Introduction :

Qu’est-ce que le droit administratif ? Le droit administratif est le droit qui s’applique à
l’Administration et aux rapports de celle-ci avec les administrés. L'Administration se voit en effet
parfois appliquer le droit privé. La personne publique se voit appliquer le droit privé car l’on considère
qu’elle se comporte comme une personne privée. Parfois, ce sont des personnes privées qui se
voient appliquer le droit administratif, par exemple, les actes juridiques adoptés par les personnes
privées peuvent être considérés comme des actes administratif soumis au droit administratif ; si cette
personne privée gère un SP, si l’acte est lié à l’exercice de ce SP et si elle révèle l’exercice de
prérogative de puissance publique (PPP) cad si c’est un acte d’autorité (1968 TC AIR france contre
époux Barbier).

La personne privée se voit appliquer le droit administratif car on considère qu’elle se comporte
comme une personne publique.

Le respect des règles de l’Administration est sanctionné par un juge qui est spécifique à
l’Administration : le JA. Attn : C’est une spécificité française !

L’Administration relève deux spécificités :

- JA

- Ordre administratif

Section 1_ Le JA

L’existence du JA est le fruit de notre histoire. Le JA apparaît à la fin du XIXe siècle, au début de la
IIIe République. Son apparition est la conséquence de ce qui s’est passé à la Révolution. Les
révolutionnaires avaient interdit la possibilité de juger l’Administration. La Révolution avait interdit au
pouvoir judiciaire de trancher les litiges concernant l’Administration en réaction aux tribunaux de
l’Ancien Régime (ce que l’on nommait les parlements). Les révolutionnaires interdisent de juger
l’Administration à travers deux textes :

- Loi des 16 et 24 août 1790 sur l’organisation judiciaire, article 13 dispose que « Les fonctions
judiciaires sont distinctes et demeurons toujours séparées des fonctions administratives, les juges
ne pourront troubler de quelque manière que ce soit les opérations des corps administratifs ni
citer devant eux les administrateurs de leur fonction ». Autrement dit, les juges ne peuvent pas
juger l’Administration ni les agents de l’administration.

- Décret du 16 fructidor an III, ajoute que « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de
connaître des actes administratifs, de quelque espèce qu’ils soient, aux de peines droit ».

Il y avait l’idée que juger l’Administration c’est encore administrer. Cela va donner lieu à un système
que l’on nomme l’administration juge. C’est par conséquent à l’Administration elle-même que
revient la tâche de régler les litiges qui la concerne par le biais du Ministre saisie en première
instance puis en appel devant le chef de l’Etat ⇒ Système à double degrés.

Théorie du ministre juge cad que les particuliers étant en litige devait rester en justice auprès du
ministre compétent

1
Administration-juge cad juge et à la fois partie pour les ministres.

Il est apparu rapidement, qu’il était impossible au chef de l’Etat de régler lui-même tous les litiges
dans lesquels il était saisi en appel. Le chef de l’Etat va prendre l’habitude de consulter une institution
mise en place par la Constitution de l’an VIII, celle du Consulat (1er régime napoléonien) : le Conseil
d’Etat.

Le Conseil d’Etat est composé de 7 sections dont 6 sections consultatives et 1 contentieuse.

Qu’est-ce que le Conseil d’Etat à l’origine ? Un organe de conseil du pouvoir exécutif dans la
rédaction des textes juridiques mais qui va devenir progressivement un juge. Le Conseil d’Etat
composé de juristes et de hauts fonctionnaires va rapidement devenir l’auteur véritable des décisions
que rendra le chef de l’Etat dans les affaires dans lesquelles il a été saisi en appel. Une commission
du contentieux, ancêtre de l’actuelle section du contentieux, sera créée dès 1906 au sein du Conseil
d’Etat.

Les décisions y sont préparées. Elles sont cependant toujours rendues au nom du chef de l’Etat.
C’est ce que l’on appelle le système de la justice retenue du fait que le chef de l’Etat s’appuie sur le
Conseil d’Etat mais la justice demeure retenue entre les mains du chef de l’Etat.

La compétence décisoire appartient en principe au chef de l’Etat même s’il ne fait que reprendre la
décision préparée par le CE. Il faudra attendre les débuts de la IIIe République pour que le Conseil
d’Etat devienne un juge appropriement dit.

Loi du 24 mai 1872 établit que le Conseil d’Etat reçoit la compétence de rendre les décisions
contentieuses en son propre nom. On dit que l’on passe à ce moment-là à la justice retenue à celle
de la justice déléguée. Le chef de l’Etat n’est donc plus compétent en appel.​
Cette loi est considérée comme l’acte véritable de naissance du Conseil d’Etat en tant que juge.

La théorie du ministre juge a-t-elle disparue pour autant ? Non car c’est uniquement le mécanisme du
chef de l’Etat qui disparaît. La théorie du ministre juge n’a pas disparu pour autant puisqu'il revient
aux requérants de saisir le ministre en premier ressort.​

1889, CE, décision CADOT ⇒ A partir de cet arrêt, le CE est juge de premier et dernier ressort. Il y a
donc qu’un seul et même instance (seul degré de juridiction) ⇒ Terme de la théorie du ministre juge.

Décret du 30 septembre 1953 ⇒ Création des instances administratives (tribunaux). TA, JA du

premier ressort et le CE redevient juge d’appel.​
Les ancêtres des TA sont ce que l’on appelait les « conseils de préfectures ».

Loi du 28 pluviôse an VIII ⇒ Crée les préfets et les conseils de préfectures. En 1987, il y a la création
des CAA, juge administratif d’appel en droit commun dans la loi du 31 décembre 1987. Le CE n’est
plus juge d’appel hormis dans des domaines spécifiques et devient comme la CDC, juge de cassation

Dès cet instant, les TA sont devenus les juges du 1er degré, les CAA les juges du 2nd degrés et le CE
le juge du dernier ressort.

Le CE est donc désormais juge de cassation au sommet de l’ordre juridictionnel administratif.

Il conserve cependant certaines compétences en premier et dernier ressort ainsi qu’en appel.

Il est notamment, juge en premier et dernier ressort pour les décrets du pdt et du PM ; d’un certain
nombre de décisions d’autorités publiques indépendantes (API) et autorités administratives
indépendantes (AAI), également pour le contentieux des élections européennes et régionales. Les

2
demandes de réparation pour une durée excessive d’un procès devant le TA ; c’est une voie de
recours dégagé par une jp CE, arrêt d’assemblée, 2012, décision MAGIERA.

[Que sont les décrets ?

Décret : Ce sont le nom des décisions donnés par le pdt et le PM.]

Pour le contentieux des élections législatives et présidentielles, c’est le CC° qui est compétent. Pour
les contentieux des élections municipales ou départementales, le juge compétent est le TA.

La compétence du CE en premier et dernier ressort, qui fait que ce dernier est saisi directement et
prend une décision définitive et non susceptible de recours, s’explique par l’importance de l’auteur
de l’acte contesté et / ou par la portée nationale de cet acte.

Il a aussi des compétences résiduelles tel que le juge d’appel en matière de contentieux des
élections municipales et départementales.

L’existence et l’indépendance du JA ont été reconnues au niveau constitutionnel mais comme le JA

ne figurait pas dans la Constitution de 1958, c’est le CC° qui reconnaît l’existence et
l’indépendance du JA. Il va le faire à l’occasion de deux décisions :

- Arrêt du 22 juillet 1980, décision Loi portant validation d’actes administratifs è Le CC° a
vu dans l’indépendance de la juridiction administrative, un PFRLR, ce qui revient à
reconnaître également de manière implicite son existence.

- Arrêt du 23 janvier 1987, décision Conseil de la concurrence (devenu NOW autorité de

la concurrence (AAI) è Le CC° a constitutionnaliser un noyau de compétence du JA
en jugeant que « Figure au nombre des PFRLR celui selon lequel à l’exception des
matières réservés par nature à l’autorité judiciaire relève en dernier ressort de la
compétence de la juridiction administrative, l’annulation ou la réformation (cad la
modification) des décisions prises dans l’exercice des prérogatives de puissance
publique par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités
territoriales de la République ou les organismes publiques placés sous leurs autorités ou
leurs contrôles ». Le CC° réserve au JA, le contentieux des décisions
administratives.

Attn : la compétence de réparation du JA n’est pas constitutionnelle contrairement à la

compétence du contentieux des décisions administratives !

Quel est la conséquence de la reconnaissance du JA au niveau constitutionnel ? La première

garantie est que ça empêche le législateur de supprimer le JA.

Cette reconnaissance est tardive dans l’histoire constitutionnelle. En date du 23 mai 2008, issu de la
réforme constitutionnelle, dans lequel est mentionnée la reconnaissance du JA et du TA à l’article
61-1 de la C° relatif à la QPC.

Le JA en la personne du CE notamment a contribué par sa jp à l’élaboration du droit administratif

dans le sens d’un droit spécial cad spécifique à l’Administration et différent du droit civil.

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 Section 2_ Les sources du droit administratif

La jp a joué un rôle beaucoup plus important que dans les autres branches du droit. Quelles sont les
sources du droit administratif ?

Les sources de ce droit qui s’applique à l’Administration sont :

- Constitution

- DIP et le droit euro

- Loi au sens strict de normes de rang législatif

- Jp notamment celles du JA lequel a largement contribué à la construction du droit

administratif, et les actes administratifs.

Les sources du droit administratif sont hiérarchisées entre elles. Chaque norme inférieure
devant respecter la norme supérieure. Les normes supérieures étant moins nombreuses que les
normes inférieures représentées sous la forme pyramidale établie par KELSEN.

Les normes supérieures sont en principes plus générales et plus abstraites. Le juge chargé de
veiller au respect de cette hiérarchie par l’Administration et, bien sûr le JA. Il veille à ce que
l’Administration, lorsqu’elle adopte des actes administratifs respecte les actes administratifs qui leur
sont éventuellement supérieures ; respecte les règles jurisprudentielles (PGD) ; respecte les lois
(contrôle de légalité au sens stricte), respecte le DIP et le droit euro, et à ce qu’elle respecte la
Constitution.

En cas de non-respect de l’une de ces normes, quelle est la sanction pour l’Administration en principe
? La sanction en principe est l’annulation de l’acte administratif illégale par le JA, ou sa mise à
l’écart pour l’exception de l’illégalité.

A/ La Constitution : les sources constitutionnelles

Les sources constitutionnelles ont des incidences sur les compétences et les mesures
adoptées par l’Administration. C’est la Constitution qui va déterminer comment le pouvoir normatif
est distribué entre le pouvoir réglementaire et législatif ; qui va définir les attributions des pouvoirs des
collectivités territoriales par exemple.

L’Administration doit aussi respecter les droits et les libertés qui ont désormais NOW valeurs
constitutionnelles. Elle doit aussi respecter les formes éventuellement prescrite pour
l’adoption des décisions administratives.

Par exemple : La constitution précise quels seront les ministres qui peuvent adopter les décrets et
règlements (article 19 et 22 C°) ⇒ Règle de forme.

La Constitution a sous la Ve République vu le nombre de ses normes s’accroître et son

effectivité (cad son respect) se renforcer y compris auprès de l’Administration.

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1_ Augmentation en volume de la Constitution

Pourquoi la Constitution s’est vu accroître un certain nombre d’articles ? Par le biais de la

reconnaissance de texte pour valeur constitutionnelle. La Constitution a vu le nombre de ses
normes s’accroître, car son Préambule qui renvoie à d’autres textes s’est vu être reconnu comme
texte constitutionnel. On parle d’ailleurs, NOW, de bloc de constitutionnalité dans la mesure où les
normes à valeur constitutionnelle recouvre la Constitution proprement dit cad son corps ainsi que
d’autres textes (charte de l’environnement 2004, DDHC 1789, Préambule 1946).

Le Préambule 1946 est composé de lui-même de deux normes :

- PFRLR

- Principes politiques économiques et sociaux, nommés droits de deuxième génération.

[Tribunal des Conflit : Cherche à statuer sur un litige auquel il y a un conflit de compétence entre
l’ordre judiciaire et l’ordre administratif.]

A titre de rappel, alors que l’on ignorait au départ, quelle a été la valeur juridique du Préambule de la
Constitution et des textes auxquels il renvoyait, la même valeur constitutionnelle que le corps de
la Constitution leur a été progressivement reconnue. La reconnaissance de la valeur
constitutionnelle du Préambule est à l’initiative du CE :

- CE, arrêt 1956, décision Amicale des annamites de Paris è CE a consacré la valeur
constitutionnelle aux PFRLR

- CE, arrêt 1960, décision Société EKY è CE a consacré la valeur constitutionnelle aux
PFRLR

Le CE a contrôlé la validité des actes administratifs (AA) au regard du bloc de

constitutionnalité, en particulier du Préambule de 1946 et la DDHC. Ce n’était pas extrêmement
clair, dans la mesure où le CE, reprenait les principes contenus de la DDHC en les établissant comme
PGD.

Il y a des prémices avec les jp du CE, mais cela reste obscure.

Quel est le juge qui va reconnaître la valeur constitutionnelle du bloc constitutionnalité ?

CC°, arrêt du 16 juillet 1971, décision Liberté d’association ⇒ La valeur constitutionnelle du

Préambule et des textes auxquels il renvoie, sera reconnue sans ambiguïté cette fois.

En l’espèce, à la période post-mai 1968, le gouvernement craint les mouvements de gauche. Le

gouvernement de POMPIDOU, remanie la loi Liberté d’association de 1901. Cette loi du
gouvernement de l’époque visait à remplacer le système de demande préfectorale par la mise en
place d’une demande plus difficile à faire ⇒ Annulation d’une loi ayant pour but de limiter les
associations.

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Le CC° considère qu’il révèle un PFRLR dans cette décision. Or les PFRLR, ne figure pas dans le
corps de la Constitution, puisque c’est le Préambule de 1946 qui y fait référence et qui renvoie du
Préambule de 1958. En dégageant une norme constitutionnelle à partir d’un texte auquel renvoie le
Préambule de 1958, à plus forte raison pour opérer la censure d’une loi. Le CC° reconnaissait la
valeur constitutionnelle du Préambule.

En somme :

- Le CC° a sauvé le principe d’association que l’on connaît actuellement

- Le principe d’association va l’amener au rang de PFRLR

C’est aussi à partir de cet arrêt que le CC° deviendra un juge constitutionnel ayant pour but de
protéger les droits et libertés fondamentales émises au sein du bloc de constitutionnalité.

A ce corpus normatif constitutionnel, il faut ajouter les normes ou du moins les interprétations du texte
constitutionnel faites par le CC° et par le CE.

C’est le CC° qui identifie les PFRLR, c’est lui qui va puiser dans le corpus normatif républicain
(mentionné dans le Préambule de 1958 et distingué dans le Préambule de 1946). Il est possible de
relever comme autre PFRLR :

- La liberté d’enseignement

- L’indépendance de la juridiction administrative

- La compétence de la juridiction administrative en matière d’annulation et de réformation

des AA

- La compétence de l’autorité judiciaire en matière de propriété privée immobilière

- La proportionnalité des peines applicables aux mineurs

- La spécificité du droit local applicable aux départements 67 et 68 + Moselle.

Le CE, arrêt de 1996, décision KONE ⇒ Le CE s’est permis cette occasion de dégager un PFRLR,
celui, selon lequel il ne peut y avoir d’extradition pour des motifs politiques.

Le CE dégage par ailleurs des principes à valeur constitutionnelle et des objectifs à valeur
constitutionnelle (OVC, ex : La sauvegarde de l’ordre public) même s’il cherche toujours à les
rattacher à des textes de la Constitution.

