec les autres agences
à caractère administratif : le bureau du Budget, la Cour des
comptes, la commission de la fonction publique, etc. Dans de
telles conditions, on ne doit pas s’étonner des retards, ni des
difficultés rencontrées1.

La position de l’ Office of Reports and Estimates

Quant aux responsables de l’ORE, ils jugent pertinente l’analyse
de Dulles, Jackson et Correa mais considèrent que les conclusions
sont souvent mauvaises. Ils dénoncent donc la proposition de
scinder le service en une branche chargée du renseignement
quotidien (daily intelligence) et en une autre affectée aux synthèses
stratégiques et nationales (national estimates). L’ORE considère
que le renseignement est un et indivisible. Toutefois, sur le point
le plus important, il donne raison au rapport Dulles : le NSC doit
clairement établir que les ordres donnés par la CIA aux agences sont
prioritaires sur ceux des ministères. Le directeur du renseignement

DCI (Hillenkoetter) pour le secrétaire exécutif du NSC, 7 octobre 1949, Truman Library,
Papers of Harry S. Truman, President’s Secretary’s Files.
1. Ibid.

127
 La naissance de la CIA

central doit être reconnu comme le patron incontesté et unique du

renseignement américain1.

Le point de vue médian de l’ Office of Special Operations2

Quant aux chefs de l’espionnage (OSO), ils critiquent la
proposition d’instaurer un plan de rotation du personnel à l’échelle
mondiale. Ce schéma tout droit sorti de la gestion du personnel
militaire s’oppose au bon sens. Plus un agent en immersion s’installe
dans la durée, plus il gagne en contacts et en connaissance du milieu
qu’il observe. Un officier traitant a besoin de longues années pour
installer des agents dormants, qui eux-mêmes ont besoin de gagner
la confiance de leurs chefs. Quelle motivation pourrait avoir un
officier traitant qui serait sûr d’être remplacé avant de voir ses efforts
porter leurs fruits ? La CIA n’est pas une fonction publique comme
les autres. Enfin, la direction de l’OSO juge inévitable un minimum
de relations à l’étranger entre les diplomates du département d’État
et les officiers de renseignement, là où le rapport préconise une
certaine étanchéité.

Les premières ébauches de réforme

Le département d’État dessine des élements de solution

Regrets et inquiétudes3
Après l’épisode lamentable de la récupération de la branche
« analyse » de l’OSS, le département d’État vit de plus en plus mal la

1. « Comments on the Dulles Committee Report to the National Security Council on the
Central Intelligence Agency and National Organization for Intelligence », 14 février 1949,
transmis au DCI (Hillenkoetter) par le directeur adjoint de l’ORE (Theodore Babbitt),
CIA Records, Job 86-B00269R, boîte n° 5.
2. « The Dulles Report », rapport de Daniel Debardeleben au sous-directeur de l’OSO,
17 février 1949, doc. cit.
3. Note du directeur du renseignement diplomatique (Armstrong) pour l’Intelligence Sur-
vey Group, 22 novembre 1948, NARA, DOS, RG 59, Records of the Bureau of Intelligence
and Research, Lot 62 D 42, boîte n° 7385, « Dulles, Correa, Jackson Report and NSC 50 ».

128
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

montée en puissance de la CIA. Avec beaucoup de naïveté, les diplo-

mates ont renoncé à contrôler le renseignement d’après-guerre, à
condition qu’une vraie « communauté » du renseignement voie le
jour, sur une base strictement coopérative et égalitaire1. Ils y ont cru.
Maintenant, en 1948, le département d’État s’avoue très remonté
par les prétentions de l’ORE, chargé des synthèses, au regard des
piètres résultats. Selon Fish W. Armstrong, le chef du renseignement
diplomatique et conseiller du secrétaire d’État, cet échec s’explique
par la mauvaise volonté du DCI à interpréter équitablement la loi
de 1947. On dirait que la CIA tente de devenir à elle toute seule une
communauté du renseignement2. En riposte, le département d’État
demande à ce que les contributions de la diplomatie et des forces
armées soient prises en compte par l’ORE dès le début du processus
d’écriture des rapports3.
Armstrong se plaint que la CIA regarde les agences ministérielles
comme des prestataires de services occasionnels. Or, tôt ou tard,
elle se privera de leurs services et produira d’elle-même des rapports
initialement du ressort exclusif des ministères. Les experts de la
CIA s’appuieront sur leurs propres investigations pour produire sui
generis des rapports sur la diplomatie et les questions militaires. En
particulier, les Daily Summaries concoctés par l’ORE ne sont pas
des synthèses, mais souvent des paraphrases des rapports transmis
loyalement par le département d’État. L’ORE pille allègrement
les rapports ministériels en les interprétant à sa manière. Non
seulement il décalque les analyses diplomatiques, mais il se permet
de juger la politique étrangère américaine et ses résultats, dans ses
rapports au président4.
1. « Briefing for Mr. Webb [sous-secrétaire d’État] on National Intelligence », 4 mai 1950,
rédigé par le chef du renseignement diplomatique Armstrong, doc. cit.
2. « National Intelligence Estimates », mémorandum du conseiller spécial pour la
recherche et le renseignement (Armstrong) au sous-secrétaire d’État (Webb), 2 mai 1950,
NARA, DOS, RG 59, Records of the Bureau of Intelligence and Research, Lot 58 D 776,
« National Intelligence Problem », rédigé par Trueheart.
3. « Briefing for Mr. Webb [sous-secrétaire d’État] on National Intelligence », 4 mai 1950,
rédigé par le chef du renseignement diplomatique Armstrong, doc. cit.
4. « Particular Intelligence Questions Requiring Coordination or Attention », testament

129
 La naissance de la CIA

Certaines synthèses ne donnent lieu à aucune concertation1.

Par exemple, en 1948, l’ORE transmet deux rapports, l’un sur la
jeune armée de l’air israélienne, l’autre sur l’anarchie du trafic aérien
international, directement au président et à ses ministres, sans en
informer le deuxième bureau de l’US Force (A-2)2. En outre, durant
l’année 1949, est apparu un nouveau type de rapports : le Review of
the World Situation, compilation mensuelle destinée aux membres
du NSC. La même insatisfaction se reproduit : dans la majorité
des cas, l’ORE envoie sa copie à la Maison-Blanche en prétextant
l’urgence, sans concertation. Dans le meilleur des cas, l’Office of
Reports and Estimates n’approche les agences ministérielles qu’au
terme du processus de rédaction, pour platement enregistrer leur
aval ou leur opposition3. Cela peut expliquer la rétention d’infor-
mations de la part des agences militaires4.
Par ailleurs, le département d’État déplore que la CIA baptise
« renseignement national » tout et n’importe quoi, en particulier les
thématiques purement « politiques », c’est-à-dire diplomatiques et
internationales. En 1949, l’agence centrale (ORE) a ainsi rédigé
de sa propre initiative et par ses propres moyens des rapports
sur des sujets éminemment politiques, comme : « Le commu-
nisme en Scandinavie » ; « la situation politique en République
fédérale allemande » ; « la succession politique en URSS » ; « les
de sortie de charge du DCI (Hillenkoetter) pour le secrétaire exécutif du NSC (amiral
Souers), doc. cit.
1. « Standing Committee Meeting of 9 February 1949 », note du chef de l’Intelligence
Coordinating and Planning Staff (Childs) au DCI Hillenkoetter, 9 février 1949, CIA
Records, Job 86-B00269R, boîte n° 5.
2. « Armée de l’air israélienne », note du DCI (Hillenkoetter) au président,
10 décembre 1948, Truman Library, Papers of Harry Truman, President Secretary’s File –
« Contrôle du trafic mondial » : mémorandum n° 99, 22 décembre 1948, NARA, RG 218,
Records of the Joint Chiefs of Staff, Leahy Files.
3. « Coordination of Intelligence Production », NSCD n° 3, 13 janvier 1948, NARA,
DOS, RG 59, Records of the Executive Secretariat, NSC Files, Lot 66 D 148, Dulles-Jackson-
Correa Report, annexe n° 9.
4. « Daily Staff Summary (Blue Book) », résumé de conversation entre l’adjoint en chef du
renseignement diplomatique, (M. Howe) et le secrétaire exécutif du NSC (Bill Sheppard),
19 janvier 1950, NARA, DOS, RG 59, Records of the Bureau of Intelligence and Research,
Lot 58 D 776, State-CIA Relationship 1949-1956.

130
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

développements de l’après-guerre dans l’aéronautique civile

sud-américaine » ; « la part de l’Indonésie dans l’économie des
Pays-Bas s » ; « les activités du Royaume-Uni en Iran » ; « la Grande-
Bretagne et la question allemande » ; « les objectifs soviétiques en
Amérique latine » ; « l’interdiction du parti communiste en Turquie »
et « le jeu soviétique aux Nations unies »1. Pour le département
d’État, ces problématiques relèvent de sa sphère de compétence
exclusive. Il s’agit d’un renseignement typiquement ministériel dont
la CIA n’a pas à se mêler. Au total, pour les diplomates : « l’ORE
n’est ni un centre de documentation, ni une tour de contrôle pour
répartir les tâches entre les agences, ni un service d’aide au profit de
ces dernières2 ».
Si, au contraire, les ministères contribuaient directement à la
rédaction des rapports nationaux, la CIA n’aurait plus besoin que
d’une équipe restreinte de rédacteurs3. Le chef du renseignement
diplomatique Armstrong martèle donc :

Une rédaction à plusieurs agences n’implique pas né­ces­sai­rement

une perte de temps. Cela incite plutôt à mettre justement au
point des méthodes flexibles pour obtenir la convergence de
toutes les informations disponibles sur un problème donné. En
temps normal, un rapport national de crise (par exemple celui
sur les intentions russes, en 1946) tient en un texte lapidaire qui
liste des conclusions concises, dérivées d’une intense concentra-
tion de toutes les informations disponibles sur le sujet4.

Pour autant, les hauts diplomates ne cessent de réclamer

un Forthright Leadership à la tête du renseignement américain,
par le biais d’une agence centrale et d’un directeur central du
1. Liste établie par l’ORE Status Report du 1er décembre 1949, NARA, DOS, RG 59,
Records of the Bureau of Research and Intelligence, Lot 58 D 776.
2. Ibid.
3. Le rapport Dulles-Jackson-Correa, doc. cit., prône le même point de vue, p. 70.
4. « Briefing for Mr. Webb [sous-secrétaire d’État] on National Intelligence », 4 mai 1950,
rédigé par le chef du renseignement diplomatique Armstrong, doc cit.

131
 La naissance de la CIA

renseignement (DCI), indépendant des agences. Autant ils rejettent

la perspective d’une CIA indépendante et hégémonique, autant
ils ne veulent pas d’agences trop autonomes travaillant en ordre
dispersé. In medio stat virtus1.

 e front commun du département d’État et du Pentagone,

L
1949-1950
Au printemps 1950, le département d’État convainc le Pentagone
de rédiger ensemble un projet de directive pour le NSC, en redéfi-
nissant soigneusement le concept de « renseignement national » :

Le renseignement national est le type de renseignement indis-

pensable à la formulation de la politique au niveau national
(c’est-à-dire au niveau supra-ministériel). Comme déjà défini
dans la directive NSCID n° 3, un tel renseignement « couvre les
aspects les plus larges de la politique nationale et de la sécurité
nationale » et, en temps normal, « transcende les compétences
exclusives d’un département unique ou d’une agence, ou d’un
bureau des forces armées »2.

Première proposition : le département d’État et le Pentagone

militent en faveur d’une équipe rédactionnelle réduite au minimum
(100 personnes), au cœur de la CIA.
Seconde proposition : la confusion des rôles doit disparaître entre
les rédacteurs des rapports nationaux et ceux chargés de produire
les notes quotidiennes. Pour le travail d’écriture, deux sections
devraient se distinguer : l’une affectée au renseignement national

1. Rapport du sous-secrétaire d’État Webb au secrétaire exécutif du NSC (amiral Souers),

4 avril 1949, Truman Library, Papers of Harry S. Truman, President’s Secretary’s Files.
2. « Production of National Intelligence », Joint Department of State-Department of
Defense Staff Study, 1er mai 1950, NARA, DOS, RG 59, Records of the Bureau of Research
and Intelligence, Lot 58 D 776, « National Intelligence Problem », rédigé par le général
John Magruder (représentant du secrétaire à la Défense à l’Office of Policy Coordination)
avec l’aval de Howe. Nous avons souligné.

132
 Les laborieux débuts du renseignement « national »

(ce sera le futur Office of National Estimates) et l’autre chargée de

suivre l’actualité (Office of Current Intelligence, déjà actif)1.
Troisième proposition de réforme : à l’échelon supérieur, forti-
fier le rôle de l’Intelligence Advisory Committee. L’IAC ne doit pas
seulement servir de conseil d’administration de la communauté du
renseignement (voir l’expression usitée, « Board of Directors »), mais
aussi contribuer directement à la rédaction des National Intelligence
Estimates. En 1947‑1948, la réglementation initiale avait laissé
planer un flou trop considérable sur les droits de l’IAC à intervenir
sur le fond des rapports et à propos des priorités du renseignement2.
Ceci posé, paradoxalement, la grande nouveauté de la réflexion
commune au département d’État et au Pentagone consiste à
reconnaître que la CIA doit disposer désormais de ses propres
ressources et de ses propres réseaux d’information. À égalité avec
les agences ministérielles, les diplomates accordent aux services de
la CIA le droit de contribuer directement et par eux-mêmes aux
National Intelligence Estimates3. Bien plus : le département d’État
et le Pentagone acceptent l’hypothèse qu’il existerait un type de
renseignement que ni l’un ni l’autre ne sauraient traiter. Aussi
confirment-ils le caractère indispensable d’une « centrale » du
renseignement :

Des investigations en dehors des ministères [au niveau de la

CIA] sont utiles seulement dans des domaines où les agences
ministérielles échoueraient totalement. […] Il est douteux
que le gouvernement américain accepte l’idée d’une série de
comités ministériels et indépendants, chacun doublant le

1. Projet de directive du NSC (NSCID) rédigé par le département d’État et le Pentagone

pour réformer la production des National Intelligence Estimates, juin 1950, NARA, DOS,
RG 59, Records of the Bureau of Research and Intelligence, Lot 58 D 776.
2. On aura une idée du caractère protocolaire et formel d’une séance de l’IAB, à la séance
du 11 septembre 1947, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 324. On assiste, entre autres,
à un débat interminable sur les « fields of dominant interests » des agences ministérielles.
3. Projet de directive du NSC (NSCID) rédigé par le département d’État et le Pentagone
pour réformer la production des National Intelligence Estimates, doc cit.

133
 La naissance de la CIA

travail des autres pour en vérifier le bien-fondé. À un moment

donné, il faudra bien accepter le principe de la délégation de
responsabilité1.

Au total, la multiplication des critiques et des rapports sur une

agence de renseignement aussi jeune et en pleine formation trahit
l’inexpérience de toute une classe politique dans la gestion des
affaires mondiales. Un pays ne se dote pas d’une politique étrangère
digne de ce nom simplement parce qu’il le veut ou qu’il légifère à
ce sujet, pas plus qu’il ne peut espérer monter une agence de ren­sei­
gnement en deux ou trois ans.
En 1950, pour la première fois depuis 1945, le département
d’État joue enfin un rôle positif dans la définition du ren­sei­
gnement américain. Conformément à la mission reçue de Truman,
le 20 septembre 1945, il a esquissé un schéma de production de
l’information, viable et fonctionnel, tout en ralliant le Pentagone à
ses idées. Désormais, il reste à mettre en musique ces préconisations.
Ce rôle revient au général Bedell Smith, successeur d’Hillenkoetter
à la tête de la CIA.

1. « Production of National Intelligence », doc. cit.

Chapitre III

Le général Bedell Smith, vrai père fondateur

de la CIA

À mi-parcours, le président Truman se félicite d’un début

d’amélioration des synthèses qui lui parviennent. En avril 1949,
il se réjouit que le NSC et la CIA travaillent ensemble. Désormais,
lui, le commandant en chef, peut s’appuyer sur des points de vue
coordonnés et prendre des décisions en connaissance de cause1.
Toutefois, ces progrès ne résolvent pas les graves carences en
matière d’interprétation et d’analyse. Par exemple, on constate un
mélange des genres entre le renseignement quotidien à court terme
(current) et le renseignement stratégique (national). De nombreux
rapports hésitent entre les deux, sans surprise, car le même service
les produit : l’ORE2.

Affirmer une fois pour toutes l’autorité du DCI sur la

communauté du renseignement

Le moyen de parvenir à un vrai renseignement national

consisterait donc à doter enfin la CIA d’un authentique centre de
recherche et d’analyse, intellectuellement armé pour arbitrer et
trancher souverainement entre les divergences ministérielles. De
la sorte, la valeur ajoutée des synthèses pourrait dépasser la somme

1. Résumé du 38e NSC, 20 avril 1949, bibliothèque Truman, Papers of Harry S. Truman­,
President’s Secretary’s Files, Subject File.
2. Harold P. Ford, « A Tribute to Sherman Kent », Studies in Intelligence, 1980, n° 3.

135
 La naissance de la CIA

des contributions initiales. Dans les faits, cette réorganisation

en profondeur va incomber au futur Office of National Estimates
(ONE), et au successeur de l’amiral Hillenkoetter, le général Bedell
Smith, au début des années 1950.
Les pages à venir décrivent la mise en place de ce nouveau service.
En 1950, face à la désunion qui ronge la « communauté » du rensei-
gnement, le nouveau DCI Walter Bedell Smith et son directeur
adjoint, William Harding Jackson1, se rendent vite compte de la
nécessité de refondre les procédures de synthèse et, pour cela, de
réformer en profondeur l’ORE. Cela nécessite une remise à plat
organisationnelle, et l’affirmation définitive de la prééminence de
la CIA et de son directeur.

La réorganisation interne de la CIA

La bombe A soviétique : l’ombre de Pearl Harbor,

encore et toujours

À la fin des années 1940, les patrons du renseignement améri-

cain pressentent l’imminence d’un événement grave, susceptible
d’ébranler la puissance américaine. Et si les communistes russes
détenaient un voire plusieurs von Braun, plus brillants que le leur ?
De fait, la première bombe A soviétique explose le 29 août 1949,
et déjoue les pires pronostics américains de deux ou trois ans2. La
recherche scientifique soviétique travaille bien et vite. Elle ménage
en toute probabilité de mauvaises surprises supplémentaires3.

1. Arguant de sa relative inexpérience en matière de renseignement, Bedell Smith

demande à Truman l’autorisation de créer un poste de sous-directeur pour William
H. Jackson, ancien associé de Wisner, de surcroît, dans leur cabinet d’avocats. John ­Prados,
Les guerres secrètes de la CIA. La démocratie clandestine, Paris, Les Éditions du Toucan, 2008,
p. 107-108.
2. David M. Barett, The CIA and Congress, op. cit., p. 57-63.
3. Ronald E. Doel, Allan A. Needell, « Science, Scientists and the CIA: Balancing Interna-
tional Ideals, National Needs, and Professional Opportunities », doc. cit., p. 67.

136
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

Cette surprise stratégique précipite la réforme en profondeur

des synthèses nationales. De toute évidence, on piétine, et pas
seulement parce que la CIA manquerait d’espions au sein de
l’appareil d’État soviétique. Le problème demeure conceptuel et
organisationnel. Les synergies n’opèrent pas et, si le département
d’État joue globalement le jeu, les agences militaires coopèrent à
reculons1. La CIA elle-même souffre de carences intellectuelles
graves. Sa gouvernance laisse à désirer, en particulier celle de
sa branche scientifique, l’Office of Scientific Intelligence (OSI),
créé le 1er janvier 1949 pour surveiller les progrès nucléaires,
bactériologiques et chimiques de l’adversaire2.
En première instance, tout ce que peut faire le directeur-adjoint
de la CIA pour le renseignement scientifique (Office of Scientific
Intelligence), M. Machle, est de rédiger un post-mortem3 déprimant
qui liste les déficiences, au lendemain de l’explosion de la bombe
russe4. Pour commencer, l’estimation de la production des bombes
soviétiques par les services américains reposerait exclusivement
sur l’évaluation du minerai d’uranium dans le sous-sol soviétique.
Or, cette expertise géologique date des années 1920, et a d’ailleurs
abouti, dans un premier temps, à sous-estimer de 80 % l’extraction
d’uranium russe. Et dans le domaine biologique, l’OSI ignore tout
de l’emplacement et des capacités industrielles soviétiques, ainsi
que des vecteurs potentiels. Ces affligeants constats s’étendent aux
secteurs électroniques et médicaux. Dans le domaine chimique, les
rares éléments connus proviennent du renseignement allemand
récupéré par l’OSS et le deuxième bureau de l’US Army, en 1945.
Inversement, on ne peut extrapoler le niveau réel de l’aéronautique

1. « Inability of OSI to Accomplish its Mission », note du directeur adjoint pour le ren-
seignement scientifique (Machle) pour le DCI (Hillenkoetter), 29 septembre 1949, CIA
Records, Job 84-T00286R, boîte n° 5, dossier n° 1.
2. Ronald E. Doel et Allan A. Needell, « Science, Scientists and the CIA: Balancing­Inter-
national Ideals, National Needs, and Professional Opportunities », op. cit., p. 59-81. Scott
D. Breckinridge, The CIA and the US Intelligence System, op. cit., p. 30.
3. Évaluation rétrospective de la qualité des rapports.
4. « Inability of OSI to Accomplish its Mission », doc. cit.

137
 La naissance de la CIA

soviétique qu’à partir de l’estimation des brevets, plans et maquettes

confisqués par l’Armée rouge. Les défilés célébrant la révolution
d’octobre et la victoire sur l’Allemagne offrent l’unique occasion
d’observer les nouveaux aéronefs sans pouvoir, bien sûr, en discerner
pleinement les caractéristiques techniques1.

Le DCI Bedell Smith crée la direction du renseignement

Moins d’un an après la bombe soviétique, en juillet 1950,

le général d’armée Walter Bedell Smith succède à l’amiral
Hillenkoetter2. Le départ d’Hillenkoetter et la décision de le
remplacer remontent à mai 1950, deux mois avant l’invasion de
la Corée du Sud. Sa disgrâce n’a pas été provoquée par un éventuel
échec à anticiper cette guerre, mais plutôt par les trois années
durant lesquelles il échoue à s’imposer3.
Contrairement à Hillenkoetter, Bedell Smith est une légende.
Dans le panthéon guerrier américain, il arrive juste après
MacArthur, Marshall et Eisenhower, qu’il servit comme chef
d’état-major, lors de la reconquête de 1944‑1945, manquant de
peu la cinquième étoile – celle de général de l’Armée. Bedell Smith
s’appuie donc sur ce passé historique et ses dons d’organisation
pour imposer une lecture de la législation et de la réglementation
en faveur du directeur de la CIA. Il compte aussi beaucoup sur
William H. Jackson (coauteur du rapport Dulles-Jackson-Correa
de 1948‑1949), son sous-directeur pour le renseignement (DDCI),
poste créé à l’occasion. Bedell Smith et Jackson vont imprimer à la
communauté du renseignement américain un caractère mutualiste

1. Cela n’empêche pas George Kennan, deuxième version, de critiquer virulemment les
boy-scouts de la CIA qui observent et filment le défilé aérien du 9 mai depuis le toit de
l’ambassade américaine, sans se dissimuler. Lettre de Kennan, ambassadeur des États-Unis
à Moscou, au sous-secrétaire d’État par intérim (Matthews), 18 juin 1952, NARA, DOS,
RG 59, Central Files 1950-54, 120.32161/6-1852.
2. David M. Barett, The CIA and Congress, op. cit., p. 90-94.
3. Ludwell Lee Montague, General Walter Bedell Smith as Director of Central Intelligence,
op. cit., p. 55-56.

138
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

et coopératif, même si les National Intelligence Estimates relèveront

de la responsabilité exclusive du DCI.
La réorganisation de la communauté du renseignement passe
d’abord par une réorganisation interne de la CIA. À partir de l’ORE,
trop lourd de conception, Bedell Smith crée cinq grands services
internes, au cœur de la CIA : l’Office of National Estimates (ONE),
que nous verrons abondamment dans les pages suivantes ; l’Office
of Current Intelligence (OCI), qui continue de travailler sur le très
court terme ; l’Office of Operations (OO), qui s’occupe des opéra-
tions ouvertes comme les articles de presse, le savoir universitaire, le
monde des arts et des lettres ; l’Office of Collection and Dissemination
(OCD), qui diffuse les rapports au sein de l’administration et
archive les informations non utilisées ; enfin, l’Office of Scientific
Intelligence (OSI)1.
Le DCI rassemble ces cinq services dans l’une des trois grandes
directions de la CIA, qu’il crée par la même occasion : la direction
du renseignement (Directorate of Intelligence). Jusqu’à aujourd’hui
compris, la direction du renseignement devient une machine
à produire du renseignement, fini et vérifié, en flux tendu. Son
patron a le titre de directeur adjoint de la CIA (Deputy Director
for Intelligence, DDI). Bedell Smith nomme comme premier
titulaire Loftus Becker, un avocat, ancien jurisconsulte militaire
aux procès de Nuremberg2. Guerre de Corée oblige, la direction
du renseignement bénéficie aussitôt d’une augmentation de ses
moyens financiers et humains. À la fin de l’année 1953, elle totalise

1. John Ranelagh, The Agency. The Rise and Decline of the CIA, New York, Simon &
Schuster, 1986, p. 195-196.
2. Les cinq chefs successifs de l’ONE sont : David Langer (mai 1950-3 janvier 1952) ;
Sherman Kent (3 janvier 1952-31 décembre 1967) ; Abbot E. Smith (1er jan-
vier 1968-17 avril 1971) ; John Huizenga (17 avril-juin 1973) ; Ramsey Forbush­
(juin-novembre 1973). Sherman Kent est approché par le DCI (Hillenkoetter),
dès décembre 1947, pour servir de consultant de haute volée. Voir lettre au profes-
seur Sherman Kent, 12 décembre 1947, CREST 2006, General CIA Records, CIA-
RDP80R01731R003100040062-0. G.J.A. O’Toole, Honorable Treachery, op. cit., p. 444-
445.

139
 La naissance de la CIA

3 338 employés1. On notera enfin que la direction de l’espionnage

(OSO) reste tout à fait cloisonnée et indépendante de la direction
(d’analyse) du renseignement. L’espionnage et l’analyse sont deux
métiers à part.

Création de l’ Office of Research and Reports

En première étape, Bedell Smith dissout le calamiteux ORE et
le transforme en un brillant Office of Research and Reports (ORR)2.
À l’intérieur de la direction du renseignement, l’ORR travaillera
au renseignement « encyclopédique » et au Basic Intelligence, c’est-
à-dire à la matière semi-finie dans laquelle piochent les analystes
pour rédiger leurs rapports. Le Dr Max Millikan, grand professeur
d’économie du Massachusetts Institute of Technology (MIT), lui
donne l’impulsion première, suivi de Robert Amory.
L’ORR se subdivise en :
1°) Un bureau de collecte et de traduction de la presse étrangère,
lui-même créé en mars 19533.
2°) Un service de compilation géographique (Basic Intelligence
Division).
3°) Un bureau de cartographie (Map Division), tous deux issus
du défunt ORE (et même de l’OSS pour la Map Division).
4°) Et, surtout, un nouveau service économique (Economic
Research Area) dirigé également par le Dr Millikan, en 1951‑1952.
Le profil intellectuel des personnels s’améliore. Le noyau est
désormais peuplé d’officiers supérieurs en détachement, mais aussi
de diplomates, d’historiens, de géographes et d’économistes. En
deux ans (1951-1953), l’ORR passe de 461 à 766 personnes, en
raison de la guerre de Corée. Il devient l’encyclopédie vivante non
seulement de la CIA mais aussi de toute la fonction publique améri-
caine. Celle-ci peut directement s’adresser à l’Office of Research and

1. William M. Leary, The Central Intelligence Agency, op. cit., p. 35.

2. Scott D. Breckinridge, The CIA and the US Intelligence System, op. cit., p. 30.
3. « Foreign Language Publications », NSCID n° 16, 7 mars 1953, NARA, DOS, S/S–
NSC Miscellaneous Files, Lot 66 D 95, Records of Action by the National Security Council.

140
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

Reports lorsqu’elle a besoin de données fiables sur un pays étranger,

en particulier d’informations économiques1.
En 1965, l’ORR se réorientera définitivement vers les dévelop-
pements financiers et économiques étrangers en devenant l’Office
of Economic Research (OER), alors qu’en même temps se constitue
le nouvel Office of Strategic Research (OSR). Dirigé d’abord par
Bruce C. Clarke Jr, l’OSR interviendra directement dans la mise
en forme des rapports nationaux plus spécifiquement militaires,
pour contrer la concurrence interne de la Defense Intelligence Agency
(renseignement militaire unifié, 1961)2.

L’ Office of Current Intelligence

Le deuxième grand service créé par Bedell Smith, et dérivé de
l’ORE, est l’Office of Current Intelligence. L’OCI édite les bulletins
présidentiels quotidiens (Daily Summaries que l’on rebaptise, en
1952, Current Intelligence Bulletins). L’OCI fournit aussi de très
nombreux éléments factuels pour rédiger les National Intelligence
Estimates. Ses experts participent aux réunions qui préparent celles
de l’IAC.
Au début des années 1960, un nouveau document quotidien est
produit pour répondre aux attentes les plus spécifiques de Kennedy,
très remonté par le fiasco de la baie des Cochons : le President’s
Intelligence Checklist (rebaptisé President’s Daily Brief de 1964 à
aujourd’hui) recèle les informations les plus confidentielles et les
plus en phase avec l’actualité brûlante.
Le rituel est le suivant : peu après 8 h 00, le DCI, ou son second,
arrive dans le bureau Ovale où il transmet au président et à son
conseiller pour la sécurité nationale le rapport du jour. Ceux-ci
1. William M. Leary, The Central Intelligence Agency, op. cit., p. 32-33.
2. Voir DCID n° 15/1, 15 septembre 1964 : « La production de la totalité du rensei-
gnement économique sur le bloc soviétique est de la responsabilité de la CIA. En outre,
l’Agence complétera le renseignement produit par d’autres agences en menant autant
d’expertises indépendantes que nécessaire pour aboutir à un renseignement économique
complet sur le bloc soviétique », Yale, bibliothèque Seeley G. Mudd, centre d’archives fédé-
rales, fonds « National Intelligence Establishment ».

141
 La naissance de la CIA

le lisent, posent des questions et éventuellement demandent un

complément d’information. Puis le DCI reprend le document et
s’en va. Aucune copie ne circule.
L’ancien Current Intelligence Bulletin poursuit néanmoins sa
carrière et fournit aux principaux ministres, directeurs d’agence
et autres officiers généraux un panorama condensé des dévelop-
pements mondiaux au jour le jour, sous l’appellation nouvelle de
National Intelligence Daily1.

La mise au point tardive de l’Interagency : Bedell Smith

crée l’Office of National Estimates

Comment trouver le Saint-Graal ? Comment écrire des synthèses

qui fassent autorité sur toute la communauté du renseignement
sans se confondre avec les intérêts bureaucratiques ? Bedell Smith
restera dans l’histoire comme le directeur de la CIA qui a su dégager
un compromis efficace et pérenne, à travers le tout nouvel Office of
National Estimates (ONE). C’est le troisième service créé par Bedell
Smith et, de loin, le plus important, car il devra rédiger les rapports
interministériels stratégiques.

Le conclave du 20 octobre 1950

Pour reconstituer le fonctionnement de l’équipe des National

Intelligence Estimates, l’ONE, nous disposons du témoignage
exceptionnel de Sherman Kent, son patron durant dix-huit ans
(1950-1967), dans son testament, « The Making of an NIE »2. Écrit
1. Melvin A. Goodman, Failure of Intelligence, op. cit., p. 14-16. Tous les présidents ne
prêtent pas le même intérêt aux President’s Daily Brief (PDB). Ces dernières années, les
deux présidents Bush se sont révélés aussi friands que Truman des brèves synthèses de la
CIA. Nixon et Kissinger leur accordaient peu de cas. Quant à Bill Clinton, il refusait de
lire le PBD, se plaignant qu’on y trouvait des banalités, en libre accès déjà dans la presse.
Richard L. Russell, Sharpening Strategic Intelligence, op. cit., p. 16-17. Également­  : Jeffrey­
T. Richelson, The US Intelligence Community, Philadelphie, Westview­Press, 2012, p. 376-
381.
2. Sherman Kent, Sherman Kent and the Board of National Estimates. Collected Essays,

142
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

au profit de la CIA, puis déclassifié au début des années 1970, ce

texte retrace la genèse, la mise au point et la maturité du « cœur de
la CIA » selon les propres termes de Bedell Smith. À partir d’une
équipe volontairement restreinte, de 70 à 80 personnes, l’Office of
National Estimates alimentera l’exécutif américain en centaines de
synthèses, jusqu’à Nixon-Kissinger. Puis, un système finalement
assez proche le remplacera jusqu’à aujourd’hui.
Ayant à peine succédé à l’amiral Hillenkoetter, le général Bedell
Smith convoque l’aréopage de la CIA, le 20 octobre 1950, pour
lui exposer ses conceptions1. Le problème de départ vient encore
du rapport Dulles-Jackson-Correa et de ses critiques des synthèses
de la Compagnie. Au moment où Bedell Smith parle, la guerre de
Corée a certes commencé, mais sans encore mettre en lumière la
pauvreté cruelle des réseaux américains2. On reste dans l’épure.
Bedell Smith édicte alors un principe nouveau, sacré et inviolable :
les documents transmis au président et à son cabinet offriront
dorénavant de vraies synthèses de portée nationale. Le directeur
du renseignement central, et lui seul, en portera la responsabilité.
D’un autre côté – toujours selon Bedell Smith – les National
Intelligence Estimates seront le produit de tous les acteurs du
renseignement. On ne tolérera plus aucune rétention. Mais le DCI
pourra, sur sa seule intuition, et de plein droit, modifier telle ou
telle conclusion, avant de la porter à la connaissance du président.
Nonobstant, Bedell Smith annule les volontés de Truman
lui-même, dans sa lettre cadre du 22 janvier 1946. Désormais, le
DCI devient le canal exclusif par lequel transitent les synthèses,
ainsi que le médiateur unique entre la communauté du rensei-
gnement et le président. Cela ne supprime en rien d’éventuelles
dissensions sanglantes en interne. Au contraire. Les désaccords
partie 1, « The Institutional Framework », 1994. DCI, Historical Series, NARA, Record
Group 263, History Staff Source Collection.
1. Conceptions résumées dans un programme écrit : « The Responsibility of the Central­
Intelligence Agency for National Intelligence Estimates », DCI, Historical Series, NARA,
Record Group 263, History Staff Source Collection.
2. David M. Barett, The CIA and Congress, op. cit., p. 82-89.

143
 La naissance de la CIA

revêtiront alors la forme d’annexes à l’estimate, ou de notes de bas

de page (dissent). Le corps du texte principal, néanmoins, enregistre
seulement les conceptions validées par le DCI. C’est « son » texte,
« sa » signature.
À la réunion au sommet du 20 octobre 1950, Bedell Smith
commence donc par lire un court mémoire intitulé La responsa-
bilité de la CIA dans les synthèses de renseignement national1. Bedell
Smith revisite, à sa manière, la loi de sécurité nationale. Il part du
rai­son­nement suivant : en première instance, la loi de 1947 assigne
à l’Agence de « corréler et évaluer le renseignement relatif à la
sécurité nationale et de veiller à sa diffusion auprès des responsables
fédéraux ayant besoin d’en connaître ». Or, trente mois après le vote
de la loi de sécurité nationale, les rapports adressés au président
et à l’administration se contentent finalement de juxtaposer les
renseignements ministériels sans valeur ajoutée tangible.
Bedell Smith veut donc des rapports stratégiques fondés sur
deux principes. Premièrement, les futurs NIE devront être perçus
comme le résultat le plus fiable et le plus incontestable en matière de
renseignement, d’un tel sérieux et d’une telle rigueur que la Maison-
Blanche, le Pentagone et le département d’État s’appuieront dessus
pour décider de la stratégie mondiale des États-Unis. Deuxièmement,
seule la CIA est en position naturelle d’exécuter cette mission vitale2.
En conséquence, ce 20 octobre 1950, Bedell Smith annonce trois
décisions majeures : d’abord, il crée l’Office of National Estimates à qui
incombera la mission exclusive de rédiger les synthèses nationales.
L’ONE comprendra en son sein un aréopage de six experts éminents,
pour superviser de près le travail de synthèse, au jour le jour.
1. Réunion de l’IAC, 20 octobre 1950, INR Files, Lot 59 D 27, IAC, minutes des
9 novembre 1950-20 décembre 1951, boîte n° 71. IAC-M-1, par le colonel Hamilton
Howze, assistant du chef du deuxième bureau de l’armée de terre, 20 octobre 1950, HS/
HC 266. Membres présents : W. Park Armstrong (département d’État), général de division
R. J. Canine (deuxième bureau de l’armée de terre), contre-amiral Felix L. Johnson (ONI),
général de division Charles P. Cabell (deuxième bureau de l’armée de l’air), Dr Walter
F. Colby (Commissariat à l’énergie atomique), général de brigade Vernon E. Megee (deu-
xième bureau du Comité des chefs d’état-major), Meffert W. Kuhrtz (FBI).
2. Harold P. Ford, « A Tribute to Sherman Kent », doc. cit.

144
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

Comme deuxième décision, plus symbolique, le général Bedell

Smith baptise les futurs rapports « NIE n°… », plutôt que « CIA
n°… ». Il souligne ainsi le caractère collectif de leur rédaction. La
couverture de ces documents insistera ainsi sur la collégialité et la
pluralité des opinions exprimées en vue d’un renseignement stric-
tement national1.

 ’ Intelligence Advisory Committee devient l’épicentre

L
de la synthèse du renseignement
Troisième décision du DCI Bedell Smith, le 20 octobre 1950 :
augmenter la fréquence des réunions de l’Intelligence Advisory
Council (successeur de l’Intelligence Advisory Board), tout en en
réduisant la durée. De fait, l’IAC (puis son successeur l’United States
Intelligence Board, USIB, à partir de 1960) se réunira au moins une
fois par semaine, sous la présidence du DCI, et deviendra la matrice
finale des NIE.
Certains IAC s’expédient en une demi-heure, le temps d’approu-
ver un NIE et d’en autoriser la publication. La moyenne est de deux
à trois bonnes heures. On aura un exemple représentatif d’un IAC
important dans celui du 5 juin 1952, avec comme ordre du jour :
1°) L’approbation des minutes de la réunion précédente. 2°) Le
lancement d’une évaluation sur les capacités soviétiques en matière
scientifique et technologique. 3°) Les développements probables
en Argentine (Peron). 4°) L’éventuelle diffusion de renseignements
en direction de certains gouvernements étrangers. 5°) Les relations
entre l’IAC et le bureau permanent du NSC (NSC Senior Staff).
6°) L’approbation du rapport spécial sur l’attitude soviétique
probable envers Berlin (SE n° 30)2.

1. La couverture du premier NIE (3 novembre 1950) était, du haut vers le bas, titrée
« National Intelligence Estimates », suivi du titre, du sceau de la CIA, de l’appellation
NIE-1, de la date (3 novembre 1950) et de la mention : « Les services de renseignement
du département d’État, de l’armée de terre, de la marine et de l’armée de l’air ont participé
à la préparation de ce rapport de synthèse et l’approuvent. »
2. IAC-M-73, présidé par le général Walter Bedell Smith, assisté du directeur délégué

145
 La naissance de la CIA

Au fil des ans, l’IAC (puis l’USIB) se subdivisera entre 11 et

15 sous-comités interministériels, tous ces sous-comités fonction-
nant selon le principe identique d’un collège interministériel présidé
par un officier-rédacteur de la CIA. Parmi ces comités : le comité de
sécurité (réglementation, déontologie et normes internes) ; le comité
de guerre électronique (Communications Intelligence, COMINT,
futur Signals Intelligence Committee, SIGINT) ; le comité de
renseignement économique (Economic Intelligence Committee,
EIC) ; le comité de renseignement scientifique (SIC) ; le comité
des missiles guidés (Guided Missile Intelligence Committee, GMIC,
futur Guided Missile Astronautics Intelligence Committee, créé à l’ins-
tigation d’Allen Dulles pour entamer le monopole du Pentagone
qui est le premier responsable des questions balistiques) ; le comité
de l’espionnage (Human Intelligence Committee), HUMINT,
créé à l’inverse contre l’avis du DCI)1. L’IAC, puis l’USIB et tous
leurs sous-comités techniques ont donc pour mission d’exami-
ner, amender et valider les NIE produits par l’Office of National
Estimates de la CIA.

Sherman Kent, le père de l’analyse du renseignement

américain
Le général Bedell Smith bâtit en moins de dix mois le nouvel
Office of National Estimates2. Il fixe d’abord les nouvelles règles du

pour le renseignement (Lotfus E. Becker), 5 juin 1952. Document CREST déclassifié

en 2003, CIA n° RDP85S00362R000200030021-3, General CIA Records.
1. Scott D. Breckinridge, The CIA and the US Intelligence System, op. cit., p. 43.
Aujourd’hui, ces comités sont sous la tutelle non plus du DCI, mais du DNI (Director of
National Intelligence).
2. Auparavant, les tout premiers NIE seront fonction des urgences de l’actualité. Bedell
Smith confie provisoirement cette tâche à Ludwell Montague. En six mois (octobre à
mars 1950) l’ancien patron de l’ORE livre six rapports coordonnés entre les services (trois
programmés par le DCI et trois dictés par les circonstances) sur le rôle de la Chine dans
la guerre de Corée. Ce n’est pas une réussite. En octobre 1950, par exemple, Truman
demande personnellement une évaluation du risque chinois dans le contexte coréen. Le
président prépare sa prochaine rencontre avec le général MacArthur sur l’île de Wake. Au
terme d’une coopération entre toutes les agences, sous la présidence de la CIA, l’un des
rapports conclut qu’une « telle éventualité est improbable en 1950. Le rôle de la Chine

146
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

jeu tout en souplesse. Puis, en octobre-novembre 1950, il accélère

et fait œuvre d’autorité, sans laisser place à la contestation. Il
impose alors le primat de la CIA dans la rédaction des rapports
stratégiques1. Le 13 novembre 1950, il crée l’Office of National
Estimates, et nomme à sa tête William L. Langer, doyen de la
faculté d’histoire de Harvard, avec le titre de directeur adjoint de
la CIA, chargé des estimations nationales2. Ce spécialiste de la
diplomatie du xixe siècle et de l’alliance franco-russe3 a déjà dirigé
la branche « recherche et analyse » de l’OSS, laquelle regroupait
des dizaines d’universitaires historiens, géographes, économistes,
politologues… chargés de constituer une documentation
fondamentale et encyclopédique. Puis, il succéda, en 1946, à
McCormarck comme conseiller spécial du secrétaire d’État pour
la recherche et le renseignement.
William Langer est le premier d’une lignée. Lui succéderont
Sherman Kent, du 3 janvier 1952 au 31 décembre 1967, puis
Abbot E. Smith (1er janvier 1968‑17 avril 1971), John Huizenga
(17 avril 1971‑1er juin 1973) et Ramsey Forbush, le dernier
directeur de l’ONE (dernier semestre 1973), limogé par Kissinger.
En 1973, l’ONE est remplacé par le National Intelligence Office,
puis par le National Intelligence Council à partir de 1979. À partir
de la réforme de 2003‑2005, le NIC fait rapport au directeur du
renseignement national et non plus au directeur du renseignement

communiste se confinera plutôt à continuer l’aide matérielle donnée à son allié nord-
coréen, de façon secrète […] », « Korean Estimates », 12 octobre 1950, Michael Warner
(dir.), CIA Cold War Records, op. cit., p. 349-372. Réunion de l’IAC, 26 octobre 1950,
« The Responsibility of the Central Intelligence Agency for National Intelligence Esti-
mates », doc. cit., p. 6.
1. Kenneth J. Campbell, « Bedell Smith’s imprint on the CIA », International Journal of
Intelligence and Counter-Intelligence, 1986, p. 45-61.
2. CIA Regulation n° 70, 1er décembre 1950, Yale, bibliothèque Seeley G. Mudd, centre
d’archives fédérales, fonds « National Intelligence Establishment ».
3. William L. Langer, The Franco-Russian Alliance, 1890-1894, Cambridge, Harvard
University Press, 1929. Id., European Alliances and Alignments, 1871-1890, New York,
A. A. Knopf, 1931. Rhodri Jeffreys-Jones, The CIA & American Democracy, op. cit.,
p. 67-68.

147
 La naissance de la CIA

central. Les synthèses stratégiques continuent de s’intituler National

Intelligence Estimates.
Parmi tous les directeurs, la personnalité de Sherman Kent
prédomine : seize années à la tête des analystes de la CIA. Professeur
d’histoire contemporaine à Yale, avant de devenir le doyen de son
département, il y laisse une réputation d’enseignant charismatique,
mais extrêmement rigoureux. Spécialiste de la Restauration et de la
monarchie de Juillet, on lui doit une thèse de doctorat sur le suffrage
censitaire en France1. Il reviendra d’ailleurs à ses premières amours,
après sa retraite, en écrivant un livre sur l’alternance électorale
de 1827 et la victoire des libéraux sur les ultras2. Comme la majorité
des officiers de la CIA, il a fait ses premières armes dans l’OSS,
en tant que chef de la division « Europe-Afrique » de la branche
« recherche et analyse ». En 1946, il rejoint brièvement le National
War College avant de reprendre ses cours à Yale. Son passé dans
le renseignement demeure toutefois enraciné en lui. En 1946, il
publie dans une revue yalie un article dénonçant le démantèlement
de l’OSS3. Surtout, en 1949, juste avant son rappel à Washington,
il publie un best-seller, traduit ensuite en une dizaine de langues,
sans compter les versions piratées : Strategic Intelligence for American
World Policy4. Dans le contexte de la loi spécialement consacrée à la
CIA, ce texte se lit comme le mode d’emploi de sortie de l’isolation-
nisme, au prisme du renseignement5. Sherman Kent s’y est interrogé

1. Sherman Kent, Electoral Procedure under Louis-Philippe, New Haven, Yale University
Press, 1937, 274 p.
2. Sherman Kent, The Election of 1827 in France, Cambridge, Massachusetts, Harvard
University Press, 1975, 225 p.
3. Sherman Kent, « Prospects for the National Intelligence Service », Yale Review, vol. 36,
n° 1, automne 1946.
4. Sherman Kent, Strategic Intelligence for American World Policy, Princeton, Princeton
University Press, 1949, 226 p.
5. Cela lui vaut, entre autres, la critique louangeuse de William H. Jackson, ancien de
l’OSS, dans le New York Times : « Kent connaît son sujet et le sert avec force et persuasion.
Il en résulte le meilleur livre écrit jusqu’à présent sur tous les aspects du renseignement.
Cet ouvrage devrait être lu par tous les responsables de la sécurité de ce pays et par tous
ceux qui travaillent dans le domaine du renseignement », New York Times Book Review,
1er mai 1949.

148
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

en particulier sur les relations entre les agences de renseignement et

le pouvoir exécutif :

Un motif grave de malentendu entre les producteurs et les

consommateurs du renseignement réside dans la répugnance
tout à fait compréhensible des destinataires de l’information à
s’embarquer dans une aventure sur la base de rapports rédigés
on ne sait trop par qui. Après tout, s’il doit y avoir des morts
et des blessés, ce ne seront probablement pas les rédacteurs des
rapports. Vous pouvez être sûr qu’à la charge de Balaklava, le
deuxième bureau de la brigade légère est arrivé en tête de la liste
des survivants1.

Pour Sherman Kent, la clé de voûte du renseignement consiste

à fédérer l’Université, le renseignement et le monde politique. De
nombreux points communs existent en effet entre la pensée acadé-
mique et le modus operandi des maîtres espions :

La principale différence entre le monde académique et les

officiers de renseignement face au reste de la population tient
au fait que les premiers sont supposés mieux armés contre leurs
propres faiblesses intellectuelles. […]
Lorsque les conclusions d’une agence de renseignement sont
régulièrement ignorées par le destinataire, en raison de son
intuition propre, celui-ci doit admettre qu’il tourne le dos
aux deux outils par lesquels l’Occident a, depuis Aristote,
constamment élargi son horizon de pensée : la raison et la
méthode scientifique2.

Un dimanche matin de novembre 1950, le DCI Bedell Smith

convoque Sherman Kent pour lui proposer le poste de numéro deux
1. Sherman Kent, Strategic Intelligence for American World Policy, version remaniée,
Princeton, Princeton University Press, 1966, p. 193.
2. Ibid., p. 206.

149
 La naissance de la CIA

de l’Office of National Estimates, avec la perspective de rapidement

succéder à William L. Langer, qui désire retrouver Harvard. Alors
que Kent paraît hésiter à quitter Yale, le général Smith le toise et lui
assène :

Jeune homme ! Pourquoi croyez-vous que je vous aie fait venir ?

Me croyez-vous du genre à me déranger un dimanche matin
dans mon bureau pour parler avec des gens qui ne sont pas sûrs
de prendre le boulot qu’on leur propose1 ?

Débutent ainsi dix-huit années à la tête de l’Office of National

Estimates et au cœur de tous les plus grands secrets mondiaux.
Sherman Kent y servira l’appareil d’État comme documentaliste en
chef, un documentaliste de luxe certes, mais avant tout un scienti-
fique qui veut donner à son pays la compréhension rationnelle de
l’environnement mondial.

L’ONE et sa matrice universitaire

Le Board of National Estimates

Avec génie, Sherman Kent va résoudre les contradictions qui
rongent la chaîne du renseignement américain à tous les niveaux : les
disputes entre le département d’État et le Pentagone ; les divisions
qui minent l’Intelligence Advisory Committee, incapable de faire
travailler les agences ministérielles avec la CIA ; la CIA elle-même,
incapable de travailler directement sur les rapports ministériels et
de leur apporter une touche finale ; enfin, la contradiction liée au
dédoublement fonctionnel du DCI, avec sa double casquette de
chef d’agence et de chef du renseignement national. Sherman Kent
réussira le tour de force de conférer au DCI et à la CIA une pleine

1. Confidence de Sherman Kent à Harold P. Ford, « A Tribute to Sherman Kent », doc. cit.,
note n° 15.

150
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

et entière souveraineté sur les rapports nationaux, tout en associant

loyalement les autres agences à chaque étape de la rédaction.
En un quart de siècle, l’Office of National Estimates produira
1 500 rapports interministériels stratégiques. Il privilégiera toujours
la réflexion en profondeur, en prenant en compte le fait historique,
culturel, géographique et politique au sens large, avant de le
confronter à la conjoncture. Par conséquent, l’ONE n’écrira pas
les Daily Summaries destinés à informer les hauts responsables au
jour le jour. Cette fonction revient à l’Office of Current Intelligence,
institué le 12 janvier 1951, à partir d’anciens experts de l’Office of
Reports and Estimates1.
Étonnamment, l’Office of National Estimates fonctionne avec
très peu d’experts et d’employés, de sa naissance aux années 1970.
Bedell Smith, à l’origine, avait pourtant planifié l’embauche
d’un millier d’analystes. Sherman Kent exclut délibérément
cette politique d’embauche inflationniste, afin d’éviter les dérives
bureaucratiques. Fixé à 85 personnes au départ, le tableau des
effectifs n’atteindra même en fait jamais ce plafond. Au pic de sa
croissance, l’ONE totalise 70 experts2. En revanche, il démarre sa
mission avec un personnel déjà très aguerri et rompu aux codes
du renseignement, d’où une entrée en matière rapide et re­dou­ta­
blement efficace en 1951, au moment précis où la guerre froide
risque de dégénérer en vraie guerre mondiale.
Trois chevilles ouvrières animent le nouveau service : le Board of
National Estimates, le Professional Staff et le Support Staff. Le Board
constitue une vraie novation par rapport aux premiers temps du
CIG et de la CIA, dans la mesure où il instaure un aréopage de
spécialistes de très haute volée, dont la tâche consiste uniquement
à placer leurs compétences intellectuelles et leur large culture au
service d’un renseignement de qualité. Cette petite dizaine de
scientifiques, d’officiers généraux ou de juristes se place au centre
1. William M. Leary, The Central Intelligence Agency, op. cit., p. 34.
2. Ray Cline, Secrets, Spies and Scholars. The Essential CIA, Washington, Acropolis Books,
1978, p. 120.

151
 La naissance de la CIA

de tous les rouages du renseignement américain1. Ces experts entre-

tiennent un contact permanent avec le renseignement militaire, les
diplomates, ou encore les fonctionnaires de l’Agence américaine
d’aide à l’étranger (USAID), les officiers des missions militaires à
l’étranger (Military Assistance Advisory Group, MAAG) et, bien sûr,
les équipes de la CIA sur le terrain.
Chaque matin, les « sages » du Board prennent connaissance de
tous les types d’informations, des plus anodines (celles en général
livrées par le Foreign Broadcast Information Service) aux plus cruciales
et aux plus secrètes en provenance de la CIA, du département d’État
ou du Pentagone. Le principe fondamental est que le Board of
National Estimates relaie la volonté du directeur du renseignement
central vers les agences de renseignement. À l’autre bout de la chaîne
rédactionnelle, le Board et, a fortiori, le directeur du renseignement
central imposent leur avis. À proprement parler, le National
Intelligence Estimate devient « le » texte du DCI, au moment de
la réunion finale des chefs d’agence (IAC – puis en 1960, USIB),
qu’il préside. À l’arrivée, un NIE se présente donc comme un texte
estampillé « CIA », officiellement rédigé et signé par le seul directeur
du renseignement central.
Le premier Board of National Estimates comprend comme
membres : David Langer ; Sherman Kent (directeur adjoint) ; le
général de division Clarence Ralph Huebner (vétéran de l’Afrique
du Nord et des Ardennes, premier général américain au contact
de l’Armée rouge en 1945) ; le vice-amiral Bernard Bieri (ancien
chef d’état-major adjoint de la marine) ; l’avocat bostonien
Maxwell Foster ; Raymond J. Sontag (doyen du département
1. Les membres fondateurs du Board sont : Maxwell Foster, avocat de Boston ; Calvin
Hoover, professeur d’économie à l’université de Duke, spécialisé dans les questions mili-
taires allemandes et soviétiques ; Ludwell Montague, docteur de l’université de Duke,
chef du bureau de renseignement à l’ORE en 1946-1947 ; Raymond Sontag, docteur de
l’université de Pennsylvanie, professeur d’histoire à Berkeley et spécialiste des affaires alle-
mandes ; DeForest Van Slyck, professeur d’histoire à Yale de 1920 à 1929, chef du service
d’analyse et de propective d’une banque d’affaires, officier durant la guerre, puis membre
du CIG. Scott A. Koch (éd.), CIA Cold War Records. Selected Estimates on the Soviet Union,
1950-1959, CIA History Staff, Center for the Study of Intelligence, Washington, p. 297.

152
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

d’histoire de Princeton, directeur de la publication des documents

saisis en Allemagne1) ; Calvin B. Hoover (professeur d’écono-
mie, spécialiste de l’économie soviétique, acteur du New Deal et
promoteur de la renaissance économique de l’Allemagne après
1945) ; Deforest Van Slyck et Ludwell Montague (deux anciens
responsables de l’Office of Reports and Estimates). Dans les années
1950, d’autres personnalités de très haut niveau rejoignent les « Top
Brains » : par exemple, l’amiral Jerauld Wright (ancien commandant
en chef des forces navales atlantiques, CINCLANT), Livingston
Merchant (ancien numéro trois du département d’État) ou
Llewellyn Thompson (deux fois ambassadeur en URSS)2.
Le regard neuf et aiguisé de ces généralistes de haut vol permet
de trancher les divergences entre les agences. Le Board forme le
« cerveau » du renseignement national jusqu’en 1973, où il disparaît
dans le sillage de la guerre du Vietnam et du Watergate, pour ressus-
citer sous la forme du National Intelligence Office, puis du National
Intelligence Council en 19793.

Le Professional Staff
Le Professional Staff représente la deuxième instance de l’Office
of National Estimates. Il comprend 25 membres, tous issus des
meilleures formations universitaires en histoire ou sciences sociales.
Tous, ou presque, ont travaillé pour le renseignement militaire
ou l’OSS durant la guerre. Le Professional Staff regroupe donc,
1. John W. Wheeler-Bennett, Raymond James Sontag, Maurice Baumont, Documents
on German Foreign Policy, 1918-1945, Washington, United States Government Printing
Office, 1949.
2. Sherman Kent, The Making of an NIE, NARA, CIA, Record Group 263, 1969,
partie 1, « The Institutional Framework », note n° 30.
3. Jusqu’à aujourd’hui, néanmoins, les documents produits continuent de s’appeler les
National Intelligence Estimates. À partir de la réforme de 2005, le National Intelligence
Council travaille pour le Director of National Intelligence et non plus pour le directeur de la
CIA qui perd la direction du renseignement central. Toutefois, nombre d’analystes et de
comités interministériels restent dans le giron de la CIA. Richard A. Best Jr, Proposals­ for
Intelligence Reorganization, op. cit., p. 38-39. Loch K. Johnson, National Security Intelli-
gence. Secret Operations in Defense of the Democraties, Cambridge, Polity, 2012, « A Revol-
ving Door at the Office of the DNI », p. 30-32.

153
 La naissance de la CIA

en grande majorité, des universitaires et incarne la quintessence

des élites1. Beaucoup ont survécu à la dissolution de l’OSS et,
avec une certaine abnégation, ont accepté de travailler pour les
services successeurs au sein du département de la Guerre ou du
département d’État. Les experts du Professional Staff se partagent
en zones géographiques : Europe occidentale, Moyen-Orient,
Europe orientale (URSS comprise) et Extrême-Orient. Au cas par
cas, Sherman Kent créera des comités restreints et les assortira de
techniciens. Par exemple, à la fin des années 1950, apparaît une
équipe chargée uniquement des questions soviétiques militaires
et technologiques (nucléaire, aérospatiale), quitte à dupliquer les
missions du renseignement militaire2.

Le Support Staff
Enfin, au sein de l’organigramme de l’ONE, le Support Staff
englobe une petite quarantaine de secrétaires affairées aux tâches
ingrates et indispensables à la fois, comme la reproduction des
innombrables brouillons et leur acheminement au bureau des
responsables ayant besoin d’en connaître, ou à la salle de conserva-
tion des archives de l’ONE et à la bibliothèque.

Le Princeton Panel
Le Board of National Estimates, le Professional Staff, le Support
Staff constituent donc la structure officielle de l’ONE. S’y ajoute
le Princeton Panel. Très vite, en effet, le numéro deux de la CIA,
William H. Jackson, pressent le risque que tous ces experts pensent
en vase clos et conçoivent le monde à travers le filtre exclusif des
rapports de renseignement. Une « pensée groupale » deviendrait vite
une « pensée unique » sans imagination et allergique à la critique. Dès
1951, par conséquent, le directeur du renseignement central adjoint

1. « Depuis ses origines, l’Agence possède un style académique, incarné par ses analystes,
lesquels constituent sa sanior pars », John Ranelagh, The Agency, op. cit., p. 23.
2. Sherman Kent, Sherman Kent and the Board of National Estimates, op. cit., note n° 31.

154
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

(DDCI) réunit quatre fois par an, dans sa maison de Princeton, ou

au Gun Club1, un aréopage d’universitaires dont certains ont déjà
servi l’État au sommet, comme George F. Kennan ou Vannevar
Bush (1890-1974, physicien nucléaire du Massachusetts Institute
of Technology, conseiller scientifique des présidents Roosevelt et
Truman durant la guerre2 et père de l’informatique américaine),
Hamilton Fish Armstrong (1893-1973, rédacteur en chef de
Foreign Affairs de 1922 à 1972, coauteur avec Allen W. Dulles du
livre Can We Be Neutral ? en 1936, et conseiller du département
durant la guerre chargé de la future ONU).
La direction de la CIA complète ces universitaires par quelques
officiers généraux à la retraite et des hommes d’affaires comme,
par exemple, Maxwell Foster, avocat à Boston, et Barklie Henry,
financier de Wall Street. Au fil des années 1950, ils seront rejoints ou
remplacés par des personnalités aussi éminentes que Philip Mosely
(historien et politologue à Columbia, rare spécialiste américain du
monde slave, titulaire d’une thèse à Princeton sur la Russie et les
débuts de la question d’Orient, 1838-18393) ; Samuel Bemis (1891-
1973, professeur à Yale, historien de la diplomatie américaine,
auteur ensuite d’une série de 24 volumes sur les secrétaires d’État
jusqu’à Christian Herter4) ; Joseph Strayer (1904-1987, un des
premiers grands médiévistes américains, spécialiste de saint Louis
et du domaine royal, lauréat du prix Pulitzer en histoire, et auteur
d’un ouvrage sur l’interprétation de l’histoire5) ; Cuyler Young, de
Princeton (1900-1976, ancien responsable des missions presbyté-
riennes au Moyen-Orient et professeur à la tête du département

1. William M. Leary, The Central Intelligence Agency, op. cit., p. 31.

2. Vannevar Bush, Science. The Endless Frontier. A Report to the President by Vannevar Bush,
Director of the Office of Scientific Research and Development, Washington, United States
Government Printing Office, 1945.
3. The Russian Review, 1972, vol. 31, n° 2, p. 209.
4. Samuel Flagg Bemis, The American Secretaries of State and their Diplomacy, New York,
Pageant Book, 1958.
5. Joseph Strayer, The Interpretation of History, Princeton, Princeton University Press,
1943.

155
 La naissance de la CIA

des études perses à Princeton1) ; et, enfin, Max Milikan, du MIT

(professeur d’économie au MIT, conseiller du DCI en 1951-1952,
puis directeur du Center for International Studies du MIT, fondé par
la CIA et la Fondation Ford).
Sans ambitions de carrière au sein de la CIA, sans autre souci
que l’intérêt national et donc prêts à critiquer sans complaisance,
ces intellectuels de très haute volée passent les National Intelligence
Estimates au crible. Toutefois, leur expertise advient des mois après
l’achèvement d’un NIE. Le Princeton Panel a pour but de fournir
un « contrôle de qualité » utile sur le long terme, pas d’intervenir sur
le travail en cours. Les successeurs de Jackson prolongeront cette
institution jusqu’à la fin de l’ONE, en 1973.

 es premiers numéros de la revue Studies in Intelligence et

L
le projet d’académie du renseignement
Sherman Kent aurait souhaité aller plus loin dans l’institution-
nalisation intellectuelle de la CIA. Si son projet d’académie du
renseignement ne voit pas le jour2, il crée toutefois le Center for
the Study of Intelligence, qui publie la revue trimestrielle Studies
in Intelligence à partir de 1955, toujours vivante aujourd’hui. Le
Center for the Study of Intelligence constitue, à la fois, une sorte de
service historique de la CIA, un think tank pour produire des idées
fécondes, et la vitrine officielle de l’Agence vis-à-vis des universités.
Au soir de sa carrière, Sherman Kent justifie ainsi cette institution
qui lui tient tant à cœur :

Je voulais lancer un périodique – probablement une publica-

tion trimestrielle – consacrée à la théorie et à la pratique du

1. International Journal of Middle East Studies, vol. 8, n° 2, avril 1977. Cuyler Young,
Near Eastern Culture and Society. A Symposium on the Meeting of East and West, Princeton,
Princeton University Press, 1951.
2. On ne doit pas confondre ce projet à haute altitude avec « l’université de la CIA », la
Sherman Kent School for Intelligence Analysis, qui forme, à partir des années 1980, les futurs
analystes de l’Agence, dont les futurs National Intelligence Officers, aux normes strictes des
différents types de rapports produits par la maison.

156
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

renseignement, ainsi qu’aux techniques de la discipline. Il

me fallait pour cela un éditeur qui comprenne parfaitement
les limites de sa fonction. La revue pourrait être Top Secret ;
certains articles seraient classés secret défense, certains seraient
immédiatement en libre circulation, en tirés-à-part, d’autres
enfin seraient déclassifiés à bref délai1.
Le renseignement a développé une méthodologie identifiable. Il
a mis au point un vocabulaire. Il a nourri un cadre théorique et
doctrinal. Il applique des techniques sophistiquées et raffinées.
Il dispose maintenant d’une politique de ressources humaines.
Ce qui lui manque maintenant, c’est un corpus bibliogra-
phique. Le plus grand service que ce corpus puisse rendre sera
d’accumuler en permanence nos nouvelles idées et nos retours
d’expériences2.

Classifiée et diffusée à un millier d’exemplaires seulement (ce qui

reste tout de même suffisant pour que « l’adversaire principal » s’en
procure un numéro), la revue Studies in Intelligence libère habituel-
lement le contenu de ses articles au grand public, après deux ou trois
décennies. Leur intérêt réside moins dans les informations brutes
qu’ils renferment à l’occasion que dans l’interprétation du travail
accompli et la prise de distance.

La rédaction des National Intelligence Estimates

et les « représentants » des agences ministérielles (Reps)

Les Reps et la collaboration inter-agences

L’Office of National Estimates constitue à la fois un organe de la

CIA et une instance interministérielle. C’est la conséquence logique
du dédoublement fonctionnel du DCI, à la fois chef de la CIA et
chef de la communauté du renseignement. Dans le même temps,
1. Article d’adieu de Sherman Kent, « Valediction », Studies in Intelligence, vol. 12, n° 1.
2. Sherman Kent cité par Harold P. Ford, « A Tribute to Sherman Kent », doc. cit.

157
 La naissance de la CIA

en 1950, s’évanouit l’illusion que l’Intelligence Advisory Committee

constituerait un forum de directeurs égaux entre eux. Désormais,
on consulte chaque agence, mais la CIA et son directeur s’imposent
comme les patrons définitifs des synthèses1.
Dans la pratique, on consulte les agences dès le départ. On les
incite ainsi à s’intéresser au thème du futur rapport et on attend
qu’elles y contribuent substantiellement. Les patrons d’agence
comprennent vite la portée de la réforme et désignent un « ambas-
sadeur » personnel pour les représenter auprès de l’ONE et du DCI.
Ces représentants s’appuient sur leur propre équipe d’experts, qui
assistent aux réunions finales. En cas de désaccord fondamental
entre les services, les Reps jouent les premiers rôles dans la rédaction
des notes de bas de page ou des annexes (dissents)2.

La procédure rédactionnelle d’un National Intelligence

Estimate

L’ Intelligence Advisory Committee, donneur d’ordres

Qui passe commande d’un NIE ? De façon très claire, cette
responsabilité incombe à l’Intelligence Advisory Council, en
premier. Dans les années 1950, l’IAC réunit le directeur du ren­sei­
gnement central, les trois directeurs d’agence militaire, le patron
du renseignement du Comité des chefs d’état-major, le directeur
du Commissariat à l’énergie atomique, celui de la National Security
Agency (NSA), le représentant du directeur du FBI et, enfin, le

1. Voir la lettre du DCI (Hillenkoetter) au sous-secrétaire d’État (Webb), 26 juillet 1950,

doc. cit. : « Nous ne pensons pas que le directeur du renseignement central doive se sentir
lié par le concept de responsabilité collective. Autrement, cela réduirait inévitablement
la coordination du renseignement au niveau du plus petit dénominateur commun aux
agences concernées. »
2. Les Reps connaissent une reconnaissance officielle, trois ans après leur apparition, dans
la directive DCID 3/5 du 1er septembre 1953, dont le paragraphe n° 3 stipule : « Les repré-
sentants des agences membres de l’Intelligence Advisory Committee se rencontreront avec le
bureau pour relire, commenter et amender le brouillon des NIE, autant que nécessaire. »
Consultable à Yale, bibliothèque Seeley G. Mudd, centre d’archives fédérales, document
déclassifié en 1999, dossier « National Intelligence Establishment­ ».

158
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

directeur de l’Office of National Estimates. En 1961, ce forum est

complété par le patron de la toute nouvelle Defense Intelligence
Agency (DIA). La même année arrive aussi le conseiller du secrétaire
à la Défense pour les questions de renseignement (Office of the
Secretary of Defense). En revanche, le directeur du renseignement
du Comité des chefs d’état-major cesse d’y participer1.
En 1960, l’Intelligence Advisory Committee devient l’United
States­ Intelligence Board (USIB).

Le NSC et son Senior Staff

Bien sûr, le président, le secrétaire d’État, le secrétaire à
la Défense, mais aussi le secrétaire exécutif du NSC peuvent
eux-mêmes demander un NIE. Sous Eisenhower, le général Robert
Cutler, secrétaire exécutif du NSC, passe ainsi commande de 80 %
des NIE. Il a au préalable créé, au sein du NSC, le Senior Staff, un
comité interministériel peuplé des numéros deux des départements
ministériels et des directeurs de certaines agences gouvernementales
(à commencer par la CIA, bien sûr). Cutler dirige personnellement
ce comité, et lui donne mission de suivre l’exécution des décisions
de politique étrangère. Le Senior Staff vérifie notamment la perti-
nence de tel ou tel programme, plusieurs mois ou années après son
lancement. En prévision des crises régionales, il doit aussi préparer
des plans d’urgence coordonnés, susceptibles d’engager l’ensemble
des moyens à la disposition du président américain (de la diplomatie
aux forces armées, sans oublier le service action de la CIA et l’aide
aux pays étrangers). Le propre du Senior Staff consiste à travailler
dans la durée et à penser les crises comme hypothèses, avant qu’elles
n’éclatent. Robert Cutler a donc besoin d’analyses en profondeur.
Pour cette raison, il donne plusieurs mois à l’ONE pour bien
travailler.
Sous Kennedy, les deux conseillers successifs à la sécurité
nationale, McGeorge Bundy (qui dissout le Senior Staff…) puis

1. Jeffrey T. Richelson, The US Intelligence Community, op. cit., p. 57-59.

159
 La naissance de la CIA

Walt Whitman Rostow, continuent de passer des commandes

massives auprès de l’Office of National Estimates. Ces NIE arrivent
directement sur le bureau du président ou, plus prosaïquement,
alimentent les réflexions du NSC, selon la procédure instituée par
Robert Cutler. En revanche, le conseiller à la sécurité nationale
Henry Kissinger préfère alors passer des commandes directement
auprès des bureaux du département d’État, du Pentagone ou des
autres agences, au cas par cas, selon la nature de ses interrogations.
Il délaissera les NIE comme sources d’information et d’analyse. En
un sens, Kissinger se considérait comme son propre think tank, et
préférait synthétiser lui-même des informations à moitié digérées1.
Quelles que soient la nature et l’importance du « client », la
commande transite d’abord par l’IAC (devenu l’United States
Intelligence Board en 1960), qui calibre le thème d’étude en séance
plénière ou, si l’urgence l’exige, au téléphone. En règle générale, la
mission principale de l’Office of National Estimates consiste à travailler
sur la longue durée, loin de l’urgence frénétique des cabinets ministé-
riels et des faux-semblants de l’actualité. La procédure de rédaction
des rapports nationaux est définie par le DCI Bedell Smith dès la
réunion de l’Intelligence Advisory Committee du 20 octobre 19502.
Première étape, l’Intelligence Advisory Board et le DCI ordonnent
à l’Office of National Estimates de rédiger un NIE sur un thème
donné. Puis, le Board of National Estimates définit la problématique
(Terms of Reference) à laquelle devra répondre la communauté du
renseignement. À plusieurs reprises, on se penche sur les exigences du
commanditaire du rapport, auquel il arrive d’ignorer les méthodes
de travail de l’ONE. Pour ne pas travailler dans le flou, le patron
de l’ONE revient donc auprès de l’autorité demandeuse pour
délimiter les frontières du sujet. Une fois fait, le Board désigne un
des siens pour superviser la rédaction du NIE, jusqu’à sa signature
par le directeur du renseignement central. Ce membre du Board a
1. Sherman Kent, Sherman Kent and the Board of National Estimates, op. cit., note n° 25.
2. Réunion de l’IAC, 20 octobre 1950, INR Files, Lot 59 D 27, IAC Minutes
9 novembre 1950-20 décembre 1951, boîte n° 71.

160
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

notamment pour responsabilité d’établir et de maintenir un dialogue

constant et nourri avec le conseil des représentants d’agence et les
comités interministériels spécialisés. C’est lui aussi qui traite person-
nellement des opérations clandestines, lorsqu’elles ont un lien avec le
renseignement. Il s’entretient alors avec le directeur délégué pour les
plans (DD/P) et les principaux officiers du service action de la CIA.
Toutefois, ces derniers préfèrent éviter de siéger physiquement aux
côtés de représentants des autres agences.

Les résistances initiales

À chaque National Intelligence Estimate succèdent donc d’innom-
brables réunions de coordination : des premières concertations entre
le Board et les représentants d’agence pour calibrer le sujet jusqu’à
la session finale de l’Intelligence Advisory Committee qui prend acte
du produit fini. Durant ces sessions, chaque paragraphe peut faire
l’objet d’un dissent. À tout prendre, Sherman Kent juge qu’il vaut
mieux une synthèse finale réduite au plus petit dénominateur
commun qu’une communauté du renseignement déchiré.
De fait, tout n’est pas harmonieux au départ. Les deux premières
années, en 1950‑1952, la rivalité organisationnelle entre les agences
bat son plein. Leurs chefs privilégient les informations factuelles
et les données brutes et dédaignent les National Estimates en tant
qu’exercice intellectuel. En outre, les représentants d’agence peinent
initialement à voir la différence entre un National Intelligence Estimate
et un National Intelligence Survey. Un National Intelligence Survey
se caractérise par de longs descriptifs géographiques, économiques
et sociologiques. Or, beaucoup voudraient croire qu’un National
Intelligence Estimate soit l’abrégé d’un NIS. En réalité, un NIE a
vocation à prendre position et à donner sens aux événements. Par
exemple, en 1952, au moment de réfléchir à un futur NIE consacré
aux perspectives de la France en Indochine1, les représentants des

1. « Probable Developments in Indochina through Mid-1952 », NIE n° 35/1,

3 mars 1952, NARA, DOS, INR-NIE Files.

161
 La naissance de la CIA

agences rejettent pendant longtemps les « termes de référence »

posés par William Langer ou Sherman Kent, au motif qu’ils écartent
l’étude des ports indochinois, des voies ferrées et des télécommuni-
cations du champ d’étude. Langer informe donc le général Smith
de ce blocage. La question se résout dans la foulée au cours d’un
Intelligence Advisory Board, par l’arbitrage souverain du DCI.
À partir de 1952, la forme et le fond s’ajustent. L’accord en
amont sur les responsabilités et les compétences des uns et des autres
représente un énorme progrès. Or, ce saut qualitatif ne s’obtient que
grâce à l’Intelligence Advisory Board, procédure interministérielle et
inter-agences voulue par Truman dès les origines du CIG/CIA –
procédure revue et corrigée au profit du DCI, sous Bedell Smith.

L’écriture des National Intelligence Estimates

et les procédures de travail
Une loi coutumière et très précise s’installe progressivement.
Première règle : un NIE doit être le plus dense et le plus bref
possible1. Deuxième règle : le NIE doit comporter le moins
de données factuelles, sauf si elles contribuent à la clarté de la
démonstration. Troisième règle, la plus importante : si un NIE tend
à croître en volume, il doit se clore sur une liste de conclusions
lapidaires et percutantes qui permettront au décideur de se faire
une idée définitive de la question2.
La précision du vocabulaire importe énormément. Puisque
les NIE doivent anticiper les crises et les développements futurs,
il devient essentiel d’utiliser à bon escient des termes comme
« possible », « probable », « douteux », « presque certain », « presque
impossible ». Sherman Kent s’en rend particulièrement compte,
en 1951, lors du NIE n° 29 sur la Yougoslavie. La difficulté part de
la phrase « Une attaque soviétique contre la Yougoslavie doit être

1. R. J. Smith, « Coordination and Responsibility », Studies in Intelligence, vol. 1, n° 4,

automne 1957, p. 22.
2. John A. Gentry, Lost Promise. How CIA Analysis Misserves the Nation, Lanham,
University­Press of America, 1993, p. 14-18.

162
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

considérée comme une possibilité sérieuse ». Cette sentence résulte

de dizaines et de dizaines d’heures de discussions, de compromis
avortés et d’évaluations reprises à zéro, entre les membres du Board,
d’abord, puis entre le Board et les représentants d’agence. Au terme
de débats byzantins, on finit par supprimer la phrase litigieuse car,
en fin de compte, elle signifie une chose et son contraire. Pour les
uns, elle annoncerait l’imminence d’une agression, pour les autres,
elle signifierait que Tito n’aurait guère de soucis à se faire. Dès lors,
Sherman Kent ne cessera d’épurer le vocabulaire des NIE, au risque
de l’appauvrir : la rigueur contre la richesse lexicologique.
Au fil des ans, Kent impose une grille d’évaluation très précise
allant de l’impossibilité de tel ou tel événement à la quasi-certitude
de son avènement. Par exemple, l’adjectif « possible » pourra encore
s’employer, mais sans signifier autre chose que l’éventualité d’un
événement, rien de plus. Dans ses souvenirs, le directeur de l’Office
of National Estimates explique avec humour s’être heurté à ceux qu’il
appelle les « poètes ». Pour les contrer, il s’est appuyé sur les « mathé-
maticiens », partisans de la concision (quitte à sacrifier l’élégance du
style). Au début des années 1960, les tenants d’un langage épuré
deviennent majoritaires1. S’installe alors une authentique culture
organisationnelle. Peu à peu, les membres de l’Office of National
Estimates pensent, écrivent et traitent les problèmes selon les mêmes
standards. Ils font corps.
Les délais d’élaboration des NIE varient donc considérablement.
Un NIE « moyen » nécessite six à huit semaines de travail. À l’autre
bout de l’échelle, le rapport annuel sur le potentiel soviétique exige
normalement huit mois de préparation2. Le record de vitesse est
battu lors de la crise de Suez : le 5 novembre 1956, en l’absence du

1. Sherman Kent, The Making of an NIE, op. cit., « Drafting – The Estimative
Vocabulary ».
2. Dès l’origine, le règlement interne de la CIA anticipe des rythmes de travail aménagés
selon l’urgence et le volume de travail requis : DCID n° 3/1, 8 juillet 1948. R. J. Smith
défend le principe qu’un rapport digne de ce nom nécessite plusieurs mois. Il écarte l’objec-
tion classique selon laquelle l’information collectée et résumée perdrait en fraîcheur et en
validité. R. J. Smith, « Coordination and Responsibility », op. cit., p. 24.

163
 La naissance de la CIA

DCI Allen Dulles, le général Cabell, directeur adjoint, convoque

une réunion de l’Intelligence Advisory Committee, pour 21 h 30.
Il faut soumettre au président un NIE spécial sur les intentions
soviétiques concernant la France et la Grande-Bretagne. En effet, le
maréchal Boulganine a adressé à Anthony Eden et Guy Mollet un
ultimatum sibyllin qui les menace d’un bombardement nucléaire.
L’enjeu de ce NIE très spécial consiste donc à mesurer les risques
d’une guerre mondiale. Rien de moins. Abbot Smith, l’un des
membres du Board, rédige alors une « synthèse » en une demi-heure,
à partir des rares indices parvenus à la CIA, avant de transmettre le
NIE à l’IAC. Le texte bénéficie tout au plus de quelques amende-
ments mineurs des experts de la CIA sur le Moyen-Orient et de
l’avis des trois ou quatre membres du Board et du Staff de l’ONE. Il
n’y a donc ni définition de la problématique (Terms of Reference), ni
débat entre les agences. En revanche, chaque directeur d’agence a
dû livrer toutes les informations en sa possession, à la hâte1. Au total,
entre le NIE annuel sur le potentiel soviétique, soigneusement pesé
et mûri dans le calme, et celui sur les intentions soviétiques à Suez,
tout l’éventail qualitatif se présente, du texte bâclé et mal écrit sous
la pression des événements au mémoire académique rédigé dans le
plus bel anglais.

 es désaccords (dissents) : une procédure typiquement

L
anglo-saxonne
En temps normal, la coordination se produit lors d’une réunion
de l’Intelligence Advisory Committee. Or, la communauté américaine
du renseignement procède de façon très originale, puisqu’elle

1. Des délibérations de l’IAC sort un texte provisoire qu’Eisenhower pourra lire, le lende-
main 6 novembre, juste avant de partir voter à Gettysburg (il était candidat à sa réélection).
Le NIE dissipe les inquiétudes sur une éventuelle attaque soviétique directe contre la
France et la Grande-Bretagne. L’URSS ne désire probablement pas la guerre générale. En
revanche, le NIE n’exclut pas des attaques ponctuelles, aériennes ou sous-marines, contre
les forces franco-britanniques en Méditerranée. Special National­Intelligence Estimate,
SNIE 11-9-56, « Sino-Soviet Intentions in the Suez Crisis », 6 novembre 1956, NARA,
DOS, INR-NIE Files.

164
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

accepte des analyses discordantes. Aux États-Unis, la méthode du

dissent n’est certes pas propre au renseignement. On la retrouve à
la Cour suprême ou dans les délibérations du Comité des chefs
d’état-major à partir de 1947. Le principe du débat interne systéma-
tique – avant un vote – relève de la culture WASP, en particulier des
modes de gouvernance des Églises presbytériennes. Ces dernières
se méfient de la verticalité hiérarchique et établissent des conseils à
tous les échelons de la vie ecclésiale, depuis le conseil des anciens de
la paroisse jusqu’au synode national.
Lorsqu’un service échoue à faire prévaloir son point de vue,
son directeur a le droit de formuler une notice contradictoire
que le président des États-Unis et ses principaux ministres liront
avec le reste du National Intelligence Estimate, signé par le DCI.
Le désaccord revêt la forme de notes de bas de page ou d’une
annexe distincte, d’une à deux pages (dissents) 1. Bien entendu,
tout l’art d’un rédacteur en chef consiste à ne pas laisser un NIE
crouler sous une multitude de réserves et de critiques internes.
Que pourrait alors en retenir l’exécutif2 ? De toutes les innova-
tions introduites par Bedell Smith en 1950, le droit de contester
paraît le plus essentiel. En quinze ans de métier, Sherman Kent
observe qu’aucun dissent n’a puisé son origine dans une rétention
d’information des agences. Tout est toujours sur la table, à la
disposition de tous3. Les différends concernent donc l’interpréta-
tion des faits. Alors, pour le coup, surgissent des débats virulents,
lorsque les intérêts primordiaux d’un ministère entrent en jeu.
Citons trois exemples.
Première illustration : en 1956‑1958, l’armée de terre améri-
caine espère bénéficier d’un programme de missiles nucléaires
stratégiques, de façon à peser sur le débat stratégique contre l’armée

1. Sherman Kent, The Making of an NIE, op. cit., « Coordination of the Draft with the
Reps ».
2. R. J. Smith, « Coordination and Responsibility », op. cit., p. 23.
3. Sherman Kent, The Making of an NIE, op. cit., « Coordination of the Draft with the
Reps ».

165
 La naissance de la CIA

de l’air. Le représentant du deuxième bureau détaché auprès de

l’ONE, puis le directeur du G2 en personne (US Army) contestent
vigoureusement toute conclusion selon laquelle l’armée de terre
soviétique, elle aussi, se verrait refuser les armes atomiques. Si on
laissait filer une telle estimation, l’exécutif américain n’honorerait
pas non plus les requêtes de sa propre armée de terre (situation
qui se produira effectivement, en 1957 : Eisenhower retire les
programmes balistiques à l’US Army).
Deuxième exemple : l’US Army, encore, défend l’idée qu’une
guerre générale entre les États-Unis et l’URSS ne déboucherait pas
nécessairement sur des échanges nucléaires. Autrement dit, le haut
commandement de l’US Army combat la doctrine officielle du New
Look et des représailles massives, énoncée en janvier 19541. Du
point de vue du renseignement, l’armée de terre « estime » que le
Kremlin tient le même raisonnement. L’hypothèse d’une guerre
uniquement conventionnelle en Europe devient alors le credo des
représentants du deuxième bureau « Terre » devant l’Intelligence
Advisory Committee. Il s’agit de justifier l’idée d’une armée de terre
puissante, de type Seconde Guerre mondiale, en particulier d’un
corps expéditionnaire étoffé en Europe – au lieu de se reposer sur
des milliers de missiles atomiques à longue portée.
Troisième exemple concret, impliquant l’US Air Force, cette
fois : autour de 1955, l’armée de l’air américaine veut développer
un avion à propulsion nucléaire, pour atteindre l’URSS et revenir,
sans ravitailler. Toute allusion à un abandon du projet similaire par
l’aviation soviétique est durement combattue par le représentant
du deuxième bureau de l’US Air Force. De même, à la fin des
années 1950, le deuxième bureau de l’US Air Force milite pour
qu’un NIE informe le président de la croissance vigoureuse de la
flotte des bombardiers soviétiques (ce qui est douteux), contre l’avis

1. Voir le début du débat, à la fin de l’administration Eisenhower, lorsque le chef d’état-

major de l’armée de terre, Maxwell Taylor, conteste le New Look nucléaire et la nucléari-
sation systématique des champs de bataille. 364e NSC, 1er mai 1958, FRUS 1958-1960,
vol. 3, doc. n° 23, p. 82-83.

