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TITRE 1 – LE CADRE NORMATIF DE L’ACTION

ADMINISTRATIVE

Chapitre 1 : Le principe de légalité et l’État de droit – Les sources

du droit administratif (Pyramide de Kelsen)

Introduction :
Le principe de légalité signifie que l’Administration est soumise au droit. Elle ne peut agir
que si une règle juridique l’y autorise. Ces règles sont hiérarchisées selon la pyramide de
Kelsen (normes supérieures > normes inférieures).

Section 1 – Les règles extérieures à l’Administration

(Ces règles s’imposent à l’Administration car elles viennent d’autorités supérieures.)

1. La Constitution et son Préambule

Rôle : Texte suprême qui organise les pouvoirs publics et garantit les droits
fondamentaux.
Exemple : En France, la Constitution de 1958 (art. 1 à 89) + son Préambule (renvoie
à la DDHC de 1789, au Préambule de 1946, etc.).
Application : Le Conseil constitutionnel vérifie la conformité des lois à la
Constitution.

2. Les traités et accords internationaux

Hiérarchie : Supérieurs aux lois (art. 55 Constitution), mais inférieurs à la
Constitution (arrêt Jacques Vabre, CJCE 1975).
Exemple : Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), traités de l’UE.

3. Les lois
Types :
Loi ordinaire : Vote par le Parlement (ex. loi sur la laïcité).
 Loi organique : Complète la Constitution (ex. lois sur le Conseil supérieur de la
magistrature).
Ordonnance : Texte adopté par le gouvernement avec autorisation du
Parlement (art. 38 Constitution), puis ratifié.
Contrôle : Le Conseil constitutionnel peut être saisi pour vérifier leur conformité à la
Constitution.

4. Les Principes généraux du droit (PGD) et la Jurisprudence

PGD : Règles non écrites mais reconnues par le juge (ex. : égalité devant le service
public, droit à un recours juridictionnel).
Jurisprudence : Décisions des tribunaux qui interprètent/complètent la loi (ex.
arrêt CE, 1959, Syndicat général des ingénieurs-conseils pour les PGD).

Section 2 – Les règles émanant de l’Administration

(L’Administration crée aussi des règles, mais elles doivent respecter les normes
supérieures.)

1. Les Règlements
Définition : Actes administratifs généraux et impersonnels (ex. décrets, arrêtés).
Types :
Règlement autonome : Pris sans base légale dans des domaines non réservés
à la loi (art. 37 Constitution).
Règlement subordonné à la loi : Applique une loi existante (ex. décret
d’application).
Contrôle : Le juge administratif vérifie leur légalité (recours pour excès de pouvoir).

2. Les actes individuels

Définition : Décisions visant une personne précise (ex. nomination d’un
fonctionnaire, permis de construire).
Différence avec les règlements : Ils ne créent pas de norme générale.
Annulation possible : Par le juge si illégalité (ex. vice de procédure).

Schéma récapitulatif (Pyramide de Kelsen)

1. Constitution
2. Traités internationaux
3. Lois (organiques > ordinaires)
4. Règlements (autonomes/subordonnés)
5. Actes individuels

À retenir

L’Administration est soumise à toutes ces règles, sous le contrôle du juge administratif.
La hiérarchie des normes assure que chaque acte respecte ceux supérieurs à lui.

Chapitre 2 : Les limites du principe de légalité

(L’Administration peut, dans certains cas, échapper au contrôle de légalité ou adapter ses
règles en cas de crise.)

Section 1 – La légalité de crise

1. Théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles

Origine : Jurisprudence du Conseil d’État (CE, 1918, Heyriès).
Principe : En cas de crise grave (guerre, catastrophe naturelle, pandémie),
l’Administration peut :
Déroger aux règles habituelles (ex. recrutement sans concours).
Prendre des mesures normalement illégales (ex. restrictions des libertés).
Conditions :
Réalité et gravité de la crise.
Proportionnalité des mesures (pas d’excès).
2. États d’exception institués par les textes
État d’urgence (loi de 1955) : Renforce les pouvoirs de police (ex. perquisitions
sans juge).
État de siège (art. 36 Constitution) : Transfert des pouvoirs de police à l’armée
(guerre ou insurrection).
Loi martiale : Exception historique (non utilisée aujourd’hui en France).

Section 2 – Actes non justiciables

(Certains actes échappent au contrôle du juge administratif.)