Ex : La dignité de la personne humaine est un principe à valeur constitutionnelle identifié à partir de la

référence dans la première phrase du Préambule de 1946 « Au lendemain de la victoire remportée
par les peuples libres sur les régimes qui ont tenté d'asservir et de dégrader la personne humaine, le
peuple français proclame à nouveau que tout être humain, sans distinction de race, de religion ni de
croyance, possède des droits inaliénables et sacrés. Il réaffirme solennellement les droits et libertés
de l'homme et du citoyen consacrés par la Déclaration des droits de 1789 et les principes
fondamentaux reconnus par les lois de la République. »

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Pourquoi il y a cette différence terminologique ?

Les OVC sont des objectifs qui s’imposent aux pouvoirs publics mais qui ne sont pas
invocables par un usager. Ex : Le droit au logement.

2/ Augmentation de l’effectivité de la Constitution

Le CC°, son rôle est de vérifier que les lois sont conformes à la Constitution. L’Administration
est soumise à la loi. Le respect de la Constitution s’est renforcé y compris auprès de
l’Administration. Tout d’abord avec la création de la Constitution de 1958, du contrôle de
constitutionnalité des lois confié au CC°. Les lois s’imposant à l’Administration, la soumission
véritable du législateur à la Constitution permise par le contrôle de constitutionnalité des lois
a indirectement renforcé le respect de la norme suprême par l’Administration.

Il y avait une hypothèse dans laquelle l’Administration ne respectait pas la Constitution, le JA se

trouvait dans l’incapacité d’imposer le respect de la Constitution à l’Administration ⇒ L’écran législatif
ou la théorie de la loi écran.

Un acte administratif qui est inconstitutionnel, et pris en application d’une loi qui est elle-même
inconstitutionnelle ⇒ La loi a transmis son vice à l’AA.

Quel est le problème dans ce cas ? Le problème est que le JA refusait traditionnellement à annuler
l’AA du fait que le JA énonçait qu’il était le juge de l’Administration et non pas celui de la loi ⇒ Idée
que l’AA n’est autre que la reproduction d’une loi inconstitutionnelle.

Il s’agit de la situation où un AA soumis au contrôle du JA, viole la Constitution mais a été pris
à la suite de l’application d’une disposition législative, elle-même inconstitutionnelle.
Autrement dit, entre la Constitution et l’AA, s’intercale une loi qui fait « écran ». C’est ladite loi qui
originellement est inconstitutionnelle et qui a transmis son vice d’inconstitutionnalité à l’AA, lequel
s’est borné à tirer les conséquences nécessaires des dispositions législatives.

Dans cette hypothèse, le JA refuse traditionnellement d’annuler l’AA litigieux ⇒ CE, arrêt du 1936,
décision ARRIGHI.

Quel est le problème de cette jp et de la théorie de la loi écran ?

Cela pose un problème du point de vue de la hiérarchie des normes auquel le JA décide de ne
pas respecter alors qu’il est censé. Elle correspond à la conception de ce fait le JA de son office,
se prononcer sur la validité de l’AA cad au sujet de sa conformité de la Constitution reviendrait alors à
se prononcer sur la conformité de la Constitution de la loi auquel l’AA en découle.

Or, le JA, est historiquement juge de l’Administration et non pas juge de la loi. Du point de vue
de la Constitution, cela n’est pas terrible, du fait que certains AA inconstitutionnels perdurent.

Cette position du JA, a paru conforter sous la Ve République par l’attribution du contrôle de
constitutionnalité des lois au CC°, la création d’une juridiction spécifique pour juger la loi pouvant être
jugé exclusif de la compétence des juridictions ordinaires cad judiciaire et administratif.

Cette position était cependant davantage difficile à tenir depuis que le JA avait accepté de contrôler la
conformité des lois au DIP et droit euro en 1989 ⇒ Contrôle de conventionnalité des lois.

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Le CE n’est pas revenu sur la jp ARRIGHI. La QPC est limitée aux domaines de libertés insérées au
sein de la Constitution.

Abrogation : C’est un système limité.

Attn :

- Pour l’annulation d’AA, il faut que le requérant le demande lors de l’instance.

- La QPC est une voie expresse, elle peut être posée à n’importe quel degré d’une
juridiction mais il convient de la formuler auprès des juges du fond afin qu’il examine la
recevabilité de la QPC avant de statuer sur la recevabilité et le fond du litige, en
l’occurrence l’AA.

B/ Le droit conventionnel : DIP et droit européen

COMMENCER FICHE NUMÉRIQUE

Le droit conventionnel a également connu les mêmes phénomènes qu’en matière constitutionnel, à
savoir :

- Augmentation en volume

- Renforcement de son effectivité cad respect auprès des pouvoirs publics

1_ Augmentation en volume de la Constitution

Les sources internationales et européennes sont devenues beaucoup plus nombreuses à

partir de la seconde moitié du XXe siècle. En raison du développement du DIP et de la
participation de la FR à des OI tel que l’UE et le Conseil de l’Europe.

Qu’est-ce que le Conseil de l’Europe ?

C’est une OI présente sur le sol européen. Les Communautés européennes avaient un objectif
économique, ce sont l’ancêtre de l’UE. Tandis que le Conseil de l’Europe a pour objectif de la
sauvegarde des droits de l’Homme sur le territoire européen ; créé en 1949.

Les normes du droit conventionnel sont les traités et accords internationaux, c’est aussi le
droit produit par les OI cad le droit dérivé car ces normes dérivent des traités des OI, ainsi que
des normes non-écrites que sont la coutume internationales (cad source traditionnelle du DIP
mais a subi la codification, ex : Traité de Vienne de 1968 ou 9) et, les PGD dégagés par le juge
international et européen ⇒ Toutes ces normes forment le bloc de conventionnalité.

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Coutume : Règle non-écrite qui découle d’une pratique des Etats et qui correspond à une obligation
juridique.

PGD : Ce sont des règles jurisprudentielles émises au même rang que les normes juridiques.

Font partie de ce bloc de conventionnalité, le droit de l’UE et le droit de la ConvEDH signé en 1950
dans le cadre du Conseil de l’Europe. Le droit de l’UE, est particulièrement étoffé. Il comprend outre
les traités fondateurs des communauté européennes puis de l’UE, un corpus normatif de droit dérivé.
Les institutions de l’Union produisent en effet, un très grand nombre de règles :

- Règlement européen ⇒ S’applique directement dans le droit interne des Etats membres.

- Directive européenne ⇒ Fixe un objectif à atteindre mais en laissant à chaque Etat membre
sur la forme et le fond pour permettre l’application de cet objectif. La directive fixe un délai dans
lequel chaque Etat membre devra dans ce temps transposer la directive è Procédé normatif à
deux étages car : a) objectif fixé ; b) mise en place par les Etats membres de mesures pour que
la directive s’applique

Les sources conventionnelles vont avoir une incidence sur le contenu cad sur le fond des
mesures adoptées par l’Administration. Ex : L’activité économique de l’Administration est NOW
largement régie par le droit de l’Union, lequel réglemente en particulier, pour assurer une libre
concurrence au sein du marché européen : les SP, la passation des contrats administratifs ou
encore les aides de la collectivité publique à l’égard du secteur privé cad les aides d’Etat et les aides
des collectivités territoriales.

En matière de droits fondamentaux, c’est notamment le Pacte de l’ONU relatif au droits civils et
politiques signé à NYC le 16 décembre 1966 et davantage encore de la ConvEDH telle qu’elle est
interprétée par la CEDH qui ont des implications sur l’activité de l’Administration. En particulier,
en matière de police administrative (la garantie du maintien et la préservation de l’ordre public, ex :
la santé publique) et de ce que l’on appelle la procédure non-contentieuse administrative cad la
façon dont élabore l’Administration ces décisions.

Attn : Le rang du droit conventionnel est déterminé par la Constitution.

Art 55 C° : « Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une
autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par
l'autre partie. »

Les normes conventionnelles ont donc, en vertu de la Constitution, un rang supra législatif et
infra constitutionnel. Le rang infra constitutionnel a été rappelé ⇒ CE, arrêt 1998, décision
SARRAN ; Par le CC° ⇒ CC°, arrêt du 19 novembre 2004, décision relative aux traités établissant
une Constitution pour l’Europe ; Par la CDC ⇒ CDC, arrêt du 2 juin 2000, décision Mlle FRAISSE.

2/ Augmentation de l’effectivité de la Constitution

Toutefois, la théorie de l’écran-législatif s’est aussi posée pour les normes conventionnelles.
En effet, traditionnellement, le JA refusait de contrôler ces AA inconstitutionnels du fait de la violation

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d’une norme conventionnelle. Or, c’est une loi qui s’intercale entre un AA et le droit conventionnel ⇒
JA a reproduit l’apport de la jp ARRIGHI de 1936.

Le problème de l’écran-législatif s’est posé dans cette situation. Le JA étant historiquement pas juge
de la loi. Il s’est effectivement longtemps refusé à imposer à l’Administration le respect du DIP ou droit
européen, lorsqu’une loi s’intercalait entre la norme conventionnelle et l’AA soumis au contrôle du JA.
Il s’agit donc de la situation où une loi inconventionnelle a transmis son vice
d’inconventionnalité à l’acte pris par l’Administration pour son application. Depuis l’arrêt
Syndicat général des fabricants des semoules de FR, rendu le 1er mars 1968, le JA refusait dans
cette hypothèse d’annuler l’AA litigieux ⇒ Pendant de l’arrêt ARRIGHI en ce qui concerne la C°.

Ici, non plus cette position n’était pas conforme à la hiérarchie des normes déterminée
s’agissant du rang du droit conventionnel par l’article 55 C° mais elle correspondait encore
une fois à la conception que se faisant du JA de son office. Ce prononcé sur la conventionnalité
de l’AA ; autrement dit sur sa conformité de la norme conventionnelle violée revenait en effet, à se
prononcer au sujet de la conformité de la loi lui servant de fondement. Le JA estime qu’il n’est pas
compétent pour le faire.

CC°, Arrêt du 15 janvier 1975, décision IVG ⇒ Dans cette saisine du CC°, les requérants
(parlementaires) vont demander de vérifier la conformité de la loi vis-à-vis de la C° mais aussi celle de
la conventionnalité de la loi par rapport à l’article 2 de la ConvEDH. Or ce contrôle de
conventionnalité n’est pas une compétence du CC°. Le CC° déclare que cela revient au juge
ordinaire d’effectuer ce contrôle. Dans cette décision, le CC° fera un appel du pied aux juridictions
ordinaires saisi par des parlementaires, lui demandant d’examiner la conformité de la loi Veil à l’article
2 de la ConvEDH protégeant le droit à la vie. Le CC° décline sa propre compétence pour exercer le
contrôle de conventionnalité mais il invite les juges ordinaires à le faire dans les affaires respectives
qu’ils ont à connaître. En l’occurrence, le JA pour les litiges administratifs et le juge judiciaire pour les
litiges de droit privé.

CDC, arrêt du 24 mai 1975, décision Société des Café Jacques VABRES ⇒ Le juge judiciaire va très
vite répondre à cet appel du pied et accepter de contrôler la conventionnalité des lois lorsqu’à
l’occasion d’un procès se déroulant devant lui un problème de conformité d’une loi inconventionnelle
se pose. Attn : Ce n’est pas seulement la CDC, c’est l’ensemble des juges judiciaires qui ont
cette compétence (juge du fond et d’appel en autre).

Quid du JA ? Le JA fera de la résistance et confirmera sa jp dite « des semoules » (dans un arrêt de

1979, décision L’union démocratique du travail), jusqu’à un revirement jp, à savoir la jp Nicolo en date
de 1989 par abandonner son refus de contrôler la conventionnalité des lois. Ce contrôle se fait
toujours à l’occasion d’un procès fait contre un AA. C’est à partir de ce moment que le requérant
estera pour une demande de contrôle de conventionnalité.

Si la loi faisant écran est incompatible, le JA écartera la loi permettant par la suite d’annuler
l’AA. Attn : Le JA ne peut pas annuler une loi seule le CC°.

Le JA accepte désormais de contrôler la compatibilité des lois avec le droit conventionnel et si

la loi faisant écran est effectivement incompatible, le JA écarte la loi et annule l’AA pris en son
fondement.

La loi ainsi mise de côté le JA peut imposer le respect du droit conventionnel à l’Administration.

Dans l’arrêt NICOLO, le CE a examiné la compatibilité d’une loi avec un traité au sens strict (en
l’espèce le traité de Rome de 1957). Le CE étendra sa jp NICOLO au droit dérivé de l’UE è CE,
arrêt de 1990, décision BOISDET : s’agissant d’un règlement européen. CE, arrêt de 1992, décision

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ROTHMANS : s’agissant d’une directive européenne. CE, arrêt de 2001, décision SNIPI : s’agissant
des PGD de l’UE.

Le JA étendra sa jp NICOLO à des normes conventionnelles autres que celles de l’UE. EX : CE,
arrêt du 30 septembre 2011, décision DIOP ⇒ S’agissant du contrôle de conventionnalité avec la
ConvEDH. Ce contrôle de conventionnalité est dit comme étant un contrôle diffus des juges. Il est
fréquent que les demandes de contrôle de conventionnalité soient liées à la ConvEDH.

⇒ La jp NICOLO a mis fin à la théorie de la loi écran dans le cas de figure où une loi s’intercale
entre la norme conventionnelle violée par l’Administration et l’AA pris dans la violation de
cette loi.

Si l’effectivité du DIP et droit européen auprès de l’Administration se trouve renforcée, l'arrêt NICOLO
marque également un changement de culture juridique et un élargissement de l’office du JA. Pourquoi
?

Le JA devient juge de la loi. En acceptant de contrôler la conventionnalité des lois, le JA comme le

juge judiciaire (depuis 1975), est effectivement devenu juge de la loi ; même si son contrôle de
conventionnalité des lois se fait à l’occasion du contrôle d’AA pris pour leur application ⇒ Contrôle
par voie d’exception.

La jp NICOLO marque également la fin de l’hostilité du CE vis-à-vis du droit communautaire en

droit interne.

Cette extension de la conception que se fait le JA de son office explique aussi qu’il se soit reconnu
compétent en lieu et place du ministre des Affaires étrangères pour interpréter les traités
internationaux è CE, arrêt 1990, décision GISTI. Jusque là parfois dans les traités internationaux, il
peut arriver qu’il y ait plusieurs interprétations sur une clause. Au début, le JA en cas de doute
d’interprétation demandait au ministre des Affaires étrangères. Par la suite, le JA est devenu
compétent pour l’interprétation des normes conventionnelles ⇒ Contrôle de conventionnalité fait
par le JA.

Ainsi que la condition de réciprocité s’appliquant classiquement dans l’exécution des traités
internationaux ⇒ CE, Arrêt 2010, décision Souad Chériet BENSEGHIR. La condition de réciprocité
ne s’applique pas en droit de l’Union (car seul la CJUE est compétente) mais qui s’applique
classiquement en DIP, suppose que lorsqu’un Etat a conclu un traité international avec autre Etat, et
que ce dernier n’exécute pas les dispositions du traité alors l’Etat n’est pas obligé de respecter et
exécuter le traité. Il est possible d’avoir des doutes sur le fait que la condition de réciprocité soit oui ou
non remplie par les autres partenaires. Depuis 2010, le JA accepte de vérifier si la condition de
réciprocité est claire ou non.

⇒ Cette conception plus large du JA, avec l’arrêt NICOLO a franchi une limite dans son office
faisant découler les deux autres décisions vues précédemment.

La même raison ainsi que la volonté qui est désormais sienne de donner son plein effet en
droit de l’Union et en droit interne, explique encore que le JA ait accepté après là aussi une
longue résistance (c’est le fait d’un arrêt 1978, décision COHN BENDIT) l’effet direct des
directives européennes non transposées dans les délais et à partir d’un arrêt de 2009, décision
Mme PERREUX (revirement jp).

11
La CJUE considère depuis un arrêt de 1970 que si un Etat passé le délai de transposition n’a toujours
pas transposé en droit interne, la directive s’applique par effet direct. La CE s’est refusé d’appliquer
cette règle, cette période signe la guerre des juges. Puis quelques années après, le CE change
diamétralement de position et accepte l’effet direct depuis la décision Mme PERREUX ⇒
Changement de culture juridique.