166
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

majoritaire de la communauté du renseignement. En effet, entre

en jeu l’avenir du nouveau bombardier B-52, face aux missiles
balistiques intercontinentaux1.
Outre la défense des politiques ministérielles, il existe un autre
cas de figure pour un dissent : chaque fois qu’un National Intelligence
Estimate sous-entend qu’un des membres de la communauté du
renseignement échoue dans sa mission. Par exemple, durant la
guerre du Vietnam, l’ONI affirme sérieusement qu’aucune jonque
nord-vietnamienne ne ravitaillerait le Vietcong, au Sud. En effet, la
Navy a reçu mission d’établir une étanchéité absolue entre les côtes
du Vietnam du Nord et celles du Sud (opération Sea Dragon). Tout
dépend donc de l’efficacité des patrouilles côtières. Or, le deuxième
bureau de l’armée de terre montre sans équivoque que le Vietcong
bénéficie de plus en plus d’armes, de munitions et de matériels qui
arrivent par mer et pas seulement par la piste Hô Chi Minh. Malgré
des preuves accablantes, l’ONI conteste systématiquement chaque
remise en cause des résultats de la Navy.
De son côté, au département d’État, le Bureau of Intelligence
and Research veille au microscope à ce que les National Intelligence
Estimates ne contredisent pas, ni ne perturbent les projets diplo-
matiques. La moindre entorse à la ligne officielle entraîne un
dissent. À la fin de l’administration Truman, les services américains
affichent enfin un front uni, grâce aux méthodes du général Bedell
Smith, affinées et mises au point par le professeur Sherman Kent.
Dans ce processus global, la fonction et la personnalité du direc-
teur du renseignement central sont décisives. Conformément aux
vœux de Bedell Smith, non seulement le DCI apporte la touche
finale aux National Intelligence Estimates et se les approprie,
mais il arbitre entre le texte de l’ONE/CIA et les interprétations

1. Voir par exemple le NIE 11-3A-54, « Summary: The Soviet Atomic Energy Program­
to Mid-1957 », 16 février 1954, dans Scott A. Koch (éd.), CIA Cold War Records. ­Selected
Estimates on the Soviet Union, 1950-1959, op. cit., p. 9-10. Et : NIE 100-5-55, « Impli-
cations of Growing Nuclear Capabilities for the Communist Bloc and the Free World »,
14 juin 1955, ibid., p. 251-260.

167
 La naissance de la CIA

éventuellement divergentes des agences. Le DCI doit attester de

qualités de diplomate pour que les divergences ne deviennent
pas des dissidences. Inversement, il doit user de suffisamment
d’autorité pour ne pas laisser les agences dénaturer le texte. Le
dédoublement fonctionnel, et le fait que le directeur de la CIA soit
aussi le directeur de la communauté du renseignement, aboutit
bien, in fine, à ce que les agences ministérielles travaillent pour la
CIA.

La distribution des NIE : qui a besoin d’en connaître ?

La diffusion des rapports incombe au DCI Bedell Smith. Les
destinataires des National Intelligence Estimates sont, de droit, le
président, le vice-président, les membres statutaires du NSC, mais
aussi, en général, les ministres « ordinaires », comme les secrétaires
à l’Agriculture ou au Commerce extérieur. Hors de ce cercle, les
autres responsables de l’administration implorent presque la CIA
de leur envoyer les rapports principaux. Recevoir un NIE devient
un indice de puissance et d’importance. Tout dépend bien sûr du
degré de classification. Pour les NIE bénéficiant de la confidentialité
minimale (Secret), le DCI tolère 200 exemplaires, au maximum.
Les documents susceptibles de dévoiler les meilleures sources et les
méthodes de renseignement les plus performantes (Eyes Only) ne
circulent pas à plus de 20 à 30 spécimens. L’éventail des bénéficiaires
potentiels est donc très (trop ?) large.
Ainsi, en 1952, un Special Estimate sur les chances de renverser
le régime albanais ne sort qu’à un seul exemplaire, pour le président
(cette étude succède aux désastreux parachutages organisés par
l’Office of Policy Coordination de Frank G. Wisner, pour infiltrer
l’Albanie et abattre Enver Hoxha). Inversement, en 1969, un
rapport sur la Chine bat le record de 728 copies. On rencontre aussi
le cas intermédiaire des NIE à diffusion initiale restreinte, dont le
tirage augmente avec les mises à jour annuelles. Ainsi, en 1962, le
président Kennedy ordonne qu’un NIE sur le nucléaire soviétique
ne dépasse pas la centaine d’exemplaires, car il condense tout ce que

168
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

la CIA sait de mieux sur l’URSS1. Peine perdue ! Sept ans plus tard,
le même NIE, révisé et mis à jour, est envoyé à 200 destinataires,
vu le lobbying2. Il existe aussi le cas de ce NIE pourtant Top Secret
de 19603, réparti entre 332 destinataires : 25 pour la Maison-
Blanche (NSC compris), 35 pour le département d’État, 65 pour
l’armée de terre, 32 pour la marine, 50 pour l’aviation, 25 pour le
Comité des chefs d’état-major et 2 seulement pour le FBI4. Dans
de telles conditions, comment préserver le secret ?

Les contrôles de qualité : une fausse bonne idée

Tous les National Intelligence Estimates résultent de compromis
et exigent donc l’abandon de passages potentiellement intéres-
sants. En fait, la liste des ignorances dépasse les certitudes. Dès les
premiers NIE, on décide de faire régulièrement le point sur les zones
d’ombre. Plusieurs procédures coexistent dans les années 1950. La
première s’appelle post-mortem. Il s’agit, à la conclusion d’un NIE,
de demander aux auteurs la liste des domaines où ils ne savent rien
ou peu s’en faut, afin de lancer des compléments d’enquête.
Le premier post-mortem de l’histoire concerne le NIE « spécial » du
3 juin 1952, portant sur les « Conséquences probables des diverses
politiques de représailles menées à l’encontre de la Chine commu-
niste5 ». Cette enquête évalue les différentes méthodes d’embargo,
1. Kennedy avait lui-même alimenté le mythe du Missile Gap, à partir de 1957 et du
Spoutnik, pour affaiblir l’administration Eisenhower qui n’avait rien à se reprocher. Peut-
être ne voulait-il pas non plus que la haute fonction publique américaine découvre le
caractère fallacieux de la menace et le fait que l’Union soviétique disposait d’une avance
négligeable en missiles balistiques entre 1957 et 1960. Georges-Henri Soutou, La guerre
de Cinquante Ans. Les relations Est-Ouest, 1943-1990, Paris, Fayard, 2001, p. 344-345 et
p. 350.
2. Sherman Kent, The Making of an NIE, op. cit., « Dissemination within the US
Government ».
3. Ibid. Sherman Kent ne précise pas le titre.
4. Sherman Kent, The Making of an NIE, op. cit., note n° 90.
5. « Probable Effects of Various Possible Courses of Action with Respect to Communist­
China », 5 juin 1952, INR-NIE Files, NARA, DOS, SE 27. Les Special Estimates sont
des NIE voués à une distribution beaucoup plus limitée que les autres, pour des raisons
diverses : risque de mettre en cause le bilan des forces armées américaines, données extrê-
mement sensibles, informations très techniques, évaluations d’urgence en cas de crise,

169
 La naissance de la CIA

du blocus maritime classique à l’emploi de la force aérienne, pour

priver la République populaire des moyens de sa croissance écono-
mique et militaire. Il ressort vite que le gouvernement américain
ne sait rien de la Chine maoïste. Certes, Bedell Smith se résigne à
valider l’indigent rapport, mais Sherman Kent lance aussitôt une
contre-enquête, et en envoie le résultat au DCI et à l’IAC sous le
titre « Bilan des déficiences révélées en matière de renseignement
par le rapport SE-271 ». Il confirme que les services américains
manquent d’informations fiables dans le domaine économique
chinois. En conséquence, Bedell Smith confie à Robert Amory
– chef de l’Office of Research and Reports (renseignement fonda-
mental, Basic Intelligence) et à ce titre aussi, à l’époque, chef du
comité de renseignement économique – le soin de constituer une
base documentaire solide en la matière. Selon Sherman Kent, le
résultat aida considérablement la communauté du renseignement
à comprendre la Chine communiste. Cela conduisit aussi à hisser
la Chine au rang des priorités du renseignement, à égalité avec
l’URSS.
À partir de 1955, l’Intelligence Advisory Committee décrète qu’un
post-mortem suivra chaque NIE. Cela se révèle finalement une
mauvaise idée. Stimulants au départ, ces bilans négatifs pointent
toujours les mêmes carences, bien connues de la communauté du
renseignement et souvent impossibles à corriger. En outre, ce type
d’exercice finit par dupliquer un autre genre de documents, le « Plan
des objectifs prioritaires du renseignement national » (Priority
National Intelligence Objectives, PNIO), si bien qu’en 1962, dans
un souci de rationalité, le nouveau directeur du renseignement
central McCone interrompt les Post-mortem au profit des PNIO.

champ particulier d’un domaine d’études plus large, conditions de sécurité dans un pays
devant être visité par le président, etc. À partir de 1953, les Special Estimates deviennent
les Special National Intelligence Estimates.
1. « Statement of Intelligence Deficiencies Revealed in SE-27 », dans Sherman Kent,
The Making of an NIE, op. cit., « Post-mortems: The Identification of Intelligence
Deficiencies­ ».

170
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

Dernier type d’enquête de qualité : les études de validité.

En effet, les National Intelligence Estimates ont largement une
fonction prospective. La question de leur taux de réussite se pose
donc fa­ta­lement, un ou deux ans plus tard, histoire de vérifier si
les prédictions se réalisent… ou non. Par conséquent, l’Intelligence
Advisory Council du 26 avril 1955 ordonne de produire ces Validity
Studies. Le résultat déçoit derechef1. Dans le domaine des statis-
tiques (production métallurgique, pétrolière, PNB, etc.) ou celui
des dates prophétisées (par exemple, le moment où tel système
d’armes soviétique deviendrait opérationnel), on peut facilement
évaluer les réussites ou les échecs de l’Office of National Estimates.
Dès qu’on parle d’évolutions morales, psychologiques ou politiques
(par exemple, la montée en puissance de tel ou tel clan, l’influence de
tel parti politique, le poids de telle religion), il devient ardu d’établir
si on a eu raison ou tort. Comme les post-mortem, les enquêtes de
validité s’interrompent dans les années 1960, vu la nature illusoire
et chronophage de l’exercice.

L’Office of National Estimates à l’échelle d’une génération

Bilan sur le fond : que sait-on de l’« adversaire principal » ?

En guise de bilan, les vingt premières années du ren­sei­

gnement national renvoient l’image d’une machinerie performante,
capable d’endurer des régimes de travail intenses, voire des surré-
gimes. Incontestablement, le casting réuni par Sherman Kent
impressionne par la qualité de ses intervenants, universitaires,
militaires ou diplomates. Sur la forme, le patron de l’Office of
National Estimates s’est donné toutes les chances de produire des
rapports bien écrits, équilibrés, où chaque idée énoncée renvoie à
une référence vérifiable (même si, bien sûr, on ne désigne jamais
la source). Sur le fond, toutefois, un certain scepticisme domine.
1. Abbot E. Smith, « On the Accuracy of National Intelligence Estimates » Studies in Intel-
ligence, vol. 13, n° 4 (automne 1969), p. 25-35.

171
 La naissance de la CIA

D’abord, on ignorera jusqu’à la fin des temps à partir de quelles

sources travaillent les analystes de l’ONE. Si on s’arrête aux rapports
consacrés à l’Union soviétique, tout indique l’absence d’informa-
tions solides, vu le nombre de pages souvent consacrées à dire
qu’on ne sait pas1. Dans les années 1950, la Russie communiste
reste fermée à l’Occident. Les diplomates en poste ne peuvent pas
quitter l’agglomération de Moscou (tout au plus le périmètre de
promenade s’élargit-il après la mort de Staline), et ils ne peuvent
pas sortir de leurs ambassades sans être suivis. Par conséquent, les
services occidentaux ne peuvent nouer le moindre contact avec
la population. Aujourd’hui, la CIA entretient la rumeur qu’elle
n’aurait jamais disposé du moindre espion dans l’orbite du
Politburo2. Vrai ou faux, en tout cas, à l’impossible, nul n’est tenu.
Certes, les transfuges (surtout s’ils acceptent de rester à leur poste
et deviennent agents doubles) permettent de mieux comprendre le
fonctionnement du Kremlin. Mais ces défections gardent toujours
un fumet de triple jeu, qui rend malaisée l’exploitation des informa-
tions. Peut-on fonder une stratégie mondiale au long terme sur des
individus à l’allégeance aussi trouble ? Certes aussi, l’introduction
des avions espions U2 entre 1956 et 1960, puis l’entrée en scène des
satellites d’observation dévoilent bien des secrets sur les combinats
industriels et autres villes secrètes, repliés dans les steppes3. Dans
tous les cas, il paraît difficile d’adhérer au plaidoyer pro domo de
Sherman Kent, lorsqu’il estime que des méthodes cartésiennes
pallient le caractère parcellaire et discontinu des sources. La qualité
de la matière première entre toujours en première ligne dans le
produit fini.

1. Ou alors les vrais bons rapports sont distribués à deux ou trois personnes seulement, en
dehors du président, et restent classifiés aujourd’hui.
2. Tim Weiner, Des cendres en héritage. L’histoire de la CIA, Paris, Éditions de Fallois,
2009, passim.
3. Scott D. Breckinridge, The CIA and the US Intelligence System, op. cit., p. 134-136.

172
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

La CIA devient une communauté du renseignement

autosuffisante

Au fil des années 1960, Sherman Kent déplore de plus en plus

l’hétérogénéité des contributions ministérielles1. Par exemple, les
évaluations du département d’État perdent leur caractère universel.
Dean Rusk, le secrétaire d’État de Kennedy, et les grands patrons
de la diplomatie américaine se recentrent sur le renseignement
diplomatique « pur » et accordent moins d’importance à alimenter
les National Intelligence Estimates. Il est possible aussi que les
diplomates affectés au renseignement se lassent de voir leurs
rapports, souvent copieux, réduits à quelques entrefilets dans le
NIE final2. Inversement, la CIA se documente de moins en moins
auprès des autres agences, parce qu’elle a moins confiance en elles,
mais aussi parce qu’elle jouit de ressources de plus en plus fiables.
Les National Intelligence Estimates deviennent graduellement
l’œuvre d’une CIA autosuffisante, puissante et respectée.
En fait, l’Agence centrale devient alors une communauté du
renseignement à elle seule. La pluralité de ses points de vue internes
autorise une richesse d’analyse et une appréhension plus fine de
« l’adversaire principal ». Toutefois, la matrice interministérielle
perdure, jusqu’à nos jours, dans la rédaction des synthèses. Les NIE
offrent tout de même le meilleur du renseignement américain en

1. Sherman Kent, The Making of an NIE, partie 3, « Contributions ».

2. Notons que le renseignement diplomatique garde aujourd’hui sa physionomie
de 1947 : l’actuel Bureau of Intelligence and Research (330 employés, pour 60 millions
de dollars de budget, en 2012) poursuit deux missions distinctes : d’abord alimenter la
réflexion du secrétaire d’État, en lui adressant les Morning Intelligence Summaries ainsi que
les rapports de portée géographique ou techniques ; ensuite, alimenter en informations
la rédaction des National Intelligence Estimates. Contrairement aux forces armées, l’INR
ne collecte pas clandestinement l’information (ni espionnage ni écoutes électroniques).
Mais bien évidemment, les diplomates rendent de signalés services aux autres services
de renseignement, comme l’ont révélé les Wikileaks (outre, bien sûr, les couvertures en
ambassades offertes aux membres des services secrets). Jeffrey T. Richelson, The US Intelli-
gence Community, op. cit., p. 138-141. « Les diplomates américains tenus d’espionner leurs
homologues à l’ONU », dans « Les rapports secrets du département d’État américain. Le
meilleur des Wikileaks », Le Monde hors série, printemps 2011, p. 9-11.

173
 La naissance de la CIA

confrontant tous les indices disponibles sur un même sujet. Les NIE
partent toujours du principe que le fait brut, le renseignement pur,
en soi et pour soi, n’existe pas. Un événement dûment constaté,
une preuve matérielle, un message intercepté ou une statistique
ne valent rien si on ne les relie pas à un contexte, à une politique
particulière, ou à la personnalité des dirigeants étrangers. Plus que
jamais aussi, l’histoire et la géographie jouent un rôle vital dans la
procédure d’évaluation.
En 1960, tout en restant dans la CIA, l’Office of National
Estimates quitte le giron de la direction du renseignement
(Directorate of Intelligence), pour se rattacher directement au direc-
teur (sans préciser si celui-ci agit, en l’occurrence, comme directeur
de l’Agence ou comme directeur du renseignement central). Cela
aboutit au résultat que la direction du renseignement de la CIA
peut faire valoir ses vues personnelles face aux autres agences, sans
se confondre avec l’organe de synthèse finale, l’Office of National
Estimates.

1973 : fin de l’ Office of National Estimates et institution des

National Intelligence Officers

La vraie réforme de la synthèse du renseignement interviendra

en 1973 avec la disparition de l’ONE, qui se fragmente en plusieurs
pôles, dirigés chacun par un seul expert en chef : le National
Intelligence Officer (NIO). Contrairement aux membres du Board,
les National Intelligence Officers ne sont plus des généralistes.
L’ensemble est rebaptisé National Intelligence Council (NIC), son
nom actuel, sous l’autorité directe du DCI, puis du directeur du
renseignement national (DNI), à partir de la réforme de 2003. La
disparition de l’ONE résulte de la méfiance à la fois de Kissinger,
conseiller pour la sécurité nationale, et du DCI William Colby à
l’encontre des National Intelligence Estimates. C’est toute la philoso-
phie de Sherman Kent que l’administration Nixon conteste. Colby
explique alors :

174
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

Premièrement, j’ai du mal à me faire à cette tendance au

compromis et à produire des documents consensuels, moins
tranchants et décisifs que ce que requerraient certaines
situations. Deuxièmement, j’ai besoin d’analystes en chef
beaucoup plus spécialisés dans leurs domaines respectifs
et capables en même temps d’adopter un point de vue
d’ensemble1.

En fait, le système du National Intelligence Officer ne change pas

fondamentalement les méthodes de Sherman Kent. L’Interagency,
sous la férule de la CIA, demeure la règle, au niveau des divers
comités du NIC et, plus haut, au niveau de l’USIB2. Enfin, à partir
de 1980, les National Intelligence Officers disposent à nouveau
de leurs équipes d’analystes interministériels attitrées, pour les
épauler3.
En 1987, Richard J. Kerr, directeur adjoint pour le ren­sei­
gnement, tire un bilan satisfaisant de ces nouvelles règles arrivées
à maturité :

Le rôle du National Intelligence Officer, de notre point de vue,

est crucial. Un processus de synthèse impartial exige, selon
nous, que les agences donnent leur point de vue complet et
que les destinataires de nos travaux identifient clairement les
accords et les désaccords (ce qui est parfois le plus important).
Afin de combattre un désir parfois malsain d’obtenir coûte que
coûte un consensus, le NIO doit, par-dessus tout, se considérer
comme le patron du processus rédactionnel. Il lui revient la
responsabilité éminente de s’assurer que les questions les plus
critiques ont été posées, que les conclusions consensuelles

1. Lawrence Freedman, US Intelligence and the Soviet Strategic Threat, Princeton,

Princeton University Press, 1986, p. 54.
2. Jeffrey T. Richelson, The US Intelligence Community, op. cit., p. 472-475.
3. US Congress, House Committee on Foreign Affairs, The Role of Intelligence in the
Foreign Policy Process, Washington, US Government Printing Office, 1980, p. 135. Jeffrey­
T. Richelson, The US Intelligence Community, op. cit., p. 144-145 et p. 474.

175
 La naissance de la CIA

correspondent à une vraie entente sur le fond et que les vues de

la minorité sont parfaitement exprimées. L’expérience montre
en effet que lorsque le NIO brade cette responsabilité au profit
d’une thèse particulière, l’objectivité du rapport en souffre1.

En 1992, Robert Gates détache le National Intelligence Council

de la direction du renseignement de la CIA proprement dite
(Directorate of Intelligence) pour le rattacher à sa personne en
tant que Director of Central Intelligence. À son tour, la réforme
de 2004 détache le NIC du DCI pour l’affecter au nouveau DNI
(Director of National Intelligence). En 2010, on recense 13 NIO :
sept officiers du renseignement national sont responsables d’aires
géographiques : Afrique, Asie de l’Est, Europe, Moyen-Orient,
Russie et Eurasie, Asie méridionale et Amérique latine. Les six
autres couvrent séparément l’économie, les questions militaires,
la science et la technologie, les menaces transnationales, les crises
menaçant la sécurité américaine, les armes de destruction massive,
la prolifération nucléaire, chimique et bactériologique.
En 2010 encore, cinq NIO viennent de la CIA, un de la DIA,
un autre de la Z Division (comité d’ingénieurs et de scientifiques
réunis régulièrement, à partir de 1965, pour éclairer l’Atomic Energy
Commission (AEC) et la CIA sur les progrès nucléaires de l’URSS et
des nouvelles puissances atomiques – La Z division possède aussi ses
laboratoires destinés à détecter des expériences nucléaires clandes-
tines). Les cinq derniers NIO proviennent de l’Institute of Peace, du
Council on Foreign Relations, de l’armée de terre, de l’administration
civile du Pentagone, de la National Defense University. L’élément
militaire est donc presque aussi prédominant que la CIA.
Les travaux des NIO restent validés par un comité inter-agences.
En 1978, l’administration Carter rebaptise l’USIB National
1. « The Integrity and Objectivity of National Foreign Intelligence Estimates », rap-
port de Richard J. Kerr, directeur adjoint pour le renseignement, au président du NIC,
12 mai 1987, p. 1. Reproduit dans US Congress Senate Select Committee on Intelligence.
Nomination of Robert M. Gates, vol. 2, Washington, US Government Printing Office,
1992, p. 106-108.

176
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

Foreign Intelligence Board (NFIB) – décision qui ne change rien à

vingt-cinq ans d’habitudes de travail1. Les tâches du NFIB sont et
restent : 1°) Validation et coordination du renseignement national
et stratégique. 2°) Bon fonctionnement des échanges de renseigne-
ments entre les agences. 3°) Coopération avec les services étrangers.
4°) Protection des sources et des méthodes2.
Un ultime changement de nom advient avec la réforme de 2003
(Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act) : le NFIB se voit
remplacé par le National Intelligence Board (NIB), sous l’autorité du
nouveau Director of National Intelligence.
En parallèle, l’administration W. Bush institue un Joint
Intelligence Community Council (JICC), présidé par le Director
of National Intelligence. Le JICC regroupe le secrétaire d’État, le
secrétaire au Trésor, le secrétaire à la Défense, l’Attorney General,
le secrétaire à l’Énergie et le tout nouveau secrétaire à la Sécurité
intérieure3. Il supervise l’ensemble des budgets de renseignement
et les retours sur investissement du renseignement technologique
(par exemple, les résultats des satellites de reconnaissance)4. La
différence cruciale est évidemment que le directeur de la CIA perd
la tutelle de la centralisation du renseignement et se recentre sur
l’administration de son agence.

Incertitudes

Si on désire un point de vue global sur l’Office of National

Estimates, on le trouvera dans un article célébrant les vingt-cinq ans

1. Executive Order n° 12036, signé par le président Jimmy Carter, le 5 février 1978 ;
confirmé par l’Executive Order n° 12333, signé par le président Reagan, 10 décembre 1981.
National Security Archive, collection « Presidential Directives, Part II ».
2. Directive du 6 janvier 1983 signée William Casey, établissant un DCI Advisory Board
and Council. Consultable à Yale, bibliothèque Seeley G. Mudd, centre d’archives fédérales,
document déclassifié en 2006, dossier « National Intelligence Establishment ».
3. On notera ce changement institutionnel : un directeur d’agence préside un comité peu-
plé de ministres. Aux États-Unis, la structure gouvernementale est beaucoup plus souple
que dans les États européens.
4. Jeffrey T. Richelson, The US Intelligence Community, op. cit., p. 470.

177
 La naissance de la CIA

de la revue Studies in Intelligence, écrit par l’officier de la CIA Harold

P. Ford :

Selon certains observateurs, l’Office of National Estimates

s’était quelque peu coupé de la prise de décision politique. Il
aurait fait preuve d’une forme d’autosatisfaction et aurait résisté
au changement. D’autres organes d’élite du renseignement
auraient développé des compétences d’analyse plus techniques.
Dans ses dernières années, des contraintes bureaucratiques
privèrent l’ONE de recruter les meilleurs cadres, dans les
rangs mêmes de la CIA [Allusion à la sortie du Directorate
of Intelligence, en 1960]. En outre, et ce n’est pas la faute de
l’ONE, un certain désenchantement se serait produit, dans
la deuxième moitié des années 1960, en raison du fait que ses
évaluations n’étaient pas du goût du président1.

En somme, l’ONE a subi la concurrence d’autres officines et n’a

pas toujours bénéficié du plein soutien de la maison mère. En outre,
les présidences Johnson et Nixon ont clairement remis en cause
son indépendance d’esprit – sa marque de fabrique selon Sherman
Kent. Aujourd’hui, force est de constater que le projet innovant
des années 1950 a définitivement imposé sa marque. Les synthèses
nationales de renseignement ont non seulement survécu, mais elles
demeurent la colonne vertébrale de la prise de décision américaine :

Si Sherman Kent rejoignait aujourd’hui [1980] les services

d’analyse, quels éléments de continuité et quels changements
rencontrerait-il par rapport à 1950 ? Les mêmes aléas subsistent :
l’ambiguïté des données brutes, le risque douteux de délaisser
la preuve tangible posée sur la table, pour s’aventurer à prédire
les tendances futures ; la difficulté pour l’officier rédacteur
de se garder de ses a priori personnels et de ses conceptions

1. Harold P. Ford, « A Tribute to Sherman Kent », doc. cit.

178
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

subjectives, conscientes ou inconscientes ; la joie de résoudre le

puzzle par l’analyse ; la liberté d’aller partout où les preuves vous
emmènent, quelle qu’en soit la conséquence pour la politique
américaine et les décideurs ; la course contre le temps et la
réceptivité aux besoins des consommateurs du renseignement ;
la récompense lorsque la synthèse plaît aux clients ; le grogne-
ment – ou pire, le silence – lorsqu’elle ne leur convient pas.
Depuis les années 1950, d’autres problèmes sont apparus : le
nombre des acteurs mondiaux a explosé, ainsi que les crises
potentielles ; il y a plus de passion et de déraison dans le monde
– et pas forcément hors des États-Unis – et il y a de plus en plus
de défis à la foi proclamée de Sherman Kent en la raison et en
la méthode scientifique. On constate aussi un besoin croissant
pour des liens plus resserrés entre le monde du renseignement et
celui de la politique. Depuis les années 1950, certains épisodes
ont montré que ce n’était pas nécessairement contradictoire
avec l’indépendance objective des synthèses nationales. On
peut même remettre en cause la conviction inébranlable de
Sherman Kent selon laquelle les analystes qui fréquentent les
mondanités à Washington se feraient ensuite les avocats de la
politique en cours et commenceraient à servir le pouvoir plutôt
que la vérité1…

1. Ibid. Pour une vision plus acide et critique des procédures de rédactions et des dis-
torsions provoquées par le contexte politique, en particulier dans les années 1980, lire
John A. Gentry, Lost Promise, op. cit. J. A. Gentry est un ancien analyste de la direction
du renseignement (Directorate of Intelligence). Il considère que l’action du républicain
Robert Gates comme directeur adjoint de la CIA pour le renseignement (1982-1986),
puis directeur adjoint (1986-1991) et enfin directeur (1991-1993) aurait faussé l’objec-
tivité des rapports de la CIA dans les années 1980 et provoqué bien des approximations
sur le déclin de l’URSS, de façon à se conformer aux préjugés de l’administration Reagan.
Selon Gentry (il écrit au début des années 1990), on devrait en revenir à l’héritage fon-
damental de Sherman Kent (p. 154-158). Voir le plaidoyer pro domo de R. Gates, un an
avant la publication du livre : « Guarding against Politicisation­: A Message to Analysts »,
conférence donnée le 16 mars 1992 dans l’auditorium de la CIA, à Langley, publié dans
Jan Goldman (dir.), Ethics of Spying. A Reader for the Intelligence Professional, Oxford, The
Scarecrow Press, vol. 1, 2006, p. 171-184. À relier aussi à Lawrence Freedman, « The CIA
and Soviet Threat: The Politicisation of Estimates, 1966-1977 », dans Rhodri Jeffreys-
Jones, Christopher Andrew, Eternal Vigilance ?, op. cit., p. 122-142.

179
 La naissance de la CIA

Le département de la Défense est-il devenu sa propre

communauté du renseignement ?

Aujourd’hui, les archives déclassifiées ne nous permettent pas

de connaître le fin mot des développements de la communauté du
renseignement au-delà des années 1960. Cette carence historio-
graphique correspond fâcheusement à la guerre du Vietnam et, au
fond, à cet instant unique où l’Union soviétique a cru enfin pouvoir
l’emporter en termes de développement économique et de progrès
technologique (horizon 1980). En l’absence de documents de
première main, nous disposons néanmoins du témoignage remar-
quable de Victor Marchetti et John D. Marks publié en 19741.
Victor Marchetti vient de la CIA tandis que John D. Marks a
travaillé à la branche « renseignement » du département d’État. Au
début des années 1970, leur livre s’est heurté à la première censure
véritable en temps de paix de l’histoire des États-Unis, sur injonc-
tion d’un tribunal fédéral. De fait, nous assistons aux débuts des
« lanceurs d’alerte » (Whistle Blowers), qui avertissent l’opinion des
dangers de l’État secret, en compagnie des célèbres Bob Woodward
(Watergate) et Daniel Ellsberg (Pentagon Papers).
Le livre La CIA et le culte du renseignement a parmi ses grands
mérites celui de faire prendre conscience de l’expansion du
renseignement militaire. Visiblement, selon Marchetti et Marks,
les deuxièmes bureaux de l’air et de l’armée de terre, l’Office of
Naval Intelligence et, enfin, la Defense Intelligence Agency censée les
chapeauter en 1961 constitueraient une communauté du rensei-
gnement déconnectée de la CIA.
À l’origine du problème : en janvier 1961, deux jours avant de
quitter le pouvoir, Eisenhower décrète la création d’une agence
de renseignement interarmées, la DIA2. Le président sortant part
1. Victor Marchetti, John D. Marks, La CIA et le culte du renseignement, op. cit.
2. Executive Order présidentiel du 18 janvier 1961, reprenant les recommandations du
Joint Study Group, comité de réflexion interarmées, nommé par Eisenhower pour réfor-
mer le renseignement militaire. Cité dans Sherman Kent, The Making of an NIE, op. cit.,
« G. Final Clearance of the NIEs at the IAC ».

180
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

du principe que le renseignement militaire « à l’ancienne » (les

deuxièmes bureaux, les attachés militaires en ambassades ou les
relevés des bâtiments de guerre en mission…) ne fournit plus
assez d’informations valables. Le Pentagone doit donc imaginer de
nouvelles structures plus efficaces. Sous Kennedy – comme toute
restructuration qui se respecte – la création de la DIA provoque
d’abord surtout une attrition et une désarticulation des équipes
du renseignement militaire. Puis, finalement, au cours des années
1960, la DIA se superpose aux deuxièmes bureaux et à l’Office of
Naval Intelligence, sans les supprimer ni les fusionner. Les chefs des
trois agences militaires continuent de siéger à l’USIB (ex-IAC), aux
côtés de l’officier général commandant la DIA, et y défendent leurs
points de vue1. Conséquence : avec le temps, l’Office of National
Estimates se fie de moins en moins à un renseignement militaire
divisé, tandis que la CIA gagne en confiance2.
En juillet 1970, une commission d’enquête diligentée par Nixon
et présidée par Gilbert W. Fitzhugh, président de la Metropolitan
Life Insurance Company, scrute les entrailles de ce Léviathan et
conclut que :

Le Pentagone est devenu un organisme incontrôlable, une

énorme masse sans contours définis […] qui souffre d’une
pléthore de renseignements. Il ne parvient pas à les utiliser en
raison même de leur abondance. La pénurie d’informations
serait peut-être préférable, tant il est devenu difficile de
distinguer ce qui est réellement important3.

1. Révision du NSCID n° 1, 4 mars 1964. Cité par Sherman Kent, ibid.

Pour un tableau des agences militaires, aujourd’hui : Jeffrey T. Richelson, The US
Intelligence­ Community, op. cit., chap. 4, « Military Service Intelligence Organisations »,
p. 79-109.
2. Sherman Kent, ibid.
3. Victor Marchetti, John D. Marks, La CIA et le culte du renseignement, op. cit., p. 111.

181
 La naissance de la CIA

Bien évidemment, le rapport Church, dans le sillage de la fin du

Vietnam, s’intéresse de très près aux réseaux d’espionnage conservés
et amplifiés par les forces armées :

Le plus troublant, en ce qui concerne la communauté du rensei-

gnement, vient des activités d’espionnage de l’armée de terre,
notamment en Europe occidentale. L’armée de terre, l’aviation
et, dans une moindre mesure, la marine ont poursuivi leurs
activités secrètes de recueil du renseignement après la guerre.
Parmi les armées, l’armée de terre a été la plus active en la
matière et a même dépassé la CIA en personnel. La justification
de cette inflation est que, en temps de guerre, les militaires
devront compter sur un service de renseignement optimal.
Or, une telle capacité exige beaucoup de temps et d’efforts en
amont. Il en résulte la duplication des entreprises de la CIA et,
parfois, une compétition entre des réseaux différents…
En 1958, on élabora un accord entre les forces armées qui essaya
de rationaliser l’effort clandestin. Une directive du Conseil de
sécurité nationale a confié à la CIA la responsabilité essentielle
[primary responsibility] des activités secrètes à l’étranger. Une
directive complémentaire donna aux chefs d’antenne sur
le terrain un droit de veto sur les activités de renseignement
militaire, aménageant une procédure d’arbitrage entre le DCI
et le secrétaire à la Défense, en cas de persistance du désaccord.
Dans la pratique, ces deux directives n’ont abouti à rien d’autre
qu’à « judiciariser » les disputes. Les commandants de théâtres
régionaux ont continué à s’en remettre à leurs bureaux de
renseignement pour satisfaire leurs besoins en information1.

1. Rapport de la commission Church d’enquête sénatoriale sur la communauté du

renseignement, 1976, vol. 4, p. 61, dans la version consultable à Yale, bibliothèque See-
ley G. Mudd, centre d’archives fédérales, dossier « National Intelligence Establishment­ ».

182
 Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA

Et Marchetti et Marks de conclure, pour leur part :

Il est clair que la CIA ne constitue pas la pièce maîtresse de

tout l’édifice du renseignement aux États-Unis, pas plus que
son directeur n’en est vraiment l’organisateur et le guide. Cette
organisation, parfois glorieuse et incorrigiblement clandestine,
ne constitue qu’une partie d’un vaste ensemble fédératif
dominé par le Pentagone. Et le directeur du renseignement
central, reconnu nominalement comme le principal conseiller
de la présidence en matière de renseignement, se trouve en fait
éclipsé sur le plan des réalités politiques, tant par le secrétaire
à la Défense que par le conseiller pour la sécurité nationale,
voire par d’autres personnalités moins importantes comme le
président des chefs d’état-major. […] La tâche primordiale de
la CIA n’est nullement en définitive de coordonner les activi-
tés des services de renseignement des États-Unis, ni même
de fournir une information élaborée aux responsables de la
politique nationale. Cette mission est, pour le meilleur ou pour
le pire, de conduire et soutenir la politique étrangère secrète du
gouvernement1.

Quarante ans plus tard, très peu d’archives des années 1970
exploitables à ce sujet confirment ou infirment ce sévère jugement.
D’autres déclassifications seront indispensables pour évaluer et
jauger la portée véritable du renseignement militaire. Une seule
information paraît incontestable : les diverses branches du rensei-
gnement militaire n’ont jamais cessé de tisser des réseaux d’espions
depuis la Seconde Guerre mondiale. La CIA n’a jamais eu le
monopole du renseignement secret. Cette concurrence se retrouvera
dans le domaine des opérations clandestines et paramilitaires.

1. Ibid., p. 114.
Chapitre IV

Le bloc sino-soviétique
au prisme des premiers National Intelligence
Estimates

Après avoir examiné les principes gouvernant la communauté du

renseignement dans l’élaboration des synthèses interministérielles à
caractère stratégique, voyons comment les experts de Sherman Kent
percevaient les deux principaux rivaux des États-Unis, au début de
la guerre froide : la Chine et la Russie communistes.
Aujourd’hui, certaines informations fournies par les NIE
peuvent nous paraître assez ordinaires. Elles figurent, en général,
dans les livres d’histoire. À l’époque, néanmoins, elles proviennent
d’un travail de collecte colossal au risque de la vie des agents infiltrés
et des pilotes d’avions U2. À l’autre bout de la chaîne du ren­sei­
gnement, les rapports stratégiques nationaux, avec, certes, moins de
risques physiques pour leurs auteurs, résultent de centaines d’heures
passées à corréler et à harmoniser des informations parcellaires et
souvent contradictoires. L’enjeu est de taille : la sécurité des États-
Unis d’Amérique et de l’Occident.

185
 La naissance de la CIA

Les débuts de la République populaire de Chine vus

par la communauté américaine du renseignement

Évolution intérieure du régime après la prise de Pékin

Sur le plan intérieur chinois, le renseignement américain aura

toujours comme obsession de traquer les moindres signes de
dissension, sinon de défiance, envers le régime. Il s’agit en effet de
répondre aux questions pressantes du service action de la CIA et
des forces spéciales, très intéressés par l’hypothèse de susciter une
guérilla antimaoïste. Année après année, tous les NIE détrompent
ces espoirs. Ils renvoient l’image d’un parti communiste qui a su
très vite consolider son pouvoir, contrôler un immense territoire et
s’approprier l’âme de ses habitants. Que d’obstacles pourtant pour
subjuguer 500 millions de Chinois disséminés à travers un territoire
grand comme une fois et demie les États-Unis. Tout s’y oppose au
départ, en tête les déficiences lourdes des systèmes de communica-
tion et des réseaux de transport, ainsi que l’illettrisme presque total
des populations. Certes, les analyses insistent sur le caractère passif
de l’adhésion populaire au communisme d’État. L’enthousiasme
révolutionnaire de 1949 aurait disparu, remplacé par la crainte.
Les attaques contre la religion et les rituels ancestraux, ajoutées à
l’envolée de la fiscalité, laissent supposer bien des ressentiments.
De même, les intellectuels et les (rares) classes moyennes souffrent
d’une diminution de leur niveau de vie, au milieu d’une population
en voie d’uniformisation. Cela n’en fait pas forcément les amis du
régime. Malgré cela, dans les années 1950, « il n’existe aucune base
permettant à l’insatisfaction de se transformer en une résistance
effective, intense et matérielle1 ». Ni les inondations de 1954, ni
la vente forcée à l’État de la moitié de la production agricole, ni la
collectivisation forcée, ni la première révolte paysanne dans une
province reculée en 1955, ni les disettes régulières dans d’autres
1. « Communist China’s Power Potential through 1957 », NIE 13-54, 3 juin 1954, FRUS
1952-1954, vol. 14, t. 1, China and Japan, doc. n° 209.

186
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

régions ne peuvent sérieusement ébranler l’État. Sous-entendu : le

gouvernement américain doit chercher ailleurs les moyens d’affai-
blir et de contenir la volonté de puissance chinoise.
De plus, le régime a la chance de bénéficier d’une démographie
généreuse et de l’arrivée sur le marché du travail ou dans les univer-
sités de nouvelles générations pléthoriques qu’il endoctrine dès le
plus jeune âge. L’enthousiasme révolutionnaire s’estompe peut-être
mais le pouvoir peut s’en remettre à l’avenir à des classes d’âges
mieux formées au marxisme, selon la plus extrême orthodoxie.
Pour l’instant, et pour plusieurs années encore, il doit combattre
les traditions et les vieux schémas de pensée. Dans la structuration
de l’« homme nouveau » chinois, l’Armée de libération populaire
(ALP) exerce une influence essentielle. Sa loyauté lui vaut en retour
la première place dans l’estime du régime et un intérêt constant
pour son niveau opérationnel et sa modernisation. Toutefois, les
généraux ne semblent pas être un rouage du pouvoir. Le « centra-
lisme démocratique » à la soviétique constitue le véritable outil de
domination. Cette dictature n’a de cesse de gommer les particu-
larismes claniques, ethniques et régionaux en les soumettant aux
oukases de la capitale, jusqu’au moindre des hameaux. Sur un mode
plus positif, le nationalisme – c’est-à-dire au fond l’appel à l’unité
de la nation autour de certaines réussites matérielles – crée une
cohésion inédite au sein d’un pays ravagé par un siècle de troubles
civils1.
Bien sûr, le parti communiste forme l’épine dorsale de la Chine
nouvelle. Par comparaison avec les autres régimes socialistes,
cependant, les analystes américains s’étonnent de sa faible impor-
tance numérique : 8 millions de membres, soit 1,33 % seulement
de la population. Qualitativement, les experts y décèlent des
failles doctrinales et intellectuelles, qui justifieraient la campagne
massive d’endoctrinement de 1955 à destination de 5 millions de
communistes encartés. Un autre problème pourrait provenir de la

1. Ibid.

187
 La naissance de la CIA

rivalité entre les vieux révolutionnaires, forts de leur prestige mais

incompétents, et les nouveaux technocrates1.
Au sommet, le renseignement américain souffre de myopie.
Exactement comme pour Staline, il peine à comprendre la répar-
tition des rôles. Tout au plus suppute-t-il que Liu Shaoqi traite des
affaires du parti, que Zhou Enlai s’occupe du gouvernement et des
affaires étrangères, que le maréchal Zhu De administre l’armée,
et que Chen Yun gère les affaires économiques (en 1954). Pour le
reste, les hommes de Sherman Kent ne détectent aucune dissidence
au sein du parti. En cela, ils sont mal renseignés car en 1954, par
exemple, le responsable du premier plan quinquennal, Gao Gang,
tente de renverser Zhou Enlai et Liu Shaoqi (avant de se suicider
en prison). Certes, on ne recense aucune vraie purge depuis 19382.
Comme s’ils regrettaient de ne pas avoir assez anticipé la mort de
Staline, les NIE reviennent fréquemment sur l’hypothèse de celle de
Mao qu’ils dépeignent comme souffreteux et susceptible de dispa-
raître à brève échéance. Dans ce cas, les évaluations ne prévoient
aucun effondrement du régime tant le système se distingue par sa
cohérence. En 1954, le renseignement américain voit Mao comme
un primus inter pares, exactement comme il percevait Staline en son
temps. Il a du mal à déterminer le poids précis du Grand Timonier.
Deux ans plus tard, en 1956, les NIE changent d’avis et considèrent
Mao comme « le maître absolu » du pouvoir, en tant que premier
secrétaire du parti, président du Politburo et chef de l’État3, sans
revenir toutefois sur la perspective d’une évolution sereine après

1. « Chinese Communist Capabilities and Probable Courses of Action through 1960 »,

NIE 13-56, 5 janvier 1956, FRUS 1952-1954, vol. 14, t. 1, China and Japan.
2. « Communist China’s Power Potential through 1957 », doc. cit. Les services améri-
cains apprennent la fronde de Gao Gang et son complice Rao Shushi, deux ans plus
tard. « Chinese Communist Capabilities and Probable Courses of Action through 1960 »,
doc. cit., doc. n° 126.
3. « Chinese Communist Capabilities and Probable Courses of Action through 1960 »,
ibid.

188
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

son décès1. Les National Intelligence Estimates anticipent alors une

transition ordonnée, sinon programmée, vers la collégialité2.
De la sorte, les rapports stratégiques américains mettent en garde
la présidence Eisenhower (et le service action de la CIA) contre la
tentation d’imaginer une Chine mal tenue, mal gérée et structurel-
lement déficiente. En 1956, ils écrivent :

Depuis son installation officielle à Pékin en 1949, le régime

communiste a fait preuve de souplesse, d’habileté et d’une
détermination sans scrupules pour progresser à grands pas vers
les objectifs fixés. Son autorité s’est fermement établie à travers
tout le territoire. Dès 1952, il a rétabli l’essentiel des infrastruc-
tures, tandis que la production dépassait les pics d’avant-guerre.
La socialisation du régime est bien avancée à l’exception de
l’agriculture et du commerce de détail. Les forces armées se sont
nettement améliorées en armement léger et en unités régulières
bien organisées, grâce à l’équipement soviétique3.

Le rattrapage économique au lendemain de la prise du pouvoir

Depuis le traité de Nertchinsk entre la Russie et la Chine en

1689, sans oublier les deux guerres de l’opium au xixe siècle, la
Chine intéresse le monde extérieur, tout autant pour son potentiel
économique que pour ses capacités militaires. Les NIE relaient cette
immense interrogation. Disons-le tout net : les services américains
se heurtent à de considérables carences statistiques. En 1954, ils
chiffrent à 27 milliards de dollars le produit national brut chinois,
soit un tiers de celui d’Union soviétique et 17 % du PNB américain.
En PNB par habitant, cela donne un montant proche de l’Inde.

1. Par exemple le « Communist China », NIE 13-58, 13 mai 1958, FRUS 1958-1960,
vol. 19, China, doc. n° 13.
2. « Communist China’s Power Potential through 1957 », doc. cit.
3. « Chinese Communist Capabilities and Probable Courses of Action through 1960 »,
doc. cit.

189
 La naissance de la CIA

Toutefois, les analystes rappellent d’où est parti le gouvernement : en

1949, après douze ans de conflit, la production électrique équivalait
aux deux tiers des années 1930, celle de charbon à 40 % et celle de fer
à un sixième. En moins de trois ans, le nouveau pouvoir est revenu
aux meilleurs chiffres d’avant-guerre. Ce n’est pas un mince exploit1.
Les économistes du renseignement américain doivent travailler
en ignorant le contenu détaillé du premier plan quinquennal (1953-
1958). Il en résulte la difficulté d’évaluer les progrès de l’économie
non seulement en valeur absolue, mais aussi par rapport aux inten-
tions du pouvoir. Tout au plus interprètent-ils que le premier plan
fixerait une augmentation de 25 % de la production globale, qu’il
accorderait la priorité à l’industrie lourde, aux transports et aux
programmes militaires, tout en essayant de garantir l’autonomie
alimentaire du pays2…
Malgré la parcimonie des sources, les experts de Sherman Kent
préfèrent renvoyer une impression plutôt à l’honneur de l’économie
chinoise. À l’issue du premier plan quinquennal, globalement,
le régime aurait réussi à moderniser le secteur industriel et à en
doubler la production en valeur3. Bien sûr, les goulets d’é­tran­
glement demeurent à peu près les mêmes : d’abord, l’agriculture,
de plus en plus désorganisée par la collectivisation forcée (la moitié
des exploitations fusionnent dans des sovkhozes, à partir de 1957).
Celle-ci emploie 75 % de la population active mais peine à suivre la
croissance exponentielle de la population. En 1957, par exemple,
un NIE évalue à 50 % seulement le taux de croissance de la produc-
tion agricole par rapport aux objectifs officiels du plan. Le même
document statue que les investissements annoncés pour le second
plan quinquennal (1958-1962) ne suffiraient pas à atteindre les buts
annoncés4.

1. « Communist China’s Power Potential through 1957 », doc. cit.

2. Ibid.
3. Ibid.
4. « Communist China through 1961 », NIE 13-57, 19 mars 1957, FRUS 1955-1957,
vol. 3, China, doc. n° 244.

190
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

Autre goulet d’étranglement : l’exploitation des ressources

minières et pétrolières de l’Ouest reste suspendue à l’établissement
d’un réseau ferroviaire digne de ce nom. De même, la Chine ne
possède aucun cargo pour exporter. Enfin, de façon plus générale,
elle manque cruellement de personnels qualifiés, d’ingénieurs et de
techniciens, tout particulièrement en chimie, dans la mécanique
de précision et dans les télécommunications. Notons que le même
constat s’applique au parti communiste : il s’agit d’ailleurs souvent
des mêmes individus. La question se pose donc de savoir si une
planification de l’économie à la soviétique, centrée sur l’industrie
lourde, sortirait le pays de son sous-développement. Le lecteur des
NIE peut d’ailleurs s’étonner que les analystes américains ne fassent
aucune comparaison avec les antécédents russes en la matière, fort
peu encourageants. Ils préfèrent prophétiser un taux de croissance
global de l’économie à 7 % pour 1956-1962 (chiffre important mais
normal pour un pays qui part d’aussi bas)1. Au bas mot, dans un
contexte de ressources matérielles et humaines raréfiées par la guerre
et dans un milieu naturel aussi difficile (inondations, sécheresses et
mauvaises récoltes cycliques), cette vigueur relative de l’économie
confirme une réelle maîtrise de l’État sur les forces vives du pays.
En outre, il paraît clair que la Chine veut (re)devenir une puissance
exportatrice et concurrencer directement le Japon, entendant régler,
sur le plan économique, les vieux comptes de l’histoire.

Vers une politique étrangère de grande puissance (1954-1970)

Les diplomates du nouveau régime ont tout de suite été dans le

coup. À l’évidence, la conférence de Genève sur l’Indochine de 1954
a constitué un succès considérable pour la Chine. Personne n’ignore
que les canons de 105 chinois, sur le pourtour de la cuvette de Diên
Biên Phu, ont donné la victoire à Giap et Hô Chi Minh. Sans
l’aide de la République populaire de Chine, les forces Viêt-minh

1. Ibid.

191
 La naissance de la CIA

continueraient d’errer à travers les campagnes reculées du Tonkin.

Le principe de la participation de Zhou Enlai aux tractations
genevoises avait longtemps été combattu par John Foster Dulles. Le
secrétaire d’État ne voulait pas d’une forme de reconnaissance inter-
nationale même si, juridiquement, ni la France ni les États-Unis
(mais le Royaume-Uni, si) ne reconnaissent le régime communiste
diplomatiquement, au lendemain de la conférence de Genève. Cet
immense succès sur les rives du lac Léman, cinq ans à peine après la
victoire de Mao, provoque des répercussions à travers toute l’Asie.
Les National Intelligence Estimates tentent d’en évaluer la portée
véritable. Selon eux, la diplomatie chinoise joue à fond – comme le
Kremlin – la carte de la coexistence pacifique. Un schéma à l’euro-
péenne se dessinerait : les communistes tenteraient de convaincre
les autres nations asiatiques que l’on peut s’entendre avec eux sans
forcément partager leurs convictions idéologiques et que seuls les
États-Unis feraient obstacle à la paix et à la concorde des peuples.
Dix ans après la fin du conflit, l’Inde et le Japon constituent­des
cibles privilégiées. Dans le premier cas, Pékin brandit une politique
d’ouverture et excite le neutralisme de Nehru. Cela ne paraît pas
forcément contradictoire avec un soutien aux séparatistes tibétains
en territoire indien ou en faveur des communistes népalais. L’esprit
de Bandung tolère beaucoup d’accommodements. Dans le second
cas, le Parti communiste japonais sera probablement soutenu dans
ses efforts de subversion et de fragilisation. Le camp socialiste espère
sans doute ainsi faire annuler le traité de sécurité et de défense
américano-japonais (1951), aux conditions drastiques, dans l’espoir
de voir partir les GI de l’archipel. L’état des relations politiques entre
Pékin, New Delhi et Tokyo – quel qu’il soit – n’entre toutefois pas
en contradiction avec l’intensification constatable des relations
commerciales.
En 1954, au moment où un territoire supplémentaire, le
Nord-Vietnam, passe sous obédience communiste, les objectifs
extérieurs chinois se résument de la sorte : 1°) Accélérer l’industria-
lisation et la modernisation de son armée, en demandant à l’URSS

192
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

d’accroître son aide. 2°) Prendre l’ascendant sur les communismes

asiatiques. 3°) S’assurer l’allégeance des 12 millions de Chinois
de la diaspora, en particulier pour miner de l’intérieur les régimes
non communistes. 3°) Par la même occasion, s’affirmer à la face
du monde, comme la première puissance asiatique. 4°) Mettre
un terme à l’anomalie taïwanaise, si possible politiquement ; à
défaut, par le fer et par le sang. 5°) Aider Hanoi à s’emparer du
Sud-Vietnam, de préférence par la subversion et la guérilla1. NIE
après NIE, les évaluations confirment ces orientations majeures
jusqu’au schisme sino-soviétique de 19602. Elles concluent que la
main tendue, ainsi qu’une posture résolument pacifique, constitue-
rait la meilleure carte à la disposition des dirigeants communistes
chinois. Dès 1957, cette stratégie se solde par une franche réussite
même si son corollaire – évincer l’influence américaine – semble
encore hors de portée3. Ceci posé, les voisins de la Chine ne cessent
de se méfier d’elle, de son expansionnisme séculaire et du cheval de
Troie que représentent à leurs yeux les minorités chinoises4.
Par conséquent, la partie n’est pas gagnée pour Pékin. D’abord,
la République populaire semble encore très loin de disposer des
moyens matériels indispensables à une politique d’aide extérieure
ambitieuse. Malgré le discours officiel, les offres d’assistance
matérielle et financière ne peuvent guère dépasser le stade du
symbole. Ensuite, dans la majorité des États asiatiques, le natio-
nalisme représente un antidote puissant contre le communisme.
Enfin, dans la compétition idéologique mondiale, Mao doit
compter avec l’URSS qui ne renoncera jamais.
Bien entendu, les services américains s’interrogent dès le départ
sur la réalité des relations entre Moscou et Pékin et s’avouent bien des

1. « To Estimate Communist, particularly Chinese Communist, Courses of Action in

Asia through 1957 », NIE-10-76-54, 23 novembre 1954, FRUS 1952-1954, vol. 14, t. 1,
China and Japan, doc. n° 404.
2. Par exemple le NIE sur les « Chinese Communist Capabilities and Probable Courses
of Action through 1960 », doc. cit.
3. « Communist China through 1961 », doc. cit.
4. Ibid.

193
 La naissance de la CIA

ignorances. L’émergence incontestable de la République populaire

sur la scène mondiale ne masque pas sa dépendance technologique
et financière vis-à-vis de la Russie communiste. Certes, le Kremlin
n’a jamais osé traiter sa voisine comme ses satellites d’Europe
centrale. Les dirigeants soviétiques conçoivent leurs homologues
chinois comme des alliés, pas des vassaux. Toutefois, dès 1954,
le renseignement américain se demande comment la montée en
puissance chinoise pourrait s’opérer sans un rééquilibrage politique
significatif en faveur de Pékin. Nulle friction grave en vue pour l’ins-
tant (1954-1957), mais une concurrence certaine s’annonce. Selon
les rapports, tout semble indiquer que Moscou ne répond pas assez
aux demandes d’aide financière de Pékin1. Sur le plan idéologique,
les événements de 1956 créent la surprise par l’irruption de la Chine
dans les querelles du camp socialiste en Europe de l’Est. Si Pékin
applaudit des deux mains à l’intervention de l’Armée rouge en
Hongrie, au nom de la cohésion du prolétariat, il manifesterait des
désaccords sur la supériorité méprisante du Kremlin à l’encontre de
la Pologne et, de façon générale, prônerait une attitude plus flexible
qui tienne compte de l’histoire et de la sociologie propres à chaque
pays. L’URSS devrait reprendre à son compte, avant de le transposer
ailleurs, le concept de « sinisation du marxisme » inventé par Liu
Shaoqi. En 1956, le tiers-monde, aussi, se profile comme un champ
de concurrence entre les deux grandes puissances communistes. Par
exemple, cette année-là, en marge de l’affaire du Canal, la Chine
exporte 37 000 tonnes de fer vers l’Égypte, malgré ses propres
carences en la matière2.
Aujourd’hui, nous savons que les dissensions entre les deux
géants ont commencé fort tôt. Par exemple, dès 1954, l’URSS
retire plusieurs milliers de coopérants, dans le plus grand secret, à
la suite d’une première querelle. Cette information, captée par le

1. « Chinese Communist Capabilities and Probable Courses of Action through 1960 »,

doc. cit.
2. « Communist China through 1961 », doc. cit.

194
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

SDECE français, échappe manifestement aux services américains1.

Le secrétaire d’État John Foster Dulles pressent de façon bien plus
aiguë que son frère Allen le grand affrontement géopolitique que
l’administration Nixon saura exploiter. Rétrospectivement, on peut
estimer que bien des informations ont manqué au monde du rensei-
gnement américain sur l’état véritable des relations russo-chinoises.
En ce qui concerne spécifiquement l’attitude chinoise vis-à-vis
des États-Unis, les National Intelligence Estimates redoutent assez
peu un conflit ouvert – en tout cas volontaire, y compris pour
récupérer Taïwan. De même, on n’anticipe aucun coup de force à
brève échéance pour s’emparer des colonies d’Hong Kong et Macao.
Les analystes américains reconnaissent à Mao et à ses associés une
prudence indéniable qui s’applique à leurs partenaires nord-coréens
et nord-vietnamiens. Pékin freinera sans doute ces derniers dans
leurs désirs éventuels de mener des guerres de réunification. Il
préférera la stratégie indirecte.

La première armée d’Asie

Cet axiome n’empêche pas Pékin de choyer son armée, la plus

importante du monde (à l’exception notable de la marine canton-
née au rôle de garde côtière) : 2 millions d’hommes dans les années
1950 ; 500 000 de plus dans les années 1960, en raison notamment
du service militaire obligatoire (instauré à partir de 1955). Le moral
semble bon grâce au statut privilégié offert aux militaires et grâce à
une mise aux normes idéologiques poussée2.
Selon les rapports, l’aviation passerait de 2 200 avions en 1954
(dont 700 à 900 jets MIG 19, et 150 à 300 chasseurs-bombardiers
à hélices) à 2 270 en 1956 (chiffre quasi constant mais avec une
progression qualitative : 1 485 jets et 395 bombardiers légers à

1. François David, John Foster Dulles et la France, thèse de doctorat, université Paris IV,
2006, p. 450-451.
2. « Chinese Communist Capabilities and Probable Courses of Action through 1960 »,
doc. cit., § 81.

195
 La naissance de la CIA

réaction)1. Année après année, l’aviation progresse donc qualitati-

vement et de façon constante, surtout dans ses capacités au combat
tout temps – son point le plus faible pendant longtemps. L’autre
point noir demeure sa dépendance en pièces détachées soviétiques2.
Au sortir de la guerre de Corée, toutefois, le deuxième bureau de
l’US Air Force évalue difficilement la capacité opérationnelle de
son équivalent chinois : en fait, celui-ci n’a pas vraiment combattu
à cette occasion, se contentant de la défense aérienne et laissant la
part offensive à l’aviation nord-coréenne massivement soutenue en
hommes et en matériels par l’Union soviétique3.
Sur la période, les services américains reconstituent, non sans
mal, le corps de bataille terrestre. Les effectifs fluctuent selon
les rapports : 115 à 160 divisions d’infanterie, 3 à 5 divisions
blindées, 1 à 3 divisions parachutistes, 4 à 6 divisions de cavalerie
et 19 divisions d’artillerie4. Une telle masse pourrait submerger la
Corée du Sud, Taïwan et l’ensemble de l’Asie du Sud… à moins que
l’Amérique ne fasse front5. En général, les NIE ne recommandent
aucune politique mais, en l’occurrence, le message devient clair en
direction des décideurs : dans le contexte d’une montée en puissance
problématique de la nouvelle Organisation du traité de l’Asie du
Sud-Est (OTASE, fondée à Manille en 1954), les États-Unis ne
doivent pas baisser la garde, ni cesser de rappeler leur engagement
à défendre l’Asie contre le communisme. En lisant entre les lignes,
on comprend très bien que la communauté du renseignement veut
prévenir les risques d’une nouvelle Corée. On doit tout faire pour
éviter une erreur de calcul de la Chine, qui précipiterait son entrée

1. Ibid., § 85.
2. « To Estimate Communist, particularly Chinese Communist, Courses of Action in
Asia through 1957 », doc. cit.
3. « Communist China’s Power Potential through 1957 », doc. cit.
4. Le NIE de 1956 (NIE 13-56, 5 janvier) revoit à la baisse celui de 1954 (NIE 13-54,
3 juin).
5. « Communist China’s Power Potential through 1957 », doc. cit., doc. n° 209.

196
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

en guerre. Le mieux est donc de financer les forces américaines à la

hauteur du danger1.

La Chine, puissance nucléaire

À partir de 1956, les National Intelligence Estimates contiennent

une rubrique consacrée à la faculté hypothétique du pouvoir
maoïste à fabriquer la bombe atomique… pour exclure d’emblée
une concrétisation de la menace avant plusieurs années. À ce stade,
la Chine possède des moyens de recherches très élémentaires que
seule une aide soviétique d’envergure pourrait amplifier et accélérer.
Tout au plus peut-elle poser les bases d’une capacité nucléaire civile2.
Comment expliquer alors que, huit ans plus tard, explose la
première bombe A chinoise ? Simplement, les services américains
ont mal mesuré l’importance de l’aide soviétique préalable. En
1960, l’année du schisme sino-soviétique, des premiers indices
inquiétants atteignent les agences américaines. Le nucléaire devient
manifestement une affaire d’État, dont un mystérieux ministre
adjoint à l’Industrie mécanisée porte la responsabilité3. Au terme
d’un accord de coopération technique remontant à 1955 et renou-
velé en 1958, longtemps ignoré des services américains, l’URSS
a fourni un réacteur de recherche ainsi qu’un cyclotron auxquels
s’ajoutent d’autres matériels de même type, conçus et fabriqués par
les savants chinois. Il ressort aussi que les Soviétiques ont formé des
techniciens chinois à l’Institut de recherche nucléaire de Doubna,
1. Ceci posé, dix ans plus tard, on recense les mêmes déficiences au sein de l’ALP : « Les
unités de l’armée de terre sont apparemment mal dotées en moyens de transport et en
armement lourd. La défense aérienne du territoire manque probablement d’un réwseau
de télécommunication endurant et réactif et ne posséderait pas les moyens d’affronter une
attaque aérienne sophistiquée. Enfin, la marine chinoise, tout en poursuivant sa montée
en gamme, ne dépasse toujours pas le stade d’une force de défense côtière », « Communist
China’s General Purpose and Air Defense Forces », NIE 13-3-70, 11 juin 1970, FRUS
1969-1976, vol. 17, China.
2. « Chinese Communist Capabilities and Probable Courses of Action through 1960 »,
doc. cit., § 4.
3. « The Communist Chinese Atomic Energy Program », NIE 13-2-60, 13 décembre
1960, FRUS 1958-1960, vol. 19, China, doc. n° 364.

197
 La naissance de la CIA

financé par la République populaire à hauteur de 20 %. Autre

surprise : l’extraction d’uranium national aurait commencé dès
1950, aidée là encore par la technologie soviétique. Elle attein-
drait au moins 300 tonnes par an, dix ans plus tard. Avec tous
ces moyens cumulés, le premier réacteur industriel voit le jour en
1961, à partir duquel on commence à extraire très vite les premiers
grammes de plutonium.
L’alarme sonnée en 1960 reçoit sa confirmation dans les années
suivantes. Visiblement, la synthèse du renseignement repose désor-
mais sur des informations de plus en plus précises, concordantes et
éclairantes. Une usine d’enrichissement se profile, source d’uranium
235, à l’horizon 1962. Dès lors, le doute n’est plus permis : la Chine
fera exploser sa première bombe entre 1963 et 1964 – annoncent
les rapports. Deux mois avant l’essai fatidique, un Special National
Intelligence Estimate informe l’administration Johnson de la possi-
bilité prochaine d’une explosion expérimentale, grâce à un vol U2
sur le site de Lob Nor, en Chine occidentale, surveillé depuis un
certain temps1. Ces prévisions à moyen et court terme s’avèrent des
plus exactes puisque, le 16 octobre 1964, la République populaire
de Chine se targue de devenir la cinquième puissance nucléaire
de l’histoire. Elle entre définitivement dans le club des grandes
puissances. Contrairement à la bombe soviétique, quinze ans plus
tôt, les services américains ne se sont pas laissé piéger, malgré une
entrée en matière hésitante. Seul l’Office of Naval Intelligence a
contesté la probabilité d’un tel essai2.
La vraie surprise, mal expliquée, provient du fait que la Chine
ait pu poursuivre son programme après la grande fâcherie avec

1. « The Chances of an Imminent Communist Chinese Nuclear Explosion, Special Natio-

nal Intelligence Estimate », SNIE 13-4-64, 26 août 1964, FRUS 1964-1968, vol. 30,
China, doc. n° 43. La seule objection à cette prédiction tient dans le peu de matière fissile
disponible, vu les faibles capacités de l’unique réacteur refroidi par air de Pao-t’ou. Cette
contradiction entre deux séries d’informations ne s’éclaircit que si on admet l’existence
d’autres sources de matière fissile, pourquoi pas en provenance importante d’URSS, avant
la rupture de 1960.
2. Dissent au NIE 13-2-60 du 13 décembre 1960, doc. cit.

198
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

Moscou et le retrait des spécialistes russes en juillet 1960. En

tout cas, le 27 octobre 1966, elle lance son premier missile guidé,
probablement balistique, sans toutefois que la communauté du
renseignement puisse préciser s’il s’agit d’une expérimentation
précipitée, dans un but de prestige, ou des vrais débuts d’une force
de frappe. Cette dernière hypothèse paraît la bonne car des indices
laissent percer la probabilité d’un tir de missile intercontinental pour
l’année 1967 suivante, éventuellement associé à un programme de
satellite spatial (premier essai effectivement réussi en 1970, quoique
retardé par la « révolution culturelle »1). Sur le programme thermo-
nucléaire, les services américains ont apparemment douté à tort de
la détermination chinoise à aller aussi vite. Ils n’ont pas vu venir la
première explosion d’une bombe H à une date aussi précoce que le
17 juin 19672. À la fin des années 1960, de même, ils voient très flou
en ce qui concerne les vecteurs : ils ne peuvent pas prédire la mise
en phase opérationnelle des missiles intercontinentaux, ni le degré
de priorité accordée à une copie de Tupolev‑16, ni non plus le sort
réservé à un projet de sous-marin lanceur d’engins, diesel. Au moins
connaissent-ils l’existence de ces programmes3.

Limites et percées des NIE : cécité presque totale sur

le « grand bond en avant » et la « révolution culturelle »

Si le schisme sino-soviétique n’a pas retardé le programme

nucléaire et balistique chinois, de graves doutes pèsent sur l’impact
de la révolution culturelle à cet égard. Ce mouvement lancé par

1. « Nous croyons que, pour des raisons de prestige national, les Chinois tenteront de pla-
cer sur orbite un satellite aussitôt que possible », « Communist China’s Strategic Weapons
Program », NIE 13-8-69, 27 février 1969, FRUS 1969-1976, vol. 17, China, doc. n° 7.
2. « La troisième bombe A chinoise incluait des caractéristiques thermonucléaires. Elle a
mal fonctionné. De plus, l’engin était lourd et encombrant, attestant que les Chinois ont
encore beaucoup à apprendre de la technologie thermonucléaire. C’est néanmoins une
étape initiale vers une capacité opérationnelle. Nous ne pouvons donc pas exclure que les
Chinois soient capables de développer une bombe H au début des années 1970 », SNIE
13-8-66, 3 novembre 1966, FRUS 1964-1968, vol. 30, China, doc. n° 198.
3. « Communist China’s Strategic Weapons Program », doc. cit., doc. n° 277, § F, G et H.

199
 La naissance de la CIA

Mao, éminemment anti-élitiste, a dû logiquement affecter la

marche vers tout progrès technologique et scientifique, y compris la
technologie militaire. S’ils se posent la question1, les NIE se révèlent
à nouveau incapables de dévoiler précisément les mouvements
internes de la société chinoise, pas plus qu’ils ne comprennent
l’articulation exacte entre la classe politique, l’armée et le monde
de la recherche. De façon plus générale, la prise de décision leur
échappe. Très certainement, les services américains peinent à infil-
trer leurs hommes dans l’appareil d’État. La Chine de Mao reste un
État secret pour longtemps.
Auparavant, déjà, les NIE avaient détecté avec un retard consi-
dérable la politique du « grand bond en avant » (1958-1960)2.
Comment une politique socio-économique aussi désastreuse,
cause de plusieurs millions de morts par famine avec, çà et là, une
résurgence du cannibalisme, pouvait-elle échapper aux services de
renseignement les plus sophistiqués de la planète et à leurs alliés
de Taipei qui, eux au moins, n’avaient ni l’obstacle de la langue, ni
celle de l’apparence physique ? Moins qu’une défaillance ou une
accumulation d’erreurs, il faut y déceler le caractère impénétrable
de cette nation communiste, policière et dictatoriale (songeons à la
Corée du Nord, encore au xxie siècle).
Si les NIE cernent mieux la « révolution culturelle », par le biais
du désordre qui affecte l’économie et le domaine scientifique, les
services secrets américains demeurent bien incapables de détermi-
ner qui mène le jeu réellement et quel rôle incombe au juste à Mao

1. « Nous n’avons aucune preuve que la révolution culturelle entraîne des effets significa-
tifs sur les capacités militaires de l’ALP, ni sur le programme de dissuasion », « The Chinese
Cultural Revolution », NIE 13-7-76, 25 mai 1967, FRUS 1964-1968, vol. 30, China, doc.
n° 267, § B. « Communist China’s Strategic Weapons Program », doc. cit., doc. n° 277.
2. « Ces maîtres idéologues s’étaient gagné le soutien initial de leur peuple, en unifiant
un pays en plein chaos. Mais leur aventureux “grand bond en avant” a échoué lamenta-
blement, faisant disparaître l’appui populaire à leur pouvoir et à leurs programmes. » Une
des rares mentions du « grand bond en avant », dans « Political Problems and Prospects in
Communist China », NIE 13-7-1965, 5 août 1965, FRUS 1964-1968, vol. 30, China,
doc. n° 96, § A.

200
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

au milieu de ce chaos sans nom1. On doit admettre que si Nixon

et Kissinger s’étaient exclusivement reposés sur ce genre d’analyses,
ils n’auraient jamais osé entreprendre un rapprochement avec un
gouvernement aussi erratique2.

L’URSS, adversaire principal

Première guerre froide et première détente

Sans surprise, les NIE de la « première guerre froide » (1946-

1953) placent la priorité dans l’évaluation des risques d’un Pearl
Harbor atomique. Trois ans après la première bombe soviétique
– et alors que rien n’annonce la fin prochaine de Staline – les
conclusions sont plutôt rassurantes au début de 19523. Les experts
de l’ONE jugent très faible l’éventualité que le Kremlin se jette
délibérément dans une guerre d’annihilation contre l’Ouest. Selon
eux, les Soviétiques préfèrent user de la subversion que de la force
directe. En effet, la certitude que l’Amérique emploiera ses armes
atomiques contre l’URSS, et la perspective intolérable que la
Russie s’expose à des pertes matérielles et humaines considérables,
suffit encore largement à dissuader. Les analystes redoutent plutôt
une succession d’erreurs de calcul qui déboucheraient sur une
entrée en guerre involontaire. Ils spéculent aussi sur la tentation
des régimes totalitaires à engendrer des affrontements claniques
et des querelles intestines auxquels la guerre sert d’exutoire. Une
1. « Mao pourrait mal juger de son pouvoir véritable et aller trop loin. Il dépend mainte-
nant beaucoup trop du soutien de l’armée. Des pressions excessives contre cette dernière
pourraient amener à un coup d’État, voire à un démembrement du pays, sinon une guerre
civile », « The Chinese Cultural Revolution », doc. cit., § C.
2. « Aussi longtemps que les maoïstes gardent le contrôle de la situation, Pékin ne pro-
cédera probablement à aucun changement de sa politique étrangère. Dans tous les cas, à
court terme, une hostilité sans rémission à l’encontre des États-Unis et de l’Union sovié-
tique restera le trait dominant de la politique étrangère chinoise, en toute probabilité »,
ibid., § E.
3. « Likelihood of the Deliberate Initiation of Full-Scale War by the USSR Against the US
and Its Western Allies Prior to the End of 1952 », NIE 48, 8 janvier 1942, FRUS 1952-
1954, vol. 8, Eastern Europe ; Soviet Union ; Eastern Mediterranean, doc. n° 91.

201
 La naissance de la CIA

autre voie vers le déclenchement d’un conflit général serait aussi la

conviction soviétique de l’imminence d’une attaque occidentale.
En ce cas, le Kremlin risquerait très probablement le tout pour le
tout et lancerait ses troupes en premier.
D’après les NIE, faute de vouloir la guerre, les objectifs commu-
nistes en temps de paix consistent alors à : 1°) Semer la division
en Occident. 2°) Conforter les positions déjà solides, en Asie
notamment. 3°) Entraver le réarmement occidental, y compris en
Allemagne occidentale et au Japon. 4°) Empêcher l’implantation
de corps expéditionnaires américains supplémentaires en Europe.
De fait, dans les années 1950, les National Intelligence Estimates
se penchent souvent sur la portée des dissensions occidentales. Le
Kremlin saurait les exploiter et enfoncer des coins supplémentaires
dans l’édifice de défense atlantico-américain1.
Sur l’essentiel, aucune estimation stratégique n’anticipe donc
une quelconque guerre provoquée sciemment par le Kremlin. Au
fil des ans, la question se déplace de plus en plus vers les niveaux
de forces atomiques, c’est-à-dire le nombre de bombes et leurs
vecteurs. À l’été 1953, les experts de Sherman Kent essaient de se
projeter sur quatre ans. Pour 1957, ils évaluent entre 335 et 1 000 le
nombre d’armes atomiques, pour une puissance oscillant entre 30 et
100 kilotonnes (voir Hiroshima : 15 kt). À ce stade, il n’apparaît
alors pas évident que l’URSS développe des armes thermonucléaires.
Plus inquiétant tout de même, la flotte de bombardiers stratégiques
progressera très certainement en nombre et en technologie. Ils
pourront atteindre alors l’Amérique du Nord, le Moyen-Orient ou
le Japon. Jusqu’alors, au début des années 1950, seule la Côte Est
s’exposait à une frappe – ou du moins, à des bombardiers capables
d’effectuer un aller-retour. Pour le reste du territoire américain, les
capacités de ravitaillement en vol soviétiques n’autorisent que des
missions simples, sans possibilité de retour. À la mort de Staline, il
semble probable que l’URSS déchargerait la totalité de son arsenal
1. « Soviet Capabilities and Probable Courses of Action through Mid-1959 », NIE 11-4-
54, 14 septembre 1954, ibid., doc. n° 627.

202
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

atomique en une seule fois, sans pouvoir procéder à une seconde

frappe – contrairement aux États-Unis. De même, la maîtrise de
l’espace aérien soviétique présente de nombreuses lacunes. Contre
des avions à hélice américains, les avions conventionnels soviétiques
n’ont l’ascendant qu’en cas de pleine lune et de ciel dégagé, et
leurs chances sont nulles face à des avions à réaction de nouvelle
génération.
Avec le recul, les estimations pointent l’année 1957 comme celle
du saut qualitatif. La communauté du renseignement considère que
l’Armée rouge pourra alors compter en quantité et en qualité sur des
chasseurs-bombardiers tactiques tout temps, ainsi que sur des jets
bombardiers stratégiques à long rayon d’action. De même la marine
soviétique acquerra de plus en plus de sous-marins à long rayon
d’action. Enfin, on observe une évolution appréciable de la doctrine
d’emploi des forces terrestres, aidée par le perfectionnement des
équipements et l’adaptation aux conditions de la guerre nucléaire.

La mort de Staline : qui commande désormais à Moscou ?

Certes, la mort de Staline, le 5 mars 1953, surprend le rensei-

gnement américain (et pour cause : comment prévoir un accident
cardio-vasculaire ?) tandis que l’administration Eisenhower se
trouve au dépourvu pour gérer un tel tournant de la guerre froide et
dessiner les contours de la nouvelle direction. Comme toujours, en
temps de crise, les services de l’Office of National Estimates ont été
fortement sollicités pour esquisser des pistes d’évolution plausibles.
À l’évidence, la nature collégiale de la nouvelle direction soviétique
multiplie les interrogations. Après tout, le sentiment dominait
dans les cercles du pouvoir américain que Staline lui-même n’aurait
été qu’un primus inter pares. Aux yeux des analystes, le pouvoir
absolu du maréchalissime ne se confirme que bien après sa mort,
à partir de la déstalinisation, en particulier au lendemain du XXe
congrès du PCUS (1956). Dès lors, les kremlinologues américains
se demandent à nouveau si la collégialité affichée, notamment via

203
 La naissance de la CIA

la troïka « Khrouchtchev-Malenkov-Boulganine » ne cacherait pas

l’ascension d’un dictateur unique. L’émergence de Mr K., dès 1955
en fait, provoque d’autres questions chez les analystes américains :
si effectivement on n’en revient pas complètement au règne d’un
seul homme, quel est alors le degré de contrôle de Khrouchtchev
sur le Parti et l’État ? Au début des années 1960, le doute ne paraît
plus permis :

À l’intérieur de l’URSS, Khrouchtchev reste le dirigeant le

plus puissant et nous estimons que son autorité n’est pas en
danger à l’heure actuelle. Son contrôle politique, néanmoins,
doit accepter quelques restrictions : la résistance opposée par
les conservateurs l’a contraint à certains compromis voire à
reporter ses propositions en matière économique, militaire et
sur le rôle du parti dans la société1.

De fait, la situation interne de l’Union soviétique se caractérise

par une extraordinaire stabilité, selon les NIE. Si Khrouchtchev a
mis un terme au caractère scandaleusement arbitraire du stalinisme,
les synthèses nationales américaines ne désespèrent pas de l’exis-
tence d’authentiques réformateurs au sommet de l’appareil d’État,
capables de bousculer les règles établies et de sortir un jour le pays
du monolithisme politique2.
En bonne logique, les National Intelligence Estimates des
années 1950 s’intéressent de très près à l’économie soviétique et
à sa capacité à soutenir une stratégie militaire ambitieuse. Sans
atteindre les 10 % de l’immédiat après-guerre, la croissance du PNB
se stabiliserait autour de 6 % (3 % pour l’économie américaine).
En valeur absolue, les évaluations interministérielles américaines
fixent, en 1960, à 40 % la richesse produite par l’Union soviétique

1. « Political Developments in the USSR and the Communist World », 21 février 1962,
FRUS 1961-1963, vol. 5, Soviet Union, doc. n° 160.
2. « Main Trends in Soviet Capabilities and Policies, 1960-1965 », 4 avril 1960, ibid.,
doc. n° 1.

204
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

en comparaison de celle des États-Unis, contre 30 % seulement en

1953. Sans surprise, l’Office of National Estimates désigne l’agricul-
ture comme la principale faiblesse de l’économie soviétique qui en
reste à son niveau d’avant-guerre alors que la population a crû de
10 % depuis 19401.
Sur la politique étrangère postérieure à Staline, les évaluations
nationales partagent la crainte que les nouveaux maîtres de la
politique soviétique ne fassent des concessions au fond peu
coûteuses, qui leur vaudraient la réputation facile de faiseurs de
paix2. Par exemple, l’URSS pourrait signer la déclaration tripartite
de 1948 sur Trieste, appelant à son retour intégral à l’Italie. De
même, deux ans après le traité de San Francisco, qu’ils n’ont pas
signé, les Soviétiques pourraient proposer leur propre texte de paix
au Japon, avec des clauses territoriales et économiques intéressantes.
Ils pourraient également choisir de laisser partir les Juifs d’Europe de
l’Est. Enfin, rien ne leur interdit de dénouer le conflit indochinois
à des conditions que la France ne pourrait pas refuser… tout en
laissant Hô Chi Minh maître du jeu, in fine. En toutes circons-
tances, ces ouvertures affaibliraient la cohésion de l’Occident et lui
feraient baisser la garde.
Les synthèses stratégiques pointent un nouveau problème
pour la Russie communiste, déjà vu précédemment : comment
gérer les pays satellites, tout particulièrement la Chine de Mao ?
À propos de celle-ci, les experts américains admettent que Pékin
s’est vite comporté en allié plus qu’en vassal du Kremlin. Les NIE
diagnostiquent vite le potentiel de rivalité, sinon de conflit, entre
les frères ennemis : dès la conclusion des accords de Genève sur
l’Indochine, le rapport NIE 11‑4‑54 juge que « le Kremin essaiera
de dissuader la Chine communiste de comportements susceptibles
de dégénérer – selon lui – en graves risques de guerre mondiale3 ».

1. « Soviet Capabilities and Probable Courses of Action through Mid-1959 », doc. cit.
2. « Current Communist Tactics », 24 avril 1953, FRUS 1952-1954, vol. 8, Eastern
Europe ; Soviet Union ; Eastern Mediterranean, doc. n° 586.
3. Ibid.

205
 La naissance de la CIA

Huit ans plus tard, en 1962, un NIE officialise la rupture défini-

tive, mais encore secrète, entre Moscou et Pékin – le seul point
douteux restant de savoir si le schisme sera rendu public ou si les
deux partis maintiendront un minimum d’unité formelle. L’analyse
part du constat que les motifs idéologiques et les lignes de fracture
géopolitiques ne laissent plus place à la réconciliation. Ce divorce
entre les deux États annonce aussi de profondes disputes au sein
du mouvement communiste international avec des conséquences
éventuelles à l’intérieur des partis communistes étrangers et une
chasse probable aux « hérétiques ». Les partis communistes indien,
indonésien et japonais manifestent en effet de fortes sympathies
envers Pékin. De leur côté, les Nord-Coréens et les Vietnamiens
d’Hanoi louvoient et préservent tant bien que mal leur neutralité.
En Europe, les partis penchent plutôt en faveur de Moscou.
Au XXIIe congrès de 1962, Khrouchtchev affronte donc la Chine
par dossiers interposés. Il multiplie les attaques contre l’héritage de
Staline, puis contre le « groupe anti-parti » et, sur le plan intérieur,
s’en prend au nouvel allié chinois en Europe, l’Albanie. Entre la
Chine, d’une part, qui accuse l’URSS de s’embourgeoiser et de
renoncer à la révolution mondiale, et la Russie communiste, d’autre
part, qui songe à ses intérêts traditionnels, les dissensions sont de
plus en plus grandes, et l’Office of National Intelligence pointe une
grosse interrogation : grande paraît la possibilité (la chance ?) d’une
erreur de calcul susceptible de dégénérer en conflit ouvert. Au
minimum, le communisme international deviendrait un « champ
de bataille » et « la direction du communisme international engen-
drerait des difficultés croissantes pour les dirigeants soviétiques avec
comme résultat probable l’affaiblissement de leur contrôle1 ».

1. « Political Developments in the USSR and the Communist World », doc. cit.

206
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

La coexistence pacifique des années 1960 : propagande

ou ouverture sincère ?

Alors que la situation empire entre Moscou et Pékin, les relations

Est-Ouest amorcent une très timide détente. Lorsque Kennedy
accède à la Maison-Blanche, le relatif apaisement advenu depuis la
conférence de Genève quadripartite de 1955 s’est placé pro­gres­si­
vement sous le signe de la « coexistence pacifique ». La communauté
américaine du renseignement reconnaît à Khrouchtchev le don
d’adapter le marxisme-léninisme aux circonstances. Au risque
d’introduire une certaine confusion dans la doctrine officielle,
il a en effet mis particulièrement l’accent sur la prévention de la
guerre entre l’Est et l’Ouest, le caractère décisif de la compétition
économique et la légitimité de coopérer avec les puissances non
communistes, voire anticommunistes1. Comment interpréter
ce changement ? Inflexion tactique ou rupture ? La « coexistence
pacifique » est-elle un slogan à but de propagande ou l’amorce
réelle d’une compétition apaisée entre les deux systèmes politico-
économiques ? Les agences de renseignement et les hommes de
Sherman Kent restent dans l’expectative. Ils persistent à penser
que le dogme marxiste-léniniste ne cesse de dominer l’esprit des
Soviétiques, sans rémission à court terme. Ceux-ci continueraient
d’envisager les relations internationales sous l’angle d’une lutte à
mort entre deux systèmes. La « coexistence pacifique » prônée par
les Soviétiques reposerait donc sur deux postulats : 1°) L’économie
soviétique l’emporterait en efficacité. 2°) Les « masses populaires »
finiraient par se coaliser pour renverser le « système impérialiste
occidental », d’abord dans les pays en développement puis en
Occident2.
D’où l’intérêt croissant des dirigeants soviétiques pour les
« guerres de libération nationale ». Celles-ci ne répondraient pas

1. « Main Trends in Soviet Foreign Policy », NIE 11-9-62, 2 mai 1962, FRUS 1961-1963,
vol. 5, Soviet Union, doc. n° 187.
2. Ibid.