 1. Les actes de gouvernement
Définition : Actes liés aux relations État-gouvernement ou à la souveraineté
nationale.
Exemples :
Décision du Président de dissoudre l’Assemblée nationale.
Engagement de l’armée à l’étranger.
Conséquence : Aucun recours possible (CE, 1875, Prince Napoléon).
2. Les mesures d’ordre intérieur (MOI)
Définition : Actes mineurs n’affectant pas significativement les droits.
Exemples :
Discipline dans les prisons (CE, 1995, Hardouin).
Organisation scolaire (emploi du temps).
Évolution : Le juge contrôle désormais si la mesure porte atteinte aux libertés (CE,
1995, Marie).
3. Les circulaires
Règle : En principe non contrôlables (ce sont des instructions internes).
Exception : Si la circulaire crée des effets juridiques (ex. modification des droits
des usagers), elle devient un acte réglementaire et est contrôlable (CE, 1954,
Institution Notre-Dame du Kreisker).

Chapitre 3 : Contenu et portée de l’obligation de légalité

(Comment le juge contrôle-t-il la conformité des actes administratifs ?)

Section 1 – Signification de l’obligation

1. Légalité externe
Respect des règles de compétence et de procédure.
Exemple : Un maire ne peut pas signer un arrêté sur un sujet réservé au préfet.
2. Légalité interne
Respect du fond (conformité au droit).
Exemple : Un décret ne peut pas contredire une loi.
Sanction : L’illégalité entraîne l’annulation par le juge (recours pour excès de pouvoir).
 Section 2 – Pouvoir discrétionnaire et compétence liée

1. Définitions
Compétence liée : L’Administration n’a pas le choix (la loi impose une décision
précise).
Exemple : Délivrance d’un passeport si les conditions légales sont remplies.
Pouvoir discrétionnaire : L’Administration apprécie librement l’opportunité de la
décision.
Exemple : Attribution d’une subvention à une association.
2. Contrôle du juge
Contrôle normal (entier) : Pour les compétences liées → Le juge vérifie la
conformité stricte. Vérifie la légalité en droit et en fait.
Contrôle restreint (erreur manifeste d’appréciation - EMA) : Pour le pouvoir
discrétionnaire → Le juge ne sanctionne que les erreurs évidentes (CE, 1961,
Lagrange). Vérifie l’absence d’erreur manifeste ou de détournement.
Contrôle renforcé : Pour les libertés fondamentales → Le juge exige une
motivation très précise (CE, 1995, Commune de Morsang-sur-Orge). Va plus loin :
vérifie la proportionnalité ou la nécessité de la mesure.

Schéma récapitulatif

Type de contrôle Application Exemple

Contrôle entier Compétence liée Délivrance d’un titre de

séjour

EMA Pouvoir discrétionnaire Refus de subvention

Renforcé Libertés fondamentales Expulsion d’un étranger

malade

À retenir

En crise, l’Administration peut adapter ses règles, mais sous contrôle.

Certains actes échappent au juge (actes de gouvernement, certaines MOI).
Le juge adapte son contrôle selon la marge de liberté de l’Administration.

TITRE 2 – LES MODES D’ACTION OU MISSIONS DE

L’ADMINISTRATION

Chapitre 1 : La Prestation ou le Service Public (SP)

Section 1 – Délimitation de la notion de Service Public

1. Identification du SP
Définition : Activité d’intérêt général, assurée ou contrôlée par une personne
publique.
Critères (issus de la jurisprudence CE, 1956, Époux Bertin) :
Mission d’intérêt général (ex. éducation, transports).
Contrôle par une personne publique (État, collectivité territoriale).

2. Régime juridique
Principe : Soumis au droit administratif (même si parfois géré par le privé).
Exception : Les SPIC (Services Publics Industriels et Commerciaux) peuvent
relever du droit privé.

Section 2 – Les principes régissant le SP (Lois de Rolland)

1. Principe de continuité
Obligation : Le SP ne doit pas s’interrompre (ex. grèves limitées dans les services
essentiels).
Jurisprudence : CE, 1950, Dehaene (droit de grève des fonctionnaires, mais
encadré).

2. Principe d’égalité
Obligation : Accès égal à tous les usagers (ex. tarifs identiques pour un service).
Exception : Différences justifiées par l’intérêt général (ex. tarifs sociaux).

3. Principe de mutabilité (adaptabilité)

 Obligation : Le SP doit évoluer avec les besoins sociaux/technologiques (ex.
modernisation des hôpitaux).

Section 3 – Les catégories de SP (SPA vs SPIC)

Critères de distinction

Critère SPA (Service Public SPIC (Service Public

Administratif) Industriel et
Commercial)

Objet Mission purement Activité économique (ex.

administrative (ex. école) transports en commun)

Origine des ressources Budget public (impôts) Recettes commerciales

(usagers)

Modalités de Droit administratif Droit privé (sauf

fonctionnement exceptions)

Portée de la distinction
Conséquences juridiques :
SPA : Juge administratif, soumis aux principes de légalité.
SPIC : Juge judiciaire, règles de concurrence applicables.
Cas hybrides : Certains SP peuvent avoir un régime mixte (ex. La Poste).