Tout cela explique que le JA ait adapté les modalités de son contrôle des AA de transposition
des directives européennes ⇒ CE, arrêt 2007, décision ARCELOR.

Il arrive que la transposition porte soit sur une loi soit sur un AA, le CE pour tenir compte et ne pas
freiner l’application du droit de l’Union, il a adapté les modalités du contrôle des AA de
transposition.

Si les sources constitutionnelles et conventionnelles ont augmenté en volume et vu leur respect se

renforcer auprès de l’Administration, la loi reste une source importante malgré sa subordination dans
le droit administratif.

⇒ Phénomène de codification du droit administratif.

C/ La loi

La loi a des incidences sur les compétences de l’Administration ainsi que sur le fond et la
forme des mesures adoptées par l’Administration. L’Administration intervient souvent du fait de
l’application d’une loi tel est le cas dans la théorie de la loi écran.

Deux points abordés :

- La loi est une création faite par le Parlement mais pas que…

- La Constitution de la Ve République a tenté de fixer un domaine de la loi alors

qu’avant elle avait un champ illimité

1/ La loi est une création faite par le Parlement mais pas que…

Le terme loi au sens législatif recouvre en réalité une pluralité de norme, outre bien sûr les lois
votées par le Parlement, sont également des normes législatives :

Le terme loi au sens législatif recouvre en réalité une pluralité de norme, outre bien sûr les lois
votées par le Parlement, sont également des normes législatives :

- Les lois référendaires cad les lois adoptées par le Peuple adopté en vertu de l’art 11
C°

12
- Les Ordonnances cad a) des mesures prises par le pouvoir exécutif ayant été
prises en période de crise exceptionnelle, et ayant force de loi tel que les
Ordonnances prises lors de la Libération ou celles prises au début de la Ve
République ou encore les mesures pouvant être adoptées en période d’application
de l’art 16 C° lequel permet au pdt « Lorsque les institutions de la République,
l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses
engagements internationaux sont menacés (1) d'une manière grave et immédiate et que
le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu, le
Président de la République prend les mesures exigées par ces circonstances, après
consultation officielle du Premier ministre, des Présidents des Assemblées ainsi que du
Conseil constitutionnel.», b) sont également des normes législatives les Ordonnance
de l’art 38 C° du moins lorsqu’elles sont ratifiées (mécanisme ayant pour application
en période normales).

Ces dernières constituent en période normal un mécanisme de délégation du pouvoir

exécutif, ce mécanisme permet au gouvernement pour l’exécution de son programme de
demander « Au Parlement l’autorisation de prendre par Ordonnance pendant un délai
limité des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».

Ce mécanisme est une délégation du pouvoir législatif du Parlement vis-à-vis du pouvoir

exécutif. Cela suppose que le Parlement vote une loi d’habilitation fixant ce délai
(qui généralement est de quelques mois) et définissant cette loi d’habilitation avec
précision la finalité des mesures envisagées et leur domaine d’intervention. Le
gouvernement peut alors prendre les Ordonnances (lors de Conseil des ministres : Cad la
réunion du gouvernement chaque semaine, sous la présidence du chef de l’Etat) après
avis du CE. Le CE entant qu’organe de conseil au gouvernement.

Les Ordonnances sont signées par le pdt. Une fois signé, elles seront publiées au
JOF et entre en vigueur le lendemain de leur publication. En revanche, elles
deviennent caduques cad qu’elles cessent de s’appliquer si un projet de loi de ratification
n’est pas déposé par le Parlement avant la date fixée par la loi d’habilitation (cette
dernière fixe donc deux délais : a) un délai habilitant le gouvernement à légiférer
l’Ordonnance ; b) un second délai dans lequel doit être déposé le projet de ratification. Il
faut donc qu'un projet de loi de ratification soit déposé au Parlement pour que
l’Ordonnance reste en vigueur. Il peut d’ailleurs que le projet de loi de ratification ne soit
finalement pas examiné par le Parlement, ce qui n’a pas pour effet de rendre
l’Ordonnance caduque. Elle n’acquiert cependant, selon la jp traditionnelle, valeur
législative qu’avec la ratification ayant seulement valeur d’acte du pouvoir exécutif
(acte réglementaire) avant la ratification.

Le vote de la loi de ratification permet en effet, au Parlement de reprendre l’Ordonnance à

son compte (schéma circulaire entre Parlement et Gouvernement).

Depuis 2020, il y a une évolution, car le CC°, arrêt du 28 mai 2020 décision 843 QPC et
CC°, arrêt du 3 juillet 2020, décision 851-852 QPC ⇒ Tend néanmoins à conférer
valeur législative aux Ordonnances avant cad dès l’expiration du délai
d’habilitation cad à partir du premier délai d’expiration (lorsque le gouvernement peut
légiférer les Ordonnances), pas besoin de déposer de projet de loi de ratification ou
encore de loi d’habilitation ⇒ Changement drastique.

Le recours NOW très fréquent au mécanisme des Ordonnances de l’art 38 C°, (depuis les
années 2000, ex : la codification du droit positif FR) font qu’elle représente une partie
substantielle des normes législatives s’imposant entre autres à l’Administration.

13
2/ La Constitution de la Ve République a tenté de fixer un domaine de la loi alors qu’avant il avait un
champ illimité

Il existe par ailleurs, à côté des lois dites ordinaires, des lois organiques prévues par certains articles
de la C°. La loi est en réalité une pluralité de normes.

Les lois organiques : Ce sont des lois venant préciser le contenu, elles sont généralement relatives au
fonctionnement des organes de l’Etat. Du point de vue de leur autorité, elles ont en principe une
autorité supérieure à celles des lois ordinaires.

La Ve République s’est donnée pour objectif d’encadrer le parlementarisme rationnalisé par le

biais d’autoriser le législateur uniquement dans des domaines spécifiques. Alors que le pouvoir
législatif avait traditionnellement, un domaine d’intervention illimité, le constituant de 1958 dans le
cadre du parlementarisme rationnalisé a fixé à la loi un domaine déterminé avec des matières
limitativement insérés à l’art 34 C°. Les autres matières relevant en vertu de l’art 37 C° de la
compétence du pouvoir exécutif, dans le cadre du pouvoir réglementaire autonome. Pourquoi
l’usage de la formule pouvoir réglementaire autonome (PRA) ?

Pouvoir réglementaire autonome : C’est une compétence du pouvoir exécutif. Vu que ce sont des
matières où le législateur ne peut intervenir, le pouvoir exécutif agit ex nihilo.

Pouvoir réglementaire d’exécution : Cad intervention suite à l’exécution de la loi.

La C° de 1958 a de plus donné au gouvernement des armes constitutionnelles permettant à ce

dernier d’empêcher le législateur de sortir de son domaine de compétence et d’empiéter sur
celui du pouvoir réglementaire autonome. Quelles sont ces armes ?

Ce sont trois procédures :

- Art 41 C° ⇒ Procédure d'irrecevabilité : cela permet au gouvernement au cours de la

procédure législative d’opposer la recevabilité aux propositions ou amendements qui
sortiraient du domaine de la loi è Procédure utilisée en amont.

- Art 37 al 2 C° ⇒ Procédure permettant de rattraper les choses s’agissant d’une loi

empiétant sur le domaine réglementaire mais qui a déjà été votée et est en
application è Procédure à posteriori. Cette procédure permet au gouvernement
s’agissant des lois déjà en vigueur empiétant sur le domaine réglementaire autonome de
récupérer ces matières après avoir obtenu l’avis du CE pour les lois antérieures à la C°
de 1958, et l’avis du CC° pour les lois postérieures pour celles après 1958. A la suite de
cet avis, les dispositions législatives concernées peuvent être modifiées par décret.

- Art 61 C° ⇒ Procédure liée au contrôle de constitutionnalité a priori. Cette

procédure est prévue depuis l’origine et a été effective réellement en 1959 (date à
laquelle le CE a été validé). En effet, le juge constitutionnel avait pour but de permettre au
bon fonctionnement du parlementarisme rationalisé ; idée du chien de garde du
gouvernement. Le contrôle de constitutionnalité des lois confié au CC° avait été pensé

14
 comme un moyen de faire respecter au législateur son domaine de compétence. On
pensait initialement que le CC° annulerait les dispositions législatives sortant du domaine
34 C°.

Cette limitation dans le domaine de la loi est une petite révolution. « La révolution n’a pas eu lieu » -
Jean RIVERO, professeur de droit ; s’il est vrai qu’au début de la Ve République, le
gouvernement a souvent utilisé les armes mises à sa disposition notamment l’art 41 C°. Au
bout de quelques années, en revanche, il a laissé le législateur sortir du domaine de l’art 34 C°
et introduire dans ses lois des dispositions issues normalement du pouvoir réglementaire
autonome.

Situation du fait majoritaire : Ce que l’on nomme le fait majoritaire, également des considérations
pratiques d’habilitations et de cohérences des textes de loi et, le fait que les lois sont plus difficiles à
être contrôlé par le juge que les actes réglementaires, explique que le gouvernement laisse faire et se
satisfait de la situation. Initialement le CC° devait annuler les lois sortant du domaine 34 C°, sauf que
ce dernier a refusé ce rôle.

[La Ve République est à la base un régime parlementaire où l’idée principale est la collaboration des
pouvoirs.]

CC°, arrêt du 30 juillet 1982, décision « Blocage des prix et revenus » ⇒ Le CC° contrairement à ce
qu’avait pensé le constituant de 1958, s’est refusé à annuler dans le cadre de son contrôle de
constitutionnalité des lois, les dispositions législatives sortant du domaine de la loi. Cette
décision a été régulièrement réaffirmée depuis. Le CC° a jugé qu’une loi qui empiète sur le domaine
réglementaire n’est pas pour autant inconstitutionnelle. C’est admettre que le domaine de la loi
peut enfler à l’infini du moins tant que le gouvernement y consent.

Dans les faits, le domaine de la loi est redevenu illimité. Le CC° n’est jamais revenu sur cette jp.

Qu’est-ce qu’un acte réglementaire ? C’est un type d’acte administratif.

Les actes réglementaires font partie des AA, ces derniers constituent la 4e source du droit
administratif.

D/ Les AA

C’est une catégorie foisonnante comme les lignes directrices, décisions individuelles, décisions
particulières, circulaires, etc.

Dans cette catégorie, les différents types d'actes sont hiérarchisées entre elles.

Il existe notamment deux grands types d’acte adoptés par l’administration :

- Les actes réglementaires. Ex : arrêté lié au confinement lors de la crise sanitaire

COVID-19 ; arrêtés préfectoraux

15
 - Les décisions individuelles. Ex : acte d’une prestation sociale.

Quelle est la distinction entre ces deux types d’actes ?

Alors que les décisions individuelles s’adressent à une ou plusieurs personnes nominativement
désignées cad directement désignées par leur nom. Les actes réglementaires aussi appelés
règlement, ont comme la loi un caractère général et impersonnel. Par ex : Le décret du
confinement du PM du 16 mars 2020 est un acte réglementaire alors qu’une décision de
l’administration accordant une prestation sociale est une décision individuelle (de même lors de la
réception de la réussite d’un concours, ex : ENM).

Dans la hiérarchie des normes, les décisions individuelles sont logiquement inférieures aux
actes réglementaires, lesquels peuvent en conditionner la production. Parfois, le contenu, la
forme et le processus des décisions individuelles sont encadrées par les actes réglementaires.

L’administration lorsqu’elle adopte des décisions individuelles, elle doit se conformer aux actes
réglementaires y compris dans une hypothèse où l’autorité administrative qui adopte l’acte individuel
est d’autorité supérieure à celle qui avait adopté l’acte réglementaire. Le risque est l’annulation par le
JA en cas de litige ⇒ Hypothèse rare : CE, décision « Commune de Clamart ».

La compétence de prendre des décisions à caractère réglementaire, se nomme le pouvoir

réglementaire. De façon logique également, cette compétence est attribuée aux plus hautes
autorités administratives de l’Etat.

Les plus hautes autorités administratives de l’Etat :

- PM compétence de principe

- Pdt

En réalité, il n’y a que ces deux autorités qui disposent d’un pouvoir réglementaire général cad
en tous domaines limités par la C°. Autrement dit, une compétence à prendre des décisions à
caractère réglementaire à tous domaines et applicable à l’ensemble du territoire et à tous citoyens
FR. Entre ces deux autorités suprêmes, c’est le PM qui est le titulaire de droit commun du
pouvoir réglementaire en vertu de l’art 21 C° ⇒ Compétence réglementaire de principe.

C’est lui, le titulaire de droit commun mais l’art 21 C° doit être lu en combinaison avec l’art 13
C° relatif à la signature des décrets (acte réglementaire) et ordonnance par le pdt à la suite de la
délibération en Conseil des ministres.

Le pdt est toutefois l’auteur des actes réglementaires lorsqu’ils sont délibérés en Conseil des
ministres, en vertu de l’art 13 C° qui dispose que « Le pdt signe les décrets délibérés en Conseil des
ministres ».

Que signifie délibérer en Conseil des ministres ?

Cad que le texte est discuté au Conseil des ministres lors de l’une de ses réunions
hebdomadaires (principalement le mercredi à l’Elysée). Tout ce qui est discuté en Conseil des
ministres doit être signé par le pdt pour « prendre vie » dans l’ordre juridique cad entrer en
vigueur. Le pdt en est alors réputé être l’auteur.

16
Quels sont les décrets délibérés au Conseil des ministres ?

Parfois, les textes légaux (Loi et C°) le prévoient, ou bien par tradition, ils sont délibérés. Pour
le reste, c’est l’ordre du jour du Conseil des ministres fixé par le pdt en collaboration avec le
PM (art 9 C°). Le pdt peut faire remonter un décret au Conseil des ministres en l’inscrivant sur
l’ordre du jour.

Les autres décrets cad ceux qui ne sont pas délibérés en Conseil des ministres sont signé
évidemment par le PM. Il est compris que pour attirer un projet de décret dans son champ de
compétence, il suffit au pdt d’imposer qu’il soit délibéré en Conseil des ministres à travers l’inscription
d’un décret à l’ordre du jour du Conseil des ministres. Cela permet au pdt d’accroître sa compétence
décisoire et notamment réglementaire comme bon lui semble.

Décret : C’est la dénomination des décisions prises par les deux hautes autorités de l’Etat (pdt et
PM).

Arrêté ministériel : C’est la dénomination des décisions prises par les ministres.

Arrêté municipal : C’est la dénomination des décisions prises par les maires.

Délibération : C’est la dénomination des décisions prises par les assemblées locales cad les conseils
municipaux, régionaux et départementaux.

CE, arrêt du 10 septembres 1992, décision « MEYET » ⇒ Lecture littérale de l’art 13 C° a été
confirmé par le CE.

Dans les faits, le PM est cependant l’auteur de la très grande majorité des décrets y compris à
caractère réglementaire.

Si le pdt et le PM sont seuls titulaires d’un pouvoir réglementaire général, d’autres autorités
administratives disposent d’un pouvoir réglementaire spécialisé cad limité à des domaines
précis ou à des portions de territoires.

Quelles sont ces autres autorités administratives ?

Les préfets qui ont des compétences d’ordre public et de sécurité (à savoir en terme de police
administrative), les collectivités territoriales, les ministres (pouvoir réglementaire officieux), les AAI,
les API (ce n’est pas le cas des défenseurs des droits = pas de pouvoir de décision = pas de pouvoir
réglementaire), les chefs de service (toute personne placée à la tête d’un service de l’Etat ; ex : Pdt
de l’Université), ainsi que certaines personnes privées dans l’unique hypothèse des personnes gérant
des SP (dans le cadre des prérogatives de puissance public (PPP)).