207
 La naissance de la CIA

seulement de la stratégie indirecte classique. Elles viseraient aussi à

désamorcer les critiques maoïstes sur la perte de foi révolutionnaire
supposée des maîtres du Kremlin. Après tout, autant aller chercher
le prolétariat là où il se trouve et animer la lutte de classes là où elle
laisse espérer des résultats les plus rentables. C’est pourquoi les
NIE jugent que la réussite de Castro à Cuba incite le Kremlin à
poursuivre dans cette veine, en Amérique latine mais aussi au Laos
et au Cambodge1. De fait…
Au fond, selon les synthèses américaines, le caractère réputé
« pacifique » de la coexistence Est-Ouest équivaut probablement à
une pause tactique destinée à assoupir la vigilance occidentale. Les
Soviétiques ne se contenteront probablement pas de leurs gains
technologiques et militaires et pousseront leurs progrès le plus loin
possible pour mettre échec et mat l’Occident. Leur seule limite,
depuis le départ, reste la crainte de provoquer des tensions extrêmes
capables de nuire à leurs propres intérêts et de mettre en péril le
contrôle sur leurs populations.
La rivalité scientifique devient une autre ligne de fracture
majeure entre l’Ouest et l’Est. Le renseignement national américain
l’explique autant par des raisons militaires que par des motifs de
prestige national. Les réussites en la matière confirment aux yeux
des dirigeants soviétiques la pertinence du système socialiste et
la validité des postulats marxistes-léninistes : l’histoire poursuit
sa marche dans un sens favorable à la patrie des prolétaires. Par
conséquent­, comme dans la décennie antérieure, la direction sovié-
tique des années 1960 répudie la perspective d’une guerre nucléaire
en raison de ses coûts politiques et nationaux insupportables. Elle
préfère poursuivre la compétition politique, économique et scienti-
fique avec les États-Unis. Sa politique étrangère se caractérise par un
opportunisme aigu, à l’affût des meilleures occasions de perturber
l’ordre occidental. Avec l’émergence des non-alignés, l’Afrique (en
premier), l’Amérique latine, l’Indonésie ou l’Iran se révèlent des

1. Ibid.

208
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

cibles de premier choix. La diplomatie soviétique échapperait à la

logique lourde du plan quinquennal : plus besoin de programmer
les relations extérieures sur cinq ans si l’appareil d’État sait anticiper
les crises dans les pays en développement pour en tirer im­mé­dia­
tement profit1. En 1965, un National Intelligence Estimate confirme
l’opportunisme du Kremlin à s’emparer des chances offertes par
l’évolution chaotique des pays en développement, quitte à mettre
en péril l’apaisement Est-Ouest2.

Le nucléaire, encore et toujours

En tout cas, l’Office of National Estimates ne cède pas à l’angélisme.

Détente ou pas, il consacre cette même énergie à scruter les contours
de l’arsenal nucléaire soviétique. Rétrospectivement, l’ONE quali-
fie 1959 d’« année stratégique » par excellence, durant laquelle le
Politburo aurait fermement dessiné la dissuasion nucléaire des
quinze années suivantes. Trois ans après le Spoutnik (dont la portée a
été largement surestimée par l’opposition démocrate à l’administra-
tion Eisenhower, sous le slogan du « Missile Gap »3), l’URSS paraît
cette fois en mesure d’anéantir les États-Unis. Selon un NIE de
juin 1961, son missile de 8 000 km de portée semble enfin devenir
opérationnel. Le document le décrit comme « deux fois plus massif
qu’une fusée Atlas [américaine] avec la moitié du diamètre d’une
fusée Saturn [le lanceur le plus volumineux de l’arsenal améri-
cain] ». Le rapport spécifie avec rigueur que le carburant liquide
du missile serait injecté au dernier moment et anticipe qu’il serait
véhiculé par voie ferroviaire à travers les profondeurs sibériennes
pour le rendre indétectable. Avec la même précision, les agences
américaines détectent qu’un prototype de 10 000 km de rayon
affronterait le banc d’essai. À la moitié des années 1960, poursuit
l’évaluation, ces percées technologiques suffiraient à 300 missiles
1. « Main Trends in Soviet Capabilities and Policies, 1960-1965 », doc. cit.
2. « Main Trends in Soviet Foreign Policy », doc. cit.
3. Georges-Henri Soutou, La guerre de Cinquante Ans, op. cit., p. 344-345 et 350.

209
 La naissance de la CIA

soviétiques pour anéantir les États-Unis (200 pour l’Europe). En

même temps, l’aviation stratégique soviétique maintient une vaste
flotte de bombardiers, comme vecteurs complémentaires des fusées
atomiques.
Au total, au début des années 1960, le renseignement nucléaire
américain s’affine. Les informations recueillies et résumées par les
NIE paraissent plus détaillées et plus fiables – en tout cas suscep-
tibles d’aider les décideurs à s’orienter dans les données complexes
de la guerre froide. On sent toutefois que la phobie, justifiée, de
compromettre d’éventuelles sources humaines infiltrée en URSS,
altère tout de même le degré de résolution retenu par les rédacteurs
des National Intelligence Estimates. Tout ne figure peut-être pas sur
la table.
Finalement, comment les analystes américains envisagent-
ils la propre perception des dirigeants soviétiques à l’égard des
États-Unis ? À en croire la communauté du renseignement, les
« Soviétiques auraient une grande admiration et un fort respect pour
la réussite matérielle américaine ». D’où leur ambition d’égaler les
États-Unis et de concourir avec eux dans tous les domaines. Cette
soif de parité a pour conséquence de vouloir réduire les relations
internationales à un face-à-face bilatéral soviéto-américain sans
consulter les autres puissances. Toutefois, comme le note un NIE,
cette vaste idée d’un condominium mondial n’a pas encore réussi
à chasser l’idée d’un affrontement implacable des deux systèmes…
Sur les grands dossiers, cela reste bien une lutte à mort1.

Les Special National Intelligence Estimates de crise :

l’exemple du mur de Berlin

Les rapports stratégiques interministériels ont aussi pour

mission d’éclairer l’exécutif sur les crises internationales – par
définition imprévues et sporadiques. Tout l’enjeu consiste à inscrire

1. « Main Trends in Soviet Foreign Policy », doc. cit.

210
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

ces événements dans une perspective politico-historique à long

terme. Par exemple, le Special National Intelligence Estimate (SNIE)
du 24 août 1961, douze jours après l’érection du mur de Berlin,
témoigne du souci des analystes du renseignement américain de ne
pas écrire sous le coup de l’indignation collective, et de faire la part
des choses avant d’essayer de deviner la suite :

Nous ne croyons pas que l’URSS ait abandonné son projet

d’obtenir un traité de paix séparé avec la RDA, ni de faire
de Berlin une ville libre. La vraie question est de savoir si les
dirigeants soviétiques accéléreront leurs manœuvres en vue de
cet objectif ou s’ils ralentiront leurs efforts après la construction
monumentale du mur. […] Les Soviétiques peuvent surtout se
laisser tenter par d’autres actions unilatérales : 1°) Mettre un
terme aux comités militaires de liaison Est-Ouest. 2°) En finir
avec le statut quadripartite de la cité. De façon plus radicale, les
autorités est-allemandes pourraient interrompre ou harceler le
trafic civil entre Berlin-Ouest et la République fédérale. […] En
l’absence de propositions occidentales précises, nous jugeons
improbable que Khrouchtchev propose lui-même une date
pour une conférence, accompagnée d’un ordre du jour précis.
Toutefois, comme le premier secrétaire souhaite clairement
apparaître comme le champion de la conciliation, il peut semer
des indices nous incitant à croire que l’URSS accepterait des
concessions dans le cadre d’un sommet, nous invitant ainsi à lui
faire une offre. En cas d’invitation occidentale à un sommet, le
premier secrétaire y consentirait sans doute, tout en dessinant
les contours de la conférence de façon à servir ses intérêts1.

Enfin, sur le moral de la population berlinoise et est-allemande,

le SNIE d’août 1961 conclut à l’improbabilité très élevée que
celle-ci s’insurge et se soulève – quel que soit son ressentiment. À
1. « Soviet Tactics in the Berlin Crisis », 24 août 1961, FRUS 1961-1963, vol. 5, Soviet
Union, doc. n° 113.

211
 La naissance de la CIA

la lumière des émeutes de 1953, réprimées dans le sang, les experts

de Sherman Kent ne doutent pas que l’Armée rouge rétablirait elle-
même l’ordre :

Les dirigeants soviétiques se fient en leur capacité à tenir

en respect les mécontentements et à réprimer les révoltes
éventuelles. S’ils sentaient que les chances d’une insurrection
générale se matérialisaient, ils commenceraient par user de la
menace et de l’intimidation. Ensuite, ils déploieraient leurs
propres forces armées en Allemagne de l’Est, en même temps
que l’armée est-allemande, et la population serait vite prévenue
de leur détermination à réagir avec vitesse et brutalité. En paral-
lèle, ils augmenteraient les livraisons de biens de consommation
courante afin d’atténuer les pénuries, sources d’une grande part
de l’insatisfaction.

Les synthèses nationales américaines évitent toujours de qualifier

de jusqu’au-boutiste la politique berlinoise de Khrouchtchev. Par
exemple, un an après le mur, la communauté du renseignement
change d’avis sur l’éventualité d’un traité de paix séparé entre
l’URSS et la RDA et considère maintenant qu’il s’agit d’une menace
de plus en plus théorique, presque un rituel1.

L’après-Khrouchtchev et la troïka

En 1964, la chute de Khrouchtchev pose nécessairement la

question des changements de cap éventuels de la diplomatie
soviétique. En première analyse, les experts américains concluent
que les enjeux internationaux ne seraient pas la cause principale de
l’éviction du premier secrétaire2. Ils cherchent plutôt du côté de sa
brusquerie et de son autoritarisme croissants. Sur le moment, les
National Intelligence Estimates pensent que son départ provoquera
1. « Main Trends in Soviet Foreign Policy », doc. cit.
2. Ibid., doc. n° 88.

212
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

une lutte au sommet : risque de l’emporter la faction la plus

intransigeante à l’égard de l’Ouest et des États-Unis. Le retour à la
collégialité signifierait donc un long combat entre clans, à l’issue
imprévisible. Ceci posé, les NIE ne relèvent dans l’immédiat
aucune critique fondamentale des orientations majeures adoptées
sous Khrouchtchev, y compris à l’encontre de son aventurisme,
manifesté trois ans plus tôt, durant la crise des missiles. Certes, une
inflexion a paru se dessiner rapidement avec la reprise des visites
officielles entre Pékin et Moscou. Pour autant, le renseignement
américain détecte des oppositions doctrinales trop catégoriques
pour que des changements de personnels réduisent la fracture. En
gros, Mao exigerait une capitulation idéologique sans conditions
du Parti communiste d’Union soviétique. Si Moscou ne va pas
à Canossa, deux conséquences principales se profilent alors à
l’échelle mondiale. D’une part, les Soviétiques ne se montreront
probablement pas aussi virulents que les dirigeants chinois contre
les États-Unis. Ils respecteront les formes diplomatiques et évite-
ront les querelles idéologiques stériles. D’autre part, les autorités
chinoises useront d’une terminologie révolutionnaire et vindicative
contre les intérêts américains en Extrême-Orient. Dans tous les cas
cependant, l’unité du communisme international en souffrira et,
par la force des choses, le prestige du « grand parti frère » en tant
qu’initiateur, inspirateur et gardien du dogme.
Trois ans après le départ de Khrouchtchev, les agences de rensei-
gnement américaines réévaluent à la hausse le rôle de la politique
étrangère parmi les facteurs ayant provoqué sa chute. Entretemps,
évidemment, elles ont accumulé des informations nouvelles.
Ainsi, la rupture avec la Chine, en 1960, le mur de Berlin et le
dénouement confus et artificiel de la crise de Berlin, enfin la crise
des missiles reviennent comme autant de politiques inabouties
ou potentiellement désastreuses pour le prestige, voire la sécurité
de l’Union soviétique. Et dans le tiers-monde, des tentatives plus
traditionnelles de déstabilisation du Ghana et de l’Indonésie ont
gravement échoué. Peut-être les hiérarques du Parti auraient-ils

213
 La naissance de la CIA

accepté une dose de non-conformisme et d’innovation dans la

gestion des affaires mondiales si ces tactiques avaient abouti à des
résultats vraiment probants1.
Par comparaison, les troïkas Brejnev-Kossyguine-Mikoyan, puis
Brejnev-Kossyguine-Podgorny (1965) brillent par leur caractère
terne et passe-muraille. Selon les analystes américains, cet « inter-
règne stable mais dénué d’inspiration » sait au moins éviter les
effets de manche et les provocations propres à Khrouchtchev sans
parvenir toutefois à dégager des orientations fermes et décisives.
Par exemple, sur le plan intérieur, les NIE insistent sur l’échec du
Politburo à fixer les priorités du plan quinquennal 1966-1971. En
politique étrangère, les décisions relèvent de ce même consensus
inerte. On reste donc dans les limites strictes d’un conservatisme
vieillissant2.
De façon caractéristique, plus on progresse dans les estimations
des années 1960, moins les enjeux européens inquiètent les National
Intelligence Estimates. L’Europe occidentale est désormais un groupe
d’États prospères, à l’abri de la subversion. Bien sûr, le général de
Gaulle fait de plus en plus cavalier seul. Cela est perçu comme une
brèche ouverte dans la cohésion atlantique. Néanmoins, cette dissi-
dence vue depuis les rives du Potomac est relativisée à la lumière de
la loyauté et de la fidélité de la RFA. Les NIE se paient même le luxe
de se demander jusqu’où l’intégration de l’armée ouest-allemande
dans le dispositif atlantique, en particulier nucléaire, s’accorde avec
les propres objectifs de détente américains. Jusqu’où ne pas aller
trop loin, de façon à ne pas surexciter l’URSS ? De fait, les projets
de Force multilatérale (MLF) associant l’Allemagne à certains
secrets nucléaires américains suscitent aussitôt alarme et révulsion
à Moscou. La Russie communiste, en 1964, poursuit néanmoins
sa séduction en direction de la RFA, ce qui, d’ailleurs, inquiète
plus Walter Ulbricht que Washington et préfigure l’Ostpolitik de la
1. « Soviet Foreign Policy », NIE 11-7-67, 28 septembre 1967, FRUS 1964-1968, vol.
14, doc. n° 248.
2. Ibid.

214
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

décennie suivante, sous l’égide de Willy Brandt (déjà approché dans

les années 1960 comme maire de Berlin-Ouest). En attendant, le
NIE de 1965 consécutif à la chute de Khrouchtchev peine à discer-
ner sur quelle base concrète un rapprochement germano-soviétique
pourrait s’opérer1.
De façon plus générale, après Khrouchtchev, les synthèses de
renseignement envisagent avec beaucoup d’optimisme la poursuite
de la coexistence pacifique. En 1967, à la veille du printemps de
Prague, un NIE affirme, rétrospectivement avec beaucoup de
témérité :

Les dirigeants soviétiques semblent convaincus que leur

approche conciliante avec l’Europe occidentale est féconde et
qu’ils auraient plus à perdre qu’à gagner à revenir à une politique
intransigeante. Ils vont sans doute continuer à tenter de persua-
der les Européens de l’Ouest que les États-Unis entament leur
désengagement militaire du continent et qu’une détente avec
une Union soviétique débonnaire devient une possibilité de
plus en plus d’actualité2.

Par conséquent, selon la communauté du renseignement,

l’URSS poursuivrait ses objectifs traditionnels (disloquer l’OTAN,
couper les liens entre l’Europe et l’Amérique, détacher la RFA de ses
alliances occidentales), mais en y mettant les formes.
Quant à la guerre du Vietnam, on se surprend à lire des apprécia-
tions curieuses sur le rôle de l’URSS dans le conflit. Ainsi, en 1967 :

Le souci essentiel des dirigeants soviétiques est tout simplement

de ne pas se laisser entraîner dans des situations qu’ils ne contrô-
leraient pas. Les États-Unis et le Vietnam du Nord – les deux
acteurs principaux – échappent à leur influence. L’un comme
l’autre peuvent soumettre l’URSS à des pressions capables de
1. « Main Trends in Soviet Foreign Policy », doc. cit.
2. « Soviet Foreign Policy », doc. cit.

215
 La naissance de la CIA

sonder ses ressources, d’épuiser ses ressources et d’obliger à

intervenir directement. […] Sans doute le Kremlin appelle-t-
il de ses vœux que les Vietnamiens communistes ou bien les
Américains eux-mêmes aboutissent à une solution politique à
cette guerre.

Pour un peu, on se demanderait qui est en train de perdre le

conflit…
Malgré cela, et au total, les vingt premières années des National
Intelligence Estimates ne recèlent aucune erreur majeure d’inter-
prétation – en tout cas aucune faille susceptible de provoquer
une politique extérieure erronée et dangereuse pour le pays.
Rétrospectivement, aujourd’hui, les historiens peuvent valider
l’essentiel de leurs hypothèses. Cela signifie que les administrations
présidentielles s’en remettent alors à un socle de connaissances
solides, quoique relatives, sur l’adversaire principal. Aucune analyse
ne cherche à grossir le trait. Qu’il s’agisse de la déstalinisation ou de
l’après-Khrouchtchev, le ton paraît tout sauf alarmiste. Par exemple,
les documents ne semblent pas exagérer le potentiel soviétique dans
le but de provoquer un rattrapage budgétaire au profit de telle
force armée des États-Unis ou de tel système d’armes. Rappelons
aussi que les NIE procèdent le plus souvent du consensus. En effet,
comme s’en revendiquait Sherman Kent, l’ONE préfère se rallier
au plus petit commun dénominateur que risquer une déchirure
trop béante dans la tunique du renseignement interministériel.
Cette recherche du compromis provoque à l’évidence la mise à
l’écart des informations les plus saillantes – celles peut-être aussi
les plus difficiles à recouper. En même temps, cet effort de synthèse
se traduit par des textes lourds, voire indigestes où les mêmes
arguments sont repris et interprétés sous une lumière différente en
fonction de l’agence concernée. Le caractère prédictif des rapports
stratégiques ne brille pas spécialement par une éventuelle audace, ni
par une imagination débridée. Par exemple, en 1965, aucun projet
d’alliance de revers à la « Nixon-Kissinger » n’émerge au sein des

216
 Le bloc sino-soviétique au prisme des premiers NIE

possibilités géopolitiques qui seraient offertes à la Maison-Blanche.

Si l’une des deux puissances communistes pouvait être instrumenta-
lisée contre l’autre, les experts du renseignement inclineraient plutôt
à détourner les ardeurs soviétiques vers la Chine – soit l’inverse de la
politique finalement suivie en 1970. En attendant, la concentration
croissante des troupes soviétiques à la frontière avec la RPC, paral-
lèlement à la politique intérieure erratique de Mao (« révolution
culturelle »), incite les analystes américains à se demander sé­rieu­
sement si le Kremlin n’envisage pas d’intervenir directement, en cas
d’anarchie et d’effondrement du pouvoir1.
En définitive, les National Intelligence Estimates sur l’URSS et
sur la Chine évitent de participer à la prise de décision américaine.
C’était bien la condition exigée pour leur existence. Les NIE
n’envoient donc aucune recommandation brute aux cercles du
pouvoir et préfèrent tracer des lignes de fuite qui entrouvrent de
nombreuses évolutions possibles. Au fond, d’ailleurs, la modestie
domine. Néanmoins, cette réserve peut passer pour une absence
d’imagination et un refus d’anticiper, qui n’aident pas toujours le
décideur.

1. Ibid., § 22.
 Seconde partie
Guerre secrète et stratégie mondiale
Le résistible essor d’un service action
Chapitre V

La fin de l’innocence

« Outre le renseignement, notre politique de sécurité nationale

exige l’organisation d’activités paramilitaires et politiques plus
exceptionnelles, plus efficaces et, si nécessaire, plus impitoyables
encore que les moyens employés par l’ennemi. […] Il apparaît
parfaitement clair maintenant que nous affrontons un ennemi
implacable dont l’objectif avoué est la domination mondiale
par tous les moyens et quel qu’en soit le prix. Les règles du
jeu n’existent pas. Les normes morales, reconnues jusqu’alors,
ne valent plus. Si les États-Unis veulent survivre, ils doivent
revoir leur attitude de gentleman. Nous devons développer des
services d’espionnage et de contre-espionnage efficaces et nous
devons apprendre à pratiquer la subversion et le sabotage. Nous
devons user de méthodes plus intelligentes, plus sophistiquées
et plus redoutables que celles brandies contre nous. Il peut
même devenir nécessaire de faire comprendre et admettre au
peuple américain les raisons de cette philosophie fondamenta-
lement répugnante. »
James H. Doolittle, 1er octobre 19541

1. « Report on the Covert Activities of the Central Intelligence Agency », rapport du

­Special­Study Group (comité Doolittle), CIA, Community Management Staff, octobre
1954, FRUS 1950-1955, op. cit. Sur le débat moral au cours des années 1950 et le mal-
aise des membres du comité Doolittle sur cette « philosophie répugnante », voir James
A. Barry, « Managing Covert Political Action, Guideposts from Just War Theory », dans
Jan ­Goldman­ (dir.), Ethics of Spying, op. cit., vol. 2, p. 248-249 et p. 263.

221
 La naissance de la CIA

« Je n’ai jamais eu le sentiment que le Congrès des États-Unis ait

donné à la CIA l’autorité de conduire des opérations à travers
toute la planète. »
Robert Lovett, 22 mai 19611

En 1945‑1946, les élites américaines manifestent une indul-

gence désarmante face aux atteintes soviétiques au droit des gens.
(Ne parlons pas de l’homme de la rue qui n’en a cure et s’affaire
à la prospérité renaissante, après dix ans de grande dépression et
quatre ans de conflit). Les alertes se succèdent néanmoins2 : l’ins-
tallation par la terreur du comité communiste de Lublin à la tête
de la Pologne ; la liquidation de plusieurs milliers de « libéraux »,
la veille des législatives bulgares ; le refus du Kremlin de souscrire
à une régulation de l’énergie atomique par les Nations unies (plan
Baruch) ; les pressions soviétiques sur l’Iran, puis la Turquie (statut
des Détroits) ; l’aide officieuse à la guérilla communiste grecque…
En 1947, sinon après la victoire surprise de Truman à la présiden-
tielle de 1948, la majorité des planificateurs, généraux et diplomates
américains se persuadent très sincèrement de l’imminence d’un
troisième conflit mondial. De fait, selon sa logique obsidionale,
le Kremlin (et bientôt la Chine maoïste) ne fait pas grand-chose
pour dissiper ces craintes. Le blocus de Berlin et, bien pis, la guerre
de Corée alimentent les inquiétudes et créent une ambiance de
guerre. Les stratèges américains inventent le concept de « l’année
du plus grand danger militaire », c’est-à-dire l’instant où le poten-
tiel militaire de Staline donnera à l’URSS la meilleure chance et,
partant, la tentation de réussir une attaque surprise de type Pearl

1. Propos rétrospectifs tenus par l’ancien sous-secrétaire à la Défense, au lendemain

de l’épisode désastreux de la baie des Cochons, devant le comité d’enquête Taylor,
22 mai 1961, 14e session, « Memorandum for Record. Paramilitary Study Group Meeting
at the Pentagon ». Présents : général Taylor, Robert Kennedy, amiral Burke, M. Lovett,
M. King, commandant Mitchell, lieutenant-colonel Tarwater. Document déclassifié à la
demande de la National Security Archive, mars 2000, consultable sur le site www.gwu.edu.
2. Walter Millis (éd.), Journal de Forrestal (1944-1949), Paris, Amiot-Dumont, 1952,
chap. 3, « Avant-goût de la guerre froide », p. 92-117.

222
 La fin de l’innocence

Harbor. À la veille de l’intervention en Corée, le Pentagone fixe ce

cap critique au 1er juillet 1952, très précisément, puis aux 1er juillet
1953 et 19541. La guerre de Corée et l’offensive des « volontaires »
chinois obligent Truman à proclamer provisoirement l’état
d’urgence (décembre 1950) c’est-à-dire à réactiver partiellement
les pouvoirs de guerre hérités de Lincoln, Wilson et Roosevelt (War
Powers), à l’intérieur du territoire américain. Dans ce contexte, rien
ne s’oppose plus à sortir des normes morales et légales, en politique
extérieure du moins.
La mue de la CIA s’opère dans cette ambiance. De 1948 à 1952,
voire jusqu’à la crise des missiles de 1962, le « temps de paix » (peace
time) se définit comme un avant-guerre, aux yeux des décideurs
politiques et des officiers généraux. Les actions clandestines de
la CIA préparent le conflit et l’entrée en scène des forces armées
conventionnelles. Si la troisième guerre mondiale éclatait, la CIA
deviendrait l’auxiliaire directe des forces armées, soumise à leurs
ordres.
En temps de paix proprement dit, la CIA doit devenir le maître
d’œuvre de l’action secrète dans toutes les acceptions du terme,
y compris les opérations paramilitaires. Les hommes de l’Agence
feront la guerre, eux aussi, mais sans porter l’uniforme. Aux
entreprises indirectes du Kremlin répondront les covert actions,
c’est-à-dire des programmes où la main du gouvernement américain
est invisible et indétectable. Si un agent se fait capturer, la CIA et
la Maison-Blanche doivent pouvoir nier toute implication : c’est
le dogme du plausible denial, qui devient l’alpha et l’oméga du
comportement de l’Agence.
Pour bien comprendre la naissance du service action de la CIA,
nous garderons à l’esprit les conceptions confuses des temps fonda-
teurs. Cette absence de clarté se retrouve dans la qualité inégale des
archives… lorsqu’elles existent. Cela ne provient pas nécessairement
1. L’administration Eisenhower mettra un terme à cette hypothèse stratégique dans la
directive NSC 149-2, validée au 141e NSC, le 28 avril 1953, NARA, DOS, Eisenhower
Library, Ann Whitman File.

223
 La naissance de la CIA

d’une rétention ou d’une déclassification toujours en vigueur, mais

d’une autocensure, pour laisser le moins de traces écrites possible1.
Une autre source de confusion interfère. Légalement, l’exécutif ne
prévient jamais le Congrès que la CIA se lance dans des opérations
secrètes de déstabilisation, voire dans des opérations paramili-
taires2. Par conséquent, la CIA ne peut exciper d’aucune législation
adaptée avant au moins la loi de 1949, laquelle crée surtout les
bases juridiques pour espionner3. Dans le contexte moral et consti-
tutionnel américain, cela provoque un vrai handicap. Jusqu’aux
débuts de la guerre de Corée, le Pentagone et le département d’État
financeront indirectement les opérations secrètes, sans en aviser les
parlementaires.
Ainsi les prochaines pages relatent-elles cette prise de conscience
laborieuse, hésitante et toujours réversible d’une élite politique
qui tarde à voir le monde tel qu’il est. Comme toujours, depuis sa
naissance au xviiie siècle, la démocratie américaine hésite entre son
idéalisme politique et son penchant pour l’efficacité, la brutalité et le
pragmatisme accommodant. Ainsi, les mêmes errements que ceux
affectant la partie renseignement ont atteint les officines d’« action
psychologique » héritées de la Seconde Guerre mondiale.
Aujourd’hui pourtant, l’image de la CIA renvoie aux opérations
secrètes, aux assassinats et aux coups tordus autant qu’à l’espionnage.

La guerre psychologique, prélude à la guerre clandestine

L’action clandestine américaine naît de la guerre psychologique,

c’est-à-dire des tentatives de déstabilisation de l’adversaire par
la désinformation et l’intoxication à vaste échelle. En 1947, les
décideurs politiques repartent de zéro pour contrer la propagande

1. FRUS 1945-1950, op. cit., note éditoriale, p. 615.

2. Note du jurisconsulte de la CIA (Houston) pour le DCI Hillenkoetter,
25 septembre 1947, CIA Historical Files, HS/HC-805, pièce n° 12.
3. Position du secrétaire à la Défense (Forrestal) au 12e NSC, 3 juin 1948, Truman
Library, Papers of Harry S. Truman, President’s Secretary’s Files, Subject File.

224
 La fin de l’innocence

soviétique. Doit-on alors créer une nouvelle agence ? Ou bien

profiter de la loi de sécurité nationale, pour aussi confier à la CIA la
guerre des idées ? À nouveau s’opposent les conceptions du dé­par­
tement d’État qui se veut le chef d’orchestre de la stratégie mondiale
des États-Unis (directe et indirecte ; officielle et secrète) et celles du
Pentagone qui prépare la guerre mondiale.
Six personnalités de premier plan vont porter cette guerre
psychologique et politique sur les fonts baptismaux : l’amiral
Sidney Souers (secrétaire exécutif du NSC en 1946‑1948), James
Forrestal (secrétaire à la Défense), Averell Harriman (secrétaire au
Commerce puis haut représentant en Europe pour l’aide écono-
mique à l’Europe), le général de l’Armée Marshall (secrétaire d’État)
et son protégé George F. Kennan (directeur du tout nouveau Policy
Planning Staff, au département d’État), enfin, et non le moindre,
Robert A. Lovett (sous-secrétaire d’État).

Propagande, intoxication, désinformation :

des procédés d’abord tenus à distance

Deux ans après la fin du second conflit mondial, certains respon-

sables perçoivent avec clarté que la rivalité naissante avec l’Union
soviétique excède les lois classiques des relations internationales.
L’adjectif « vicious » sillonne les documents confidentiels ou les
auditions du Congrès. Le FBI laisse filtrer des indices inquiétants
sur la prolifération d’agents soviétiques, dès les années 1930, via le
Parti communiste américain1. Certains continuent probablement
d’œuvrer ; des agents dormants entrent en scène. À partir de 1946,
les réseaux communistes sont visiblement réactivés, à supposer
qu’ils aient jamais cessé de fonctionner. Les premières accusations
1. John Barron, KGB. The Secret Work of Soviet Agents, Pleasantville, New York, Reader’s
Digest, 1974, annexe C, « The Practice of Recruiting Americans in the USA and Third
Countries » (traduction d’un document du KGB), p. 346-378. Roy Godson (dir.),
­Intelligence­Requirements for the 1980’s, Washington DC, Consortium of the Study of
Intelligence, 1980, chap. 6, « Soviet Intelligence in the United States », p. 161-199. Cord
Meyer, Facing Reality, New York, Harper & Row, 1980, p. 312-330.

225
 La naissance de la CIA

d’espionnage ou de connivence coupable tombent : Alger Hiss,

Whittaker Chambers1, Elizabeth Bentley2…
Encore s’agit-il de l’infime partie d’une réalité sinistre que seul
Edgar Hoover appréhende de loin, sans pouvoir tout révéler, ni
d’ailleurs tout cerner lui-même. En effet, en association étroite
avec les services cryptographiques de la future NSA, le chef du FBI
maintient dans le secret le plus absolu (y compris les présidents
Roosevelt et Truman) le programme Venona de décryptage des
liaisons radio clandestines passées durant la guerre entre l’Union
soviétique et le Parti communiste américain (50 000 membres,
parmi lesquels le NKVD recrute des indicateurs et des agents
de liaison)3. La CIA ne prend connaissance de Venona qu’en

1. Alger Hiss est un diplomate américain très bien noté, qui a été, notamment, secrétaire
général de la conférence de San Francisco, aux origines de l’ONU (1945). En 1939, la
première enquête du FBI sur ses sympathies communistes n’avait rien donné. En fin de
carrière, avec l’appui de hautes personnalités comme John Foster Dulles (qui défendra
son savoir-faire au pire de la tempête), il exerce la présidence de la prestigieuse Fonda-
tion C
­ arnegie­pour la paix mondiale, sise boulevard Saint-Germain, à Paris (1946-1948).
Cependant, le 3 août 1948, l’ancien espion soviétique Whittaker Chambers l’accuse,
devant la commission des affaires antiaméricaines de la Chambre des représentants, d’avoir
appartenu au Parti communiste américain clandestin, dans les années 1930. Les républi­
cains profitent de leur victoire de 1946 pour régler leurs comptes. Peu importe que Cham-
bers se contredise plusieurs fois, lors de ses dépositions successives, le grand jury prend son
dernier témoignage pour argent comptant. Hiss est condamné pour « parjure » seulement,
le 25 janvier 1950. En ces débuts de guerre froide, c’est moins la réalité qui importe que le
hourvari médiatique qui s’empare de l’opinion américaine, sur le thème de la 5e colonne.
À la manœuvre : le représentant de Californie Richard Nixon, président de la commission
des affaires antiaméricaines, à la Chambre. Au lendemain de la chute du rideau de fer, les
archives Mithrokine valident la thèse de l’espion de haut vol. Christopher Andrew, Vassili
Mithrokine, Le KGB contre l’Ouest (1917-1991). Les archives Mitrokhine, Paris, Fayard,
2000, p. 164-166, 169, 204-206, 218, 220 et 248.
2. Elizabeth Bentley est une espionne soviétique, depuis 1939. Membre du Parti commu-
niste américain à partir de 1935, diplômée de Columbia, puis de l’université de Florence,
elle a d’abord infiltré une organisation fasciste en Italie, avant de retourner aux États-
Unis. En 1945, déçue par la psychologie et le comportement de ses employeurs qui lui
retirent une à une ses missions les plus valables, elle fait défection et passe au FBI. Ses
interrogatoires débusquent près de 80 agents sur le territoire américain, dont l’essentiel
appartenait au « cercle Silvermaster » (Nathan Gregory Silvermaster, économiste au War
Production Board, pendant la Seconde Guerre mondiale). Ibid., p. 173, 199-201, 218,
220, 225 et 247.
3. Howard Handleman, « KGB Activities in the United States », dans Ernest W. Lefever,
Roy Godson, The CIA and the American Ethic, op. cit., p. 132-139.

226
 La fin de l’innocence

août 19521. L’ensemble totalise près de 300 000 messages entre

les réseaux nord-américains et le NKVD, entre 1941 et 1945. Sur
ce chiffre considérable, les interceptions décodées (partiellement,
encore aujourd’hui) concluent à l’existence d’au moins 349 agents
de valeur, dont 200 resteront inconnus à tout jamais. Parmi eux, on
recense tout de même un numéro deux du Trésor (Harry White),
un secrétaire du président Roosevelt (Lauchlin Currie) et un haut
responsable de l’OSS (Maurice Halperin)2. La quasi-totalité des
responsables américains ignorera l’ampleur du désastre de longues
décennies, de façon à sauvegarder Venona qui s’achève en 1980. Pour
les rares décideurs avertis, cette impression désagréable d’inconnus
dans la maison incite à se protéger et à porter la réplique en Europe
même.
Car, entre le vote de la loi de sécurité nationale (été 1947) et
la mise sur pied d’un vrai service clandestin (automne 1948), les
funestes nouvelles s’accumulent. En Europe de l’Est, les Soviétiques
violent leur promesse de Yalta : ils n’organisent aucune élection libre,
tandis que l’Armée rouge s’incruste. Surtout, le Kominform renaît
des cendres du Komintern (dissous en 1943), et laisse augurer d’un
programme de subversion mondiale. Les élites américaines sont à
la fois stupéfaites et fascinées par cette forme d’hostilité inédite. En
effet, le Kominform soigne l’illusion que les partis communistes des
pays de l’Est et surtout ceux d’Europe occidentale (France et Italie)
agiraient en toute indépendance du parti communiste d’Union
soviétique. Or, les grèves insurrectionnelles en France et en Italie
se succèdent en 1947‑1948 et menacent de ruiner la reconstruc-
tion Marshall3. Les dirigeants américains se hérissent que Moscou
apparaisse complètement étranger à ces mouvements de subversion
d’apparence nationale, tout en en recueillant les fruits. Or, il est

1. Gérald Arboit, James Angleton, le contre-espion de la CIA, op. cit., p. 78-79.

2. Olivier Forcade, Sébastien Laurent, Secrets d’État. Pouvoirs et renseignement dans le
monde contemporain, Paris, Armand Colin, 2005, p. 158-159.
3. Sur les interprétations de ces grèves (début de révolution ou sabotage du plan Marshall à
grande échelle ?) : Georges-Henri Soutou, La guerre de Cinquante Ans, op. cit., p. 186-187.

227
 La naissance de la CIA

impossible pour les États-Unis d’y répondre officiellement, sous

peine d’ingérence – l’aide Marshall étant déjà la cible de ce genre
de critique.
La France et l’Italie deviennent l’urgence car elles risquent d’être
conquises sans guerre ni opérations militaires, grâce au suffrage
universel1. C’est particulièrement vrai de la France qui a failli
succomber sous le coup des grèves insurrectionnelles de 1947. À
problèmes nouveaux, solutions inédites. Le pourrissement intérieur
d’un État exige une panoplie de contre-mesures imaginatives
et audacieuses : campagnes de presse, financement de partis et
de syndicats non communistes, coups de pouce financiers aux
gouvernements pour améliorer leur bilan préélectoral, etc. De toute
évidence, ces manipulations délicates nécessitent un savoir-faire et
un professionnalisme qui diffèrent par nature de la guerre classique2.
Une forme nouvelle d’hostilité (warfare) s’installe. Elle ne repose
plus exclusivement sur la force physique et matérielle. Les théories,
les idées, leur séduction peuvent se révéler aussi efficaces pour la
conquête des territoires, la prise du pouvoir, la captation des cœurs
et la séduction des esprits… que la force des armées. Comme le note
un rapport interne de l’administration Truman :

L’URSS est en train de conduire une campagne de propagande

intense, en premier lieu dirigée contre les États-Unis. En second
lieu, elle emploie et coordonne des moyens d’ordre psycholo-
gique, politique et économique pour ruiner les éléments non
communistes qui seraient susceptibles de s’opposer à la pénétra-
tion soviétique. […] Dans cette offensive, l’URSS utilise toutes
1. Trevor Barnes, « Democratic Deception: American Covert Operations in Postwar
Europe », dans David A. Charters, Maurice Tugwell, Deception Operations. Studies in the
East-West Context, Londres, Elsevier, 1990, p. 297-324.
2. Point de vue d’Averell Harriman (alors secrétaire au Commerce, pressenti pour ad­mi­
nis­trer le plan Marshall) relayé par la note du secrétaire exécutif du NSC (amiral Souers)
au secrétaire à la Défense Forrestal, 24 octobre 1947, NARA, RG 353, Records of Inter­
departmental­and Intradepartmental Committees – State Department, Records of the State-
War - Navy Coordinating Committee, boîte n° 55, dossier 304-381, « Psychological War-
fare ».

228
 La fin de l’innocence

les mesures à sa portée par l’entremise des régimes satellites, des

partis frères et des organisations d’obédience communiste.
À l’heure actuelle, les États-Unis ne coordonnent aucune mesure
psychologique pour contrecarrer cette campagne de propagande
ou pour soutenir la réussite de leurs objectifs nationaux.
L’extension de l’aide économique à certains pays étrangers,
particulièrement en Europe, est l’un des principaux moyens
par lesquels les États-Unis ont entrepris de défendre leurs
intérêts vitaux1. L’ampleur de cette aide et les autres formes de
contribution à la paix mondiale restent largement inconnues de
pans entiers de la population mondiale. L’emploi inadéquat des
mesures psychologiques met en péril l’efficacité de nos entreprises.
Aucun des ministères ou agences des États-Unis n’a aujourd’hui
la responsabilité de coordonner et de superviser les mesures
psychologiques destinées à soutenir la réussite des objectifs
d’intérêt national2.

Après 1945, la lutte à mort idéologique des États-Unis contre la

Russie communiste exige beaucoup de subtilité et de concertation.
Débute alors le fameux Soft Power décrit et théorisé par Joseph
Nye, un tiers de siècle plus tard3. Appliquée à l’échelle mondiale,
cette contre-propagande ne peut fonctionner que si les popula-
tions étrangères ciblées croient y adhérer d’elles-mêmes (ce que
Nye appelle cooptation). De leur propre volonté, celles-ci doivent
nourrir l’impression de développer une posture anticommuniste,
en favorisant des formes politiques libérales et démocratiques. Cette

1. En 1947, il s’agit encore de l’aide intermittente en direction de l’Europe occidentale. Le

plan Marshall n’est pas encore entré en vigueur. Voir Gérard Bossuat, Les aides américaines
économiques et militaires à la France, 1938-1960. Une nouvelle image des rapports de puis-
sance, 2001, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière de la France, partie 1.
2. « Psychological Warfare », rapport du sous-comité ad hoc du State-Army-Army-Navy-Air
Force Coordinating Committee (SANACC), 7 novembre 1947, NARA, RG 353, op. cit.
Nous avons souligné.
3. Joseph Nye, Soft Power. The World to Success in World Politics, New York, Public Affairs,
2004.

229
 La naissance de la CIA

forme de manipulation à grande échelle exige donc les mécanismes

les plus secrets.

Comment passer de la guerre psychologique à l’action

secrète brutale ?

Dans les trois premières années d’après-guerre, le terme de

« guerre psychologique » est non seulement préféré à celui de
« propagande », mais aussi à celui de « guerre politique », qui rappelle
trop les intrigues britanniques. Ceci dit, chacun comprend la guerre
psychologique à sa guise :

La guerre psychologique [psychological warfare] n’a jamais été

définie officiellement et on recense presque autant de définitions
que d’agences et de spécialistes de la question. […] Tout au plus
peut-on partir du principe que la guerre psychologique a pour
but d’embrouiller et de compromettre les objectifs poursuivis
par l’ennemi, afin d’affaiblir et de diminuer sa résistance et de
convaincre ainsi la population de cesser de combattre1.

De fait, dans l’emploi des mots, les décideurs des années

1946‑1950 confondent la guerre psychologique avec les opéra-
tions secrètes de sabotage ou d’assassinat, ou encore les réseaux de
guérilla. Pourtant, ces actions ne se ressemblent pas. En fait, lorsque
les archives évoquent nommément la guerre psychologique, elles
parlent le plus souvent de la guerre secrète (avec mort d’hommes,
à l’occasion). Les expressions « Clandestine Warfare » ou « Secret
Warfare » ne s’emploient qu’à partir de 1952, en même temps qu’on

1. Edward P. Lilly, « The Development of American Psychological Operations, 1945-

1951 », Psychological Strategy Board, doc. cit., p. 2 et 5. Du même auteur, « American
Psychological Operations, 1945-1950 », 21 décembre 1951, bibliothèque Eisenhower,
Abilene, RG White House Office, NSC Staff Papers 1948-1961, OCB Secretariat Series,
boîte n° 6, dossier « PSB ».

230
 La fin de l’innocence

crée la direction des plans (Directorate of Plans : espionnage, contre-

espionnage et service action).
Ce qui se conçoit obscurément s’énonce péniblement… Dans
les cinq premières années de la CIA, une incertitude sémantique
affecte la mise en œuvre même de l’action clandestine. Le sens des
mots évolue graduellement sans que les dirigeants s’en aperçoivent
toujours. D’ailleurs, l’expression « guerre psychologique » évolue
parallèlement au mot « espionnage ». Au début, en 1945‑1947,
les élites américaines nourrissent une telle phobie de la raison
d’État (à ne pas confondre avec l’« intérêt national », ni la « sécurité
nationale ») qu’elles n’emploient jamais le mot « espionnage », mais
plutôt l’expression alambiquée de « missions d’intérêt commun »
(Tasks of Common Concern) dont la responsabilité est confiée, pour
cette raison, à la seule CIA. À partir de la loi de sécurité nationale
de 1947, un glissement se réalise. Les autres formes d’opérations
secrètes qui ne relèvent ni de l’espionnage ni de la guerre classique ne
seraient plus aussi illégitimes. Si on espionne, on doit bien pouvoir
se livrer à d’autres types d’activités souterraines. Où se situe la diffé-
rence morale et légale ?
Pour autoriser les opérations inavouables, le NSC se fonde donc
sur la loi de sécurité nationale qui, elle-même, reprend l’expression
incroyablement imprécise de la directive Truman du 22 janvier, à
savoir : le DCI « accomplira toutes les formes d’opérations concernant
le renseignement dans une perspective de sécurité nationale, que le
président ou le Conseil de sécurité nationale lui ordonneront » (nous
avons souligné). En 1947, de façon acrobatique et unilatérale, le
NSC juge cette formulation suffisante pour autoriser légalement le
directeur de la CIA à déstabiliser le camp communiste secrètement1.
À ce jour, depuis soixante ans, aucune autre définition juridique

1. Dans les années 1960, le jurisconsulte de la CIA, Houston, dénoncera, dans un rapport
secret, l’interprétation abusive de la loi de sécurité nationale appliquée à l’Amérique latine.
« Ce serait forcer le sens de ce paragraphe que d’inclure le Guatemala ou Cuba, même si le
renseignement et le contre-espionnage sont essentiels à de telles activités », John Prados,
Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 368.

231
 La naissance de la CIA

n’a d’ailleurs été donnée à l’action clandestine1. Subrepticement, la

terminologie glisse de la guerre psychologique stricto sensu (contre-
propagande, manipulation, intoxication, désinformation) à d’autres
procédés pour le moins violents, destinés à saper des États étrangers
en temps de paix.
En outre, de son côté, le Comité des chefs d’état-major soutient
une version très offensive de la Psywar :

La guerre psychologique se définit comme l’usage planifié de

la propagande et toute autre action psychologique ayant pour
objectif essentiel d’influencer les opinions, les émotions, les
attitudes et le comportement de groupes étrangers hostiles.
C’est un moyen d’appuyer la réalisation d’objectifs nationaux2.

Comme on sait, les chefs d’état-major élaborent alors les plans

de la prochaine guerre mondiale. À cette fin, l’action secrète et la
guerre psychologique consistent d’abord pour eux à anticiper des
opérations militaires derrière les lignes ennemies, dès le temps de
paix. Là où le département d’État voudrait se contenter de répandre
des rumeurs, de corrompre des dignitaires étrangers et de consti-
tuer des fronts anticommunistes en « subventionnant » des partis
centristes ou progressistes, les généraux entendent préparer l’exfil-
tration de dirigeants occidentaux pour former des gouvernements
provisoires en exil, mettre au point de futurs assassinats et autres
actes de sabotage pour le temps de guerre… et surtout organiser des
réseaux souterrains susceptibles de se transformer en mouvements
de guérilla (Stay Behind)3.
Cela entraîne comme résultat, en 1948, que le Pentagone
déborde les diplomates et obtient que la directive du Conseil de
1. Amy Zegart, Flawed by Design. The Evolution of the CIA, JCS and NSC, Californie,
Stanford University Press, 1999, p. 186.
2. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., note p. 122.
3. Entretien d’Edward P. Lilly avec George Kennan, 23 novembre 1951, consultable
à Yale, bibliothèque Seeley G. Mudd, centre d’archives fédérales, document déclassifié
en 2008, dossier « National Intelligence Establishment ».

232
 La fin de l’innocence

sécurité nationale NSC 10/2 élargisse la guerre psychologique à la

guerre politique lato sensu, puis aux opérations violentes :

L’expression « opérations politiques secrètes » [Covert Political

Operations] comprend toutes les activités conduites ou
sou­tenues par ce gouvernement contre des États étrangers
hostiles ou des organisations politiques, ou en faveur d’États
étrangers ou d’organisations politiques, planifiées et organisées
de façon que l’implication du gouvernement américain ne soit
pas évidente pour les personnes non averties et de façon aussi
que, en cas d’échec, le gouvernement américain puisse démen-
tir, avec de fortes chances qu’on le croie [plausible denial].
Plus spécifiquement, les opérations secrètes en question sont :
l’action directe préventive, à savoir le sabotage, le contre-sabotage ;
l’exfiltration ; la subversion contre les États hostiles, l’aide aux
mouvements de résistance souterrains, la guérilla et les mouvements
d’exilés politiques, le soutien aux groupes anticommunistes dans les
pays du monde libre menacés. De telles opérations n’incluent pas
les combats réguliers, l’espionnage, le contre-espionnage, ni les
opérations proprement militaires d’intoxication de l’ennemi1.

Les premières réflexions : la diplomatie et la défense

en première ligne

Les directives NSC 4 et NSC 4/A : disjonction de la propagande

officielle des opérations clandestines

 e décret NSC 4, « Coordination of Foreign Information

L
Measures »
En décembre 1947, après dix-huit mois de réflexion, le NSC
convient par consensus de deux décrets, NSC 4 et NSC 4/A. NSC 4

1. « National Security Council Directive on Office of Special Project », 19 juin 1948,

NARA, RG 273, Records of the National Security Council, NSC 10/2. Nous avons souligné.

233
 La naissance de la CIA

traite de la propagande ouverte, confiée au département d’État,

tandis que NSC 4/A attribue à la CIA la responsabilité d’intoxiquer
et de déstabiliser l’adversaire. La coordination entre les deux doit
s’effectuer au niveau d’un comité interministériel ad hoc, placé sous
la coupe du NSC1.
Le premier décret, NSC 4 donc, s’intitule « Coordination of
Foreign Information Measures ». Pour la première fois, les États-Unis
décident d’uniformiser leur discours mondial à travers la Voix de
l’Amérique, les bureaux d’information rattachés aux ambassades,
la radio des forces armées (Armed Forces Radio Service qui s’adresse
aussi aux habitants des territoires occupés), et à travers les médias
privés dans leur ensemble2. Selon NSC 4/A, il incombe au secrétaire
d’État cette mission de formuler et exécuter les programmes officiels
de propagande et de contre-propagande à travers la planète. Les
autres agences responsables devront se plier à ses instructions. Le
secrétaire d’État Marshall étoffe en conséquence son cabinet, en
nommant un secrétaire d’État adjoint chargé des affaires publiques.
De même, Marshall forme un comité interministériel destiné
à harmoniser les opérations de relations publiques. Ce conseil
consultatif veillera à ce que les diverses agences de renseignement
alimentent le département d’État en informations utiles pour son
action psychologique – CIA en tête3. Trois mois après NSC 4, le
1. John Kenneth McDonald, « Les premières actions de la CIA vers l’Europe », dans
J. Delmas, J. Kessler (dir.), Renseignement et propagande pendant la guerre froide (1947-
1953), Paris, Éditions Complexes, p. 101-110.
2. « History of the Activities of the Subcommittee on Special Studies and Evaluations »,
SANACC 304/15, juin 1948, consultable à Yale, bibliothèque Seeley G. Mudd, c­ entre­
d’archives fédérales, document déclassifié en 1997, dossier « National Intelligence Estab-
lishment ».
3. « NSC 4 - Coordination of Foreign Information Measures », note du secrétaire exécutif
du NSC à ses membres, 9 décembre 1947, NARA, RG 273, Records of the National S­ ecurity
Council, NSC Minutes, 4e réunion. Le premier comité interministériel « consultatif »,
présidé par le nouveau secrétaire d’État adjoint aux Affaires publiques (George V. Allen),
se réunit le 15 mars 1948. Sa première décision consiste à ordonner aux représentants
du Pentagone et de la CIA de rédiger un rapport sur la partie de leurs activités relevant
du NSC 4, puis d’établir un programme d’action coordonné. « Coordination of Foreign
Information Measures », NARA, DOS, RG 59, Records of the Executive Secretariat, NSC
Files, Lot 63 D 351, NSC 4, boîte n° 4205.

234
 La fin de l’innocence

département d’État crée donc l’Interdepartmental Coordination

Staff (ICS), avec des représentants des trois armées et de la CIA,
sous la présidence du nouveau secrétaire d’État adjoint aux Affaires
publiques. Cahin-caha, l’Interdepartmental Coordination Staff
va effectivement imposer un ton plus agressif à la propagande
officielle. Ses instructions, de plus en plus cohérentes, pointent
du doigt la politique du Kremlin au lieu de simplement vanter
l’action des États-Unis. À partir de 1949, la Voix de l’Amérique
exploite systématiquement les déboires soviétiques à Berlin et à
Belgrade. Après la nomination d’un spécialiste de la Russie à sa tête,
des radioémetteurs plus puissants en lisière du rideau de fer et la
création d’une fréquence sur laquelle on émet en russe vingt-quatre
heures sur vingt-quatre finissent d’installer un média offensif. Pour
la première fois, les États-Unis disposent d’un outil pour porter la
contradiction au cœur de l’adversaire1. Par exemple, la signature du
traité de l’Atlantique Nord est abondamment commentée sur les
ondes. Il reste tout de même à établir l’efficacité réelle de ces efforts
médiatiques sur des populations surveillées par des régimes policiers
aussi féroces…
La Campaign of Truth lancée en grande pompe, Truman
couronne ces premiers efforts. Préparée très méthodiquement en
deux ans (1949-1951), elle se présente comme la première vraie
opération systématique de relations publiques à l’échelle mondiale,
planifiée par la diplomatie américaine en relation avec les autres
services extérieurs2. Elle vise à renforcer la solidarité interalliée et
à affaiblir la cohésion, forcée, des pays de l’Est. En conséquence,
le département d’État prépare des plans de propagande spéciaux
contre l’URSS, la Chine, les pays de l’Est, mais aussi vers l’Indochine
française et l’Asie du Sud, à partir du réseau de radiotransmetteurs
1. « Support for the Voice of America », NSC 66, 4 avril 1950 NARA, DOS, S/S-NSC
Files, Lot 63D351, NSC 66 Series. Rapport JCS 2043/6, 5 avril 1950, ibid.
2. Campaign of Truth, lancée officiellement par le discours du président Truman devant
l’American Society of Newspaper Editors, 20 avril 1950, State Department Bulletin, XXII,
1er mai 1950, p. 669-672. Edward P. Lilly, « The Development of American Psychological
Operations 1945-1951 », doc. cit., p. 76.

235
 La naissance de la CIA

surpuissants construits le long des frontières communistes, ou

embarqués sur les navires de guerre. Il revient aux diplomates
d’alimenter en arguments la rédaction d’éditoriaux radiodiffusés
agressifs. De la même manière, les minorités nationales du bloc
socialiste font l’objet d’un traitement personnalisé (Ukraine,
Géorgie, Lituanie, Tibet1). Enfin, à destination du camp « ami »,
le département d’État développe des émissions vers la Corée, l’Iran
et la Grèce. En Europe, des programmes d’information plus ciblés
visent les chefs syndicalistes et les journalistes non communistes2.
Au total, les contacts avec la presse et les opinions mondiales sont
désormais perçus comme partie intégrante du métier de diplomate.
Un tiers de siècle aura été nécessaire pour que la diplomatie publique
(premier des quatorze points de Wilson) voie concrètement le jour3.

Le décret NSC 4/A et la naissance du premier service action

NSC 4/A, le second décret de décembre 1947, a pour titre :
« Psychological Operations ». Il se donne comme objectif de réserver
à la CIA le monopole des opérations clandestines et range donc
dans la même catégorie tous les types d’opérations secrètes, pourvu
qu’elles aient lieu en temps de paix. Il donne un droit d’initiative au
DCI, qui n’attendra pas les instructions du NSC ou du secrétaire
d’État pour, de lui-même, « contrecarrer les activités soviétiques qui
constituent une menace pour la paix et la sécurité du monde, ou
qui cherchent à discréditer et à ruiner les efforts des États-Unis à
apporter cette paix et cette sécurité au monde ». Toutefois, un sous-
comité interministériel émanant du NSC vérifiera la pertinence de
l’action de la CIA vis-à-vis de la politique étrangère4.

1. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 93-94, 114, 263-268.
2. Description du contenu de la Campaign of Truth : « Program Planning for Psychological
Warfare », 24 mai 1951, NARA, DOS, RG 59, P Files, Lot 52 D 432, Office of Assistant
Secretary Edward Barrett, 1950-1951, boîte n° 5.
3. « The Foreign Information Program and Psychological Warfare Planning », NSC 59-1,
9 mars 1950, NARA, DOS, RG 59, S/S-NSC Files, Lot 66 D 148, « Psychological
Warfare ».
4. « NSC 4/A – Psychological Operations », note du secrétaire exécutif du NSC à ses

236
 La fin de l’innocence

Dans la foulée, une nouvelle sous-direction de la CIA conduira

cette guerre psychologique : le Special Procedures Group (SPG), logé
à l’intérieur de l’Office of Special Operations1. Le choix de l’OSO
comme bureau de tutelle paraît des plus logiques. Il existe de
nombreux points communs entre l’intoxication de l’ennemi et le
contre-espionnage à l’étranger : le contre-espionnage consiste autant
à démasquer les espions infiltrés qu’à les retourner contre l’ennemi.
Durant sa courte existence, le Special Procedures Group lancera deux
programmes majeurs : l’Empire Project, un réseau d’émetteurs radio
construits au seuil du rideau de fer pour communiquer avec les
agents infiltrés en territoire communiste ; et le programme d’aide
aux réfugiés tchèques présidés par le Dr Hilger2.

 ndiguer la déferlante soviétique par la diplomatie publique

E
et la politique secrète ? Les directives NSC 7, NSC 20 et
NSC 58/2
En conclusion provisoire, les deux décrets NSC 4 et NSC 4/A
définissent les moyens d’action officiels ou secrets de la politique
extérieure américaine dans le contrôle de l’information. Il reste à
donner une âme à cette politique : ce rôle revient d’abord à la direc-
tive NSC 7 de mars 1948, le premier texte coordonné de politique
extérieure de l’histoire américaine. Sans surprise, NSC 7 cible le
Kremlin et s’intitule « Le point de vue des États-Unis à la perspective
d’un monde dominé par l’Union soviétique »3. Entre autres mesures
militaires et économiques envisagées, il prescrit de :

membres, 9 décembre 1947, NARA, RG 273, doc. cit.

1. Note du DCI (Hillenkoetter) au directeur de l’OSO (général Galloway), 22 dé­­
cembre 1947, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 258. Arrêté de nomination de Thomas
G. Cassady à la tête du SPG, CIA Historical Files, HS/CSG-2155, Job 83-00739R,
boîte n° 3, dossier n° 20.
2. « OPC Projects », note de Frank G. Wisner au DCI (Hillenkoetter), 29 octobre 1948,
ibid.
3. « The Position of the United States with Respect to Soviet Dominated World Commu-
nism », NSC 7, 30 mars 1948, FRUS 1948, National Security Policy, vol. 1, t. 2, p. 545-
550.

237
 La naissance de la CIA

Encourager et aider des organisations et des citoyens américains

à consolider les syndicats non communistes étrangers, lorsque
cela renforcera notre sécurité nationale. On envisagera des
mesures de réduction d’impôt pour les individus en question.
Intensifier le programme de relations publiques dans sa compo-
sante anticommuniste.
Développer et intensifier une vigoureuse et efficace campagne
idéologique.
Développer et, le cas échéant, faire entrer en action des réseaux
de résistance clandestins, au-delà du rideau de fer, y compris
l’URSS1.

Bientôt suivra la série des NSC 20, sous le titre « Objectifs des
États-Unis à propos de la Russie » (sic). Sans grande surprise, on
reste au niveau des vœux pieux et des déclarations de principe. Par
exemple, NSC 20/4 se donne comme but d’« exercer une pression
maximale sur les structures politiques soviétiques, en particulier
les relations de pouvoir entre Moscou et ses satellites2 ». Que cela
signifie-t-il au juste ? À aucun moment ces documents cruciaux et
secrets n’analysent le totalitarisme soviétique, source du problème,
pas plus qu’ils n’évoquent l’impossibilité d’entrer en contact avec
les populations.
Un an plus tard, la directive supplémentaire NSC 58/2,
« Objectifs des États-Unis en Europe orientale », n’éclaircit guère
plus le débat3. Les termes « containment », « liberation » ou « titoism »4
1. Ibid., p. 549.
2. « US Objectives with Respect to Russia », NSC 20/1, 18 août 1948, ibid, p. 609-611.
« Report by the NSC on US Objectives with Respect to the USSR to Counter Soviet
Threats to US Security », 23 novembre 1948, ibid., p. 662.
3. « US Policy Toward the Soviet Satellite States in Eastern Europe », 25 août 1949, FRUS
1949, Eastern Europe ; the Soviet Union, p. 21-29.
4. Les rédacteurs ont certes conscience des risques, mais ils ne parviennent pas à les
réduire : « Une politique d’encouragement aux schismes communistes ne peut se pour-
suivre sans réserves. Il s’agit seulement d’un expédient tactique qui ne doit pas faire oublier
notre objectif à long terme : un système politique non totalitaire en Europe de l’Est. Il
s’agit de faciliter un communisme hérétique sans mettre en péril, dans le même temps,
nos chances de remplacer ce totalitarisme intermédiaire par des régimes compatibles avec

238
 La fin de l’innocence

se côtoient, sans contenu bien défini. En outre, les experts du NSC

et du Policy Planning Staff du département d’État envisagent les
« pays de l’Est » comme un bloc, sans références détaillées à leur
passé historique ni à leurs particularismes géographiques. On ne
monte pourtant pas une contre-révolution en Tchécoslovaquie
(pays considéré le plus occidentalisé de tous) comme on le ferait
dans la lointaine et rurale Bulgarie.
De fait, il y a loin de la coupe aux lèvres. Nombre de hauts
diplomates et d’officiers généraux expriment leur malaise devant
ces généralités oiseuses et impraticables1. Nous sommes au début
d’une longue série de programmes qui peinent à relier la politique
aux opérations concrètes de la CIA, et à concilier l’idéalisme
démocratique avec les relations internationales concrètes. « A World
Safe for Democracy ? » Un tiers de siècle après Wilson, la diplomatie
publique et la politique secrète des États-Unis ignorent toujours ce
que cela signifie au juste. Ce hiatus entre l’idée et l’action caractérise
les quatre années du mandat Truman, de 1948 à 1952.

Premiers essais de guerre psychologique.

Flottement au sommet, réussites sur le terrain

Les premiers mois du Special Procedures Group et les

opérations anticommunistes de la CIA en France et en Italie

Dès sa naissance officielle à l’automne 1947, la CIA brandit les

impératifs de sécurité et d’efficacité pour ne pas informer le dépar-
tement d’État et travailler en toute liberté. D’ailleurs, le sous-comité
du NSC, chargé de surveiller les opérations politiques et psycholo-
giques du Special Procedures Group, ne voit pas le jour finalement2.
le monde occidental », ibid., p. 24.
1. Réticences et réserves perceptibles dans le premier bilan du NSC 58/2 : « First Progress
Report on the Implementation of NSC 58/2 », 2 février 1950, FRUS 1950, Central and
Eastern Europe ; The Soviet Union, p. 7-8.
2. Information donnée par l’amiral Souers au 12e NSC, 3 juin 1948, Truman Library,
Papers of Harry S. Truman, President’s Secretary’s Files, Subject File.

239
 La naissance de la CIA

Illustration : les premiers mouvements de la CIA en France et en

Allemagne, dans le domaine de la guerre politique et psychologique,
hérissent les ambassadeurs en poste. Ces opérations vireraient au
désastre en cas d’échec ou de fuite vers la presse. Elles ont pourtant
été décidées en octobre 1947, à la suite d’une étude du NSC réali-
sée à la demande expresse du secrétaire au Commerce et prochain
patron du programme Marshall, Averell Harriman1. Trois grands
acteurs sont à la manœuvre : le sous-secrétaire d’État Lovett et le
secrétaire à la Défense Forrestal qui ont aussi demandé à Allen Dulles
de reprendre du service à cette fin2. Se noue une subtile intrigue où
la main de l’Amérique ne doit pas apparaître. Par exemple, à travers
le National Catholic Welfare, l’éditorialiste Drew Pearson reçoit pour
mission d’inciter la diaspora italienne à rédiger des lettres en direc-
tion des Italiens de la mère patrie. Dans ces correspondances, on
explique aux cousins et aux parents qu’ils pourraient dire adieu aux
colis et aux envois d’argent si jamais les communistes s’emparaient
du pouvoir. À partir de mars 1948, la Voix de l’Amérique émet
un programme continu en italien. Derrière ce qui ressemble à de
stricts bulletins d’information, les avertissements sont clairs pour les
auditeurs : si l’Italie devenait communiste, les États-Unis interrom-

1. Rapport du secrétaire exécutif (amiral Souers) au secrétaire à la Défense Forrestal,

24 octobre 1947, doc. cit.
2. Conclusion qu’on peut tirer de la note de bas de page n° 16 servant de référence à
un paragraphe caviardé d’Edward P. Lilly, « The Development of American Psychological
Operations 1945-1951 », doc. cit., p. 40. Deux tiers de siècle après les événements, les
informations sur la première grande opération de la CIA à vaste échelle restent classifiées.
Les hommes en première ligne, leurs correspondants français et italiens ainsi que les mé­ca­
nismes d’action employés demeurent secrets. « Rapport du Conseil de sécurité nationale »,
12 mai 1948, NARA, RG 273, Records of the National Security Council, NSC 10/2. En
fait, on peut se demander si les reproches du département d’État à la CIA ne résultent pas
artificiellement du cloisonnement des activités. Par exemple, George V. Allen, secrétaire
d’État adjoint pour les Affaires publiques, reproche, en plein NSC, au DCI Hillenkoetter
de ne pas se concentrer sur la montée en puissance des mouvements de centre-gauche
non communistes. Or, c’est exactement ce que fait la CIA en créant FO en France ou en
mobilisant les petits partis italiens à tendance socialiste – outre l’appui spécifique apporté
à la Démocratie chrétienne. « Coordination of Foreign Information Measures », résumé
du NSC du 26 avril 1948 par l’amiral Souers, Truman Library, Papers of Harry S. Truman,
President’s Secretary’s Files, Subject File.

240
 La fin de l’innocence

praient leur programme d’aide. Les mises en garde radiophoniques

évoquent aussi le danger d’un gouvernement d’union nationale :
un sort identique à la Tchécoslovaquie attendrait l’Italie si les partis
démocrates et modérés s’imaginaient pouvoir coopérer loyalement
avec les communistes1.
Les opérations anticommunistes en France et en Italie sont
pourtant une grande réussite et, en même temps, une source de
profonde inquiétude sur les propensions de la CIA et de son Special
Procedures Group à s’ingérer dans la vie des autres États. Six mois
plus tard, le NSC ordonne un audit2. Dans ce premier bilan, les
analystes se félicitent des succès considérables de l’action secrète. En
France, les grèves insurrectionnelles ont fini par échouer grâce, entre
autres, à l’émergence d’un syndicalisme antistalinien. Irving Brown,
représentant du syndicat American Federation of Labour (AFL) en
Europe et intermédiaire de la CIA, s’est appuyé sur Léon Jouhaux
et André Bergeron pour porter l’organisation Force ouvrière sur
les fonts baptismaux3. En Italie, le 18 avril 1948, la Démocratie
chrétienne a obtenu 49 % aux premières élections législatives de
la République italienne, et 307 sièges sur 5744. Des actions à vaste

1. Edward P. Lilly, « The Development of American Psychological Operations 1945-

1951 », doc. cit., p. 42.
2. « Memorandum for the President of Discussion at the 9th Meeting of the National
Security Council », 2 avril 1948, Truman Library, Papers of Harry S. Truman, President’s
Secretary’s Files, Subject File. NSC Action n° 42, 2 avril 1948, NARA, RG 273, Records of
the National Security Council, Record of Actions, boîte n° 55.
3. Trevor Barnes, « The Secret Cold War: The CIA and American Foreign Policy in
Europe, 1946-1956 », The Historical Journal, vol. 24, n° 2, p. 413. John Ranelagh, The
Agency, op.cit., p. 246. Exemple parmi d’autres : pour casser la grève des dockers de la CGT
marseillaise qui refuse de charger les armes à destination d’Indochine, Irving Brown fait
venir des travailleurs « jaunes » d’Italie, Gordon Thomas, Le livre noir de la CIA, op. cit.,
p. 33. Anthony Carew, « The Origins of CIA Financing of AFL Programs », Covert Action
Quaterly, printemps-été 1999, p. 56. En revanche, on ne dispose à ce jour d’aucun indice
étayant l’aide de la CIA au mouvement anticommuniste « Paix et Liberté » du député
Jean-Paul David. Éric Duhamel, « Jean-Paul David et le mouvement Paix et Liberté, un
anticommuniste radical », dans J. Delmas, J. Kessler (dir.), Renseignement et propagande
pendant la guerre froide (1947-1953), op. cit., p. 210.
4. Roger Faligot, Rémi Kauffer, Éminences grises, Paris, Fayard, 1992, chap. « Irving
Brown, un Américain à Paris », p. 171‑208. Frédéric Charpier, La CIA en France,
­soixante­ ans d’ingérence dans les affaires françaises, Paris, Éditions du Seuil, 2008, p. 40-43.

241
 La naissance de la CIA

échelle ont aidé ce résultat. Par exemple, la CIA a diffusé le plan

Zorin (du nom du ministre des Affaires étrangères soviétique) en le
faisant publier dans le journal romain Il Tempo. Ce plan prévoit, en
cas de succès électoral des communistes, la satellisation de l’Italie
autour de la Yougoslavie et la soviétisation à marche forcée de la
péninsule sur le rythme et le modèle de sa voisine (le schisme entre
Moscou et Belgrade n’est pas encore prononcé). Alors que Trieste
constitue une pomme de discorde entre Rome et Belgrade, l’article
du Tempo suscite une fureur nationaliste contre les communistes
locaux, accusés de brader l’intérêt national sur l’autel du socialisme
international1.
Mais d’un autre côté, l’audit du NSC qualifie d’« amateurisme »
les méthodes de la CIA en France et en Italie2. Les services spéciaux
américains en Europe auraient agi à l’instinct, brillamment mais
dangereusement. Ce n’est pas parce que cet aventurisme réussit
ponctuellement qu’on doit considérer comme valides les procédés
employés. De toute évidence, la CIA n’écoute pas les appels à la
prudence du département d’État, qui insiste sur un droit de regard
complet sur les opérations de la CIA. En particulier, les diplomates
veulent surveiller les fonds secrets versés aux mouvements étrangers,
à travers l’Economic Cooperation Administration (plan Marshall).
Pour le département d’État, cela relève à cent pour cent de la
politique étrangère, car la différence entre aider les anticommunistes
et s’ingérer dans les affaires d’une puissance étrangère est fort mince.
Si un syndicat étranger « indépendant » apparaissait comme l’éma-
nation du gouvernement américain, un énorme scandale rejaillirait
sur les États-Unis.

1. G.J.A. O’Toole, Honorable Treachery, op. cit, p. 437.

2. James E. Miller, « Taking off the Gloves: the United States and the Italian Elections
of 1948 », Diplomatic History, hiver 1983, vol. 7, n° 1.

242
 La fin de l’innocence

Bilan

Sans surprise, l’action secrète s’expose au même scepticisme

que les actions de renseignement. En 1945, l’idéalisme américain
confinait à de l’irréalisme, après avoir pourtant combattu l’Axe
implacable pendant quatre ans. Toute une nation – du peuple à ses
dirigeants – croyait qu’il suffisait de fermer le temple de Mars pour
que l’âge d’or revienne : comme s’il n’existait pas de moyen terme
entre la guerre et la paix.
Nécessité faisant loi, à partir de 1947-1948, naît le besoin d’un
nouveau dispositif. Trois points sont particulièrement remarquables.
Premièrement, on constate une imprécision des termes employés.
L’expression « guerre psychologique » répond à la formation du
Kominform. Elle devient tout aussi vite un fourre-tout. En somme,
guerre psychologique signifie « semer le désordre chez l’adversaire
par des moyens divers et variés, avouables ou inavouables ». Le choix
des armes diverge donc selon chaque responsable et chaque service.
Au sein de l’administration Truman, on ne parle pas le même
langage. Durant les cinq années fondatrices, on passe graduellement
de la contre-propagande aux opérations paramilitaires. Quoi de
plus dissemblable pourtant ?
Deuxièmement, les regards se portent initialement vers la
création d’une nouvelle agence, à côté de la CIA. Il ne va pas de soi,
en effet, que la CIA devienne un acteur des relations internationales.
Elle doit documenter le gouvernement, espionner à la rigueur,
mais on ne voit pas pourquoi, ni comment, elle devrait modifier
la donne mondiale. Débute un débat organisationnel récurrent
jusqu’à aujourd’hui. Entre le recueil du renseignement, la synthèse
stratégique et la guerre secrète, la CIA ne risque-t-elle pas de devenir
trois agences sous la même enseigne ?
Troisièmement, enfin, les premières illusions des années
1945‑1947 ne doivent pas tromper sur la lucidité et la détermination
américaines à affronter le péril soviétique. Par comparaison, rappe-
lons que la IVe République française manifeste un retard encore

243
 La naissance de la CIA

plus grand à comprendre la nature des ambitions staliniennes.

Le refrain de la guerre psychologique chez certains militaires et
diplomates correspond aussi à la radicale nouveauté de la guerre
froide : un combat autant territorial et anti-impérialiste qu’idéolo-
gique et conceptuel. Au moins, l’exécutif et le législatif américains
ne se trompent pas de guerre. À aucun moment, ils n’assimilent
le communisme russe à l’Allemagne nazie, ni Staline à Pierre le
Grand. Ils comprennent bien que l’histoire ne se répète pas et qu’ils
doivent trouver des solutions originales à un problème inédit. Ainsi
s’explique l’accent porté à la guerre psychologique comme forme de
guerre non conventionnelle.
Chapitre VI

L’Office of Policy Coordination

et les covert actions :
Dirty Tricks ou Secret War Department ?

George Kennan, du containment à la rationalisation de la

guerre politique

Un événement fondamental perturbe provisoirement la

trajectoire trop prévisible de la CIA : La création du Policy
Planning Staff (PPS) au cœur du département d’État et l’arrivée de
George F. Kennan à sa tête, en décembre 1947. Nous n’avons pas
besoin de rappeler l’importance historique du personnage. L’auteur
du « Long télégramme », rédigé depuis Moscou le 22 février 19461,
et de l’article « Les fondements de l’attitude soviétique », signé X
dans la revue Foreign Affairs de juillet 1947, a littéralement changé
le cours de la guerre froide en prônant une fermeté exceptionnelle
contre l’ancien allié soviétique2.
La nomination de Kennan en 1948 à la tête du nouveau Policy
Planning Staff s’explique par une volonté politique de contrôler la
CIA par les diplomates – idée fixe de Truman depuis son entrée
à la Maison-Blanche. Aspect le moins connu de sa personnalité,
Kennan possède une certaine expérience du renseignement pour

1. FRUS 1946, Eastern Europe, the Soviet Union, 22 février 1946, p. 696-709.
2. Walter Isaacson, Evan Thomas, The Wise Men, Six Friends and the World they Made,
New York, Simon & Schuster, 1986, chap. 14, « Simple Honest Men. The selling of the
Marshall Plan », p. 438-454.

245
 La naissance de la CIA

avoir coordonné l’antenne de Lisbonne durant la guerre (avec la

couverture de jurisconsulte de la légation)1. Sa position est très
tranchée : globalement, la guerre psychologique définie par la
directive NSC 4/A fonctionne mal, faute d’une coordination suffi-
sante au sommet de l’État. À cela, deux raisons. Premièrement, en
cent cinquante ans d’histoire, isolationnisme oblige, la diplomatie
américaine n’a jamais défini de stratégie mûrement pensée. Ce
vide conceptuel est presque devenu une seconde nature. A fortiori,
l’après-1945 déconcerte les diplomates par son caractère inédit.
Deuxièmement, toujours selon Kennan, la jeune CIA souffre de
carences organisationnelles liées à sa jeunesse. Par exemple, trop
peu de cadres jouissent d’une pratique antérieure de l’espionnage
au sein de l’Office of Special Operations2. Conséquence : la CIA se
montre trop pusillanime et, en même temps, elle ne coordonne pas
ses pauvres opérations secrètes avec le département d’État, au risque
de mettre en danger la position officielle des États-Unis.
Kennan convainc donc le secrétaire d’État Marshall de conce-
voir de nouvelles formes de combat contre le danger inédit du
communisme international et d’en confier le commandement au
département d’État. À ce moment-là d’ailleurs, le département
d’État ressent la frustration d’avoir laissé filer deux dossiers : l’exécu-
tion du plan Marshall (avec la création d’une agence indépendante
pour l’administrer, l’Economic Cooperation Administration de
Paul G. Hoffman) ; et la question allemande (le Pentagone exerçant
un droit de décision considérable). Cette fois, la haute diplomatie
ne veut pas se laisser déposséder du combat des idées3.

1. George Kennan, Memoirs, 1925-1950, Boston, Little Brown, 1967, p. 143.

Giles D. Harlow, George C. Maerz, Measures Short of War. The George Kennan Lectures
at the National War College, 1946-1947, Washington, National Defense University Press,
1991, p. 131.
2. Lettre du conseiller spécial du secrétaire à la Défense (McNeil) à Mathias F. Correa,
2 février 1948, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 338.
3. Note de George F. Kennan au sous-secrétaire d’État Lovett, 8 juin 1948, NARA, DOS,
RG 59, Policy Planning Staff Files 1947-53, Lot 64 D 563, boîte n° 719, « Political and
Psychological Warfare ».

246
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

Le nouveau PPS servira donc de think tank interne du dépar-

tement d’État (jusqu’à aujourd’hui) et de tour de contrôle du
containment, dans ses phases officielles et secrètes. Kennan entraîne
Marshall dans l’idée que la guerre froide est avant tout « politique »
(political warfare), c’est-à-dire idéologique avant d’être militaire.
Aussi le PPS veut-il redonner au département d’État la haute
main sur tous les moyens de transformer le bloc communiste de
l’intérieur. Cette supervision opérationnelle exige par conséquent
une subordination stricte de la CIA au secrétaire d’État et à ses
représentants désignés. On ne peut pas laisser l’Agence centrale se
donner à elle-même ses propres missions.
Outre le Long télégramme et l’article signé X, George Kennan
rédige, en mai 1948, un troisième texte relatif à l’action secrète, tout
aussi fondateur, mais resté Top Secret jusqu’à la fin des années 1990 :
le mémorandum intitulé « The Inauguration of Organized Political
Warfare ». Nous en traduisons la première partie, car ce document
essentiel paramètre les guerres clandestines ultérieures des
États-Unis :

La guerre politique est le prolongement logique de la doctrine

clausewitzienne en temps de paix. Dans son acception la plus
large, la guerre politique est l’emploi de tous les moyens à la
disposition d’un État – sauf la guerre – pour atteindre ses objec-
tifs nationaux. De telles opérations sont à la fois publiques et
secrètes. Elles vont de politiques affichées (comme les alliances
officielles, les mesures économiques [plan Marshall], ou la
propagande étatique) aux opérations les plus secrètes (comme
le soutien clandestin à des acteurs étrangers « amis », la guerre
psychologique indirecte et sournoise [« black » psychological
warfare], voire l’encouragement aux groupes de résistance à
l’intérieur d’États hostiles).
La naissance, le succès et la survie de l’empire britannique ont
résulté en large partie de la compréhension et de l’application de

247
 La naissance de la CIA

ces principes de guerre politique1. De même, Lénine a synthé-

tisé les enseignements de Marx et de Clausewitz au point que le
Kremlin mène aujourd’hui la guerre politique la plus sophistiquée
et la plus efficace de toute l’histoire. Nous, de notre côté, nous avons
été handicapés par des a priori culturels qui puisent leurs racines
au plus profond de notre peuple, en établissant une césure tranchée
entre la guerre et la paix. Nous avons tendance aussi à nous
représenter la guerre comme une sorte de compétition sportive
déconnectée du contexte politique et nous répugnons à recon-
naître les réalités internationales – les relations internationales
étant rythmées par un combat perpétuel, guerre ou pas guerre.
Depuis la victoire, notre gouvernement a, bien sûr, mené une
guerre politique, en partie consciemment, en partie in­cons­
ciemment. La doctrine soviétique agressive nous a conduits, dans
un premier temps, à la doctrine Truman, puis au plan Marshall,
enfin au soutien américain à l’Union occidentale. Tout cela, c’est
de la guerre politique, nous devons le reconnaître.
À partir de ce constat, nous devons aussi reconnaître qu’il existe
deux grandes catégories de guerre politique : la guerre officielle et
la guerre secrète. Il revient au département d’État de diriger et
de coordonner les deux. La guerre politique officielle procède,
bien sûr, des activités traditionnelles de tout ministère des
Affaires étrangères qui jouit d’une forme de prééminence. La
guerre secrète résonne comme une réalité familière aux oreilles
des gouvernements européens, alors qu’elle nous est encore
largement inconnue.
Maintenant que nous assumons pour la première fois de très
grandes responsabilités internationales, et puisque la puissance
effrayante du Kremlin nous y oblige, nous ne pouvons pas nous
autoriser à laisser en friche nos ressources politiques. Nous ne
pouvons plus nous permettre de déclencher des opérations
secrètes à l’improviste.
1. Voir Olivier Forcade, Sébastien Laurent, Secrets d’État, op. cit., « Le renseignement
impérial aux xixe-xxe siècles », p. 124-126.

248
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

C’est dans cet esprit que le Policy Planning Staff, depuis trois
mois, a lancé une étude précise des diverses opérations secrètes
possibles et qu’il a étudié la façon de les insérer dans la structure
gouvernementale, avec l’intention d’en confier la direction et
la coordination au département d’État1.

Une des grandes avancées à l’actif de Kennan consiste alors à sortir

du cadre finalement trop étriqué des « opérations psychologiques »
pour étendre la guerre secrète à toutes les actions clandestines, de la
manipulation et de l’intoxication de l’adversaire2 aux raids parami-
litaires3. Le problème demeure que les propres collègues de Kennan
hésitent encore sur le sens et la réalité des mots employés. En fait,
la pensée de Kennan elle-même ondoie et louvoie. Elle permet
de nombreuses interprétations parfois contradictoires4. Au fil du
temps, l’homme hésitera aussi sur la signification de son propre
containment : est-ce un synonyme de roll back, c’est-à-dire d’une
politique de libération des « nations captives », quitte à prendre
d’énormes risques, ou bien une politique aussi déterminée que
prudente vis-à-vis de l’URSS, de façon à éviter la troisième guerre
mondiale ? Doit-on s’en prendre alors à l’URSS ou bien se contenter
de fragiliser ses satellites ? Attaque frontale ou stratégie indirecte
pure ? Cette ambiguïté fondamentale chez Kennan se répercute
aussi sur la philosophie des premières covert actions5.
1. « The Inauguration of Organized Political Warfare », mémorandum du Policy Planning
Staff, 4 mai 1948, NARA, RG 273, Records of the National Security Council, NSC 10/2.
Nous avons souligné.
2. David A. Charters, Maurice Tugwell, Deception Operations, op. cit. Le manuel d’in­toxi­
ca­tion de la CIA a été récemment déclassifié et publié : H. Keith Melton, Robert Wallace,
The Official Manual of Trickery and Deception, New York, William Morrow, 2009.
3. Wilson Miscamble, George F. Kennan and the Making of American Foreign Policy, 1947-
1950, New Jersey, Princeton University Press, 1992, p. 178-212. Gregory Mitrovich,
Undermining the Kremlin. America’s Strategy to Subvert the Soviet Bloc, Ithaca, Cornell
University Press, 2000, p. 18-23.
4. Sur les différentes interprétations du containment : Georges-Henri Soutou, La guerre de
Cinquante Ans, op. cit., p. 167‑171.
5. À l’arrivée, en quatre décennies de covert operations, les historiens américains concluent
à une politique de containment plutôt qu’à une stratégie de roll back. Harry Rositzke, The
CIA’s Secret Operations. Espionage, Counterespionage and Covert Action, Boulder, Westview,

249
 La naissance de la CIA

Trois types d’opérations secrètes : comités de libération, soutien

aux élites anticommunistes et action préventive

Après les considérations liminaires de son mémorandum de

mai 1948, « The Inauguration of Organized Political Warfare »,
Kennan avance déjà plus prudemment et définit trois grands
types d’opérations psychologiques, à portée immédiate des États-
Unis. En première instance, il projette des comités de libération
(Liberation Committees) : on confiera à des citoyens américains
patriotes le soin de monter des mouvements pacifiques en faveur
des opposants aux régimes communistes. Ces comités s’inféode-
ront secrètement au département d’État et suivront strictement ses
directives. Kennan part de l’idée que les comités de soutien aux
peuples opprimés relèvent d’une tradition américaine bien établie.
Il songe par exemple aux groupements de défense des insurgés
cubains en 1896-1898, qui préparèrent l’opinion à accepter une
intervention armée sur l’île1.
La deuxième catégorie de guerre psychologique prônée par
Kennan concerne le soutien aux élites anticommunistes (« Support
of Indigenous Anti-Communist Elements »), sur place, dans les pays
fragilisés par des mouvements sociaux insurrectionnels, ou par des
rumeurs de coups d’État. Les opérations alors en cours en France et
en Italie passeront à une dimension supérieure, sur un mode plus
professionnel.
Enfin, Kennan esquisse un troisième champ d’action :
l’action préventive (Preventive Direct Action in Free Countries).
Concrètement, il s’agirait de protéger les personnalités susceptibles
1977, p. XIII ; John Prados, President’s Secret Wars. CIA and Pentagon Covert Operations
since World War II, New York, William Morrow, 1986, p. 15 ; Ray Cline, Secrets, Spies and
Scholars, op. cit., « Special Learning Group », p. 118 ; John Ranelagh, The Agency, op. cit.,
p. 130 ; Sarah-Jane Corke, US Covert Operations and Cold War Strategy, op. cit., p. 40,
42-44 et note p. 178.
1. Au passage, Kennan observe que ce procédé peut aussi se retourner contre les intérêts
américains. Il cite la brigade Abraham Lincoln qui réunit des marxistes américains partis
combattre en Espagne, en 1936, et qui a favorisé la structuration du parti communiste
américain, dans l’intervalle qui sépare le pacte germano-soviétique de Pearl Harbor.