Section 4 – Les modes de gestion des SP

1. Gestion directe par l’Administration

A. La régie :
Gérée en interne par la collectivité (ex. mairie qui gère une cantine scolaire).
Pas de personnalité juridique propre.
B. L’établissement public :
Structure autonome créée pour gérer le SP (ex. universités, hôpitaux).
Dotée de la personnalité morale (budget propre).

2. Gestion déléguée (à un privé)

A. Délégation de Service Public (DSP) :
 Contrat par lequel une personne publique confie la gestion d’un SP à un privé.
Exemples :
1. Concession : Le délégataire finance et exploite (ex. autoroutes).
2. Affermage : La collectivité finance l’infrastructure, le privé l’exploite (ex.
eau potable).
3. Régie intéressée : Le privé gère pour le compte de la collectivité, avec
rémunération liée aux résultats.

Schéma récapitulatif

Qui gère le SP ?

Directement → Régie / Établissement public.

Délégation → Contrat (concession, affermage, etc.).

Quel droit s’applique ?

SPA → Droit administratif.

SPIC → Droit privé (sauf si lien fort avec l’Administration).

À retenir

Les SP sont définis par leur mission d’intérêt général et leur régime juridique.
Les 3 principes (continuité, égalité, mutabilité) encadrent leur fonctionnement.
La distinction SPA/SPIC détermine le juge compétent et les règles applicables.
La gestion peut être interne (régie) ou externalisée (DSP).

Chapitre 2 : La Réglementation ou la Police Administrative

Section 1 – Délimitation de la notion

1. Les finalités de la police administrative

But : Maintenir l’ordre public (sécurité, salubrité, tranquillité publiques).
Caractère préventif : Elle agit en amont pour éviter les troubles (≠ police judiciaire,
qui réprime a posteriori).
Exemple :
Police administrative : Interdiction d’un rassemblement risquant de dégénérer.
Police judiciaire : Arrestation après des violences lors d’une manifestation.

2. Notion d’ordre public (OP)

3 composantes traditionnelles (CE, 1951, Daudignac) :
1. Sécurité publique (ex. circulation routière).
2. Tranquillité publique (ex. lutte contre le bruit).
3. Salubrité publique (ex. hygiène alimentaire).
Extension moderne :
Dignité humaine (CE, 1995, Commune de Morsang-sur-Orge : interdiction du
lancer de nain).
Protection de l’environnement (ex. restrictions anti-pollution).

3. Police administrative générale vs spéciale

Critère Police générale Police spéciale

Champ d’action Large (ordre public Sectorielle (ex. chasse,

global) cinéma, monuments
historiques)

Autorité compétente Maire, préfet, ministre de Autorités spécifiques (ex.

l’Intérieur préfet maritime)

Base légale Pouvoirs généraux (art. Textes spécifiques (ex.

L.2212-2 CGCT) code du cinéma)

4. Caractéristiques des mesures de police

Unilatérales : Imposées par l’autorité sans accord des administrés.
Exécutoires : Applicables immédiatement (sans besoin de validation judiciaire).
Proportionnées : Doivent être adaptées au trouble (CE, 1933, Benjamin).

5. Limites du pouvoir de police

Respect des libertés fondamentales (ex. interdiction disproportionnée d’une
manifestation = illégale).
Non-détournement de pouvoir : La mesure doit viser l’ordre public, pas un autre
but (ex. interdire un meeting politique pour des raisons idéologiques).
Section 2 – Les autorités de police

1. Police générale
Maire (commune) :
Compétence de principe (art. L.2212-2 CGCT).
Ex. : Arrêté municipal interdisant les terrasses après 22h.
Préfet (département) :
Supplée le maire défaillant ou intervient en cas de trouble dépassant la
commune.
Ministre de l’Intérieur (national) :
Mesures exceptionnelles (ex. couvre-feu national).

2. Police spéciale
Exemples :
Préfet maritime (police des eaux territoriales).
Directeur de prison (police pénitentiaire).
ARCOM (régulation des médias).

3. Concurrence et complémentarité
Règle : La police spéciale prime sur la police générale (CE, 1951, Baud).
Exemple : Le maire ne peut pas réglementer la chasse si c’est déjà couvert par le
préfet (police spéciale de la chasse).

Section 3 – Contrôle des mesures de police

(Le juge administratif vérifie la légalité des mesures via 4 étapes)

1. Vérification des motifs

La mesure doit reposer sur un risque réel d’atteinte à l’ordre public.
Exemple : Interdiction d’un concert si risque de surpopulation (CE, 1992, Ville de
Paris).