Autres autorités administratives classés du plus fort au plus faible :

Il s’agit premièrement des ministres qui peuvent être habilités par la loi ou le PM à prendre des
mesures réglementaires dans des domaines particuliers et, qui exerce un pouvoir
réglementaire plus officieux via ce que l’on nomme les circulaires et les lignes directrices (il
s’agit d’instructions adressées par un ministre à ses services), ainsi qu’en participant indirectement au

17
pouvoir réglementaires général du PM et du pdt. Ce sont notamment les ministres qui préparent
le plus souvent dans le cadre de leur Ministère les décrets à caractère réglementaire adopté
par le PM ou le pdt.

Deuxièmement, il s’agit des AAI (pas de personnalité morale) et API (dispose de la personnalité
morale), certaines d’entre elles sont titulaires d’un pouvoir réglementaire spécialisé en fonction
de leur compétence tel que l’ARCOM (issue de la fusion deux d’entités (CSA et HADOPI depuis le
1er janvier 2022). L’ARCOM a compétence pour fixer les règles d’organisation des campagnes
électorales dans le secteur audiovisuel (temps de parole). Autre exemple, la CNIL, créer en 1978 par
la Loi informatique et liberté, a compétence pour fixer des règles pour le traitement des fichiers
informatiques dans le cadre de la protection des données personnelles. CRE fixe des règles à
destination des opérateurs économiques du secteur de l’énergie.

Troisièmement, les préfets à l’échelle de leur circonscription. Le préfet est le représentant de l’Etat
(lointain héritiers des intendants). Notamment, les préfets de département en matière d’ordre
public (police administrative).

Quatrièmement, les collectivités territoriales à leur échelle. Ce pouvoir existe depuis longtemps en
FR et est consubstantiel à la décentralisation depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003
portée par le PM Jean-Pierre RAFFARIN è Acte II de la décentralisation.

Cinquièmement, il s’agit des chefs des services. C’est la jp qui reconnaît ce pouvoir réglementaire è
CE, arrêt du 7 février 1936, décision « JAMART » ⇒ Dispose d’un pouvoir réglementaire pour la
réalisation de leurs services.

CE, arrêt du 7 juillet 1950, décision « DEHAENE » ⇒ CE consacre que le pouvoir réglementaire des
chefs des services peut consister en la limitation du droit de grève des agents si cette limitation
n’a pas été prise par le législateur.

Ce pouvoir de prendre les mesures réglementaires nécessaires au bon fonctionnement du service est
reconnu à tous les chefs de service cad à toutes les autorités placées à la tête d’une administration ;
de même pour les ministres, les préfets, les pdt de Conseils départementaux et régionaux, les maires,
les directeurs d’un service de l’Etat, les directeurs d’établissements publics, etc.

⇒ Pouvoir réglementaire spécialisé ayant pour objectif le bon fonctionnement du service en

vertu de la jp JAMART.

Il arrive également que les personnes privées adoptent des actes réglementaires. Normalement, les
actes des personnes privées ne sont pas des AA. Toutefois, la jp considère que l’acte adopté par une
personne privée est un AA si elle a) gère un SP, si b) l’acte est lié à la réalisation de cette mission de
SP et si elle c) révèle l’emploi d’une PPP cad s’il constitue un acte d’autorité ⇒ Trois conditions
cumulatives pour qualifier un AA pris par une personne privée.

Si en plus, l’acte a une portée générale et impersonnelle, il s’agit d’un AA à caractère réglementaire.

TC, arrêt du 15 janvier 1968, décision « Epoux BARBIER c/ AF » ⇒ Relatif à la clause de célibat des
PNC chez AF dans leur contrat de travail. Condition AA rempli + portée générale et impersonnelle =
AA à caractère réglementaire donc la compétence de cette affaire revient au JA qui annulera la
clause de célibat de AF.

Sous la Ve République, il existe deux sortes de pouvoirs réglementaires :

- Pouvoir réglementaire d’exécution des lois (PREL)

18
 - Pouvoir réglementaire autonome (PRA) intervient dans toutes les matières qui
n’appartiennent pas au législateur ⇒ Art 37 C°

En principe, le pouvoir réglementaire a pour fonction l’exécution des lois. C’est en effet, le rôle
de l’Administration de mettre en œuvre les choix effectués par le pouvoir exécutif en adoptant
si besoin des actes à caractère général et impersonnel. Cependant, la Constitution de 1958 a
créé en plus un pouvoir réglementaire autonome qui à côté de la loi est censé intervenir dans les
matières qui ne sont pas du domaine de la loi. C’est la conséquence de la délimitation du domaine
de la loi et du renforcement du pouvoir exécutif.

Attn : La Constitution crée ce pouvoir autonome mais elle ne le définit pas comme titulaire.
Néanmoins, il semblerait que ses titulaires soient le PM et le pdt. Pourquoi ? Cela ressort de la lecture
a contrario de l’art 37 al 2nd C°.

Ce PRA est a priori dévolu au pdt et au PM, lesquels peuvent donc adopter dans le cadre de leur
compétence réglementaire général des actes réglementaires au titre des deux sortes de pouvoir
réglementaire existant sous la Ve République.

Si ce PRA semble dévolu au pdt et au PM, c’est parce que dans le cadre du mécanisme de l’art
37 al 2 C°, les lois intervenues dans le PRA peuvent être modifier par décrets. Pour rappel, cet
article permet au pouvoir exécutif lorsqu’une loi, déjà en vigueur, empiète sur le domaine, le PRA de
récupérer ses matières après avoir reçu l’avis du CE pour les lois antérieures à 1958 et du CC° pour
celles ultérieures à 1958. A la suite de cet avis, les dispositions législatives peuvent être modifiées
par décret. Or les décrets sont le nom donné aux décisions prises par le pdt et PM.

Les sources du droit Administratif vu dans ce cours sont classées par ordre hiérarchique. Une
hiérarchie peut exister à l’intérieur de ces catégories de normes ; notamment entre les lois
organiques et les lois ordinaires, ainsi que dans les décisions administratives individuelles et les
décisions administratives à caractère réglementaire. Il existe une 5e source du droit Administratif :
la jp.

E/ Jurisprudence

Le rang des normes jp dans la hiérarchie sont dits comme étant des normes est variable.

Dans un Etat de droit écrit où la source du droit émane en général des textes, notamment de la loi.
De ce fait, la jp ne devrait être théoriquement pas une source de droit, où selon la conception
révolutionnaire inspirée par MONTESQUIEU, le juge est seulement censé être « la bouche de la
loi ». Quid ?

Le juge ne tient compte que de la loi (au sens large) et ne peut donc être lui-même source de
création de normes.

L’art 5 Cciv défend d’ailleurs au juge de rendre des arrêts de règlement cad de se prononcer « Par
voie de disposition générale et réglementaire sur les causes qui leurs sont soumis ». Les juges
doivent donc se borner d’appliquer les textes au cas d’espèce qui leur sont soumis sans créer
à cette occasion de règle qui serait susceptible de s’appliquer au-delà du litige concerné.

19
Dans la pratique c'est différent du fait que le juge interprète sans cesse pour trancher les
litiges. Toutefois, appliquer la loi conduit bien souvent à l’interpréter ; les textes de droit pouvant être
obscurs ou imprécis. Ce faisant, le juge ajoute souvent à la norme qu’il est censé interprété en
déduit dans les faits une nouvelle norme. Il arrive également que le juge crée une norme ex
nihilo (cad sans rattachement textuel), son rôle dans la création du droit apparaissant de
manière encore plus claire.

Les interprétations des textes constitutionnels fait par le CC° (arrêt KONE) voir le CE ont
contribué à gonfler le bloc de constitutionnalité (en donnant vie au PFRLR dont fait parti la liberté
d’association dégagé le 16 juillet 1971) ainsi qu’en dégageant des OVC.

Le rôle de la jp a été fondamental en droit Administratif, ce dernier étant en grande partie un droit jp à
l’origine.

Pour quelle raison le droit Administratif est-il en grande partie jp ?

En raison de la décision Blanco, TC, arrêt du 8 février 1973. Léon DUGUIT a donné une certaine
interprétation de cet arrêt. Il déterminait l’application et la compétence du juge administratif.
Certains qualifient cette décision comme pierre angulaire du droit Administratif.

La mise à l’écart du Cciv, par le TC a jugé dans la décision Blanco qu’il ne s’appliquait pas à
l’Administration à laissé en effet, un vide juridique que la jp est venue combler. Dans la mesure où
dans les textes régissant l’activité de l'administration ont par conséquent ont été peu nombreux et
lacunaires. C’est ainsi que le TC est venu créer des pans entiers du droit administratif, puis
remplacé par le CE, notamment le droit de la responsabilité administrative, théorie générale des
contrats administratifs, régime juridique du SP, etc.

Parfois, le juge a interprété de façon audacieuse les textes existants et donc il a dégagé des
textes ex nihilo (cad dans le silence des textes). Il a aussi dégagé les PGD.

Parmi les règles dégagées par le JA dans le silence des textes, une catégorie de normes dégage les
PGD. Ce qui caractérise les PGD est la manière dont elles sont adoptées et dans quel but. Le
JA a décidé d’en imposer de lui-même le respect à l’Administration ⇒ Respect absolu tend que
le législateur ne légifère pas de norme sur ce sujet.

Inspiré par la vision politico-juridique du pays, le JA en impose le respect à l’Administration sans

que celle-ci ne puisse y déroger même en adoptant un acte réglementaire.

Cette technique des PGD a permis au JA d’imposer le respect des droits et libertés à une
époque où la DDHC n’avait pas encore une valeur juridique (CC°, arrêt du 16 juillet 1971,
décision « Liberté d’association »).

Utiliser tout d’abord de façon implicite par le CE (CE, arrêt de 1944, décision « Dame veuve
Trompier-Gravier ») ; CE consacre le droit de la défense des administrés. Le CE impose à
l’Administration des sanctions administratives lorsqu’elle va à contre sens de ce droit. Le CE
assumera explicitement l’application de « PGD applicable même en l’absence de texte » à partir
de CE, arrêt du 26 octobre 1945, décision « ARAMU » ⇒ CE reprend la garantie des droits de la
défense et impose une nouvelle fois l’Administration du respect de ce droit cad reprise de la portée de
l’arrêt Dame veuve Trompier-Gravier (réaffirmation de cette jp) ; la nouveauté est que le JA exprime
explicitement la création de norme à travers les PGD è Consécration des PGD.

Le CE multipliera la reconnaissance de PGD :

20
 - Principe d’égalité sous toutes ses déclinaisons notamment l’égal accès au SP (CE,
arrêt de 1951, décision « Société des concerts du conservatoire ») ; l’égal accès aux
emplois publics (CE, arrêt de 1954, décision « Barel » et CE, arrêt de 1998, décision «
Mlle Aldige ») ; l’égalité devant la loi (CE, arrêt de 1982, décision « Ah won et Butin »)

- Principe de continuité des SP (CE, arrêt de 1950, décision « Dehaene »)

- Principe de non-rétroactivité des AA (CE, arrêt de 1948, décision « Société du journal

l’Aurore ») ⇒ les AA s’appliquent que pour les situations présentes et futures.

- Principe selon le REP est ouvert même sans texte contre toutes décisions
administratives (CE, arrêt de 1950, décision « Dame Lamotte »)

- Droit pour les étrangers à mener une vie familiale normale (CE, arrêt de 1978,
décision « GISTI »)

Le fait que la majorité des PGD est NOW leur équivalent dans le bloc de constitutionnalité où
le DIP et le droit euro avec la DUDH et la ConvEDH ; a enlevé de l’intérêt à la technique des
PGD, le JA se référant directement à la norme constitutionnelle ou conventionnelle
équivalente. Les PGD auront joué un rôle précurseur dans la protection des droits et libertés des
administrés ainsi que préfigurent dans le bloc de constitutionnalité.

Les PGD conservent un intérêt résiduel pour combler les lacunes des textes. Ex : PGD selon
lequel l’Administration a obligation d’abroger les actes réglementaires illégaux ⇒ Dégagé CE, arrêt de
1989, décision « Compagnie Alitalia » étend cette obligation à l’Administration décentralisée, seul
les Administrations étatiques étant à l’époque soumise à cette obligation en vertu d’un décret du 28
novembre 1983 (NOW abrogé du fait de l’entrée en vigueur en 2015 du code des relations entre le
public et l’Administration (CRPA)).

Quel est le rang des normes jp à l’égard des autres normes ?

S’agissant du rang des normes jp dans la hiérarchie des normes, il est courant de dire qu’elle se situe
entre la loi et les AA. Cette raison est du au fait que le juge est soumis à la loi dans lequel il impose le
respect à l’Administration par l’éviction d’AA.

Autrement dit, le rang de la jp dans la hiérarchie des normes dépendrait de la hiérarchie des organes.
En réalité, il est plus exact de considérer que le rang de la jp est variable. Si la norme jp est la
résultante de l’interprétation d’un texte, elle a en principe le rang du texte interprété. Ainsi, une
interprétation législative s’impose à l’Administration de la même façon que la loi. En revanche, la
norme dégagée par le JA est dépourvue de rattachement textuel précis notamment lorsqu’il
vient combler les lacunes des textes (création ex nihilo). Il semble qu’elle ne s’impose à
l’Administration que tant que cette dernière n’a pas adopté une norme contraire ; à l’exception : les
PGD ⇒ CE a dégagé une valeur supra réglementaire (caractéristique fondamentale !). Ce type de
norme jp, n’aurait donc qu’une valeur réglementaire dans la hiérarchie des normes.

Si le droit NOW est de plus en plus écrit, y compris le droit administratif, la jp conserve un rôle dans
sa création du droit par l’interprétation des textes à laquelle elle doit nécessairement se livrer, ainsi
qu’en venant combler les lacunes résiduelles des textes.

Conclusion de l’introduction :

21
L’Administration jouit donc en principe d’un juge qui lui est spécifique ainsi qu’un droit qui lui est aussi
spécifique. La fonction de l’Administration est d’exécuter cad de mettre en œuvre les choix arrêtés par
les institutions politiques. Le pouvoir politique prend les grandes décisions et orientent la vie du pays,
l’Administration doit ainsi se forcer à atteindre les objectifs donnés par ces institutions politiques.

Concrètement cela se traduit par deux missions de l’Administration :

- La police administrative

- Le SP

La police administrative vise à la protection de l’ordre public ; mission régalienne de l’Etat. Le

SP a pour objet la délivrance de prestations aux usagers. En réalité, les deux activités se
recoupent dans une certaine mesure, la protection de l’ordre public peut en effet paraître comme un
SP et, le maintien de l’ordre public est par ailleurs un préalable indispensable au développement des
SP.

En raison du but spécifique que la police administrative poursuit et de son régime juridique
partiellement différent des autres SP, cette notion sera étudiée séparément de la notion de SP.

Chapitre 1 : SP

D’où vient cette notion ?

Léon DUGUIT est un juriste FR, il développe la notion de SP. Il voit à la fois une justification à
l’existence de l’Etat et une justification à l’application du droit administratif cad qu’on ne peut pas
appliquer le même droit que celui des personnes privées (droit civil), du fait de la noblesse de l’Etat et
à l’intérêt général è Théorise le SP à la fin du XIXe siècle.

XXe siècle marque l’Etat providence dans lequel les SP se sont confrontés au droit de l’Union ainsi
qu’aux exigences d’efficacité des SP.

Initialement, c’est l’Eglise catholique qui a pris en charge à partir du Moyen-Age certaines activités
constituant NOW des SP, tel que l’enseignement, le secours au pauvre (ancêtre des organismes
sociaux), les soins aux malades (ancêtre des hôpitaux). Dans le cas de la philosophie thomiste cad la
philosophie qui est inspirée des écrits de Saint Thomas d’Aquin. Selon laquelle l’action des
pouvoirs publics doit être inspirée par le bien commun. Ce n’est qu’ensuite que ces activités
seront progressivement reprises par l’Administration, et laïcisées notamment suite à la
Révolution FR.