250
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

d’être assassinées et d’éviter les opérations de sabotage. Le chef du

PPS songe tout particulièrement à préserver l’industrie pétrolière
vénézuélienne et à mettre à l’abri les gisements saoudiens d’éven-
tuels raids communistes.

Vers l’État secret

Par conséquent, pour Kennan, deux faces de l’État américain

coexistent. Le versant occulte doit devenir aussi légitime et légal
que le versant public. L’efficacité de ce Janus bifront exige aussi de
créer un directoire (directorate) de la guerre politique au sommet de
l’exécutif, dépendant du NSC et commandé par le secrétaire d’État.
Cette instance de commandement doit devenir la cheville ouvrière
de l’action clandestine américaine1. De toute façon, George Kennan
rejette la perspective d’accorder un blanc-seing à la CIA :

S’il est souhaitable de donner à la CIA tous les moyens

nécessaires pour accomplir ce genre de missions, le Conseil
de sécurité nationale doit être prévenu que le département
d’État, avant de donner son consentement, exige d’être informé
totalement et soigneusement sur leur utilité et la nécessité d’y
recourir. En outre, nous voulons, pour tout projet d’opération
de ce genre, examiner le contexte dans toutes ses composantes,
et juger chaque entreprise en fonction de ses mérites propres2.

D’emblée pourtant, le projet Kennan enferme une contra-

diction : le département d’État n’a ni les moyens ni l’intention
d’entreprendre lui-même des actions clandestines. Toutefois, il veut
commander à une CIA qui, elle, s’exposerait à tous les risques.
1. Kennan appelle provisoirement ce directoire « Evaluation Board of the National Security
Council ».
2. Note de George F. Kennan à destination du secrétaire d’État Marshall, décembre 1947,
citée par le secrétaire d’État adjoint pour les Affaires publiques (Sargeant) dans sa note
du 17 décembre 1947 pour le sous-secrétaire d’État Lovett, 17 décembre 1947, NARA
DOS, RG 59, Records of the Executive Secretariat, NSC Files, Lot 63 D 351, NSC 4.

251
 La naissance de la CIA

La résistance acharnée du DCI Hillenkoetter : blocages et

compromis

Pendant six semaines, de début mai à mi-juin 1948, s’ensuivent

d’interminables et confuses tractations entre les tenants d’une
guerre psychologique aux ordres du politique et du département
d’État, d’une part, et la direction de la CIA, qui ne veut pas partager
les responsabilités dès lors que la vie de ses hommes est en danger.
De plus, l’amiral Hillenkoetter brandit un argument massif : les
techniques et les réseaux employés pour les opérations secrètes sont
les mêmes que pour l’espionnage. Si la même agence et la même
direction ne jouissent pas d’une vue panoramique des opérations,
des actions clandestines peuvent conduire au démantèlement de
certaines entreprises de renseignement, et inversement1.
Il existe un autre obstacle considérable. Pour des raisons morales,
liées à l’honneur militaire, l’amiral Hillenkoetter refuse que la CIA
se lance dans des opérations de sabotage – directes ou indirectes – ou
qu’elle aide des guérillas étrangères, encore moins, horresco referens,
qu’elle assassine2… Très franchement, pour le DCI :

Il devient nécessaire de diviser les opérations secrètes [covert

operations] en deux types bien distincts : (1) Les opérations qui
s’effectueront en temps de paix. (2) Celles qui s’effectueront
en temps de guerre, seulement, ou à la veille d’un conflit
imminent. La première catégorie d’opérations, celles conduites
en temps de paix, impliquent la propagande « noire », y compris
la subversion morale, l’aide aux mouvements clandestins et le
soutien aux mouvements de résistance. La seconde catégorie,
que les États-Unis ne réaliseront pas en temps de paix, de toute
évidence, sauf si la guerre devient inévitable, sont les opérations

1. Mémorandum du DCI Hillenkoetter au secrétaire exécutif du NSC (amiral Souers),

11 mai 1948, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 273.
2. Bien sûr, Hillenkoetter n’emploie pas le mot « meurtre » ou « assassinat », mais on le
comprend.

252
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

agressives comprenant le sabotage, les destructions, la déstabili-

sation des États hostiles, le soutien à la guérilla et l’exfiltration de
personnalités ou de groupes entiers. La distinction établie relève
du bon sens, dans la mesure où on peut très difficilement croire
que nous enverrions des hommes en mission pour accomplir
des agressions physiques et matérielles dans quelque phase que
ce soit d’une « guerre froide »1.

Finalement, dans un ultime effort, Hillenkoetter propose un

compromis2 : la CIA préserverait son monopole des opérations
secrètes, mais le nouveau service de la CIA chargé de les exécuter
disposerait d’une très large autonomie et entretiendrait un dialogue
direct avec le secrétaire d’État et le NSC3. Cette contre-proposition
du DCI Hillenkoetter apparaît à tous comme « le meilleur accord
que nous puissions obtenir dans les circonstances actuelles4 », selon
les termes de Kennan.

Les hommes de Wisner

Le décret NSC 10/2 : la fondation d’un service action digne
de ce nom

En définitive, l’analyse à haute altitude de Kennan, les exigences

du secrétaire d’État Marshall, la chaude approbation du secrétaire
1. « Covert (Psychological) Operations », rapport du directeur de la CIA Hillenkoetter au
NSC, 24 mai 1948, doc. cit.
2. Hillenkoetter bataille ferme contre l’éventualité d’être court-circuité par un de ses
services au 12e NSC, le 3 juin 1948, Truman Library, Papers of Harry S. Truman, President’s
Secretary’s Files, Subject File.
3. « Establishment of a Special Services Unit in CIA », résumé du consensus obtenu lors
de conversations informelles entre le secrétaire à la Défense, le sous-secrétaire d’État et
Allen Dulles, rapport du secrétaire exécutif du NSC (amiral Souers), 2 juin 1948, Truman
Library, Papers of Harry S. Truman, President’s Secretary’s File, Subject File. « Proposed NSC
Directive », lettre du directeur du renseignement central Hillenkoetter au secrétaire exécu-
tif adjoint du NSC (Lay), 4 juin 1948, NARA, RG 273, Records of the National Security
Council, NSC 10/2.
4. Aval de Kennan : note pour le sous-secrétaire d’État Lovett et pour le secrétaire d’État
Marshall, 16 juin 1948, ibid.

253
 La naissance de la CIA

à la Défense Forrestal, mais aussi le sens du compromis de l’amiral

Hillenkoetter débouchent sur l’une des plus importantes directives
du NSC de tout l’après-19451. En résumé, selon NSC 10/2 :
1°) Un service autonome sera chargé des opérations clandestines,
à l’intérieur de la CIA : l’Office of Policy Coordination (OPC).
2°) Le secrétaire d’État nomme le directeur de l’OPC, après
consultation du directeur de la CIA.
3°) Le directeur de l’OPC rend compte au DCI, mais il coopère
principalement avec le département d’État, voire le Pentagone.
4°) Le directeur de la CIA s’assure de la cohérence de la guerre
secrète avec la politique étrangère et la politique de défense.
5°) Le NSC tranche les désaccords entre le département d’État,
le Pentagone, d’une part, et le directeur de la CIA, d’autre part.
L’Office of Policy Coordination : une CIA dans la CIA
Le 1er septembre 1948, la directive NSC 10/2 abolit le premier
service action américain du temps de paix, le Special Procedures Group
(né du NSC 4/A le 9 décembre 1947 et logé dans l’Office of Special
Operations), et le remplace par l’Office of Policy Coordination (OPC),
dans un cloisonnement complet avec les autres grandes directions de
la CIA2. Le NSC en profite pour nommer Frank G. Wisner comme

1. « NSC 10/2 – National Security Council Directive on Office of Special Project »,

18 juin 1948, NARA, RG 273, Records of the National Security Council, NSC 10/2.
Le texte final est rédigé par un représentant du secrétaire d’État et un représentant du
secrétaire à la Défense : note de George H. Butler du Policy Planning Staff au sous-secrétaire
d’État (Lovett) et au secrétaire à la Défense (Marshall), 2 juin 1948, NARA, DOS, RG 59,
Policy Planning Staff Files 1947-53, Lot 64 D 563. « Principles Tentatively Approved by the
National Security Council », 4 juin 1948, NARA, RG 273, doc. cit.
2. Littéralement, la directive NSC 10/2 évoquait un Office of Special Procedures, rebaptisé
très vite (septembre 1948) Office of Policy Coordination, pour le doter d’une appellation
des plus inoffensives, au cas où les congressmen et les journalistes s’intéresseraient de trop
près à ce nouvel acteur de la politique extérieure. En cas de questions, il est convenu d’ex-
pliquer que « l’OPC a été établi pour coordonner les activités de la CIA avec l’ensemble
de la politique de sécurité nationale mise en œuvre par toutes les agences ». Voir « Office
of Policy Coordination », historique de l’OPC, rédigé en 1971 par le cabinet du DCI,
consultable à Yale, bibliothèque Seeley G. Mudd, centre d’archives fédérales, document
déclassifié en 1997, dossier « National Intelligence Establishment ». Peine perdue ! Dès
son audition par le sous-comité Eberstadt (comité Hoover pour la réforme de l’ad­mi­nis­
tra­tion), Wisner, qui témoigne comme ancien directeur adjoint des territoires occupés

254
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

directeur du nouvel organisme, avec rang de sous-directeur de la

CIA (Assistant Director for Policy Coordination, ADPC)1. Le même
jour, le secrétaire d’État désigne, sans surprise, George F. Kennan
comme son représentant spécial auprès de la CIA (l’OPC, en fait),
pour les opérations action2. Kennan est assisté par cinq hauts diplo-
mates, au sein d’un comité de pilotage à cheval sur le département
d’État et l’OPC3. Dans la première moitié d’octobre 1948, le comité
interministériel chargé de superviser l’OPC (Advisory Council)
se réunit une première fois et répartit les futurs projets en quatre
grandes catégories :
1°) la guerre psychologique proprement dite (utilisation de la
radio, de la presse, de rumeurs, de courriers directs ou de lettres
anonymes) ;
2°) la guerre politique (soutien aux mouvements de résistance,
aide aux groupes de réfugiés, appui aux partis anticommunistes en
Europe occidentale, incitation des responsables soviétiques à faire
défection) ;

du département d’État, constate avec horreur que certains sénateurs et les représentants
connaissent déjà l’existence et la nature réelle des missions de l’OPC qui n’a même pas
commencé à fonctionner. « Appearance Before Eberstadt Subcommittee of the Hoover
Committee », note de Wisner pour le DCI (Hillenkoetter), 13 septembre 1948, CIA
Records, Job 86-B00269R, boîte n° 2, dossier n° 3. Enfin, l’année suivante, une enquête
de sécurité, menée bruyamment à l’encontre d’un des membres de l’OPC, John Paton
Davies, un diplomate accusé par le lobby pro-Tchang Kaï-chek, puis par McCarthy, d’avoir
souhaité un rapprochement avec Mao contre Staline, aboutit à ce que toute la presse finisse
par être informée de l’existence de l’OPC. « Office of Policy Coordination », historique de
l’OPC, doc. cit., p. 10.
1. Les autres candidats pressentis par Kennan étaient : Mathias Correa, Irving Brown
(représentant de l’AFL en Europe), Norris Chipman (chef du renseignement diploma-
tique à Paris), Francis Stevens (chef du département Russie au département d’État), John
Davies (membre du PPS). Note de George F. Kennan au sous-secrétaire d’État Lovett,
30 juin 1948, NARA, DOS, RG 59, doc. cit., boîte n° 11-A.
2. Note du NSC pour le président au terme de sa 18e réunion, 19 août 1948, Truman
Library, Papers of Harry S. Truman, President’s Secretary’s Files, Subject File.
3. Kennan a d’ailleurs les plus grandes difficultés à recruter des fonctionnaires intéressés
par ce genre de fonction. En effet, le NSC 10/2 reste absolument secret et la perspec-
tive de quitter un poste prestigieux ou de s’écarter d’un poste en ambassade dissuade les
di­plo­mates de rejoindre Kennan. Note de Kennan au sous-secrétaire d’État Lovett, ­29 oc­­
tobre 1948, NARA, DOS, RG 59, doc. cit.

255
 La naissance de la CIA

3°) la guerre économique (manipulation des marchés financiers,

spéculation sur les matières premières, opérations sur le marché
noir) ;
4°) enfin, l’action préventive directe (guérillas déjà en mouve-
ment, sabotage, destruction, exfiltration de personnalités, réseaux
stay-behind)1.

Frank G. Wisner, patron absolu de l’OPC

À la tête de l’OPC, Kennan fait nommer Frank G. Wisner, même
s’il aurait préféré Allen Dulles2. Membre d’une des deux ou trois
sociétés étudiantes les plus secrètes des États-Unis, la Seven Society
de l’université de Virginie, peut-être Wisner y a-t-il appris l’art de
la dissimulation et acquis un goût prononcé pour les montages
sophistiqués et les intrigues échevelées. Avocat, engagé dans la
marine six mois avant Pearl Harbor, lieutenant de vaisseau, puis
officier éminent de l’OSS (il œuvre en Roumanie, lorsque l’Armée
rouge succède à la Wehrmacht et fusille aussitôt les élites locales, ce
qui le révulsera jusqu’à la fin de ses jours), Wisner aspire à édifier
une CIA particulièrement sophistiquée et agressive, au centre d’un
réseau tentaculaire.
Officiellement, Wisner et l’OPC relèvent de la CIA qui conserve
ainsi le monopole légal des actions clandestines. Dans la pratique,
ils accèdent à un statut complètement indépendant et n’obéiront ni
au directeur du renseignement central, ni d’ailleurs… au secrétaire
d’État. L’OPC s’organise en vase clos, se subdivisant en « divisions
régionales » et en « bureaux fonctionnels ». L’une des divisions
régionales la plus importante sera évidemment celle d’Europe
orientale. Au sein de chaque division géographique, des « sections »
traitent d’un pays particulier. Les patrons de l’OPC créent aussi des
1. « OPC Projects », note de Frank G. Wisner au DCI Hillenkoetter, 29 octobre 1948,
CIA Historical Files, HS/CSG-2155, Job 83-00739R, boîte n° 3, dossier n° 20.
2. Contre Show, le candidat désigné par Hillenkoetter. Message de Howe au secrétaire
d’État adjoint pour la recherche et le renseignement (Armstrong), 8 septembre 1949,
NARA, DOS, Records of the Bureau of Intelligence and Research, Lot 58 D 776, Office of
Policy Coordination.

256
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

sections ad hoc pour orchestrer des actions d’envergure et des coups

très spéciaux. Les années suivantes, l’organigramme performant de
l’OPC sera repris et appliqué à toute la CIA1.
Très concrètement, l’Office of Policy Coordination se développe et
fonctionne en disjonction totale des autres services, à Washington
comme à l’étranger. Cela vaut d’abord pour le recrutement : comme
Wisner a interdiction de débaucher les espions de l’OSO et de faire
du renseignement, il se tourne classiquement vers le vivier de l’Ivy
League, et en appelle au patriotisme de ces jeunes diplômés que
l’éditorialiste Stewart Alsop appelle les « intrépides de la Côte Est2 ».
Dans ces conditions, les antennes de la CIA à l’étranger voient
fleurir des délégations de l’OSO et de l’OPC, sans liens entre elles.
Tout se passe comme si l’OPC n’existait pas. Seule une poignée de
hauts responsables en connaît le nom et l’existence.
Wisner, patron de l’OPC, devient l’unique juge du contenu de
ses communications au directeur de la CIA. Il reçoit ses instructions
du département d’État et du département de la Défense, et leur rend
compte en priorité3. Ironiquement, le directeur du ren­sei­gnement
central, l’homme supposé harmoniser et diriger les activités de
toutes les agences de renseignement, se retrouve dans la situation où
il ne coordonnera même pas tous les éléments de sa propre agence.
L’un des historiens de la CIA écrira, trois ans plus tard, sous le règne
de Bedell Smith qui y mettra bon ordre :

Administrativement, l’OPC était dans la CIA et, selon une

lecture littérale de NSC 10/2, le directeur de la CIA aurait
contrôlé l’ensemble de sa stratégie et de ses opérations. Lorsque
l’OPC a commencé à fonctionner, toutefois, en raison des
personnalités en scène, en raison du fait qu’il recevait ses
instructions du département d’État et du département de la
Défense et, enfin, en raison du caractère extrêmement sensible

1. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 83.

2. Robin W. Winks, Cloak and Gown, op. cit., p. 11-59.
3. « Implementation of NSC 10/2 », doc. cit.

257
 La naissance de la CIA

des affaires traitées, il y eut un consensus général parmi les

responsables de le transformer en une entité indépendante
et distincte, tout en le laissant à l’intérieur de la CIA. Cette
indépendance est allée si loin que les besoins de l’OPC en
renseignements étaient traités par le reste de la CIA comme
s’il s’agissait d’une demande en provenance d’une autre agence
gouvernementale. L’OPC, de son côté, répugnait à informer
la partie renseignement de la CIA de ses opérations en cours,
même si le DCI bénéficiait de la prérogative de coordonner la
politique et de faire appel au Conseil de sécurité nationale, en
cas de dispute. L’usage prévalut, cependant, que les représen-
tants du département d’État et du Pentagone s’entretiennent
exclusivement avec la direction de l’OPC, tandis que le DCI
se voyait mis à l’écart de la programmation des opérations, du
moins au début. Cette procédure donna initialement à l’OPC
une liberté d’action assez considérable, mais elle déboucha aussi
sur une situation d’exclusion du seul responsable capable de
discerner si telle opération particulière répondait de la politique
américaine globale1.

Ainsi, les directives de la diplomatie américaine sont suffisam-

ment larges pour laisser à l’OPC une vaste latitude dans son choix
des moyens. Citons, par exemple, la réunion du 13 octobre 1949
dans le bureau du sous-secrétaire d’État Webb, numéro deux du
département d’État. Celui-ci y développe l’idée d’exploiter le
schisme titiste au maximum. À l’entendre, le maréchal Tito faisant
cavalier seul causerait plus de dommages à la cohésion du camp
socialiste que tous les autres efforts américains dans cette direction,
depuis deux ans. Selon Webb, l’OPC devrait donc provoquer
des hérésies doctrinales et des sécessions au sein du Kominform.
C’est effectivement le début d’une longue série de tentatives pour
susciter des régimes communistes authentiques, certes, mais séparés
1. Edward P. Lilly, « The Development of American Psychological Operations 1945-
1951 », doc. cit., p. 48.

258
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

de Moscou. L’échec sanglant de la révolution hongroise, en 1956,

marquera une première pause dans cette entreprise aventureuse.
Autre exemple de covert action à caractère psychologique,
lancée par la diplomatie américaine en direction des Européens de
l’Ouest, cette fois : en 1949, Kennan charge l’OPC de Wisner de
mettre en place un programme secret pour acclimater les opinions
occidentales à l’idée d’alliance avec la « nouvelle Allemagne » du
chancelier Adenauer1. Autrement dit, quatre ans après la victoire, le
département d’État prépare déjà le réarmement allemand.
Que retenir au final de l’héritage secret de Kennan ? Sur la forme,
si l’OPC passe sous la supervision étroite du secrétaire d’État et
du NSC, Kennan n’obtient pas pour autant un comité de tutelle
absolue, capable d’administrer les opérations au quotidien2. Nous
restons très loin d’un directoire, gouverné souverainement par le
secrétaire d’État. Sur le fond, sa tentative de réforme a amplifié le
volume des opérations secrètes. Ainsi, les « comités de libération »
implantés dans le monde libre, les « activités souterraines derrière le
rideau de fer » ou les « soutiens aux mouvements anticommunistes
des pays occidentaux menacés » se multiplient à partir de 1948.
On passe nettement à la vitesse supérieure. En outre, le préambule
du NSC 10/2 définit comme covert actions les actes violents, les
sabotages et toute autre forme de destruction matérielle. Seul l’assas-
sinat manque à l’appel… mais une lecture assez large du NSC 10/2
ne l’exclut pas non plus.

1. « Recommended Lines of Thought for Operational Planning », note de Frank G. Wisner

pour Joseph A. Frank (OPC), 13 octobre 1949, CIA Historical Files, HS/CSG-2301,
Job 83-00764R, boîte n° 1, dossier n° 9.
2. Nouveau projet pour le NSC 10/2 transmis par le secrétaire exécutif adjoint du NSC au
directeur du renseignement central Hillenkoetter, 7 juin 1948, NARA, RG 273, Records
of the National Security Council, NSC 10/2.

259
 La naissance de la CIA

Les débuts opérationnels en Europe et les relations entre l’OPC,

le département d’État et l’administration Marshall

Partir de zéro constitue le plus grand défi lancé à l’OPC. Il faut

inventer les doctrines d’emploi et acquérir l’expérience du terrain.
Les quatre années d’existence de l’OPC ressemblent à un appren-
tissage sur le tas – à l’image de toute la CIA – où l’on redécouvre les
règles déjà maîtrisées par les autres puissances. L’OPC connaîtra deux
directeurs : Frank G. Wisner, déjà évoqué, du 1er septembre 1948 au
23 août 1951, et le colonel Kilbourne Johnston du 23 août 1951
au 1er août 1952, un ancien directeur de la division management
du contrôle général de l’armée de terre, doté de puissantes quali-
tés d’organisation1. Très vite, les effectifs et les moyens financiers
engagés par l’OPC croissent de façon exponentielle. Cela corres-
pond aux très nombreuses commandes du département d’État et
du Pentagone.
Géographiquement, en 1948-1950, Wisner concentre ses feux
sur l’Europe (l’Allemagne et Berlin en particulier) ; le Moyen-Orient
et l’Asie du Sud en seconde position ; enfin, l’Extrême-Orient.
L’Amérique latine et l’Afrique subsaharienne ferment la liste. Or,
dans la période 1948‑1950, en théorie du moins, l’OPC obéit
au département d’État et, en seconde instance, au Pentagone
seu­lement. Cela paraît beaucoup moins clair en zone occupée
allemande et autrichienne où les généraux arguent du NSC 10/2,
qui attribue aux forces armées le contrôle des opérations clandes-
tines sur les théâtres d’opérations. Finalement, l’obstination de
Kennan paye. Le département d’État obtient la prise en charge des
dizaines de milliers de réfugiés d’Europe de l’Est. Dans ce vivier,
l’OPC repère et approche les migrants les plus capables de repartir
derrière le rideau de fer pour infiltrer les satellites.

1. Charles R. Shrader, History of Operations Research in the United States, Center of

­Military History (US Army), US Government Printing Office, vol. 2, 2006, chap. 1,
« The Army and Scientific Management », p. 22.

260
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

Pour répondre aux préoccupations des diplomates, l’OPC crée

le National Committee for Free Europe (NCFE), le 17 mars 1949. Ce
groupe de pression réplique directement à un congrès d’intellectuels
progressistes américains qui se tient le même mois dans les salons du
Waldorf Astoria, avec la participation de personnalités progressistes
comme l’écrivain Arthur Miller ou le musicien Aaron Copland.
Pour la première fois, l’URSS organise une vaste manipulation à
but de propagande sur le sol américain1 ! Allen Dulles et DeWitt
Clinton Poole sont à la manœuvre pour laver l’affront. Financé
par des particuliers et des sociétés commerciales américaines, le
NCFE parvient à cacher ses liens organiques avec le gouvernement
américain2.
Hormis cette circonstance particulière, le mouvement Free Europe
poursuit l’objectif de donner une colonne vertébrale à des groupes
de réfugiés politiques dont l’amateurisme le dispute aux sentiments
antirusses et anticommunistes. D’autres organisations fleurissent,
comme l’American Committee for the Freedom for the Peoples of USSR
(sur l’air de la « Russie, prison des peuples »), le Committee for a
Free Asia, le Congress for Cultural Freedom. Depuis Munich où elle
émet depuis le 4 juillet 1950 grâce à un émetteur puissant financé
par l’OPC3, Radio Free Europe prolonge di­rec­tement l’action
et la propagande du NCFE. Elle constitue l’archétype de l’arme
psychologique, à partir de laquelle on espère déstabiliser l’adversaire
en jouant sur les nationalismes polonais, hongrois, tchèque… du
moins sur le papier, car les groupes nationaux en exil souffrent
de virulentes divisions intestines qui provoquent un vif embarras
lorsqu’il s’agit de répartir les émissions en fonction des clans4. Dans
1. Franck Daninos, CIA. Une histoire politique, 1947-2007, Paris, Tallandier, 2007, p. 85.
2. Justine Faure, Les relations entre les États-Unis et la Tchécoslovaquie, 1944-1961, thèse de
doctorat sous la direction du professeur Pierre Mélandri, université Paris III, 2000, p. 253.
3. FRUS 1950-1955, op. cit., note éditoriale n° 15, p. 17.
4. « Meeting at Mr Barrett’s Home on Tuesday Evening, November 20, 1951 to discuss
USIE and OPC Relationships », 23 novembre 1953, ibid., doc. n° 94. Anne-Chantal
Lepeuple, Radio Free Europe – Radio Liberty : la dimension radiophonique de la guerre froide,
thèse de doctorat sous la direction de Pierre Milza, Institut d’études politiques de Paris,
1996.

261
 La naissance de la CIA

cet ordre d’idées, le projet de créer une division de volontaires de

l’Est (à l’exclusion des Allemands pour des raisons évidentes) fait
long feu : par exemple, le Volunteer Freedom Corps n’attire pas les
Tchèques qui n’ont aucune envie se battre aux côtés des Hongrois,
pas plus que les Roumains n’éprouvent d’affection particulière pour
les Bulgares. De surcroît, ni la France, ni la RFA, ni le Royaume-Uni
ne souhaitent voir ces unités paramilitaires se développer sur leurs
territoires, malgré (ou à cause de) l’expérience de la Première Guerre
mondiale (unités polonaises et russes). Et contrairement aux projets
précédents, le département d’État lui-même exprime à l’OPC sa
plus profonde réticence sur ce point1.
Selon une approche différente, l’OPC reçoit du département
d’État l’instruction de concurrencer les organisations progressistes
« de masse », imaginées par le Kominform et officiellement non
communistes : le Conseil mondial de la paix (promotion de la
paix et du désarmement général), la Fédération mondiale de la
jeunesse démocratique, la Fédération mondiale des travailleurs
scientifiques, l’Union internationale des étudiants, la Fédération
internationale démocratique des femmes2, l’Organisation inter-
nationale des journalistes, l’Association internationale des juristes
démocrates, etc. Contre toutes ces filiales de l’URSS, l’OPC finance
à son tour des organisations concurrentes de gauche, qui ciblent les
mêmes publics pour qu’ils ne rejoignent pas le marxisme. Citons par
exemple l’European Youth Organisation créée en 1950 et soutenue
conjointement par l’administration Marshall.
Dans la même veine, la Croisade pour la liberté (Crusade for
Freedom) illustre parfaitement l’efficacité des relations entre l’OPC,
le département d’État et la société civile3. Cette fois, il s’agit autant

1. FRUS 1950-1955, op. cit., note n° 148, p. 426.

2. Ronald E. Doel, Allan A. Needell, « The Committee of Correspondence: CIA Funding
of Women’s Groups 1952-1967 », dans Rhodri Jeffreys-Jones, Christopher Andrew,
Eternal Vigilance ?, op. cit., p. 104-121.
3. Exemple de coordination : « Meeting to Discuss the Crusade for Freedom held in
Mr. Barrett’s Office on January 17, 1952 », NARA, DOS, RG 59, S/S Files, Lot 63 D 351,
boîte n° 48. Participants : Allen Dulles, Frank G. Wisner (CIA) ; C. D. Jackson, Abbott

262
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

d’endoctriner les masses socialistes que de convaincre les opinions

américaines et européennes de la noblesse du combat mené.
Distribution de tracts, affiches, courriers spécialisés trouvent leur
couronnement dans la souscription en faveur d’une cloche, inspirée
de la Liberty Bell de Philadelphie. La Freedom Bell est inaugurée le
24 octobre 1950 à l’ancien hôtel de ville de Berlin. Sur le moment,
aucun média ne décèlera une éventuelle entente entre la propagande
déployée par le Free Europe, la Croisade pour la liberté et la politique
du gouvernement américain. Néanmoins, il n’échappe à personne
que le général Eisenhower et son successeur en Europe, le général
Lucius Clay, côtoient le milliardaire Henry Luce (Life Magazine)
et l’acteur Cecil B. DeMille, au sein du même comité constitutif1.
Toutefois, la conquête des esprits ne vise pas seulement les
opinions étrangères. La scène intérieure américaine est directement
visée, tout particulièrement à travers le soutien de l’OPC à l’United
States National Students, jusqu’à ce que la revue progressiste The
Ramparts dévoile le pot aux roses avec fracas, en 19672.

 es liens entre l’OPC et l’ Economic Cooperation

L
Administration
Afin de favoriser la montée en puissance des gauches non
communistes, l’OPC prolonge ses efforts en direction des syndi-
cats d’Europe occidentale, en particulier français et italiens. Nous
savons le rôle que la CIA naissante a déjà joué en 1947-1948 dans
ce domaine, ainsi que l’administration du plan Marshall, sous la
direction vigilante d’Averell Harriman, secrétaire au Commerce,
puis haut représentant du gouvernement américain pour les
questions européennes. Le Special Procedures Group avait fait gagner
la Démocratie chrétienne aux premières législatives italiennes de

Washburn (Comité pour l’Europe libre) ; Edward W. Barrett, Howland H. Sargeant,

Robert P. Joyce (département d’État).
1. Tim Weiner, Des cendres en héritage, op. cit., p. 55.
2. Hugh Wilford, The Mighty Wurlitzer. How the CIA Played America, Cambridge,
Harvard University Press, 2008, p. 123-149.

263
 La naissance de la CIA

l’après-guerre. Comme son prédécesseur, l’OPC utilise les fonds

Marshall pour masquer son soutien aux syndicats non communistes
comme Force ouvrière, en France. 5 % des « fonds de contrepartie »
Marshall sont secrètement réservés à l’OPC – une somme considé-
rable. En outre, il arrive que l’administration Marshall lance de sa
propre initiative des opérations délicates et plus ou moins secrètes.
Par exemple, elle appuie les chambres régionales de commerce
italiennes et finance un « Comité national italien » de soutien au
plan Marshall. Les prospectus et les plaquettes distribués par ce
comité, en son nom propre, sont en fait rédigés par les experts en
communication de l’Economic Cooperation Administration (ECA),
chargés de gérer l’aide Marshall. Autre exemple à la lisière entre la
propagande officielle et la manipulation : à Paris, l’ECA s’arrange
pour qu’un jeu radiodiffusé francophone de la Voice of America,
intitulé « The Answer Man » pose toujours aux candidats une ou
deux questions sur l’aide Marshall1.
Les liens étroits entre l’administration Marshall et l’Office of
Policy Coordination posent la question : qui inspire qui ? L’ECA
(une agence indépendante du département d’État) fournit-elle
une couverture aux intrigues de la CIA, ou bien ne serait-ce pas
plutôt la CIA qui servirait de courroie de transmission à la stratégie
d’ensemble de l’ECA ? Par exemple, en novembre 1948, l’Economic
Cooperation Administration passe elle-même commande à l’OPC
d’actions psychologiques audacieuses et ciblées. Paul G. Hoffman
(administrateur général du plan Marshall), Averell Harriman
(ambassadeur spécial en Europe) et David K. Bruce (chef de
la mission Marshall à Paris) constatent en effet, un an après le
lan­cement du programme :

La France est le pays où le plan Marshall réussit le moins. Il y

est le moins compris et le moins apprécié de tous les autres pays
d’Europe occidentale. D’ailleurs, nos généraux sont les premiers

1. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 92.

264
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

concernés. Si la France s’écroule, c’est tout le programme de

défense occidentale (l’alliance militaire de l’Union occidentale)
qui menace de s’effondrer. Ce dont les Français ont besoin, c’est
de régénérer leur esprit1.

En conséquence, le trio demande à Frank G. Wisner de faire

pièce aux efforts communistes de casser la reconstruction. En
businessmen avertis, les patrons de l’ECA connaissent bien le carac-
tère contre-productif d’une campagne de publicité trop made in
America. Le mieux serait que la presse française vante elle-même les
efforts américains. Dans le même temps, les fonds secrets Marshall
financent des publications et des documentaires en français,
produits à l’instigation des services secrets. Une série de pressions
tend aussi à obtenir que le gouvernement abandonne le contin-
gentement en encre et en papier pour que les journaux retrouvent
leur superbe d’avant-guerre (l’ambassadeur des États-Unis Jefferson
Caffery effectue une démarche en ce sens, en avril 1949, auprès
du président du Conseil Henri Queuille). En sens inverse, Le
Monde, quotidien d’inspiration antiaméricaine, fait l’objet d’une
attention toute particulière. Comme l’explique Averell Harriman
à Frank G. Wisner :

Il faut ravir aux Soviétiques le rameau d’olivier. Toutes les

déclarations officielles doivent servir le thème de la paix, toute
la paix, rien que la paix – même si nous en avons assez de nous
l’entendre dire. […] Certes, il sera difficile de surmonter le
pacifisme et le neutralisme de titres comme Le Monde, par des
moyens ordinaires. Messieurs Bruce et Bohlen ont bien tenté
de parler à la direction, mais sans grand succès2.

1. Message du directeur adjoint pour la coordination de la politique, F.G. Wisner, au chef

de la mission de l’ECA à Paris, David K. Bruce, 26 avril 1949, FRUS 1945-1950, op. cit.,
doc. n° 309.
2. « Conversation with Mr Averell Harriman », note interne de F.G. Wisner à Miller
(OPC), 21 juin 1950, FRUS 1945-1950, op. cit., doc. n° 316.

265
 La naissance de la CIA

Dans ce schéma général, le chef de l’OPC offre à l’Economic

Cooperation Administration les moyens détournés interdits à la
haute administration américaine. Wisner pose comme condition
toutefois de toujours passer par la chaîne hiérarchique, c’est-à-dire
d’en référer d’abord à George F. Kennan, le chef d’orchestre de
l’action psychologique sur la scène mondiale. Il en résulte parfois
de vives disputes. Exemple notable, le sort réservé au général de
Gaulle, alors en pleine traversée du désert et perçu comme un
candidat à la dictature, donne lieu à des débats serrés entre l’OPC
et l’ECA. Le service action de la CIA souhaiterait ne pas insulter
l’avenir, voire anticiper le retour peut-être inévitable du chef de la
France libre, tandis que les dirigeants du plan Marshall font le pari
de soutenir les socialistes, les radicaux et les démocrates-chrétiens de
la IVe République, rassurants et prévisibles et plus compatibles avec
leur mentalité démocrate de New Dealers1.
Malgré tout, ces procédés ne trompent pas grand monde. On
devine la main de l’Amérique et, bientôt, le Congrès s’en mêlera. Au
milieu de l’année 1949, il devient urgent que l’OPC finisse de sous-
traiter, prenne totalement le relais, et lance ses propres programmes
clandestins « maison »2. Désormais, l’Economic Cooperation
Administration ne s’occupera plus que de ses relations publiques
officielles. Les activités secrètes de l’administration Marshall cessent
à la fin de 1951 au profit exclusif de l’OPC3.

1. « Relationship and Proposed Course of Action of Dealing as Between OPC and ECA ;
Memorandum of Conversation between H1 and H2 and FGW », minute de conversation
pour mémoire, 16 novembre 1948, CIA Historical Files, HS/CSG-453, Job 83-00036,
boîte n° 3, dossier n° 4.
2. Edward P. Lilly, « The Development of American Psychological Operations 1945-
1951 », doc. cit., p. 63.
3. « Report on Visit to Europe, 19 September- 4 October 1951 », rapport du colonel John
L. Tappin (ECA) à l’administrateur en chef de l’ECA à Washington, 17 octobre 1951,
Yale, bibliothèque Seeley G. Mudd, centre d’archives fédérales, document déclassifié
en 1999, dossier « National Intelligence Establishment ».

266
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

Les règles du jeu entre le Pentagone et l’OPC, 1948-1951

Les relations entre l’Office of Policy Coordination et le Pentagone

font aussi l’objet d’une charte. Dans sa lettre directive du
6 octobre 1949, le tempétueux secrétaire à la Défense Louis Johnson
trace clairement la frontière :

Ni le président ni les secrétaires d’État et à la Défense ne doivent

se retrouver en position de devoir justifier publiquement l’une
ou l’autre activité de l’Office of Policy Coordination1.

Par conséquent, la CIA financera elle-même les matériels

obtenus des forces armées, ainsi que les frais engendrés par ses entre-
prises. Seule exception : les surplus militaires de la dernière guerre
(estampillés comme tels) et les matériels pris à l’ennemi seront cédés
gratuitement… hormis, bien sûr, les frais de stockage et de transport
occasionnés. Dans tous les cas, on supprimera toutes les indications
révélant l’origine de ces matériels.
Enfin, Louis Johnson édicte son interprétation du NSC 10/2 :
en temps de guerre ou d’urgence nationale, non seulement les
opérations secrètes de la CIA passeront sous l’autorité du Comité
des chefs d’état-major et du général commandant le théâtre d’opé-
rations, mais elles seront aussi exposées à un droit de veto absolu de
leur part. Cela vaut également pour toutes les opérations de la CIA
destinées à préparer une éventuelle guerre mondiale. Enfin, pour ne
pas lâcher la bride aux hommes de Wisner ni aux civils du dépar-
tement d’État, et pour ne pas s’en remettre à leur seule expertise, le
secrétaire à la Défense crée un bureau de guerre psychologique au
sein de chaque force armée2. Ce doux euphémisme cache mal les

1. « Support of Covert Operations of the CIA », lettre du secrétaire à la Défense Johnson

au directeur du renseignement central, 6 octobre 1949, FRUS 1945-1950, op. cit.,
doc. n° 312.
2. « Third Progress Report on NSC 59-1, “The Foreign Information Program and Psy-
chological Warfare Planning” », mars 1951, NARA, DOS, RG 59, Central Files 1950-54,
711.5200/3-751.

267
 La naissance de la CIA

débuts d’un service action interne du Pentagone, dont la traduction

la plus éclatante sera la création des forces spéciales, comme les Seals
ou les bérets verts (1951).

 a doctrine propose, les événements disposent : l’OPC,

L
les chefs d’état-major et les préparatifs de la troisième guerre
mondiale
La guerre de Corée redéfinit vite les relations entre le dé­par­
tement de la Défense et la CIA – au profit de la seconde. À partir
de décembre 1950, depuis Washington, le Comité des chefs d’état-
major demande instamment à l’OPC de multiplier au maximum
ses actions en Corée. La question de l’unité de commandement se
pose à nouveau, cette fois incontestablement en zone de combats
et non plus d’occupation. Or, le conflit a convaincu les dirigeants
occidentaux que Staline fait diversion, avant d’attaquer l’Europe (à
tort, comme on sait aujourd’hui)1. À la veille d’une nouvelle guerre
générale jugée probable, le recours à la guerre secrète devient plus
indispensable que jamais2. Il ne s’agit plus désormais ni de désin-
formation ni de déstabilisation mais de vraies opérations militaires
derrière les lignes ennemies, moins au nord de la Corée d’ailleurs
qu’en Chine à propos de laquelle on s’illusionne beaucoup sur un
éventuel sursaut des populations contre Mao. Dès lors, on change
dramatiquement d’échelle. Cette guerre authentique en appelle à
de vrais combattants d’élite, au fait des techniques de commando
les plus audacieuses. Cela pose aussi la question de la chaîne de
commandement au-dessus de l’OPC. Mener des opérations
de sabotage ou de destruction en Chine populaire, avec laquelle
les États-Unis ne sont pas en guerre officiellement, relève-t-il de
la chaîne hiérarchique du temps de paix (c’est-à-dire, in fine, du

1. En fait, Staline a cru sur parole Kim Il-sung, lorsque celui-ci expliquait que les États-
Unis n’interviendraient pas dans une guerre civile coréenne. Voir François David, « Intro-
duction », dans Ivan Cadeau (dir.), Le bataillon français de l’ONU en Corée, Paris, Service
historique de la Défense, 2010, p. 37.
2. David M. Barett, The CIA and Congress, op. cit., « The Dirty Business », p. 95.

268
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

secrétaire d’État) ou des autorités du temps de guerre, c’est-à-dire

du Comité des chefs d’état-major ?
Sur le théâtre d’opérations, les premiers mois entre le général
de l’Armée Douglas MacArthur et l’OPC de Frank Wisner sont
houleux. MacArthur n’a jamais caché son mépris pour l’OSS,
puis la CIA, pour leurs personnels hétéroclites et leurs méthodes
hétérodoxes. Toutefois, le sort de la Corée devient si angoissant,
et l’adversaire si pugnace, que le commandant en chef des forces
des Nations unies fait feu de tout bois. Les services de l’OPC
deviennent subitement les bienvenus à compter de l’automne 1950.
La moindre opération paramilitaire susceptible d’alléger la pression
sur le corps expéditionnaire paraît souhaitable, sinon indispensable.
Là aussi, l’état-major de l’OPC part de zéro1. « La Corée fournit un
terrain d’essai au soutien des opérations militaires classiques par des
méthodes non conventionnelles2 », résume l’historien officiel de la
CIA.
En bilan provisoire, il existe une sérieuse différence de jugement
entre le département de la Défense et le département d’État. Le haut
commandement conçoit l’Office of Policy Coordination comme un
service spécial parmi d’autres, destiné à préparer la guerre mondiale
en temps de paix. La haute diplomatie, elle, espère gagner la paix par
les idées et leur manipulation, c’est-à-dire la guerre psychologique.
1. Pour un récit haut en couleur par l’un des participants aux opérations paramilitaires
en Chine continentale, dans le sillage de l’armée nationaliste : Frank Holober (dix mois à
Quemoy, en 1951-1952), Raiders of the China Coast. CIA Covert Operations During the
Korean War, Naval Institute Press, Airlife Publishing Ltd, 1999, spécialement chap. 3,
« Quemoy Shows its Metal », p. 44-59.
2. « Office of Policy Coordination », historique de l’OPC, doc. cit., p. 17.
En réalité, jamais l’OPC n’infiltrera l’ennemi communiste, nord-coréen ou chinois.
À l’époque, un rapport interne de la CIA déplore : « Notre connaissance actuelle des instal-
lations militaires, des développements en Mandchourie et des mouvements des forces
communistes chinoises et nord-coréennes au nord du fleuve Yalu ne répond pas à nos
espérances. Nous ne disposons d’aucune information fiable sur les plans au long terme
de l’ennemi. Ses intentions demeurent impénétrables. Les perspectives d’amélioration
apparaissent très faibles, malgré tous nos efforts. » « Senior Staff Action on the Summary
­Evaluation­ », mémoire du directeur adjoint de la CIA pour le renseignement pour le direc-
teur du renseignement Bedell Smith, 25 novembre 1952, CIA, Office of the Deputy Direc-
tor for Intelligence, FRUS 1950-1955, op. cit., doc. n° 137.

269
 La naissance de la CIA

Tant bien que mal, l’OPC mènera de front ces deux missions,
malgré leurs différences de nature.

La directive NSC 68 : la radicalisation des opérations

clandestines perçue comme la clé de la victoire

Les entraves bureaucratiques au démarrage de l’OPC

De façon générale, durant les deux premières années de son
existence, les projets à vaste échelle de l’Office of Policy Coordination
ne doivent pas faire illusion. Comme la branche « renseignement »
de la CIA, à la même époque, l’OPC souffre de carences à la fois
conceptuelles et matérielles. D’une part, le département d’État
échoue à formuler un plan mondial. La directive NSC 20-4 de
novembre 1948 est encore une série de généralités dénuées de portée
pratique et très difficiles à transposer en langage opérationnel.
D’ailleurs, les termes « overt », « covert » ou « psychological operations »
n’apparaissent même pas1. L’OPC ne reçoit donc aucune doctrine
d’emploi de son autorité de tutelle, le département d’État. Il se la
forgera tout seul.
En outre, l’OPC première version (1948-printemps 1950)
souffre de nombreux malentendus, avec le FBI pour commencer.
Alors que les maîtres espions de l’Office of Special Operations de la
même CIA et les policiers du FBI se répartissent finalement très
bien les transfuges, le FBI prend un malin plaisir à contrecarrer
les cow-boys de l’OPC, lorsque celui-ci s’essaie aussi à retourner les
communistes américains ou étrangers sur le sol des États-Unis. Cela
affecte en particulier les diplomates qui acceptent d’approcher des
ressortissants des pays de l’Est pour les retourner. Le FBI ne veut
rien savoir et, au moins dans un cas, inculpe de haute trahison un
fonctionnaire du département d’État, alors qu’il accomplissait son
devoir patriotique. Dans le même esprit, le FBI devrait accepter que
1. « US Objectives with Respect to the USSR to Counter Soviet Threats to United States
Security », NSC 20-4, approuvé par le président Truman, le 24 novembre 1948, NARA,
DOS, S/S-NSC Files, Lot 63D351, NSC 20 Series.

270
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

les acteurs de la guerre psychologique puissent approcher les anciens

membres du Parti communiste américain à des fins de contre-
propagande : leur valeur ajoutée est incomparable pour dénoncer
l’envers du décor marxiste. À nouveau, le FBI inquisitorial refuse
au nom de l’ordre public1.
Plus grave encore, le budget de l’OPC ne suffit toujours pas à
couvrir l’ensemble des commandes2. En fait, ses moyens matériels
reposent sur les forces armées régulières. Formulaire après formu-
laire, l’OPC continue de justifier toutes ses demandes en avions,
parachutes, armes ou munitions auprès d’un organisme spé­cia­
lement créé à cette fin : le Joint Subsidiary Plans Division (JSPD),
une excroissance du Joint Strategic Plans Group (JSPG), qui fait
office de troisième bureau pour l’ensemble du Comité des chefs
d’état-major. En outre, les explications détaillées que l’OPC doit
donner représentent un risque considérable pour la sécurité des
hommes sur le terrain. On recense aussi des refus complets de
coopérer. Par exemple, en 1950, en pleine guerre de Corée (épisode
de la poche de Busan), la marine refuse de prêter ses navires pour
des missions clandestines3.
Ces entraves de nature matérielle et organisationnelle, ajoutées
à des carences conceptuelles, vont finalement trouver un début de
solution, entre la fin du blocus de Berlin et le début de la guerre de
Corée, à travers la doctrine du NSC 68.

Paul Nitze et le NSC 68

Au début de 1950, l’administration Truman reste mal à l’aise
dans sa stratégie de guerre froide. Entre le décret NSC 10/2 et le
décret NSC 68 (avril 1950) s’écoulent deux bonnes années de
1. Bilan de George Kennan à destination du sous-secrétaire d’État, 30 mars 1950, NARA,
DOS, RG 59, S/P File, Lot 64 D 563, « Chronological ».
2. Kennan se plaint de la parcimonie des fonds dès le premier trimestre d’existence de
l’OPC : lettre à F.G. Wisner, 6 janvier 1949, à propos du projet de budget 1950, CIA
Historical Files, HS/CSG-759, Job 83-00036, boîte n° 5, dossier n° 8.
3. Refus transmis par le contre-amiral Stevens, le 10 octobre 1950, « Quaterly PW
Guidance Report », CIA, Directorate of Operations, FRUS 1950-1955, op. cit., doc. n° 26.

271
 La naissance de la CIA

tâtonnements1. Entre-temps, Kennan, en désaccord avec le nouveau

secrétaire d’État Acheson, successeur de Bedell Smith, abandonne la
direction du Policy Planning Staff, en janvier 1950. Le remplace Paul
Nitze (1950-1953) auquel Truman confie la mission de rédiger un
nouveau document-cadre (le futur NSC 68), pour réagir avec plus
de fermeté aux avancées soviétiques.
Kennan et Nitze diffèrent foncièrement l’un de l’autre. D’abord,
Kennan ne croit pas à l’imminence d’une guerre générale si
l’Occident fait preuve de prudence et de responsabilité. Nitze, au
contraire, juge une confrontation directe inévitable si l’Amérique ne
répond pas plus fermement et brutalement aux menées soviétiques.
Ensuite, Kennan, père de l’OPC, conçoit les opérations secrètes
dans un cadre limité et maîtrisé, sous le contrôle politique du dépar-
tement d’État. Les services secrets représentent pour lui une force
auxiliaire, mais pas le corps de bataille principal de la guerre froide.
Au contraire, Paul Nitze calcule qu’entre la première expérience
nucléaire de l’URSS (1949) et l’année de sa parité stratégique
avec les États-Unis (autour de 1955), il existe une courte fenêtre
de tir durant laquelle l’Amérique peut emporter la décision, par
des pressions de toutes sortes. Dans ce contexte cataclysmique, les
opérations clandestines doivent – selon Nitze toujours – s’intensifier
en ampleur, en force et en audace. La stratégie indirecte doit devenir
le maître mot de l’action mondiale des États-Unis2.
La ligne défendue par Paul Nitze rejoint celle du Comité des
chefs d’état-major : les JCS implorent désormais l’OPC d’intensifier
ses coups audacieux, non seulement en Chine et en Corée du Nord,
mais aussi en Europe centrale. Les généraux, eux aussi, estiment que
c’est maintenant ou jamais :

1. Sur les conditions de rédaction de NSC 68 : Walter Isaacson, Evan Thomas, The Wise
Men, op. cit., chap. 16, p. 480-504.
2. Sarah-Jane Corke, US Covert Operations and Cold War Strategy, op. cit., p. 105-106.

272
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

Nous devrions élaborer et appliquer rapidement un programme

de guerre psychologique à vaste échelle, y compris des opéra-
tions spéciales.
Nous devrions concevoir un programme global – à la fois
économique, politique, psychologique – qui inclue des
opérations spéciales contre le communisme international et
ses tactiques agressives commanditées par le Kremlin et ses
alliés, de façon à retirer à l’URSS l’initiative des événements,
la pousser à la défensive et, en bout de course, neutraliser la
menace qu’elle représente. Ce plan devrait comprendre des
mesures dynamiques de caractère économique, secret, subver-
sif et psychologique pour fomenter des troubles et la révolution
dans les satellites et les régions de l’URSS que nous aurons ciblés.
L’objectif doit consister à établir des régimes amis qui échappent
à l’hégémonie du Kremlin […].
Autrement dit, il s’agit de reprendre les techniques soviétiques de
guerre froide, de les retourner agressivement contre Moscou, tout en
acceptant explicitement les risques de guerre1.

Le NSC 68 reposera sur deux axiomes, contradictoires en

apparence. D’un côté, il part du principe que l’Union soviétique
prépare la guerre (nous sommes pourtant avant la Corée) comme en
témoignent son accès à la capacité nucléaire, son contrôle renforcé
sur les satellites ou l’alliance entre Staline et Mao. Cette agressivité
doit donc être vigoureusement refoulée par un roll back2. D’un autre
côté, les États-Unis veulent gagner pacifiquement la guerre froide
et, à cette fin, leur premier objectif est d’éviter la guerre classique.
Dans une perspective d’endiguement, enfin, la directive admet aussi

1. Rapport du général de l’Armée Omar Bradley au secrétaire à la Défense, le général de

l’Armée George Marshall, 15 janvier 1951, FRUS 1951, vol. 1, National Security Affairs ;
Foreign Economic Policy, p. 61-62. Nous avons souligné.
2. Pour la première fois, le terme roll back s’applique à l’Europe. Jusqu’alors, deux docu-
ments consacrés à l’Asie emploient l’expression, une note interne du PPS et un brouillon
préliminaire de NSC 48 : Bruce Cumings, The Origins of the Korean War. The Roaring of
the Cataract, 1947-1950, Princeton, Princeton University Press, 1990, p. 165.

273
 La naissance de la CIA

que les techniques de la guerre psychologique restent largement en

friche :

Des mesures dynamiques doivent être adoptées pour refouler

[roll back] la tendance soviétique à dominer le monde […].
En ce qui concerne l’URSS et ses satellites, on doit enclencher des
opérations offensives jusqu’au seuil de l’acte de guerre, à savoir : une
propagande officielle agressive, un encouragement aux mouvements
nationaux en exil, des incitations à provoquer des défections
vers l’Ouest, la poursuite intensive des opérations secrètes à
l’intérieur de l’orbite soviétique, et une exploitation vigoureuse
des événements, à l’occasion1.

L’ultra-secret Office of Policy Coordination n’est bien sûr pas cité

mais il figure entre les lignes. Le 19 avril 1950, devant les quatre plus
hauts responsables de l’OPC, le représentant du département d’État
auprès de l’OPC, Robert P. Joyce, traduit et interprète la pensée
de Truman et de Dean Acheson à propos de la nouvelle directive
NSC 682:

Nous devons adopter un train de mesures dynamiques pour

réduire la puissance et l’influence du Kremlin à l’intérieur
même de l’Union soviétique et des autres régions sous son contrôle.
L’objectif est d’établir des régimes amis qui ne soient plus sous
la domination du Kremlin. De tels projets sont indispensables
pour pousser le Kremlin à se soucier de sa stabilité interne et à y
consacrer des ressources croissantes. Autrement dit, il s’agit de
retourner les méthodes insidieuses de l’Union soviétique contre
elle-même3.

1. NSC 68, « US Objectives and Programs for National Security », 14 avril 1950, NARA,
DOS, NSC Files, Lot 63 D 351, NSC 68 Series, p. 50. Nous avons souligné.
2. « Office of Policy Coordination », historique de l’OPC, doc. cit., p. 46-47.
3. NSC 68, « US Objectives and Programs for National Security », doc. cit., p. 21-24. Nous
avons souligné.

274
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

Comment ? Joyce décrit les missions de l’OPC pour les sept

prochaines années (1950-1957) :

L’OPC développera des programmes destinés à susciter et à

consolider la confiance des autres peuples en notre détermination et
en notre capacité à agir. L’OPC devra aussi, en sous-main, édifier
une propagande publique qui encourage les défections de masse
dans le camp soviétique. L’accélération et l’intensification de la
guerre secrète, menée de façon opportune dans les domaines
économique, politique et psychologique, auront pour but de
fomenter et de soutenir des troubles et des révoltes dans des pays
satellites soigneusement sélectionnés au regard de leur intérêt
stratégique1.

Pourtant, à l’énoncé de ces nouvelles exigences, la direction de

l’OPC ne sait plus si elle doit se féliciter ou se récrier. Un programme
aussi vaste exige des ressources humaines considérables qui excèdent
les capacités de toute la CIA. Justement, leur répond le représentant
du département d’État, il reviendra aux peuples captifs de prendre
en charge leurs destins et de combattre eux-mêmes leur ennemi :

C’est le point de vue du département d’État que les opérations

soient conduites, dans la mesure du possible, par l’intermédiaire
d’agents étrangers et de personnels autochtones, plutôt qu’en
recrutant des effectifs substantiels d’agents américains2.

Au fond, le département d’État lance lui-même le processus

qui conduira au désastre de Budapest, en novembre 1956. On
découvrira alors, mais un peu tard, qu’il s’agit d’un jeu beaucoup
plus dangereux que les pires pressentiments de Kennan le

1. Ibid. Nous avons souligné.

2. R.P. Joyce, « Policy Guidance, Memorandum for the Record », 18 avril 1950, Michael
Warner (dir.), CIA Cold War Records, op. cit., p. 323.

275
 La naissance de la CIA

laissaient craindre. De la guerre secrète peut surgir la vraie guerre,

thermonucléaire.

L’arrivée du général Bedell Smith, 7 octobre 1950 :

cogestion de l’action secrète entre le DCI et l’exécutif
politique

Les réformes puissantes du nouveau directeur : la CIA revêt

sa forme actuelle

En 1950, la CIA entame son adolescence et commence à peine

à mûrir des plans à la hauteur des enjeux. Postérieur au NSC 68, le
déclenchement de la guerre de Corée la contraint à passer à la vitesse
supérieure1. À l’automne de la même année, Truman nomme un
nouveau directeur du renseignement central, le général de corps
d’armée Walter Bedell Smith. Nous avons déjà examiné comment
il réussit à mettre au point une synthèse pertinente de l’information
stratégique en fondant la direction du renseignement, l’Office of
National Estimates et les National Intelligence Estimates2.
Bedell Smith constitue aussi des réseaux d’action clandestins
dans les pays alliés, à l’exception notable de la Grande-Bretagne3.
En même temps, le nouveau DCI découvre le contenu ultra-secret
du NSC 10/2 qui fixe le périmètre d’action de l’OPC. D’emblée,
l’affaire lui paraît bancale :

L’Office of Policy Coordination a été établi dans des conditions

très particulières. On l’a créé pour tenir compte des modali-
tés inédites de la guerre froide. Tout ce qu’on pouvait faire à
l’époque relevait d’une sorte de compromis. L’OPC est alors
1. « Report on the Covert Activities of the Central Intelligence Agency », rapport du
Special Study Group (comité Doolittle), doc. cit., doc. n° 192.
2. Wayne Jackson, Allen Dulles as DCI, op. cit., p. 18. Kenneth J. Campbell, « Bedell
Smith’s Imprint on the CIA », doc. cit., p. 45-61.
3. Propos de Robert Lovett devant le comité d’enquête Taylor, 22 mai 1961, 14e session,
« Memorandum for Record. Paramilitary Study Group Meeting at the Pentagon », doc. cit.

276
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

un compromis. Officiellement, il appartient à la CIA mais, en

fait, il est « dans » et non pas « de » la CIA. Il prend ses ordres
auprès d’un groupe politique de hauts fonctionnaires logés à la
Défense et au département d’État1.

En bon militaire, le général Bedell Smith commence donc par se

méfier des activités de l’OPC. Cet ancien chef d’état-major d’Eisen-
hower en 1943‑1945 connaît très bien l’intérêt et l’efficacité des
missions en arrière des lignes ennemies… mais en temps de guerre
déclarée seulement. En temps de paix, ces opérations acrobatiques
violent le droit international. De plus, le général Smith se heurte
– comme son prédécesseur Hillenkoetter – à une explosion des
« commandes » en provenance du Pentagone. Longtemps parent
pauvre de la guerre froide, l’action secrète apparaît de plus en plus
indispensable au Comité des chefs d’état-major. Avec le temps,
l’OPC risque même de devenir deux à trois fois plus volumineux
en hommes et en moyens que son organisme de tutelle, la CIA.
Mais dans un second temps, Bedell Smith reconnaît les mérites
et les spécificités de l’action secrète du temps de paix :

À la différence des opérations militaires qui exigent l’application

continue et croissante de la force pour obtenir un dénouement
abrupt et définitif, les activités clandestines imposent d’adapter
et de varier ses efforts, sans qu’un résultat clair et satisfaisant se
profile à l’horizon. C’est pourquoi on ne doit pas entreprendre
les opérations secrètes sans s’assurer au préalable que tous les
acteurs concernés se satisfassent de leur caractère nécessaire et
opportun2.

1. Explications avancées lors de son audition au poste de sous-secrétaire d’État, en jan-

vier 1953, « Nomination of Walter Bedell Smith: Hearing Before the Committee on
­Foreign­Relations, United States Senate, 83d Congress, 1st Session, on the Nomination
of Walter Bedell Smith to be Under Secretary of State, Februrary 4, 1953 », Washington,
United States Government Printing Office, 1953, p. 20.
2. « Procedure for NSC 10/5 Matters », rapport du DCI Bedell Smith aux membres du
PSB, 30 octobre 1952, NARA, DOS, RG 59, S/S-NSC Files, Lot 62 D 333.

277
 La naissance de la CIA

Bedell Smith place donc l’exécutif devant ses responsabilités :

si l’action secrète est trouble par définition, il exige néanmoins des
ordres clairs et des moyens correspondant aux enjeux. Et dans leur
organisation, l’OPC et la CIA doivent s’inspirer des forces militaires :
les services secrets américains doivent monter une machinerie
secrète mondiale, suffisamment riche et variée dans ses moyens et
ses ressources pour affronter les types de crises encore imprévues.
Par définition, cela coûte cher et exige des investissements lourds
par cycles de trois ans. Or, jusqu’alors, les fonds secrets présidentiels
et les moyens matériels mis à disposition par le Pentagone (avions,
explosifs, commandos) et le département d’État (couvertures
diplomatiques) se révèlent beaucoup trop insuffisants, tandis que
le Congrès croit financer la partie uniquement renseignement de la
CIA, et ignore tout des actions clandestines…
Sous la direction du général Bedell Smith, la CIA accède enfin
à une dimension mondiale grâce à la nouvelle directive NSC 10/5
et grâce la nouvelle instance de supervision, juste en dessous du
NSC : le Psychological Strategy Board (PSB)1. Concrètement, la CIA
ne ciblera plus seulement l’Europe, c’est-à-dire en fait la France,
l’Italie2 et l’Allemagne, ni même la Chine communiste à sa périphé-
rie (Corée, Birmanie, Thaïlande, Indochine). En s’appuyant sur
les forces armées, la CIA tissera systématiquement ses réseaux dans
le maximum de pays. De même l’OPC montera des opérations
paramilitaires de grande envergure. À l’évidence, ce programme
grandiose exige une réorganisation en profondeur de toute la CIA et
la proclamation des pleins pouvoirs du DCI face à l’administration
présidentielle.

1. « The Psychological Strategy Board », Executive Order du 4 avril 1951, NARA,

DOS, RG 59, Policy Planning Staff, boîte n° 11a, dossier « Political and Psychological
Warfare 1950-1953 ».
2. Les programmes communs à la CIA et au département d’État pour affaiblir le parti
communiste en France et en Italie se poursuivent tout au long des années 1950, sous
la supervision du PSB : « Status Report on the National Psychological Effort and First
­Progress Report of the Psychological Strategy Board », 1er août 1952, NARA, DOS,
RG 59, S/S-NSC Files, Lot 62 D 333, PSB Files, PSB D-30.

278
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

 eprise en main de l’OPC et création de trois directions

R
(1er décembre 1950) : administration, renseignement, action
Cinq mois après son arrivée, le nouveau directeur de la CIA lance
un vaste audit de l’OPC. Celui-ci lui semble en effet se disperser
dans des activités fort variées avec un rendement douteux et des
procédés assez fantaisistes. Sur un mode managérial très améri-
cain d’esprit, le général Bedell Smith réunit un panel d’officiers
supérieurs (surnommé le « Murder Board ») pour évaluer l’efficacité
des opérations au regard des financements alloués. Le budget global
de l’OPC enregistre une réduction provisoire de 30 %, tandis que
des dizaines d’opérations s’interrompent, dans la douleur1.
Cette rétraction et cette rationalisation initiales s’avèrent toute-
fois de courte durée. L’urgence coréenne exige d’aller de l’avant.
De plus, les scrupules légalistes de son prédécesseur, l’amiral
Hillenkoetter, n’animent nullement le général Bedell Smith. Il a
percé l’âme soviétique durant son ambassade à Moscou, et en a
retiré ce sentiment :

Les États-Unis sont engagés malgré eux dans un combat pour

la liberté qui durera des années et des années. Nous ne devons
pas nous endormir dans un sentiment de fausse sécurité. Nous
devons comprendre que la tactique soviétique consiste à nous
user et à nous exaspérer. Il nous faut cultiver la fermeté et la
patience à un degré que nous n’avons jamais pratiqué jusqu’à
présent2.

Une fois les leçons tirées de cet audit inaugural mitigé, Bedell
Smith restera dans l’histoire comme le DCI qui aura accéléré le
rythme et amplifié le volume des opérations au-delà du rideau
de fer. En particulier, les mouvements de libération des « nations
captives » deviennent la marque de fabrique principale de l’OPC
puis de son remplaçant, la direction des plans.
1. « Office of Policy Coordination », historique de l’OPC, doc. cit., p. 22.
2. Walter Bedell Smith, My Three Years in Moscow, Philadelphie, Lippincott, 1950, p. 334.

279
 La naissance de la CIA

Du point de vue organisationnel, le péché originel réside dans

le statut dérogatoire de l’Office of Policy Coordination. Les hommes
de choc de l’OPC se considèrent libres de leurs mouvements et
regardent la tutelle du département d’État comme virtuelle à bien
des égards. De plus, grâce aux fonds Marshall, l’Office of Policy
Coordination bénéficie de moyens financiers supérieurs à l’Office of
Special Operations (espionnage), qui en prend ombrage. Wisner a
fixé une grille des salaires plus alléchante que celle offerte aux espions
et recrute des diplômés de Yale ou Harvard aux conditions du privé1.
Enfin, à l’étranger, l’OPC se cogne à l’OSO. Le ton condescendant
de Wisner à son égard (« Des lavandières qui bavassent en faisant
tremper leur lessive ») encourage certes ces rivalités stériles, en parti-
culier lorsqu’il s’agit de recruter les mêmes contacts. En Thaïlande
et à Taïwan, par exemple, l’affrontement entre les deux chefs
respectifs de l’OSO et de l’OPC a pris un tour aigu et très contre-
productif2. Conséquence terrible : en Corée, l’OPC ne coordonne
aucune opération avec l’OSO, jusqu’à la création du Joint Advisory
Commission-Korea (JACK) en juillet 1951. Jusqu’alors, il arrive que
le même avion « omnibus » parachute les uns et les autres, à des
endroits différents au-dessus de la Chine ou de la Corée septen-
trionale. Parfois au dernier moment, deux agents, l’un de l’OSO,
l’autre de l’OPC, découvrent avec surprise qu’on les envoie sur le
même spot3.

1. Cela n’empêchera pas plus tard le général Magruder (officier de liaison entre le Comité
des chefs d’état-major et l’OPC) de déplorer la pauvreté du vivier de recrutement des
officiers de l’OPC. Ou bien la jeunesse américaine préfère l’industrie, le commerce et les
hauts salaires ; ou bien, elle tente l’aventure, mais sous la bannière étoilée des forces armées,
plutôt que dans l’anonymat des services secrets. Bilan : le service action de la CIA doit se
reposer sur des militaires en détachement. « Scope and Pace of Covert Operations », rap-
port du 23 mai 1951, NARA, DOS, RG 59, Central Files 1950-1954, 611.61/5-2651.
2. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 105-106 et 180. Entre 1950
et 1953, l’OPC instruit 8 000 guérilleros coréens sur l’île. L’OPC lance 300 opérations
sur la Chine et la Corée du Nord, dans la même période. Evan Thomas, The Very Best Men.
Four Who Dared: the Early Years of the CIA, New York, Simon & Schuster, 1995, p. 51.
3. Curtis Peebles, Twilight Warriors. Covert Air Operations Against the USSR, Maryland,
Naval Institute Press, 2005, p. 78.

280
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

L’autorité sévère et tatillonne du général Bedell Smith change

la donne. L’homme qui a commandé sous Eisenhower les Alliés
en Europe occidentale ne s’en laisse pas conter par des aventuriers.
Pour commencer, le nouveau DCI fait plier les esprits forts en
privant l’OPC de son administration et de ses soutiens organiques.
Il réunifie les services administratifs et financiers de la CIA en une
direction unique, balayant les objections rituelles sur la sécurité et le
cloisonnement des missions : après tout, les opérations de l’OPC ne
sont pas plus exceptionnelles ni moins dangereuses pour les agents
sur le terrain que celles de l’OSO. Une même intendance peut les
servir.
Désormais, le directeur de la CIA s’en remet à trois directeurs
adjoints : un pour l’administration, un deuxième pour l’exploitation
et la synthèse du renseignement (DI), et un troisième chargé de
l’espionnage, du contre-espionnage et de la guerre clandestine
(Directorate of Plans). Dans tous les cas, les chefs des covert actions
– comme ceux de l’espionnage et du contre-espionnage – devront
demander obligatoirement au DCI son accord pour obtenir les
moyens en hommes, en matériels et en argent, en fonction de
chaque mission1.
La création de la direction des plans signifie que l’OPC et l’OSO
– l’action et l’espionnage – passent désormais sous la tutelle d’un
seul et même directeur adjoint2. En janvier 1951, Bedell Smith
confie ce nouveau poste à Allen Dulles, autant pour s’associer un
champion du renseignement que pour mieux contrôler l’OPC de
Wisner (qui, sur le moment, n’apprécie guère)3. La personnalité
chatoyante de Dulles, sa légende construite à Berne durant la
guerre et prolongée par diverses activités (en particulier le rapport
Dulles-Jackson-Correa de 1948‑1949, déjà cité) garantissent que les
missions secrètes sous toutes leurs formes seront supervisées d’une
main de fer.
1. « Office of Policy Coordination », doc. cit., p. 44.
2. Burton Hersh, The Old Boys and the Origins of the CIA, op. cit., p. 303-305.
3. Ibid.

281
 La naissance de la CIA

Toutefois, l’heure ne sonne pas encore d’une fusion des services

clandestins. Chacun garde son identité propre et… ses secrets1.
En 1950, cette réforme semble trop lourde et trop complexe
à appliquer. Pour ne pas ruiner les premiers acquis péniblement
obtenus sur le terrain, Bedell Smith renonce à un état-major unique
de l’espionnage et des actions clandestines. À la place, il applique
une politique des petits pas. À Washington, il impose à l’OSO et à
l’OPC de travailler dans le même immeuble. Mieux : les divisions
et les sections qui se correspondent d’un point de vue géogra-
phique ou fonctionnel travaillent sur le même palier. Hélas, jamais
personne ne franchit la ligne de démarcation, c’est-à-dire le milieu
du couloir2… Alors, Bedell Smith et Allen Dulles expérimentent
aussi le rapprochement sur le terrain. En ambassade, ils instituent
un seul et même patron à la tête des deux services, reproduisant le
schéma en vigueur à Washington. Cela revient à énoncer le principe
d’un seul et unique chef d’antenne de la CIA, même si les activités
restent cloisonnées pour l’instant. Curieusement, cela fonctionne
mieux que sur les rives du Potomac. Lorsque l’action veut des
informations, et réciproquement lorsque le renseignement doit user
d’artifices compliqués et audacieux pour percer les intentions de
l’ennemi, l’OSO et l’OPC se révèlent peu à peu capables de colla-
borer3. Cela reste fragile. En mars 1952, par exemple, commence le
regroupement des deux antennes allemandes : le DCI doit envoyer
plusieurs missi dominici à Munich et Berlin pour contraindre les
maîtres espions de l’OSO à s’unifier avec les aventuriers de l’OPC.
Dans le courant 1951, Bedell Smith amalgame les deux divisions
d’Amérique latine de l’OSO et l’OPC, à Washington et in situ : en
août 1951, elles deviennent la division de l’« hémisphère occiden-
tal ». Enfin, le 15 juillet 1952, Bedell Smith signe d’autorité le
décret qui centralise complètement et définitivement l’espionnage,

1. Réunion de l’IAC, 20 octobre 1950, INR Files, Lot 59 D 27, IAC Minutes
9 novembre 1950-20 décembre 1951, boîte n° 71.
2. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 109.
3. « Office of Policy Coordination », doc. cit., p. 23-24.

282
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

le contre-espionnage et l’action clandestine, à l’échelle mondiale,

avec direction unique1.

Le DCI redevient le patron exclusif de la CIA

En même temps que les réformes internes, Bedell Smith reconsi-
dère ses relations avec le reste de l’administration. Première décision :
couper le cordon ombilical entre l’OPC le département d’État et le
Pentagone. Puisque le DCI redevient le patron de tous les services
de la CIA, dorénavant toutes les commandes du département
d’État et du Pentagone transiteront par lui, avant d’atteindre le
chef de l’OPC. En les plaçant devant le fait accompli, Bedell Smith
informe le secrétaire d’État Dean Acheson et le nouveau secrétaire
à la Défense George Marshall qu’« en raison des circonstances
nouvelles » (l’offensive chinoise en Corée), il n’appliquera plus le
modus vivendi de 1948 conclu entre son prédécesseur Hillenkoetter
et George Kennan. Le silence des deux ministres vaut accord2.

La naissance du PSB pour contrôler la guerre secrète

Si la diplomatie et l’armée ne contrôlent plus l’action clandestine,

le directeur du renseignement central ne veut pas pour autant divor-
cer d’avec la tête de l’État. Si la CIA faisait cavalier seul, cela finirait
par causer sa perte et son discrédit, tôt ou tard. Smith désire instituer
un nouveau mécanisme de surveillance dans le cadre des NSC 10/2
et 10/5. L’augmentation exponentielle des opérations clandestines
et, surtout, leurs graves conséquences sur la paix mondiale incitent
le général Bedell Smith à lancer une réflexion gouvernementale en
profondeur. Il sent toute la légèreté du NSC 68 sur ce sujet. Des
opérations trop spectaculaires ou menées sans égard pour leurs
1. « Organization of CIA Clandestine Services », directive du DCI Bedell Smith, 15 juil-
let 1952, dans Michael Warner (dir.), The CIA under Harry Truman, op. cit., p. 460-462.
John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 109-110.
2. « Interpretation of NSC 10/2 and Related Matters », compte-rendu de conversation
par Frank G. Wisner (Assistant Director of Policy Coordination) pour le DCI Bedell Smith,
12 octobre 1950, Michael Warner (dir.), CIA Cold War Records, op. cit., p. 357.

283
 La naissance de la CIA

retombées médiatico-politiques constitueraient des casus belli et

provoqueraient une déflagration générale. Jusqu’où les Soviétiques
toléreraient-ils des actes de violence ou simplement l’installation de
réseaux souterrains, en Ukraine, Tchécoslovaquie, Pologne… voire
en Chine ? Jusqu’où vraiment ?
Bedell Smith impose donc à l’exécutif un nouveau directoire
interministériel de l’action clandestine, mieux structuré – espère-
t-il – que la National Intelligence Authority de 1946-1947 : ce sera
le tout neuf Psychological Strategy Board (PSB), créé par la directive
présidentielle du 4 avril 1951 et entré en fonction fin 19511. Le PSB
est un comité tripartite (département d’État, Pentagone et CIA),
qui programmera au long terme les opérations psychologiques
mondiales, répartira les missions entre les agences et évaluera leur
rendement pour la politique globale de sécurité nationale. Le direc-
teur de la CIA y siège aux côtés du secrétaire d’État adjoint pour les
affaires publiques (propagande) et du sous-secrétaire à la Défense
(numéro deux du Pentagone). Les premiers membres statutaires du
PSB sont le sous-secrétaire d’État James Webb, le sous-secrétaire à
la Défense Robert Lovett, et le DCI Bedell Smith, ainsi que l’amiral
Leslie Stevens, au nom du président. Le PSB rend compte direc-
tement au NSC et au président. Toutefois, le département d’État,
fort mécontent d’avoir perdu le contrôle direct de l’OPC, réclame
et obtient la présidence du PSB2.
À la différence des expérimentations précédentes, il naît donc
une supervision administrative relativement étoffée, attachée au
nouveau comité et répartie en quatre services : 1°) le cabinet du
directeur ; 2°) le service de la planification et de la stratégie (trans-
formation des directives du NSC en opérations concrètes) ; 3°) le

1. Directive publiée dans les Public Papers of the Presidents: Harry S. Truman, 1951, p. 341-
342.
2. « Autrement, il serait impossible de faire confiance à une agence sans lien de subor-
dination envers le département d’État, en matière de formulation et d’exécution des
programmes de guerre politique », lettre du sous-secrétaire d’État (Webb) au directeur
du bureau du Budget, 15 mars 1951, NARA, DOS, RG 59, Central Files 1950-1954,
100.4 PSB/4-451.

284
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

service de la coordination (synchronisation des actes de guerre froide

et suppression des doublons et des interférences) ; 4°) le bureau des
retours d’expérience (review).
Avec le PSB, enfin, un organisme de contrôle et de planification
de la guerre secrète s’installe après quatre années de discussions entre
les diplomates, les généraux et la CIA. Le DCI pilotera donc l’action
secrète aux côtés des numéros deux ou trois du Pentagone et du
département d’État. Cela bouleverse la stricte hiérarchie voulue
par Truman, Marshall et Kennan en 1947‑1948. À terme, la CIA
mènera les débats stratégiques au sommet et fixera en large partie ses
propres buts de guerre secrète. Inversement, la diplomatie et l’armée
se contenteront de cogérer l’action psychologique et paramilitaire,
à parité avec la CIA.
Selon cette nouvelle logique, Bedell Smith devient le premier
DCI à jouir d’un accès direct au bureau Ovale1. En même temps,
la CIA devient l’une des rares agences à relever directement de la
Maison-Blanche et non d’un département ministériel2. D’où une
inversion de polarité : jusqu’alors, la diplomatie et les forces armées
concevaient la CIA comme un appui à leur action. Désormais, la
CIA voit dans le département d’État et le Pentagone des boîtes à
outils et des volants de gestion de personnels3.

1. Rappelons que Truman préside fort peu le NSC, jusqu’à la guerre de Corée,
contrairement à son successeur Eisenhower qui le transforme en forum de la décision
stratégique, son statut actuel.
2. Ludwell Lee Montague, General Walter Bedell Smith as Director of Central Intelligence,
op. cit., p. 207-210.
3. En 1951, outre les avions civils qu’il possède (en particulier le Civil Air Transport, CAT),
l’OPC compte sur quatre escadres aériennes de l’US Air Force. Le CAT (rebaptisé Air
America, plus tard) est à l’origine une société privée, appartenant au général d’aviation
Claire Lee Chennault, qui l’utilisait pour des parachutages clandestins au-dessus de la
Chine. En déficit chronique, il est racheté en sous-main par l’OPC de Wisner en 1950.
Curtis Peebles, Twilight Warriors, op. cit., p. 85-88.

285
 La naissance de la CIA

Le Magnitude Paper et la directive NSC 10/5 : la CIA

devient une force paramilitaire à vocation mondiale

« C’est un sale boulot, un dur métier, mais dans le monde

d’aujourd’hui, je ne vois pas comment éviter de nous impliquer
dans des opérations de guérilla. Je pense que le modus operandi
communiste a quelque chose que nous ne savons pas faire et
ce quelque chose c’est une prédisposition à abuser la planète.
Pendant longtemps, nous nous sommes principalement préoc-
cupés de savoir si le monde nous aimait. C’est un non-sens.
Nous devons inspirer le respect et la confiance, chaque fois que
possible, et, sinon, provoquer la crainte. Dans le cas contraire,
nous ne battrons jamais ces gens.
Nous ne pouvons pas vivre dans un monde à deux poids, deux
mesures, où ce sont nous les braves gars.
À moins d’aller chercher ces types sur leur terrain, nous ne
vaincrons jamais. »
Robert Lovett, 22 mai 19611

Durant les trois années d’existence de l’Office of Policy

Coordination, la perception des forces armées sur la CIA évolue du
tout au tout. Les chefs d’état-major conçoivent désormais l’Agence
comme une pièce maîtresse de la guerre froide. Symétriquement
s’estompe la querelle académique sur la frontière entre guerre
froide et guerre ouverte. On découvre que cette forme de conflit
« anormal » pourrait durer des années et des années (personne
n’imagine qu’il couvrira encore quatre décennies). C’est une très
mauvaise nouvelle. Dans cette lutte à mort entre deux systèmes, l’un
l’emportera, l’autre périra. L’idée germe alors que l’Amérique peut
gagner la guerre froide et éviter la déflagration généralisée, mais à
condition de s’adapter, de reprendre l’initiative sur l’URSS, et d’y

1. Propos rétrospectifs tenus par l’ancien sous-secrétaire à la Défense, au lendemain

de la baie des Cochons, devant le comité d’enquête Taylor, 22 mai 1961, 14e session,
« Memorandum for Record. Paramilitary Study Group Meeting at the Pentagon », doc. cit.

286
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

mettre les moyens1. On doit cesser de se crisper sur un hypothé-

tique Mobilization Day (M-Day) : la première mission de la CIA ne
consiste pas à préparer le premier jour du conflit mais à sauver la
paix. La guerre froide, atypique par définition, exige des méthodes
nouvelles et non conventionnelles dont l’Agence formera le fer de
lance. Devant l’urgence, le Pentagone renonce à sa condescendance
et accepte de laisser les énergies latentes se libérer. La présence d’un
général exceptionnel à son sommet aménage un terrain d’entente
excellent entre la Défense et la CIA : on se parle de plus en plus dans
la même langue, même si Bedell Smith défend ses positions.

Tout ou rien

L’analyse du DCI Bedell Smith 2

Maintenant, on peut dire « la CIA, c’est son directeur ». La
première année du général Bedell Smith a conduit à faire du
directeur du renseignement le vrai patron du renseignement et
de l’action secrète en même temps. Cette mise au point organisa-
tionnelle ne suffit pas, toutefois. Les moyens matériels et financiers
ainsi que la doctrine d’emploi de la CIA ne suivent toujours pas.
Le squelette existe, mais il manque des muscles. Certes, de 1950
à 1951, l’OPC est passé de 1 500 à 6 000 employés (2 800 fonction-
naires et 3 000 contractuels étrangers). De même, de 1949 à 1952,
le nombre des stations à l’étranger passe de 7 à 47, tandis que le
budget action progresse de 4,7 millions à 84 millions de dollars.

1. « Scope and Pace of Covert Operations », mémoire du directeur du renseignement

central Bedell Smith au NSC, 8 mai 1951, commentaire du contre-amiral Leslie Stevens,
chef de la division renseignement du Comité des chefs d’état-major et conseiller de l’OPC,
au titre des forces armées, 17 mai 1951, NARA, DOS, RG 59, Central Files 1950-1954,
611.61/5-2651.
2. Pour cette partie, principalement, voir le compte-rendu de la réunion du 28 mai 1951
entre le général Smith et le Senior Staff du NSC : « The Director of Central Intelligence
on the Scope and Pace of CIA Activities with Particular Reference to Para-Military
Operations and Preparations for Operations », Department of State, INR Historical Files,
NSC 10 Series, 1951.

287
 La naissance de la CIA

Même exponentielle, cette croissance ne répond pas aux besoins. Il

faudrait au moins 400 millions de dollars1.
Dernier acte de la réforme majeure de Walter Bedell Smith :
transformer la CIA en arme de guerre complète, qui accomplira
tout ce que les forces armées ne veulent pas, ne savent pas ou ne
peuvent pas officiellement faire. Il analyse la situation ainsi : le
gou­ver­nement des États-Unis doit se décider enfin à transformer
la CIA en un ministère de la guerre secrète. L’Amérique doit déter-
miner si elle « augmente le thermostat » et si elle passe de la guerre
froide à la « guerre tiède ». Dans le cas chinois, par exemple, ce n’est
pas la même chose de perturber l’approvisionnement en hydrocar-
bures de la Chine en lançant des commandos contre les pétroliers
dans le port de Macao, et d’ouvrir un front intérieur avec 200 000 à
300 000 Chinois nationalistes à équiper, armer et ravitailler, des
années et des années. Dans l’esprit de Bedell Smith, si la CIA attise
les braises et fomente des mouvements de résistance agressifs, c’est à
condition de transmettre ensuite le flambeau aux forces américaines
régulières, lorsque les guérillas autochtones deviennent d’authen-
tiques petites armées2. En somme la CIA ne ferait qu’ouvrir la voie
en éclaireur à des guerres locales et régionales.
Cependant, même si l’exécutif épousait cette solution, d’autres
problèmes suivraient fatalement – poursuit Bedell Smith dans son
raisonnement. Par exemple, les États-Unis devraient relancer leur
chaîne de production d’armes légères et mettre sur pied, quelque
part en Asie, de vastes terrains d’instruction. On devrait envisager
aussi une noria aérienne, peu discrète, pour parachuter les livraisons.
Légalement, s’agirait-il encore d’opérations clandestines ou déjà
d’opérations de guerre ? De leur côté, les états-majors hésiteraient à
confier ces authentiques campagnes militaires à une agence civile :
la CIA serait-elle la bonne instance pour entreprendre d’aussi vastes

1. Franck Daninos, CIA. Une histoire politique, 1947-2007, op. cit., p. 102.
2. « Responsibilities of CIA (OPC) with Respect to Guerilla Warfare », NSC 10/4 (aboli
par NSC 10/5), Truman Library, Papers of Harry S. Truman, President’s Secretary’s Files,
Subject File.