2. Vérification du but poursuivi

 La mesure doit viser uniquement l’ordre public, pas un autre objectif.
Exemple illégal : Interdire une manifestation syndicale pour éviter des
embouteillages (CE, 1933, Benjamin).

3. Vérification des moyens (proportionnalité)

La mesure doit être adaptée et nécessaire :
Test : Le trouble justifie-t-il la restriction des libertés ?
Exemple légal : Couvre-feu pendant une émeute.
Exemple illégal : Interdiction totale des rassemblements pacifiques.

4. Vérification de la nécessité
Alternative moins restrictive : Existe-t-il une solution moins liberticide ?
Exemple : Obligation de porter un casque en manifestation violente plutôt qu’une
interdiction pure (CE, 2019, Ligue des droits de l’Homme).

Schéma récapitulatif

Contrôle du juge administratif :

1. Motif réel ? → Trouble avéré.

2. But légitime ? → Ordre public uniquement.
3. Moyens proportionnés ? → Mesure ajustée.
4. Nécessité ? → Pas d’alternative moins restrictive.

À retenir

La police administrative est préventive et fondée sur l’ordre public.

Les autorités agissent dans leur champ de compétence (générale/spéciale).
Le juge contrôle strictement les atteintes aux libertés.

TITRE 3 – LES MOYENS D’ACTION DE L’ADMINISTRATION

Chapitre 1 : L’Acte Administratif Unilatéral (AAU)

Section 1 – Délimitation de la notion

1. Définition
Acte unilatéral : Décision prise par l’Administration sans accord des administrés,
créant des droits ou obligations.
Exemples : Décret, arrêté municipal, refus de permis de construire.

2. Classification des AAU

Critère Types d’AAU Exemples

Par leur portée - Règlementaires Décret, arrêté municipal.

(généraux)

- Individuels (visent une Nomination d’un

personne) fonctionnaire.

Par leur auteur - Actes des autorités Décret du Premier

centrales ministre.

- Actes des collectivités Arrêté du maire.

locales

Section 2 – Le régime juridique de la décision administrative

1. Élaboration de la décision
Compétence : L’autorité doit agir dans son domaine de pouvoir.
Procédure : Respect des règles formelles (ex. motivation, consultation si requise).
Vices entraînant l’illégalité :
Incompétence (ex. un maire signe un décret national).
Violation de la loi (ex. un arrêté contredit une directive européenne).

2. Application de la décision
Principe d’exécution immédiate : L’AAU s’applique dès sa publication.
Exception : Sursis à exécution possible par le juge des référés (art. L.521-1 CJA).
 3. Disparition de la décision
Abrogation : Annulation pour illégalité (par le juge) ou pour opportunité (par
l’Administration).
Retrait : Effacement rétroactif si l’acte était illégal (délai de 4 mois pour les actes
créateurs de droits).

Chapitre 2 : Le Contrat Administratif

Section 1 – Délimitation de la notion

1. Critères d’identification (Jurisprudence CE, 1912, Société des Granits

Porphyroïdes)
Partie publique : Au moins une personne publique est partie au contrat.
Objet : Exécution d’une mission de service public ou clauses exorbitantes du droit
commun.
Exemples : Marché public, concession de service public.

2. Classification des contrats

Type Définition Exemple

Marchés publics Achat de biens/services Construction d’une école.

par l’Administration.

Concessions Délégation d’un SP à un Gestion des autoroutes.

privé (financement par
l’usager).

Partenariats Public- Contrat complexe Construction d’un hôpital.

Privé (PPP) associant public et privé
pour un projet.

Section 2 – Le régime juridique

1. Formation
 Procédures : Mise en concurrence obligatoire (sauf exceptions).
Vices du contrat : Nullité pour irrégularité (ex. favoritisme).

2. Contenu
Clauses exorbitantes : Pouvoirs spéciaux de l’Administration (ex. résiliation
unilatérale).
Équilibre financier : Principe d’intangibilité (sauf imprévision, CE, 1916, Gaz de
Bordeaux).

3. Exécution
Contrôle par le juge administratif : Litiges sur l’interprétation ou la rupture.
Sanctions : Dommages-intérêts en cas de faute de l’Administration.

Section 3 – Marchés publics et PPP

1. Marchés publics
Principes : Liberté d’accès, égalité de traitement, transparence.
Procédures : Appel d’offres, dialogue compétitif.

2. Partenariats Public-Privé (PPP)

Définition : Contrat de longue durée où le privé finance, construit et exploite un
ouvrage public.
Avantages : Transfert des risques au privé.
Risques : Coût élevé, complexité juridique.

Synthèse

Moyen d’action Caractéristiques Exemple

AAU Unilatéral, exécutoire. Arrêté anti-bruit.

Contrat administratif Accord bilatéral, clauses Concession des transports

exorbitantes. en commun.