Les termes SP apparaissent d’ailleurs dans le vocabulaire lors de la Révolution FR avant d’être
reprise par le CE et théorisé par Léon DUGUIT (juriste FR de la fin du XIXe et début XXe siècle) qui
voit dans le SP à la fois la justification à l’existence de l’Etat et la justification à l’application à
l’Etat d’un droit spécial celui du droit administratif.

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Le développement de l’Etat providence se caractérisant par le rôle prédominant de l’Etat dans
l’économie ; entraîne une extension assez considérable des activités considérées comme
étant du SP.

Par la suite, ses SP seront confrontés au droit de l’Union à savoir le droit de la concurrence ; ainsi
qu’aux exigences de rentabilité et d’efficacité (principes néolibérales).

Il convient de voir d’une part comment le SP est défini NOW et ses modes de gestion et, d’autre part,
quel lien historique le SP entretient avec le droit administratif ainsi que de son régime juridique.

Section 1 : Notions et modes de gestion

A/Notions

SP : Peut être défini comme une activité d’intérêt général (1er critère) pris en charge ou contrôlé par
une personne publique (2nd critère) et soumise à un régime juridique particulier (3e condition).

Ces trois critères peuvent être retenus (Jacques Petit) même si certains auteurs ne retiennent que les
deux premiers (René CHAPUS).

Cette notion de SP est étroitement liée à une autre notion : l’intérêt général. Attn : Même si les
deux notions ne se recoupent pas, toutes les activités d’intérêt général n’étant pas des SP. Le
problème est que l’intérêt général est forcément une notion floue au contenu variable, selon
les époques et les conceptions idéologiques.

Le JA lors d’un litige se pose la question de la nature de l’activité, il se tient au choix effectué par les
pouvoirs publics cad la Constitution, le législateur ou l’Administration considérant que ça relève de
l’intérêt général. Lorsqu’il n’est pas possible de déterminer si les pouvoirs publics considèrent une
activité d’intérêt général ou bien lorsque le choix de l’administration paraît en contradiction avec la
conception que s’en fait le JA. Le JA tranche en fonction des représentations sociales propres à
chaque époque. C’est le caractère essentiellement désintéressé de l’activité liée à la garantie
d’une prise en compte d’objectifs à long terme profitable à la collectivité qui constitue NOW, le
critère de reconnaissance d’une activité d’intérêt général ⇒ CE, arrêt 1997, décision « Ordre des
avocats à la Cour de Paris » à propos d’un décret du 31 mai 1996, créant un SP des bases de
données juridiques considéré par le CE que c’est bien une activité d’intérêt général.

Parfois dans la jp administrative, la frontière est ténue entre ce que le JA considère comme relevant
de l’intérêt général et ce qui ne l’est pas. Ex : L’organisation de jeu de hasard par la FR de jeu est-elle
une activité d’intérêt général et de SP ? L’organisation des jeux de hasard par la FR de jeu n’a pas
été considérée par le CE comme une activité d’intérêt général en raison de l’objet financier ⇒ CE,
arrêt 1999, décision « Rolin ».

L’organisation de compétition professionnelle fait par les fédérations sportives est-elle une activité
d’intérêt général ? Même si l’argent est roi dans les compétitions sportives professionnelles, elles ont
un caractère récréatif pour la population donc ce sont des activités d’intérêt général ⇒ CE, arrêt
1974, décision « Fédération des industries FR des articles de sport ».

23
 B/ Modes de gestion

Un SP peut être géré de trois façons :

- Directement en régie ⇒ Cela signifie que la personne publique en charge du

service le gère elle-même avec ses biens et son personnel. Ex : SP régalien comme
la Justice

- Etablissement public ⇒ Il s’agit d’un organisme doté de la personnalité morale

chargé de gérer un SP. Plutôt que de gérer un SP directement, la personne
publique en charge du service préféré donc le confier à un organisme doté d’un
minimum d’autonomie è Décentralisation technique ou par service = Décentralisation
fonctionnelle.

C’est le législateur qui est compétent pour créer une nouvelle catégorie d’établissement
public dans la mesure où cela relève du domaine de la loi fixé à l’art 34 C°.

La création en revanche d’un établissement public à l’intérieur d’une catégorie préexistante

relève du domaine réglementaire.

Une mission de SP peut être confié à ce que l’on appelle un GIP (groupement d’intérêt
public). C’est un nouveau modèle de personne public qui a d’abord été crée au sein
de l’enseignement supérieur ; rassemblant des personnes publiques ou un mix
entre personnes privées et personnes publiques chargés d’une mission d’intérêt
général, par extension d’un SP. Ex : L’institut national du cancer, le SAMU social de
Paris, l’agence nationale du sport créée en 2019.

- Personne privée ⇒ Plusieurs façons de confier un SP à une personne privée :

concession de SP (contrat de concession de service ; Loi Sapin 1973 à 2015 : délégation
de SP) ou même sans contrat. Dans ce dernier cas, soit la personne privée est
habilitée à gérer un SP par un texte (loi ou texte réglementaire) tel que les caisses de
sécurités sociales (CE, arrêt de 1938, décision « Caisse primaire Aide et protection »).
Soit à l’initiative de la personne privée de l’activité érigé ultérieurement par
l’Administration comme SP, tel que le festival international d’art lyrique
d’Aix-en-Provence (CE, arrêt de 2007, décision « Commune d’Aix-en-Provence »).

Il peut arriver qu’il y ait un doute sur la nature de l’activité qu’une personne privée a à
l’initiative (CE, arrêt de 2007, décision « Commune d’Aix-en-Provence »), le JA
développe des critères pour connaître la nature de cette activité. Par ailleurs, les critères
dégagés par le JA sont les mêmes que ceux retenus dans la définition de SP.

L’activité d’une personne privée sera en effet de nature de SP, si cette activité correspond :

- L’exercice d’une mission d’intérêt général

- Contrôle par l’Administration

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 - Détention par la personne privée de prérogatives de puissances publiques (PPP)
⇒ CE, arrêt de 1964, décision « Narcy » donne les PPP. Les PPP permettent d’accomplir
des actes d’autorité impossible en principe dans les rapports de droit privé ; ex : Adoption
de décisions administratives, clause de célibat ⇒ TC, arrêt du 15 janvier 1968, décision «
Epoux BARBIER c/ AF ».

CE, arrêt de 2007, décision « APREI » ⇒ CE admet qu' en l'absence de PPP, l’activité
gérée par une personne privée peut être tout de même qualifiée de SP. En l’absence
de tel PPP, une personne privée sera toutefois considérée comme assurant une mission
de SP, lorsque « eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa
création, de son organisation ou de son fonctionnement aux obligations qu’ils lui sont
imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qu’on lui a assignés
sont atteints il apparaît que l’Administration lui a confié une telle mission ».

Trois remarques :

- Compétence pour créer un SP ⇒ C’est le législateur lorsque cela touche à une matière
relevant du domaine de la loi et si ce n’est pas le cas, c’est le pouvoir réglementaire qui sont
compétents pour créer un SP ou ériger une activité préexistante en SP. Au niveau des
collectivités territoriales, cette compétence relève plus précisément de l’assemblée locale cad du
Conseil municipal, départemental ou régional. Il faut donc créer une délibération de l’assemblée
locale.

- La mise en place de certains SP est obligatoire ⇒ C’est le cas pour les collectivités
territoriales dans le cas où le législateur fait obligation dans le cadre des compétences qui leur a
transféré d’assurer un bon nombre de SP. Ex : assainissement entretien des voiries publiques
(relève des communes), la gestion du RSA (relève du département), gestion et financement d’un
certain nombre de prestations locales (département), la gestion du transport urbain (région). C’est
le cas également en vertu de la Constitution, que des SP liées aux fonctions régaliennes de l’Etat
ne peuvent être supprimées. Ex : Justice, Police, la Défense nationale. Le Préambule de 1946,
implique aussi pour la réalisation de droits sociaux qu’il consacre (PFRLR, CC°, arrêt du 16 juillet
1971, décision Liberté d’association), la mise en place d’un certain nombre de SP. Ex : Un
enseignement public, gratuit et laïque, la retraite, etc. Ces SP sont mis en place par l’Etat et
parfois par les collectivités territoriales pour ceux de ces SP entrant dans leur champ de
compétence.

- Des SP facultatifs ⇒ Lorsque la création du SP n’est pas obligatoire et qu’il s’agit d’un SP qui
intervient dans un secteur économique, elle doit respecter la liberté du commerce et de l’industrie
composant de la liberté d’entreprendre (rattachement à l’Art 4 DDHC). En créant un SP exerçant
une activité économique sur le marché, l’Etat ou la collectivité territoriale viennent en effet
concurrencer l’initiative privée. Selon la jp traditionnelle du CE, la création d’un SP dans le
domaine économique n’est légale que si elle est justifiée « par un intérêt public », lequel peut
résulter notamment de la carence de l’initiative privée cad de l’absence ou de l’insuffisance
quantitative ou qualitative pour répondre à un besoin de la population ⇒ CE, arrêt de 1930,
décision « Chambre syndicale du commerce en détails de NEVERS » / CE, arrêt du 3 mars 2010,
décision « Département de la Corrèze » (réaffirmation de la portée de la décision « NEVERS »).
Une fois créé le SP doit également respecter le jeu de la libre concurrence avec les autres
opérateurs du marché. Le droit de l’Union soumettant les SP intervenant dans le secteur
économique au droit de la concurrence. La présence d’un SP sur un marché ne doit donc pas
fausser le jeu de la libre concurrence. CE, arrêt du 31 mai 2006, décision « Ordre des avocats au

25
 barreau de Paris » ⇒ Synthétise l’état du droit en matière de création de SP dans le domaine
économique.

Si le SP renvoie à des réalités et des problématiques très concrètes, il est d’un point de vue théorique
étroitement lié au droit administratif lui-même, même si les choses sont plus compliquées qu’elles ne
paraissent : son régime juridique.

Section 2 : Lien avec le droit administratif et régime juridique

1/ Lien avec le droit administratif et régime juridique

Historiquement, le service public a constitué une justification à l’existence du droit administratif. A

l’époque (fin XIX) où la doctrine a cherché une justification au fait que l’administration soit soumise à
ce droit qui lui est spécifique, Léon DUGUIT (doyen univ Bordeaux) et ses disciples, ont vu cette
justification dans le fait que l'administration a pour mission le service public. Alors que les personnes
privées poursuivent des intérêts privés, l’administration (l’Etat) a une finalité particulière : le service
public, l’intérêt général, qui justifierait qu’il soit soumis à un droit différent de celui applicable aux
personnes privées.

Dans cette école de Bordeaux, appelée aussi école du service public, qui a fait de la décision Blanco
(TC,1873) la clé de voûte du droit administratif. Pour rappel, dans la décision Blanco, le tribunal des
conflits a considéré que le cc ne devait pas être appliqué à l’administration. Or, dans l’affaire à
l’origine de la décision Blanco, était en cause un service public.

Le critère de service public comme justification à l’existence du droit administratif a eu du

succès jusqu’au sein du conseil d’Etat où il a permis de faire entrer des parties entières du
droit dans le champ du droit administratif et la compétence du juge administratif. Par exemple,
il a permis de faire entrer le contentieux des collectivités locales dans le champ du droit administratif
⇒ CE, 1903, Terrien ; CE, 1910, Thérand ; TC, 1908, Feutry.

Le service public constitue tjrs un critère permettant de savoir quand le droit administratif s’applique.

Le service public permet :

- Déterminer la nature d’un acte juridique s'agissant notamment des actes adoptés par
des personnes privées chargés d’une mission de service public. Pour rappel, les actes
juridiques adoptés par les personnes privées peuvent en effet être considéré comme des
actes administratifs soumis au droit administratif et à la compétence du juge administratif
si cette personne privée gère un service public, si l’acte est lié à l’exercice de service
public et s’il relève l’exercice de prérogative de puissances publiques ⇒ Décision
Barbier, TC, 1958.

- Déterminer la nature d’un contrat (soumis au droit privé ou droit administratif ?). Le
lien du contrat avec un service public est en effet un des critères qui peut conduire à
qualifier le contrat comme un contrat administratif.

- Déterminer la nature d’un bien pour savoir parmi les biens des personnes publiques
quels sont ceux qui appartiennent à leurs domaines publics et ceux qui appartiennent à

26
 leurs domaines privés. Un bien appartient au domaine public et sera soumis au droit
administratif s’il est affecté à un service public, cad si son usage est dévolu au service
public.

Toutefois, l’équation selon laquelle lorsqu’il y a service public il y a droit administratif n’est pas tjrs vrai.
En d’autres termes, le service public n’est pas tjrs soumis au droit administratif. Cela peut s’expliquer
pour 3 raisons :

- Les SPIC soumis à un régime majoritairement de droit privé

- Les SP gérés par des personnes privées

- Les SP soumis au droit de l’Union, en autre le droit de la concurrence

a/ Les SPIC soumis à un régime majoritairement de droit privé

Le régime juridique de services publics dit industriels et commerciaux (SPIC) est dominé par le droit
privé. Cette appellation du SPIC est apparue avec la décision Société commerciale de l’ouest africain
(« Bac d’Eloka »), TC, 1921. Le TC constate que la colonie de la Côte d’Ivoire exploitait « un service
de transport dans les mêmes conditions qu’un industriel ordinaire » et considère que les
conséquences dommageables de l’accident relèvent du juge judiciaire, et par conséquent du droit
privé. Apparaît à ce moment-là une distinction entre un service public dit administrative (SPA) et un
service public industriels et commerciaux (SPIC) ayant à côté de leur vocation de servir les intérêts
généraux, des objectifs de rentabilité comme entreprise ordinaire et que le juge ad décide de les
soumettre au droit privé (ex : SNCF). En cas de doute sur la nature d’un service, le juge utilise trois
indices ⇒ CE, 1956, Union syndicale des industries aéronautique.

Trois indices mis à disposition par le juge (méthode du faisceau d’indice) :

- L’objet du service : Le juge se demande si la mission remplie se rattache aux fonctions

« normales » de l’administration ou sont proche des missions que l’entreprise peut
assurer

- Les ressources du service : Le service est -il financé par des redevances ou par le
contribuable

- Les modalités de fonctionnement du service : A-t-il une comptabilité publique ou

privé, statut des travailleurs, méthode de gestion utilisée, etc.

Si l’activité d’un service public est proche de celle d’une entreprise privée, si le service est financé
majoritairement par les redevances et si les modalités de fonctionnement ne présentent pas dans
l’ensemble un caractère administratif, le service sera qualifié de SPIC. Même lorsque c'est une
personne publique qui gère un SPIC, le régime juridique appliqué au service est dit dominant à droit
privé. Dans tous les cas, le rapport avec les usagers est régi par le droit privé, les personnels sont

27
soumis au droit privé (sauf le directeur et l’agent comptable lorsque le SPIC est géré par une
personne publique). Les éventuels dommages causés par le service sont en principe réparés

Les SPIC peuvent être gérés par une personne publique, le régime applicable est évidemment celui
du droit privé è Contrat de travail (C. Trav) par ex.

Cette distinction SPA et SPIC a des conséquences au niveau de la qualification des établissements
publics lorsque le SP se trouve être géré par un établissement public :

- Un établissement public gérant un SPA sera appelé un EPA

- Un établissement public gérant un SPIC, se nommera EPIC : toutes les SPIC avant
l’application de la concurrence, tous les pôles monopolistiques comme EDF

Il existe cependant des établissements publics à double visage gérant à la fois des activités de
SPA et de SPIC. C’est le cas des chambres de commerce et des industries (CCI) , la représentation
des intérêts professionnels (SPA) et des activités portuaires et aéroportuaires (SPIC).