288
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

projets ? Par exemple, de quel statut jouiraient les commandos de

l’Agence, vis-à-vis des forces spéciales de l’armée de terre ou de la
Marine ? Porteraient-ils l’uniforme, à l’occasion ? Bénéficieraient-ils
des conventions de Genève ? Enfin, le général Bedell Smith juge
prioritaire de donner à l’OPC un camp d’entraînement, vaste et
bien conçu, où les cadres se formeraient aux standards des forces
armées (ce sera la « Ferme », ou camp d’entraînement de Camp
Peary, lancé cette même année 1951)1.
Il devient donc urgent de définir les relations exactes entre
l’Agence et les commandants des théâtres d’opérations, pour
exploiter le potentiel des guérillas autochtones. D’un côté, Bedell
Smith estime que la CIA doit se mettre aux ordres des généraux en
temps de guerre. D’un autre côté, les généraux doivent honorer la
CIA de leur confiance et laisser faire en temps de paix. Ils doivent
en particulier accepter une chaîne de commandement et un système
de transmission indépendants reliant le DCI directement à ses
commandos2.
Sur le plan matériel, Bedell Smith continue de constater que les
échelons inférieurs des forces armées persistent dans leur mauvaise
volonté. Au niveau du Comité des chefs d’état-major, présidé par
le général de l’Armée Omar N. Bradley, il règne certes une certaine
concorde. Mais sur le terrain, les commandants d’unités gardent
pour eux les moyens qu’ils jugent indispensables. Par exemple,
au pire de la guerre de Corée, le secrétaire à la Défense accepte en
théorie de détacher 400 officiers à la CIA. Quatre mois plus tard,
seuls 40 cadres des forces régulières œuvrent dans la clandestinité.
Il s’agissait pourtant de prêter concours à des opérations secrètes
ardemment souhaitées par le haut commandement. Bien sûr,
une solution consisterait à détacher des généraux et des colonels
1. « Briefing to the Psychological Strategy Board on some 10/5 Problems », document
préparé par la sous-commission du PSB pour l’application de NSC 10/5, 7 mai 1952,
NARA, DOS, RG 59, S/P Files, Lot 64 D 563, « Political and Psychological Warfare ».
2. Premier brouillon du NSC 10/5, rédigé par le général de brigade Magruder, le contre-
amiral Stevens et l’ambassadeur Joyce (comité de suivi de l’OPC), 8 janvier 1951, FRUS
1950-1955, op. cit., doc. n° 38.

289
 La naissance de la CIA

compétents et fougueux auprès de la CIA, pour qu’ils y commandent

des effectifs d’origine militaire. Mais là encore, Bedell Smith déplore
le trop faible nombre de candidats potentiels ou déclarés.
Quant à la préparation d’une éventuelle guerre générale, Bedell
Smith juge irréalistes les réseaux Stay Behind. Tisser ces réseaux
paramilitaires dormants nécessiterait des années avec des risques
gravissimes de fuites. Et tout cela pour quoi ? Le retour sur investis-
sement paraît des plus faibles. Pour avoir observé de près la résistance
française, le DCI sait combien ce genre d’organisation est perméable
aux infiltrations. Le même sort attend les formations souterraines
creusées par la CIA : le jour de l’invasion, certaines s’effondreront
sous le coup des trahisons. Derrière les belles conceptions des états-
majors se cachent, selon Bedell Smith, une incompréhension et une
méconnaissance des ressorts de la guérilla.
Enfin, dans sa réflexion à haute altitude, Bedell Smith questionne
la sphère politique. À l’heure où il écrit, le Congrès favorise la CIA,
dans le contexte éprouvant de la Corée. Une fois le danger passé, les
parlementaires condescendront-ils encore à acquitter une facture
de plusieurs centaines de millions de dollars pour des opérations
massives programmées sur le très long terme, mais devenues su­bi­
tement périphériques à leurs yeux ?

 e président des États-Unis et le NSC devant leurs

L
responsabilités
En conséquence, le 8 mai 1951, le DCI adresse solennellement
au président et au NSC ses réflexions sur les enjeux considérables de
l’affrontement Est-Ouest et l’insuffisance des moyens secrets qu’on
leur oppose. Ce texte ultrasecret, intitulé « Ampleur et étendue des
opérations clandestines », est surnommé le Magnitude Paper par ses
lecteurs triés sur le volet. Il constitue un des documents les plus
importants de la guerre froide. Nous en livrons les passages les plus
significatifs :

290
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

Pour faire face à ses responsabilités en matière d’opérations

clandestines, la CIA a déjà dû augmenter ses dépenses de
personnel à un stade qui dépasse largement l’ampleur de ce
qu’envisageait le Conseil de sécurité nationale lorsqu’il a
autorisé les opérations secrètes à l’été 1948. […]
Il devient maintenant indispensable que l’exécutif décide dans
quelle direction et selon quelles modalités il entend poursuivre
cette montée en puissance des actions secrètes. Par exemple,
jusqu’à quel point les États-Unis veulent-ils susciter et soutenir une
contre-révolution dans les États satellites ?

Depuis trois ans, les missions de l’OPC préparent une nouvelle

guerre mondiale, la CIA devant soutenir et appuyer l’action tradi-
tionnelle des forces armées.

Néanmoins, ces actions n’englobent pas le programme

pro­prement dit de guerre froide envisagé par le NSC 68. En
l’absence d’un plan précis et détaillé pour mener ce combat
d’une autre nature, il est impossible d’établir une estimation
précise des besoins en personnels, en matériel et en argent. De
même, si le Comité des chefs d’état-major ne nous transmet pas les
plans détaillés d’une hypothétique guerre générale, la CIA se verra
dans l’impossibilité de procéder à une évaluation réaliste des efforts
exigés par une guerre totale. […]
Bref, la CIA est confrontée au fait que ces opérations secrètes
excèdent ses capacités actuelles. [Cette situation exige] une refonte
administrative d’une ampleur phénoménale, si on veut résoudre
les problèmes liés à la logistique et à la planification. En d’autres
termes, la CIA a besoin d’une équipe dirigeante équivalente au
grand état-major d’un théâtre de guerre, notamment en termes
de : instruction, contrôles de sécurité, habilitations au secret-
défense, transmissions, immeubles et tout autre élément de
soutien administratif et matériel. Sans l’augmentation de ces
moyens, la croissance exponentielle des opérations clandestines que

291
 La naissance de la CIA

l’on exige de nous aboutira à rogner sur la mission originelle de

l’Agence : le renseignement1.
Au risque de sortir du cadre de la directive NSC 10/2, la direc-
tive NSC 68 laisse peu de doutes sur notre nouvelle politique
nationale qui impose de mener des opérations secrètes tous
azimuts. C’est aussi l’opinion de la CIA qu’il faille entreprendre
toutes ces missions. Mais avant de nous lancer dans des activités
aussi larges, encore le Conseil de sécurité nationale doit-il prendre
ses responsabilités et adopter des décisions à haute altitude. […] Par
exemple, les chefs d’état-major ont fixé à la CIA comme priorité
particulière de retarder la progression des armées soviétiques en
Europe, en cas d’invasion [réseaux Stay Behind ]. Seule une
décision du Conseil de sécurité nationale peut établir la conformité
d’un tel programme à la politique étrangère des États-Unis, dans
son ensemble. Et par ricochet, ce genre de décision établira
un classement des priorités entre elles, par exemple le fait de
savoir jusqu’à quel point les États-Unis soutiendront et épauleront
la contre-révolution dans les pays de l’Est. […] Là encore, seul le
Conseil de sécurité nationale a la légitimité de trancher.
[…] Un autre domaine exige une supervision ferme et étroite :
les types d’opérations clandestines dont on ne peut pas masquer
indéfiniment l’aspect secret. La formation de mouvements de
résistance et de guérillas autochtones devient de plus en plus
difficile à cacher au fur et à mesure de leur montée en puissance.
Il arrive un moment où on espère inutilement cacher à l’ennemi
la participation des États-Unis – de même que l’URSS aurait
été naïve d’espérer abuser l’Amérique sur son aide à la guérilla
grecque communiste. Seules des directives constantes de la part
du Conseil de sécurité nationale peuvent garantir des décisions
fondées et assumées dans un domaine aussi stratégique.
Au total, nous demandons que le Conseil statue sur tous ces points,
dans l’urgence. En effet, cela exigera ensuite approximativement
1. Point déjà soulevé par le général Bedell Smith dans sa lettre au président du Comité des
chefs d’état-major, le 2 mars 1951, FRUS 1950-1955, op. cit., doc. n° 54.

292
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

dix-huit mois pour édifier les bases à partir desquelles nous

pourrons lancer le programme planétaire prévu par NSC 681.

Le décret NSC 10/5 : actions clandestines, guérillas contre-

révolutionnaires, forces paramilitaires

Le 23 octobre 1951, le NSC entérine les préconisations du

général Bedell Smith dans un nouveau décret intitulé NSC 10/5,
lequel complète et amplifie le NSC 10/2 du 18 juin 1948, sans
l’annuler. Intitulé « Actions décidées par le Conseil de sécurité
nationale à propos de l’ampleur et de l’étendue des opérations
clandestines », le NSC 10/5 stipule :

1°) Le Conseil de sécurité nationale approuve le principe d’une

expansion immédiate de l’organisation clandestine lancée par
NSC 10/2 [l’Office of Policy Coordination], ainsi que l’intensifi-
cation des opérations secrètes destinées à :
a) Exercer une pression maximale sur la structure du pouvoir
soviétique, y compris dans ses relations avec les États satellites […].
b) Renforcer l’orientation favorable des peuples et des nations
du monde libre en direction des États-Unis et augmenter leur
capacité et leur volonté de résister à la domination soviétique.
c) Développer les mouvements de résistance souterrains et faciliter
les opérations de guérilla dans les régions à caractère stratégique
[…] et faire en sorte que ces réseaux soient opérationnels en cas
de guerre. […]
2°) Le Conseil de sécurité nationale ordonne au Psychological
Strategy Board de s’assurer que son concept stratégique de
guerre psychologique s’accorde avec l’intention de lancer des
opérations secrètes pour soutenir les objectifs décrits dans le
paragraphe n° 1, ci-dessus.

1. « Scope and Pace of Covert Operations », mémoire du directeur du renseignement

central (Bedell Smith) au NSC, 8 mai 1951, « Eyes Only », Truman Library, Papers of Harry
S. Truman, President’s Secretary’s Files, Subject Files. Nous avons souligné.

293
 La naissance de la CIA

3°) Le Conseil de sécurité nationale réaffirme la responsabilité et

l’autorité du directeur du renseignement central pour conduire les
opérations secrètes en accord avec NSC 10/2 […], après approba-
tion du Psychological Strategy Board […].
4°) Le Conseil de sécurité nationale instruit le secrétaire à la
Défense de faire en sorte que le Comité des chefs d’état-major
fournisse ses conseils et sa collaboration au directeur du renseigne-
ment central, dans la planification des opérations paramilitaires
durant la période de guerre froide1.

 es conséquences immédiates de la nouvelle doctrine.

L
Le Packet proposé par la CIA : un réseau d’action mondial
Globalement, le général Bedell Smith obtient gain de cause. Par
exemple, le décret NSC 10/5 dans un paragraphe non cité impose
au Pentagone et au département d’État de faciliter la couverture
officielle des agents secrets et de fournir à la CIA toutes les facili-
tés matérielles pour exécuter ses missions. Le même paragraphe
instaure une procédure officielle, claire et nette, de détachement
des forces armées vers la CIA. Au préalable, le général Bedell Smith
et Frank G. Wisner se sont âprement battus pour imposer la règle
simple suivante2 : le Pentagone s’engage à faire la publicité en
interne des postes offerts par la CIA. En échange, celle-ci assurera
aux cadres militaires qu’elle héberge des émoluments alignés sur
les soldes de l’armée et des perspectives de carrière analogues en
termes de responsabilité et de fonctions (point essentiel). La seule
limite posée par le Pentagone est qu’aucun officier ne peut être
affecté à la CIA contre son gré3. Dans certains cas aussi, on pourra

1. « Actions Taken by the National Security Council on Scope and Pace of Covert
Operations », NSC 10/5, 10 octobre 1951, Truman Library, Papers of Harry S. Truman,
President’s Secretary Files.
2. « Comments of DD/P on Certain of the Proposed Additions and Deletions in the
Revision of NSC 10/2 and NSC 10/5 », note postérieure de Wisner au DCI (Allen
Dulles), 7 octobre 1953, FRUS 1950-1955, op. cit., doc. n° 162.
3. « Scope and Pace of Covert Operations », message du Comité des chefs d’état-major
au secrétaire à la Défense Marshall, 15 août 1951, Truman Library, President’s Secretary’s

294
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

rappeler des réservistes volontaires, en particulier si leur spécialité

fait cruellement défaut à l’Agence.
Dans la pratique, le NSC 10/5 se traduit par une importante
augmentation des moyens affectés à la guerre secrète. L’OPC
peut tabler désormais sur une visibilité financière de trois ans.
Conformément à la loi CIA de 1949, le Pentagone transférera
secrètement des montants considérables vers les activités clandes-
tines. Ainsi, pour la Fiscal Year du 1er juillet 1952 au 1er juillet 1953
(FY 1953), la CIA bénéficie globalement de 587 millions de dollars
(pour un budget fédéral de 80 milliards de dollars), soit l’équivalent
de 5 milliards de dollars 2010. Cette somme dérive en large partie de
montants qui auraient normalement dû être attribués à l’entretien
de matériels de l’armée de terre et à des dépenses de personnels de
la Marine. Si on ajoute les montants directement versés à la CIA, la
totalité du budget de l’OPC représente 1 % du budget fédéral, ce
qui est peu et beaucoup à la fois1.
Quelle est la destination de ces fonds secrets ? Cela reste
aujourd’hui un grand mystère. Quelques rayons de vérité percent
néanmoins. Une fois que le général Bedell Smith a obtenu l’accord
de principe pour transformer la CIA en un ministère de la guerre
secrète, on sait que lui, son directeur des plans Allen Dulles et le
directeur de l’OPC Frank G. Wisner mettent au point un plan
mondial. Une année de travail après le NSC 10/5, la CIA rédige un
catalogue de 300 pages (introuvable aujourd’hui), dans lequel elle
détaille un ambitieux Packet à destination du PSB (avant transmis-
sion au NSC et au président). Ce programme exhaustif se définit
comme un plan de guerre complet contre l’influence communiste
dans le monde2.
Si les détails nous demeurent inconnus, on sait que le Packet
du printemps 1952 se caractérise essentiellement par un réseau de
bases permanentes de la CIA, implantées dans les pays alliés, pour
Files, Subject File.
1. « Briefing to the Psychological Strategy Board on some 10/5 Problems », doc. cit.
2. Ibid.

295
 La naissance de la CIA

former des troupes nationalistes à la guérilla ou à la mise sur pied

de réseaux Stay Behind. On en devine l’ampleur extraordinaire à
travers la réaction effrayée du département d’État et du PPS. Paul
Nitze1 (le chef du PPS, et pourtant l’auteur principal du NSC 68)
et Robert P. Joyce (le représentant du secrétaire d’État auprès de la
CIA et de l’OPC) craignent que la taille du projet ne se heurte
au caractère absolument secret que l’on attend des interventions
de la CIA (voir le paragraphe n° 5 de NSC 10/2) : comment les
futurs camps d’entraînement édifiés pour instruire des guérilleros
nationalistes et des cadres de la résistance, en Europe comme en
Asie, passeront-ils inaperçus ? Staline et le Kremlin ne percevront-ils
pas la prolifération des activités (pseudo-)secrètes de la CIA comme
une insolente provocation ou, pire, comme les prodromes d’une
agression préventive ? Les alliés de l’Amérique, spécialement les
Européens, ne réagiront-ils pas négativement, du fait qu’ils sont en
première ligne ? En fin de compte, l’effet psychologique ne s’avérera-
t-il pas plus désastreux que les bénéfices escomptés2 ?

Le legs final de Truman à l’administration Eisenhower :

la CIA en embuscade, pas en première ligne

La naissance du service action américain a une origine bien

particulière, par comparaison avec les autres pays : elle dérive de la
volonté du ministère des Affaires étrangères. Certes, la vieille garde
des diplomates n’a guère été consultée. En 1948, la création de
l’Office of Policy Coordination doit beaucoup à George F. Kennan
et à un vieux chef de guerre, George C. Marshall. À partir de 1950,
de la guerre de Corée et de l’arrivée à sa tête d’un autre grand
général organisateur de la Seconde Guerre mondiale, Walter Bedell
1. De façon générale, le diplomate Paul Nitze affiche un tempérament plus prudent que
Kennan. Il se méfie d’opérations de relations publiques trop voyantes qui inciteraient
le camp adverse à la surenchère. « Third Progress Report on NSC 59-1, “The Foreign
­Information­Program and Psychological Warfare Plannin” », doc. cit.
2. « Magnitude of CIA Operations », note de Robert P. Joyce pour Nitze, Sargeant et
Armstrong, 22 mai 1952, Department of State, INR Historical Files, NSC 10 Series, 1952.

296
 L’Office of Policy Coordination et les covert actions

Smith, le service action de la CIA revêt les contours de plus en plus

classiques d’un service spécial à l’européenne, voire à la soviétique.
Le général Bedell Smith est, à ce jour, le plus grand directeur
du renseignement central. Loin devant un Arthur Vandenberg ou
même un Allen Dulles, il insuffle à la CIA le modèle organisationnel
pérenne. Au moment d’étudier l’Office of National Estimates et le
Directorate of Plans, nous avions déjà constaté son sens brillant de
l’administration et des relations interservices. Si Bedell Smith n’a
pas inventé l’Office of Policy Coordination, il le fait revenir sous son
autorité. Il façonne aussi le Directorate of Plans, par symétrie avec le
Directorate of Intelligence, en associant organiquement l’espionnage
et la guerre secrète. Espionnage rime avec sabotage désormais. À la
sortie de charge volontaire de Bedell Smith en 19531, la CIA marche
sur ses deux jambes. Les reconfigurations ultérieures ne modifieront
pas la philosophie d’ensemble : d’une part, la CIA gère souverai-
nement la synthèse interministérielle du renseignement (voir
les NIE) ; d’autre part, elle pilote la guerre secrète en accomplissant
le sale boulot que refusent les autres services, en particulier les forces
spéciales régulières. Le budget de l’OPC explose à partir de 1952. Le
temps qu’il porte ses fruits, et que l’on installe des réseaux clandestins
opérationnels entre 1954 et 1960, la CIA devient ce Léviathan qui
agite les fantasmes littéraires et cinématographiques, c’est-à-dire une
machine puissante, cohérente, redoutablement efficace et capable
d’authentiques exploits dont certains resteront oubliés à jamais. La
légende commence.
La CIA ne peut pas tout faire, mais on peut tout lui demander.
D’où la valse-hésitation des deux dernières années de l’administra-
tion Truman. Ne nous trompons pas de perspective. Lorsque Bedell
Smith envoie solennellement au président son Magnitude Paper,
il ne prend pas l’initiative de proposer un programme mondial à

1. Le président Eisenhower le nomme sous-secrétaire d’État, c’est-à-dire le numéro deux

du secrétaire d’État Foster Dulles. Celui-ci est aussi le frère d’Allen Dulles, son successeur
à la CIA. Cette mutation est clairement perçue à l’époque comme une promotion et
renseigne alors sur la place réelle de l’Agence dans le dispositif américain global.

297
 La naissance de la CIA

l’exécutif. Il réagit plutôt aux sollicitations croissantes de la Maison-

Blanche, des chefs d’état-major voire du département d’État. La
hausse des « commandes » exige que le gouvernement prenne ses
responsabilités et réfléchisse bien à leurs implications. En résumé :
le président et le NSC veulent-ils vraiment renverser les gouverne-
ments communistes ? Savent-ils bien que cela peut conduire à la
déflagration nucléaire ?
Il en résulte un contrecoup dialectique durant la dernière
année de l’administration Truman. En 1952, la haute diplomatie
américaine freine considérablement les projets pharaoniques issus
du décret NSC 10/5. De façon plus générale, le gouvernement
américain comprend que la guerre froide s’installe pour longtemps.
Cela modifie la finalité de l’action secrète : la guerre politique n’a
plus pour objectif de gagner le conflit Est-Ouest, mais plus modes-
tement de gêner Moscou et Pékin. En d’autres termes, on en revient
à une conception de la CIA comme auxiliaire de l’action extérieure
– une auxiliaire de luxe, certes, mais pas la cheville ouvrière de la
guerre froide. La bibliographie traditionnelle attribue la fin des
ambitions grandioses à l’administration Eisenhower suivante et à sa
directive NSC 158 (« United States Objectives and Policy Approval
of Covert Actions », 26 juin 1953)1. Dans les faits, l’ouverture des
archives montre que la présidence Truman finissante a déjà renoncé
à enfoncer un coin dans le bloc socialiste. Si les moyens alloués
explosent, les objectifs reviennent à plus de réalisme et de prudence.
Bien évidemment, l’accès à la Maison-Blanche d’Eisenhower,
héros de la Seconde Guerre mondiale, et l’arrivée conjointe des
frères Dulles au département d’État et à la CIA reconfigurent les
enjeux. Pour la nouvelle administration républicaine, la priorité
consiste avant tout à structurer la stratégie mondiale des États-Unis.

1. Tim Weiner, Des cendres en héritage, op. cit., p. 142.

Chapitre VII

Les années Eisenhower et l’énigme des frères

Dulles

« Il nous faut des martyrs. Des gens doivent se faire tuer. Je ne

veux pas lancer une sanglante bataille mais j’aimerais que la
partie commence. Je crois que nous devons prendre certains
risques. »
Allen Dulles devant le Princeton Panel, décembre 19521

Globalement, Harry S. Truman s’est révélé un président à la

hauteur des enjeux internationaux… malgré un leadership interne
souvent déficient. Sa formation politique d’élu du Middle West ne
le prédisposait pas à une stature nationale, encore moins mondiale.
Roosevelt l’avait choisi sur son ticket présidentiel pour son insigni-
fiance apparente, à une époque où il espérait achever son quatrième
mandat. Finalement, sur le fond, Truman a mesuré les périls et
les défis jetés à l’Amérique. Sur la forme, les archives confirment
l’image d’un président assez peu impliqué dans la gestion de la
sécurité nationale, au jour le jour. Truman préside rarement les
séances du NSC et instaure un écran organisationnel entre lui et
les vraies décisions prises dans les bureaux2. Depuis la création
1. Propos rapportés au président élu, C. D. Jackson Papers, bibliothèque Eisenhower,
boîte n° 83, « File Princeton Meeting ». Cités par Sarah-Jane Corke, US Covert Operations
and Cold War Strategy, op. cit., p. 118.
2. Truman préside 21 % des 57 premiers Conseils de sécurité nationale. À partir de la
guerre de Corée, il assiste à 87 % des 71 réunions. Au total, Truman lancera 120 actions
(décisions). Eisenhower présidera 90 % des réunions (278 sur 307) et y prendra

299
 La naissance de la CIA

de la National Intelligence Authority en 1946, élargie en NSC

en 1947, il veille à toujours laisser le secrétaire d’État et le secrétaire
à la Défense superviser le renseignement. Il en naît d’inévitables
querelles organisationnelles qu’il tranche rarement. Quant au NSC,
ses séances officielles ne permettent à aucun membre de s’imprégner
des dossiers épineux1. Vis-à-vis de la CIA en particulier, Truman
dédaigne d’instaurer une relation directe avec ses directeurs. Dans
son esprit, l’Agence est un mal nécessaire. Les hommes y perdent
leur âme pour les besoins de l’État : raison de plus pour ne pas frayer
avec eux, ni compromettre le prestige présidentiel. Il faut attendre
les dix-huit derniers mois de sa présidence pour que Truman
approuve en personne les programmes secrets de la CIA, proposés
par le dynamique et percutant Bedell Smith.
Dans une étude très argumentée intitulée US Covert Operations
and Cold War Strategy2, Sarah-Jane Corke rappelle l’échec des
premières opérations de l’OPC/CIA et dresse un bilan sans pitié
des sept années de la présidence Truman, sur le plan décisionnel,
conceptuel et stratégique. Au lieu de renvoyer à la trahison du
Britannique Philby, si souvent évoquée3, l’auteur défend la thèse que
la débâcle des tentatives d’infiltration en Albanie, en Pologne, en
Ukraine et en Chine résulte d’abord et avant tout d’une incapacité
des acteurs politiques et militaires à s’entendre sur une définition
commune du containment. La célèbre directive NSC 68 de 1950
elle-même, malgré ses aspects offensifs indéniables, fait souffler le
chaud et le froid, chaque paragraphe contredisant le précédent au
nom du sacro-saint compromis bureaucratique.

300 décisions. Anna Nelson, « President Truman and the Evolution of the National
Security Council », Journal of American History, printemps 1971, vol. 72, n° 1.
1. Melvyn Leffler, A Preponderance of Power. National Security, The Truman
Administration, and the Cold War, Stanford University Press, 1992, p. 46.
2. Sarah-Jane Corke, US Covert Operations and Cold War Strategy, op. cit.
3. Gérald Arboit, James Angleton, le contre-espion de la CIA, op. cit., p. 97-106.
Dernier développement en date sur la porosité de l’appareil d’État britannique, dans
Philip H. J. Davies, Intelligence and Government in Britain and the United States, op. cit.,
p. 178-179.

300
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

Selon S.-J. Corke, l’administration Truman ne dégage jamais de

ligne directrice. Il en résulte des opérations secrètes mal conçues
et dangereuses pour les hommes et la réputation des États-Unis,
car déconnectées d’un plan d’ensemble. Cette incohérence dérive
de deux facteurs : premièrement, la politique de sécurité nationale
est formulée à travers un flot de documents qui brillent par leur
imprécision et leur ambiguïté ; deuxièmement, l’absence d’un vrai
état-major de guerre froide au sommet de l’État explique l’échec à
transformer la ligne politique en stratégie, et la stratégie en politique
interministérielle cohérente. À la place, chaque administration,
chaque bureau, chaque service, chaque section… interprètent tour
à tour les grandes directives du NSC au prisme de leurs dogmes et
de leurs intérêts particuliers.
En 1953, le nouveau président Eisenhower nourrit des concep-
tions initiales tout autres. Comme Truman, certes, Ike ne conçoit
pas le président des États-Unis comme un premier ministre. Il ne se
mêlera donc pas de la routine ministérielle. En revanche, il se consi-
dère comme le stratège en chef, celui qui fixe le cap et impose l’idée
de manœuvre. En bon militaire, cela implique que le directeur de
la CIA devienne « son » chef du deuxième bureau. Le choix de deux
frères pour occuper les fonctions de secrétaire d’État et de directeur
du renseignement central est structurel. Eisenhower a attentivement
observé la question jamais résolue des relations entre le département
d’État et la CIA. Or, dans son esprit, l’action secrète est la poursuite
de la diplomatie par d’autres moyens. Au lendemain de son élection,
Eisenhower n’a pas voulu nommer un énième officier général à la
tête de l’Agence. Dans son esprit, les activités de renseignement
doivent relever d’une direction civile. En même temps, il constate
l’exigence de « posséder une forme de génie étrange pour faire
tourner ce genre d’agence1 ». Aussi, en pleine connaissance de
cause, Eisenhower nomme-t-il John Foster et Allen Walsh Dulles
1. Point de vue exprimé en comité restreint au comité présidé par le général Doolittle,
le 19 octobre 1954. Eisenhower Library, Ann Whitman File, Administrative Series, Allen
Dulles, boîte n° 13.

301
 La naissance de la CIA

aux postes clés de secrétaire d’État et de directeur du renseignement

central, en escomptant que la bonne entente familiale (rarement
démentie, c’est vrai1) débouche sur l’harmonisation tant souhaitée
de la politique mondiale des États-Unis2.
D’un côté, l’avocat de Wall Street, John Foster Dulles, incarne
la sortie de l’isolationnisme et vingt-cinq ans de contacts inter-
nationaux, y compris au service des administrations démocrates
(délégation américaine à Paris à la conférence de la paix de 1919 ;
négociation du traité de paix de San Francisco, en 1951, comme
ambassadeur personnel de Truman)3.
D’un autre côté, Eisenhower sait que derrière les hauts faits
d’armes d’Allen Dulles à Berne durant la guerre se cachent de solides
talents de meneur d’hommes. La paix revenue, Ike a apprécié sa
personnalité de directeur du Council on Foreign Relations, alors que
lui-même y animait un comité sur la défense de l’Europe, tout en
présidant l’université Columbia (1946-1950)4. La participation
d’Allen Dulles aux premières réformes de la CIA (voir le rapport
Dulles-Jackson-Correa de 1949) et son rôle actif comme directeur
adjoint de la CIA, responsable des « plans » sous Bedell Smith,
achèvent de convaincre Eisenhower de le nommer à la tête de
l’Agence.
Le grand spécialiste de la CIA John Prados soutient que la
relation des frères Dulles a abouti à un duumvirat de l’action secrète.
Malheureusement, nous manquons de solides preuves archivistiques
pour corroborer cette thèse5. On ignore l’ampleur et le degré des
révélations que le cadet prodiguait à son aîné. Sur ce sujet, l’essentiel
de leurs conversations téléphoniques reste aujourd’hui classifié, à
1. Entretien de l’auteur avec le cardinal S. J. Avery Dulles, 17 mai 1997, université
Fordham, New York.
2. Point de vue exprimé en comité restreint au comité présidé par le général Doolittle,
le 19 octobre 1954, doc. cit.
3. François David, John Foster Dulles, secrétaire d’État, Cold Warrior et père de l’Europe,
Paris, PUPS, 2009.
4. A. Shirley Warshaw (éd.), Reexamining the Eisenhower Presidency, Westport,
Connecticut, Greenwood Press, 1993, p. 50.
5. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 223-229.

302
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

la bibliothèque Eisenhower (Abilene, Kansas). Si les conclusions

orales de leurs entretiens sont rarement transmises aux diplomates1,
par contre, on connaît fort bien l’effet de leurs politiques. Notre
hypothèse est qu’Allen et Foster Dulles n’orchestrent pas la politique
américaine du haut de leur machiavélisme, comme nombre
d’articles de presse le laissent entendre à l’époque déjà. La réalité est
plus malléable et plus subtile. Rien ne corrobore la thèse d’un vaste
plan planétaire où la diplomatie épaulerait systématiquement les
opérations clandestines, et vice versa. La nomination conjointe des
frères Dulles représente une amélioration, une fluidification – pas
une remise en cause foncière – des schémas organisationnels mis
en place sous Truman. En d’autres termes, la nouvelle présidence
républicaine n’entraîne pas de rupture : elle accepte l’héritage
Truman, dans ce domaine comme dans bien d’autres, avant de
l’enrichir et de le faire fructifier.
Foster Dulles, le secrétaire d’État, a considérablement facilité
la convergence des vues de la diplomatie avec les entreprises de la
CIA. Cette dernière apprécie en retour de compter sur un soutien
politique. Ceci posé, le secrétaire d’État approuve ou désapprouve
les projets clandestins qu’on porte à sa connaissance ; il émet des
vœux à portée stratégique, mais il ne pilote pas la guerre secrète.
Il joue plutôt un rôle d’intermédiaire intelligent entre la pensée et
l’action. En tout cas, l’aîné des frères Dulles manifeste un grand
scepticisme sur l’opportunité d’accorder le premier rôle à la CIA
dans la conduite de la guerre froide. Il déplore en particulier un vide
dangereux entre la doctrine des représailles nucléaires massives et
l’idée que la CIA suffise à endiguer la nouvelle subversion commu-
niste2. Le dossier indochinois lui sert de révélateur sur ce point.

1. De l’aveu même de Foster Dulles : réunion spéciale du Conseil de sécurité nationale,

17 janvier 1957, bibliothèque Eisenhower, D. D. Eisenhower Papers, déclassifiée en 1997,
citée par John Prados, ibid., p. 217.
2. Conseil de cabinet restreint dans le bureau Ovale (D. D. Eisenhower, J.F. Dulles, C.
D. Jackson, W. Bedell Smith), 18 janvier 1954, FRUS 1952-1954, vol. 14, p. 981-982.

303
 La naissance de la CIA

Pour contrôler l’exécution d’une politique, encore faut-il en

avoir une. Dans ce chapitre, nous examinerons d’abord comment se
formule la politique extérieure américaine vis-à-vis des défis soviétiques
(menace nucléaire et subversion mondiale), mais aussi face aux impéra-
tifs budgétaires (voir le déficit inquiétant légué par Truman). Puis nous
verrons que l’une des priorités de l’administration Eisenhower consiste
à améliorer la coordination de la guerre secrète en renforçant l’emprise
des numéros deux du département d’État et du Pentagone, et aussi
celle du conseiller présidentiel à la sécurité nationale : telle est la mission
impartie au nouvel Operations Coordinating Board (OCB), successeur
du PSB. Enfin, dix ans après la dissolution de l’OSS, si la CIA emporte
deux énormes succès, en Iran et au Guatemala, le président Eisenhower
se méfie de la façon dont les opérations se déroulent vraiment sur les
différents théâtres. Il procède donc à une réévaluation complète des
voies et moyens de l’action secrète, de conserve avec le Congrès : ce
seront les rapports Clark et Doolittle.

« Containment », « roll back », « coexistence pacifique » :

les laborieuses tentatives d’une stratégie plus cohérente
que la politique Truman

On ne peut pas séparer les opérations clandestines du contexte

budgétaire général (répudiation du New Deal par le Grand Old
Party), ni de l’équilibre nucléaire en train de s’installer (doctrine
des représailles massives, dite du New Look), ni, enfin, des chances
offertes par la mort de Staline, en mars 1953 (détente hypothétique
et coexistence pacifique).

La directive NSC 162 : Naissance du New Look

Le 30 octobre 1953, le NSC adopte le décret NSC 1621. Le

NSC 162/2 succède au NSC 68 en dessinant pour la nouvelle
1. Pour les explications suivantes : NSC 162/2, 30 octobre 1953, FRUS 1952-1954,
vol. 2, t. 1, p. 577-597.

304
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

administration républicaine un programme global qui transcende

les seuls aspects militaires. La présidence Eisenhower réalise une
révolution copernicienne par rapport aux vingt années précédentes.
Le Trésor et le Budget essayent même de placer la partie fiscale
et économique en tête du document, au lieu du volet militaire.
Selon le NSC 162/2, la lutte contre le marxisme passe donc par
une réaffirmation du capitalisme anglo-saxon, et la dénonciation
du Welfare State. Bien sûr, la question nucléaire constitue le cœur
du NSC 162/2, mais comme élément particulier d’une doctrine
globale. Successivement, le document examine les emplois
éventuels stratégiques puis tactiques de l’armement atomique.
Sur le plan stratégique, le NSC 162 inaugure la doctrine des
« re­présailles massives ». Sur le plan tactique, le NSC 162/2 réfléchit
successivement à la dispersion des forces terrestres américaines à
travers le globe, au projet d’une réserve mobile rayonnant à partir
du continent nord-américain et à la méthode pour compenser le
déficit conventionnel Est-Ouest. Quadrature du cercle oblige, la
directive ordonne au département d’État de convaincre les alliés que
l’Amérique les défendrait mieux si elle retirait ses divisions d’outre-
mer et créait à la place une force de réaction rapide assortie d’une
banalisation des armes atomiques tactiques1.

Foster Dulles critique les failles du New Look atomique

et plaide en faveur de la coexistence pacifique 2
Comme le document NSC 68, trois ans plus tôt, le NSC 162/2
demeure un document compliqué, parce qu’il cherche à réduire
les contradictions issues de la guerre froide. De façon logique,
le Pentagone et le département d’État s’opposent sur la clause la
plus importante du NSC 162/2, le paragraphe n° 39-b : la riposte
1. Politique atlantique à laquelle l’administration Eisenhower renonce, sous peine de
provoquer un effondrement du moral européen.
2. Sur l’ensemble de ce développement, voir le 204e NSC, 24 juin 1954, ibid., p. 694-
695. Et la longue intervention de Foster Dulles en forme de plaidoyer pour défendre le
bilan de ses deux premières années au département d’État. 229e NSC, 21 décembre 1954,
ibid., p. 832-836.

305
 La naissance de la CIA

nucléaire serait-elle automatique en cas d’agression soviétique,

même limitée ou indirecte ? C’est la thèse du Pentagone contre
l’avis plus tempéré des diplomates. Foster Dulles critique volontiers
le New Look devant Eisenhower, ses collègues ou les chefs d’état-
major. Ses conversations avec son frère, directeur de la CIA (mais
probablement aussi avec Bedell Smith, sorti de la CIA pour devenir
son sous-secrétaire d’État), semblent le faire évoluer, tout comme les
événements internationaux récents : l’échec de la conférence à quatre
à Berlin, l’intransigeance de Molotov ainsi que le désastre cumulé de
Diên Biên Phu et de la conférence de Genève sur l’Indochine. Foster
Dulles critique dans le New Look une doctrine du tout-nucléaire
(ou peu s’en faut) qui ne fournit pas aux États-Unis un système
de défense adéquat, à force de vouloir préparer une guerre ouverte
contre l’URSS ou la Chine. Or, l’histoire montre que l’URSS « a
étendu sa domination sur 600 millions d’êtres humains par la guerre
civile et la subversion1 », rarement par des conflits classiques. Elle n’a
fait la guerre qu’à deux occasions : l’invasion de la Pologne et celle de
la Finlande en 1939. En 1954, l’infiltration communiste représente
donc, selon Dulles, un danger bien plus considérable. En Europe
comme en Amérique latine ou en Asie du Sud-Est, l’URSS ou la
Chine peuvent rester en arrière-plan et laisser les partis commu-
nistes locaux prendre le pouvoir, et/ou réclamer l’assistance de
Moscou ou de Pékin. Dulles a bien observé le scénario indochinois
entre 1946 et 1950, c’est-à-dire la montée en puissance de la guérilla
Viêt-minh. À partir de la victoire de Mao en Chine et la guerre de
Corée, Hô Chi Minh a su se reposer sur l’aide matérielle croissante
de Moscou et Pékin.
Notons qu’à l’extrême fin de sa vie, le pourrissement de Cuba et
la prise du pouvoir par Fidel Castro (décembre 1956-janvier 1959)
confirmeront l’analyse de Foster Dulles : grâce à une révolution
purement endogène au départ, un pays deviendra un satellite de
l’URSS à quelques encablures de la Floride sans que les États-Unis

1.  229e NSC, 21 décembre 1954, ibid.

306
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

puissent invoquer la légitime défense contre une intrusion armée du

Kremlin. Bref, dans la majorité des cas, l’Union soviétique devient
la principale bénéficiaire de mouvements qu’elle n’a pas toujours
lancés, mais qu’elle récupère et dont elle tire le meilleur parti straté-
gique, tout en échappant à la guerre.
En 1954, le secrétaire d’État Dulles demande donc au NSC de
réfléchir à l’absence de solution strictement militaire au pour­ris­
sement idéologique d’un État. Sous-entendu : il est temps de
réévaluer les capacités de la CIA et de lui réserver un rôle plus
efficient dans la confrontation Est-Ouest. En Iran (Mossadegh)
et au Guatemala (Arbenz), l’Agence ne vient-elle pas d’atteindre
l’âge de maturité ? Ne peut-on lui confier des missions d’envergure
planétaire ?1 Au NSC du 21 décembre 1954, Dulles renie ses
engagements électoraux agressifs de 1952 et se montre plus réaliste :
selon lui, la théorie du roll back aurait atteint immédiatement ses
limites. Pour la première fois de leur histoire, les États-Unis doivent
coexister avec une autre grande puissance ennemie et assimiler les
vieilles règles de l’équilibre des forces2.
Curieux renversement de situation : Foster Dulles devient le
fossoyeur du roll back, qu’il appelait de ses vœux durant la campagne
présidentielle de 1952. Cette impasse stratégique rouvre un boule-
vard aux opérations clandestines, le seul domaine où l’Amérique
puisse encore agir et progresser. Que dit exactement à ce sujet le
NSC 162/2 ?

Les conséquences du New Look et du NSC 162/2 sur la

guerre psychologique, les opérations clandestines et les actions
paramilitaires

Malgré d’inévitables limites, le NSC 162/2 constitue le

document le plus complet et le plus réfléchi de ce qu’on appelle la
1. Frank Loiselet, Le pouvoir exécutif américain, la CIA et l’opération Ajax, mémoire de
master 2, sous notre direction, printemps 2013, université Jean-Moulin Lyon 3.
2.  229e NSC, 21 décembre 1954, doc. cit.

307
 La naissance de la CIA

« première guerre froide » (1945-1955), dépassant même le NSC 68

en largeur de vue. Le nucléaire y représente à la fois la solution et
le problème. Effectivement, d’une part, la doctrine des représailles
massives tient en lisière « l’ennemi principal1 ». D’autre part, la force
de frappe atomique se montre incapable de modifier l’URSS de
l’intérieur, voire de ralentir l’idéologie communiste.
Dans ce contexte, parmi tous les points de vue évoqués par le
NSC 162/2, les opérations clandestines accèdent à un statut très
intéressant. Du point de vue budgétaire, elles représentent une mise
financière minimale pour un rapport maximal en cas de réussite.
Du point de vue diplomatique, la stratégie indirecte évite la guerre
frontale. Du point de vue idéologique, les covert actions font pression
sur le camp socialiste et peuvent l’inciter à évoluer favorablement.
On comprend ainsi l’idée d’Eisenhower de nommer les frères
Dulles à la tête de la diplomatie et des services secrets. Face à
l’impasse budgétaire et fiscale, devant le péril de l’holocauste
nucléaire, et malgré l’infériorité numérique des armées de l’Ouest,
la guerre psychologique et les opérations secrètes constituent un
des rares moyens de faire évoluer le système international. Comme
l’atteste le NSC 162/2 :

Parmi les moyens disponibles pour réduire les capacités de

l’URSS à étendre son contrôle et son influence sur le monde
libre, les États-Unis doivent :
Adopter des mesures officielles et secrètes pour discréditer le
prestige et l’idéologie soviétiques.
Réduire la force des partis communistes et autres mouvements
prosoviétiques.
Adopter toutes les mesures réalistes en matière diplomatique,
politique, économique et toutes les mesures secrètes pour

1. « The main ennemy », expression employée par la CIA et KGB, recensée peut-être pour
la première fois dans l’ouvrage d’Allen Dulles, The Craft of Intelligence, New York, Harper
& Row, 1963.

308
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

contrer l’action d’individus ou de groupes de personnes aux

ordres de Moscou.
Entreprendre des actions bien choisies et déterminantes pour
éliminer le contrôle de l’URSS sur un certain nombre de pays.
Les mesures destinées à exercer des pressions sur le bloc sovié-
tique doivent se donner comme objectif de créer les conditions
sous lesquelles la direction soviétique deviendra plus réceptive
à des compromis négociés. Par conséquent, les États-Unis
doivent adopter des mesures réalistes relevant du politique, de
l’économie, de la propagande et des actions clandestines pour
créer et exploiter des problèmes au sein de l’URSS, éreinter les
relations entre Moscou et Pékin, distendre le contrôle sur les
satellites et retarder la croissance du potentiel militaro-indus-
triel communiste1.

Par conséquent, les opérations secrètes ne se contentent pas

de répliquer à la menace idéologique. L’action clandestine est fille
de l’arme nucléaire et de ses limites. Elle se déploiera désormais
à l’ombre du parapluie atomique des États-Unis, pour frapper
l’ennemi sans provoquer un conflit général. Aussi, dans l’esprit du
secrétaire d’État Foster Dulles, les activités secrètes sont-elles aussi
indispensables que limitées dans l’espace et prudentes dans leurs
modalités. Dans le binôme formé avec son frère, Allen porte le fer
tandis que Foster dose la force.

Contrôler la guerre secrète : le remplacement du

Psychological Strategy Board
L’ Operations Coordinating Board : de la guerre psychologique
à la politique de sécurité nationale

Dans ses deux dernières années, l’administration Truman avait

créé le Psychological Strategy Board pour piloter la guerre secrète.
1. NSC 162/2, 30 octobre 1953, doc. cit., p. 595.

309
 La naissance de la CIA

Au changement de président, le PSB présente un bilan décevant :

l’exécutif ordonne, surveille et contrôle toujours aussi mal ses
opérations secrètes. On doit en partie cette carence à l’emploi du
temps surchargé du secrétaire d’État et du secrétaire à la Défense, et
de leurs numéros deux. Il devient plus urgent que jamais de placer
la guerre secrète sous tutelle étroite. Sinon, la CIA s’émancipera
sauvagement, faute de directives précises.
L’Operations Coordinating Board (OCB) bénéficie d’un acte de
baptême, en grande pompe, sous la forme d’un décret présiden-
tiel publié par la Maison-Blanche et le Federal Register (Executive
Order n° 10483 du 2 septembre 1953)1. Toutefois, une deuxième
directive, secrète, donne son vrai contenu au nouveau dispositif :
l’OCB se compose du sous-secrétaire à la Défense, du directeur
de la Foreign Operations Administration (aide à l’étranger), du
directeur de la CIA et du conseiller pour la sécurité nationale, le
tout présidé par le sous-secrétaire d’État, à savoir… Bedell Smith
au départ (1953-1954). Ces membres statutaires nomment des
représentants personnels qui siègent dans un comité permanent,
hors séances officielles. Évidemment, le gros du travail s’opère dans
cette instance discrète. Ces délégués jouiront de la même autorité
que leurs patrons pour arbitrer les projets présentés2.
L’OCB « coordonne tous les aspects interministériels des plans
opérationnels, dans leurs détails ». Il doit inspirer, superviser et
organiser une « politique de sécurité nationale ». Ce dernier terme
implique une novation. Jusqu’alors, l’administration Truman
employait l’expression de « guerre psychologique ». À force d’impré-
cisions, comme nous l’avons constaté, cette formule finissait par
couvrir l’ensemble des activités officielles et secrètes contre l’URSS.
À la place, la National Security Policy de l’administration Eisenhower

1. Première réunion, le 17 septembre 1953, NARA, DOS, RG 59, S/S-NSC Files,

Lot 62 D 430.
2. « Executive Order 10 483 Establishing the Operations Coordinating Board »,
communiqué de la Maison-Blanche, 2 septembre 1953, NARA, DOS, RG 59, S/S-NSC
Files, Lot 66 D 148, PCG.

310
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

englobe désormais toute la politique extérieure américaine, dont

les actions brutales et clandestines ne représentent qu’un aspect.
En réalité, la « politique de sécurité nationale » devient synonyme
de « politique de sortie de l’isolationnisme » et ne s’applique pas
seulement au cas soviétique, mais à la construction du monde
wilsonien rêvé à leur tour par Eisenhower et Foster Dulles (Allen
Dulles n’allant pas si loin dans l’idéalisme). L’expression comporte
donc un versant négatif ou défensif (contrer le bloc communiste)
et un versant positif et créateur (édifier un monde interdépendant,
en paix).
La seconde directive présidentielle, secrète, du même
2 décembre 1953 précise les missions de l’OCB1. Sans surprise,
Eisenhower lui confie les opérations du NSC 10/2 et du NSC 10/5 :
intoxication, désinformation et déstabilisation des puissances
communistes, y compris par des opérations paramilitaires. En paral-
lèle, l’OCB devra vérifier la compatibilité des missions clandestines
avec la politique officielle du département d’État. Pour la première
fois depuis Kennan en 1948 (création de l’Office Policy Coordination
au sein de la CIA mais sous contrôle du département d’État), le
sommet de l’État américain affiche enfin sa volonté de coordonner
la posture officielle des États-Unis avec le versant le plus sombre des
opérations secrètes.

NSC 5412, charte des opérations clandestines

Logiquement, le 15 mars 1954, les directives NSC 10/2 et 10/5

se fondent dans la directive NSC 5412, intitulée « directive du
Conseil de sécurité nationale sur les opérations secrètes ». Sur le fond,
cet ultime décret n’innove pas par rapport aux textes réglementaires
de l’ère Truman, sinon en apportant quelques ajustements de fond
et de forme. Le NSC 5412 devient la charte d’activité de la CIA
jusqu’aux années 1970, au moins, c’est-à-dire jusqu’à la remise en
1. Mémorandum du président Eisenhower au secrétaire exécutif du Conseil de sécurité
nationale, 2 septembre 1953, NARA, DOS, RG 59, S/S-NSC Files, Lot 62 D 430.

311
 La naissance de la CIA

cause des passe-droits de l’Agence par la crise morale de 1973-1975

(Watergate et Vietnam, pour l’essentiel) et sa traduction politique
dans le rapport parlementaire Church de 19761.
Sur la forme, le NSC 5412 délimite plus strictement les « opéra-
tions secrètes »2. Jusqu’alors, on rangeait à tort certaines opérations
d’espionnage et de contre-espionnage dans la catégorie des covert
operations. Sur le fond, on constate aussi une meilleure définition
des objectifs, puisque, dorénavant, la finalité des opérations secrètes
consiste « à créer et à exploiter une série de problèmes à l’endroit du
communisme international, à mettre à l’épreuve les relations entre
l’URSS et la Chine communiste et, aussi, entre ces deux puissances
et leurs satellites respectifs ; enfin, on tentera de freiner la croissance
économique et militaire du bloc soviétique ». Cette insistance à
brouiller Moscou et Pékin découle de l’intuition personnelle de
Foster Dulles. Quinze ans avant Nixon et Kissinger, le secrétaire
d’État d’Eisenhower juge que Pékin veut déjà concurrencer Moscou
sur le contrôle du socialisme mondial.
Le NSC 5412 règle aussi la procédure de décision. Concrè­
tement­, la CIA informe en amont l’OCB des futurs « programmes
majeurs »3. Les étapes sont les suivantes : premièrement, le
président n’intervient pas officiellement dans la validation des
opérations secrètes, sinon en arrière-plan, comme président du
NSC. Deuxièmement, la directive NSC 5412 crée au sein du
NSC un Planning Board qui sert de bureau d’études interne et
réfléchit aux types d’opérations secrètes à réaliser par la CIA. Le
conseiller à la sécurité nationale, le général Robert Cutler, préside
ce Planning Board. Troisièmement, une fois que le NSC approuve
1. « Final Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with
Respect to Intelligence Activities », Sénat des États-Unis, Washington DC. Nous utilisons
la version ronéotypée consultable à Yale, bibliothèque Seeley G. Mudd, centre d’archives
fédérales, dossier « National Intelligence Establishment ».
2. Victor Marchetti, John D. Marks, La CIA et le culte du renseignement, op. cit., p. 293-
295.
3. « National Security Council Directive on Covert Operations », NSC 5412,
15 mars 1954, Eisenhower Library, Special Assistant to the President for National Security
Affairs Records.

312
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

un programme, il le renvoie à l’OCB qui réfléchit à l’orchestration

de la nouvelle politique de sécurité nationale et contacte les diverses
agences concernées pour préciser leurs rôles. En somme, pour une
fois, l’Operations Coordinating Board porte bien son nom. Il donne
forme à des principes bien généraux au départ, les décline en plans
de travail, puis répartit les tâches. C’est à ce stade qu’il s’assure de la
compatibilité des opérations proposées par la CIA avec la politique
étrangère. En revanche, l’OCB ne dirige pas les opérations. Il ne se
comporte pas en état-major.
Point crucial : dans le cas des opérations les plus sensibles, le
secrétaire d’État et le secrétaire à la Défense peuvent piloter direc-
tement un programme clandestin de la CIA. Le NSC 5412 prévoit
explicitement des arrangements au sommet entre le secrétaire d’État
et le directeur de la CIA, selon la gravité ou l’intérêt spécifique de
l’enjeu. Cette clause de sauvegarde résulte évidemment des liens
fraternels entre Allen et Foster Dulles.

Photographie organisationnelle de la CIA : les rapports

Clark et Doolittle de 1955

Une administration jeune, en pleine croissance

L’administration Truman a créé l’appareil d’État américain

moderne d’aujourd’hui, c’est-à-dire une machine administrative
complexe et sophistiquée, globalement adaptée à un monde
dangereux et interdépendant. L’administration Eisenhower n’y
apporte aucune novation fondamentale, mais elle insuffle une
pratique institutionnelle. Ce constat s’applique au NSC, au dépar-
tement de la Défense, aux agences d’aide à l’étranger (la Foreign
Operations Administration qui succède à la Mutual Security Agency)
ou encore à la préparation de l’économie de guerre (nouvel Office
of Defense Mobilization issu de la fusion du Munitions Board et du
National Security Resources Board). Il en va de même pour la CIA
dans son fonctionnement interne comme dans ses relations avec la

313
 La naissance de la CIA

Maison-Blanche et les autres agences : Eisenhower et Allen Dulles

n’inventent aucune structure de renseignement, mais ils soumettent
l’Agence à l’épreuve de ses premières opérations majeures, dont les
plus connues sont l’Iran en 1953 (opération Ajax) et le Guatemala
en 1954 (opération PB Success). Désormais, la CIA fait l’histoire et,
parfois même, en inverse le cours.
Se pose alors à nouveau la question du contrôle de l’État. Il
ne suffit pas de renverser des dirigeants étrangers pour prouver
la véritable efficacité de l’Agence. La « productivité » et la bonne
« gouvernance » ne se résument pas à des résultats spectaculaires. En
un lustre, du point de vue organisationnel, la CIA est devenue un
rouage à part entière de l’appareil d’État. Son fonctionnement et ses
dysfonctionnements éventuels ne peuvent s’analyser qu’en relation
avec le reste de l’administration. Dans cette perspective globale,
en 1953, le Congrès, devenu majoritairement républicain aux
élections de novembre 1952, confie à l’ancien président Herbert
Hoover le soin d’animer une vaste commission d’enquête sur
l’organisation globale du gouvernement fédéral1. La communauté
du renseignement est concernée, même si on établit une procédure
particulière à son égard : en marge de l’enquête Hoover, deux
rapports s’élaborent.
Le premier rapport est celui du général Doolittle (le héros du
raid aérien suicide, en aller simple sur le Japon, en 1942), destiné
seulement au président des États-Unis. Doolittle étudie le rôle des
diverses composantes de la CIA dans la conception et l’exécution
des opérations secrètes2. En 1954‑1955, on confie au général Clark
le second rapport. Il en résulte aussi une version secrète pour le
1. « Public Law 108 », 10 juillet 1953. Nomination d’Herbert Hoover par Eisenhower,
le 24 juillet 1953, Public Papers of the Presidents, 1953, p. 516.
2. « Panel of Consultants on Covert Activities of the Central Intelligence Agency », lettre
du président Eisenhower au général James H. Doolittle, 26 juillet 1954, E ­ isenhower
Library, Administration Series. Autres membres du sous-comité Doolittle : William
B. Franke, Morris Hadley et William Pawley. « Introduction to the Doolittle Commission
Report on the Covert Activities of the Central Intelligence Agency », dans Jan Goldman
(dir.), Ethics of Spying, op. cit., vol. 2, p. 19-20. Richard A. Best Jr, Proposals for Intelligence
Reorganization, op. cit., p. 9.

314
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

président1 et… un rapport public à destination du Congrès2.

Comme les textes des généraux Doolittle et Clark se recoupent
fatalement et se rejoignent sur les conclusions principales, nous en
proposons la synthèse3.
Globalement, les rapports Clark et Doolittle dépeignent une
CIA en ébullition, dynamique et regorgeant de ressources et
d’inventivité. Cet élan vital a sa contrepartie : l’espionnage et les
opérations clandestines souffrent d’une gestion chaotique, sous
l’autorité confuse d’une hiérarchie compliquée. Chaque opération
crée sa propre bureaucratie et sa propre chaîne de commandement.
Pour l’instant, en 1955, cela fonctionne et permet d’importants
succès, mais on doit s’attendre à des gros revers. Au centre de ce
système foisonnant, on trouve Allen Dulles, bien évidemment. Pour
le général Doolittle :

Son principal atout est sa connaissance exceptionnelle du sujet.

Il y met tout son cœur et consacre toute sa vie au renseignement.
C’est un homme d’une grande honnêteté, soutenu loyalement
par sa garde rapprochée. Le problème vient justement du fait
qu’Allen Dulles s’entoure de gens loyaux mais incompétents,
pour lesquels il est inversement prêt à se battre pour les défendre.
Par exemple, Frank Wisner est un monsieur plein de talents,
mais il ne sait pas organiser un service. L’autre directeur adjoint,
Cabell, n’est pas non plus un administrateur. On constate aussi
un sérieux manque de discipline dans la CIA. Même chose
pour la sécurité : trop d’informations s’évaporent à l’occasion
des cocktails4.
1. « Report by the Task Force on Intelligence Activities of the Commission on
Organization of the Executive Branch of the Government », rapport Clark, version secrète,
mai 1955, FRUS 1950-1955, op. cit., doc. n° 220.
2. « Report by the Commission on Organization of The Executive Branch of the
Government to the Congress », juin 1955, doc. cit., p. 666-693.
3. « Report on the Covert Activities of the Central Intelligence Agency », rapport du
Special Study Group (comité Doolittle), doc. cit.
4. Point de vue exprimé verbalement au président Eisenhower par le général Doolittle,
le 19 octobre 1954. Eisenhower Library, Ann Whitman File, Administrative Series, Allen

315
 La naissance de la CIA

Pour sa part, le comité Clark confirme le problème et recom-

mande de nommer un vrai « chef d’état-major ». Ce directeur
exécutif déchargerait le DCI de la gestion routinière des opérations
et lui laisserait élaborer la stratégie globale à moyen et long terme.
Plus grave sur le fond, le rapport Clark juge qu’Allen Dulles sacrifie
l’infiltration patiente et méthodique des pays de l’Est sur l’autel
d’opérations grandioses, dont la rentabilité au long terme paraît
douteuse. Bref, nous disent les deux rapports, la CIA n’a pas encore
accédé à l’âge adulte. Les coups spectaculaires, comme les affec-
tionnent Allen Dulles et Frank Wisner, ne valent qu’en fonction
d’une stratégie réfléchie et maîtrisée. Il faut accorder l’action avec
l’administration ; l’héroïsme au quotidien avec la bureaucratie.

Ressources humaines
En ce qui le concerne, le rapport Doolittle s’intéresse de très près
aussi à la sociologie du personnel de la CIA. Il commence par dresser
le profil des 34 officiers supérieurs aux postes clés de l’Agence. Âgés
en moyenne de 48 ans (en 1955, le plus jeune a 38 ans, et le plus
vieux, 66 ans), tous sont nés aux États-Unis. À l’instar des autres
élites américaines, les cadres de la CIA sont passés par l’Université
et possèdent une licence (College Degree), voire plus pour 13 d’entre
eux. Deux cadres supérieurs seulement sont autodidactes. En
termes d’expérience professionnelle, un tiers a fait ses premières
armes à Wall Street ou dans l’industrie. Un cinquième seulement
peut se targuer d’une expérience militaire (hors OSS), avant 1947.
À l’évidence, la prédominance des officiers supérieurs et généraux,
déplorée par certains aux tout débuts, s’est fortement atténuée.
L’Agence s’est civilianisée et attire un personnel nouveau, doté
d’une culture organisationnelle propre : en 1955, seule la moitié
des cadres principaux provient de l’OSS. La moitié de l’état-major
a été enrôlée en ignorant tout des activités de renseignement. À
l’usage néanmoins, selon Doolittle, ces hommes se révèlent d’un

Dulles, boîte n° 13.

316
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

talent exceptionnel. Il conviendrait donc d’augmenter leurs salaires,

trop modestes non seulement par rapport au secteur privé (cela va
sans dire), mais vis-à-vis des officiers supérieurs et généraux des
forces armées, ainsi que des barons de la diplomatie. De même, le
directeur de la CIA devrait recevoir un salaire identique à celui du
sous-secrétaire à la Défense (17 500 dollars) – Allen Dulles bénéficie
de l’équivalent d’une solde de général de division, en 19551 – et
les directeurs adjoints une rémunération du même ordre que les
ministres délégués (Assistant Secretaries).
L’ensemble des employés de la CIA revêt les caractéristiques
suivantes : les femmes représentent 42 % des officiers et agents sur
le terrain – vingt ans avant la féminisation des armées. L’âge moyen
est de 35 ans, tandis que les deux tiers appartiennent à la tranche
d’âge 25‑39 ans. Sans surprise, l’aventure du renseignement exige
des individus jeunes et prêts à changer de vie. La CIA recrute osten-
siblement parmi l’élite diplômée : 70 % de ses employés possèdent
l’équivalent d’une licence, et la moitié l’équivalent d’une maîtrise
(master aujourd’hui). En d’autres termes, le monde du ren­sei­
gnement est surdiplômé, en comparaison de la société américaine. Sa
seule vraie carence intellectuelle vient des compétences linguistiques
trop rares des officiers de la CIA, en particulier dans le domaine
asiatique (la guerre de Corée l’a souligné cruellement)2. Comme
l’Université reste l’apanage des protestants anglo-saxons, jusqu’aux
années 1960, au moins, la CIA des origines confirme qu’elle est le
portrait en réduction de la classe dominante américaine. Pour un
métier d’aventuriers et d’hommes de main, on a recruté beaucoup
d’intellectuels et de lettrés. La CIA reflète le microcosme des élites
américaines.

1. Le cadet des frères Dulles a toujours souffert de gagner moins que son frère multimil-
lionnaire, pas par jalousie, mais en raison de la difficulté à soutenir les frais liés aux obli-
gations politico-mondaines. Les maisons de style géorgien que possédaient les deux frères
à Georgetown ne sont absolument pas de taille ni de standing équivalents. Entretien de
l’auteur avec le cardinal S. J. Avery Dulles, 17 mai 1997, université Fordham, New York.
2. « Report by the Commission on Organization of The Executive Branch of the
Government to the Congress », juin 1955, doc. cit., recommandation n° 8, p. 693.

317
 La naissance de la CIA

Des progrès restent à accomplir dans la gestion du personnel,

si on veut vraiment fidéliser les meilleurs éléments sur la longue
durée. Les rapports Clark et Doolittle regrettent l’absence de vrais
plans de carrière, malgré les ouvertures technocratiques offertes par
la loi de 1949. Un projet de « Career Service Plan » moisit encore
dans les tiroirs, six ans après la loi CIA. Résultat : la direction de la
CIA ne suit pas assez les affectations et les promotions. Certains
stagnent indéfiniment au même échelon, sans raison valable.
Aucune prime n’agrémente les séjours outre-mer (rapport Clark),
dont les conditions matérielles laissent souvent à désirer. De plus,
les familles des cadres ne bénéficient pas de la même protection
sociale que celles des militaires en mission extérieure1. Et lorsqu’ils
reviennent de leur temps à l’étranger, trop d’officiers de ren­sei­
gnement demeurent oisifs (rapport Doolittle). Par conséquent, les
deux comités d’enquête de 1955 ne voient pas comment bâtir un
service de renseignement de qualité, décennie après décennie, sans
offrir aux personnels des évolutions professionnelles et salariales
prévisibles et intéressantes. C’est le point le plus en souffrance
depuis 1946-1948.
Dans le même ordre d’idées, le programme d’approche des
étudiants peut faire beaucoup mieux encore. Vu la concurrence
féroce des sociétés privées, les agents recruteurs en plein cœur des
universités devraient faire des offres plus définitives. On constate
aussi beaucoup de négligences dans le suivi de dossiers. Un délai de
plusieurs mois peut s’établir entre le premier entretien et l’entrée
définitive dans la CIA. Les enquêtes individuelles de sécurité néces-
sitent trois mois, au lieu de trente jours seulement pour le FBI. Dans
cet intervalle, les jeunes diplômés ont tout loisir de se laisser tenter
par des propositions d’embauche plus lucratives ou plus presti-
gieuses. En revanche, une fois cette étape franchie, la commission
d’enquête Doolittle se félicite de la qualité de l’instruction et de
l’entraînement dans les camps secrets de la CIA, même si, par la

1. Ibid., p. 690 et 691.

318
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

suite, 10 % des cadres du service action auraient besoin de stages

d’aguerrissement.
Au final, plusieurs recommandations émergent. D’abord, du
point de vue de la sécurité justement, le comité Doolittle s’étonne
du nombre impressionnant d’employés de la CIA dispensés d’une
enquête approfondie, soit 500 personnes environ. L’Agence doit
systématiser le détecteur de mensonges, en particulier pour les
employés de retour de l’étranger. L’écrasante majorité des officiers
ne fait plus l’objet d’enquêtes ni d’entretiens après les investigations
du début de carrière. Dans le même registre, le comité Doolittle
juge fort dangereux que les deux tiers des cadres puissent accéder
aux bases documentaires de la CIA, c’est-à-dire à 80 % du savoir
emmagasiné au fil des ans (seules les informations les plus sensibles
échapperaient à ce laisser-aller). Le besoin d’en connaître doit
constituer le critère absolu d’accès aux sources. On reste, sur ce
point, très loin des canons du FBI.
Les huit premières années de la CIA ont vu aussi la multiplica-
tion des fuites par négligence. La hiérarchie doit donc faire respecter
les procédures à la lettre. Comme le dénonce le comité Clark (et
le rapport Dulles-Jackson-Correa de 1948-1949 déjà), la disper-
sion physique des bâtiments de la CIA constitue une autre source
d’inquiétude. Au tout début, 22 immeubles abritaient les services de
l’Agence, à Washington. En 1955, on en recense 43, dont certains
sont des préfabriqués du temps de guerre, susceptibles de brûler en
une heure. Vu l’impossibilité de communiquer par téléphone et de
transporter les dossiers d’un site à l’autre, cette dispersion se traduit
par la multiplication des secrétariats, des centres d’archives et par
le ralentissement des communications entre les chefs de service.
Le comité Doolittle incite donc le gouvernement à construire un
centre unique… le futur Langley.
Ensuite, la jeunesse, les qualités académiques et la haute extrac-
tion sociale des membres de la CIA n’interdisent pas un taux de
personnel incompétent évalué à 10 %. L’Agence doit se séparer de
ce « bois mort » (sic). Si on laisse les médiocres à leur place et si on les

319
 La naissance de la CIA

promeut, les plus dynamiques partiront vers des cieux plus cléments
et plus lucratifs. De toute façon, il faut clore les programmes les
moins « rentables » [sic], pour concentrer les efforts, les moyens et
les ressources humaines sur les projets phares :

On ne répétera jamais assez que la qualité prime sur la quantité

à propos des opérations secrètes de la CIA. Un nombre limité
de personnes compétentes dans une agence aussi sensible peut
se révéler bien plus utile qu’une vaste bande d’incompétents1.

 ne connaissance du bloc socialiste toujours dangereusement

U
lacunaire
À propos du volet « renseignement », le général Doolittle déplore
l’échec complet des tentatives d’infiltration au-delà du rideau de fer :

Parce que les États-Unis sont relativement novices dans le jeu

du renseignement et parce que nous faisons face à un État
policier ennemi, dont la coercition et les contraintes sécuritaires
atteignent leur paroxysme depuis des années, l’information que
nous pouvons en obtenir ne répond toujours pas à nos attentes2.

Le monde communiste, avec ses champs de mines, ses projec-

teurs, ses clôtures électriques… reste donc étanche et imperméable.
Un agent parachuté n’a aucune chance de se réfugier auprès
des populations autochtones. Le rapport Doolittle mentionne
seulement deux procédés pour pénétrer le monde socialiste : les
transfuges et l’espionnage électronique. Dans le premier cas, le texte
cite en particulier la défection d’un haut responsable soviétique
qui a transmis beaucoup d’informations. Mais même dans ce cas
très favorable, le renseignement fourni demeure « sporadique et
incomplet ».

1. Ibid.
2. « Report on the Covert Activities of the CIA », doc. cit.

320
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

Par conséquent, le potentiel le plus important semble bien le

renseignement électronique ou à contenu scientifique. En 1955,
le rapport Doolittle juge le SIGINT (Signal Intelligence) comme la
source potentiellement la plus intéressante. Il invite donc l’admi-
nistration Eisenhower à augmenter les crédits fédéraux en faveur
de tous les programmes technologiques susceptibles de percer les
communications soviétiques : radars, surveillance à haute altitude,
études océanographiques, drones (unmanned vehicles), détections
chimiques1…

Un très nécessaire contrôle gouvernemental et législatif

« Il me paraît que les activités d’aucune autre organisation

fédérale ne font l’objet d’un examen et d’un contrôle aussi étroit
que la CIA. »
Lyman Kirkpatrick, ancien directeur adjoint
pour l’administration de la CIA, 11 octobre 1971

« À mon avis, la vérité est à l’opposé de la déclaration de

Kirkpatrick et il est déplorable que l’on veuille ainsi tromper
le peuple américain. Il n’est aucune organisation fédérale dont
les activités soient moins examinées et contrôlées que celles de
la CIA. »
Sénateur Stuart Symington, membre de la commission
sénatoriale sur le renseignement2

1. Christopher Andrew observe que le SIGINT est le domaine le moins bien couvert de
l’histoire du renseignement durant la guerre froide. Sur le plan politique, d’ailleurs, George
Hebert Walker Bush sera le premier à l’évoquer publiquement. Christopher Andrew,
« Conclusion: An Agenda for future Research », dans Rhodri Jeffreys-Jones, Christo-
pher Andrew, Eternal Vigilance ?, op. cit., p. 228. Frank Leprovost, Bertrand Warusfel,
« Échelon­ : origine et perspective d’un débat transnational », dans Annuaire français de
relations internationales, vol. 2, 2001, p. 865-888.
2. Cité par Victor Marchetti, John D. Marks, La CIA et le culte du renseignement, op. cit.,
p. 290.

321
 La naissance de la CIA

Au milieu des années 1950, aucun haut fonctionnaire, aucun

dirigeant politique, aucun parlementaire, bref personne ne conteste
plus le principe d’un service de renseignement au-dessus ou à côté
des lois. Et du côté de la société civile, l’Amérique d’Eisenhower
ne se pose aucune question. Après vingt ans pénibles, l’homme
de la rue goûte la stabilité, la prospérité et le progrès technique.
Le seul débat idéologique, de taille, concerne alors la question
noire (affaire Rosa Parks, 1er décembre 1955 ; invalidation de la
législation discriminatoire dans les transports par la Cour suprême,
13 novembre 1956). Pour le reste, nul ne conteste l’ordre établi.
C’est pourquoi les comités Doolittle et Clark envoient des signaux
d’alerte qui auraient certainement mérité plus d’égards, à l’époque.
Car on s’oriente bien vers une CIA en roue libre.
Le nerf de la guerre d’abord. D’un point de vue comptable, il
reste beaucoup à faire pour mieux suivre les dépenses. En 1954,
le budget de la CIA atteint les 800 millions de dollars, soit une
augmentation de 50 % en un an : la croissance exponentielle lancée
par Bedell Smith se poursuit. Or, la gestion des fonds de la CIA
ne relève pas de la plus grande rigueur. Cette négligence sur des
dizaines et des dizaines de millions de dollars conduira fatalement
à des abus, sinon des détournements de fonds. Le contrôleur
général de la CIA existe en théorie, mais en mode mineur. Même
le directeur adjoint pour l’administration ne sait pas grand-chose.
Au nom de la sécurité, il certifie à l’aveugle du bon emploi des
sommes. Ses colonnes de chiffres contiennent trop de carences pour
faire œuvre utile. D’ailleurs, pour y voir clair au moins une fois, le
comité Doolittle s’est procuré la totalité des comptes disponibles
d’une grosse opération. En fait, seul le bureau géographique, dont
dépendait la mission, avait gardé trace des dépenses, et encore de
façon très lacunaire.
Sur le bien-fondé des missions, Allen Dulles ne prendrait pas le
recul nécessaire. L’Agence s’est pourtant dotée d’un comité d’exa-
men des programmes secrets : le Project Review Committee. Or, le
DCI ne consulte pas systématiquement cette instance d’évaluation

322
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

interne, pour des motifs de sécurité. En outre, ce Project Review

Committee examine seulement les opérations politiques et parami-
litaires. Le comité Doolittle recommande aussi que les programmes
d’espionnage fassent l’objet d’un audit a priori, en raison des risques
qu’ils font peser sur le prestige et la sécurité des États-Unis. Sur
le modèle des forces armées, le panel Doolittle préconise donc de
recréer le poste d’inspecteur général, supprimé en 1950. Il aurait
accès à tous les services, y compris au cabinet du DCI et à l’intégra-
lité de la direction des plans.
De façon générale, une fois l’accord donné, le gouvernement ne
surveille pas le déroulement des missions. Certes, la transforma-
tion du Psychological Strategy Board en un Operations Coordinating
Board, aux ordres du NSC, a considérablement amélioré la super-
vision de la CIA – la première d’ailleurs à réclamer des instructions
politiques. Désormais, les programmes, et les missions particu-
lières à l’intérieur de ces programmes, bénéficient d’un examen
gouvernemental préalable. Mais dans la suite du processus, cela
devient beaucoup plus flou : la planification d’une opération ne
préjuge en rien de son déroulement. La situation sur le terrain
évolue vite et l’imprévu est la règle. On n’informe l’exécutif que
lorsque c’est trop tard. L’opération PB Success au Guatemala, en
1954, le démontre : lorsque les pronostics se trompent et que la
planification échoue, une mission d’envergure se transforme en
une improvisation acrobatique qui met en péril la réputation des
États-Unis. Certes, au final, la CIA et les putschistes guatémal-
tèques ont fini par chasser Arbenz du pouvoir. On doit reconnaître
pourtant que cette réussite doit plus à la chance et au hasard qu’à
une technique maîtrisée du coup d’État. Dans les années 1950,
ni la Maison-Blanche, ni le département d’État, ni le directeur de
la CIA ne disposent de la technologie pour suivre les événements
heure par heure et tenter d’en modifier le cours. Dans l’affaire
guatémaltèque, tout retombe sur les équipes à la manœuvre en
Floride, au Guatemala et au Honduras. Voici un cas d’école
où l’opérationnel et la tactique ont court-circuité gravement le

323
 La naissance de la CIA

stratégique. Des décisions prises dans le feu de l’action peuvent

entraîner des répercussions mondiales1.
Dans ce contexte, le rapport Clark prône la création d’un
Watchdog Committee, c’est-à-dire : ou bien une commission parle-
mentaire mixte (sénateurs et représentants), spécialement affectée
à la surveillance de la communauté du renseignement ; ou bien une
commission issue de la société civile ; ou bien encore une commis-
sion composée de parlementaires et de citoyens distingués2.
En effet, la loi de 1949 écarte tout vrai contrôle parlementaire.
Elle déroge au Legislative Reorganization Act de 1946 qui réforme les
comités parlementaires3. Certes, il est plus ou moins entendu que
le comité des Appropriations et celui des Forces armées jettent un
coup d’œil sur la CIA en auditionnant son directeur et ses grands
subordonnés, régulièrement. Mais en 1951 par exemple, le sous-
comité du Senate Armed Forces Committee sur le renseignement
s’est réuni une fois seulement4… De même, les commissions des
Forces armées et des Affaires étrangères du Sénat et de la Chambre
des représentants peuvent convoquer le directeur de la CIA, à
l’occasion des crises : c’est le cas, par exemple, au lendemain des
violences inattendues de Bogota en 19485 et ce le sera à nouveau
après l’intervention franco-britannique sur Suez, que la CIA
n’anticipe pas6. Pour le reste, le Congrès ne surveille pas le travail
quotidien et routinier de la CIA. Encore moins se lance-t-il dans
une réflexion d’ensemble, à long terme. De toute manière, autant
1. Antony Loial, La politique étrangère des États-Unis à l’égard du Guatemala de 1952
à 1954 : analyse de la prise de décision et de la stratégie, mémoire de master 2, sous notre
direction, université Jean-Moulin Lyon 3, 2012.
2. L’insistance du comité Clark à ce sujet se traduit par le fait que la proposition figure dans
le rapport secret et dans le rapport public destiné au Congrès : « Report by the Commission
on Organization of The Executive Branch of the Government to the Congress », juin 1955,
doc. cit., p. 666 et 684-687.
3. « Public Law 601 », 79e congrès, 2e session, 2 août 1946.
4. Même chose par la suite, en 1956 et aucune session en 1957.
5. Audition de l’amiral Hillenkoetter devant la commission des forces armées du Sénat,
13 avril 1948. Citée par David M. Barrett, The CIA and Congress, op. cit., p. 41.
6. Audition d’Allen Dulles devant les sénateurs, 12 novembre 1956, Executive Sessions of
the Senate Foreign Relations Committee, vol. 8, 84e congrès, 2e session, 1956.

324
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

les responsables de la CIA ne disent rien de substantiel en commis-

sion parlementaire, autant les congressmen eux-mêmes préfèrent ne
pas trop poser de questions. Comme l’explique le sénateur Leverett
Saltonstall (républicain du Montana), un an après les rapports Clark
et Doolittle, « les membres du Congrès répugnent à demander
des informations et des éclaircissements sur des domaines où ils
préfèrent ne rien savoir1 ».
Avec plus ou moins de sincérité, les hauts responsables de la
CIA déplorent cette absence d’attention, ainsi que le souligne le
jurisconsulte de l’Agence, Walter Pforzheimer :

À l’époque, on avait trop lâché les rênes. Le Congrès croyait en

ce que nous faisions. Ce n’est pas que nous cherchions à cacher
quelque chose. Le problème était la difficulté à faire asseoir les
parlementaires autour d’une table pour nous écouter2.

Par la suite, de 1949 à la tourmente des années 1970, le polito-

logue Amy B. Zegart recense au moins 200 projets de loi organisant
une supervision parlementaire de la CIA, tous rejetés3. Parmi les
tentatives les plus emblématiques, on peut citer la proposition du
sénateur Mike Mansfield de créer une commission mixte entre
les deux chambres, en 1953 au lendemain de l’opération contre
Mossadegh. Après six ans de discussions en comité, le Sénat refuse
d’en débattre en séance plénière. Mansfield répète ses efforts quatre
fois, la décennie suivante, en vain toujours4. À la veille du Watergate,
l’état d’esprit général ne varie pas. Par exemple, au tout début des
années 1970, le président de la commission des Forces armées

1. Congressional Record, 1956, p. 5924.

2. Interview de Walter Pforzheimer par Britt Snider, 11 janvier 1988, reproduite dans
Britt Snider, Congress and the CIA, New York, Nova Science Publishers, 2008, p. 9-10.
3. Amy B. Zegart, Flawed by Design, op. cit., p. 193. Roy Godson, « Congress and Foreign
Intelligence », dans Ernest W. Lefever, Roy Godson, The CIA and the American Ethic,
op. cit., p. 34. Harry Howe Ransom, « Congress and the Intelligence Agencies », Proceedings
of the Academy of Political Science, vol. 32, n° 1, 1975, p. 162.
4. Scott D. Breckinridge, The CIA and the US Intelligence System, op. cit., p. 70.

325
 La naissance de la CIA

du Sénat, John Stennis (démocrate, Mississippi), déclare au DCI

James R. Schlesinger qui souhaitait lui révéler un échantillon de
programmes : « Non, non, cher ami, ne me dites rien. Contentez-
vous de foncer. Allez-y, faites-le. Je ne veux rien savoir1. »
En 1955, à contre-courant déjà, le comité Clark plaide donc en
faveur d’une commission d’enquête permanente, dotée de larges
pouvoirs d’enquête avec convocation obligatoire des témoins, sous
peine d’action en justice (Subpoena). Ce Watchdog Committee aurait
accédé à tous les documents, y compris les pièces budgétaires. Ainsi :

Les audits ou les études régulières menées par un comité

indépendant dissiperaient les soupçons et la méfiance répandus
dans l’opinion, en raison du secret complet qui enveloppe les
opérations. Une telle procédure contribuerait à protéger notre
programme de renseignement des attaques injustifiables portées
contre les agences concernées, en renforçant la confiance du
public et son soutien à ce travail vital2.

Autrement, dans un avenir plus ou moins proche, la commission

Clark redoute un divorce entre la CIA et l’opinion publique. Un
jour, une contestation virulente finira par naître des passe-droits
dont bénéficie l’Agence. De fait…

Les suites des rapports Clark et Doolittle : le Presidential

Foreign Intelligence Advisory Board et l’enquête Bruce-Lovett

Plutôt qu’une commission parlementaire, Eisenhower préfère

nommer une commission de citoyens privée, mais de haute stature,
sans liens directs avec le gouvernement, pour le conseiller sur le
renseignement. Cette formule offre l’avantage de la discrétion
et dispense la CIA des intrusions du Congrès. Début 1956,
1. Loch K. Johnson, « The CIA and the Question of Accountability », doc. cit., p. 180.
2. « Report by the Commission on Organization of The Executive Branch of the
Government to the Congress », juin 1955, doc. cit., p. 685.

326
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

Eisenhower instaure par décret le Presidential Foreign Intelligence

Advisory Board (PFIAB) qui fonctionnera jusqu’à la formation de
deux commissions parlementaires (Chambre et Sénat) sur les activi-
tés de la communauté du renseignement dans les années 19701. Ce
panel indépendant se compose au départ du général John E. Hull,
de l’amiral Richard E. Connolly (ancien chef d’état-major de la
marine), du général Doolittle à nouveau (tous ces officiers sont
à la retraite), d’un industriel, Benjamin Fairless (US Steel Corp.),
d’un banquier, Morris Hadley, et surtout de l’ancien sous-secrétaire
d’État et multimillionnaire David K. Bruce (déjà auteur du premier
rapport de l’histoire sur le renseignement central, en 1945). Il est
présidé par James R. Killian, président du Massachusetts Institute of
Technology2.
Le comité Killian rend son premier rapport annuel en
octobre 1956, en pleine tourmente : la crise de Suez, la révolution
hongroise et l’élection présidentielle américaine ne constituent pas
le meilleur moment pour réformer à froid la CIA. Il conclut tout
de même : « Pour autant que nous ayons pu nous en faire une idée
1. En 1976, le Sénat crée le Senate Committee on Intelligence et honore ainsi une des
recommandations du rapport Church. En 1977, la Chambre suit le mouvement et ins-
titue le House Permanent Select Intelligence Committee. Dans ce dernier cas, la loi fonda-
trice précise qu’il s’agit de « contrôler et d’étudier sur une base permanente les activités de
renseignement dans leur globalité et de soumettre à la Chambre des propositions de loi ».
Bien entendu, ces comités surveillent la totalité de la communauté du renseignement :
CIA, NSA, DIA, National Reconnaissance Office, National Imagery and Mapping Service,
les sections de renseignement de chaque force armée, le département d’État, ceux du
Trésor, de l’Énergie et, not least, le FBI. La commission sénatoriale a la responsabilité
supplémentaire de faire rapport sur la nomination du directeur de la CIA et de ses grands
lieutenants par le président. Bert Chapman, Researching National Security and Intelligence
Policy, op. cit., p. 237 et 242. Dans les années 1970, le comité Church échoue néanmoins
à imposer nombre de ses recommandations, dont : 1°) Le vote d’une loi qui reformulerait
publiquement la charte de chaque agence. 2°) L’interdiction de certains types d’opéra-
tions clandestines. 3°) L’institution de procédures de contrôle parlementaire très précises
et l’obligation d’obtenir l’aval des deux nouveaux comités parlementaires pour chaque
opération secrète. On attend une loi de 1994 pour vaguement codifier l’action des services
secrets. Amy B. Zegart, Eyes on Spies, op. cit., p. 27-29.
2. Public Papers of the Presidents, 1956, p. 72. « Board of Consultants for the Central
Intelligence Agency », note du conseiller spécial du secrétaire d’État pour le renseignement
(Armstrong) à John Foster Dulles, 22 décembre 1955, NARA, DOS, RG 59, Central
Files 1955-1960, 101.21/12-2255.

327
 La naissance de la CIA

claire, il n’existe aucune véritable direction coordonnée pour aucun

projet clandestin1. »
De leur côté, Lovett et Bruce (les vrais rédacteurs du rapport
Killian) critiquent Allen Dulles de la pire façon de sa carrière – avant
bien sûr la baie des Cochons. En conséquence, non seulement le
rapport Bruce-Lovett ne sera jamais publié, mais il a complètement
disparu des rayonnages. Ni la CIA (du propre aveu de son service
historique), ni la bibliothèque Eisenhower, ni la bibliothèque
Kennedy (Lovett en avait remis un exemplaire à la Maison-Blanche
à l’occasion de l’enquête sur la baie des Cochons) n’en conservent
la trace. Le biographe d’Allen Dulles, Peter Grose2, a néanmoins
reconstitué certains passages grâce aux notes fragmentaires rédigées
par l’historien, ancien de l’OSS et membre de l’administration
Kennedy, Arthur Schlesinger. Nous en reprenons les principales
conclusions.
D’un côté, le rapport Bruce-Lovett loue la branche « espionnage »
et l’ONE de Sherman Kent. D’un autre côté en revanche, le comité
Killian découvre avec effarement que la direction des plans (actions
et opérations clandestines), l’enfant chéri d’Allen Dulles, cumule
80 % du budget de la CIA. Le renseignement – objet premier de
l’Agence, pourtant – représente donc la portion congrue, au profit
d’opérations foisonnantes et douteuses, en particulier dans les pays
en développement. Or Robert Lovett et, dans une moindre mesure,
David K. Bruce appartiennent à ces rares diplomates qui ont œuvré
aux débuts de l’OPC et des opérations NSC 10/2, avec le secrétaire
à la Défense Forrestal et le diplomate Kennan. Dans leur esprit, il
s’agissait alors de combler les lacunes du dispositif militaire mais
en aucun cas de transformer la CIA en faiseuse de rois à travers la
planète. Six ans plus tard, on voit que l’Agence ne sait pas rester à sa
place. Elle a en particulier fait sauter tous les garde-fous qui devaient
canaliser sa fougue, en particulier la tutelle étroite du département
d’État.
1. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 200.
2. Peter Grose, Allen Dulles Spymaster, op. cit., p. 445-449.