Il existe aussi des établissements publics à visage inversé, dont la qualification faite par un
texte de EPIC ne correspond pas à la véritable nature du SP qu’il gère. C’était le cas des Fonds
d’organisation et de régularisation des marchés agricoles (FORMA). TC, arrêt du 24 juin 1958,
décision « Société distillerie bretonne » (pas besoin de retenir pour l’exam) è s’agissant de la
requalification de la FORMA requalifier en EPA.

C’est un établissement public dont la qualification fait par les textes ne reflètent pas la véritable nature
de l’activité. Dans le but d’éviter à ces établissements publics d’être contraint au régime de fiscalité
public plus restreint que le privé.

Le SP contrairement à ce que l’on pouvait penser, le SP n’est pas toujours soumis au droit
administratif ; deux situations :

- SPIC soumis à un régime majoritairement de droit privé

- Les SP gérés par des personnes privées

b/ Les SP gérés par des personnes privées

Le régime juridique du SP géré par des personnes privées est également à dominante de droit privé.
Même lorsque la personne privée gère un SPA. Ex : Sécurité sociale, cf plaquette : caisse de la
société sociale.

Le régime juridique appliqué au SP est à dominante de droit privé.

Le cas de figure où la part du droit administratif est la plus réduite est celui où une personne privée
gère un SPIC (quand une personne privée gère un SPA, la part du droit privé est moins importante.
Les usagers sont dans une situation de droit public et des agents publics peuvent être misent à
disposition du service.

Lorsqu’un SPIC est géré par une personne privée, le régime de la nature du SP est doublement
dominé par le droit privé du fait que ce soit un SPIC et en plus géré par une personne privée. Même

28
si les AA adoptés par le gestionnaire de service et que les contrats qu’elles passent peuvent être, par
exemple être toujours administratifs s’ils répondent aux conditions.

c/ Les SP soumis au droit de l’Union, en autre le droit de la concurrence

Le droit de l’Union soumet les SP à la notion de service marchand. Le service marchand est une
catégorie du droit de l’UE correspondant à toute activité pratiquée contre rémunération. Le droit de
l’UE considère qu’un certain nombre de SP entrent dans la catégorie des services marchands è
Qualifié par l’UE de SIEG.

Face au droit de la concurrence, le CE accepte d’appliquer le droit communautaire en ce qui

concerne les services marchands à des fins de la libre-concurrence au sein de l’UE ⇒ CE, arrêt de
1997, décision « Société Million et Marais ».

Le droit de la concurrence est matériellement un droit civil et commercial. Certains SPA sont alors
considérés comme service marchand par l’UE. Ex : Les logements sociaux, les cantines scolaires, les
autoroutes payantes.

Certains SP ne sont pas considérés comme services marchands. Ex : Justice.

Dans toutes ces situations (a, b et c), ce n’est pas le droit administratif qui est applicable. Cependant,
il persiste une part résiduelle de droit administratif.

2/ Les principes fondamentaux du SP

Louis Rolland (juriste FR, disciple L. DUGUIT) dégage les principes que revêt le SP dans les années
30.

Quelles sont les grandes lois (principes) du SP ?

- Egalité

- Continuité

- Mutabilité

Toutefois, tous les SP quel que soit leur nature, et celle de la personne qui les gère sont soumis au «
lois du SP » ou nommé « les lois de Rolland » imposant : a) les agents et usagers soient traités de
manière égales ; b) le service fonctionne de manière régulière ; c) les services s’adaptent aux
évolutions sociétales et techniques.

a/ Le principe d’égalité devant le SP

29
CE, arrêt de 1951, décision « Société des concerts du conservatoire » ⇒ Dégage ce premier principe.

Il s’applique à la fois aux usagers et agents du service. En ce qui concerne les agents, l’égalité
est démontrée par l’égal accès aux postes via le processus de concours. S’agissant des usagers, le
principe d’égalité implique notamment que les usagers se trouvant dans des situations identiques
soient traités de la même façon, en particulier des tarifs. Sauf nécessité d’intérêt général en
rapport avec l’objet d’un service qui justifierai une différence de traitement ⇒ CE, arrêt de
1974, décision « Denoyez et Chorques ».

S’il est possible de traiter différemment des usagers se trouvant dans des situations différentes, il ne
s’agit pas toutefois d’une obligation pour l’administration.

Le principe d’égalité a pour déclinaison le principe de neutralité du SP (à des fins politiques,

religieuses et philosophiques). Ce principe de neutralité qui interdit le port d’objet ostentatoire (cf.
arrêts du CC°, des 7 septembre 2023 et 25 septembre 2023).

Interdit le port par le personnel des SP de tout signe exprimant leur croyance religieuse. En revanche,
quelle est la règle s’agissant des usagers ?

Le principe est inverse cad que normalement les usagers ont le droit de porter des signes propres à
leurs convictions è Droit d’exprimer leurs convictions religieuses cependant ne doit pas entraver la
liberté des autres usagers et de l’ordre public et ne compromet pas le bon fonctionnement du SP.

Loi du 15 mars 2004 est une dérogation au principe selon lequel les usagers ont la possibilité
d’exprimer leurs convictions religieuses au sein des établissements scolaires du 1er et 2nd degré. Cette
loi a été votée au vu de la tendance de la radicalisation en FR.

L’interdiction du port de l’abaya porté par G. ATTAL découle de la juste application de la loi du 15
mars 2004.

Le 27 septembre 2024, le CE a refusé le recours au fond (en cas de REP) et a rejeté le recours en
annulation. Dès lors, le CE valide l’interdiction du port de l’abaya.

b/ Le principe de continuité du SP

Justifiant notamment une limitation du droit de grève des agents publics. Cette limitation doit être
faite par le législateur au regard de l’alinéa 7 du Préambule de 1946.

Lorsqu’elle n’est pas effectuée par le législateur. Ex : La loi du 20 août 2008 instituant un droit
d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire ⇒
Création d’un service minimum.

La réglementation du droit de grève appartient au chef de service. Ex : jp « Dehaene » de 1950.

En application du pouvoir réglementaire d’organisation du service que le JA reconnaît à tous chefs de
service ⇒ jp « Jamart » de 1936.

Le chef de service est toute personne placée à la tête d’une direction administrative.

30
c/ Le principe de mutabilité

L’idée est que le SP doit évoluer en fonction des volontés générales. C’est plutôt un principe qui joue
contre les usagers ou les agents. Attn : Il n’existe pas de droit de maintien du SP (pour les SP
facultatifs) hormis pour les SP obligatoires.

Il s’agit du principe de mutabilité, le SP doit évoluer selon les exigences de l’intérêt général. Il
résulte du principe de mutabilité que ni les agents ni les usagers ne sauraient se prévaloir
d’un droit acquis au maintien du statut en vigueur lorsqu’ils sont entrés en relation avec le
service.

Aucun droit n’existe non plus au maintien du service. L’administration pouvant supprimer des
SP à l’exception de ce que la loi ou la Constitution rendent obligatoire.

Toutes modifications du régime de prestation du SP ou du statut des agents ne peuvent revêtir un

caractère rétroactif. Autrement dit, ne peuvent revenir sur la situation passée ou à venir des
agents.

Ces principes ont été formalisés et identifiés par L. Rolland puis repris par le JA. Les principes
d’égalité et de continuité du SP et leur déclinaison sont généralement sous forme de PGD.

Cependant, les principes d’égalité et de continuité du SP ont désormais valeur constitutionnelle :

- Principe d’égalité ⇒ Art 6 DDHC

- Principe de continuité élevé comme principe constitutionnel ⇒ CE, arrêt du 25 juillet

1979, décision « Droit de grève à la radio et à la TV ».

L’autre grande mission de l’administration a supposé que l’on puisse les distinguer. La police
administrative vise à la protection de l’ordre public.

Chapitre 2 : La police administrative

La police administrative a plus précisément pour but de prévenir les troubles à l’ordre public.
Elle est à distinguer de la PJ qui est exercée sous le contrôle du juge judiciaire. La répression des
infractions relevant de la police judiciaire. Attn : La police administrative et la police judiciaire
peuvent toutes deux faire intervenir les forces de l’ordre.

La différence entre police administrative et PJ n’est pas toujours facile, en raison de la quasi-identité
des forces qui peuvent intervenir.

31
En cas de doute sur la nature d’une opération de police, la jp recourt à un critère finaliste tenant
au but, à l’objectif de l’opération. Si l’opération de police avait pour finalité essentielle d’éviter un
trouble général à l’ordre public, il s’agit d’une opération de police administrative. Si l’opération de
police, avait en revanche, de constater l’établissement d’une infraction pénale déterminée commise,
ou sur le point d’être commise ou bien supposé d’être commise, et d’en rechercher les coupables
permettant par la suite qu’ils soient jugés devant les juridictions pénales, il s’agit d’une opération de
PJ.

Ex : L’action d’un agent des forces de l’ordre visant à arrêter une personne qui semblait être sur le
point de commettre une infraction est une opération de PJ ; car l’intention de l’agent était d’arrêter un
agent.

Ex : La saisie des journaux en DZ décidé par le préfet pendant la guerre DZ a été qualifié par le JA,
qu’en bien même le préfet s’était fondé sur le Cpén, d’opération de police administrative dans la
mesure ou cette saisie permettait d’éviter un trouble à l’ordre public è CE, arrêts du 24 juin 1960,
décision « Société le Monde » et décision « Société FRAMPAR ».

La police administrative est une activité à la fois normative et matérielle. Les autorités de police
administrative peuvent, en effet, édicter des mesures à caractère réglementaire ou individuelle ; ou
décider d’opération matérielle exécutée notamment par les forces de police.

L’exercice de la police administrative est une mission obligatoire pour l’administration. La

carence de la police administrative à intervenir est une faute de l’administration susceptible
d’engager sa responsabilité.

Section 1_ La police administrative générale

1/ Les objectifs de la police administrative générale

Quels sont les cinq objectifs de la police administrative générale ?

- La sécurité

- La tranquillité publique

- La salubrité publique

- La moralité publique

- La dignité de la personne humaine

Sécurité-Tranquillité-Salubrité publique relève de ce que l’on nomme l’ordre public matériel.

Ex :

32
- La protection de la sécurité publique = La police de circulation routière, la prévention et la lutte
contre des accidents et des catastrophes, ou prévention des actes terroristes.

- La protection de la tranquillité publique = A éviter les émeutes et les bagarres ou à lutter contre
le bruit.

- La protection de la salubrité publique = La garantie de l’hygiène (déchets, gestion d’hygiène) et

de la santé publique (incluant la lutte des épidémies et des pollutions).

Moralité publique et dignité de la personne humaine relèvent de l’ordre public immatériel. Quelle
est la différence entre les deux ?

La moralité est un objectif traditionnel de la police administrative. Alors que la protection de la dignité
humaine est apparue récemment.

S’agissant de la moralité publique, n’a pas pour objectif d’imposer un ordre moral mais de protéger un
certain état de conscience cad d’empêcher les atteintes publiques au minimum d’idée morale
naturellement admise par les individus « moyens » ⇒ Horizontal

Cela a pu justifier par ex l’interdiction de la projection d’un film au cinéma ⇒ CE, Arrêt de 1959,
décision « Société des film Lutétia » ; le CE rejette la demande au motif de circonstances locales.

Interdiction de projection d’un film cependant moins facilement admise NOW, en raison de l’évolution
des mœurs.

En revanche, l’objectif de la dignité humaine a été admise par le JA è CE, arrêt du 27 octobre 1995,
décision « Morsang sur Orge ».

Ce fondement a fait l’objet de polémique, car cela concernait une personne en particulier (nain) qui se
produisait dans des spectacles nocturnes. Le maire de la commune prend un arrêté municipal afin
d’annuler le spectacle au nom de la dignité humaine. Le nain este en justice afin d’annuler cet arrêté
municipal. Le CE rejette le recours du nain et valide l’acte municipal et consacre le 5e objectif de la
police administrative.

La dignité de la personne humaine est un objectif plus récent qui a notamment justifié l’interdiction par
un maire d’un spectacle de lancer de nains. Il a également justifié dans une autre affaire, dans
laquelle une association avait décidé au milieu des années 2000, la distribution d’une soupe sur la
voie publique à l’égard des SDF. Une soupe où il y avait volontairement du porc afin d’exclure les
musulmans. Le préfet de Paris avait interdit la distribution de cette soupe. L’association forme un
recours qui sera rejeté par le CE au nom de l’application du principe de dignité humaine fait par le
préfet de Paris ⇒ CE, 2007, décision « Ministre de l’Intérieur c/ Association Solidarité des français ».

Ce principe a également été mobilisé pour justifier l’interdiction par les préfets ou les maires du
spectacle de Dieudonné au motif que les propos et gestes à caractère raciste et antisémite pouvait
porter atteinte à la dignité humaine ⇒ CE, 9 janvier 2024, décision « Ministre de l’Intérieur c/ Société
et production de la plume » = 1er décision rendue par le CE au sujet de Dieudonné. Attn : Ce sont
des ordonnances de référés.

Ce nouveau but reconnu à la police administrative générale est critiqué cependant, dans la mesure
où l’on voit apparaître la tentation d’imposer un ordre moral.

33
Le JA a considéré que la laïcité n’était pas un objectif de la police administrative. Depuis 2016,
certains acteurs essaient d’interdire le port du burkini au nom de la laïcité. Cependant, le CE
considère que la laïcité n’est pas un objectif protégé par la police administrative générale.

En dehors de ces cinq objectifs : sécurité-tranquillité-salubrité-moralité-dignité humaine, aucun

autre but est NOW admis à la police administrative générale. Ex : Un maire ne peut pas protéger la
laïcité en interdisant le port du burkini sur les plages. Un tel objectif n’a pas été reconnu par le CE qui
a suspendu dans le cadre d’un référé liberté, l’exécution des arrêtés anti-burkini adopté par un
certains nombre de maire de la Côte d’Azur depuis l’été de 2016 ⇒ CE, ordonnance du 26 août 2016,
décision « LDH et autres » et CE, ordonnance du 26 septembre 2016, décision « Association des
Défenses des droits de l’Homme, collectif c/ l’islamophobie en FR » ; CE, arrêt du 17 juillet 2023,
décision « LDH ».

2/ Les titulaires de la police administrative générale

Quels sont les titulaires de la police administrative générale ?

Les autorités de police administrative générales ont à la fois une compétence et un devoir (peut se
voir engager sa responsabilité) sont les suivantes :

- Au niveau national, il s’agit du PM et éventuellement du pdt de la République

(intervenir par décret délibéré en Conseil des ministres) ⇒ CE, arrêt de 1919, décision «
Labonne » è A fait du titulaire du pouvoir réglementaire l’autorité de police administrative
générale au niveau national = Régulièrement réaffirmé depuis, ex : CE, arrêt du 26 juillet
2019, décision « Ligue de défense des conducteurs » relatif à l’abaissement du PM de la
vitesse de 90 à 80 km/h sur certaine portion de route à double sens sans séparateur
central. Sous la Ve République le titulaire du pouvoir réglementaire est pour rappel le PM
en vertu de l’art 21 de la Constitution excepté s’agissant des actes réglementaires
délibérés en Conseil des ministres et signé par le pdt de la République (art 13 C°).

- Au niveau départemental, il s’agit du préfet de département (hormis pour celui de Paris

du fait d’une particularité)

- Au niveau municipal, il s’agit du maire en vertu de l’art L.2212-1 du CGCT (Code

général des collectivités territoriales).

CGCT prévoit le départage des compétences entre le maire et le préfet.

Les mesures de police administrative générale dans le cas où elle donne lieu à la saisine du JA, font
l’objet en principe d’un contrôle de proportionnalité de sa part, en vertu de la jp « Benjamin » (1933). Il
faut que la mesure soit adapté, nécessaire et proportionné.

Dans l’affaire à l’origine de l’arrêt « Benjamin », un conférencier catholique René Benjamin souhaitait
tenir à NEVERS une réunion publique à laquelle voulait s’opposer par tous les moyens des
instituteurs laïcs. Devant le risque de trouble à l’ordre public, le maire avait interdit la conférence.
Décision arrêté municipal annulé par le CE, au motif que le maire aurait pu mettre en place des
mesures moins contraignantes comme en faisant une demande au préfet d’obtenir des forces de
police supplémentaires.

34
Partiel aura lieu le lundi 9 décembre 2024 : 8h 30 à 11h 30.

Les autorités de police générale interviennent sur le fondement de leur pourvoi de police
administrative générale sans nécessité d’une obligation textuelle précise, dès lors qu’une atteinte à la
sécurité-tranquillité-salubrité-moralité-dignité humaine peut se produire. Leur intervention répond au
minimum de condition nécessaire au maintien de l’ordre public.

En revanche, les polices administratives spéciales ont chacune d’entre elles un objet précis et
elles s’exercent selon une habilitation textuelle précise également, en principe de rang
législatif. Outre, la désignation des autorités compétentes définis les éventuelles procédures
spécifiques à suivre pour exercer la police administrative spéciale créée tel que :

- Le contenu des mesures susceptibles d’être prise en compte

- Les catégories de personnes visées

- Les finalités poursuivies.

Section 2_ Les polices administratives spéciales

Pourquoi créer des polices spéciales ?

- Pour permettre à la police administrative d’agir de manière plus poussée cad plus
attentatoire aux droits et libertés fondamentales

- Pour les domaines ne relevant pas de la compétence de la police administrative

générale

Les polices administratives spéciales permettent à l’autorité de police habilitée par la loi qui les créer
soit d’intervenir dans des domaines où la police générale ne peut intervenir, car ne relevant pas de
l’un des cinq objectifs. Soit d’intervenir dans des domaines où la police générale peut intervenir mais
de manière plus poussée cad de manière plus attentatoire aux droits et libertés fondamentaux. Ex :
En soumettant l’exercice d’une activité à un régime d’autorisation préalable. C’est le cas des
raves party. Il faut demander l’autorisation préalable à la préfecture è CE, arrêt du 30 avril 2004,
décision « Association Technopol ».

Quelles sont les autorités de polices spéciales ?

Les autorités de polices administratives spéciales sont nombreuses et coïncident parfois avec
les autorités de police générale. Le législateur lorsqu’il créer une police spéciale, il va la confier à
une autorité de police générale. Ex : Le préfet exerce de nombreuses polices spéciales à savoir
police de la chasse, de la pêche, des mines, des carrières, des installations classées pour la
protection de l’environnement, etc.

35
Il s’agit souvent d'organes distincts, comme le président du Conseil départemental est
compétent pour la police de la circulation routière sur le domaine public départemental. Les ministres
ont également des compétences de polices spéciales dans leur domaine respectif. Ex : ministre de
l’Intérieur, en ce qui concerne la police des étrangers, etc.

L’existence d’une police administrative spéciale sur un objet donné exclut en principe l’intervention de
la police administrative générale sur ce même objet. Autrement dit, c’est l’autorité de police spéciale
qui doit intervenir et non une autorité de police générale.

Ex : Le maire ne peut réglementer l’installation des antennes de téléphonie sur le territoire de

sa commune, car relève par la police spéciale détenu par l’ARCEP, l’ANRF, ministre chargé des
communications électroniques. L’existence de cette police spéciale empêche le maire à instaurer des
AA ⇒ CE, arrêt du 26 octobre 2011, décision « Commune de Saint-Denis ».

Ex : Un maire ne peut réglementer la culture d’organisme génétiquement modifiée sur le

terrain de sa commune du fait qu’il existe une police spéciale des OGM détenu par les ministres
de l’Agriculture et de l’Environnement ⇒ CE, arrêt du 24 septembre 2012, décision « Commune de
Valence ».Le JA a procédé à l’annulation des AA pris par les maires.

Si l’autorité de police spéciale coïncide avec une autorité de police générale (cad que c’est la
même personne, même autorité), elle doit intervenir non pas sur le fondement de son pouvoir de
police générale mais sur le fondement et dans le cadre de la loi ayant créée ladite police
spéciale.

En temps normal, la prévention des troubles à l’ordre public est assurée par l’exercice de la police
administrative générale et des polices administratives spéciales. Les situations de crise ont
conduit cependant à créer des régimes d’exception ; plus particulièrement des polices
administratives d’exception.

Ex : L’état d’urgence, l’état d’urgence sanitaire, régime de sortie d’urgence d’état d’urgence sanitaire
(2020 et 2021-2022).

Le point commun de ces polices administratives d’exception est celui d’augmenter considérablement
le pouvoir de police administrative.

Section 3_ Les régimes d’exception

« Bombe constitutionnelle » certains auteurs qualifie de la sorte l’art 16 C°.

Il s’agit tout d’abord du régime de l’art 16 C° qui permet en cas de crise très grave « xxx citation du
texte ».

Ce régime d’exception conférant quasiment les plein pouvoir au pdt de la République lui
permet de prendre toute mesure nécessaire au rétablissement de l’ordre public. L’art 16 C° a
été mise en œuvre une fois par CDG pendant la guerre DZ en 1961 ; à l’occasion du putsch des
généraux à Alger. Cet art a été appliqué pendant une durée de 4 mois (avril à septembre 1961) bien
au-delà de la durée du putsch (à savoir 3 jours). L’art 16 C° relève du pouvoir discrétionnaire du
pdt de la République.

36
Le second régime d’exception est celui de l’état de siège, créé par la loi du 9 août 1849 (IIe
République), et figurant à l’art 36 de la C°. Now est codifié aux art L.2121-1 et s. du Code de la
défense, en ce qui concerne son régime juridique. Le régime de l’état de siège est défini en cas de
guerre (invasion, insurrection). Le régime de l’état de siège a pour effet « En cas de péril imminent
résultant d’une guerre étrangère ou une insurrection armée ». Ce régime a deux effets :

- Donne les compétences du pouvoir de police administrative entre les mains de

l’Armée

- Etendre de façon exceptionnelle les pouvoirs de la police administrative

Permet donc aux autorités militaires de procéder aux perquisitions de jour comme de nuit, d’éloigner
du territoire les non-résidents, d’exiger la remise des armes et munitions, ainsi que d’interdire les
publications et réunions.

Dans son régime actuel, l’état de siège est mis en œuvre par décret en Conseil des ministres donc
décidé par le pdt de la République. Sa prorogation (cad prolonger) au-delà de 12 jours doit être
autorisée par le Parlement, au moyen d’une loi.

Attn : Ce régime a été appliqué uniquement à l’occasion des deux WW.

Le troisième régime d’exception est celui de l’état d’urgence créé par une loi du 3 avril 1955. A
l’occasion de la guerre DZ, a été créé ce régime puis modifié pendant la période de 2015-2017. Ce
régime a vocation à être mis en œuvre « soit en cas de péril imminent résultant d’atteinte grave à
l’ordre public, soit en cas d’évènement présentant par leur nature ou leur gravité leur caractère de
calamité publique » ⇒ Champ d’application du régime.

Quels sont les effets de l’état d’urgence ? Le régime de l’état d’urgence contrairement à l’état de
siège de transférer les pouvoirs de police administrative à l’Armée, seulement d’étendre ces derniers
au profit du ministre de l’Intérieur et du préfet du Département. Ces deux autorités peuvent, en
effet, restreindre la circulation des personnes ou des véhicules prononcées des interdictions de séjour
dans certains lieux et des assignations de résidence, fermer provisoirement des lieux de réunion
(notamment des lieux de culte) et interdire des réunions, exiger la remise des armes et munitions,
ainsi que de coordonner des perquisitions de jours comme de nuit pouvant le cas échéant à la saisie
de données informatiques.

L’état d’urgence a été mis en œuvre à cinq reprises :

- Guerre DZ

- NC en 84-85

- Emeutes des banlieues en novembre, décembre 2005

- A la suite aux attentats du 13 novembre 2015 jusqu’à fin octobre 2017

- NC en mai 2024

Comme l’état de siège, l’état d’urgence est mis en place par décret du Conseil des ministres, et sa
prorogation au-delà de 12 jours doit être autorisée par le Parlement ⇒ Régime d’application.

Un état d’urgence sanitaire a été créé au moment de la pandémie de COVID-19 ainsi que des
régimes de sortie de l’état d’urgence (été 2020, juin 2021 à juillet 2022). Le régime de l’état d’urgence
sanitaire est inspiré de celui de l’état d’urgence (loi de 1955), mais est spécifique au cas « D’une

37
catastrophe sanitaire mettant en péril par sa nature et sa gravité la santé de la population » Anc art L.
3131-12 du Code de la santé publique.

Ces régimes de l’état d’urgence sanitaire et de sortie de l’état d’urgence sanitaire ont disparu des
textes depuis le 1er août 2022. En dehors de ses régimes de police d’exception, la jp a admis que
dans des circonstances exceptionnelles, l’Administration puisse prendre des mesures de police
administrative exceptionnelle pour faire face à l’urgence ; cad des mesures impossibles à adopter
normalement au titre de la police administrative générale et non prévu par la police administrative
spéciale è Théorie des circonstances exceptionnelles.

La théorie des circonstances exceptionnelles a été dégagée lors de la 1WW, dans la jp Heyriès
(1918).

CE, arrêt du 28 juin 1918, décision « Heyriès » ⇒ Le CE admet que le pdt de la République a
valablement pu suspendre pendant la 1WW, l’art 65 de la loi du 22 avril 1905, prescrivant de
communiquer au fonctionnaire son dossier préalablement à toute sanction disciplinaire ; au motif que
cette garantie des fonctionnaires était de nature pendant la durée des hostilités à entraver (retarder)
l’exercice des fonctions disciplinaire, et le fonctionnement des administrations nécessaires à la vie
nationale.

CE, arrêt du 28 février 1919, décision « Dames Dol et Laurent » ⇒ Le CE a jugé que le préfet
maritime de Toulon avait pu légitimement interdire durant la 1WW dans la ville de Toulon, l’activité des
filles galantes en raison du risque d’espionnage leurs fréquentations par les soldats FR. Le CE a
admis une atteinte à la liberté individuelle et de commerce en raison de l’état d’urgence. Le JA tire
son raisonnement de l’application de la théorie des circonstances exceptionnelles.

Cette théorie des circonstances exceptionnelles a connu d’autres applications, s’agissant en

Guadeloupe ou encore, plus récemment avec la crise du COVID-19.

Au vu de ce qu’il a été étudié de la police administrative générale, les polices administratives

spéciales et les régimes d’exception. Il est intéressant d’analyser la façon dont a été mobilisé la police
administrative générale pour faire face à la pandémie du COVID-19.

Section 4_ La mobilisation de la police administrative face à la crise de la

COVID-19

C’est le propre de la police administrative de lutter contre les épidémies ; cela relève de la
salubrité publique incluant la protection de la santé publique. La carence de la police
administrative à intervenir est une faute de la part de l’Etat à engager sa responsabilité ⇒ La
responsabilité de l’administration.

La police administrative générale et les polices administratives spéciales ainsi que la théorie
relative aux circonstances exceptionnelles ont été mobilisée. Des régimes d’exception ont
d’ailleurs été créés pour l’occasion. Sur quels fondements ont été prises les premières mesures de la
police administrative ?

Les premières mesures ont été prises par le ministre de la Santé car depuis les années 2000, il est
titulaire d’une police administrative spéciale de l’urgence sanitaire (art L.3131-1 CSP). C’est

38
dans ce cadre que le ministre de la Santé a dégagé les premières mesures liées à la pandémie du
COVID-19, début mars 2020.

Art L.3131-1 du code la Santé Publique : « I.-En cas de menace sanitaire grave appelant des
mesures d'urgence, notamment en cas de menace d'épidémie, le ministre chargé de la santé peut,
par arrêté motivé, dans l'intérêt de la santé publique et aux seules fins de prévenir et de limiter les
conséquences de cette menace sur la santé de la population, prescrire : 1° Toute mesure
réglementaire ou individuelle relative à l'organisation et au fonctionnement du système de santé ; 2°
Des mesures de mise en quarantaine ou de placement et de maintien en isolement, dans les
conditions prévues au I des articles L. 3131-12 et L. 3131-13. » ⇒ Qui attribue à celui-ci une police
administrative spéciale : l’urgence sanitaire.

L’arrêté du 14 mars 2020 ayant suspendu l’accueil des élèves et étudiants dans les établissements
scolaires et supérieurs, fermeture des bars et restaurants ; interdit aussi les rassemblements de plus
de 100 personnes dans les milieux clos ou ouverts.

Sur quel fondement juridique le confinement de la population jusqu’au 31 mars 2020 a été pris ?

Sur arrêté du 16 mars 2020 portant réglementation des déplacements dans le cadre de la lutte c/ la
propagation du COVID-19, E. PHILIPPE du pouvoir de police administrative générale (jp Labonne) et
sur le fondement de la théorie des circonstances exceptionnelles.

Dans un arrêt du 22 décembre 2020 (Plaquette TD 3) ⇒ CE reconnaît que le PM a pu mettre en

place la mesure du confinement via la théorie des circonstances exceptionnelles et par son police
administrative général.

Il a cependant paru nécessaire, de donner aux mesures sanitaires prises ou susceptibles d’être
prises, une assise juridique plus solide. Dans la mesure où elles étaient très attentatoires aux droits et
libertés (en l’occurrence le droit d’aller et venir) ⇒ Cela s’est traduit par la création de nouveaux
régimes d’exception.

La loi du 23 mars 2020, a créé le régime de l’état d’urgence sanitaire. Elle a été mise en œuvre
jusqu’au 23 mai 2020 ; mais en réalité a été prolongée jusqu’au 10 juillet 2020 inclus, par la loi du 11
mai 2020.

Dans le cadre de ce régime de l’état d’urgence sanitaire, le PM se voyait attribuer par le législateur, la
compétence si nécessaire de restreindre ou interdire la circulation des personnes ou des véhicules,
d’interdire aux personnes de sortir de leurs domiciles, d’ordonner des mises en mesures de
quarantaine ou d’isolement, d’ordonner la fermeture provisoire d’établissement recevant du public
ainsi que des lieux de réunion, de limiter ou interdire les rassemblements sur la voie publique,
d’ordonner la réquisition des biens et services, à la lutte c. la catastrophe sanitaire ‘masques), de
prendre des mesures temporaires de contrôle des prix de produits en tension.

Le ministre de la Santé pouvait intervenir pour mettre en œuvre les mesures décidées par le
PM. Le préfet de département pouvait être habilité à prendre les mêmes mesures que le PM
uniquement dans le champ géographique n’excédant pas le territoire d’un département. Les
restrictions qui avaient spontanément imposées le PM sur le fondement de son pouvoir de police
administrative générale et de la théorie des circonstances exceptionnelles, ce sont ainsi trouvées
investies d’un fondement juridique solide ; et les autorités de police dans le cadre de ce régime de
police administrative d’exception que constitue l’état d’urgence sanitaire était :

- PM

39
 - Préfet

- Ministre de la Santé

23 mars 2020, application immédiate de l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 10 juillet 2020. Face à la
recrudescence de l’épidémie, l’état d’urgence sanitaire a été instauré sur l’ensemble du territoire par
un décret du pdt de la République en date du 14 octobre 2020 et ayant pour application à partir du 17
octobre 2020 pour une durée d’un mois (l’état d’urgence sanitaire était lui aussi mis en œuvre par
décret en Conseil des ministres)

Anc art L.3131-3 CSP : « Nonobstant les dispositions de l'article L. 1142-1, les professionnels de
santé ne peuvent être tenus pour responsables des dommages résultant de la prescription ou de
l'administration d'un médicament en dehors des indications thérapeutiques ou des conditions
normales d'utilisation prévues par son autorisation de mise sur le marché ou son autorisation
temporaire d'utilisation, ou bien d'un médicament ne faisant l'objet d'aucune de ces autorisations,
lorsque leur intervention était rendue nécessaire par l'existence d'une menace sanitaire grave et que
la prescription ou l'administration du médicament a été recommandée ou exigée par le ministre
chargé de la santé en application des dispositions de l'article L. 3131-1 (alinéa 1er). Le fabricant d'un
médicament ne peut davantage être tenu pour responsable des dommages résultant de l'utilisation
d'un médicament en dehors des indications thérapeutiques ou des conditions normales d'utilisation
prévues par son autorisation de mise sur le marché ou son autorisation temporaire d'utilisation, ou
bien de celle d'un médicament ne faisant l'objet d'aucune de ces autorisations, lorsque cette
utilisation a été recommandée ou exigée par le ministre chargé de la santé en application de l'article
L. 3131-1. Il en va de même pour le titulaire de l'autorisation de mise sur le marché, de l'autorisation
temporaire d'utilisation ou de l'autorisation d'importation du médicament en cause. Les dispositions du
présent alinéa ne les exonèrent pas de l'engagement de leur responsabilité dans les conditions de
droit commun en raison de la fabrication ou de la mise sur le marché du médicament (alinéa 2nd). » ⇒
A été abrogé.