328
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

Nous avons constaté avec inquiétude que la direction des plans

était une machine très puissante, bien financée. Toutefois,
la question était de savoir comment un directeur de la CIA
pouvait s’envoler, larguer la bombe, revenir et dire ce qu’il avait
vu… Il y a là une horde de jeunes gens brillants, surdiplômés
qui doivent s’agiter en permanence pour justifier leur raison
d’être. La perspective de ces jeunes gens enthousiastes mais
politiquement immatures, envoyés en terre étrangère les poches
bien garnies pour se mêler de la politique locale et y soutenir
quelques personnalités du cru en vue d’une opération, cette
perspective nous a tous scandalisés1.

Du coup, le comité Killian a consacré deux mois, au lieu des

quatre semaines prévues, à démonter les rouages du Léviathan :

Nous sommes certains que les partisans de la décision de

1948 de lancer l’État américain dans un programme de guerre
politique et psychologique n’auraient jamais pu imaginer les
ramifications qui allaient naître de ces opérations. Aujourd’hui,
seuls ceux aux prises avec le déroulement des opérations au
jour le jour, au sein de la CIA, peuvent comprendre ce qui s’y
passe […].
La CIA, avec ses privilèges et son budget, se repaît de son statut
de deus ex machina. Elle est fascinée par sa propre histoire,
s’applaudit elle-même dans un déluge d’autosatisfaction,
sans s’inquiéter des échecs. Les slogans comme « Entamer la
puissance soviétique » ou « Garder l’Occident favorable aux
États-Unis », justifient tout2.

1. Témoignage de Lovett devant le Taylor Board of Inquiry (baie des Cochons),

11 mai 1961, cité par Peter Grose, qui le tient aussi d’Arthur Schlesinger, Allen Dulles,
op. cit., note n° 33, p. 446.
2. Ibid., p. 447.

329
 La naissance de la CIA

Certes, le NSC et l’Operations Coordinating Board examinent,

refusent ou approuvent les programmes. En réalité, leur supervi-
sion est des plus superficielles. On prend pour argent comptant les
explications optimistes et séduisantes d’Allen Dulles, sans vérifier
plus loin. Reste l’ultime instance de contrôle : la relation privilégiée
entre Allen et Foster Dulles. Le rapport Bruce-Lovett voit d’un très
mauvais œil le contrôle exclusif de la politique étrangère américaine
par les deux frères : en fait, le secrétaire d’État négligerait sa propre
équipe pour privilégier les conseils de son cadet :

Les diplomates que nous avons auditionnés espèrent que notre

comité attirera suffisamment l’attention du président à propos
de l’influence caricaturale des opérations clandestines sur notre
politique extérieure. Les ingérences de la CIA, la façon dont
elle manipule les médias, les syndicats, les hommes et les partis
politiques se font à l’insu des ambassadeurs en poste – ou alors,
on les en informe de très loin. Cela entraîne une dispersion des
ressources américaines avec notamment comme conséquence
que les dirigeants étrangers savent à qui ils ont affaire – en parti-
culier les anciens opposants parvenus au pouvoir – et jouent la
CIA contre le département d’État ou vice versa, pour obtenir
ce qu’ils désirent des États-Unis. […]
Bref, si ces opérations sont un grand succès aux yeux de ceux
qui les mènent, que penser du fait qu’elles sont largement
responsables de nombreux troubles à travers le monde et
qu’elles suscitent des doutes au sujet des États-Unis, dans de
nombreux pays ? Quels sont leurs vrais impacts sur nos alliés ?
Qu’adviendra-t-il demain1 ?

De fait, la virulence du comité Killian et de son rapport Bruce-

Lovett débouche enfin sur une vraie procédure d’examen en
amont des projets de la CIA. Dans un mémorandum secret du

1. Ibid., p. 447-448.

330
 Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles

4 mars 1957, Eisenhower renforce l’Operations Coordinating Board

en y créant le Special Group 5412 (du nom de la directive NSC qui
fusionne et amende les décrets NSC 10/2 et 10/5), présidé par le
conseiller pour la sécurité nationale1. Jusqu’aux années Reagan, au
moins, et sous des noms divers, le Special Group 5412 sera la tour de
contrôle effective de la communauté du renseignement.
En moins de quinze ans, sous deux présidents, le décor de
l’action secrète américaine est campé. Les grands acteurs internes et
les équilibres fondamentaux se mettent en place. Entre le président,
le NSC, le secrétaire d’État et ses bureaux, le secrétaire à la Défense
et ses forces armées, les « petites » agences de renseignement et,
enfin, la CIA s’instaure une organisation réticulaire et multipolaire.
En fait, l’hôte de la Maison-Blanche ne domine pas vraiment le
système. Cette configuration à géométrie variable a le mérite malgré
tout de résister aux crises. Globalement, cela fonctionne. Dans un
autre pays, avec un autre contexte politique, le même schéma aurait
pu produire le résultat inverse : ou bien, l’agence de renseignement
principale gouvernerait l’administration (l’URSS d’Andropov ?), ou
bien le renseignement national se neutraliserait de lui-même, ne
sachant rien, ne voyant rien.
Au terme de cette étude, nous devons maintenant confronter ce
paradigme à certains cas concrets, moins pour évaluer son efficacité
brute que pour mesurer le lien de pouvoir et d’autorité entre le
gouvernement américain et la CIA.

1. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 217-218. Note de Killian à
Eisenhower, 20 décembre 1956, bibliothèque Eisenhower, DDE Papers, Office of the
National Security Adviser, NSC Series, boîte n° 9, dossier « 352d Meeting of the NSC »,
déclassifié en 1989.
Chapitre VIII

La guerre clandestine et la coordination

interministérielle

Jusqu’à présent, nous avons volontairement analysé la genèse

de la CIA depuis les rives du Potomac – notre objectif consistant
à restituer le point de vue du décideur politique aux commandes
à Washington. Pour établir un premier bilan sérieux des relations
entre les concepteurs et les acteurs de la guerre secrète, dix ans après
la fondation de la CIA, nous aborderons d’abord ici un exemple
réussi de coopération interministérielle à haute valeur techno-
logique, à travers la mise au point du programme U2. Puis nous
ferons un tour d’horizon des grands principes qui ont présidé aux
premiers programmes destinés à déstabiliser le camp communiste.

Un exemple de coopération réussie entre les agences :

satellites d’observation, ballons stratosphériques,
avions U2

Au terme de la présidence Truman, à la veille de l’ère Dulles,

un rapport succinct préparé par la CIA pour le président résume à
merveille les progrès et les lacunes du renseignement et du service
action américains :

Le handicap principal de nos efforts est, bien sûr, la rareté du

renseignement de toutes sortes, ouvert ou secret, au sein du bloc
soviétique. Néanmoins, les évaluations atomiques, quoique

333
 La naissance de la CIA

toujours impondérables, deviennent plus fiables qu’en 1951.

Un certain nombre de failles ont pu être détectées dans les trans-
missions soviétiques. Le renseignement sur la défense aérienne
et la recherche scientifique s’améliore. De nouvelles sources
dans la sphère économique et technologique promettent une
meilleure connaissance de la production militaire soviétique.
L’exploitation des émissions radiophoniques étrangères rend
des services. L’encyclopédie du renseignement atteint 45 % du
programme fixé. Les missions de l’OTAN font l’objet d’une
mise au point.
Malgré le fait que l’espionnage à l’intérieur de la sphère
communiste a échoué à produire des résultats significatifs, les
résultats sont bons en dehors. Un certain nombre de réseaux
Stay Behind ont été établis.
Des progrès apparaissent nécessaires en matière de coordination
entre le renseignement et la haute politique ainsi qu’entre le
renseignement et la planification opérationnelle, même si les
évaluations stratégiques nationales [National Estimates] tirent
leur quintessence de l’ensemble des ressources gouvernemen-
tales. On a encore besoin de recherches en profondeur, hors du
domaine soviétique, dans les domaines politiques, sociaux et
culturels. Les intentions, les plans au long terme de l’ennemi
demeurent largement inconnus, spécialement en Corée. Les
aperçus sur le programme de missiles guidés soviétiques restent
pauvres. La collecte des attachés militaires ne donne pas satisfac-
tion. On devra donc accentuer l’effort sur les reconnaissances
aériennes. On doit, de même, revoir les efforts pour percer les
programmes soviétiques de guerre chimique et bactériologique.
On constate à ce sujet un contraste avec les efforts déployés dans
le domaine de la guerre psychologique et économique.
Enfin, il n’existe aucune garantie que le renseignement améri-
cain détecterait l’intention de l’ennemi d’attaquer avant les
premiers mouvements de l’Armée rouge. Toutefois, certains
préparatifs de dernière minute peuvent être repérés. Les

334
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

possibilités sont correctes en Allemagne et en Corée, mais très

pauvres aux abords du Caucase et en Asie du Sud-Est1.

À la moitié des années 1950, les dirigeants américains, et pas

seulement ceux du renseignement, se rendent à l’évidence : le
renseignement humain (HUMINT) donne des résultats plus
que décevants, spécialement face à un bloc soviétique absolument
opaque. Les rapports Doolittle et Clark eux aussi n’ont pas caché leur
désarroi devant l’incroyable rareté des sources. Ces États policiers
ne laissent aucune chance aux officiers de la CIA d’approcher des
sources potentielles en rayonnant depuis les ambassades. Ne parlons
pas des tentatives de parachutages d’agents intrépides envoyés à la
rencontre d’hypothétiques groupes de résistance en Albanie2, en
Ukraine ou en Pologne (où les Soviétiques piègent les envoyés de
l’OPC en tirant les ficelles d’un pseudo-réseau de résistance, le Win,
de 1947 à 1951)3. Toutes ces tentatives, qui mêleraient l’action et le
renseignement si elles réussissaient, s’achèveraient par des captures,
des tortures et des exécutions4.
Dans ces conditions catastrophiques, les maîtres espions améri-
cains des années 1950 songent plus que jamais à tirer profit de
l’autre grand atout matériel des États-Unis, avec sa puissance finan-
cière : l’avance scientifique. Une succession de projets à fort contenu
technologique vont percer de sérieuses brèches dans les murailles de
la forteresse soviétique. Il s’agit principalement du programme de
satellites espions, du projet d’avion de reconnaissance à très haute

1. « Brief on n° 7, “The Foreign Intelligence Program”, NSC 135 », rapport du NSC,

2 septembre 1952, Truman Library, Papers of Harry S. Truman, President’s Secretary Files.
2. L’Albanie est la première vraie tentative de passerelle jetée en direction d’un groupe de
résistance supposé. Il s’agit en fait d’une opération britannique commencée en 1949 et
reprise de conserve avec la CIA, en 1950 (premier parachutage commandité par les
Américains). Malgré les soupçons qui pèsent sur Philby (officier de liaison entre le MI6 et
la CIA) et sa mise à l’écart, les Britanniques poursuivent les tentatives d’infiltration en
Albanie au moins jusqu’en 1953, contrairement aux Américains. John Prados, Les guerres
secrètes de la CIA, op. cit., p. 99-102.
3. Ibid., p. 62 et 117.
4. Ibid., p. 98-99, 101 et 105.

335
 La naissance de la CIA

altitude (U2) et de la montée en puissance des services d’écoutes,

sous l’égide de la nouvelle National Security Agency (NSA) créée en
novembre 1952.

La CIA et l’armée de l’air à la manœuvre

Ces projets partent d’une convergence des vues de l’US Air

Force et de l’Agence centrale. Une rencontre cruciale se tient le
15 février 1952, qui établit la nécessité impérative de nouveaux
moyens de reconnaissance aérienne. Les cartons du Pentagone
contiennent alors un projet de missile de croisière, exploitable
à des fins de reconnaissance à 17 km d’altitude, à une vitesse de
Mach 0,95 : le Snark (horizon 1954). On pourrait aussi développer
une gamme de drones capables d’évoluer entre 30 et 125 km à
l’est du rideau de fer. La priorité concerne les nouveaux complexes
industriels édifiés depuis 1945, ainsi que les nouveaux aérodromes
et, enfin, la région entre l’Oural et Vladivostok (pour laquelle il
n’existe aucune couverture photographique). En effet, le Strategic
Air Command a besoin d’une liste précise de cibles pour des frappes
atomiques dans la profondeur, tandis que la CIA, naturellement,
veut disposer d’un panorama complet des activités militaro-
industrielles de l’URSS. Seul problème : le département d’État voit
d’un très mauvais œil les violations à répétition de l’espace aérien
soviétique. Un, cela ne se fait pas ; deux, le Kremlin pourrait en tirer
prétexte à des hostilités1.
Ainsi, à la fin de la présidence Truman, le décor est campé. Le
bras armé de l’État américain (CIA et US Air Force, en l’occurrence)
veut coopérer dans l’audace, tandis que la haute diplomatie appelle
à la retenue. On peut dire aussi que les uns privilégient leurs intérêts
sectoriels là où le département d’État songe à la stratégie mondiale

1. « Meeting with USAF Representatives Regarding USAF Photo Reconnaissance

Requirements », 15 février 1952, CIA, History Staff, FRUS 1950-1955, op. cit., doc. n° 96.
Rédigé par la division aéronavale de l’OPC.

336
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

des États-Unis, à un niveau politique supérieur – conformément à

sa mission suprême.
Dans le même temps, on lance une réflexion autour d’un
programme de satellites de reconnaissance. Eux au moins ne
transgresseront pas les frontières. Cette fois, l’idée ne vient pas
d’une instance gouvernementale, mais du think tank de la Rand
Corporation qui produit, au printemps 1952, un rapport intitulé
« Utilité d’un satellite spatial à des fins de reconnaissance ». Porté
à la connaissance de l’administration Eisenhower, ce document
fait l’objet d’un séminaire spécial entre les experts du Psychological
Strategy Board, ceux de la CIA et certains universitaires du
California Institute of Technology, à Pasadena – dont le Prix Nobel de
physique 1923, Robert A. Millikan. Ce colloque débat des conclu-
sions préliminaires de la Rand Corporation en des termes très précis :
dans un avenir proche, l’industrie américaine pourra projeter sur
une orbite de 200 km un engin d’observation muni d’une caméra de
télévision, dont la batterie fonctionnerait au cérium 144. Les scien-
tifiques américains certifient aux représentants du gouvernement la
faisabilité du projet, même s’il règne un certain flottement sur son
délai de réalisation : cinq à dix ans selon les professeurs. En atten-
dant, les chercheurs recommandent de continuer à développer les
programmes fondés sur les avions et de ne pas négliger les virtualités
offertes par les avions stratosphériques, ni même par les ballons1.
Le président Eisenhower les écoute et approuve un programme de
satellites espions de vaste envergure, le 27 mai 19552.

Le projet Genetrix

D’autres projets plus étranges font surface. Au début de l’admi-

nistration Eisenhower, l’idée d’équiper des dizaines de ballons

1. « Discussion of the Feasibility and Utility of a Satellite Vehicle for Reconnaissance

Purposes », réunion entre le PSB, la CIA et un panel d’universitaires, 17 juillet 1952, FRUS
1950-1955, op. cit., doc. n° 122, rédigé par le spécialiste recherche de l’OPC.
2. « US Scientific Satellite Program », NSC 5520, FRUS 1955-1957, p. 723-732.

337
 La naissance de la CIA

d’appareils photographiques et d’inscrire leur course dans un

programme de recherche météorologique (avec une notice à bord
priant de rendre le matériel en cas d’avarie !) arrive en tête de liste des
méthodes jugées les plus rentables… du moins aux yeux de l’US Air
Force qui monte l’un des plus vastes projets de renseignement de la
décennie, hors CIA. Ce projet baptisé Genetrix (ou Grayback) coûte
75 millions de dollars et emploie 5 000 personnes dont 1 500 hors
des États-Unis. Il tire lui aussi son origine d’une commande passée
par l’US Air Force à la Rand Corporation. Toutefois, les diplomates
considèrent la méthode des ballons encore plus périlleuse que les
avions à haute altitude, en raison du nombre considérable d’engins
à envoyer pour recueillir des bribes d’information valables. À l’ori-
gine, le projet prévoyait de larguer 2 500 ballons depuis la Turquie,
le Royaume-Uni, la Norvège ou l’Allemagne de l’Ouest en direction
du ciel soviétique. Au gré des vents dominants d’ouest en est, les
aérostats auraient vogué à une altitude de 25 km, bien au-delà de
la capacité d’interception des chasseurs soviétiques, en prenant une
photo du sol toutes les cinq minutes (officiellement pour étudier
la formation des nuages…) tout en embarquant du vrai matériel
météorologique1. L’étude des changements climatiques (déjà) et des
variations du jet-stream, soupçonnés d’avoir provoqué les inonda-
tions records aux Pays-Bas en février 1953 et les pluies diluviennes
du printemps 1955, aurait constitué la couverture officielle.
Imagine-t-on cependant la réaction ulcérée des dirigeants
communistes devant cette déferlante d’aérostats, flottant sur leurs
têtes pour les espionner ? C’est pourquoi le projet Genetrix suscite
beaucoup d’appréhensions de la part du secrétaire d’État John
Foster Dulles, mais aussi du premier ministre Anthony Eden2.

1. « Overflights », note du colonel Brad J. Smith (opérations spéciales du Pentagone­)

au conseiller du secrétaire à la Défense pour les opérations spéciales (Erskine),
18 novembre 1953, NARA, OSD Files, Office of Special Operations, OSO Chronologi-
cal Files, 1er janvier-30 novembre 1953. Résumé de conversation par Robert F. Packard,
22 juillet­ 1955, NARA, DOS, INR Files, Lot 61 D 67, « Genetrix ».
2. Note de John Foster Dulles au président Eisenhower, 1er décembre 1955, NARA,
DOS, RG 59, INR Files, Lot 58 D 766, « Genetrix ».

338
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

1955 est en effet aussi l’année de la détente, et de la rencontre

de Genève entre Eisenhower, Khrouchtchev, Eden et E. Faure,
en juillet. Les diplomates américains et britanniques redoutent
que les Soviétiques perçoivent Genetrix comme une immense
provocation qui les incite à sortir de « l’esprit de Genève »1. Or,
plus le temps passe, moins on peut, en raison du coût global
du projet, revenir en arrière. En novembre 1955, Foster avoue
encore à son frère Allen que « ces missions seront dangereuses et
spectaculaires » tandis que « le président doute beaucoup de leur
bien-fondé général »2. Eisenhower retarde d’abord le lancement
de l’opération, puis l’édulcore substantiellement, au grand dam
de l’US Air Force : quelques dizaines de ballons, seulement, seront
lancés de façon espacée, tandis que le département d’État fera
la promotion scientifique de l’opération3. En réalité, Genetrix
n’aura jamais lieu : entre-temps, Allen Dulles a compris qu’en cas
de réaction soviétique exacerbée, il deviendrait politiquement
très compliqué de lancer un autre programme de reconnaissance
aérienne, beaucoup plus prometteur, en attente d’une mise au
point définitive : l’avion U24.

1. Résumé de conversation par W. Park Armstrong Jr, chef du renseignement

diplomatique, 23 août 1955, NARA, DOS, RG 59, Central Files 1955-1960,
700.5411/11-2955.
2. Conversation téléphonique entre Foster et Allen Dulles, 22 novembre 1955,
Eisenhower Library, Papers of John Foster Dulles, Telephone Conversations, General.
3. Première réponse présidentielle évasive : Central Files 1955-1960, 711.5261/12-155.
Décision d’alléger l’opération Genetrix : conversation entre Eisenhower, Foster Dulles,
le général Twining (chef d’état-major de l’armée de l’air), le général Cabell (directeur
adjoint de la CIA), le colonel Goodpaster (secrétaire général de la Maison-Blanche),
27 décembre 1955, DDE Library, Records of the White House Staff Secretary, Intelligence
Matters.
4. Voir Gregory W. Pedlow, Donald E. Welzenbach, The CIA and the U2 Program, 1954-
1974, CIA, Center for the Study of Intelligence, Bibliothèque du Congrès & National
Technical Information Service, 1998, 333 p., en particulier le premier chapitre consacré
au Technological Capabilities Panel. Philip Taubman, Secret Empire. Eisenhower, the CIA,
and the Hidden Story of America’s Space Espionage, New York, Simon & Schuster, 2003.

339
 La naissance de la CIA

U2, le joyau

Supervisé par Richard M. Bissell, le programme le plus secret

de toute l’administration Eisenhower repose sur l’US Air Force
et, contrairement aux ballons de Genetrix, sur la CIA1. De façon
typiquement américaine, ce joint-venture possède aussi une origine
universitaire. Très préoccupé par les enjeux technologiques,
Eisenhower a nommé un Technological Capabilities Panel en 1954,
pour le conseiller sur les grands programmes que l’État fédéral doit
lancer s’il ne veut pas se laisser distancer par l’Union soviétique.
Adepte du système des comités, le président-général croit beaucoup
aux vertus du débat. Le Technological Capabilities Panel produit
un rapport, en novembre 1954, qui certifie la faisabilité du projet
d’avion espion à très haute altitude – le futur U2 – et souligne la
nécessité de procéder au plus vite avant que le système radar et la
chasse soviétiques ne puissent intercepter le nouvel aéronef. Ce
comité d’universitaires rend aussi une expertise politique : si une
collaboration étroite avec la science américaine et l’US Air Force
paraît indispensable, fondamentalement, le programme doit
reposer sur la CIA. En effet, l’affaire doit rester des plus secrètes,
et le secret, c’est l’affaire de la Compagnie. À cette fin, on doit
soigneusement gommer les caractéristiques « guerrières » de l’U2 et
enlever aux Soviétiques les prétextes à se sentir agressés : aucune
capacité d’emporter des bombes, ni aucune mitrailleuse embarquée
en cas de légitime défense. L’avion n’échappera pas au qualificatif
d’avion espion, mais on ne pourra pas l’assimiler juridiquement à
un jet bombardier. Et le fait d’en confier le maniement à une agence
civile comme la CIA, et non aux forces armées américaines, est
supposé abaisser d’un cran le caractère belliqueux de ce programme
d’espionnage.

1. Richard Bissell, Reflections of a Cold Warrior, New Haven, Yale University Press, 1996,
p. 92-139. Jeffrey T. Richelson, « The Wizards of Langley: CIA’s Directorate of Science and
Technology », dans Rhodri Jeffreys-Jones, Christopher Andrew, Eternal Vigilance ?, op. cit.,
p. 82-83. John Ranelagh, The Agency, op. cit., p. 311-320.

340
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

Pour cette mission vitale à la sécurité des États-Unis, Lockheed

a déjà développé les plans d’un prototype tout à fait performant :
un avion capable de voler à plus de 20 km d’altitude. En une seule
mission, par temps clair, il pourra dévoiler les secrets d’un rectangle
de 125 km sur 1,5 km de large, avec un degré de résolution de
1,5 m. Il semble inutile de préciser que, contrairement aux ballons,
les U2 photographieront ce qu’on leur demandera d’observer, en
fonction des exigences des crises et de l’actualité, dans un rayon
de 1 500 km à partir de leur base d’envol, la Turquie ou la RFA, de
préférence1.
Dans une lettre au DCI Allen Dulles, le président du Technological
Capabilities Panel écrit solennellement :

Les vols espions à très haute altitude deviennent réalisables

et sont urgents. C’est exactement le genre d’activités qui
tombent dans le ressort d’une CIA moderne et performante,
en association constante, bien sûr, avec l’armée de l’air. […] Le
renseignement contemporain doit puiser dans les sciences et les
techniques les plus récentes afin d’améliorer ses techniques de
collecte de l’information. La possibilité offerte de procéder à des
photographies aériennes nous paraît une excellente occasion de
commencer2.

Les modalités techniques de l’U2 sont approuvées le

19 novembre 1954 par un accord entre le secrétaire à l’armée de
l’air et le DCI Allen Dulles, en particulier à propos du financement
conjoint du programme3. L’Intelligence Advisory Committee donne
1. « A Unique Opportunity for Comprehensive Intelligence », rapport du sous-comité
n° 3 du TCP, 5 novembre 1954, CIA, Office of the Deputy Director for Science and
Technology, Job 33-02415A, boîte n° 1, dossier n° 7.
2. Lettre de Edwin H. Land, président du projet n° 3 du Technological Capabilities Panel
(professeurs James G. Baker, Harvard ; Joseph W. Kennedy, Harvard ; Edward M. Purcell,
Washington University, Saint-Louis ; John W. Tukey, Princeton), CIA, Office of the Deputy
Director for Science and Technology, FRUS 1950-1955, op. cit., doc. n° 194.
3. Résumé pour mémoire du déjeuner entre le secrétaire à l’aviation Talbott, le DCI Allen
Dulles, le DCI adjoint (le général Cabell) et le PDG de Lockheed, le 19 novembre 1954,

341
 La naissance de la CIA

le feu vert définitif, lors de sa réunion du 23 novembre, non pas au

projet U2 en soi, mais au plus important : le « principe » même de
procéder à des vols d’espionnage au-dessus de l’URSS.

Selon nous, il existe des lacunes considérables dans notre

connaissance du bloc soviétique, en particulier lorsqu’il s’agit
de déterminer une éventuelle attaque nucléaire contre les États-
Unis et d’en détecter les signes avant-coureurs. Nous croyons
avoir la possibilité de combler substantiellement nos lacunes
en utilisant la reconnaissance aérienne photographique. En
outre, nous pensons que ces méthodes sont les moyens les plus
pratiques de réduire notre déficit en informations1.

En effet, le projet est tellement secret qu’Allen Dulles se garde

bien d’expliquer aux autres agences l’existence d’un avion au
potentiel si extraordinaire que l’U2. Vu les risques politiques de
l’entreprise, toutefois, il s’assure qu’un consensus règne au sein de
la communauté du renseignement à propos de la violation systé-
matique de l’espace aérien soviétique. Bien sûr, seul le président
peut approuver – ou refuser – une entreprise aussi risquée2. Début
décembre 1954, Eisenhower réunit dans le bureau Ovale le secré-
taire d’État Foster Dulles, le DCI Allen Dulles, le secrétaire à la
CIA, Office of the Director for Science and Technology, Job 33-02415A, boîte n° 1, dossier
n° 7.
1. « Intelligence », note de l’IAC à destination du président Eisenhower, 23 novembre 1954,
CIA, Office of the Deputy Director for Science and Technology, Job 33-02415A, boîte n° 1.
Membres présents : Allen W. Dulles, W.P. Armstrong Jr (adjoint au secrétaire d’État pour
le renseignement), général de corps d’armée Arthur G. Trudeau (deuxième bureau), John
A. Samford (deuxième bureau de l’armée de l’air), contre-amiral Carl F. Espe (ONI),
contre-amiral Edwin T. Layton (directeur du renseignement du Comité des chefs d’état-
major), Harry S. Traynor (Commissariat à l’énergie atomique), Ralph R. Roach (adjoint
au directeur du FBI).
2. « C’est mon point de vue, aussi bien que celui des autres membres de la communauté
du renseignement, qu’il n’existe aucune autre possibilité d’acquérir des informations vitales
à la sécurité nationale que par le biais de reconnaissances aériennes systématiques au-dessus
de l’Union soviétique ». « Reconnaissance », lettre d’Allen Dulles au président Eisenhower,
24 décembre 1954, CIA, Office of the Deputy Director for Science and Technology, FRUS
1950-1955, op. cit., doc. n° 198.

342
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

Défense Charles Wilson, le secrétaire à l’armée de l’air Talbott et le

chef d’état-major de l’armée de l’air Twining. Cette réunion, parmi
les plus importantes de l’administration républicaine, débat une
ultime fois des risques et des avantages de la violation de l’espace
aérien soviétique. Personne, parmi l’illustre aréopage, ne semble
très rassuré à l’idée de chatouiller l’Ours soviétique d’aussi près.
Finalement, on décide que, d’ici les dix-huit mois qui séparent la
décision présidentielle de la première mission éventuelle d’un U2
au-delà du rideau de fer (juin 1956), l’exécutif réexaminera systéma-
tiquement les tenants et les aboutissants du dossier. En attendant,
les programmes d’essais se poursuivront sur une base intensive1.
Que retenir des programmes d’espionnage aérien sur le plan
organisationnel ? Dix ans après le décret du 22 janvier 1946, et
l’ordre donné par Truman de créer une authentique communauté
du renseignement, l’administration Eisenhower approche du but :
parvenir à une vraie synthèse de tous les acteurs non seulement
de la communauté du renseignement, mais aussi de la politique
extérieure. Dans le dossier de l’U2, Foster Dulles joue exactement
ce rôle de superviseur que le précédent président Truman avait
espéré de ses secrétaires d’État. Il ne se mêle pas des détails, mais il
est toujours là pour rappeler que cette opération de renseignement
demeure un élément parmi d’autres de la stratégie mondiale des
États-Unis. Le renseignement est le moyen, tandis que la politique
étrangère est la fin en soi.
La grande différence entre les administrations Truman et
Eisenhower découle de la relation étroite et personnelle entre le
président et son ministre. John Foster Dulles exerce les fonctions
de conseiller diplomatique exclusif du président. Personne
d’autre n’interfère, même si des personnalités comme C. D.
Jackson (conseiller­présidentiel pour la guerre froide), Harold
Stassen (directeur de la Foreign Operations Administration) ou
Nelson A. Rockefeller (numéro deux de l’Operations Coordinating
1. Conférence autour du président, 24 novembre 1954, Eisenhower Library, Ann
Whitman File, Diary.

343
 La naissance de la CIA

Board) ont essayé. Par conséquent, autant Eisenhower écoute

soigneusement les différents avis avant d’arbitrer, autant il entend
en dernier son secrétaire d’État pour s’assurer que la décision finale
s’accorde avec la stratégie mondiale des États-Unis. De 1953
à 1959 (mort de Foster Dulles), le département d’État ne fait pas la
politique du renseignement, mais il tient en réserve un droit de veto
suspensif sur toutes les grandes orientations de la CIA.
En effet, une autre grande différence entre les présidences
Truman et Eisenhower découle bien sûr du lien de parenté entre le
DCI et le secrétaire d’État. En nommant deux frères, Eisenhower
a incontestablement provoqué une synergie. Cela implique tout
simplement que le chef de la diplomatie soit informé de tous les
grands développements, même les plus secrets. Contrairement à
Foster Dulles tenu au courant étroitement par son Allen, on peut
douter que Marshall ou Acheson – malgré leurs carrures excep-
tionnelles – connaissaient vraiment le contenu des opérations
(c’est-à-dire de façon utile et exploitable).
En matière d’Interagency et de fusion des efforts ministériels,
portons maintenant notre regard vers les actions clandestines des
années 1950.

La philosophie des premières opérations

Dans les documents internes de la CIA, l’adjectif « paramilitaire »

désigne toutes les actions violentes à l’étranger, du sabotage à la
guérilla, en passant par l’assassinat ciblé, voire le terrorisme aveugle
(Cuba, 1960-1961). À partir d’un certain stade, trois principes
gouvernent le modus operandi de l’action paramilitaire. Il s’agit
d’une aide secrète :
1°) À un allié, lorsque l’implication directe de l’Amérique lui
ferait plus de mal que de bien.
2°) À une guérilla autochtone.
3°) Aux combattants d’une guerre classique.

344
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

Les opérations paramilitaires « limitées » (sabotage, assassinat)

dépendent d’abord des bureaux régionaux de l’OPC, puis, à partir
de 1952, de la direction des plans (services action et espionnage).
Lorsqu’on dépasse la taille d’un à deux bataillons en vue d’un acte
de guerre précis, on crée une « Task Force » ad hoc, comme, en 1959,
pour le Laos, avec le début des maquis Mong (6 700 guérilleros dès
mai 1961, encadrés par 9 officiers de la CIA, 9 officiers de l’armée
de terre américaine et 80 cadres thaïlandais qui succèdent aux
Français), ou pour l’invasion de Cuba, en 19611.
Dans les pages suivantes, nous dressons un tableau général des
activités du service clandestin de la CIA, en Asie, puis en Europe,
en prévision de la guerre mondiale (réseaux Stay Behind), comme
en temps de paix (« guerre psychologique »).

Activités paramilitaires en Asie

Tribulations en Chine
Pour commencer, on doit soigneusement distinguer l’Asie de
l’Europe. En Orient, contre la Chine communiste, la CIA monte
de véritables opérations paramilitaires, dans l’acception française du

1. Pour ce qui précède, voir le témoignage de M. Cox (responsable de la section

paramilitaire de la CIA pour l’ensemble du monde) devant le comité Taylor, au lendemain
de la baie des Cochons, Memorandum for Record. Paramilitary Study Group Meeting at the
Pentagon, 12e session, 8 mai 1961, doc. cit.
Kenneth Conboy, James Morrison, Shadow War. The CIA’s Secret War in Laos, Boulder,
Paladin Press, 1995.
Dirigées depuis Washington par William Colby et Desmond Fitzgerald et, sur place, par
Milton Clark (jusqu’à l’été 1957) puis Henry Hecksher, les activités paramilitaires au Laos
sont précédées, en 1958, d’activités politiques clandestines plus classiques, comme le sou-
tien au Centre de défense des intérêts nationaux (CDIN), peuplé de nombreux militaires
(car il s’agit d’une association, pas d’un parti politique). Le CDIN réagit à l’inefficacité
supposée des notables installés et de la vieille classe politique. Il finit par prôner une sortie
de la neutralité voulue par les accords de Genève, pour rejoindre une alliance offensive aux
côtés du Vietnam du Sud, de la Thaïlande et des États-Unis. La CIA le conçoit comme
l’instrument d’un coup d’État, le moment choisi. Tous les efforts tendent à la désignation
d’un gouvernement partisan de la solution « militaire » pour liquider le Pathet Lao. Laurent
Cesari, Le Laos et les grandes puissances, 1954-1964, mémoire d’habilitation, mai 1997,
université Paris IV Sorbonne, p. 91-94, 99 et 123-125.

345
 La naissance de la CIA

terme, en exécution de la directive NSC 48/21. L’OPC se paie le luxe

de développer deux programmes : l’un en faveur des nationalistes ;
l’autre pour fédérer les opposants et à Mao et… à Tchang Kaï-chek.
Apparemment, jamais l’OPC ne s’est senti aussi libre de ses mouve-
ments qu’en périphérie de la Chine, au début de la guerre de Corée.
Les hommes sur le terrain interprètent à leur guise les instructions
de la maison mère et ne tiennent aucun compte des quelconques
orientations stratégiques du NSC. Certes, au premier abord, la
Chine communiste ne représente pas la même menace militaire
que l’Union soviétique. Le risque qu’une confrontation dégénère en
guerre mondiale y paraît moindre qu’en cas de provocation directe
en territoire russe2.
En particulier, de 1949 à 1961, la CIA forme des bataillons
nationalistes chinois au nord de la Birmanie. Aux ordres d’officiers
de la CIA, ces unités harcèlent le pouvoir maoïste, en lançant des
raids sur les installations chinoises, de l’autre côté de la frontière,
grâce au soutien des avions-cargos de l’US Air Force. Ces missions
d’instruction et d’encadrement coûtent très cher en vies humaines
à la CIA : outre le cas célèbre des pilotes John Downey et Richard
Fecteau, prisonniers pendant vingt ans des geôles de Pékin à
partir de novembre 1952, on recense plus d’une centaine d’agents
ou d’officiers américains et taïwanais tombés entre les mains des
communistes, entre 1951 et 19543. Ces pertes ne dissuadent pas
la CIA de poursuivre ses efforts de déstabilisation. Grâce à l’arrivée
continue de contingents taïwanais, les effectifs instruits par l’OPC
atteignent un pic de 10 000 hommes en 1952, l’équivalent d’une
division légère d’infanterie, dans le but de créer une diversion et
de soulager la pression en Corée et en Indochine. En fait, le résul-
tat ne satisfait personne. La branche « renseignement » de la CIA

1. «The Position of the United States with Respect to Asia », NSC 48-2, 30 décembre 1949,
FRUS 1949, vol. 7, t. 2, p. 1215-1220.
2. Richard Aldrich, The Hidden Hand. Britain, America and Cold War Secret Intelligence,
Woodstock, The Overlook Press, 2002, p. 294-299
3. Curtis Peebles, Twilight Warriors, op. cit., p. 89-105.

346
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

a surestimé les chances de se gagner des relais et des appuis dans

la population. De son côté, Mao a lui aussi su mener et gagner
sa propre guerre psychologique, tandis que le Parti communiste
chinois a verrouillé la sécurité intérieure. D’autre part, les hommes
de Tchang Kaï-chek se considèrent en terrain conquis et vont jusqu’à
établir un narco-État dans le nord de la Birmanie : c’est le début du
« triangle d’or » (Laos-Thaïlande-Birmanie), avec la bénédiction
des hommes de Wisner et le soutien initial du SDECE de Saigon
– la drogue finançant en large partie les opérations clandestines1.
Le programme d’assistance aux hommes de Tchang Kaï-chek en
Birmanie cesse autour de 1958, en raison de son infime rendement
opérationnel. En janvier 1961, les autorités birmanes se concertent
avec Pékin pour encercler et anéantir les derniers nationalistes sur
place : coïncidence ou lien de cause à effet, la Birmanie commence
à basculer du neutralisme au socialisme d’État2.

1. L’affaire est révélée par le jeune chercheur de Yale Alfred W. McCoy, en 1972, dans son
best-seller, The Politics of Heroin in Southeast Asia, chez Harper & Row. Cet ouvrage se
veut, à l’origine, une thèse de doctorat, fondé sur 250 interviews menées en Indochine,
dont celles du président vietnamien Nguyen Van Thieu et de son premier ministre Tran
Thien Khiem. Pour la première fois, un directeur de la CIA exerce une pression officielle
considérable sur un éditeur pour qu’il renonce à publier l’ouvrage. La pauvreté du contre-
argumentaire fourni par Langley et la solidité des sources de l’auteur convainquent Harper
& Row d’éditer le livre. L’ouvrage est réédité en 2003 par son auteur (professeur d’histoire à
l’université du Wisconsin), sous le titre The Politics of Heroin. CIA Complicity in the Global
Drug Trade (Chicago, Lawrence Hill Books). Ceci dit, les cadres de la CIA sont eux-mêmes
très déçus par le comportement de leurs protégés. Une fois entraînée, équipée, financée et
armée, une force paramilitaire échappe à son créateur et dispose des moyens de sa propre
politique : comité d’enquête Taylor sur la baie des Cochons, 22 mai 1961, 14e session,
« Memorandum for Record. Paramilitary Study Group Meeting at the Pentagon », doc. cit.
2. Un bataillon nationaliste se réfugie, en mai 1959, au Laos avec la bénédiction de la
CIA, qui a pris l’habitude de se servir du petit royaume comme base arrière de la base
arrière du combat en Chine continentale. Laurent Cesari, Le Laos et les grandes puissances,
1954-1964, op. cit., p. 107-108. William Blum, Les guerres scélérates de la CIA. Les inter-
ventions de l’armée américaine et de la CIA depuis 1945, Paris, L’Aventurine Parangon,
2004, p. 23-26. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 191-193. Notons que
ces opérations massives en faveur des derniers combattants antimaoïstes s’accompagnent
de manipulations politiques plus subtiles, en association avec le département d’État.
Ainsi, une campagne à la fois officielle et secrète entreprend de torpiller la candidature de
Pékin à l’ONU : « Quaterly Pychological War Guidance Report », 10 octobre 1950, CIA,
Directorate­of Operations, FRUS 1950-1955, op. cit., doc. n° 26.

347
 La naissance de la CIA

Succès contre les guérilleros philippins

Les méthodes de contre-guérilla orchestrées par la CIA
réussissent nettement mieux aux Philippines contre les rebelles
communistes Huks. Ceux-ci ont commencé leurs combats
en 1942 contre les Japonais. Après la guerre et l’indépendance,
leur programme affiche, en priorité, la réforme agraire et la fin
des latifundia. S’inscrivant dans un schéma typiquement maoïste,
les Huks évoluent parmi les paysans comme « des poissons dans
l’eau ». En 1950, l’OPC de Wisner décide d’en faire un cas d’école.
Il s’instaure alors un vaste partenariat entre l’armée philippine,
l’armée de terre américaine et la CIA pour former des bataillons à
la contre-guérilla. L’ensemble est supervisé par le Joint US Military
Advisory Group (JUSMAG). En septembre 1950, l’OPC délègue
le colonel Edward Lansdale auprès du JUSMAG, officiellement
comme officier de liaison auprès du ministre de la Défense Ramon
Magsaysay, en réalité comme maître d’œuvre de la guerre psycho-
logique. Cet ancien publicitaire des années 1930 a servi dans l’OSS
durant la Seconde Guerre mondiale, puis au deuxième bureau
des forces aériennes du Pacifique occidental. Il connaît donc les
enjeux militaires autant que l’art d’influencer les populations.
Aux Philippines, il emploie à tour de rôle la force, la crainte et la
séduction.
Lansdale procède d’une approche globale. Avant de combattre
la guérilla communiste, il cherche à en comprendre les ressorts, en
appréhendant la société philippine dans sa globalité. Il comprend
très vite que le degré de corruption du président Quirino et de
son régime n’a d’égal que son impéritie. À partir de cette analyse,
le gouvernement américain fera en sorte que Quirino ne soit pas
réélu en 1953. À son niveau opérationnel, Lansdale s’efforce aussi
que l’armée philippine ne rassemble pas l’unanimité contre elle,
par ses bavures et ses débordements dans les villages. Au contraire,
en effet, les guérilleros communistes mettent un point d’honneur
à bien se comporter. Symétriquement, Lansdale monte de fausses
équipes de Huks qui sèment le désordre et la désolation au cœur

348
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

des finages, avant de les discréditer1. Il étudie ainsi les superstitions

des campagnes et répand par exemple le bruit que des vampires
rôdent. Ses services tuent un Huk, le vident de son sang en perçant
ostensiblement deux orifices au niveau du cou. Le corps planté à
un carrefour, bien visible de tous, fait fuir les rebelles2. De même,
Lansdale crée l’Economic Development Corps pour dissiper l’impres-
sion que le régime ne chercherait qu’à réprimer et à persécuter.
Le nouvel organisme distribue des graines, des charrues et des
semences, à défaut de remettre en cause le système foncier, source
pourtant des insatisfactions fondamentales3. Lansdale tire ainsi les
leçons de son succès aux Philippines lorsqu’il est muté à la tête de la
CIA à Saigon, en 1954 :

Selon Mao, il n’existe aucune possibilité pour une guérilla

de survivre et de s’amplifier une fois qu’elle s’est coupée des
populations et qu’elle a cessé de s’attirer la coopération et la
participation des masses. J’en déduis qu’en Indochine, la défaite
du monde libre est certaine à moins que nous ne tirions les
leçons de la guérilla contemporaine. Nous devons nous rendre
compte que notre camp s’est coupé du peuple dans de trop
nombreux domaines. […] Notre approche doit être une
attitude d’amis de la population, et surtout pas une attitude
de patrons tatillons ; ni de flics comme ce fut le cas ici avec
les prétendus plans de « pacification » de 1946‑1953 ; ni un
comportement de beaux parleurs en costume-cravate faisant
de brèves apparitions devant les paysans ; ni non plus un rôle de
distributeurs de tonnes de prospectus idéologiques destinés de
toute façon à des analphabètes4.

1. Colonel Fletcher Prouty, The Secret Team. The CIA and its Allies in Control of the World,
New York, Ballantine Books, 1974, p. 38-39.
2. William Blum, Les guerres scélérates de la CIA, op. cit., p. 46.
3. Victor Marchetti, John D. Marks, La CIA et le culte du renseignement, op. cit., p. 48-49.
4. « Memorandum From the Chief of the National Security Division, Training Relations
Instruction Mission (Lansdale) to the Special Representative (Collins) », 3 janvier 1955,
FRUS 1955-1957, vol. 1, Vietnam, p. 3-8.

349
 La naissance de la CIA

La guerre psychologique appliquée à l’Asie connaît ainsi ses

premières heures de gloire ; la rébellion Hukbalahap est anéantie
en 1955, grâce à l’alliance des forces conventionnelles et des
méthodes de Lansdale, mais aussi en raison du fait que les commu-
nistes ne peuvent compter sur aucune aide matérielle et militaire
vu le caractère insulaire des Philippines. Lansdale aura tendance à
ignorer ce facteur géographique essentiel au Vietnam : il minorera
l’appui du Vietnam du Nord et de la Chine communiste. Ainsi,
certains succès peuvent s’avérer dangereux avec le temps, lorsqu’on
s’imagine que les recettes employées fonctionnent à tous les
coups. Certaines conclusions tirées de la victoire de Lansdale aux
Philippines ont posé les jalons de son échec en Indochine.

Préparer la troisième guerre mondiale : les plans de l’OPC et les

réseaux Stay Behind

Comme nous l’avons vérifié dans les chapitres précédents, à partir

de 1948, les états-majors se préparent à une guerre mondiale d’ici la
première moitié des années 1950. Si cette hypothèse se réalisait, les
réseaux Stay Behind auraient toutes les chances de devoir s’activer
dans un proche avenir. C’est pourquoi, il revient dès les origines
à l’Office of Policy Coordination la mission urgente « de mettre en
branle le maximum d’opérations clandestines pour contribuer à la
défaite militaire de l’URSS et de ses satellites. La priorité absolue
sera donnée aux opérations destinées à retarder l’avance soviétique
en Europe occidentale1 ».
Les plans de la CIA partent du principe que les réseaux de résis-
tance agiraient en ambiance atomique. La directive NSC 162/2,
fondatrice du New Look, confirme ce postulat (1953). Les plans
se fondent aussi sur l’hypothèse d’une attaque surprise de type
Pearl Harbor et sur l’incapacité matérielle des forces de l’OTAN,
1. « CIA/OPC Strategic War Plan in Support of the Joint Outline Emergency War Plan »,
document interne de l’OPC, 4 avril 1951, CIA, Office of the Deputy Director for Operations,
FRUS 1950-1955, op. cit., doc. n° 121.

350
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

coupées de la logistique américaine, à tenir plus de trois semaines

contre l’Armée rouge. Dans le meilleur des cas, les forces alliées ne
pourraient que se replier sur les îles Britanniques et l’Espagne, selon
ce qu’on appelle alors la « stratégie périphérique ». Sous Eisenhower,
aucun général ne croit en la validité du nouveau concept stratégique
de « défense de l’avant » (tenir l’Elbe et l’Oder) proclamé pourtant
à chaque Conseil de l’OTAN. L’idée demeure donc que les armées
communistes submergeraient très vite l’Europe occidentale.
Dans ce contexte critique, la CIA devrait passer sous l’autorité
des commandants des théâtres d’opérations, conformément aux
directives NSC 10/2 et 10/5. De même, les ordres donnés par la CIA
à ses hommes en place sur le terrain transiteraient obligatoirement
par le Comité des chefs d’état-major. Toutefois, cela n’impliquerait
pas une subordination stricte envers les états-majors. Pour Wisner
et ses hommes, l’Agence resterait maîtresse des opérations sous sa
responsabilité et ne rendrait de comptes que sur ses résultats. Les
modalités lui appartiennent seule. Une fois que le schéma général de
ses activités paramilitaires aurait été approuvé par le haut comman-
dement, l’OPC disposerait d’une latitude d’action, avec pour seule
limite (d’importance) de ne pas gêner les opérations de guerre
classiques. Le DCI se garderait aussi le moyen de communiquer
avec ses hommes en toute indépendance. Mieux, la CIA attendrait
des forces armées un soutien quasi automatique. L’US Air Force, en
particulier, devrait exécuter toutes les opérations nocturnes deman-
dées, pour parachuter les commandos, les armes et le matériel, en
temps et en heure. Enfin, la préparation de la guerre par la CIA
exigerait le plus grand secret, non seulement vis-à-vis du bloc sovié-
tique, mais aussi vis-à-vis des alliés européens. Notamment, rien
dans la montée en puissance des capacités paramilitaires de l’OPC
ne devrait laisser penser que l’Occident serait incapable de tenir face
à l’Armée rouge1.

1. Ibid.

351
 La naissance de la CIA

Dans cette optique, Wisner fonde le Clandestine Committee of

the Western Union (CCWU) en 1948, en association étroite avec le
MI6 qui poursuit une politique identique depuis la fin de la guerre,
sur ordre de Churchill. En 1951, le CCWU devient un comité
ultra-secret de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, sous
le nouveau nom de « Clandestine Planning Committee » (CPC).
Tous les deux mois, dans une atmosphère austère, s’y réunissent
désormais des officiers généraux des états-majors nationaux avec les
patrons du renseignement allié pour discuter des progrès des réseaux
Stay Behind. Le CPC possède ses propres locaux, d’abord au camp
des Loges (puis en Belgique, à Mons, après le départ des Français
du commandement allié en 1966). Au début des années 1950,
l’OTAN crée également un deuxième comité plus technique,
l’Allied Clandestine Committee (ACC) qui réunit les responsables
nationaux des réseaux Stay Behind. En Italie naît le fameux réseau
Gladio, qui défraye la chronique dans le sillage des scandales et des
attentats liés à la Loge P2, dans les années 19701. En France, les
réseaux Stay Behind sont dus originellement à une initiative des SAS
britanniques, en 1946. Le plan Bleu installe des cellules dormantes
et prévoit des caches d’armes, particulièrement en Bretagne2. La
rareté extrême des archives au début du xxie siècle interdit encore de
dresser un tableau exact de l’importance des actions Stay Behind et
laissent libre cours à bien des fantasmes. En particulier, il demeure
impossible de déterminer le nombre exact d’officiers et d’agents
impliqués selon les pays. De même, les liens d’autorité et de subor-
dination entre la CIA et les réseaux nationaux deviennent de plus
en plus sujets à caution au fur et à mesure que les années passent et
que s’évanouit la perspective d’une invasion soviétique imminente.
Autrement dit, il reste impossible de savoir jusqu’à quel point la

1. Chaque armée secrète nationale porte un nom particulier : « Absalon » au Danemark,

« Roc » en Norvège, « SDRA8 » en Belgique, etc. Daniel Ganser, NATO’s Secret Armies.
Operation Gladio and Terrorism in Western Europe, Londres, Frank Cass, 2005, p. 28-31.
2. Ibid., p. 84-88.

352
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

CIA soutient, contrôle et maîtrise les intrigues anticommunistes,

à partir de 19551.

La guerre psychologique en Europe de l’Est

On doit distinguer les opérations destinées à préparer la

prochaine guerre de celles qui visent à affaiblir l’adversaire principal,
en temps de paix. Dans le premier cas, par définition, la mise en
place des réseaux Stay Behind n’a pas d’effet immédiat. Songeons
notamment aux stocks d’armes, de munitions, d’émetteurs radio
qui attendront des décennies au fond des granges, sous des tas de
bois, dans les caves des particuliers, ou enterrés dans des grottes. Les
réseaux Stay Behind ne se confondent pas avec le soutien aux partis
anticommunistes en Europe occidentale, ni l’aide aux mouvements
nationalistes par-delà le rideau de fer. En temps de paix, on tente de
déstabiliser l’ennemi et de provoquer des dysfonctionnements dans
l’économie pour susciter l’insatisfaction des populations à l’égard
des régimes communistes.
En Europe centrale, le service clandestin de la CIA use bien
entendu à cette fin de la diffusion de rumeurs, infondées ou réelles.
Exemple de coopération réussie entre l’OSO (espionnage) et l’OPC
(action), réunis désormais dans la même direction des plans :
en 1952, Radio Free Europe répand la nouvelle de la dévaluation de
la monnaie tchèque. Le gouvernement communiste avait bien cette
intention, mais il comptait sur la surprise et le secret pour réussir son
projet de stabilisation monétaire. Au lieu de cela, les prix s’envolent
au marché noir tandis que les autorités tchèques doivent composer
avec l’irritation des consommateurs2. Dans le même ordre d’idées,
la CIA envoie, en août 1951, 11 000 ballons déverser 13 millions
de tracts de propagande dans le ciel de Pologne. La Hongrie et la
Tchécoslovaquie bénéficient d’un traitement identique3.
1. Ibid., préface de John Prados, p. XII-XIII.
2. William Blum, Les guerres scélérates de la CIA, op. cit., p. 64.
3. Ibid., p. 65. Les projets d’envois de ballons (ou bien achetés à des fabricants de jouets,

353
 La naissance de la CIA

Les deux Allemagnes se voient l’objet de toutes les attentions.

À la fin des années 1940, la partie occidentale devient le lieu de
regroupement principal des mouvements de réfugiés. Toutefois,
l’OPC s’y développe laborieusement, dans les six premiers
mois de son existence. Le gouverneur militaire Lucius Clay
(mars 1947-juin 1949) hésite longtemps à autoriser l’OPC à
tra­vailler les groupes nationalistes contre le bloc communiste, par
crainte de susciter des troubles internes et un rejet de la part des
Allemands constatant des menées étrangères sur leur sol autres
que les forces d’occupation1. Les services britanniques paraissent
moins timorés. On doit attendre la nomination de l’homme de loi
et banquier John McCloy (juin 1949-août 1952), un civil donc,
avec le titre de haut-commissaire américain en Allemagne, pour
que le service action de la CIA progresse à pas de géant. McCloy,
un ancien sous-secrétaire à la guerre, responsable du transfert des
réseaux clandestins de l’OSS à l’armée de terre (sous le nom de SSU,
voir supra), accepte volontiers les activités clandestines de l’OPC
et renonce à poser des questions précises2. Berlin, alors l’unique
enclave occidentale au centre d’un satellite soviétique, devient le
foyer des pires intrigues, avec mort d’hommes3. Depuis la capitale
allemande, Frank Wisner et ses hommes exploitent au mieux, à
l’échelle de toute la RDA, le très efficace réseau Gehlen, hérité en
ligne droite de l’Abwehr et futur Bundesnachrichtendienst 4. Wisner

ou bien de taille plus importante et capables de se déplacer plus à l’intérieur des terres) font
l’objet de très nombreuses réunions préparatoires en 1950, en raison de leur caractère net-
tement provocant. Le National Psychological Strategy Board (ex-Interdepartmental Foreign
Information Organization : OPC, Défense, département d’État) statue du caractère oppor-
tun de procéder à ces opérations de propagande spectaculaires : « Quaterly Pychological­
War Guidance Report », doc. cit.
1. Par exemple, dans le cas des partisans ukrainiens présents sur le sol allemand, John
Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 61-62 et 82.
2. « Conversation with Mr John McCloy », note de Frank Wisner aux membres de son
cabinet, 1er juin 1949, CIA Historical Files, HS/CSG-342, Job 83-00036, boîte n° 2,
dossier n° 11.
3. David E. Murphy, Battleground Berlin. CIA vs KGB in the Cold War, New Haven,
Connecticut, Yale University Press, 1999.
4. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 80-96, passim. Rhodri

354
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

travaille aussi en étroite coopération avec le deuxième bureau de

l’armée de terre, la police ouest-allemande, voire les services britan-
niques1. L’Allemagne et la Mitteleuropa constituent le laboratoire de
l’action clandestine antisoviétique, pour laquelle on a créé l’OPC.
Celui-ci va y jouer la carte des sabotages et des actes de violence.
Tout droit sorti du rayon des farces et attrapes, citons comme
exemples : l’envoi d’avis d’imposition erronés, l’attribution de
fausses cartes de rationnement, le sabordage du Festival mondial
de la jeunesse de Berlin-Est en répandant à travers l’Europe des
invitations promettant, à tort, gîte et couvert gratuits. N’oublions
pas le savon dans le lait en poudre destiné aux écoliers est-allemands.
L’OPC essaie à chaque occasion d’irriter la population contre
l’incurie supposée du communisme. Les Allemands de l’Est doivent
parvenir à la conclusion que le socialisme d’État égale « désordre
généralisé plus dysfonctionnement ». Précisons d’emblée que ces
opérations assez fantaisistes cesseront autour de 1952 – peut-être à
la demande de Gehlen qui en sentait le caractère contre-productif
(le même genre d’actions sera repris en revanche, les décennies
suivantes, en Amérique latine, contre les régimes progressistes ou
marxistes)2.
Les Allemands recrutés par la CIA auraient aussi pratiqué
d’authentiques actes de violence « en territoire ennemi ». À cette
fin, l’OPC recrute l’équivalent d’un gros régiment (1 000 à
2 000 hommes) à partir d’anciens éléments de la Wehrmacht et de la
SS, rassemblés sous l’égide officielle d’une German Youth Foundation
(sic) créée pour la circonstance. Cette milice secrète aurait reçu
pour mission de faire exploser une centrale électrique, une station
Jeffreys-Jones, The CIA & American Democracy, op. cit., p. 104-106. Burton Hersh,
The Old Boys and the Origins of the CIA, op. cit., p. 161-165.
1. Susanne Meinl, « Le renseignement en Allemagne pendant la guerre froide. Dans
l’ombre de l’Abwehr, de la Sicherheitsdienst (SD) et de la Gestapo. Les débuts des orga-
nisations fédérales de renseignement de 1945 à 1955 », dans J. Delmas, J. Kessler (dir.),
Renseignement et propagande pendant la guerre froide (1947-1953), op. cit., p. 135-152.
2. Marjorie Dupont, La politique des États-Unis vis-à-vis du Nicaragua sandiniste.
Rupture­et continuité de Jimmy Carter à George Bush (1979-1990), mémoire de master 2
sous notre direction, Université de Lyon, 2010.

355
 La naissance de la CIA

de radio et une station essence. Des attentats auraient visé aussi

des installations portuaires ainsi que des bâtiments publics, et fait
dérailler un train de marchandises. De même, 7 000 vaches d’un
kolkhoze auraient été anéanties par la ficelle empoisonnée de leurs
bottes de foin1. À ce jour, encore, impossible de le certifier.

La CIA n’a pas poussé les Hongrois au suicide en 1956

Nous ne plongerons pas dans le détail opérationnel des in­trigues
de la CIA – intrigues relativement bien documentées par ailleurs.
À partir d’une analyse organisationnelle, nous pouvons néanmoins
résoudre une des plus graves interrogations suscitées par la première
décennie de l’Agence : en 1956, un comportement aventurier
et primesautier aurait-il incité les Hongrois à se soulever contre
Moscou alors que, de toute évidence, le rapport des forces les
condamnait à la tragédie ?
En tout état de cause, la question s’est posée très clairement,
dès les premiers programmes de guerre psychologique au-delà du
rideau de fer, y compris ceux portant sur l’URSS. À propos de cette
dernière, d’ailleurs, l’hypothèse de fomenter des insurrections est
très vite balayée, vu son caractère irréalisable et utopique2. Depuis les
débuts de l’Office of Policy Coordination, le département d’État met
un veto intransigeant à l’idée de stimuler l’ardeur révolutionnaire
des minorités de l’empire russe. Pour la vieille garde des diplomates,
une politique en faveur des forces centrifuges conduirait au résul-
tat exactement inverse : le Kremlin se saisirait des troubles pour
imposer un tour de vis supplémentaire à la répression policière, et
supprimer les derniers esprits libres et indépendants capables de
succéder au communisme. Par conséquent, le Psychological Strategy

1. William Blum, Les guerres scélérates de la CIA, op. cit., p. 65-69. Ces sabotages qui res-
semblent fort à du terrorisme pur et simple ont-ils vraiment eu lieu ? En tout cas, ce pro-
gramme ressemble étonnamment à celui appliqué à Cuba dans les années 1960.
2. « Psychological Strategy Board », réunion du 5 décembre 1951 entre Paul Nitze (PPS) et
le contre-amiral Stevens (Défense et PSB), NARA, DOS, RG 59, S/P Files, Lot 64 D 563,
« Political and Psychological Warfare ».

356
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

Board produit en 1952 des directives sur fond de compromis entre

le département d’État et l’OPC : en somme, on décide de ne rien
risquer, mais on n’exclut pas non plus d’exploiter une révolution
spontanée, le cas échéant1.
Durant la première année de l’administration Eisenhower,
Frank G. Wisner profite du flou des instructions précédentes et de
la complémentarité des frères Dulles pour relancer ce débat interne
ultra-secret. Malheureusement pour ses beaux projets, l’Operations
Coordinating Board et le NSC tranchent derechef par la négative2.
L’OPC de Wisner a donc le droit uniquement de s’intéresser aux
marches de l’empire. Parmi les satellites, deux tactiques : ou bien
détacher les maillons faibles (Albanie) ; ou bien, au contraire, se
concentrer sur les « dominos » suffisamment massifs pour provo-
quer l’effondrement de tout l’édifice (RDA et Tchécoslovaquie).
Le général Bedell Smith évoque ostensiblement le problème, dans
son Magnitude Paper de mai 19513. Un an plus tard, en mai 1952
(c’est-à-dire au moment où la CIA et l’OPC « vendent » leur Packet
mondial à l’exécutif ), un rapport du Psychological Strategy Board
demande franchement :

Correctement interprétée, la politique américaine envisage-

t-elle de fournir un soutien concret et matériel officiel à des
factions révolutionnaires qui émergeraient le lendemain de la
mort de Staline, dans le cas où cette situation nouvelle offrirait

1. Documents originaux du PSB sur les éléments de résistance potentiels au Kremlin, en

Union soviétique : PSB D-40 (février 1952) et PSB D-45 (avril 1952). PSB D-40, NARA,
DOS, RG 49, S/S-NSC Files, Lot 62 D 333, PSB Documents. PSB D-45, Eisenhower
Library, PSB Documents, Master Book of, vol. 4, dossier n° 1, « Interim US Psychological
Strategy Plan for the Exploitation of Unrest in Satellite Europe », NSC Registry Series, NSC
Staff Papers, boîte n° 16.
2. Note du DCI (Allen Dulles) au conseiller spécial du président pour la guerre froide
(C. D. Jackson), 25 septembre 1953, FRUS 1950-1955, op. cit., n° 161.
3. « Scope and Pace of Covert Operations », mémoire du directeur du renseignement
central (Bedell Smith) au NSC, doc. cit.

357
 La naissance de la CIA

une chance raisonnable de changer le régime communiste sans

précipiter la guerre mondiale ? […]
Correctement interprétée, la politique américaine envisage-
t-elle ou exclut-elle la possibilité que l’OPC prépare le
renversement ou la déstabilisation des gouvernements de
l’URSS ou de l’Union soviétique1 ?

L’administration Truman ne répond pas. Dans l’expectative,

l’OPC et la CIA se contentent de constituer des caches d’armes
en lisière du rideau de fer, pour les introduire éventuellement en
territoire ennemi et aider des mouvements de résistance à prendre le
pouvoir (à ne pas confondre avec le système Stay Behind). L’honneur
d’une doctrine d’emploi claire et nette à l’égard des « nations
captives » revient à Eisenhower, à travers la directive NSC 174 du
11 décembre 19532. En fait, son secrétaire d’État John Foster Dulles
avait déjà développé cette doctrine dans un article de Life, en 1952,
sous le titre « Une politique audacieuse ». D’une part, l’aîné des frères
Dulles y défendait l’idée que l’administration Truman semblait
pousser les pays de l’Est vers le désespoir en donnant l’impression de
les abandonner à leur sort. D’autre part, il annonçait une politique
de « libération » bien plus agressive en cas de victoire républicaine.
Cependant, le futur secrétaire d’État précisait alors sans ambiguïté
qu’il n’envisageait nullement une succession d’insurrections pour
abattre la domination soviétique, mais plutôt un scénario pacifique
de schisme à la Tito. Très clairement, avant d’accéder au pouvoir,
Foster Dulles répudiait une stratégie de confrontation directe contre
l’Union soviétique pour lui arracher ses proies3.

1. « Briefing to the Psychological Strategy Board on some 10/5 Problems », doc. cit.
2. James Marchio, « Resistance Potential and Roll Back: US Intelligence and the
Eisenhower Administration’s Policies toward Eastern Europe, 1953-1956 », Intelligence
and National Security, avril 1995, vol. 10.
3. John Foster Dulles, « A Policy of Boldness », Life Magazine, 19 mai 1952, p. 146-158.
À cette époque, Allen Dulles est déjà le directeur des plans et le supérieur hiérarchique de
Wisner. Vu leurs relations coutumières, il paraît inconcevable que les deux frères n’aient
pas débattu du projet d’article, en profondeur.

358
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

Dix-huit mois plus tard, la directive secrète NSC 174, intitulée

« Politique des États-Unis à l’égard des États satellites de l’Union
soviétique », illustre et défend la pensée de Foster, qu’Allen Dulles
appliquera comme directeur de la CIA. NSC 174 clarifie en effet
la position américaine sur l’aide à d’hypothétiques soulèvements
nationalistes :

§ 9. Les ministères et agences du gouvernement américain

doivent appliquer des mesures officielles et secrètes pour
discréditer le prestige et l’idéologie soviétiques, tout en rédui-
sant la force des partis communistes et des autres éléments
prosoviétiques.
§ 12. La politique américaine consiste à encourager et à assister
les peuples satellites dans la résistance à leurs gouvernements
communistes, en entretenant l’espoir d’une libération de la
domination soviétique, un jour. On évitera toutefois :
D’inciter à une révolte prématurée.
De s’engager sur la nature et le calendrier d’une quelconque
aide américaine à cette fin.
D’inciter à des actes qui déboucheraient sur des représailles contre-
productives pour la politique des États-Unis en la matière, dans
la région1.

En janvier 1954, six mois après les révoltes sanglantes de Berlin-

Est consécutives à la mort de Staline, Frank G. Wisner, le principal
maître d’œuvre de l’action secrète comme nouveau directeur des
plans, résume la politique de son pays ainsi : « Laisser la marmite
bouillir, mais éviter qu’elle ne déborde. » Il ajoute, dans un mémo
au DCI Allen Dulles :

Je n’ai pas compris comment on pouvait espérer soutenir

de l’extérieur la révolution dans un pays satellite et, par
1. « US Policy Toward the Soviet Satellites » NSC 174, NARA, DOS, RG 59, S/S-NSC
Files, Lot 63 D 351, NSC 174 Series.

359
 La naissance de la CIA

conséquent, tenter d’en renverser le gouvernement. Seule une

aide militaire directe procurerait une aide utile aux insurgés et
les aiderait à emporter le mouvement, puis à consolider leurs
gains. À ma connaissance, il n’existe aucun exemple historique
d’une révolte réussie dans un pays à l’intérieur ou aux frontières
duquel stationne une armée étrangère puissante. […] Si on
lit attentivement l’ensemble des directives adressées à la CIA,
on comprend qu’il faut continuer d’encourager la résistance
dans les pays de l’Est, pour maintenir la pression sur l’occupant
soviétique et retarder l’affermissement de son emprise – rien
de plus1.

En 1956, à Budapest, si la CIA et sa direction des plans (Wisner)

ont bénéficié d’instructions sans équivoque, en revanche, tout laisse
penser le contraire pour Radio Free Europe. De toute évidence, la
CIA, le département d’État et l’Operations Coordinating Board
ne surveillent pas assez la rhétorique enflammée des éditorialistes
hongrois de la radio. Ceux-ci emploient l’expression « libération »
tant de fois à l’antenne, dans l’acception militaire du terme, que les
résistants sur place à l’ordre communiste peuvent croire à bon droit
au soutien américain2.

1. « Policy Guidance for CIA planning to “Capitalize on and exploit new uprisings in the
satellites” », note de Frank G. Wisner, directeur adjoint de la CIA (plans) au DCI (Allen
Dulles), 8 janvier 1954, CIA, Office of the Deputy Director for Operations, FRUS 1950-
1955, op. cit., doc. n° 167.
2. Henry A. Kissinger, « Introduction », dans Lee Congdon, Béla K. Kiraly, Karoly Nagy
(dir.), 1956, the Hungarian Revolution and War for Independence, Highland Lakes, New
Jersey, 2006, p. 18-19. Dans leurs hypothèses les plus optimistes, les experts de l’Operations
Coordinating Board n’attribuent ni à la Pologne ni à la Hongrie, mais à la Tchécoslovaquie­
et surtout à la RDA, la faculté de se détacher pacifiquement de la suprématie soviétique.
Dans ce dernier cas, cela revêtirait la forme, bien sûr, de négociations pour la réunification
allemande, entre les quatre grands. Cette analyse se révèle des plus irréalistes, lorsqu’on
connaît le point de vue de l’URSS sur le péril allemand. « Analysis of the Situation with
Respect to Possible Detachment of a Major European Soviet Satellite », document d’un
groupe de travail de l’OCB, 5 janvier 1955, NARA, DOS, RG 59, S/S‑OCB Files,
Lot 61 D 385, USSR and Satellites, Documents 1953-1956.

360
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

La guerre psychologique s’applique aussi aux alliés. Les pressions

sur la France en faveur de la ratification de la CED

Enfin, les techniques de guerre psychologique concernent

é­ga­lement les alliés. Prenons l’exemple de la Communauté
européenne de Défense (CED) et de sa promotion vigoureuse par
l’administration Eisenhower-Dulles. Au début des années 1950,
l’unification européenne était en effet devenue la priorité de l’admi-
nistration Truman et, plus encore, de l’administration Eisenhower.
Il s’agissait non seulement de transformer l’Europe en une troisième
force capable d’épauler les États-Unis contre l’URSS, mais aussi de
préparer l’après-guerre froide en fondant les souverainetés dans une
sorte d’« États-Unis d’Europe ». La création d’une armée fédérale
– la Communauté européenne de Défense, donc – servirait de
point de départ à des institutions politiques. En même temps, on
neutraliserait l’agressivité belliqueuse de la France et de l’Allemagne
(RFA) en les privant de leurs forces nationales. Après avoir consacré
l’année 1953 à des manœuvres diplomatiques pour contraindre la
France à ratifier le traité de la CED)1, Eisenhower et Foster Dulles
déploient un maximum de pressions indirectes sur les gouverne-
ments français (Laniel, puis Mendès France). Ainsi, en mai 1954, le
lendemain de la chute de Diên Biên Phu et le jour où commencent
les négociations de Genève sur l’Indochine, la CIA reçoit l’ordre
d’activer ses contacts dans la presse, la radio, les mouvements proeu-
ropéens et les syndicats non communistes français afin d’accélérer
la campagne en faveur de la ratification parlementaire – le tout en
étroite coordination avec l’ambassade américaine à Paris. Dans ce

1. « Memorandum of a Discussion of State-Mutual Security Agency - Joint Chiefs of

Staff, Held at the Pentagon Building » (Dulles, Bedell Smith, MacArthur / Stassen / géné-
raux Bradley, Twining, Lemnitzer ; amiraux Fechteler, Davis ; Nash…), 28 janvier 1953,
FRUS 1952-1954, vol. 5, p. 711-717. Cette discussion au sommet est aussi l’occasion
d’aborder la situation indochinoise et le rôle de la France dans la guerre froide en Asie,
pour la première fois.

361
 La naissance de la CIA

schéma, le directeur du Budget reçoit l’ordre de transférer autant de

fonds que nécessaire en direction de l’Agence1.
De fait, depuis la Libération, toute une partie du personnel
politique français fraie de très près avec les diplomates américains.
Ces contacts directs bien connus entre Français “atlantistes” et
fonctionnaires américains se poursuivront au moins jusqu’au
retour du général de Gaulle. Exemples parmi d’autres, le sénateur
Michel Debré surprend un diplomate américain assis en compa-
gnie des conseillers ministériels, dans l’hémicycle du Conseil de la
République, lors des débats sur l’armée européenne2. Ou encore,
le diplomate Hervé Alphand informe l’ambassadeur Bruce des
instructions données par le ministre des Affaires étrangères Bidault
sur la négociation du protocole additionnel à l’article 13 du traité3.
Du même ordre : un diplomate français anonyme transmet à
l’ambassade des États-Unis les projets de rechange imaginés par le
gouvernement Mendès France4…
En fait, ces amis de l’Amérique et partisans en même temps
des États-Unis d’Europe ne se doutent pas tous à quel point ils
deviennent les instruments d’une politique secrète soigneusement
mise au point à Washington, entre le département d’État et la CIA,
sous la supervision conjointe de l’Operations Coordinating Board
et des frères Dulles. Après l’échec de la CED) devant les députés

1. « Supplement to Minutes of OCB Meeting of May 5, 1954, National Security Council,

OCB Record of Project Approvals », FRUS 1950-1955, The Intelligence Community, doc.
n° 178.
2. Michel Debré, Trois Républiques pour une France. Mémoires, II, 1946-1958, Paris,
Albin Michel, 1988, p. 214. Michel Debré présente ainsi sa rencontre avec Allen Dulles,
à Washington, en 1955 : « Je suis mal impressionné dès mon entrée dans son bureau en
constatant qu’il lit une fiche qui ne peut concerner que ma personne […] L’homme est
d’un abord sympathique et même chaleureux. Mais je ne peux oublier que son organisation
a fortement aidé les diplomates de son pays à pourrir la politique française. » Ibid., p. 224.
3. Entretien Dunn-Alphand, Paris, 12 février 1953, FRUS 1952-1954, vol. 5, p. 726-727.
4. Tg. n° 4595 de l’ambassadeur Dunn, 16 février 1953, ibid., p. 731.

362
 La guerre clandestine et la coordination interministérielle

français (30 août 1954), le département d’État tentera de poursuivre

cette politique de pressions sur la France1.

1. Sous le coup de la colère, le jour du rejet de la CED par l’Assemblée nationale française,
Foster Dulles songe à cesser aussi l’aide économique promise depuis longtemps au titre
de l’aide militaire. À Bonn, le 16 septembre 1954, Adenauer encourage Dulles dans cette
direction : selon lui, Mendès France, ancien ministre de l’Économie nationale du général
de Gaulle en 1944-1945, se soucie beaucoup des affaires économiques et financières.
Ralentir le flot des dollars vers la France paraît un très sûr moyen d’inciter ses dirigeants à
réfléchir aux suites d’une rupture avec l’idée européenne. Le 25 septembre à Washington,
Foster Dulles se rallie à cette solution au cours d’une réunion avec Bedell Smith et Stassen.
La France doit comprendre la relation de cause à effet entre l’augmentation de ses réserves
en dollars et le fait d’avoir bénéficié, depuis 1948, de la majorité de l’aide économique
et militaire américaine. Pour creuser le « dollar gap », le secrétaire à la Défense, Charles
Wilson, suggère lui aussi de ne plus financer la part américaine des travaux d’infrastructure
de l’OTAN (42 % du total) et de priver ainsi les entreprises françaises d’une manne
substantielle. Trop heureux d’avoir enfin trouvé un expédient, Dulles fait geler tous
les contrats de construction en cours d’exécution, à la fin de septembre 1954. En fin
de compte, ce sont les retards provoqués par Dulles et Stassen dans la négociation de
l’aide financière au corps expéditionnaire résiduel en Indochine qui perturberont le plus
les Français, sans qu’ils y voient, d’ailleurs, un lien avec la CED. Entretien J. F. Dulles,
W. Bedell Smith (sous-secrétaire d’État), R. Anderson (secrétaire adjoint à la Défense),
amiral Radford, L. T. Merchant (directeur d’Europe). Notes prises par Merchant,
30 août 1954, FRUS 1952-1954, vol. 5, p. 1117. I. Wall, L’influence américaine sur la
politique française, 1945-1954, Paris, Balland, 1989, p. 311 et p. 447-448. « US Financial
Assistance to French Union Forces in Indochina », 24 septembre 1954, rapport interne
du département d’État, n° ELaC D-3/1, Princeton, bibliothèque Seeley G. Mudd, Dulles
Papers, documents déclassifiés et non inventoriés. Réunion du cabinet de J. F. Dulles,
27 septembre 1954, ibid.
Chapitre IX

Le contrôle politique de la CIA en question :

le mode opératoire des fratries Dulles et
Kennedy

« Je sais qu’il y a tout ce qu’il faut pour faire de l’Amérique une

tyrannie accomplie, et nous devons veiller à ce que cette agence
et toutes les agences qui disposent de cette technologie opèrent
dans le cadre de la loi, et sous une supervision appropriée, de
sorte que nous ne sombrions jamais dans ces ténèbres.
Ce sont des ténèbres d’où l’on ne revient pas. »
Frank Church, allocution inaugurale
de la commission d’enquête du Sénat sur la communauté
du renseignement, 1975

Les sept premières années du service d’action clandestine de la

CIA se caractérisent par un foisonnement de projets et une débauche
de moyens matériels et financiers. Allen Dulles et Frank Wisner se
situent résolument dans une perspective expérimentale. Ils s’essaient
à des formes nouvelles de l’action extérieure des États-Unis, sans
toujours en garantir les résultats ni les retombées politiques. Ceci
posé, la CIA ne fait pas n’importe quoi. En amont des opérations
s’exerce toujours une surveillance. Sous l’administration Truman,
le général Bedell Smith est suffisamment indépendant d’esprit et
de caractère pour rassurer sur le sérieux de ses services. Du reste, il
consulte le président systématiquement sur les plus grosses covert
actions. À partir de 1953, l’autorité incontestée du général-président

365
 La naissance de la CIA

Eisenhower et le binôme exceptionnel des frères Dulles signifient

qu’une autre forme de supervision s’installe, fondée elle aussi sur
une configuration humaine particulière. Finalement, cela ne suffit
pas. En 1955, il revient à Eisenhower d’institutionnaliser le contrôle
de la CIA sous sa forme quasi définitive, à travers le comité 5412.
Malgré tout, les configurations humaines continuent de l’emporter
sur les exigences bureaucratiques, comme l’illustre, par la suite, la
fratrie Kennedy.
Dès lors, nous allons analyser deux tentatives de déstabilisa-
tion d’un régime afin de comparer le contrôle conjoint des frères
Dulles avec celui mis en œuvre par les frères Kennedy : l’opération
contre Fidel Castro, en 1958, et celle contre le président indoné-
sien Soekarno, en 1961. À ces deux occasions, les procédures du
Conseil de sécurité nationale et du Special Group 5412 s’exercent.
À côté toutefois de cette structure officielle de contrôle de la CIA se
mettent en place d’autres forums de décisions.

La supervision de l’action secrète : le Special Group

et ses avatars

L’Operations Coordinating Board reste en place jusqu’à l’admi-

nistration Kennedy. Il demeure l’enceinte dans laquelle on étudie
les projets de propagande officielle et les programmes secrets. Ce
schéma théorique est amélioré le 12 mars 1955 par la création du
NSC 5412/2 Special Group ou encore Special Group 5412, pour
coordonner la guerre clandestine au plus près. La composition du
NSC 5412/2 apparaît très fluctuante. Le plus souvent, il regroupe
des représentants du secrétaire d’État, du secrétaire à la Défense
et du président (conseiller à la sécurité nationale). Il s’agit le plus
souvent des « secrétaires adjoints » (l’équivalent de ministre délégué,
soit numéro trois ou quatre d’un ministère). Selon les crises, d’autres
responsables politiques, administratifs ou ministériels s’ajoutent
occasionnellement à ce noyau dur1.
1. « Note on US Covert Action Programs », FRUS 1964-1968, vol. 12, Western Europe,

366
 Le contrôle politique de la CIA en question

Au départ, on convoque le comité NSC 5412/2 de façon

aléatoire. Il attendra 1959 pour se réunir toutes les semaines. Cela
signifie donc qu’entre 1955 et 1959, pendant quatre ans, le contrôle
interministériel sur le service action de la CIA est des plus ténus.
Personne ne contrôle la direction des plans… Bien sûr, il existe une
autre interprétation. On constate évidemment que la réactivation
du groupe NSC 5412/2 coïncide avec la mort de Foster Dulles en
mai 1959. Cela signifierait que la gestion des opérations clandes-
tines de 1954 à 1959 s’opère principalement à travers les deux frères.
Le secrétaire d’État Foster Dulles aurait joué le rôle d’intermédiaire
entre la pensée d’Eisenhower et les hommes d’Allen Dulles.
Personne ne peut remplacer une personnalité comme Foster
Dulles après son décès. Ike se résout à revenir à l’ancien système,
c’est-à-dire, grosso modo, à la tutelle conjointe du département
d’État et du Pentagone. En fait, il semble aussi que la disparition du
secrétaire d’État Dulles ait précipité l’émancipation totale de la CIA.
Visiblement, les projets les plus secrets, donc les plus dangereux,
ne figurent pas à l’ordre du jour du comité NSC 5412/2 (qui survit
néanmoins à la dissolution de l’OCB en 1960). Jusqu’à la nouvelle
présidence Kennedy, d’ailleurs, aucun critère objectif n’existe pour
déterminer les motifs exigeant d’examiner tel programme plutôt
que tel autre. Les opérations vraiment importantes échappent
non seulement à la coordination interministérielle, mais aussi
au président. Cela relève du libre arbitre et de la responsabilité
morale… du directeur de la CIA. Ce beau schéma fonctionne tant
qu’aucun échec patent ne rejaillit sur le gouvernement des États-
Unis. Jusqu’au jour où…
Le désastre de la baie des Cochons relance naturellement le cycle
des enquêtes et des comités d’investigation, au moins en interne.
p. XXXI-XXXV. La longue introduction de William Leary fournit aussi de très sérieux
repères sur la période postérieure à 1954. Malheureusement, et quel qu’en soit le sérieux
incontestable, elle ne cite aucune source : William H. Leary, The Central Intelligence
Agency, op. cit., p. 62-63, 82 et 147-148. Voir aussi le rapport Church de 1976 : « Final
Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to
Intelligence Activities », doc. cit.

367
 La naissance de la CIA

Au lendemain du fiasco, le président Kennedy confie cette tâche au

général Maxwell Taylor, ancien chef d’état-major de l’armée de terre
d’Eisenhower, en retraite (et aussi futur président du Comité des
chefs d’état-major)1. Des enseignements du rapport Taylor, il résulte
une montée en gamme des pouvoirs de supervision du Special
Group 5412, désormais composé du conseiller à la sécurité natio-
nale (McGeorge Bundy), du sous-secrétaire adjoint à la Défense
(Alexis Johnson, un spécialiste des négociations avec le Kremlin),
du directeur de la CIA (Allen Dulles, au moins jusqu’à son départ
programmé l’année suivante), du président de l’état-major interar-
mées (général aviateur Lyman Lemnitzer, bientôt remplacé, donc,
par Taylor lui-même).
On attend néanmoins encore deux ans, 1963, pour qu’une
procédure rigoureuse et contraignante établisse, noir sur blanc, une
grille des critères selon lesquels une opération passe ou non au crible
du Special Group 5412 : rapport coût-bénéfice, risque politique,
perspectives de réussite, fuites éventuelles, prix de revient. Tout
projet à plus de 25 000 dollars justifie un audit du Special Group2.
Sous Kennedy et Johnson, le Special Group remplit aussi une
mission de prospective à long terme. En fait, il devient un NSC dans
le NSC. Par exemple, le 18 janvier 1962, le président lui assigne
la tâche de réfléchir aux méthodes pour prévenir et combattre la
subversion et les intrigues révolutionnaires à l’intérieur d’un pays
allié. Le National Security Action Memorandum (NSAM n° 124,
signé par le président Kennedy lui-même) ordonne ainsi au
comité 5412 :

1°) De faire comprendre à l’ensemble du gouvernement améri-

cain que la subversion et l’insurrection (« guerres de libération »)
sont une forme de conflit politico-militaire aussi grave que la
guerre classique.

1. Richard A. Best Jr, Proposals for Intelligence Reorganization, op. cit., p. 13.
2. William M. Leary, The Central Intelligence Agency, op. cit., p. 82.

368
 Le contrôle politique de la CIA en question

2°) De s’assurer que cette prise de conscience se traduit dans

l’organisation, l’instruction, l’équipement et la doctrine des
forces armées américaines et aussi des autres agences dans leurs
activités à l’étranger, ainsi que dans les programmes déployés
par le département d’État, la Défense, l’USAID, l’USIA et la
CIA. On prêtera une attention particulière à la formation des
personnels affectés dans les missions militaires en ambassade,
dans les pays où les risques insurrectionnels existent.
3°) De mettre sur pied des programmes interministériels desti-
nés à contrer et à ruiner la subversion et l’insurrection dans
les pays que désignera le président, et de résoudre tout conflit
interministériel qui entraverait ces actions.
Les participants au comité spécial contre-insurrectionnel
représenteront les vues respectives de leurs agences et ministères
respectifs, et s’en remettront à leurs propres administrations
pour le travail d’expertise. Selon les besoins, on créera des
comités de travail interministériels consacrés à un pays précis
ou à un groupe régional de pays.
Le comité spécial se contentera lui-même de tracer les grandes
lignes d’une politique contre-insurrectionnelle, sous ma direc-
tion. Il uniformisera et harmonisera les démarches de chaque
ministère ou agence, pays par pays […]1

En 1964, le Special Group 5412 se rebaptise comité 303,

appellation ordinaire et plus anodine, et sans la moindre signifi-
cation. Cela ne change strictement rien, ni à sa composition, ni
à son fonctionnement, ni à ses prérogatives. Modification plus
1. NSAM n° 124. La composition exacte de ce Special Group ad hoc est la suivante :
ministre de la Justice, sous-secrétaire d’État adjoint chargé des affaires politiques, sous-
secrétaire à la Défense, directeur de la CIA, conseiller à la sécurité nationale, directeur de
l’aide au développement international. NSAM n° 341, « The Direction, Coordination­and
Supervision of Interdepartmental Activities Overseas », signé L.B. Johnson, 2 mars 1966,
FRUS 1964-1968, vol. 33, doc. n° 56, p. 128-130. « Change in Name of Special
Group 5412 », 2 juin 1964, ibid., doc. n° 204, p. 453. « Establishment of the Special
Group (Counter-Insurgency) », FRUS 1961-1963, National Security Policy, doc. n° 68,
p. 236-238.

369
 La naissance de la CIA

substantielle, le NSAM n° 124 sera amendé par le NSAM n° 341

du président Johnson, le 2 mars 1966, en pleine guerre du Vietnam.
On remplace le comité 303 par le Senior Interdepartmental Group
(SIG). La composition en est la suivante : le sous-secrétaire d’État
(Nicholas Katzenbach), le sous-secrétaire à la Défense (Robert
McNamara), le directeur de la CIA (Richard M. Helms), le direc-
teur de l’USAID, le directeur de l’USIA et le conseiller à la sécurité
nationale (Walt W. Rostow). On en revient finalement à l’ancien
Operations Coordinating Board (OCB) d’Eisenhower puisque,
selon le schéma johnsonien, le sous-secrétaire d’État (et derrière
lui, l’appareil diplomatique) préside – à la place du conseiller à
la sécurité nationale, comme c’est le cas entre 1954 et 1966. La
vraie novation consiste surtout à associer l’aide au développement
(United States Agency for International Development, USAID) et la
propagande officielle (United States Information Agency, USIA) à la
formulation de la politique mondiale des États-Unis.

Bilan : une procédure de contrôle sérieuse, ou un trompe-l’œil ?

Au total, il est instructif d’établir un parallèle entre l’adminis-

tration Eisenhower et la présidence Kennedy à propos des liens de
famille unissant les coordonnateurs de la politique étrangère et de
la guerre secrète. D’abord en 1961, la supervision passe du niveau
ministériel au niveau présidentiel. Ensuite, deux frères succèdent
à deux frères. Malgré les différences de fonction et de niveau de
pouvoir, chaque fratrie établit une liaison entre la politique mondiale
et l’action de la CIA. Car Robert Kennedy n’intervient nullement
comme Attorney General (ni, accessoirement, comme ministre de
tutelle du FBI1), mais bien comme superviseur de la guerre secrète,
au nom de son frère. Lorsqu’il parle, c’est John Fitzgerald qui

1. Il est piquant que Robert Kennedy contrôle la CIA, au moins pour Cuba, mais n’exerce
aucun pouvoir effectif sur le FBI, en raison de la haine qui le sépare d’Edgar Hoover.

370
 Le contrôle politique de la CIA en question

s’exprime. Visiblement, le duumvirat Kennedy a exercé un contrôle

resserré sur le travail de renseignement et les opérations secrètes1.
On estime à 163 le nombre d’opérations approuvées par le Special
Group sous l’administration Kennedy (6 à 7 opérations par mois) et à
142 celles sous Johnson (jusqu’en février 1967, soit 3 à 4 opérations
autorisées par mois, seulement)2. Comment interpréter la relative
faiblesse de ce dernier chiffre, en l’absence totale de comptes-rendus
des réunions du Special Group 5412 ? On ne peut que formuler des
hypothèses. Ou bien le nouveau président démocrate témoigne
d’une forte réticence à l’encontre des méthodes clandestines de
la CIA. Ou bien, la CIA reprend ses habitudes des années Dulles
et soumet à l’exécutif uniquement les programmes secondaires et
routiniers. Ou encore, les opérations sont moins nombreuses, mais
plus ciblées et de plus grande envergure. En 1976, en effet, après
quinze mois d’enquêtes, 126 auditions officielles et 800 interviews
complémentaires, le rapport Church de 1976 conclura que 14 %
seulement des projets secrets ont été examinés en profondeur par
le Special Group 5412, depuis 1961. Cependant, il s’agit des plus
grosses opérations. Selon le même rapport Church, le département
d’État n’hésite pas à exiger des modifications essentielles, lorsque
le risque politique devient excessif. Les comités 5412 et 303, puis
le SIG et enfin le comité 40 auraient purement et simplement
annulé certaines missions trop périlleuses (mais combien ?). Et,
inversement, des interventions de la CIA parfois réclamées par
1. Notons que ce sera infiniment moins vrai de son successeur Johnson qui attendra un
an d’exercice présidentiel du pouvoir pour interroger le directeur du renseignement central
sur les effectifs, le budget et le profil socio-culturel des officiers de la CIA ! « Discussion
with the President, 22 octobre 1964 », 22 octobre 1964, conversation Johnson-McCone
à l’occasion des funérailles du président Herbert Hoover, entre deux portes, dans la suite
présidentielle du Waldorf, FRUS 1964-1968, vol. 33, doc. n° 213, p. 472-473. Par la suite,
la direction de l’Agence doit tenir compte de « l’extraordinaire lenteur avec laquelle le pré-
sident lit » et s’en tenir à une courte fiche d’information, deux fois par semaine. En 1965,
le DCI (John McCone) démissionne, dépité par le désintérêt ostensible du président
Johnson pour les rapports de la CIA et le travail de ses hommes dont certains encourent
des risques mortels. Avis du général de division Clifton, aide de camp présidentiel, cité
dans la note éditoriale, ibid., doc. n° 187, p. 416.
2. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 368.

371
 La naissance de la CIA

les ambassadeurs ont été refusées1. Certes. Mais on peut aussi

penser, comme John Prados, que, sur les 84 % d’opérations non
examinées se cachent des aventures d’importance, douteuses et bien
dangereuses2.
Dans tous les cas, grâce aux éléments épars dont nous disposons,
trois orientations majeures se dessinent. Premièrement, la CIA
des années 1960, mise au point par Eisenhower et réformée par
Kennedy au lendemain de la baie des Cochons (voir infra), n’est pas
en roue libre, du moins pas en ce qui concerne le travail de fond.
Globalement, le pouvoir politique assume et contrôle la guerre
secrète. Deuxièmement, en revanche, le degré d’opacité de la CIA
est tel que rien n’interdit à un DCI, voire à un chef de bureau,
de monter une opération secrète importante, sans que le pouvoir
s’en aperçoive. Le cloisonnement et l’opacité budgétaire laissent le
champ libre à toutes les officines imaginables. Troisièmement, enfin,
les responsables concernés ignorent tout, ou presque, de l’exécution
des opérations, après leur lancement. Or, comme l’affirmait von
Moltke, le plan (de bataille) n’est rien, la planification est tout. Au
gré des événements, une même opération peut changer complè­
tement de philosophie et de signification.

Épiloque : les années 1970, les comités Church et Otis Pike et la

mise au point de la procédure actuelle

Après les administrations Kennedy-Johnson, Nixon apporte des

modifications institutionnelles assez mineures. L’homme connaît
fort bien la philosophie du dispositif pour y avoir participé à ses
1. « Final Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with
Respect to Intelligence Activities », doc. cit., t. 1, Foreign and Military Intelligence, p. 56-57.
« Note on US Covert Action Programs », doc. cit.
2. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 369. Selon Victor Marchetti et
John D. Marks, également, seuls les programmes de routine et les entreprises de moyenne
envergure subissent un examen. Les opérations très délicates et potentiellement explosives
pour la réputation mondiale des États-Unis en cas d’échec ou de fuite relèvent du président
et de son homme de confiance du moment, en général le conseiller pour la sécurité natio-
nale : Victor Marchetti, John D. Marks, La CIA et le culte du renseignement, op. cit., p. 292.

372
 Le contrôle politique de la CIA en question

débuts, comme vice-président d’Eisenhower. En don de joyeux

avènement, il rebaptise le Senior Interdepartmental Group « 40
Committee », tout en confiant sa présidence au conseiller pour la
sécurité nationale, le Dr Henry Kissinger. Le président ajoute au
comité son Attorney General, John N. Mitchell, un ancien associé
d’affaires – peut-être pour surveiller les débuts du cher Henry1.
Nixon remanie aussi la directive eisenhowérienne NSC 5412/2
toujours en vigueur, en ordonnant des opérations tous azimuts,
et non plus seulement contre le bloc sino-soviétique2. En réalité,
dans leur mépris souverain de la bureaucratie, Nixon et Kissinger
font mine de donner du crédit à ce mécanisme de contrôle. Dans
les faits, ils contournent le comité 40 chaque fois qu’ils le jugent
nécessaire, et prennent leurs décisions en tête à tête, quitte à
consulter les principaux membres du comité au téléphone, « pour
gagner du temps ». Ainsi, dans l’année 1972, le comité 40 se réunit
phy­si­quement seulement une fois3.
En temps ordinaire, la décision de confier un dossier au comité
de suivi se fait au cas par cas. Par exemple, Nixon ordonne l’ache-
minement d’armes vers le Cambodge en contournant le comité 40,
alors qu’il le sollicite au même moment pour des livraisons de fusils
à la Jordanie4. Ce comportement se retrouvera à propos des affaires
chiliennes : le comité 40 examine 20 opérations secrètes, mais pas
la fameuse mission Track II (entreprise de déstabilisation qui se
traduit indirectement par l’assassinat du général Schneider, chef
d’état-major). Track II échappera à la surveillance de tous, sauf du
couple « Nixinger » qui passe directement commande à la CIA5. Il
serait tout à fait faux néanmoins de considérer le comité 40 comme
un comité fantoche. Il passe au crible les missions de reconnais-

1. Souvenons-nous qu’en 1946, on avait exclu l’Attorney General de l’IAC, ne voyant pas
comment le ministre de la Justice pouvait cautionner l’illégalité des opérations d’espion-
nage.
2. NSDM n° 40.
3. John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 477.
4. Ibid.
5. Ibid., p. 478.

373
 La naissance de la CIA

sance aérienne au-dessus de l’URSS et de la Chine, la tentative de

récupération d’un sous-marin lanceur d’engins soviétique coulé au
fond du Pacifique, ainsi que le financement des candidats italiens
atlantistes aux législatives de 1972 : il s’agit tout de même d’opéra-
tions de première importance, lourdes de certains risques physiques,
matériels ou politico-médiatiques1.
Tout va changer avec le Watergate, l’agonie du Sud-Vietnam, les
bombardements secrets au-dessus du Cambodge et du Laos, et la
reprise en main d’une forme de moralité par le Congrès. Dans le
champ spécifique du renseignement, la commission présidée par le
sénateur démocrate de l’Idaho Frank Church se constitue, en 1975,
en réaction aux conclusions relativement lénifiantes du comité
présidé par le vice-président Nelson Rockefeller (qui avait tout de
même révélé le programme de recherches MKultra sur les effets du
LSD, sous Allen Dulles). Reprenant la méthode Eisenhower, Gerald
Ford avait en effet constitué une commission d’enquête spéciale
dévouée à la présidence, pour canaliser les critiques.
Le comité parlementaire Church n’entend pas, ou n’entend
plus, laisser l’exécutif s’autoévaluer. Avec méthode et rigueur, il va
dépouiller les comptes-rendus de plusieurs centaines d’opérations
secrètes et mettre en lumière le rôle direct ou indirect de la CIA dans
les tentatives d’élimination de Castro, Lumumba, Trujillo et du
chef d’état-major chilien, le général Schneider. Le rapport Church
« échoue » toutefois à prouver l’implication des présidents successifs.
Ceux qui ont aimé le comité Church adorent son symétrique
de la Chambre des représentants, présidé par le démocrate Otis
Pike. Les auditions ont lieu de façon bien plus féroce, sans souci de
conciliation. Et au moment de rédiger le rapport, les représentants
ne prennent aucune précaution pour occulter le nom de dizaines
d’officiers de l’Agence. Le directeur de la CIA Colby doit convo-
quer une conférence de presse pour implorer solennellement les
représentants de voter contre la publication du rapport. Sinon, « des

1. Ibid.

374
 Le contrôle politique de la CIA en question

hommes mourront ». Si, finalement, les parlementaires respectent ce

secret, des fuites alimenteront la presse en révélations dévastatrices,
entre autres ce passage :

Tous les éléments que nous avons en notre possession suggèrent

que, loin d’être hors de contrôle, la CIA a répondu aux instruc-
tions données par le président et les assistants du président en
charge des affaires relatives à la sécurité nationale1.

En réaction, le décret Ford n° 11 905 du 18 février 1976 interdit

l’assassinat au nom de la raison d’État… tandis que Jimmy Carter et
l’administration démocrate suivante redonnent au NSC la respon-
sabilité première de sélectionner les entreprises secrètes selon leur
conformité – ou pas – avec les objectifs de la politique mondiale des
États-Unis. Dans le prolongement des efforts passés, le nouveau
président remplace le 40 Committee par un Special Coordination
Committee (SCC), composé du conseiller à la sécurité nationale ; des
secrétaires d’État et à la Défense ; de l’Attorney General et du direc-
teur du Budget ; du président du Comité des chefs d’état-major ;
enfin du directeur du renseignement central. Comme toujours,
ce cénacle prestigieux se voit suppléé par le comité des seconds :
le Special Activities Working Group (SAWG), un groupe de travail
inter-agences présidé par le conseiller adjoint à la sécurité nationale,
exécute le vrai travail de filtrage2.
Toutefois, après les turpitudes de l’ère Nixon, la plus grande
innovation en matière de contrôle du renseignement – et la plus
définitive aussi – provient de l’amendement Hughes-Ryan à la loi
de Foreign Assistance de 1974. Dorénavant et jusqu’à aujourd’hui,
toute opération clandestine doit recevoir l’autorisation écrite du

1. Rapport Church, 1976 : Final Report of the Select Committee to Study Governmental
Operations with Respect to Intelligence Activities, doc. cit., p. 20.
2. Executive Order n° 11 985, « United States Foreign Intelligence Activities », 13 mai
1977, Weekly Compilation of Presidential Documents, vol. 13, n° 20 du 16 mai 1977,
p. 719-720.

375
 La naissance de la CIA

président des États-Unis, lequel prévient à son tour le Congrès de

l’intérêt de l’opération pour la sécurité nationale. Certes, le degré de
connaissance du Congrès est redéfini et restreint par la loi d’autori-
sation du budget du renseignement pour 19811. Seuls les comités
parlementaires du Congrès chargés du renseignement bénéficient
d’informations relatives aux programmes clandestins. Et encore ! Ce
droit n’implique en aucun cas celui d’approuver ou d’invalider les
projets. Mieux : en cas d’urgence nationale ou d’exigences liées au
secret, le président peut provisoirement limiter la communication
au « gang des huit » : le président et le chef de file de l’opposition de
chaque comité du renseignement ; les présidents des deux chambres
et les chefs de l’opposition. Néanmoins, les États-Unis ont poussé le
contrôle parlementaire à un maximum jamais atteint par les autres
démocraties – exception faite, peut-être, de la RFA2.

L’influence de John Foster Dulles sur la CIA : l’exemple

du coup d’État raté contre Soekarno en 1958 (opération
Haik)

À quatre années d’intervalle, on peut s’étonner de la similitude

entre la tentative de renversement de Soekarno en 1958 et celle
de Fidel Castro en 1961. Le raisonnement géostratégique repose
sur les mêmes bases : les deux dictateurs offrent un très mauvais
exemple aux pays voisins et pourraient provoquer un effet de
dominos. L’Indonésie et Cuba offrent des sites potentiellement
magnifiques à d’éventuelles bases navales soviétiques, et pourraient
se transformer en porte-avions naturels pour MIG et autres
bombardiers Tupolev. Sur le plan tactique, dans les deux cas, on
part de l’illusion qu’un mouvement de guérilla embryonnaire serait

1. « Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 1981 » ou « Oversight Act », PL 96-450,
14 octobre 1980.
2. Richard A. Best Jr, « Covert Action: Legislative Background and Possible Policy
Questions », Congressional Research Service, RL33715, 27 décembre 2011, p. 1-2. Franck
Daninos, CIA, une histoire politique, 1947-2007, op. cit., p. 240-248.

376
 Le contrôle politique de la CIA en question

capable de se transformer en une vaste insurrection populaire qui

balaierait le pouvoir en place. Enfin, les deux tentatives échouent
principalement pour deux raisons analogues : le refus des présidents
Eisenhower et Kennedy de convertir l’action secrète de la CIA en
une intervention militaire officielle des États-Unis. Cet échec est
aussi doctrinal : il découle de la difficulté à articuler la guerre secrète
et la diplomatie publique des États-Unis dans leur lutte contre
l’URSS, plus de dix ans après la naissance du concept épineux de
« guerre psychologique ».
L’opération de déstabilisation de Soekarno en 1958 reste l’une
des affaires les mieux documentées sur les relations de travail entre
les frères Dulles1. Effectivement, la bibliothèque Eisenhower au
Kansas, en accord avec le service historique de la CIA, a accepté de
livrer une poignée de verbatim des conversations téléphoniques des
deux frères à ce sujet.
Au départ de la crise : l’aversion viscérale de John Foster Dulles
contre tout ce qui ressemble au neutralisme, de près ou de loin.
Dans la lutte à mort qui caractérise la guerre froide, un État doit
choisir entre l’Est et l’Ouest. Il n’existe pas de juste milieu, selon la
représentation du monde du secrétaire d’État d’Eisenhower. Aussi,
lorsque le dirigeant indonésien Soekarno affiche ostensiblement
son intention de ne pas se contenter de bonnes relations avec
Washington, mais aussi de fréquenter assidument les maîtres du
Kremlin, l’administration Eisenhower lui bat froid. La conférence
de Bandung de 1955 et la création du mouvement des non-alignés
sonnent l’alerte. Les visites officielles à Moscou, Pékin et dans les pays
de l’Est confirment un double jeu. Enfin, en février 1957, Soekarno
abolit officiellement la démocratie « à l’occidentale », la jugeant
inadaptée aux mœurs indonésiennes, dissout les partis traditionnels
et proclame la « démocratie guidée », bref la dictature. Eisenhower
et Foster Dulles, eux, interprètent ce coup d’État comme un pas
décisif vers un régime favorable au camp sino-soviétique.
1. Voir Kenneth Conboy, James Morrison, Feet to the Fire. CIA Covert Operations in
Indonesia, 1957-1958, Anapolis, Naval Institute Press, 1999.

377
 La naissance de la CIA

La CIA intervient une première fois, en 1955, en finançant la

droite modérée aux législatives de septembre, en vain. Un an plus
tard, le directeur des plans, Frank G. Wisner, conclut de lui-même
à la nécessité de renverser Soekarno. Il confie à la section Indonésie
FE/5 (Far East n° 5) de la division Extrême-Orient la conception
d’opérations de déstabilisation. L’officier Alfred C. Ulmer Jr est à
la manœuvre. Sans grande imagination, il recourt à ce que la CIA
sait (ou croit savoir) faire depuis l’OPC : mobiliser des rébellions
autochtones et les transformer en une contre-révolution de vaste
ampleur contre le pouvoir en place. Par chance, il existe déjà sur
place un mouvement contestataire embryonnaire, la Permesta
(« Charte du combat commun »), réfugié dans les îles Célèbes, et
dont les cadres proviennent de l’armée régulière. La direction des
opérations de Wisner prend donc langue avec certains officiers
supérieurs déserteurs, sans négliger de retourner quelques membres
de l’état-major de Soekarno lui-même.
Très grave : à la fin 1956, Wisner n’a toujours pas avisé le Special
Group 5412 de son initiative personnelle, encore moins le NSC.
Il s’autorise tout seul à monter les prodromes d’une opération qui
plongerait l’Amérique dans l’embarras en cas de fuite. L’initiative
provient de la CIA, même si elle finit par soumettre le dossier à
l’exécutif. Ce n’est sûrement pas un fait isolé dans l’histoire des
opérations clandestines. En fait, c’est à partir du deuxième semestre
1957 que l’exécutif politique se saisit de la question. Selon John
Prados, le centre de gravité de la décision se déplace alors vers le
département d’État : le patron du renseignement diplomatique
(INR), Hugh S. Cumming, y préside un sous-comité intermi-
nistériel du NSC spécialement consacré à l’Indonésie. Cumming
rend compte directement à Foster Dulles. Encore doit-on attendre
le 23 septembre 1956 pour que se tienne le premier NSC formel
consacré à Soekarno, à partir des conclusions du comité Cumming.
Allen Dulles y reçoit l’aval de lancer un programme de déstabi-
lisation du régime Soekarno auquel on confère le nom de code
« Haik ». Le projet consisterait à organiser une sécession autour

378
 Le contrôle politique de la CIA en question

de Sumatra, tout en laissant Soekarno maître de Java, l’île la plus

riche de l’archipel. En clair, la ligne du département d’État et de
la CIA l’emporte sur les chefs d’état-major qui ne comprennent
pas comment on peut renverser le président indonésien si on ne va
pas jusqu’au bout de l’action militaire, c’est-à-dire le contrôle total
du pays. De plus, Foster Dulles donne raison à ses diplomates qui
refusent une présence de la CIA trop vite décelable. Le département
d’État se contenterait volontiers d’un seul officier et d’un opérateur
radio auprès des chefs de la Permesta !1
À partir du deuxième semestre 1957, les archives déclassifiées
révèlent les premières conversations téléphoniques régulières
entre les frères Dulles au sujet de l’opération Haik. Avec son frère,
Foster limite l’opération dans des proportions raisonnables et
évite que la lourde main de l’Amérique n’apparaisse2. En retour,
à la demande d’Allen, il obtiendra par le canal diplomatique que
les Britanniques lèvent leur veto. En effet, un an après la crise de
Suez, ceux-ci commencent par rendre la monnaie de leur pièce aux
cousins américains et multiplient les chausse-trapes. Finalement,
grâce à l’entremise de Dulles (qui fait aussi intervenir le ministre
des Affaires étrangères australien, Casey, auprès de Whitehall), une
collaboration fructueuse s’engage entre la CIA et le MI6 pour des
livraisons d’armes aux rebelles.
Ces livraisons s’intensifient au début 1958, très loin toutefois
d’un pont aérien digne de ce nom, tandis que les combattants de la
Permesta hésitent à lancer l’offensive, peu sûrs de leur force opéra-
tionnelle comme de leur cohérence idéologique. Là-dessus, Foster
Dulles donne un conseil à son frère : le temps joue contre les guéril-
leros, car Soekarno reçoit lui aussi des armes du camp socialiste, et
en bien plus grande quantité. La fenêtre va se refermer. Allen suit
l’avis de Foster et fait pression sur les chefs rebelles. Il peut informer
le NSC du 7 février 1958 qu’il a enfin obtenu qu’ils lancent un
ultimatum au pouvoir central. C’est chose faite le 10 février 1958,
1. Ibid., p. 224-225.
2. Peter Grose, Allen Dulles Spymaster, op. cit., p. 453-454.

379
 La naissance de la CIA

tandis que les insurgés proclament un gouvernement provisoire,

le 14…
Ce stade atteint, Foster Dulles consacre tous ses efforts à trouver
un moyen légitime de soutenir publiquement les « autorités » rivales
de Soekarno, et de conférer ainsi un cadre légal à une aide améri-
caine, y compris sous la forme d’un débarquement de Marines, le
cas échéant. Le 21 février, tandis que les rebelles piétinent, voire
commencent à reculer contre l’aviation et les chars de Soekarno,
l’ancien avocat Foster Dulles déplore l’inconsistance juridique de
la cause américaine dans ce dossier. Devant le Congrès, toujours
vé­tilleux en matière de déclaration de guerre, le secrétaire d’État
ne peut exciper d’aucun accord international, d’aucune forme
d’alliance pour justifier l’immixtion des États-Unis dans une guerre
civile. À voix haute, il s’interroge sur l’hypothèse d’une reconnais-
sance officielle non pas du pseudo-gouvernement rebelle, mais de
son statut de belligérant, pour se conformer à la loi interne améri-
caine et lui vendre des armes en toute légalité1. Deux jours plus tard,
le débat entre les deux frères ne débouche sur rien d’autre qu’une
intensification du pont aérien clandestin officieux, via la société
Civil Air Transport (CAT), filiale de la CIA. Toute la question en
effet est de savoir jusqu’où aller dans cette affaire. Car la loi d’airain
de la CIA demeure la clause du plausible denial. Tel un dogme
religieux, l’Agence ne doit toujours pas apparaître derrière ces
opérations. Sinon, elle passe le flambeau aux forces armées. Or, la
conquête d’un archipel aussi complexe sur les plans géographique,
ethnique, religieux et sociologique dépasse les moyens physiques et
humains de la CIA.
Sans vraiment prendre ses responsabilités, Foster Dulles estime
que la Compagnie peut sortir du bois. Il écrit ainsi un codicille à
la charte des actions secrètes de la CIA (NSC 10/2 et 10/5, puis
NSC 5412) : on pourrait, selon lui, imaginer une situation où la
1. Conversation téléphonique entre les frères Dulles, Dulles Papers, Telephone
Conversations, dossier « janvier-février 1958 », Eisenhower Library, Abilene, sans référence
archivistique, citée par John Prados, Les guerres secrètes de la CIA, op. cit., p. 231.

380
 Le contrôle politique de la CIA en question

CIA finirait par intervenir officiellement sans déclencher pour

autant les moyens spectaculaires des forces armées. Le 27 février, il
s’interroge avec Allen :

Le secrétaire d’État a dit ne pas savoir si la conversation de ce

matin au NSC devait conduire à une activité renforcée.
Le DCI a répondu qu’il était en train d’évoquer le sujet en ce
moment même. On atteint un stade où il est extrêmement
difficile de faire beaucoup plus sans abattre ses cartes.
Le secrétaire d’État pense que si cela doit marcher nous devrions
prendre le risque d’abattre notre jeu.
Ils sont tombés d’accord pour estimer que c’était la dernière
chance.
Le secrétaire d’État a mentionné l’achat de matériel aux
Philippines.
Le DCI a répondu que la question de la livraison était compli-
quée. Ils ne peuvent que les introduire de la façon dont nous
nous y prenons [les parachutages depuis les avions-cargos
C-46 du CAT]. Le DCI suggère de continuer. Nous sommes
prêts à leur servir toutes les grives et tous les merles qu’ils
voudront pourvu qu’ils aient assez d’appétit. Nous poussons
avec autant d’audace que possible.
Le secrétaire d’État voulait simplement faire savoir son
sen­timent que nous ne pouvons pas nous montrer trop prudents
dans cette affaire et que nous devons prendre des risques car il
lui semble que c’est la meilleure occasion qui puisse se présenter.
Le DCI était content de le lui entendre dire1.

En somme, de longs mois après avoir incité la CIA à la retenue

et à la discrétion, Foster Dulles aiguillonne maintenant son frère
vers plus d’audace, alors que l’opération Haik commence à fléchir.
Indéniablement, les liens de famille favorisent une qualité de

1. Conversation du 27 février après-midi, citée par John Prados, ibid., p. 232-233.

381
 La naissance de la CIA

dialogue qui dépasse toutes les procédures de surveillance et de

contrôle imaginées auparavant pour placer la CIA sous la tutelle
du pouvoir civil. À eux deux, les frères Dulles dégagent une voie
médiane : on amplifierait et on accélérerait les livraisons aériennes en
armes, munitions, radios, vivres et médicaments, mais surtout, on
irait jusqu’à bombarder ponctuellement les points clés du dispositif
militaire de Soekarno. Officiellement, les pilotes de la CIA (ainsi que
quelques Polonais et Hongrois) seraient des « soldats de fortune »
(dixit Eisenhower) auxquels le gouvernement des États-Unis ne
pourrait interdire de partir défendre une cause démocratique
lointaine. Le caractère plausible de ce maquillage tient au fait que la
Permesta possède déjà quelques bombardiers qui décollent périodi-
quement de Sumatra pour harceler les forces loyalistes.
Mais le dialogue entre les deux frères n’est pas tout. Le président et
le secrétaire d’État conversent beaucoup, aussi. Ce débat au sommet
achève de sceller le sort des rebelles. Car, finalement, Eisenhower
insiste bien pour n’affecter aucun militaire américain à l’opération
Haik. L’aviation officielle n’interviendra pas, ni les deux sous-marins
américains d’attaque au large de Sumatra, lesquels auraient pourtant
pu couler les barges de débarquement de Soekarno. A fortiori, Ike
écarte le scénario d’un débarquement de Marines sous prétexte de
protéger et d’évacuer les milliers d’Américains (et leurs familles) qui
travaillent sur les champs pétrolifères de la région. Or, sans soutien
militaire déclaré, les guérilleros ont toutes les chances de s’effondrer
moralement. John Foster Dulles l’admet volontiers. Il est le premier
aussi à revenir sur sa propre audace et à recommander au président
de finalement se contenter des aventuriers du Civil Air Transport, les
pilotes des cargos C‑46, comme ceux des bombardiers légers B‑261.
Ces actions auront lieu, effectivement : un tiers des équipages périra.
Quant à l’Américain Allen Lawrence Pope, rendu célèbre par l’évé-
nement, il sautera en parachute et écopera de la peine capitale avant
d’être gracié par Soekarno2.
1. Kenneth Conboy, James Morrison, Feet to the Fire, op. cit., p. 94-95.
2. Ibid., p. 235.

382
 Le contrôle politique de la CIA en question

Au final, l’opération Haik échoue lamentablement en avril-

mars 1958. Les raisons sont à la fois politiques, stratégiques et
tactiques. Du point de vue tactique, la guérilla apparaissait insuf-
fisamment équipée. Le soutien logistique et l’appui au sol fournis
par la CIA ne suffisent pas, tandis que Soekarno concentre sur
place une armée régulière relativement bien équipée et entraînée
au fil des semaines. Du point de vue stratégique, la fragmentation
du territoire national en îles plus ou moins distantes et de tailles
très diverses n’autorise aucune marche victorieuse sur la capitale.
Tout au plus aurait-on pu constituer un ou plusieurs bastions
de résistance qui se seraient opposés indéfiniment au pouvoir
central (sur le modèle taïwanais, en somme). Enfin, du point de
vue politique, le front « uni » de la Permesta paraît bien divisé.
Malgré la prétendue « Charte pour le combat commun », ses chefs
s’opposent sur l’avenir politique de l’Indonésie en cas de victoire.
Faute d’accord sur le fond, un schéma fédéraliste l’emporte chez
les rebelles : chaque grande île, avec ses particularismes, acquerrait
l’autonomie. Un tel programme ne risque guère de ravir d’enthou-
siasme la majorité d’Indonésiens chauffés à blanc par les thèmes
nationalistes unificateurs de Soekarno. Celui-ci peut compter sur
ses partisans, ce dont les frères Dulles ne semblent guère se rendre
compte. Une fois de plus, on constate l’absence totale d’études
sociologiques des populations qu’on souhaite rallier à la cause du
« monde libre ». Enfin, contrairement au Guatemala, en 1954, le
dirigeant du pays ciblé n’a pas paniqué. Quatre ans auparavant,
PB Success n’avait dû sa réussite qu’à l’effondrement psycholo-
gique du président Arbenz. Dans des conditions comparables, les
populations, guatémaltèque à l’époque, indonésienne désormais,
ne franchissent pas le pas et se refusent à suivre la bande de guéril-
leros instruits et armés par la CIA.
Cette configuration générale annonce trait pour trait celle de la
baie des Cochons.

383
 La naissance de la CIA

Irony, the System Worked1. La baie des Cochons,

une opération trop supervisée

« Je suis le premier à reconnaître que la CIA ne devrait pas

conduire des opérations paramilitaires du type cubain. La baie
des Cochons a entraîné des conséquences très graves sur le
reste de notre travail. Je crois qu’il faut repartir à zéro. Je pense
que nous devrions nous limiter nous-mêmes à la collecte du
renseignement et à des opérations non militaires, à moins qu’on
ne nous les confie sous le contrôle. »
Déclaration d’Allen Dulles au comité Taylor, 11 mai 19612

Chronologie
1er janvier 1959 : l’administration Eisenhower reconnaît le
gouvernement Castro.
11 décembre 1959 : la division Amérique latine de la CIA classe
le régime castriste dans les gouvernements d’extrême gauche.
Janvier 1960 : le président Eisenhower demande à la CIA de
préparer un programme secret pour renverser Castro. Débuts de
la Task Force WH n° 4 dirigée par Jacob Esterline, au sein de la
division Amérique latine. Les attentats quotidiens à la bombe,
ainsi que les sabotages commencent sur l’île.
17 février 1960 : un briefing d’Allen Dulles devant le NSC
estime que le Kremlin soutient désormais Castro, après un temps
de réflexion.

1. Voir Leslie Gelb, Richard Betts, The Irony of Vietnam: The System Worked, Washington,
Brookings, 1979.
2. 14e session, « Memorandum for Record. Paramilitary Study Group Meeting a the
Pentagon ». Présents : général Taylor, Robert Kennedy, amiral Burke, M. Lovett, M. King,
commandant Mitchell, lieutenant-colonel Tarwater. Document déclassifié à la demande
de la National Security Archive, mars 2000, consultable sur le site www.gwu.edu.

384
 Le contrôle politique de la CIA en question

17 mars 1960 : Eisenhower approuve un programme de la CIA

intitulé « Projet d’action clandestine contre le régime Castro »,
à condition que l’Amérique n’apparaisse jamais derrière les
tentatives de déstabilisation du gouvernement cubain. Début de
l’instruction de guérilleros par la CIA, au Guatemala.
23 juillet 1960 : avec la bénédiction du président Eisenhower,
Allen Dulles informe le candidat Kennedy des divers projets en
cours de la CIA, dont l’opération cubaine.
Août 1960 : Richard M. Bissell, directeur adjoint de la CIA,
chargé des « Plans » (action), lance un programme d’élimination
de Fidel Castro. À la suggestion du colonel Sheffield Edwards, on
recourt à la mafia qui pleure ses casinos de La Havane.
18 août 1960 : Eisenhower approuve un budget de 13 millions
de dollars pour renverser le gouvernement Castro, ainsi que
l’emploi du personnel et de matériels du département de la
Défense pour épauler la CIA.
19 septembre 1960 : nouvelle visite d’Allen Dulles au sénateur
Kennedy.
28 septembre 1960 : première tentative de livraison d’armes et
de vivres aux rebelles cubains anticommunistes. Premier échec
d’une longue série.
7 octobre 1960 : en campagne électorale, Kennedy attaque
l’inertie de l’administration Eisenhower face au péril cubain, à
130 km des côtes de Floride.
20 octobre 1960 : rappel de l’ambassadeur américain à
La Havane, Philip Bonsal.
8 novembre 1960 : la CIA informe le Special Group 5412 qu’elle
renonce à l’infiltration progressive de guérilleros pour privilégier
un débarquement amphibie d’envergure.

385
 La naissance de la CIA

29 novembre 1960 : le département d’État déplore que l’opé-

ration soit déjà un secret de polichinelle dans toute l’Amérique
latine.
8 décembre 1960 : le Special Group approuve l’instruction
par les commandos du Pentagone de plus de 1 300 Cubains,
au Guatemala (« brigade 2506 »), sous la supervision de la CIA.
Il prend note des réserves du colonel Lansdale sur l’hypothèse
douteuse d’un soulèvement de la population en cas de dé­bar­
quement nationaliste.
3 janvier 1961 : rupture des relations diplomatiques entre les
États-Unis et La Havane.
4 janvier 1961 : la CIA met au point son deuxième plan, le plan
Trinidad : débarquement près de Trinidad, consolidation de la tête
de pont, marche sur La Havane et espoir que le peuple se révoltera
contre son dictateur. En cas d’échec, repli sur les monts Escambray
pour y faire œuvre de guérilla.
10 janvier 1961 : le New York Times fait sa une sur le camp
d’entraînement des Cubains, au Guatemala.
28 janvier 1961 : le nouveau président Kennedy se saisit du
dossier, au cours d’un NSC informel.
11 mars 1961 : devant le NSC, Kennedy rejette le plan Trinidad
comme trop spectaculaire. Il veut un débarquement « tranquille »,
« de nuit », dans une région déserte.
20 mars 1961 : Kennedy allume un feu orange en faveur du
plan Zapata présenté par Bissell : débarquement en baie des
Cochons de 1 300 hommes, marche sur La Havane et appel
au soulèvement du peuple cubain. Si les rebelles s’incrustent et
contrôlent un territoire suffisant, le gouvernement américain
reconnaîtra alors le gouvernement provisoire (intitulé « Conseil
révolutionnaire démocratique »).

386
 Le contrôle politique de la CIA en question

14 avril 1961 : Kennedy autorise Bissell à lancer les frappes

aériennes prévues deux jours avant le débarquement (plan
Zapata). En revanche, il réduit de 16 à 8 le nombre de B‑26 pilotés
par les Cubains nationalistes depuis le Nicaragua, en dépit des
36 chasseurs castristes inventoriés par les vols de reconnaissance
U2.
15 avril 1961 : début officieux de l’opération. Frappes aériennes
de D‑2 contre des aérodromes militaires cubains, officiellement
par des aviateurs ex-castristes ayant fait défection, avant de se
réfugier en Floride. Le monde entier y voit la main de l’Amérique,
tandis que l’ambassadeur des États-Unis à l’ONU se ridiculise.
16 avril 1961, 12 h 00 : Kennedy approuve enfin l’opération
Zapata.
16 avril 1961, 21 h 30 : Dean Rusk (et Kennedy) ordonne(nt)
à la CIA de décommander les frappes prévues le lendemain, à
l’aube, jour du débarquement pour achever de détruire l’aviation
castriste. Le général Cabell (numéro deux de la CIA) et Bissell font
irruption dans le bureau du secrétaire d’État pour lui expliquer
l’étendue de la catastrophe. En vain.
17 avril 1961, 0 h 00 : le débarquement commence dans la baie
des Cochons.
Nuit du 16 au 17 avril 1961 : Castro ordonne des milliers
d’arrestations préventives.
17 avril 1961, 9 h 30 : le cargo Rio Escondido est coulé par une
rocket tirée depuis un Sea Fury castriste. Le corps expéditionnaire
perd toutes ses réserves de munitions.
17 avril 1961, 12 h 00 : les forces castristes arrivent en masse,
avec quelques chars. Début des combats.
18 avril 1961, 5 h 00 : le cargo Houston est coulé par un avion
castriste.

387
 La naissance de la CIA

18 avril 1961, 12 h 00 : message virulent de Khrouchtchev à

Kennedy.
19 avril 1961, 1 h 00 : réunion du NSC, en smoking dans le
bureau Ovale, après une soirée officielle. Kennedy refuse à l’amiral
Burke, chef d’état-major de la marine, l’envoi de deux jets pour
couvrir la baie des Cochons et abattre les avions castristes. Seule
exception : une fenêtre d’une heure, de 6 h 30 à 7 h 30, le lende-
main (ce qui ne servira à rien, puisque les B‑26 pilotés par du
personnel américain sous contrat arriveront plus tard et se feront
abattre, pour cause d’un fuseau horaire différent entre la base du
Nicaragua et Cuba – erreur de la CIA et du Pentagone).
19 avril 1961, 17 h 00 : faute de munitions et acculé à la mer, le
corps expéditionnaire se rend. Bilan : 89 tués, 1 197 prisonniers,
9 B‑26 abattus, 2 navires coulés.
24 décembre 1962 : Castro relâche les prisonniers en échange de
médicaments (53 millions de dollars). Il autorise 1 000 parents de
ces derniers à les suivre aux États-Unis (« Bonus de Noël », dixit le
lider maximo).

On connaît les leçons gouvernementales tirées du fiasco de la

baie des Cochons (opération Zapata) grâce à deux rapports, restés
classifiés jusqu’à la fin des années 1990 et finalement publiés grâce
aux associations de défense de la liberté de l’information : le rapport
du général en retraite Maxwell Taylor (commandé par Kennedy,
deux jours après l’échec) et celui de l’inspecteur général de la CIA
Kirkpatrick1. À l’époque, la diffusion plus que restreinte de ces deux
documents (classés Ultrasensitive) garantit un minimum de sincérité
et d’authenticité de leur part. Nous les aborderons successivement2.

1. Richard A. Best Jr, Proposals for Intelligence Reorganization, op. cit., p. 14.
2. Sauf avis du contraire, les lignes suivantes reprennent les conclusions de ces deux docu-
ments : Cuba Study Group (présidé par le général Maxwell Taylor), FRUS 1961-1963,
vol. 10, Cuba, janvier 1961-septembre 1962, partie 1, « Narrative of the Anti-Castro
Cuban Operation Zapata », doc. n° 231 p. 576-600 ; partie 2, « Immediate Causes of
Failure of the Operation Zapata », doc. n° 232, p. 600-602 ; partie 3, « Conclusions of

388
 Le contrôle politique de la CIA en question

Contre toute attente, l’opération de la baie des Cochons se

caractérise par un contrôle présidentiel et interministériel pesant et
trop resserré. Le moins qu’on puisse dire est que la CIA n’a pas fait
cavalier seul. À tous les échelons de la décision, la Maison-Blanche,
le Pentagone et le département d’État ont donné leur avis et,
souvent, obtenu des modifications substantielles. Paradoxalement,
ce contrôle vétilleux et ces changements opérationnels en cours
de route constituent la cause directe du désastre. En effet, le plan
initial proposé au tout début de la présidence Kennedy offrait des
perspectives raisonnables de succès… pourvu que le nouvel hôte
de la Maison-Blanche en assume les conséquences devant l’opi-
nion mondiale. L’obsession exprimée par la Maison-Blanche et le
département d’État de cantonner l’entreprise dans des proportions
modestes et artisanales, pour qu’elle n’apparaisse pas comme un
coup d’État made in America, a coupé les ailes de la CIA et rogné son
inventivité. Cela se traduit, par exemple, par l’absence d’officiers de
la CIA sur la plage du débarquement, mais aussi à bord des navires-
cargos (à une exception près). Conséquence : depuis Washington,
les décideurs se rendent difficilement compte de la situation sur le
terrain (y compris le président et le secrétaire d’État, qui refusent
l’appui aérien jusqu’au bout).
En cette année 1961, le succès du Guatemala, en 1954, reste
pour les hommes de la CIA la référence historique principale. Les
trois principaux dirigeants de l’affaire cubaine vivent dans l’illusion
que l’histoire se répétera : Allen Dulles bien sûr, mais aussi Richard
Bissell, Jacob Esterline (chef de station au Guatemala de 1954
à 1957), David Attlee Philips (chef de la propagande de PB Success)
ou E. Howard Hunt (chef de station à Mexico en 1954)1. Dans les

the Cuban Study Group », doc. n° 233, p. 603-605 ; partie 4, « Recommendations of the
Cuban Study Group », doc. n° 234, p. 605-606. Et le rapport de l’inspecteur général de la
CIA, Kirkpatrick : Peter Kornbluh (éd.), Bay of Pigs Declassified, op. cit.
1. Aussi cultivés soient-ils, les dirigeants américains ne connaissaient visiblement pas
le précédent historique du débarquement royaliste à Quiberon, en 1795. L’affaire de
Quiberon­réunit pourtant les mêmes ingrédients pour le même résultat : plusieurs cen-
taines de dissidents soutenus par une puissance étrangère (la Grande-Bretagne) reviennent

389
 La naissance de la CIA

deux cas, après tout, il s’agit de renverser un régime communiste

ou réputé communiste (dans le cas d’Arbenz), dans une ambiance
de « césarisme de carnaval » version sud-américaine, à partir d’une
troupe constituée de nationalistes armés et entraînés par la CIA dans
un pays ami voisin. Rien de bien compliqué, en somme. Le choc de
l’assaut initial est supposé provoquer le ralliement de la population
contre un pouvoir prétendument honni. Autre point commun entre
Zapata et PB Success : l’administration qui ordonne et exécute l’opé-
ration n’est pas celle qui en a lancé l’idée et la conception. Dans les
deux cas, le pouvoir politique est demandeur (Truman/Eisenhower ;
Eisenhower/Kennedy). La CIA honore une commande passée par
le sommet de l’État. Elle n’impose pas sa politique et se contente
d’exécuter les ordres.

Autres temps, autres meurtres. L’opération Mongoose contre

Castro, idée fixe des frères Kennedy

Du reste, ne confondons pas Zapata avec la célèbre opération

Mongoose, même si le directeur des plans, Bissell, espérera faire
coïncider les deux. Mongoose vise à assassiner Castro et à renverser
son régime au profit d’un gouvernement proaméricain1. En fait,
ce programme a commencé dès juillet 1960, sous Eisenhower,
et survivra jusqu’aux années 1970, au moins. Dans un cas, on a
affaire à une opération de type « chirurgical » ; dans l’autre, à un raid
paramilitaire, pouvant nécessiter l’emploi d’avions bombardiers.
Ceci dit, Mongoose devient une véritable idée fixe chez Robert
Kennedy, ministre de la Justice. À ce titre, il crée et préside un

dans la mère patrie, dans l’espoir que leur irruption armée rallie les populations locales
révulsées par plusieurs années de gouvernement autoritaire, avant de marcher sur la capi-
tale. Les hauts fonctionnaires du gouvernement et les cadres de la CIA auraient aussi pu se
référer au débarquement plus réussi des Mille contre le royaume bourbon des Deux-Siciles,
en 1860. Les services britanniques et la Royal Navy soutenaient efficacement l’aventure
garibaldienne.
1. Peter Grose, Allen Dulles Spymaster, op. cit., p. 493-494, 496, 501-502, 505, 516, 518,
532, 551-552 et 553.

390
 Le contrôle politique de la CIA en question

Special Group ad hoc, augmenté de lui-même et du général Taylor1.

La cheville ouvrière de ce « spécial » Special Group est le général
de division Edward G. Lansdale déjà cité dans la contre-guérilla
communiste aux Philippines et au Sud-Vietnam. Nommé conseiller­
spécial du secrétaire à la Défense (Robert McNamara) pour les
opérations spéciales, Lansdale fait fonction de « secrétaire exécutif »
du Special Group ad hoc, la compétence opérationnelle et tactique en
plus, pour superviser un vaste programme d’attentats, de sabotages
et de désinformation contre la dictature cubaine2. Il s’appuie
sur la Task Force W3 de 400 agents et officiers de la CIA, basée à
Miami sous la couverture de la société Zenith Technical Enterprises,
propriété de la CIA. La Task Force W est dirigée par le phénoménal
Bill Harvey, ancien du FBI et de l’OSO (qu’il rejoint en 1947), mais
aussi ancien chef de l’antenne de Berlin : un personnage grossier et
cultivé à la fois, dénué du moindre scrupule4.
L’idée maîtresse de Lansdale, exécutée par Harvey, consiste
à s’appuyer sur des Cubains anti-Batista, anciens communistes
éventuellement, déçus par la gestion castriste. La contre-révolution
doit naître d’une volonté populaire, qui pourra, dans les premiers
jours d’une insurrection, s’appuyer sur un réseau structuré de
cellules clandestines5. Le moins qu’on puisse dire est que la Task

1. Composition exacte du Special Group (Augmented) : Robert Kennedy, général

Maxwell Taylor (en retraite), McGeorge Bundy (conseiller à la sécurité nationale),
U. Alexis Johnson, Roswell Gilpatric (sous-secrétaire à la Défense), John McCone (DCI),
général Lyman Lemnitzer (président du Comité des chefs d’état-major).
2. Voir l’un des meilleurs comptes rendus, épique, de l’opération Mongoose : Bayard
Stockton, Flawed Patriot. The Rise and Fall of CIA Legend Bill Harvey, Washington
DC, Potomac Books, 2006, chap. 6, « Into the Cauldron: Mongoose and Task Force
W », p. 111-142. Selon Noam Chomsky, l’opération Mongoose et ses avatars auraient
employé 2 500 personnes, dont 500 Américains, pour un budget de 50 millions de dol-
lars par an, entre 1961 et 1975. Noam Chomsky, Comprendre le pouvoir. L’indispensable
de Chomsky, Bruxelles, Aden, 2006, t. 1, p. 25.
3. « W » comme William Walker, un aventurier américain des années 1840 et 1850,
président du Nicaragua avant d’être exécuté à l’instigation des Britanniques. Bill Harvey
choisit ses initiales pour baptiser sa Task Force. Bayard Stockton, Flawed Patriot, op. cit.,
p. 122.
4. Burton Hersh, The Old Boys and the Origins of the CIA, op. cit., p. 187-188.
5. « Alleged Assassination Plots Involving Foreign Leaders: An Interim Report of the

391
 La naissance de la CIA

Force W ne reculera devant rien, des tentatives d’empoisonnement

du Lider Maximo aux destructions d’installations publiques, sans
oublier la tentative de lui faire dire n’importe quoi grâce à un
psychotrope, ou de lui faire tomber la barbe par une substance
chimique – pour ce qui concerne la partie comique. Le point essen-
tiel à observer demeure la volonté du président Kennedy et de son
frère de suivre au plus près le développement des opérations1. La
directive présidentielle du 30 novembre 1961 indique clairement
que « le comité NSC 5412 sera tenu très étroitement informé des
activités de l’opération cubaine, et se tiendra prêt à donner ses avis
et recommandations2 ».

Procédure de décision de l’opération Zapata : première phase

En plus des tentatives d’assassinat, les présidences Eisenhower

et Kennedy lancent un programme de renversement du régime
communiste. On y observe le même désir de contrôler les progrès
de la CIA, de très près. En effet, le président Eisenhower ordonne
de déstabiliser le régime castriste, le 17 mars 1960, dans la directive
NSC « Programme d’action secrète contre le régime Castro ». Ce
décret a été préparé par le Special Group 54123, puis soumis au NSC
en séance plénière, avant que le président ne l’approuve4. Il fixe à la
CIA et aux agences capables de l’épauler quatre objectifs majeurs :

Select Committee to Study Governmental Operations With Respect to Intelligence Acti-

vities », United States Senate, rapport Church, Washington, 1976, p. 140-141 dans la ver-
sion consultable à Yale, bibliothèque Seeley G. Mudd, centre d’archives fédérales, dossier
« National Intelligence Establishment ».
1. Voir le passage en français du rapport Church (1976) au sujet des huit tentatives pour
assassiner Castro dans Gordon Thomas, Le livre noir de la CIA, op. cit., p. 135-155.
2. Mémorandum du président Kennedy, 30 novembre 1961, FRUS 1961-1963,
doc. 278, p. 688-689.
3. « A Program of Covert Action against the Castro Regime. Paper Prepared by
the 5412 Committee », 16 mars 1960, FRUS 1958-1960, vol. 6, doc. n° 481, p. 850-851.
4. Ce Conseil de sécurité ne figure pas dans la liste officielle des NSC, de même que sa
directive ne possède aucun numéro d’identification de type « NSC 60… ». Composition­
de la réunion spéciale du 17 mars 1960 : Eisenhower, vice-président Nixon, secrétaire
d’État Herter, secrétaire au Trésor Anderson, R. Roy Rubottom (secrétaire d’État adjoint

392
 Le contrôle politique de la CIA en question

1°) Structuration d’une opposition cubaine crédible, au cœur

de la diaspora.
2°) Vaste propagande radiodiffusée à destination du peuple
cubain.
3°) Organisation d’un réseau de renseignement et d’action
secrète sur l’île.
4°) Montée en puissance d’une force paramilitaire dans un pays
hors de Cuba – et hors des États-Unis – en vue d’une future guérilla.
En fin de mandat, Eisenhower se dote donc des moyens de balayer
la menace castriste, mais en jouant sur la longue durée, en escomp-
tant un pourrissement progressif de l’île. À l’époque, cette menace
porte moins sur le risque que Cuba devienne un porte-avions de
l’Armée rouge que sur l’éventualité d’une contagion révolutionnaire,
étendue à toute l’Amérique latine. L’« hémisphère occidental » ne
deviendra pas un nouveau Sud-Est asiatique. Toutefois, Eisenhower
répugne à revenir à la vieille tradition du xixe siècle et à envoyer
les Marines à La Havane. Quatre ans après Budapest, la posture
morale officielle des États-Unis ne tolère pas qu’on recoure aux
mêmes méthodes que les Soviétiques. Il n’a pas échappé non plus
aux dirigeants américains que l’invasion scandaleuse et criminelle
de la Hongrie a provoqué un reflux du prestige soviétique en Europe
occidentale et le début du déclin des partis communistes en France
et en Italie1. D’un autre côté, l’administration Eisenhower ne peut
pas se contenter de planter des coups d’épingle dans l’épaule de
Castro. Elle ne peut pas attendre que les mécanismes classiques de

aux affaires latino-américaines), sous-secrétaire d’État Merchant, secrétaire d’État adjoint

aux affaires politiques (numéro trois du département d’État), John N. Irwin (secré-
taire à la Défense adjoint), amiral Burke (chef d’état-major de la marine), Allen Dulles,
Richard M. Bissell (directeur adjoint de la CIA pour les « plans »), colonel J. C. King (CIA),
Gordon Gray (conseiller pour la sécurité nationale), commandant Eisenhower (conseiller
de son père sur les dossiers sensibles), général Goodpaster (secrétaire général de la Maison-
Blanche). FRUS 1958-1960, vol. 6, doc. n° 486, p. 861-863.
1. Comme l’écrira plus tard, le 5 avril 1961, douze jours avant le débarquement en baie
des Cochons, Arthur Schlesinger dans un mémo au président Kennedy : « Cuba deviendra
notre Hongrie », Arthur Schlesinger, A Thousand Days, Boston, Massachusetts, Houghton
Mifflin, p. 240.

393
 La naissance de la CIA

sanctions économiques, de désinformation et d’intoxication (la

fameuse « guerre psychologique ») portent leurs fruits et retournent
la population contre son gouvernement. C’est pourquoi la mise
au point d’une guérilla contre-révolutionnaire apparaît la meilleure
solution. Comme le souligne un document NSC du 17 mars :

On a déjà lancé des préparatifs pour développer une force

paramilitaire opérationnelle hors de Cuba, et mettre sur pied
la logistique nécessaire pour soutenir les opérations violentes
clandestines sur l’île. Pour commencer, on recrutera les futurs
cadres de cette force, après les avoir soumis à une soigneuse
enquête de sécurité. Après leur admission, on leur donnera
une formation d’instructeurs, dans des camps situés hors des
États-Unis, puis on les enverra à Cuba même, où ils susciteront
des poches de résistance aux autorités en place, et où ils forme-
ront à leur tour des guérilleros. Ce dispositif exigera six, voire
huit mois. Notons qu’il existe déjà une petite force aérienne
capable d’effectuer des livraisons, de parachuter des agents,
voire d’effectuer des missions d’exfiltration. Cette force peut
monter en puissance, en cas de besoin. D’ici deux mois, on
pourra la compléter par une compagnie aérienne étrangère,
propriété de la CIA, dont la couverture permettra d’augmenter
les approvisionnements1.

En première phase, l’administration Eisenhower prend donc des

risques limités. Elle se contente de former des officiers cubains natio-
nalistes, avant d’espérer les parachuter en territoire ennemi pour y
monter des réseaux de résistance. On reste dans une perspective
de type Seconde Guerre mondiale. Concrètement, 300 Cubains
sont recrutés en Floride et envoyés au Guatemala, pour y suivre
leur formation d’officiers, sous les ordres du lieutenant-colonel
David Crowe, des forces spéciales de l’armée de terre. Il s’agit de la
1. « A Program of Covert Action against the Castro Regime. Paper Prepared by
the 5412 Committee », doc. cit.

394
 Le contrôle politique de la CIA en question

mission par excellence des bérets verts depuis leur naissance en 1951
(création du Psychological Warfare Center à Fort Bragg). Là s’arrête
toutefois la mission des forces armées, car le président Eisenhower
interdit très explicitement l’emploi de personnels militaires, ou alors
à condition de les détacher ponctuellement auprès de la CIA, sans
l’uniforme. On se cantonne à la doctrine selon laquelle les forces
spéciales du Pentagone ne peuvent entrer en scène qu’en cas de
guerre ouverte, ou dans le cadre d’accords de défense officiels (par
exemple au Sud-Vietnam)1.
Pour compléter le dispositif, un radioémetteur surpuissant
inonde Cuba d’émissions anticastristes, depuis une des îles désertes
de Swan (Honduras), à compter du 17 mai 19602. Enfin, un Front
révolutionnaire démocratique, majoritairement peuplé de progres-
sistes, à la fois anticommuniste et anti-Batista, se fait connaître à
partir du printemps. Il doit constituer l’embryon d’un gou­ver­
nement cubain en exil, qui rejoindra les troupes débarquées dans les
premiers jours de l’opération. En août 1960, Eisenhower reçoit un
premier rapport d’étape satisfaisant, et affecte un budget provisoire
de 13 millions de dollars à l’opération.

Procédure de décision de l’opération Zapata : seconde phase

Le 8 novembre 1960, le Conseil de sécurité nationale prend acte

d’un changement de cap majeur. Constatant combien il est illusoire
d’espérer tisser rapidement un réseau de résistance à l’intérieur
de l’île, on ne se contentera plus de former des officiers, mais on
décide de mettre sur pied un corps expéditionnaire complet en vue
d’un débarquement de plusieurs centaines d’hommes3. Après s’être

1. Il existe le cas intermédiaire du Laos, où les bérets verts et les officiers de la CIA œuvrent
en civil, sous couverture de l’armée française (base de Seno).
2. David Attlee Philips, The Night Watch, New York, Ballentine, 1977, p. 112-114. Peter
Wyden, Bay of Pigs. The Untold Story, New York, Simon and Schuster, 1979, p. 22. Piero
Gleijeses, « Ships in the Night: the CIA, the White House and the Bay of Pigs », Journal of
Latin American Studies, février 1995, p. 1-42, p. 6.
3. Ibid., p. 11.

395
 La naissance de la CIA

emparés d’une ville côtière importante, les bataillons débarqués

entraîneraient la majorité de la population cubaine dans une révolte
qui aurait raison du pouvoir honni. En bout de chaîne, La Havane
tomberait. Le 29 novembre 1960, Allen Dulles informe le président
du nouveau plan de bataille. Le 8 décembre 1960, le Special Group est
informé à son tour par le DCI : une campagne aérienne vigoureuse
de deux jours (avec exclusivement des pilotes cubains) précéderait
le débarquement de 1 300 hommes, armés de mitrailleuses et de
mortiers. Les bombardements tactiques se poursuivraient durant
toute la phase terrestre, ainsi que les parachutages de vivres et de
munitions. En deuxième étape, la brigade cubaine s’emparerait de
Trinidad, située à 5 km de la plage et à 300 km de La Havane par
la route. Trinidad deviendrait la capitale provisoire du nouveau
gouvernement provisoire cubain (issu évidemment du Front
révolutionnaire démocratique secrètement monté de toutes pièces
par la CIA), suffisamment près de la capitale pour y provoquer
la révolution, suffisamment éloignée aussi pour ne pas s’exposer
immédiatement à la garde rapprochée du Lider Maximo. Dans un
troisième temps, on espère que les forces anticastristes gonfleraient
leurs effectifs grâce aux défections de l’armée gouvernementale et au
ralliement de jeunes volontaires au cours de la marche sur La Havane.

De la coupe aux lèvres

Ce beau schéma est bouleversé irrévocablement par le NSC du

11 mars 1961. Kennedy veut un débarquement « tranquille » de
nuit, loin des zones habitées. En effet, la conquête militaire d’une
agglomération et de son arrière-pays ne pourrait s’entreprendre sans
le soutien affiché des États-Unis. Au contraire, une opération à la
dérobée laisse encore un certain crédit à la thèse d’une équipée natio-
naliste financée par des magnats cubains exilés en Floride : ce sera le
plan Zapata, présenté le 20 mars suivant, devant le même aréopage1.

1. Ibid., p. 34. Peter Wyden, Bay of Pigs. The Untold Story, op. cit., p. 99-101.

396
 Le contrôle politique de la CIA en question

Avant de réussir la phase psychologique et d’espérer soulever le

peuple cubain, encore doit-on réussir la séquence militaire initiale
– autrement dit, le débarquement puis la consolidation de la tête
de pont contre une armée gouvernementale qui ne tardera pas à se
manifester. Nouveau coup dur pour les plans de Richard Bissell :
en mars 1961, Dean Rusk met son veto à l’emploi de jets que seuls
les pilotes de l’US Air Force savent piloter, ainsi qu’à la campagne
de bombardements, durant les deux jours qui doivent anticiper le
débarquement. Ce sera donc une maigre escadrille de B‑26 poussifs,
maniés par des nationalistes, qui devront décoller du Nicaragua,
bombarder les aérodromes cubains et appuyer le débarquement.
Mieux (ou pire), le secrétaire d’État obtient que la première vague
de bombardements apparaisse comme l’œuvre de pilotes gouverne-
mentaux cubains qui feraient défection, tenteraient de détruire leur
aérodrome d’envol et finiraient leur course en Floride. Le 12 avril, le
plan définitif1 est présenté lors d’une longue réunion du NSC2. À la
fois sceptique3 et déterminé à éliminer le péril cubain, le président
se réserve toutefois de donner l’ordre ultime, la veille seulement du
débarquement, le 16 avril 1961, à midi. Dans l’esprit de Kennedy
prévaut l’idée qu’il s’agit de la dernière chance de renverser Castro
avant que les livraisons d’armes et le soutien officiel soviétique ne le
rendent intouchable. Zapata est donc un choix par défaut.
À force de sophistication, cependant, la haute diplomatie améri-
caine multiplie les variables qui rendent l’opération ingérable. Le
premier bombardement se tient effectivement le 15 avril 1961,
deux jours avant l’opération terrestre, mais avec quatre avions au
lieu des huit prévus, sur ordre à nouveau de Kennedy. À l’atterris-
sage en Floride, les B‑26 « détournés » ne trompent pas la presse : les
bombardiers en question ne possèdent pas le même type de nez que
1. « Cuban Operation », document préparé par la CIA (Bissell), 12 avril 1961, FRUS
1961-1963, vol. 10, doc. n° 93, p. 213-216.
2. Note éditoriale, FRUS 1961-1963, vol. 10, doc. n° 92, p. 213.
3. Question de Schlesinger à Kennedy, le 28 mars 1961 : « Que pensez-vous de ce foutu
débarquement ? » Réponse de JFK : « J’en pense le moins possible. » Evan Thomas, The
Very Best Men, op. cit., p. 251.

397
 La naissance de la CIA

ceux livrés à l’aviation de Batista1. C’est donc bien un coup monté

et, dès le départ, la responsabilité des États-Unis éclate à la face du
monde.
Mais le plus extraordinaire est à venir : la matinée qui précède le
débarquement, le président et son secrétaire d’État interdisent à la
CIA un deuxième bombardement des aérodromes, prévu pourtant
de longue date et jugé indispensable à la survie de la brigade 2506.
Cette couverture aérienne est refusée parce que Dean Rusk ne croit
ni en la réussite de l’opération ni aux chances d’une contre-révolu-
tion interne. Le secrétaire d’État s’est laissé influencer par un rapport
de Thomas Mann, secrétaire d’État adjoint pour les affaires inter-
américaines. Mann ne voit nulle part monter la colère populaire
susceptible de dégénérer en révolution. Il écrit, le 15 février 1961 :

Il vaut mieux laisser Cuba dans son état idéologique actuel.

La vision de cet échec socio-économique servira beaucoup
plus la cause des États-Unis que si une éventuelle défaite du
débarquement projeté ne transforme le régime castriste en une
victime victorieuse du géant Yankee2.

De même, le 31 mars 1961, le sous-secrétaire d’État

Chester Bowles répète à l’envi que « les chances de succès sont
de 30 %. Si cette opération extrêmement risquée échoue, elle
renforcera le prestige de Castro3 ».
« Au nom de considérations politiques » donc, Dean Rusk (et,
derrière lui, Kennedy4) ordonne d’attendre que les troupes débar-
quées s’emparent de l’aérodrome à proximité de la baie, pour que
1. Haynes Johnson, The Bay of Pigs. The Leaders’ Story of Brigade 2506, New York, Norton
and Co, 1964, p. 90-91.
2. Thomas Mann, « The March 1960 Plan », 15 février 1961, cité dans Peter Kornbluh,
Bay of Pigs Declassified, op. cit., p. 290.
3. Arthur Schlesinger, A Thousand Days, op. cit., p. 235. Peter Wyden, Bay of Pigs. The
Untold Story, op. cit., p. 120-121.
4. « Je crois que le président ne s’est pas rendu compte à quel point les frappes aériennes
représentaient une part indispensable du plan d’ensemble qu’il avait approuvé », Richard
Bissell, Reflections of a Cold Warrior, op. cit., p. 183.

398
 Le contrôle politique de la CIA en question

les B‑26 rebelles en fassent leur base d’envol d’où ils frapperont
l’aviation castriste. En pleine connaissance de cause, le secrétaire
d’État expose donc le corps expéditionnaire aux frappes aériennes
ennemies, qui détruisent vite les deux cargos et les dix jours de
munitions contenues dans leurs cales. Il a suffi pour cela d’un
simple chasseur à hélice de la Seconde Guerre mondiale, d’origine
britannique (Sea Fury). Les heures suivantes, des T‑33 à réaction
mitraillent méthodiquement la plage et abattent la moitié des
autres B‑26 en vol1. La conséquence la plus grave est la pénurie
en munitions. Tous les rapports secrets ultérieurs confirmeront
la vaillance des Cubains anti-Castro, leur entraînement et leur
courage, mais souligneront aussi leur incapacité à faire face, avec
des chargeurs vides.
Les errements de la prise de décision américaine nécessitent de se
pencher sur le travail intergouvernemental. Car l’opération Zapata
se présente comme le fruit de treize années de mises au point de la
coopération entre les agences, dont le rapprochement était censé
favoriser une guerre secrète efficace et victorieuse. Nous sommes
loin du compte.

Imperium in imperio ? Une CIA sous tutelle

Premières leçons organisationnelles de l’échec : une chaîne

de commandement éclatée

Sous l’administration Eisenhower finissante, la procédure

de contrôle gouvernemental fonctionne sans aucun doute. Si le
Special Group 5412 n’est finalement pas l’unique tour de contrôle,
il suit attentivement la genèse de l’opération, au moins jusqu’en
décembre 1960. Néanmoins, Eisenhower finit par le contourner

1. Stupéfaits par cette décision de dernière minute, le général Cabell (vice-directeur de

la CIA) et Bissell (plans) se précipitent chez Dean Rusk, pour le faire changer d’avis. Très
honnêtement, le secrétaire d’État leur propose d’appeler le président pour qu’ils plaident
leur cause, mais les deux hommes déclinent l’offre. Rapport Taylor, partie 1, op. cit.

399
 La naissance de la CIA

et, dans les deux derniers mois de son administration, il confie au

diplomate Whiting Willauer le soin de servir d’officier de liaison,
avec plein pouvoir pour représenter les vues du département d’État.
L’officier de la CIA Tracy Barnes devient son correspondant. Les
deux hauts fonctionnaires rendent compte directement au président
Eisenhower et au secrétaire d’État Herter (successeur de Foster
Dulles).
En décembre 1960, les grandes lignes de la future opération sont
tracées. Il s’agit d’une opération spectaculaire et ambitieuse, de type
plus militaire que paramilitaire, même si des Cubains uniquement
en joueront la partie.
À la CIA, le directeur des plans (action clandestine et espion-
nage), Richard M. Bissell, conçoit et dirige l’opération en personne.
Pur produit de l’Establishment WASP, ancien de Yale et des Skull and
Bones, docteur en économie, il cumule les compétences du maître
espion, grâce à son passé dans l’OSS, et du diplomate, comme
ancien administrateur du plan Marshall en Allemagne1. Il incarne
la quintessence des élites américaines qui ont sorti l’Amérique
de l’isolationnisme et l’ont adaptée aux défis de l’après-guerre.
Eisenhower et Allen Dulles lui ont en particulier confié la super-
vision du programme U2. En 1958, Bissell devient directeur des
plans et succède à Frank G. Wisner en proie au surmenage et à la
dépression2. Pour diriger l’opération Zapata, Richard M. Bissell
s’appuie sur J. D. Esterline, le chef de la WH (Western Hemisphere)
Task Force n° 4, spécialement créée pour l’occasion à partir de la
division « Amérique latine » de la CIA. Les deux hommes mettent
au point un plan qui pourrait fonctionner, mais à trois conditions :
insister sur son caractère massif et brutal, bombarder pendant
deux jours la petite aviation gouvernementale3 et faire intervenir la
1. Richard Bissell, Reflections of a Cold Warrior, op. cit., p. 30-72.
2. Ibid.
3. Policy Decisions Required for Conduct of Strike Operations against Government of Cuba,
mémoire du colonel des Marines (détaché auprès de la CIA) Hawkins chargé des aspects
paramilitaires opérationnels au chef de la WH Task Force n° 4 (Esterline), 4 janvier 1961,
FRUS 1958-1960, vol. 6, doc. n° 98, p. 10-16.

400
 Le contrôle politique de la CIA en question

chasse américaine au cas où cela ne suffirait pas. Or, l’arrivée d’une

nouvelle administration va provoquer d’immenses modifications,
qui ruinent les chances raisonnables de succès.
Sur le fond, effectivement, la présidence Kennedy approuve
à 100 % l’objectif de renverser Castro à partir d’une opération
d’apparence nationaliste cubaine. Durant la campagne électorale,
Allen Dulles a visité deux fois le candidat démocrate, avec la
bénédiction de la Maison-Blanche. Cela n’a pas empêché le fringant
sénateur de Boston d’accuser publiquement l’administration
sortante de rester inactive sur le dossier cubain. Le 28 novembre,
le DCI visite le président élu en villégiature à Palm Beach, dont
il recueille un feu vert de principe, ou, plus exactement, un feu
orange, pour continuer dans la direction déjà fixée.
Mais sur la forme, la nouvelle administration démocrate repose
sur la coopération inter-agences, autant sinon plus que l’administra-
tion précédente. Ce mode coopératif fonctionne même trop bien.
En effet, une succession d’interventions du président Kennedy, des
chefs d’état-major et, surtout, du département d’État, émousse les
points saillants du mécanisme d’horlogerie mis au point par l’état-
major de la CIA.
Le 28 janvier se réunit le nouveau NSC, c’est-à-dire Kennedy, le
vice-président Lyndon B. Johnson, le secrétaire d’État Dean Rusk,
le secrétaire à la Défense Robert McNamara, le président du Comité
des chefs d’état-major Lyman Lemnitzer, les secrétaires d’État
adjoints Mann et Nitze, le DCI Allen Dulles, son subordonné Tracy
Barnes et McGeorge Bundy, conseiller pour la sécurité nationale.
Au terme de ce premier examen, l’aréopage présidentiel fixe un
programme en trois points : premièrement, la CIA poursuivra sa
propagande « noire », intensifiera ses tentatives de déstabilisation et
d’intoxication, et augmentera les actes de sabotage. Les vols espions
continueront. Deuxièmement, tout au long de la phase d’élabo-
ration, le département de la Défense passera le plan de la CIA au
crible de ses critères opérationnels. Troisièmement, le département
d’État concevra et exécutera une politique d’isolement de Cuba,

401
 La naissance de la CIA

qu’il fera adopter par les autres pays sud-américains. Si nécessaire,

le président s’impliquera en personne pour convaincre les dirigeants
récalcitrants.
Les chefs d’état-major produisent leur expertise, le 3 février
19601. Dans l’ensemble, leur conclusion est, prudemment mais
indéniablement, optimiste. Selon eux, l’opération a toutes les
chances de réussir dans sa phase initiale. Dans un deuxième temps
toutefois, les généraux s’interrogent sur les perspectives politiques,
c’est-à-dire l’éventualité que la population se révolte en masse, après
la prise de Trinidad : « L’issue du coup dépendra de l’ampleur par
laquelle l’assaut initial catalysera l’action des éléments anticastristes
à travers tout Cuba2. »
En effet, c’est bien la question à laquelle la CIA ne répond jamais
avant la débâcle ultime. Cette interrogation explique en large partie
pourquoi le jeune président attend les dernières vingt-quatre heures
avant d’acquiescer. Il s’agit de la première faille du dispositif, dont
la CIA porte la responsabilité principale par excès de confiance
et, aussi, par auto-intoxication : les Allen Dulles, Bissell3 et autres
J. D. Esterline se persuadent tous que la population cubaine rejette
le régime castriste, autant à cause des promesses non tenues que par
conviction idéologique. Un rapport de la CIA estime à 3 000 les
« résistants » déjà en place, et à 20 000 les sympathisants à la cause
contre-révolutionnaire capables de leur prêter secours. Une semaine
avant l’invasion, un autre rapport fait état de 32 capitaines ou
colonels soi-disant désireux de faire défection4. Edward H. Hunt,

1. « Military Evaluation of the CIA Paramilitary Plan – Cuba », 3 février 1961, JSCM-57-
61, FRUS 1961-1963, vol. 10, doc. n° 35, p. 67-78.
2. Par prudence néanmoins, ils envoient une mission de trois officiers supérieurs enquêter
au Guatemala sur la valeur opérationnelle du bataillon cubain. Il en résulte un rapport
très favorable à la fois sur le niveau des troupes et sur leur capacité à atteindre les objectifs
tactiques fixés : « Evaluation of the Proposed Supplementary Phase », JCSM-146-61,
10 mars 1961, FRUS 1961-1963, vol. 10, doc. n° 57, p. 135-137.
3. Richard Bissell, Reflections of a Cold Warrior, op. cit., p. 180.
4. 9e session du comité Taylor, 3 mai 1961, « Memorandum for Record. Paramilitary
Study Group Meeting ». Document déclassifié à la demande de la National Security
Archive, mars 2000, consultable sur le site www.gwu.edu.

402
 Le contrôle politique de la CIA en question

responsable du secteur Floride, a pourtant rapporté des impres-

sions plus mitigées de son voyage à La Havane, sous couverture,
à l’automne 1960 : selon lui, 25 % à peine de la population
s’oppose aux communistes1. Face à l’Armée révolutionnaire de
32 000 hommes et contre les 200 000 miliciens, cela suffira-t-il à
provoquer une insurrection2 ?
On ne connaîtra jamais la réponse, même si Allen Dulles et
l’amiral Burke (chef d’état-major de la marine) soutiendront encore
longtemps après la défaite que la brigade 2506, vu l’agressivité et le
courage dont elle fit preuve, aurait très bien pu lancer le mouvement
d’une insurrection générale. Évidemment, selon eux, cela aurait
nécessité une couverture aérienne vigoureuse et des munitions
livrées en quantité suffisante3.

Le rapport Taylor

Du point de vue stratégique, c’est-à-dire vu depuis Washington,

la conception de l’opération Zapata souffre de graves failles struc-
turelles, dont les origines remontent aux principes posés dix ans
auparavant4.
Première faille : théoriquement, la CIA ne devrait mener que des
opérations invisibles où l’empreinte du gouvernement fédéral serait
absente. Cet axiome a pour corollaire automatique que les forces
armées américaines n’épauleront pas les entreprises de l’Agence. On
retrouve ici la philosophie d’action d’Eisenhower. Celui-ci a établi
une cloison étanche entre les problèmes internationaux justiciables
de la force armée officielle et ceux à régler par les services secrets.
1. E. Edward Hunt, Give Us This Day, New York, Airlington House, 1973, p. 36-40.
2. À relier aux 60-70 % d’approbation du régime cubain, selon J. C. King, chef de la
direction d’Amérique latine de la CIA, Peter Kornbluh, Bay of Pigs Declassified, op. cit.,
introduction, p. 7.
3. Note de désaccord (dissent) d’Allen Dulles et de l’amiral Burke, en bas de page du
rapport Taylor, op. cit.
4. D’un point de vue tactique, le rapport général Taylor disculpe entièrement le corps
expéditionnaire cubain qui s’est bien battu et a provoqué de très lourdes pertes contre des
forces gouvernementales plus nombreuses mais moins bien entraînées.

403
 La naissance de la CIA

Sinon, on s’abstient. Par exemple, en 1956, Eisenhower aurait tout à

fait admis que la France et la Grande-Bretagne liquident Nasser par
un attentat, ou un coup d’État d’origine égyptienne en apparence.
Dans son esprit, de tels procédés ne contreviennent pas à la morale
internationale. En revanche, le raid aéroporté officiel sur le canal de
Suez trahit la charte des Nations unies, en agressant ouvertement
un État souverain.
Quatre ans plus tard, Eisenhower applique les mêmes principes à
Cuba. Au nom d’une vision wilsonienne, l’Amérique d’Eisenhower,
puis de Kennedy, se refuse à envahir elle-même Cuba, y compris
à une époque où il n’existe pas encore d’alliance militaire entre
La Havane et le Kremlin. Le gouvernement américain se complique
donc la tâche, en imaginant une opération sophistiquée et hasar-
deuse. D’où le paradoxe suivant : le président Kennedy n’envoie
finalement pas les jets chasseurs-bombardiers modernes anéantir
l’aviation de Castro, pas plus qu’il n’en prête aux Cubains natio-
nalistes. L’aéronavale américaine n’appuie pas non plus, en dernier
ressort, les bataillons cubains au sol1. Ce déficit de puissance militaire
explique à lui seul comment les forces castristes ont pris le dessus.
D’un autre côté, toute l’Amérique latine connaît en décembre 1960
les intentions américaines, en particulier à travers l’existence d’un
camp d’entraînement au Guatemala. Par conséquent, l’aventure de
la baie des Cochons subit le pire des deux mondes : aucun appui
militaire américain2 tandis que l’opinion mondiale voit tout de suite
se profiler la main des États-Unis.

1. Les ordres étaient les suivants : 1°) Aucun porte-avions à moins de 50 miles nautiques
des côtes cubaines. 2°) L’aéronavale ne doit pas voler à moins de 15 miles de l’île. 3°) Pas
plus de quatre chasseurs américains au même endroit. Rapport Taylor, partie 1, « Narrative
of the Anti-Castro Cuban Operation Zapata », doc. cit.
2. À l’exception d’une couverture aérienne de six jets de l’aéronavale, sans cocardes, le
deuxième jour, pendant une heure, entre 6 h 30 et 7 h 30, pour protéger les B‑26 char-
gés de parachuter des vivres et des munitions. L’affaire échoua complètement : les deux
B‑26 nationalistes arrivèrent une heure plus tôt et furent abattus par les jets T‑33 gouver-
nementaux. En effet, la CIA a oublié de tenir compte du décalage horaire entre l’heure de
Cuba (Floride) et celle du Nicaragua, d’où partaient les B‑26.

404
 Le contrôle politique de la CIA en question

Le département d’État soutient à fond la prudence présiden-

tielle. Par pusillanimité diplomatique, ce qu’il restait de l’escadrille
cubaine n’avait aucune chance de détruire l’aviation gouvernemen-
tale au sol, encore moins de vaincre les derniers jets de Castro en état
de voler. En effet, le choix des bombardiers moyens à hélice B-26
vient du fait que cet avion antédiluvien avait abondamment été
vendu ou donné à divers États sud-américains. De façon plausible,
le gouvernement américain pouvait donc officiellement prétendre
que ceux employés par les insurgés cubains provenaient des douteux
marchés d’armement de la région. Cela interdisait le recours à des
jets, même après avoir retiré leurs insignes américains. Au cours
de l’opération elle-même, cela interdisait aussi de faire intervenir
l’aéronavale officielle, embarquée à bord du porte-avions qui croisait
en bordure des eaux territoriales cubaines1.
La seconde faille découle de la première. Il s’agit du refus du
président Kennedy de s’emparer de la ville balnéaire de Trinidad et
de son désir d’« éviter un débarquement de type Seconde Guerre
mondiale » pour éloigner les soupçons (décision du NSC du
11 mars 1961)2. En soi, le plan initial de Richard Bissell, simple
mais efficace, se tenait (« Proposed Operation Against Cuba3 »). La
retenue de Kennedy a enclenché le cycle de l’échec. Il oblige la CIA à
regarder ailleurs et à choisir le site calamiteux de la baie des Cochons,
éloignée des grands centres urbains et entourée de marais infestés de
serpents mortels, vers lesquels les guérilleros ne pourront pas fuir.
En fait, le choix de la baie des Cochons revient aux chefs d’état-
major, parmi les trois sites inventoriés par la CIA, tout simplement
parce qu’il s’agit de la solution de rechange la moins mauvaise. La
région de Preston, à l’est de l’île, ainsi que la côte méridionale entre
Trinidad et Cienfuegos comportent encore plus de risques. Dans

1. Rapport Taylor, partie 2, « Immediate Causes of Failure of the Operation Zapata »,

op. cit.
2. Note éditoriale, FRUS 1961-1963, vol. 10, doc. n° 59, p. 143.
3. « Proposed Operation against Cuba », 11 mars 1961, FRUS 1961-1963, vol. 10,
doc. n° 58, p. 137-142.

405
 La naissance de la CIA

le contexte stratégique des orientations présidentielles, la baie des

Cochons est donc une décision tactique fondée. Les généraux n’en
ont pas moins commis de graves négligences. En tant que corps
constitué, le Comité des chefs d’état-major ne s’est jamais réuni pour
étudier le site. L’environnement hydrologique hostile et le fait que
des récifs de coraux tranchants (et non des algues, comme le croit
la CIA) tapissent le fond de la baie ne sont jamais mentionnés dans
les documents militaires. Plus que le Comité des chefs d’état-major
en lui-même, c’est le Joint Staff, l’embryon de grand état-major, qui
fonctionne et conseille mal l’opération Zapata.
Le rapport Taylor recense au moins deux domaines dans lesquels
la coopération interministérielle n’a pas fonctionné. En premier
lieu, ni le département d’État ni le secrétaire d’État n’ont accordé
suffisamment d’attention à l’appui très favorable des chefs d’état-
major à la conquête de Trinidad. Dans l’esprit des généraux, en
effet, comme dans celui de Bissell, la conquête rapide de cet objectif
offrait de sérieux gages de succès par la suite.
En second lieu, la guerre psychologique et les activités secrètes
restent insuffisamment coordonnées. C’était pourtant la grande
affaire du département d’État depuis quinze ans, grâce à Kennan ;
les opérations NSC 10/2 et 10/5, puis NSC 5412 devaient aussi
harmoniser les services secrets et la diplomatie. Cette harmonisation
incombe tout particulièrement au NSC et au Special Group 5412.
Certes, la CIA a elle-même lancé une vaste opération de propagande
officielle. Outre les émissions en provenance des îles Swan, des tracts
sont régulièrement largués par voie aérienne dans les mois précédant
le débarquement. On prévoit une opération massive de ce genre, le
jour du débarquement, mais une annulation de dernière minute, à la
demande du département d’État, a compromis cet élément clé d’une
tentative de contre-révolution cubaine. De même, dans les semaines
antérieures, de mystérieux avions, sans insignes ni cocardes, ont
parachuté des agents provocateurs équipés d’émetteurs radio grand
public et de presses d’imprimerie portatives, en vue d’alimenter l’île
en messages et rumeurs de toutes sortes. Mais, à côté de ces efforts,

406
 Le contrôle politique de la CIA en question

l’agence de propagande officielle, l’United States Intelligence Agency

(USIA), reste complètement hors de l’opération. M. Murrow, son
directeur, recueille par hasard les rumeurs d’une opération contre
Castro, 10 jours avant le D-Day. Un appel téléphonique au DCI
McCone lui vaut la promesse de recevoir des directives… qui n’arri-
veront jamais. La responsabilité de cette incurie incombe d’abord
au département d’État qui ne croit pas en l’opération et refuse donc
de monter son propre programme psychologique, parallèlement à
celui de la CIA, en mobilisant à cet effet l’USIA.
Ces failles successives amènent le comité Taylor à déplorer
l’autorité insuffisante du Special Group, ou plutôt sa mise entre
parenthèses au profit de schémas de commandement réels mais
improvisés. Il conclut :

La branche exécutive n’était pas préparée, sur le plan organi-

sationnel, à faire face à ce genre d’opération paramilitaire. Il
n’existait pas une autorité unique qui, en dessous du président,
aurait été capable de coordonner les actions de la CIA, du
département d’État, de la Défense et de l’USIA. Les ordres
suprêmes étaient donnés à travers des comités ad hoc de hauts
fonctionnaires, sans tenir compte des plans opérationnels en
voie d’élaboration, et sans archiver les débats et les décisions
adoptées [pour des motifs de sécurité]1.
À la lumière des considérations précédentes, nous pensons
que l’élaboration et l’exécution d’opérations militaires de type
« Zapata » entrent dans la catégorie des actions de guerre froide
auxquelles les États-Unis doivent se préparer. Si le pays est
disposé à accomplir de telles opérations, il doit alors se donner
toutes les chances de succès. De telles opérations devraient être
planifiées et exécutées par une machinerie gouvernementale capable
de mettre en scène, en plus des procédés militaires et clandestins,
toutes les autres forces, politiques, économiques, idéologiques et liées
1. Rapport Taylor, partie 2, « Immediate Causes of Failure of the Operation Zapata »,
doc. cit.

407
 La naissance de la CIA

au renseignement, qui peuvent contribuer au succès. À l’heure

actuelle, un tel mécanisme n’existe pas. On doit le créer afin
de planifier, de coordonner et d’approfondir une stratégie
nationale de guerre froide capable d’englober des opérations
paramilitaires1.

Il est à l’honneur du rapport Taylor de ne pas charger la direction

de la CIA, malgré les liens d’amitié entre le général et le clan Kennedy.
La CIA n’en a pas moins commis des erreurs tactiques, de nature
militaire2. Elles se résument au fond à avoir sous-estimé l’adversaire
et à placer une confiance excessive dans la phase « aéro-psycholo-
gique ». Deux ans après la prise du pouvoir, le régime castriste a
déjà sérieusement consolidé son emprise sur une population qui,
de toute façon, ne regrette pas Batista et n’est prête à prendre aucun
risque pour ceux qui voudraient, en toute probabilité, rétablir une
dictature réactionnaire. De plus, la CIA n’a jamais pris en compte
l’impact désastreux des attentats quotidiens et meurtriers fomentés
par les réseaux anticommunistes sur place. Les attentats à la bombe
tuent des miliciens du régime comme des citoyens ordinaires3.
Comment croire que ces assassinats ne soulèvent pas l’indignation
d’une large partie des Cubains ? Tout au plus le D-Day, la CIA peut-
elle escompter une neutralité attentiste de la part de la population.
La « brigade cubaine » a donc dû compter sur ses propres forces et
affronter seule les forces armées communistes. De toute évidence,
ses effectifs et sa puissance de feu n’ont pas suffi. A fortiori si on la
prive de sa couverture aérienne…

1. Rapport Taylor, partie 4, « Recommendations of the Cuban Study Group »,

doc. cit. Nous avons souligné.
2. La partie 3 du rapport Taylor énumère trois carences opérationnelles majeures : nombre
insuffisant de pilotes nationalistes sur bombardiers B‑26 si l’on devait tenir la tête de pont
plus longtemps que prévu ; absence de chasseurs à réaction contre les T‑33 castristes, tueurs
de B‑26 ; aucune réserve pour combler les pertes inévitables dans les rangs nationalistes,
au sol comme dans les airs.
3. Peter Wyden, Bay of Pigs. The Untold Story, op. cit., p. 140.

408
 Le contrôle politique de la CIA en question

Par conséquent, le rapport Taylor condamne implicitement la

jeune administration Kennedy, mais ne ménage pas pour autant
le précédent gouvernement Eisenhower bien plus chevronné.
Les deux présidences ont pris trop de précautions pour conserver
à l’opération son caractère secret et se mettre à l’abri d’un échec.
Résultat : la CIA est bridée dans ses initiatives, tandis que l’opprobre
finit par retomber sur la Maison-Blanche. Là réside le vrai fiasco :
le refus d’assumer politiquement le renversement d’un gou­ver­
nement étranger. Ce refus tient beaucoup moins à l’inexpérience
de la nouvelle administration qu’à la doctrine d’emploi des services
spéciaux américains depuis la fin des années 1940.
En conséquence, le rapport Taylor juge impossible de faire entrer
la mission Zapata dans le cadre de la réglementation NSC 5412,
à moins de faire évoluer cette dernière1. Si la recherche du secret
pour le secret met en péril l’édifice, encore vaut-il mieux accepter le
risque d’un minimum de publicité. À partir d’une certaine échelle,
les opérations paramilitaires ressemblent plus à des opérations
militaires classiques qu’à des opérations clandestines relevant des
services secrets. Aussi, le comité Taylor recommande-t-il à l’avenir
de faire du Pentagone le maître d’œuvre de ces types de projets, la
CIA devenant l’auxiliaire des forces armées pour la partie secrète
et le volet du renseignement. Il s’agit d’ailleurs du modèle déjà
appliqué au Sud-Vietnam depuis la fin des années 19502.

1. Conformément aux suggestions d’Allen Dulles et Richard Bissell : « Memorandum for

Record. Paramilitary Study Group Meeting at the Pentagon », 12e session, 8 mai 1961,
doc. cit.
2. Toutefois, on recense encore des opposants à l’idée de mêler les forces spéciales de
l’armée régulière aux opérations secrètes, en temps de paix. Ainsi, Robert Lovett. Comité
d’enquête Taylor, 22 mai 1961, 14e session, « Memorandum for Record. Paramilitary
Study Group Meeting at the Pentagon », doc. cit. Présents : général Taylor, Robert Kennedy,
amiral Burke, M. Lovett, M. King, commandant Mitchell, lieutenant-colonel Tarwater.

409
 La naissance de la CIA

L’inspecteur général de la CIA Lyman Kirkpatrick tire son

propre bilan

Le comité Taylor a travaillé dans l’urgence. Il rend ses conclusions

en moins de trois mois. Au contraire, l’inspecteur général de la CIA
Lyman Kirkpatrick dispose de longs mois pour rendre son propre
rapport, le 21 novembre 1961. Signe que la CIA n’est pas une
instance fermée sur elle-même et rétive à toute autocritique, Allen
Dulles a lui-même ordonné cette enquête interne et l’a confiée,
en toute logique, à Lyman Kirkpatrick. Celui-ci s’appuie sur son
immense expérience de la Compagnie et en dresse un portrait sans
concession. Le rapport Kirkpatrick préfère concentrer son analyse
sur les dysfonctionnements internes de la CIA. Dans des rapports
antérieurs, l’inspecteur général avait déjà averti sa direction que les
activités paramilitaires ne relevaient pas du champ de compétences
de la CIA. À partir d’un certain stade, celle-ci devait transmettre le
flambeau à une des composantes du Pentagone1. Ses conclusions
principales se résument de la sorte :
1°) L’annulation de la frappe aérienne le jour J n’est pas la cause
principale de l’échec final. En la matière, la CIA a mal défendu son
dossier devant le président.
2°) Le postulat selon lequel le débarquement d’un gros régiment
de rebelles provoquerait une révolte de la population était faux. En
tout cas, la CIA ne disposait pas du moindre indice sérieux à ce
sujet.
3°) La direction de la CIA a traité les responsables de la diaspora
cubaine comme des incapables et des bons à rien. Cela a accrédité
auprès de la population cubaine et de l’opinion publique le caractère
1. « Un problème fondamental, dans le domaine paramilitaire, procède de la délimitation
des responsabilités entre l’Agence et les forces armées. Selon nous, les services clandes-
tins ont tendance à assumer des responsabilités bien au-delà de leurs moyens et de leurs
capacités, et ne se demandent pas assez si d’autres ministères n’auraient pas les outils pour
conduire ces opérations, voire y participer. » Conclusions d’un audit de juin 1958 consa-
cré à la division d’Extrême-Orient de la CIA, remis au directeur adjoint pour les plans,
Richard M. Bissell, et cité dans le rapport Kirkpatrick, Peter Kornbluh (éd.), Bay of Pigs
Declassified, op. cit., « Evaluation of Organization and Command Structure », p. 100-101.

410
 Le contrôle politique de la CIA en question

artificiel de l’invasion. Ni le « gouvernement en exil » du Front

révolutionnaire démocratique, ni les éléments nationalistes en prise
aux réalités du terrain ne respiraient la spontanéité et l’authenticité.
Dans ces conditions, il paraissait vain d’espérer une adhésion libre
et naturelle du peuple cubain.
4°) Ce qui devait rester une opération secrète est vite devenu un
projet militaire de vaste envergure qui dépassait les capacités de la
CIA.
5°) La CIA a laissé la Maison-Blanche dans l’illusion que la
mission Zapata conservait des chances de réussite. Le DCI aurait
dû en proposer l’annulation.
Sur le plan bureaucratique, le rapport Kirkpatrick dénonce
trois faits essentiels. D’abord, la procédure interne de supervision
de la CIA n’a pas fonctionné. Allen Dulles n’a jamais actionné la
Development Projects Division, pourtant chargée de surveiller les
dérives et les failles d’un programme avant sa mise à exécution.
Ensuite, la Compagnie manque d’officiers supérieurs et subalternes
de qualité – sous-entendu, en comparaison des forces spéciales du
Pentagone. Or, la baie des Cochons exigeait des techniciens de la
guerre. Même dans des domaines propres à la CIA, les spécialistes
ont fait défaut, chaque division, chaque bureau gardant ses meilleurs
éléments pour d’autres activités. Enfin, il faut revoir les mécanismes
de constitution d’une Task Force et rattacher ce genre d’organisa-
tion provisoire directement à la tête de la CIA, au lieu d’en faire la
subdivision d’une direction régionale. Comme le général Taylor,
Kirkpatrick recommande à l’avenir la nomination d’un chef unique
(ce que Bissell n’était pas), qui tirerait son autorité incontestable du
DCI :

Le projet a manqué d’un commandant en chef à plein temps,

doté des larges pouvoirs et du savoir-faire indispensable à
l’exécution de cette mission incroyablement difficile. En fait,
l’autorité était fragmentée entre le chef de projet [Esterline],
le chef militaire de la partie paramilitaire [King] et divers

411
 La naissance de la CIA

patrons, auxquels les autres responsabilités au sein de l’Agence

empêchaient de consacrer tout le temps requis. Il y avait trop
d’échelons de décision. La direction se laissait briefer par des
conseillers déconnectés du travail quotidien sur le terrain.
On n’a pas consulté les trois comités de direction comme il
se devait, lors des étapes initiales ou après les premières graves
difficultés opérationnelles. […]
Il faut un chef à plein temps, d’une stature le rendant capable
de traiter directement avec le sous-secrétaire d’État ou avec les
autres très hauts fonctionnaires du gouvernement1.

De façon générale, poursuit Kirkpatrick, la CIA n’est pas

réellement intégrée. Chaque appel à du personnel extérieur exige
de pénibles négociations entre les services, des mois durant. Par
exemple, elle ne possède presque aucun hispanophone pour traiter
avec les responsables cubains en exil, ni pour animer Radio Swan. La
division d’Amérique latine a dû débaucher tous les cadres parami-
litaires des autres divisions pour former sa Task Force cubaine. Sa
direction était trop au bas de l’échelle de décision de la CIA pour
imposer au reste de l’Agence ses orientations. Ainsi, la branche
aérienne de la CIA a-t-elle défendu farouchement son indépen-
dance en n’acceptant d’obéir qu’à Bissell, sinon à Allen Dulles. Le
dernier jour, cela entraîna comme conséquence pathétique l’erreur
de synchronisation entre la couverture aérienne de l’aéronavale et
l’ultime vague de B‑26 destinée à couvrir la plage (B‑26 finalement
pilotés par des aviateurs de la CIA sous contrat, les pilotes cubains
refusant d’aller à une mort certaine). Le chef de la Task Force
WH 4 n’avait pas le droit de commander aux escadrilles basées au
Nicaragua. Enfin, dans le même ordre d’idées, l’inspecteur général
Kirkpatrick déplore un dédoublement de l’autorité entre la Task
Force et la base de Miami. Celle-ci a fini par l’emporter, en raison
de l’importance des réfugiés cubains dans la métropole floridienne.

1. Ibid., p. 43 et 101.

412
 Le contrôle politique de la CIA en question

Enfin, on recense un absent de marque parmi les instances

internes de la CIA : Sherman Kent et son Office of National Estimates.
On finira par croire qu’il existe deux agences dans l’Agence. Le
cloisonnement entre la direction du renseignement (Directorate of
Intelligence) et celle des services clandestins a joué à fond. À aucun
moment, ni Dulles, ni Bissell, ni Esterline n’ont sollicité la moindre
étude historique, sociologique et géographique sur Cuba. Dans
l’ignorance des projets de la direction des plans, Sherman Kent a
signé trois rapports de routine sur l’évolution du régime, ses soutiens
populaires déclinants, mais aussi sur le poids croissant de l’appareil
policier et, enfin, sur les réactions soviétiques à un coup de force
américain1. Le Current Intelligence a correctement fonctionné, mais
la dimension profonde des réalités insulaires a malgré tout échappé
aux décideurs américains. En même temps, il serait faux d’y voir, en
l’occurrence, le défaut traditionnel américain. Toute l’histoire du
renseignement américain depuis l’Inquiry, en 1917-19192, jusqu’au
recours aux universitaires de l’Ivy League pour l’OSS et les premiers
pas de la CIA, démontre un souci aigu de connaître les pays où
interviennent les États-Unis. En 1961, la CIA, à elle seule (sans
méconnaître les vieux diplomates du département d’État), possédait
toutes les ressources académiques et scientifiques nécessaires à la
réussite de l’opération. Malgré cela, la direction des plans ne les a
pas mobilisées.
En résumé, l’inspecteur général de la CIA Kirkpatrick formule
les recommandations suivantes. À l’avenir, la CIA ne doit plus se
mêler d’opérations (para-)militaires de cette taille : c’est la tâche
du Pentagone (recommandation identique au rapport Taylor).
Dans le cas néanmoins où l’Agence s’engagerait dans des opéra-
tions politiques à vaste échelle, ses structures internes doivent se
préparer à désigner une Task Force de haute volée, composée de

1. Rapports des 27 janvier, 11 février et 10 mars 1961, Peter Wyden, Bay of Pigs. The
Untold Story, op. cit., p. 93 et 99.
2. G.J.A. O’Toole (ancien de la CIA), Honorable Treachery, op. cit., chap. 26, « The Inquiry
– Intelligence for the President », p. 301-310.

413
 La naissance de la CIA

personnalités de grand calibre, elles-mêmes commandées par un

vrai meneur d’hommes. À tout moment néanmoins, une opération
de déstabilisation peut dépasser les limites raisonnables de la CIA,
qui devra alors renoncer à en être le maître d’œuvre. Ce constat
résultera des travaux d’un comité de suivi des projets – à créer – pour
arbitrer au sein de la CIA entre les programmes valables et ceux trop
risqués, trop volumineux ou trop peu rentables. De même, on doit
associer l’Office of National Estimates aux grands projets clandestins,
pour en mesurer la pertinence et la faisabilité. Cela suppose qu’on
l’en informe. Enfin, la CIA doit améliorer son recrutement de
spécialistes des pays étrangers, du point de vue linguistique mais
aussi culturel, historique, sociologique, voire anthropologique.

Postérité des post-mortem

« Les impérialistes analysent la géographie, le nombre de canons,

d’avions, de tanks, la position des troupes. Le révolutionnaire
examine la composition sociale de la population. L’impérialiste
se contre-moque de la façon dont la population pense ou sent. »
Fidel Castro, discours de victoire, 20 avril 19611

Le moins qu’on puisse écrire est que l’épisode de la baie des

Cochons n’a guère entraîné les réformes escomptées. Tout au plus,
sur le moment, Arthur Schlesinger, ancien de l’OSS, historien et
conseiller spécial du président, propose-t-il d’exclure la CIA des
opérations clandestines pour mieux recentrer ses activités sur le
renseignement. Les forces armées conventionnelles prendraient en
charge ce type d’activités2. Puis, c’est tout. La diffusion restreinte
des rapports Taylor et Kirkpatrick trahit un système qui refuse de
changer. Ni les frères Kennedy ni le reste de la classe dirigeante ne
souhaitent au fond d’eux-mêmes remettre en cause un formidable
1. Émission de télévision de quatre heures, citée par Peter Wyden, Bay of Pigs. The Untold
Story, op. cit., p. 295.
2. Arthur Schlesinger, A Thousand Days, op. cit., p. 428.

414
 Le contrôle politique de la CIA en question

outil qui devra resservir. Après tout, l’opération Zapata est peut-être
un simple accident de parcours. Même le Congrès ne lance aucune
commission d’enquête.
Que reste-t-il des rapports Taylor et Kirkpatrick ? Ils disent la
vérité, sauf sur un point : c’est bien la réduction en volume, puis
l’annulation des frappes du premier jour qui ont enclenché la
catastrophe. La sphère politique en porte la responsabilité première.
Évidemment, les deux rapports protègent le jeune président. La
CIA (voire le Pentagone) ne veut pas lui déclarer la guerre en ce
début de présidence, connaître le sort de l’OSS, être disloquée puis
reconstituée cahin-caha.
Au final, la principale leçon organisationnelle de la baie des
Cochons est la suivante : dans leur intérêt, les administrations
Eisenhower et Kennedy auraient dû laisser la CIA gérer seule l’opé-
ration. Le schéma que Truman a voulu installer en 1946, en coiffant
le Central Intelligence Group de la tutelle du secrétaire d’État et du
secrétaire à la Défense (National Intelligence Authority), ne vaut qu’en
aval et en amont des opérations. Durant la phase d’exécution, on
s’expose exactement aux risques que l’on voulait éviter. En 1961, les
interférences répétées du Pentagone et, surtout, de la haute diplo-
matie ont altéré le plan initial proposé et, une fois le débarquement
entamé, coupé les jarrets des nationalistes cubains. De la longue phase
expérimentale de 1945-1961, il ressort qu’un service secret doit jouir
d’une autonomie très large et échapper à la supervision tatillonne
des instances politiques. Le contrôle interministériel doit seulement
intervenir au moment d’autoriser l’opération, dans son principe,
et à l’arrivée, selon les règles des retours d’expérience (RETEX) en
vigueur dans les forces armées. Entre les deux, le ministère des Affaires
étrangères et celui des forces armées ne doivent pas intervenir pour
modifier les modalités et, partant, altérer le sens même de la mission.
En cours d’opération, il revient au président (à la fois Commander
in Chief et Chief Executive), ainsi qu’au conseiller pour la sécurité
nationale, de s’assurer auprès du directeur de la CIA que le plan est
exécuté en conformité avec les intentions politiques initiales.

415
 La naissance de la CIA

Bien sûr, un point problématique demeure : la préservation

du secret pour protéger le gouvernement et, sinon, le recours au
démenti. Eisenhower et Kennedy ont péché par leur obstination à
vouloir masquer et maquiller la responsabilité de leurs administra-
tions respectives. Outre la dimension juridique internationale, il y
a aussi le désir d’échapper à l’opprobre public en cas d’échec. Nous
retrouvons l’éternel dilemme des services secrets : parce qu’ils ont
été créés pour disculper les gouvernements et sauver leur honneur,
leur efficacité peut souffrir d’un manque d’implication du sommet
de l’État. Le plausible denial se révèle à la fois salutaire et contre-
productif. Comme l’avouera Richard Bissell, dix ans plus tard, dans
le huis clos du Council on Foreign Relations :

Il est évident qu’il est impossible de maintenir entièrement

secrète une opération de grande ampleur. On peut tout au plus
espérer que des démentis formels auront un effet appréciable.
Dans le cas de l’opération de la baie des Cochons, il y eut sans
doute de nombreuses erreurs, mais la plus grave fut de croire en
l’efficacité des démentis concernant cette opération1.

Parmi ses leçons principales, l’épisode de la baie des Cochons

souligne la difficulté de s’en tenir au respect absolu de la clandesti-
nité, d’autant plus inutile qu’une taupe, inconnue encore à ce jour,
a révélé aux Soviétiques et à Castro la date de l’opération, à deux
jours près2. En certaines circonstances, il devient non seulement

1. Victor Marchetti, John D. Marks, La CIA et le culte du renseignement, op. cit., p. 348.
2. Comme l’atteste l’audition du responsable CIA de la WH Task Force n° 4 (Esterline)
devant le comité Taylor, on n’a informé aucun Cubain de la date ni du lieu de l’opé-
ration. Les rapports de renseignements ultérieurs montrent comment l’armée castriste
se préparait à l’invasion autour du 14 avril, pas avant. « Nous avons des indices sérieux
pour dire que les Soviétiques ont appris la date aux environs du 9 avril. Ils tablaient entre
le 17 et le 20 avril. Cela signifie qu’ils étaient très près de la vérité. » « Memorandum for
Record. Paramilitary Study Group Meeting at the Pentagon », 19e session, 22 mai 1961,
doc. cit. Présents : général Taylor, Allen Dulles, Esterline, King, commandant Mitchell,
lieutenant-colonel Tarwater. Document déclassifié à la demande de la National Security
Archive, mars 2000, consultable sur le site www.gwu.edu.

416
 Le contrôle politique de la CIA en question

hypocrite, mais dangereux pour un État de ne pas assumer ses choix

de politique étrangère. Si un gouvernement refuse de considérer
comme une politique publique la mise en cause des régimes étran-
gers, alors il ne doit pas se lancer dans ce genre d’entreprises. Très
concrètement, cela signifie qu’une opération de très grande enver-
gure doit revêtir un caractère absolument secret tout en s’octroyant
la possibilité, à l’occasion, de plaider sa cause officiellement auprès
du public1. Enfin, bien sûr, et comme le souligne le politologue
Christopher Andrew :

La débâcle de la baie des Cochons découle d’une comparaison

inappropriée entre les opérations spéciales du temps de guerre
derrière les lignes ennemies et les opérations paramilitaires en
temps de paix2.

Pour qui sonne le glas ?

Au final, on imaginerait à tort les élites américaines fonçant

tête baissée dans les opérations clandestines, sans réfléchir à leurs
implications morales et stratégiques, ni aux conséquences sur la paix
mondiale. Durant les premières décennies de la CIA, il existe déjà
un débat feutré qui, certes, ne se compare pas aux investigations
journalistiques et parlementaires bruyantes des années 1970. Si,
incontestablement, certains ne se posent aucune question (comme
William Harvey, lorsqu’il enrôle la mafia pour assassiner Castro),
la direction de la CIA, le personnel diplomatique et celui des forces
armées ne cessent de témoigner d’un scepticisme prononcé. Ceci
posé, cette discussion sur la fin et les méthodes ne va jamais jusqu’à
recommander la cessation des opérations aventureuses, et encore
moins à dénoncer publiquement les entreprises acrobatiques,

1. « A Halfway House », Richard Bissell lors de son audition par le comité Taylor,
« Memorandum for Record. Paramilitary Study Group Meeting at the Pentagon »,
12e session, 8 mai 1961, doc. cit.
2. Christopher Andrew, « Conclusion: An Agenda for future Research », doc. cit., p. 226.

417
 La naissance de la CIA

comme cela devient une habitude à partir des scandales de l’ère

Nixon. Une petite musique de fond joue toutefois et, sans cette
ritournelle irritante, peut-être la CIA aurait-elle fait bien pire.
Caractéristique de cette attitude est la pensée de George F. Kennan,
le père du service action de la CIA. En 1986, quarante ans après
son Long télégramme et alors que rien n’annonce l’effondrement
soviétique, il redira son aversion à la dénaturation de son projet :

Dans les années suivant la Seconde Guerre mondiale, notre

gouvernement jugea nécessaire de se doter des moyens en vue
d’actions secrètes. Moi le premier, j’ai appartenu au petit groupe
qui approuva et exécuta cette volonté. Aujourd’hui, je regrette
qu’on ait pris cette décision, à la lumière de l’expérience. Des
opérations de cette nature ne conviennent pas au caractère de
notre pays. Elles aboutissent à des dilemmes et à une ambiguïté
profonde qui affaiblissent les règles morales chez l’homme
d’État américain et lui font perdre le sens de la mesure. Le secret
excessif, la duplicité et la tromperie ne sont pas notre tasse de
thé… On peut objecter que nous refuser à nous-mêmes cette
arme revient à limiter gravement notre capacité à affronter des
forces ennemies dirigées contre nous. Peut-être. Mais alors,
voilà une autorestriction avec laquelle nous devons vivre1.

1. George F. Kennan, « Morality and Foreign Policy », Foreign Affairs, hiver 1985-1986,
vol. 64, p. 214.
Conclusion

Au début des années 1960, la CIA devient une agence de rensei-

gnement suffisamment moderne et opérationnelle pour livrer des
enseignements sur le temps présent. Trois catégories s’imposent :
d’abord, les leçons que nous ne pouvons toujours pas tirer des
archives disponibles ; ensuite, des déductions utiles sur les dévelop-
pements bureaucratiques, spécialement aux États-Unis ; enfin,
certaines conclusions de portée générale sur le renseignement et la
guerre secrète, à l’usage des démocraties.

Post-mortem

Dans les premières années, après chaque National Intelligence

Estimate rédigé et livré à l’exécutif, Sherman Kent prend l’habitude
d’établir un post-mortem, c’est-à-dire un bilan de ce qu’on ignore
toujours à l’issue du travail d’analyse et de synthèse. Nous allons
donc tenter de déterminer ce qu’on nous cache peut-être encore
aujourd’hui.
1°) Les rapports américains disponibles affirment-ils la vérité
lorsqu’ils prétendent tout ignorer ou presque sur l’URSS ? Nous
pensons que la thèse officielle selon laquelle le renseignement
humain a échoué à percer la cuirasse soviétique est un leurre.
L’accumulation des documents d’archives publiés à ce sujet paraît
suspecte. Certainement, les auteurs eux-mêmes de ces rapports
étaient sincères à l’époque. Toutefois, si la CIA avait réussi à placer
une poignée d’hommes dans l’orbite du Politburo de l’Union sovié-
tique ou d’un haut personnage lié à la sécurité d’État, une officine

419
 La naissance de la CIA

séparée et absolument secrète aurait traité leurs informations.

Songeons au programme Venona du FBI, resté secret durant des
décennies, et caché au regard des présidents au moins pendant dix
ans. Aujourd’hui encore, parce que bien des connaissances acquises
durant la guerre froide restent utiles pour interpréter la Russie
actuelle, et parce que certains acteurs vivent toujours, au moins leurs
familles, rien n’exclut une politique de diffusion des archives de la
CIA destinée à souligner ses lacunes, plutôt que ses réussites.
2°) Autre écran de fumée hypothétique, pour dissimuler les vrais
succès de la CIA : on ne détient aucun document sur sa branche
« contre-espionnage » (X2). Certains considèrent pourtant cette
activité comme le cœur du renseignement. La bibliographie insiste
sur la paranoïa de son patron, James Jesus Angleton, et ses échecs
à répétition. En somme, Angleton aurait vu des agents doubles
partout, y compris et surtout chez les transfuges sincères, et serait
passé à côté des traîtres authentiques de la classe de Philby. Toutefois,
personne n’explique la longévité du personnage à la tête de son
service : vingt ans. Le fait qu’Angleton était aussi l’officiel de liaison
en chef entre la CIA et le Mossad ne suffit pas.
On ne peut pas s’interdire de penser que le chef du contre-
espionnage s’est révélé beaucoup plus efficace et perspicace que
sa légende noire ne le proclame. À défaut de l’avoir organisée
lui-même, sa réputation détestable résulte probablement d’un
dessein mûrement réfléchi de dissimuler la découverte de taupes
considérables, probablement retournées pour intoxiquer l’adver-
saire principal.
3°) On ignore tout de la prise de décision interne de la CIA. On
ne dispose d’aucun exemple précis montrant comment le DCI et le
DDCI décident de la stratégie globale de l’Agence, ni comment ils
se répartissent concrètement les tâches entre les grandes directions.
On possède tout au plus quelques lumières, grâce aux souvenirs
de Sherman Kent, sur les relations de travail entre l’Office of National
Estimates et la direction des plans et des opérations. Jusqu’à la fin
des années 1950, on sait au moins qu’une confiance réciproque

420
 Conclusion

s’est établie entre le Board of National Estimates et Frank Wisner, le

Deputy Director for Plans (patron des opérations clandestines). Par
exemple, les chefs de station sur le terrain répondent fréquemment
aux questions très précises en provenance de l’ONE. L’action nourrit
l’information. De même, les services d’espionnage semblent coopé-
rer avec les équipes de rédacteurs durant la décennie 1950. Bien que
cela paraisse une évidence, ce ne fut pas le cas entre 1947 et 1950
(relations houleuses entre l’Office of Reports and Estimates d’alors et
l’Office of Special Operations). Après 1960, cela paraît très flou. Or,
il n’existe aucun lien d’autorité entre la direction du renseignement
(synthèse) et la direction des plans (action et espionnage). Bref, on
ne dispose d’aucun exemple patent du mécanisme de liaison entre
les analystes, les patrons de l’espionnage et ceux de l’action secrète.
Il en va de même au sein de la direction des plans. Nous savons
que Bedell Smith a, de haute lutte, associé l’espionnage et l’action en
une même entité. On ne comprend toujours pas jusqu’à quel degré
technique les deux s’interpénètrent.
4°) La CIA est-elle vraiment la principale agence de ren­sei­
gnement du gouvernement américain ? Rappelons-nous que sa
création s’inscrit dans un mouvement de rationalisation écono-
mique de l’administration fédérale. Après l’augmentation sans
précédent des dépenses de l’État sous le New Deal et les dérives
inévitables des budgets de guerre, le Congrès exige une diète
drastique. Comme tous les services, comme tous les ministères, la
communauté du renseignement traque les doublons, elle aussi. Or,
dix ans plus tard, alors qu’Eisenhower crée la Defense Intelligence
Agency (1961), des indices pointent l’inflation des moyens de
renseignement du Pentagone. Nous ne pouvons pas croire que les
deuxièmes bureaux et l’Office of Naval Intelligence se cantonnent
à une documentation purement tactique et technique. Si l’occa-
sion se présente, on imagine mal les bureaux militaires renoncer
à de l’espionnage politique ou économique. Ce raisonnement
expansionniste s’applique aux commandos (bérets verts et Seals)
qui doublent ceux de la CIA, à partir de 1951. Sur ces dossiers, à

421
 La naissance de la CIA

nouveau, la timide politique de déclassification du Pentagone nous

laisse dans l’expectative. Des travaux ultérieurs jugeront peut-être
sur pièces pour nous dire si la DIA et le commandement des forces
spéciales (SFORCOM, 1999) ne seraient pas devenus dès le départ
le « double » de la CIA.
5°) Comment s’exerce le contrôle sur les centaines d’opérations
de petite et moyenne envergure ? Si certains coups d’éclat comme la
baie des Cochons permettent aujourd’hui de reconstituer la prise de
décision et la surveillance exercées par l’exécutif en cours de route,
on ne possède qu’une idée très approximative de la façon dont celui-
ci vérifie l’exécution de sa volonté dans les activités quotidiennes et
routinières de l’Agence. À partir de la fin de la présidence Truman,
il devient acquis que le DCI informe le président. Toutefois, on
ignore jusqu’à quel degré de précision et selon quelle fréquence
l’hôte de la Maison-Blanche s’enquiert des détails.

Les leçons organisationnelles, dans le contexte américain

Des institutions nationales pour un monde wilsonien

En toute logique, dans cette étude, nous nous sommes appuyés
sur notre connaissance de l’appareil d’État américain en complète
transformation, de 1945 à 1949, voire jusqu’en 1960 (en comptant
la jurisprudence Eisenhower, essentielle). Inversement, l’étude
organisationnelle de la CIA nous renseigne sur la forme générale
du gouvernement des États-Unis. Et d’abord sur son chef : pour un
observateur peu averti du fonctionnement interne de l’adminis-
tration fédérale, « l’homme le plus important du monde » fait pâle
figure. Truman ne donne pas vraiment l’impression de gouverner.
Il émet périodiquement des orientations stratégiques (par exemple
la directive qui dissout l’OSS ou celle qui crée le Central Intelligence
Group), mais il n’en suit jamais l’exécution. Il n’intervient même
pas pour éclairer sa pensée ni arbitrer entre les interprétations
qu’en font le département d’État, le Pentagone et la communauté
du renseignement. Cela aurait pourtant grandement servi les vues

422
 Conclusion

d’Alfred MacCormack, par exemple, lorsque celui-ci tente d’impo-

ser l’autorité du département d’État à l’ensemble des agences de
renseignement (1946). Cela aurait aussi pu éviter les cinq années de
querelles venimeuses au moins (1947-1952) à propos de la subor-
dination hypothétique de la CIA au Comité des chefs d’état-major,
en temps de guerre.
Truman préfère dresser une cloison soigneusement étanche
entre lui et les services spéciaux, par l’intermédiaire de la National
Intelligence Authority (1946-1947) d’abord, puis du Conseil de
sécurité nationale, qu’il ne préside pas avant 1951. Si Truman lègue
à Eisenhower un système de renseignement globalement en ordre
de marche, il le doit en fait à des généraux-DCI à poigne comme
Arthur Vandenberg ou Walter Bedell Smith.
Ceci posé, la perspective resterait incomplète si on faisait
abstraction de la vétusté générale de l’administration fédérale
américaine en 1945. Truman a dû composer avec un appareil d’État
du xixe siècle, adapté uniquement aux problèmes intérieurs ou à
ceux du continent latino-américain (doctrine Monroe oblige). Ni
la guerre de 1917-1918, ni le New Deal (en dépit des gigantesques
réformes sociales et économiques) n’ont produit la réorganisation
tant souhaitable de l’État. L’aura de F. D. Roosevelt nous fait oublier
la pauvreté des procédures de décision sous son règne1. Le vrai bilan
organisationnel de Truman restera donc la mise sur pied d’un État
en ordre de marche, y compris sur la scène internationale.
Truman a mené ces douze travaux d’Hercule avec succès, dans
l’ensemble, grâce à des conseillers de premier ordre et un Congrès
parfaitement conscient du problème, tout en affrontant une actua-
lité internationale originale et d’une extrême gravité. Globalement,
ses intuitions stratégiques se sont révélées valides et perspicaces. On
s’étonnera donc moins de certaines approximations et de certains
errements organisationnels. L’essentiel demeure : l’État américain du

1. Warren Kimball, Forged in War. Roosevelt and Churchill and the Second World War,
New York, William Morrow and Company, 1997, p. 18-19, 35-37.

423
 La naissance de la CIA

xxie siècle fonctionne aujourd’hui selon les règles et les paramètres

instaurés par Truman et perfectionnés par Eisenhower.

La CIA, une bureaucratie comme les autres

La CIA ne fait pas exception. En 1945-1947, le renseignement,
comme l’administration de la Défense ou l’organisation de la
diplomatie, repart de zéro, ou presque. Sur bien des points, le rensei-
gnement s’inscrit dans le tableau général de la réforme de l’État
et obéit aux mêmes tendances lourdes. Par exemple, les questions
de grilles de salaires et de progression de carrières y occupent une
place aussi centrale qu’ailleurs. Les employés de la CIA œuvrent,
d’abord, par patriotisme. À diplômes identiques, ils gagnent cinq à
vingt fois moins que leurs camarades de promotion de l’Ivy League.
Cependant, ils ont des familles à nourrir, des épouses à entretenir,
et sont tout autant happés par les soucis matériels que n’importe
quel autre fonctionnaire américain. Par conséquent, à la CIA,
comme au département d’État ou au ministère des transports,
il est essentiel d’établir un profil de carrière si l’on veut attirer les
valeurs sûres dans la durée. Les premières expériences de militaires
détachés au renseignement central le montrent bien : en général,
ils s’empressent de revenir au corps de troupe pour y effectuer un
temps de commandement et monter en grade.
En huit ans, la présidence Truman a fini, cahin-caha, par doter
l’Amérique d’outils aussi inédits qu’indispensables à la conduite
d’un conflit d’un type nouveau : la guerre froide. Certes, en
1953, le Pentagone plus ou moins unifié, le NSC et, bien sûr, la
CIA n’atteignent pas complètement leur vitesse de croisière. Ces
structures de décision et d’action vont connaître leur plein épanouis-
sement sous Eisenhower et les frères Dulles. N’inversons pas la cause
et les conséquences : c’est parce qu’ils découvrent un appareil d’État
déjà rénové, performant et prêt à fonctionner à plein régime, que
le nouveau président, le secrétaire d’État et le directeur de la CIA
peuvent lancer leurs services secrets dans des opérations majeures,
à partir de 1953. Les destitutions réussies de Mossadegh en Iran

424
 Conclusion

(1953) et d’Arbenz au Guatemala (1954) découleront autant d’une

politique officiellement plus agressive (« libération », ou roll back)
que de l’utilisation intelligente de nouveaux outils bien rodés : ici,
les moyens aident à définir la fin et les objectifs.
Cette marche vers l’État efficace et rationnel se caractérise
longtemps par son caractère hésitant et réversible. On aimerait
beaucoup savoir ce que pensaient les services britanniques (plus
ou moins dans la confidence) des innombrables scrupules de leurs
homologues américains dans les premières années du ren­sei­gnement
central. Ainsi, le terme d’« espionnage » n’apparaît quasiment jamais
dans les textes. De 1946 à 1950, on ne sait pas toujours de quoi
on parle. Les mêmes directives peuvent traiter de l’information
ouverte ou secrète selon le sens que chaque organisation donne aux
mots. Cela affecte la qualité des analyses et risque de contredire,
voire d’altérer la qualité de la réflexion stratégique et des réformes
à engager.

Le département d’État, grand perdant

L’attitude du département d’État – volontaire ou passive – a été
déterminante. En 1945-1946, Truman le désigne comme le grand
bénéficiaire de la réforme, en lui attribuant comme responsabilité
suprême de coordonner le renseignement « national ». Autrement
dit, si une nouvelle agence doit émerger – de taille beaucoup plus
modeste que l’OSS de toute façon, dans l’esprit du président – elle
obéira aux instructions de la haute diplomatie. Chez Truman, puis
chez Eisenhower, domine l’idée fondamentale que les services
spéciaux prolongent naturellement la diplomatie officielle. Ils
représentent le dernier recours, avant la guerre, lorsqu’on a épuisé les
voies de la négociation. Inversement, les diplomates sont les mieux
placés pour freiner et guider l’action secrète lorsqu’elle perturbe la
posture officielle du pays.
Cependant, en 1946, le département d’État dilapide cette
chance, en raison de son incapacité à organiser son propre service
de documentation extérieure. Il ne détient aucune crédibilité à

425
 La naissance de la CIA

l’encontre des bureaux militaires et ne parvient même pas à sauver

les reliquats de l’OSS, en l’occurrence la branche « recherche et
analyse ». En fait, la vieille garde diplomatique, celle qui a fait carrière
dans le néo-isolationnisme de l’entre-deux-guerres, se désintéresse
du renseignement et le juge comme une activité indigne.
L’épisode se renouvelle en 1948-1950, avec la création du service
d’action clandestine, l’OPC. De haute lutte, avec le soutien de
Marshall, Kennan obtient que le nouvel Office of Policy Coordination
exécute les directives du département d’État et échappe au directeur
du renseignement central. Deux ans plus tard, Paul Nitze, le succes-
seur de Kennan, regarde de très haut les opérations secrètes. Sans
se faire prier, dans le contexte de la Corée, le nouveau DCI Bedell
Smith s’approprie l’intégralité des services de l’Agence, tandis que le
département d’État perd une chance inespérée de dominer la guerre
politique.
En 1953, lorsque Eisenhower désigne les frères Dulles à la tête du
département d’État, puis de la CIA, il ne s’agit plus de reproduire
le schéma espéré par Truman en 1945. La CIA est une agence
strictement indépendante et son directeur occupe un quasi-rang de
ministre. La relation entre l’aîné Foster et le cadet Allen est d’ordre
égalitaire. Cela fonctionne assez bien entre 1953 et 1959, mais
une telle conjoncture familiale, ou amicale, a peu de chance de se
reproduire.
Pourquoi cette volonté de puissance défaillante chez les hauts
diplomates ? Premièrement, à l’instar de toute l’administration
fédérale en 1945, le département d’État est mal géré et mal
administré (en particulier les carrières). L’amiral Leahy se moque
par exemple de son incapacité à formuler des projets politiques
probants. En 1953, Foster Dulles lui-même se méfiera de sa propre
administration et sélectionnera soigneusement sa garde rapprochée
de hauts fonctionnaires sur qui compter. La montée en puissance du
NSC et de sa propre administration constitue, au fond, une réponse
aux insuffisances du département d’État : la Maison-Blanche se dote
de son propre ministère des Affaires étrangères.

426
 Conclusion

Deuxièmement, la direction du département d’État a manifesté

une grande naïveté. Au départ, en 1945-1946, les diplomates
concevaient le rôle de leur ministère tel celui d’un « hégémon »
bienveillant et stabilisateur du renseignement américain. Il n’était
pas question d’annexer les autres agences, ni de se mêler de leurs
opérations. Il s’agissait simplement de veiller à ce qu’elles ne
deviennent pas hostiles envers la diplomatie officielle. On surveil-
lerait de loin le renseignement central, en gentlemen, pas comme
des sergents-majors. Tout se passe comme si le département d’État
ignorait le caractère féroce des luttes interministérielles. Sans doute
a-t-il été épargné jusqu’alors parce que les entités du gouvernement
fédéral étaient reliées entre elles par des liens distendus depuis les
origines de la République. Le département d’État vivait sa vie sans
se soucier de celle des autres bureaucraties.
Ces développements interministériels se comparent avec les
mouvements fédératifs d’États souverains. Si on veut, le dé­par­
tement d’État s’assimile à la vieille Autriche du xixe siècle, et la CIA à
la Prusse fougueuse. En 1945-1947, la diplomatie souhaitait établir
une coalition du renseignement sur le modèle de la Confédération
germanique. Le département d’État aurait présidé la communauté
du renseignement sans l’intégrer totalement. Après la dissolution
de l’OSS, aucune agence ne devait dominer l’autre, et les diplo-
mates espéraient que les autres services coopéreraient sur une base
paritaire. Au contraire, la CIA veut fédérer les agences ministérielles
et les commander. Elle ne les supprime pas, mais elle les domestique.
Il en résulte « l’empire allemand ». Le directeur de la CIA devient
aussi celui de la communauté du renseignement, de même que le
roi de Prusse garde sa couronne de fer et devient empereur, en 1871.
Ceci posé, la victoire de la CIA ne sera jamais complète. Pour
filer la métaphore, il reste des « Bavière » dotées de leurs privilèges
régaliens résiduels. Dès 1947, le directeur du renseignement central
(DCI) perd son droit d’inspecter les agences ministérielles de rensei-
gnement. Un décret du NSC annule arbitrairement un article de la
loi de sécurité nationale, votée quelques semaines auparavant. Lui et

427
 La naissance de la CIA

ses services ne pourront donc intervenir que sur les produits finis (les
rapports), pas sur les méthodes de collecte de l’information. Malgré
son titre officiel, le DCI ne réussit jamais à imposer aux autres direc-
teurs une politique globale du renseignement. Chaque service de
renseignement, militaire, diplomatique, fiscal, financier, nucléaire…
reste maître de ses méthodes, de ses réseaux et de ses sources. Aucune
garantie n’existe contre d’éventuelles rétentions, comme celle qui fut
fatale à la flotte de Pearl Harbor. Quant au monopole officiel de la
CIA sur les opérations clandestines en temps de paix…
Deux solutions à ce grave problème auraient été possibles. Ou
bien on décidait que le directeur du renseignement central exerce-
rait la direction en titre de toutes les autres agences également, avec
de vrais pouvoirs exécutifs. Ou bien on disjoignait la fonction de
directeur de la CIA de celle de directeur de la communauté du
renseignement. Cette voie est esquissée en 1955 dans le rapport
Doolittle, et fortement recommandée en 1961 dans le rapport
Taylor. Le successeur d’Allen Dulles, John McCone, faillit alors
être confiné à la coordination du renseignement au profit de son
directeur adjoint, qui aurait commandé les opérations.
Le saut sera franchi en 2003, pour des raisons évidentes.
Le 11 Septembre et Pearl Harbor partagent bien des points en
commun, dont le fait que certains indices, disséminés dans la
communauté du renseignement, auraient dû alerter si on les avait
correctement rassemblés et confrontés. Le titre et les fonctions de
Director of Central Intelligence (DCI) cessent d’exister. Désormais,
il y aura un Director of the Central Intelligence Agency (DCIA) et,
au-dessus, un Director of National Intelligence (DNI), chargé
des procédures d’alerte et de la synthèse interministérielle du
ren­sei­gnement à caractère stratégique (dont les fameux National
Intelligence Estimates). Aujourd’hui, aucune information tangible
ne suinte encore pour pouvoir juger de la validité objective du
système. On peut s’interroger néanmoins sur l’autorité réellement
dévolue au directeur du renseignement national pour imposer son
avis aux autres agences. D’abord, le directeur de la CIA continue de

428
 Conclusion

faire ses rapports quotidiens au président, à la différence du DNI.

Ensuite, l’absence de droit d’inspection et l’interdiction de dicter
aux ministères leurs stratégies de renseignement inclinent à penser
que les problèmes se posent à l’identique, peut-être en pire, puisque
le DNI ne peut pas s’appuyer sur ses propres services d’espionnage,
ni sur ses propres conclusions, contrairement à l’ancien DCI.

Leçons pour le temps présent : un principe, cinq corollaires

Enfin, les temps fondateurs de la CIA révèlent aussi des

constantes – ou des « régularités » pour reprendre le terme de
Jean-Baptiste Duroselle1. Même si les éléments de comparaison
font défaut avec d’autres services de renseignement, nous pouvons
essayer de tirer des conclusions de portée plus universelle.
Principe fondamental : la démocratie et le développement de
structures invisibles en son sein sont deux réalités consubstantielles.
Tous les États fondés sur le principe parlementaire et le suffrage
universel ont développé des services de renseignement, y compris
des petits pays comme le Luxembourg, ou encore des États où la
forme du gouvernement se veut discrète et proche du peuple, telle
la Suède. La vraie question, provocante, est de savoir à quel point il
est inévitable que la démocratie produise sa propre illégalité et son
propre arbitraire. S’agit-il d’une perversion ou d’une suite logique
et organique ?
Premier corollaire : les services secrets sont subsidiaires. Ils ne
forment pas la quintessence de l’État. Dans la pure sphère du rensei-
gnement, on peut même se demander s’il existe un seul exemple où
une information dûment exploitée ait radicalement changé le cours
de l’histoire, en faisant ce que ni la diplomatie ni l’action armée
ne pouvaient réussir. L’espionnage et les opérations clandestines
sont inhérents à l’exercice de l’État, voire aux démocraties, mais ne
sont que des éléments auxiliaires de l’action gouvernementale. Les
1. Jean-Baptiste Duroselle, Tout empire périra : une vision hégémonique des relations inter-
nationales, Paris, Presses universitaires de la Sorbonne, 1981.

429
 La naissance de la CIA

ennuis commencent quand l’État secret devient une fin en soi au

lieu d’être un moyen.
Deuxième corollaire : l’homme des services spéciaux doit avoir
le corps du militaire et l’âme du policier. Dans l’après-guerre,
les États-Unis avaient trois possibilités : ou bien se contenter des
agences militaires de renseignement ; ou bien étendre la couverture
du FBI à toute la planète ; ou bien encore créer une agence civile
généraliste. Au terme de nombreux détours, cette dernière possibi-
lité finit par s’imposer. Un quart de siècle plus tard, dans les années
1970, cependant, la CIA défraye la chronique et essuie de lourds
échecs alors que le FBI échappe aux mêmes embûches et que les
bureaux des forces armées opèrent avec plus de discrétion. Le choix
retenu pour la CIA – une agence civile, sans prérogatives intérieures
– est sans doute le moins bon. Il s’agit d’un choix idéologique
correspondant à un antimilitarisme à la romaine, à une époque où
les dirigeants américains voulaient clairement signifier le retour à
la paix et la fin de l’état d’exception. Les offres de services de John
Edgar Hoover, en 1945, se révèlent avec le temps très pertinentes,
tandis que la DIA devient probablement une agence de plus en
plus généraliste.
Il semble bien aussi que la distinction entre la protection du terri-
toire et le renseignement extérieur fonctionne mal et réponde à une
logique artificielle et contre-productive. Cela se vérifie dès l’après-
guerre pour la CIA. Le FBI continuera d’entretenir des antennes
dans la majorité des ambassades, et la CIA multipliera les points
d’ancrage sur le territoire fédéral. Par ailleurs, l’expérience montre
que la CIA a de plus en plus besoin de moyens matériels et humains.
Ou bien elle est obligée d’en appeler à la coopération des forces
armées, ou bien elle reconstitue d’elle-même des infrastructures
plus militaires que paramilitaires. Vu les moyens mis en œuvre en
Afghanistan, en 2001-2002, on peut même se demander si elle n’est
pas devenue la sixième force armée des États-Unis. Nous croyons
de plus en plus que le meilleur modèle – encore jamais appliqué
– est une force de police spéciale, militarisée. Autrement dit, la

430
 Conclusion

gendarmerie – en version française – constitue l’outil le plus efficace

et le plus rigoureux pour l’action et le renseignement extérieurs.
Confier la documentation extérieure à une police à statut militaire
réaliserait la synthèse entre les investigations sur le territoire natio-
nal et la recherche du renseignement à l’étranger et garantirait un
personnel apte à des actions de choc. Bien entendu, ce modèle n’est
applicable que dans des démocraties où les relations entre l’armée et
l’État sont exemplaires de loyauté et d’obéissance (la gendarmerie
à la française, une fois de plus). Dans le cas américain, cela paraît
possible à condition de réformer le Posse Comitatus Act (1878) qui
interdit l’emploi de l’armée dans des opérations de police.
Troisième corollaire : l’État secret entraîne une conséquence
inattendue, dommageable mais inévitable : un service de ren­sei­
gnement se renseigne d’abord sur son propre gouvernement,
les autres services et ses propres concitoyens. Par exemple, en
1945-1950 (au moins), le FBI infiltre des taupes dans le CIG, puis
la CIA, alors que cette dernière commence par revendiquer qu’on
lui livre l’intégralité des plans de guerre du Pentagone.
Quatrième corollaire : de façon générale et d’un point de vue
pratique, la règle du cloisonnement s’imposera jusqu’à la fin des
temps. Même le directeur d’une agence de renseignement ne connaît
pas les modalités matérielles et humaines de toutes les opérations.
On comptera toujours un traître quelque part et certaines données
ne doivent circuler nulle part.
Cinquième corollaire : par conséquent, on échoue toujours
à contrôler complètement un service secret, tandis que les élus
eux-mêmes préfèrent se tenir à l’écart de certaines pratiques. D’un
point de vue organisationnel, l’essence même des services spéciaux
consiste à échapper à l’œil du maître. Ou, plutôt, les services ne
peuvent pas fonctionner correctement si le pouvoir politique les
scrute en permanence. L’épisode de la baie des Cochons l’illustre.
Dans ce théâtre d’ombres où le vil charognard ne rôde jamais
très loin du noble rapace, le poète faisait dire déjà à Pompée à qui

431
 La naissance de la CIA

son âme damnée, Ménas, proposait d’assassiner les triumvirs pour

leur succéder :

Ménas : Ces partageurs du monde, les triumvirs, sont dans ton

vaisseau ; laisse-moi couper le cordage et, quand nous serons au
large, sautons-leur à la gorge : tout est à toi.
Pompée : Ah ! Tu aurais dû le faire sans m’avertir. De ma part,
ce serait vilenie ; de la tienne, c’eût été loyal service. Tu devrais
savoir que mon intérêt ne guide pas mon honneur, mais est
guidé par lui. Regrette que ta langue ait en un tel jour ainsi trahi
ton action. Faite à mon insu, je l’aurais trouvée bien faite. Mais
maintenant, je dois la condamner1.

1. William Shakespeare, Antoine et Cléopâtre, acte II, scène 7. Cité par Michel Rocard à la
conférence inaugurale du séminaire Métis, Sciences Po, 10 mars 2008.
Sources et bibliographie

Sources publiées ou documents à caractère de sources

Compilations

Foreign Relations of the United States (FRUS), United States

Government Printing Office, Washington DC :
– FRUS, 1945-1950, Emergence of the Intelligence Establishment,
1996.
– FRUS, 1950-1955, The Intelligence Community, 2007.
Koch, Scott A. (éd.), CIA Cold War Records, Selected Estimates on
the Soviet Union, 1950-1959, CIA History Staff, Center for the Study
of Intelligence, Washington D.C., 1995.
Leary, William M., The Central Intelligence Agency, History and
Documents, The University of Alabama Press, 1984.
Warner, Michael (dir.), CIA Cold War Records. The CIA under
Harry Truman, Central Intelligence Agency, Washington, 1994.
U.S. National Archives and Records Administration, Public Papers
of the Presidents of the United States: Harry S. Truman, 1945, 1946,
1947, 1948, 1950, Washington, U.S, Government Printing Office,
1961, 1962, 1963, 1964, 1965.
U.S. National Archives and Records Administration, Public Papers
of the Presidents of the United States: Dwight D. Eisenhower, 1953,
1954, 1955, Washington, D.C., Government Printing Office,
1959-1960.

433
 La naissance de la CIA

Congrès et commissions parlementaires

Chambre des représentants, auditions du US House Armed

Forces Committee, National Security Act of 1947. Hearings before the
Armed Forces Committee, House of Representatives, Eightieth Congress,
First Session, on H. R. 2319, A Bill to Promote the National Security
by Providing for a National Defense Establishment, Washington,
USGPO, 1947.
National Security Act of 1947 (Public Law 253, 80th Congress,
July 26, 1947, 61 Stat. 495) as amended to January 8, 1952, and
including the National Security Act Amendments of 1949 (Public Law
216, 81st Congress, August 10, 1949), Washington, USGPO, 1952.
Nomination of Walter Bedell Smith: Hearing Before the Committee
on Foreign Relations, United States Senate, 83d Congress, 1st Session, on
the Nomination of Walter Bedell Smith to be Under Secretary of State,
Februrary 4, 1953, USGPO, 1953.
Audition d’Allen Dulles devant les sénateurs, 12 novembre
1956, Executive Sessions of the Senate Foreign Relations Committee,
vol. VIII, 84e congrès, 2e session, 1956.
Rapport final n° 94-755, 23 avril 1976, du comité restreint pour
l’étude des activités du renseignement (comité Church), en parti-
culier les livres II (Intelligence Activities and the Rights of Americans)
et III (Supplementary Detailed Staff Reports on Foreign and Military
Intelligence).

Archives

Archives de la CIA

La meilleure méthode pour exploiter les archives de la CIA

ouvertes récemment consiste à consulter quatre types de compila-
tions publiées, numérisées ou photocopiées :
1°) Le CREST (CIA Records Search Tool) : directement sur
place, à la National Archives and Records Administration (NARA,

434
 Sources et bibliographie

Maryland) ou, pour les documents les plus intéressants, en PDF

sur le site internet de l’Agence : www.foia.cia.gov/collection/
crest-25-year-program-archive.
2°) Le site de la National Security Archive, une association
à but non lucratif, fondée en 1995 et sise à l’Université George
Washington, à Washington. On cherche également par mots clés.
Site payant, consultable à Jean Moulin, Lyon 3, et à Sciences Po
Paris.
3°) En version papier, les centres d’archives fédéraux (en particu-
lier, à la bibliothèque Mudd de Yale, le dossier « National Intelligence
Establishment »). Classement aléatoire et changeant.
4°) Les deux Foreign Relations of the United States consacrés à la
communauté du renseignement.
À usage interne, le service historique de la CIA classe ses fonds de
la sorte : Directorate for Intelligence Files – Directorate for Operations
Files – Directorate for Science and Technology Files – Community
Management Staff Files – Executive Registry Files (direction) – Files
of the Directors of Central Intelligence – History Staff Files.
Aux archives nationales (National Archives and Records
Administration), on peut également visiter : NARA, CIA, Record
Group 263, (RG 263).
Bien que les dérogations soient difficiles à obtenir, on peut
consulter aux archives nationales sur place : Records of the CIA,
Thomas F. Troy Papers : CIG and NSA of 1947 ; FBI Documents
[Collection des documents déclassifiés à la demande de Thomas F.
Troy, à l’occasion de la préparation de son livre sur Donovan] dont :
Réunions officielles du Conseil de sécurité nationale ; Archives du
NSC Representative for Internal Security ; DCI, Historical Series,
History Staff Source Collection ; Sherman Kent and the Board of
National Estimates: Collected Essays, dont The Making of an NIE,
1969 ; quelques articles déclassifiés de la revue interne de la CIA
Studies in Intelligence.

435
 La naissance de la CIA

National Archives and Records Administration (NARA).

Sources autres que la CIA

NARA, département d’État, Record Group 59, (RG 59)

• Séries principales :
– NARA, RG 59, Records of the Department of State, Decimal File
1945-49.
– NARA, DOS, RG 59, Decimal Central Files 1955-60 : 100.4/
PSB : Psychological Strategy Board ; 101.2 : National Security
Council – 101.21 : Central Intelligence Agency ; 511.00 : U.S.
Psychological Warfare – 611.00 : U.S. International Relations
– 611.61 : U.S. Relations with the Soviet Union – 700.5411 :
U.S. Overflights – 711.5 : U.S. National Defense – 711.52 : U.S.
Intelligence Activities – 711.5200 : U.S. Intelligence Activities
– 711.5261 : U.S. Intelligence Activities in the Soviet Union –
794.0221 : Japanese Occupied Territory.
• National Intelligence Authority (NIA, secrétaire d’État, secré-
taire à la Guerre, secrétaire de la Marine) : Records of the Department
of State, Diplomatic Branch, Reference File, Minutes of the Committee
of Three, 1944-1947.
• Renseignement diplomatique (Bureau of Intelligence and
Research, INR) : Lot 58 D 528, NIE Correspondence VI, 1950-54 ;
Department of States Estimates Group – Lot 58 D 776, 1945-1960 :
Rockefeller Board ; National Intelligence Staff Study – Birth of the
Intelligence Organization in the Department of State – National
Intelligence Problem – Lot 58 D 776, History of the National
Intelligence Structure – Lot 59 D 27, IAC Minutes – Lot 61 D 67,
« Genetrix » – INR, National Intelligence Estimates Files.
• Conseil de sécurité nationale :
Records of the Executive Secretariat, NSC Files, Lot 63 D 351,
NSC 4 ; NSC 68 Series ; NSC 50 Series ; NSC 86 Series – Records of
the Executive Secretariat, NSC Files, Lot 66 D 148, boîte n° 1555
(notamment Dulles Jackson Correa Report et PCG) – S/S-NSC
Files, Lot 62 D 333, PSB Minutes ; Lot 62 D 1 (correspondance

436
 Sources et bibliographie

1948-1961 entre le DOS et le Conseil de sécurité nationale) ; Lot

63 D 351 (idem) ; Lot 66 D 148 (idem) – Operations Coordinating
Board Records of Project Approvals (aucune dérogation accordée à ce
jour).
• Policy Planning Staff (sous G. Kennan, en particulier) :
– P Files, Lot 55 D 339, « New Proposals for PSB ».
– Policy Planning Staff Files 1947-1953 (ou S/P Files), Lot 64
D 563 : Political and Psychological Warfare ; « Intelligence ».
(Parcourir aussi : Lot 63 D 351, Lot 64 D 148 et Lot 66
D 95).
• Psychological Strategy Board (PSB, 1951-1953) & Operations
Coordinating Board (OCB, 1953-1960)
– S/S-NSCOB Files : Lot 61 D 385.
– NSC Files : Lot 62 D 333 ; Lot 62 D 430.
• Secrétaire d’État adjoint aux Affaires publiques (1947-1963) :
NSC (Miscellaneous) Files : Lot 66 D 95.
• Ressources humaines et administration (Bureau of
Administration, 1942-1951) : Intelligence Files of the Bureau of
Administration for 1942-1951.
Voir aussi les séries :
– Conseil de sécurité nationale, Record Group 273 (RG 273)
– Bureau du Budget, Record Group 51 (RG 51)
– Comités interministériels, Record Group 353 (RG 353)
– OSS, Record Group 226 (RG 226)

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437
 La naissance de la CIA

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Ann Whitman File (du nom de la secrétaire privée du président :
la série la plus importante, la plus intéressante et la mieux classée)
– Special Assistant for National Security Affairs (Robert Cutler)
Records, NSC Series, Briefing Notes, CIA-Funds – Gordon Gray – Ann
Whitman File, Administrative Series : Allen Dulles (décevant) – C.D.
Jackson Papers, boîte n° 83, « File Princeton Meeting ».

Autres fonds
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John Foster Dulles Papers, 1951-1959 – Allen W. Dulles Papers
(décevant) – Livingston Merchant Papers.
Yale, Bibliothèque Seeley Mudd, centre d’archives fédérales
Congressional Information Service (CIS) : Unpublished U.S.
Senate Committee Hearings (microfilms) – Declassified Documents :
microfilms classés par thèmes et par années d’ouverture au public.
Le classement est souvent aléatoire – Fonds « National Intelligence
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Abwehr 354 blocus de Berlin 73, 105, 106, 117,
Acheson Dean 30, 44, 47, 272, 274, 222, 271
283, 344 Boulganine 164, 204
Adenauer Konrad 259 Braden Spruille 46, 86
Albanie 168, 206, 300, 335, 357 Bradley Omar 121, 127, 289
Allemagne 23, 26, 38, 40, 41, 94, Bretagne 352
106, 117, 138, 153, 202, 212, Bruce David K. 264, 265, 327, 328,
214, 240, 259, 260, 354, 355, 362
361, 400 Bundy McGeorge 159, 368, 401
Alphand Hervé 362 bureau du Budget 29, 41, 85, 126,
American Committee for the Freedom 127
for the Peoples of USSR 261 Bureau of Intelligence and Research
Amory Robert 140, 170 (INR) 39, 167
Angleton James Jesus 98, 420 Byrnes 27, 28, 30, 33, 34, 44, 46, 47,
Arbenz Jacobo 95, 307, 323, 383, 62, 87
390, 425
Armée rouge 138, 152, 194, 203, C
212, 227, 256, 334, 351, 393 Caffery Jefferson 265
California Institute of Technology 337
B
Campaign of Truth 235
Barnes Tracy 400, 401 Casey William 379
Baruch Bernard 222 Castro Fidel 208, 306, 366, 374, 376,
Berlin 40, 55, 106, 117, 145, 210, 384, 385, 387, 388, 390, 392,
211, 213, 215, 235, 260, 263, 393, 397-399, 401, 404, 405,
282, 306, 354, 355, 359, 391 407, 414, 416, 417
Bidault Georges 362 Central Intelligence Group (CIG) 15,
Birmanie 40, 278, 346, 347 35-37, 43, 49-60, 62-64, 67, 69,
Bissell Richard M. 340, 385-387, 81, 87-92, 111-116, 121, 151,
389, 390, 397, 400, 402, 405, 162, 415, 422, 431
406, 411-413, 416 Chaos 98, 100

451
 La naissance de la CIA

Chine 40, 53, 99, 107, 111, 115, 200, 222-224, 236, 268, 269,
168-170, 185-187, 189, 191, 193, 271-273, 276, 278, 280, 283,
194, 196-198, 200, 205, 206, 289, 290, 296, 306, 317, 334,
213, 217, 222, 235, 268, 272, 335, 346, 426
278, 280, 284, 288, 300, 306, Correa Mathias 118, 120, 121, 123,
312, 345, 346, 350, 374 125-127
Clay Lucius D. 106, 263, 354 Council of Foreign Relations 121
coexistence pacifique 192, 207, 215, coup de Prague 71, 73, 105, 117
304, 305 covert actions 7, 16, 17, 223, 245,
Colby William 174, 374 249, 259, 281, 308, 365
comité Church 6, 374 crise de Suez 163, 327, 379
comité Clark 316, 319, 326 Croisade pour la liberté 262, 263
Comité des chefs d’état-major 12, Cuba 111, 208, 306, 344, 345, 376,
55, 108, 109, 158, 159, 165, 169, 388, 393, 394, 395, 398, 401,
232, 267-269, 271, 272, 277, 402, 404, 413
289, 291, 294, 305, 351, 368, Currie Lauchlin 227
375, 401, 406, 423 Cutler Robert 159, 160, 312
comité Doolittle 319, 322, 323
Communauté européenne de Défense D
(CED) 361, 362 Daily Summaries 129, 141, 151
Congrès 10, 25, 27, 52, 65, 68, 69, Debré Michel 362
71, 73-75, 77-79, 88, 93, 104, département d’État 10, 15-17, 24,
113, 116, 126, 222, 224, 225, 28-41, 44-46, 48-53, 55, 56, 58,
266, 278, 290, 304, 314, 315, 59, 61, 62, 65, 71, 82-84, 86, 96,
324-326, 374, 376, 380, 415, 421 104, 106, 109, 111, 114, 116,
Congress for Cultural Freedom 261 117, 122, 123, 125, 128-134,
Conseil de sécurité nationale (NSC) 137, 144, 150, 152-154, 160,
12, 17, 49, 53, 65, 68, 96, 101, 167, 169, 173, 180, 224-225,
109, 110, 120, 127, 130, 132, 232, 234-236, 239, 242, 245-252,
135, 145, 159, 160, 168, 169, 254-255, 257-260, 262, 264, 267,
182, 225, 231, 233, 234, 236, 269, 270, 272, 274, 275, 277,
239-242, 251, 253, 254, 258, 278, 280, 283-285, 294, 296,
259, 278, 284, 290-295, 298-301, 298, 301, 304, 305, 311, 323,
304, 307, 311-313, 323, 330, 331, 328, 330, 336, 339, 344, 356,
346, 357, 366, 368, 375, 378, 357, 360, 362, 363, 367, 369,
379, 381, 384, 386, 388, 394- 371, 378, 379, 386, 389, 400,
397, 401, 405, 406, 424, 426, 427 401, 405-407, 413, 422-427
Conseil mondial de la paix 262 Deputy Director of Central Intelligence
containment 95, 238, 245, 247, 249, (DDCI) 138, 155, 420
300, 304 Director of Central Intelligence (DCI)
Copland Aaron 261 16, 18, 35, 37, 40, 49, 51, 61,
Corée 10, 107, 138-140, 143, 196, 63, 64, 67, 71, 72, 74, 79, 81, 88,

452
 Index

92, 93, 102, 104, 108, 110, 111, 337, 339, 340, 342-344, 351, 357,
117, 122-124, 129, 132, 135, 136, 358, 361, 366-368, 370, 372-374,
138, 139, 141-146, 149, 150, 152, 377, 382, 384, 385, 390, 392-
156-158, 160, 162, 164, 165, 167, 395, 399, 400, 403, 404, 409,
168, 170, 174, 176, 182, 231, 236, 415, 416, 421-426
252-254, 258, 276, 278, 279, 281- Ellsberg Daniel 180
285, 287, 289, 290, 316, 322, 323, Europe 6, 8, 10, 13, 23, 25, 27, 40,
326, 341, 342, 344, 351, 359, 372, 87, 88, 110, 114, 117, 118, 148,
381, 396, 401, 407, 411, 420, 422, 154, 166, 176, 182, 194, 202,
427-429 205, 206, 210, 214, 215, 225,
Director of National Intelligence (DNI) 227, 229, 236, 238, 241, 242,
176, 177, 428, 429 255, 256, 260, 261, 263, 264,
Donovan William 25-29, 83, 89 268, 272, 278, 281, 292, 296,
Doolittle James H. 221, 304, 313- 302, 306, 345, 350, 351, 353,
316, 318, 320, 321, 323, 325- 355, 361, 362, 393
327, 335, 428
Downey John 346 F
Dulles Allen 9, 26, 79, 81, 93, 94, Fairless Benjamin 327
98, 102, 108, 110, 118, 119-127, Faure E. 339
138, 143, 146, 155, 164, 240, FBI 15, 80-100, 109, 126, 158, 169,
256, 261, 281, 282, 295, 297, 225, 226, 270, 318, 319, 370,
299, 301-303, 311, 314-317, 319, 391, 430, 431
322, 328, 330, 333, 339, 341, Fecteau Richard 346
342, 359, 361, 365, 367, 368, Fédération internationale
371, 374, 378, 384, 385, 389, démocratique des femmes 262
396, 400-403, 410-413, 426, 428 Fédération mondiale de la jeunesse
Dulles John Foster 55, 192, 195, 302, démocratique 262
303, 305-307, 309, 311-313, 330, Fédération mondiale des travailleurs
338, 342-344, 358, 361, 367, scientifiques 262
376-382, 400, 426 Finlande 306
Dunn James C. 46 Fitzhugh Gilbert W. 181
E Floride 94, 95, 306, 323, 385, 387,
394, 396, 397, 403
Economic Cooperation Administration Force ouvrière 241, 264
242, 246, 263-266 Ford Gerald 374
Eddy 5, 47 Forrestal James 70, 86, 119, 121, 225,
Eden Anthony 164, 338, 339 240, 254, 328
Eisenhower Dwight David 11, 95, France 10, 23, 40, 81, 82, 112, 148,
108-110, 138, 159, 166, 180, 161, 164, 192, 205, 227, 228,
189, 203, 209, 263, 277, 281, 239-242, 250, 262, 264, 266,
296, 298, 299, 301-306, 308, 278, 352, 361, 363, 393, 404
310-314, 321, 322, 326-328, 331,

453
 La naissance de la CIA

G Houston Lawrence R. 69
Hukbalahap 350
Gaitan Jorge Eliecer 70, 71 Huks 348
Gaulle Charles de 214, 266, 362 Human Intelligence Committee 146
General Accounting Office (GAO) 75 Hunt E. Howard 389, 402
Genetrix 337-340 Hunter 98
Genève 191, 192, 205, 207, 289,
306, 339, 361 I
Géorgie 236
German Youth Foundation 355 Intelligence Advisory Board (IAB) 32,
Gestapo 14, 28 51, 59-61, 63, 91, 101, 114, 115,
Goldwater-Nichols (loi) 12 145, 160, 162, 326, 327
Grande-Bretagne 10, 40, 82, 112, Intelligence Advisory Committee (IAC)
131, 164, 276, 404 108, 123, 133, 141, 145, 146,
Grèce 40, 236 150, 152, 158-161, 164, 166,
Guatemala 79, 95, 304, 307, 314, 170, 181, 341
323, 383, 385, 386, 389, 394, Indochine 7, 161, 191, 205, 235,
404, 425 278, 306, 346, 349, 350, 361
guerre froide 11, 18, 24, 41, 70, 79, Inglis Thomas B. 61
93, 102, 112, 113, 116, 118, 151, Interdepartmental Coordinating and
185, 201, 203, 210, 244, 245, Planning Staff (ICAPS) 51, 121
247, 253, 271-273, 276, 277, Iran 131, 208, 222, 236, 304, 307,
285, 286, 288, 290, 291, 294, 314
298, 301, 303, 305, 308, 343,
J
361, 377, 407, 420, 424
Guided Missile Intelligence Committee Jackson William Harding 118, 120,
(GMIC) 146 121, 123, 125-127, 136, 138,
154, 156
H Johnson Louis 127, 267
Hadley Morris 327 Joint Chiefs of Staff (JCS) 32, 272
Halperin Maurice 227 Joint Intelligence Community Council
Harriman Averell 225, 240, 263-265 (JICC) 177
Helms Richard M. 370
K
Herter Christian 155, 400
Hillenkoetter Roscoe H. 69, 71-73, Katzenbach Nicholas 370
101-107, 112, 117, 118, 122, Kennan George F. 53, 122, 155, 225,
124, 126, 127, 134, 136, 138, 245-247, 249-251, 253, 255, 256,
143, 252-254, 277, 279, 283 259, 260, 266, 272, 275, 283,
Hô Chi Minh 167, 191, 205, 306 285, 296, 311, 328, 406, 418, 426
Hoffman Paul G. 246, 264 Kent Sherman 12, 102, 142, 146-
Hoover John Edgar 80, 81, 83-93, 152, 154, 156, 161-163, 165,
98, 100, 118, 226, 430 167, 170-175, 178, 179, 185,

454
 Index

188, 190, 202, 207, 212, 216, 72, 107, 138, 225, 234, 246, 247,
328, 413, 419 253, 260, 262, 264, 283, 285,
Kerr Richard J. 175 296, 344, 426
KGB 13, 81 McCloy John 41, 354
Khrouchtchev Nikita 204, 206, 207, McCone John 170, 428
211-216, 339, 388 McCormack Alfred 30, 31, 33, 34,
Killian James R. 327-330 44-47, 59, 61
Kirkpatrick Lyman 321, 388, 410- McNamara Robert 370, 391, 401
415 Mendès France Pierre 361, 362
Kissinger Henry 143, 147, 160, 174, Military Assistance Advisory Group
201, 216, 312, 373 (MAAG) 152
Kominform 227, 243, 258, 262 Millikan Max 140
Komintern 227 Mitterrand François 78
Kremlin 24, 112, 166, 172, 192, 194, Molotov Viatcheslav 306
201, 202, 205, 208, 209, 216, Montague Ludwell 153
217, 222, 223, 235, 237, 248, Moscou 47, 53, 71, 98, 111, 114,
273, 274, 296, 307, 336, 356, 172, 193, 199, 203, 206, 207,
368, 377, 384, 404 213, 214, 227, 238, 242, 245,
259, 273, 279, 298, 306, 309,
L 312, 356, 377
Langer William L. 47, 59, 147, 150, Mossad 420
162 Mossadegh Mohammad 307, 325,
Lansdale Edward 348-350, 386, 391 424
Leahy William 33-35, 64, 91, 92, 426 Munich 261, 282
Lemnitzer Lyman 368, 401 N
Lituanie 236
Londres 25, 87, 88 National Intelligence Authority (NIA)
Lovett, Robert 80, 222, 225, 240, 32, 35, 40, 49, 51, 57, 58, 61, 63,
284, 286, 328 111, 284, 300, 415
Lumumba 374 National Intelligence Council (NIC)
147, 174, 175, 176
M National Intelligence Estimate (NIE)
Macao 195, 288 12, 90, 102, 111, 133, 139, 141-
MacCormack Alfred 423 146, 148, 152, 156-171, 173,
Magnitude Paper 286, 290, 297, 357 174, 185, 186, 188-193, 195-202,
Magruder John 39-43 204-206, 208-212, 214-217, 276,
Mann Thomas 398, 401 297, 419, 428
Mao Zedong 73, 110, 188, 192, 193, National Intelligence Officers (NIO)
195, 200, 205, 213, 217, 268, 174-176
273, 306, 346, 347, 349 National Intelligence Survey 161
Marshall George C. 5, 47, 62, 63, 71, National Security Act 65, 74
Nations unies 36, 131, 222, 269, 404

455
 La naissance de la CIA

Navy 125, 167 Office of Special Operations (OSO) 56,

New Deal 23, 73, 118, 153, 304, 421, 96, 117, 122, 126, 128, 140, 237,
423 246, 254, 257, 270, 280-282,
New Look 166, 304-307, 350 353, 391, 421
New York 26, 98, 121 Operations Coordinating Board (OCB)
Nitze Paul 271, 272, 296, 401, 426 304, 309-313, 323, 330, 331,
Nixon Richard M. 9, 98, 143, 174, 344, 357, 360, 362, 366, 367, 370
178, 181, 195, 216, 312, 372, opérations paramilitaires 15, 42, 223,
373, 375, 418 224, 243, 278, 294, 311, 345,
Norvège 338 384, 408, 409, 417
Nye Joseph 229 Organisation internationale des
journalistes 262
O Office of Strategic Services (OSS) 10, 14,
Office of Collection and Dissemination 16, 24-30, 36-46, 48, 52, 55-57,
(OCD) 122, 139 62, 64, 66, 81, 83, 98, 102, 114,
Office of Current Intelligence (OCI) 116, 117, 118, 120, 123, 128, 137,
133, 139, 141, 151 140, 147, 148, 153, 227, 256, 269,
Office of National Estimates (ONE) 304, 316, 328, 348, 354, 400, 413-
16, 133, 136, 139, 142-144, 146, 415, 422, 426, 427
147, 150, 151, 153, 154, 156- OTAN 48, 215, 334, 350, 352
160, 163, 164, 166, 167, 171, P
172, 174, 177, 178, 181, 201,
203, 205, 209, 216, 276, 297, Parks Rosa 322
328, 413, 414, 420, 421 Pays-Bas 131, 338
Office of Naval Intelligence (ONI) 15, Pearl Harbor 14, 16, 18, 25, 37, 59,
35, 37, 39, 50, 65, 114, 120, 167, 69, 71, 101, 105-107, 124, 125,
180, 181, 198, 421 136, 201, 223, 256, 350, 428
Office of Operations (OO) 121, 139 Pékin 99, 186, 189, 192, 193, 195,
Office of Policy Coordination (OPC) 205, 207, 213, 298, 306, 309,
94, 104, 168, 245, 254, 256-264, 312, 346, 377
266-272, 274-284, 286, 287, 289, Pentagone 10, 15, 17, 30, 38, 56,
291, 293, 295-297, 300, 328, 82, 103, 108, 110, 132-134, 144,
335, 345, 346, 348, 350, 351, 146, 150, 152, 160, 176, 181,
353-358, 378, 426 183, 223-225, 232, 246, 254,
Office of Reports and Estimates (ORE) 258, 260, 267, 268, 277, 278,
56, 62, 102, 111, 112, 114, 115, 283-285, 287, 294, 295, 304,
121, 125, 127, 129, 130, 135, 305, 336, 367, 386, 388, 389,
136, 139-141, 151, 153, 421 395, 409-411, 413, 415, 421,
Office of Research and Reports (ORR) 422, 424, 431
140, 141 Philippines 348-350, 381, 391
Office of Scientific Intelligence (OSI) plan Marshall 13, 48, 76, 242, 246-
137, 139 248, 263, 264, 266, 400

456
 Index

Planning Board 312 151, 160, 162, 165, 167, 168, 170,
Policy Planning Staff (PPS) 122, 225, 257, 272, 276-279, 281-285, 287-
239, 245, 249, 272 290, 293-295, 297, 300, 302, 306,
Politburo 419 310, 322, 357, 365, 421, 423, 426
Pologne 194, 222, 284, 300, 306, Snow Edgar 99
335, 353 Souers Sidney W. 35, 37, 40, 43, 53,
post-mortem 137, 169-171, 414, 419 54, 57, 61, 87, 225
Psychological Strategy Board (PSB) Special Group 331, 366, 368, 369,
284, 293, 294, 309, 323, 337, 357 371, 378, 385, 386, 391, 392,
Psywar 232 396, 399, 406, 407
Special National Intelligence Estimate
Q (SNIE) 198, 210, 211
Quirino Elpidio 348 Special Procedures Group (SPG) 237,
239, 241, 254, 263
R SS 355
Strategic Services Unit (SSU) 39-43,
Radio Free Europe 261, 353, 360 56, 354
Rand Corporation 337, 338 Staline Joseph 107, 113, 172, 188,
rapport Dulles-Jackson-Correa 121- 201-203, 205, 206, 222, 244,
126, 138, 143, 281, 302, 319 268, 273, 296, 304, 357, 359
Rockefeller Nelson A. 343, 374 Stassen Harold 343
roll back 249, 273, 274, 304, 307, 425 Stay Behind 232, 290, 292, 296, 334,
Roosevelt Franklin 14, 25, 36, 82, 345, 350, 352, 353, 358
155, 223, 226, 227, 299, 423 Stevens Leslie 284
Rostow Walt Whitman 160, 370 Symington Stuart 321
Royaume-Uni 23, 81, 131, 192, 262,
338 T
Rusk Dean 173, 387, 397, 398, 401
Russell Donald Stuart 46, 47 Task Force 345, 384, 391, 392, 400,
411-413
S Taylor Maxwell 368, 388, 391, 403,
406-411, 413-415, 428
Saigon 347, 349 Tchang Kaï-chek 346, 347
Schlesinger Arthur 328, 414 Tchécoslovaquie 239, 241, 284, 353,
Schlesinger James R. 99, 326 357
Scowcroft Brent 17 Technological Capabilities Panel 340,
Sénat 9, 54, 66, 324-327 341
Service de documentation extérieure Thaïlande 278, 280, 347
et de contre-espionnage François Tibet 236
(SDECE) 78, 81, 195, 347 Tito Josip Broz 66, 73, 163, 258, 358
Signals Intelligence Committee 146 Trujillo Rafael 95, 374
Smith Walter Bedell 12, 16, 81, 102, Truman Harry S. 11, 13-15, 23, 24,
107, 109, 134-136, 138-146, 149- 27-29, 33-39, 44, 45, 47-49, 51,

457
 La naissance de la CIA

53, 59, 62-64, 68, 81, 83, 85, 86, 182, 192, 215, 312, 350, 370,
91, 92, 104, 113, 118, 122, 134, 374, 391, 395, 409
135, 143, 155, 162, 167, 222,
226, 228, 231, 235, 239, 243, W
245, 248, 271, 274, 276, 285, Warner John S. 69, 79
296-304, 309-311, 313, 333, 336, Washington 42, 43, 55, 57, 71, 79,
343, 344, 358, 361, 365, 390, 80, 98, 100, 104, 111, 113, 119,
415, 422-426 148, 179, 214, 257, 268, 282,
Turquie 131, 222, 338, 341 319, 333, 362, 377, 389, 403
U Watch Committee 102, 107, 110
Watergate 6, 7, 78, 99, 100, 153, 180,
Ukraine 236, 284, 300, 335 312, 325, 374
Union internationale des étudiants Webb James 258, 284
262 Wehrmacht 256, 355
Union soviétique (URSS) 41, 84, Welfare State 23, 305
99, 105, 108, 110-114, 130, 153, White Harry 227
154, 166, 169, 170, 172, 176, Willauer Whiting 400
180, 189, 192-194, 196, 197, Wilson Woodrow Thomas 26, 122,
201, 202, 204-206, 209-215, 217, 223, 236, 239
222, 225-228, 235, 237, 238, Wisner Franck G. 94, 96, 168, 253,
249, 261, 262, 272-274, 286, 254, 256, 257, 259, 260, 265-
292, 306-310, 312, 331, 336, 267, 269, 280, 281, 294, 295,
340, 342, 346, 350, 356, 358, 315, 316, 347, 348, 351, 352,
359, 361, 374, 377, 419 354, 357, 359, 360, 365, 378, 400
United States Agency for International Wisner Frank 421
Development (USAID) 152, 369, Woodward Bob 180
370 Wright Jerauld G. 153
United States Information Agency
(USIA) 369, 370, 407 Y
United States Intelligence Board (USIB) Yougoslavie 66, 162, 242
145, 146, 152, 159, 160, 175,
176, 181 Z
V Zapata 386-388, 390, 392, 395-397,
399, 400, 403, 406, 407, 409,
Vanderberg Arthur 423 411, 415
Vietnam 6, 7, 78, 99, 153, 167, 180,

458
Table des matières

Introduction
L’État secret et la société américaine....................................................................5
Sigles et abréviations...............................................................................................19

Première partie
La CIA, la communauté du renseignement
et la fondation d’un renseignement « national »

Chapitre I
Truman et le débat interne sur l’« intelligence »..........................................23
La dissolution de l’OSS et les projets successeurs.............................25
OSS, partage des dépouilles : sauvetage de la branche
« espionnage » mais dislocation de la branche « analyse »..............38
Le Central Intelligence Group et la direction à poigne
du général Vandenberg.......................................................................................49
La loi de sécurité nationale de 1947 et la loi « CIA »
de 1949.........................................................................................................................64
Complement d’enquête. Le modus vivendi entre la CIA
et le FBI........................................................................................................................80

Chapitre II
Les laborieux débuts du renseignement « national »............................101
Pour le DCI Hillenkoetter, seule la CIA saurait produire
un renseignement objectif et neutre.......................................................102

459
 La naissance de la CIA

Les rapports critiques sur les débuts

du renseignement central...............................................................................116
Les premières ébauches de réforme.........................................................128

Chapitre III
Le général Bedell Smith, vrai père fondateur de la CIA...................135
La réorganisation interne de la CIA........................................................136
La mise au point tardive de l’Interagency : Bedell Smith
crée l’Office of National Estimates..............................................................142
La rédaction des National Intelligence Estimates
et les « représentants » des agences ministérielles (Reps).............157
L’Office of National Estimates à l’échelle d’une génération.......171

Chapitre IV
Le bloc sino-soviétique...........................................................................................185
Les débuts de la République populaire de Chine vus
par la communauté américaine du renseignement.......................186
L’URSS, adversaire principal........................................................................201

Seconde partie
Guerre secrète et stratégie mondiale
Le résistible essor d’un service action

Chapitre V
La fin de l’innocence................................................................................................221
La guerre psychologique, prélude à la guerre clandestine........224
Les premières réflexions : la diplomatie et la défense
en première ligne.................................................................................................233
Premiers essais de guerre psychologique.
Flottement au sommet, réussites sur le terrain................................239
Bilan.............................................................................................................................243

460
 Table des matières

Chapitre VI
L’Office of Policy Coordination et les covert actions.................................245
George Kennan, du containment à la rationalisation
de la guerre politique........................................................................................245
Les hommes de Wisner...................................................................................253
L’arrivée du général Bedell Smith, 7 octobre 1950 : cogestion
de l’action secrète entre le DCI et l’exécutif politique...............276
Le Magnitude Paper et la directive NSC 10/5 : la CIA devient
une force paramilitaire à vocation mondiale.....................................286
Le legs final de Truman à l’administration Eisenhower :
la CIA en embuscade, pas en première ligne....................................296

Chapitre VII
Les années Eisenhower et l’énigme des frères Dulles..........................299
« Containment », « roll back », « coexistence pacifique » :
les laborieuses tentatives d’une stratégie plus cohérente
que la politique Truman.................................................................................304
Contrôler la guerre secrète : le remplacement
du Psychological Strategy Board....................................................................309
Photographie organisationnelle de la CIA :
les rapports Clark et Doolittle de 1955................................................313

Chapitre VIII
La guerre clandestine et la coordination interministérielle............333
Un exemple de coopération réussie entre les agences : satellites
d’observation, ballons stratosphériques, avions U2......................333
La philosophie des premières opérations.............................................344

Chapitre IX
Le contrôle politique de la CIA en question :..........................................365
La supervision de l’action secrète : le Special Group
et ses avatars............................................................................................................366

461
 La naissance de la CIA

L’influence de John Foster Dulles sur la CIA : l’exemple

du coup d’État raté contre Soekarno en 1958
(opération Haik)..................................................................................................376
Irony, the System Worked. La baie des Cochons,
une opération trop supervisée.....................................................................384
Imperium in imperio ? Une CIA sous tutelle......................................399
Pour qui sonne le glas ?....................................................................................417

Conclusion...................................................................................................................419
Sources et bibliographie.....................................................................................433
Index des noms cités..............................................................................................451

462