Le second état d’urgence sanitaire a été instauré le 17 octobre 2020 et a été prorogé par lois
successives jusqu’au 1er juin 2021 inclus. C’est dans ce cadre juridique qu’à d’abord été proposé un
couvre-feu dans certains départements, puis décidé le second et le troisième confinement.

Entre les deux applications de l’état d’urgence sanitaire cad entre le 11 juillet 2020 et le 17 octobre
2020, un autre régime de police administrative d’exception dit de sortie de l’état d’urgence sanitaire
est créé par la loi du 9 juillet 2020, a été appliqué.

Quelles étaient les autorités titulaires de ce pouvoir de police administrative d’exception de sortie de
l’état d’urgence sanitaire ?

- PM ayant la compétence de réglementer la circulation des personnes et véhicules, et

l’accès aux moyens de transport ; de réglementer l’ouverture des établissements
recevant du public et les lieux de réunion, ainsi que de réglementer les rassemblements,
réunions et activités sur la voie publique et dans les lieux ouverts au public.

- Préfet pouvait prendre ces mêmes mesures dans le cadre d’un département. C’est sur ce
fondement qu'ont notamment été prises les mesures de port du masque à l’été 2020,
ainsi que les mesures de limitations dans les bars et restaurants.

40
Récapitulatif :

1er régime d’exception ⇒ Régime de l’état d’urgence sanitaire

2nd régime d’exception ⇒ Régime de sortie de l’état d’urgence sanitaire

Après la fin de la seconde mise en œuvre de l’état d’urgence sanitaire, le 2 juin 2021. Un autre
régime de sortie de l’état d’urgence sanitaire a été appliqué et mis en place par la loi du 31 mai 2021
relative à la gestion de la crise sanitaire ; initialement jusqu’au 30 septembre 2021. Il a été modifié et
prorogé par la loi du 5 août 2021 jusqu’au 15 novembre 2021, puis à nouveau prolongé par la loi du
10 novembre 2021, jusqu’au 31 juillet 2022.

Le PM se trouvait investi de la compétence de réglementer la circulation des personnes et des

véhicules et l’accès aux moyens de transports (ex : en imposant le port du masque) ; de réglementer
l’ouverture des établissements recevant du public et des lieux de réunions ; ainsi que de réglementer
les rassemblements sur la voie publique. Un pass sanitaire pouvait être (nouvel outil déployé dans
l’arsenal du PM) demandé à l’entrée ou la sortie du territoire FR ainsi que dans les lieux
recevant du public.

Le pass sanitaire avait été transformé par la loi du 22 janvier 2022 et appliqué à compter du 24
janvier 2022, en pass vaccinal pour les lieux accueillant du public qui initialement étaient
soumis au pass sanitaire ; cad que la présentation d’un test PCR ne suffisait plus pour entrer
dans ces lieux et événements.

Condition pour entrer sur les lieux et évènements :

- Pass vaccinal

- Avoir déjà contracté le COVID-19

⇒ A compter de mars 2022, le pass vaccinal n’était plus obligatoire.

Adoption de la loi du 30 juillet 2022 a fait disparaître tous les textes relatifs à la gestion de crise de la
pandémie du COVID-19 ⇒ Abrogation des régimes d’exception créés pendant la pandémie.

L’état d’urgence sanitaire comme les régimes de sorties de l’état d’urgence sanitaire ont disparu du
droit positif. L’état d’urgence sanitaire en particulier ne peut plus être mis en œuvre par le pdt de la
République (cad par décret au Conseil des ministres). Si les pouvoirs publics souhaitent à
nouveau appliquer un état d’urgence sanitaire, il faudra qu’il soit recréer par le législateur.

La multiplication des régimes d’exception pour faire face aux crises pose toutefois question,
notamment en termes d’atteinte aux droits et libertés. L’accroissement dans le cadre de ce régime
d’exception des pouvoirs de police administrative, permettent aux autorités investies de prendre des
mesures attentatoires aux droits et libertés. Le régime le plus attentatoire aux droits et libertés fut
celui de l’état d’urgence sanitaire.

41
 Chapitre 3 : Les institutions de l’administration

Quelles sont les institutions de l’administration ? Quelles sont les fonctions de cette dernière ?

L’administration est à la disposition du pouvoir exécutif.

Qu’est-ce qui distingue d’une institution administrative d’une institution politique ?

Le rôle de l’administration est de mettre en place les décisions prises par le pouvoir politique ⇒
Exécuter les décisions prises par le Parlement.

Les institutions administratives ont pour fonction d’exécuter cad de mettre en œuvre les choix arrêtés
par les institutions politiques. Quelles sont les institutions politiques en FR ?

- Pdt de la République

- Gouvernement

- Parlement

- Collectivité territoriale

Le pouvoir politique prend les grandes décisions et oriente la vie du territoire. L’administration doit
s’efforcer d’atteindre les objectifs ainsi fixés ⇒ Compétence d’attribution.

La tâche de l’administration peut être normative (édiction de normes) ou matérielle. Elle peut être
aussi de conseil ou de contrôle. Cette tâche de l’administration se traduit par l’emploi du SP et de la
police administrative. Attn : Certaines institutions publiques sont à la fois politiques et
administratives. Autrement dit, une même institution va avoir à la fois une fonction politique
(Fonction d’impulsion) et une fonction administrative (Fonction d’exécution).

Section 1 : L’administration centrale

L’administration centrale est constituée du pdt de la République et de ses services (l’Elysée) ; du PM,
chef du gouvernement et de ses services (Matignon) ; les ministres et de leurs ministères
(administration centrale au sens strict). Les ministères sont encore régis sous la forme pyramidale,
héritage de Napoléon ; les autorités indépendantes et les organes centraux de conseil et de contrôle.

Les organes centraux de conseil et de contrôle :

- CE

- Cour des comptes

- Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE)

42
Les autorités indépendantes :

- ARCOM (unification du CSA et HADOPI)

- Autorité de la concurrence

- Défenseur des droits

D’où viennent-elles ? De quoi sont-elles inspirées ?

Les autorités indépendantes sont inspirées du modèle des agences US. Elles apparaissent dans les
années 70. Elles seront créées au cas par cas par le législateur en fonction des besoins rencontrés.
Ce n’est qu’en 2017 que le législateur interviendra pour dégager un statut particulier entre les AAI et
API.

Pourquoi a-t-on créé ces autorités indépendantes ?

A partir des années 70, il a été convenu que certaines tâches devaient être effectuées par des
organes autres que les institutions initiales afin : a) d’assurer l’impartialité ; b) une capacité d’action
plus forte effectuée ; c) par des agents civils et fonctionnaires.

Les AAI et API, selon quelles ont ou non la personnalité morale ; seuls les API possèdent la
personnalité morale. Elles apparaissent avec l’idée que certaines tâches devaient être prises par
des organismes indépendants du pouvoir politico-administratif afin de garantir une plus grande
impartialité de l’action publique, de lui donner une capacité d’action plus rapide, et de lui associer des
professionnels civils. Ces institutions sont créées au cas par cas par le législateur, elles constituent un
ensemble hétéroclite ; que le législateur a essayé de rationaliser en adoptant un statut général des
AAI et API dans une loi du 20 janvier 2017. Les autorités indépendantes soumis à ce statut général
sont au nombre de 24.

Pourquoi appelle-t-on ces institutions autorités ?

Un certain nombre d’entre elles, ont un pouvoir de décision y compris un pouvoir réglementaire
spécialisé.

Pourquoi sont-elles indépendantes ? Quelle est la caractéristique majeure de leur indépendance ?

Elles sont complètement en dehors de la hiérarchie de l’administration.

Autorité décisionnelle :

On les nomme autorité car elles sont généralement dotées d’une compétence décisoire cad du
pouvoir de prendre des décisions. Elles prennent en effet des décisions individuelles à savoir des
autorisations comme l'attribution de fréquences de télévision et radio faite par l’ARCOM au sujet de
C. HANOUNA ; l’octroi d’une indemnisation du CIVEN à l’égard des victimes des essais nucléaires
souffrant d’une maladie radio-induite. Elles peuvent aussi rendre des sanctions, tel que l’ARCOM
avec des sanctions pécuniaires, suspendre l’autorité d’émettre ; l’Autorité de la concurrence pour
non-respect des normes de la concurrence.

43
Ces autorités indépendantes prennent des décisions individuelles, peuvent être compétentes d’un
pouvoir réglementaire spécialisé. Certaines autorités indépendantes prennent des décisions de
nature réglementaire. Dans le cadre d’un pouvoir réglementaire spécialisé lorsqu’elles en disposent.
Ex : Les règles d’organisation des campagnes électorales du point de vue audiovisuel par l’ARCOM.
Les normes de la CNIL pour la constitution des fichiers informatiques publics et privés. Les normes
techniques prises par la CRE (Commission de Régulation de l’Energie).

Si elles ne disposent pas de compétence décisoire, elles ont au moins un pouvoir d’influence sur les
pouvoirs publics ou les acteurs de leurs secteurs, par les avis qu’elles donnent, par le dialogue
qu’elles mènent avec les acteurs des secteurs concernée, par les recommandations ou propositions
qu’elles formulent, et par la publication de leur rapport annuel d’activité ⇒ Soft Law.

Autorité indépendante :

On les dit indépendantes car même si la majorité des ces autorités n’ont pas la personnalité morale,
du fait que seule les API possèdent la personnalité juridique. Elles ne sont pas soumises au pouvoir
hiérarchique de d’autres autorités administratives (la révocation de leur membre est impossible), et
elles ne peuvent recevoir d’instruction d’aucune autre autorité administrative. Elles sont donc en
dehors de la hiérarchie administrative traditionnelle, c’est la caractéristique principale de leur
indépendance. Leur indépendance réside également en moindre mesure dans leur composition et
leur mode de nomination de leur membre. Dans de rares exceptions, comme le défenseur des droits,
ce sont des institutions collégiales dont les membres sont de provenance diverse et sont désignés par
les différents pouvoirs publics. Ex : CNIL composé de 18 membres dont 4 parlementaires, 6
magistrats dont 2 désignés par le CE, 2 par la CDC et 2 par le Cour des comptes, etc.

Être révoqué : Equivalent à un renvoi, un licenciement.

Leur indépendance réside encore dans la durée limitée du mandat de ses membres entre 3 et 6 ans
renouvelable une seule fois. Il existe des exceptions tel que le défenseur des droits et libertés, son
mandat n’est pas renouvelable du fait qu’il soit nominé par le pdt de la République. Dans la
rémunération élevée qu’ils perçoivent afin d’éviter les tentations de corruption. Ainsi que dans les
règles déontologiques auxquelles ils sont soumis et que l’on a essayé de renforcer. Quel est l’objectif
de ces règles déontologiques ? C’est d’éviter les conflits d’intérêts entre les pouvoirs publics ou entre
les acteurs privés d’un secteur.

Dans quel domaine les autorités indépendantes agissent ?

Les autorités indépendantes interviennent uniquement dans deux domaines :

- En matière économique pour réguler certains secteurs ; généralement les secteurs où

il y avait des monopoles étatiques et qui ont été ouverts à la concurrence ⇒ LP. Lorsque
les monopoles d’Etat ont été démantelés, il est apparu nécessaire de s’assurer que les
acteurs du nouveau marché respectent la légalité et au-delà du respect de la légalité, que
ce marché fonctionne bien. On a confié la tâche de la régulation à des autorités
indépendantes créé pour l’occasion et réputé plus impartiale, plus réactive et compétente
que l’administration traditionnelle ⇒ ART (Autorité de Régulation des Transports) ;
ARCEP ; ANJ (Autorité National des Jeux) ; CRE ; Autorité de la concurrence.

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 - En matière de droits et libertés soit pour réguler des secteurs sensibles et techniques.
Ex : l’ARCOM dans le secteur de l’audiovisuel, la CNIL. Soit l’intervention dans le but
d’améliorer le fonctionnement des rapports administration-citoyens. Ex : Le défenseur
des droits et libertés ; CADA ; CIVEN.

Les autorités indépendantes ont été et demeurent dans une certaine mesure critiquée étant en
dehors de la hiérarchie administrative traditionnelle, et dotée de pouvoir relativement important. On
les a accusés d’être de petits Etats dans l’Etat avec le risque technocratique que cela comporte cad le
risque que les experts qui composent ces autorités indépendantes prennent le dessus sur les
autorités politiques. Les autorités indépendantes sont toutefois désormais bien ancrées dans le
paysage institutionnel FR, et s'ajoutent à des organes de conseil et de contrôle, eux aussi en dehors
de la hiérarchie administrative.

Les organes de conseil et de contrôle sont beaucoup plus anciens que les autorités indépendantes. Il
s’agit du CE dans sa fonction de conseiller du pouvoir exécutif (qui pour rappel est sa fonction
première), de la Cour des comptes (créée en 1807 pendant la période napoléonienne, contrôle
l’ensemble des organismes ayant des subventions publiques et de donations ; rôle d’évaluation des
politiques publiques) et le Conseil Economique, Social et Environnemental (CESE, composé de
membres représentants des forces vives des secteurs économiques, sociaux et environnementaux).

Les organes de conseil et contrôle, de même que les autorités indépendantes, les ministères, le siège
de la gouvernance et celui de la présidence de la République se trouvent à Paris. Les institutions
administratives ne sont pas toutes à Paris cependant, même dans un Etat unitaire comme la FR.

Section 2 : L’administration territoriale

Il faut distinguer sur le territoire, les institutions déconcentrées et décentralisées. Autrement dit, ce
que l’on appelle la déconcentration et la décentralisation. Les deux notions se rapportent au local cad
au territoire. Les institutions décentralisées et institutions déconcentrées coadministrent le territoire,
pourtant il s’agit de deux choses différentes.

Déconcentration : Consiste pour l’Etat à se rapprocher du local. Les administrations déconcentrées

sont les relais territoriaux de l’Etat.

Pourquoi l’administration centrale a-t-elle besoin de relais sur le territoire ?

Cela pour deux raisons :

- L’administration doit se rapprocher du local

- Evite d’engorger les administrations centrales

L’administration centrale a besoin de relais pour, d’une part, éviter l’engorgement du centre, et d’autre
part, selon la formule d’un décret napoléonien du 25 mars 1852 « On peut gouverner de loin mais on
administre bien que de près ».

Ces administrations déconcentrées sont principalement NOW, le préfet de département et les

services départementaux de l’Etat (cad toutes les directions départementales : DDPP, DDT, etc.),
c’est également le préfet de région et les services régionaux de l’Etat (DRAC, DRAAF, DREAL,
Direction régionale des FP, Rectorat d’Académie et ARS).

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Décentralisation : Consiste à côté du pouvoir de l’Etat à créer du pouvoir local, dans des entités
autonomes que l’on appelle collectivité territoriale.

Ces collectivités territoriales sont NOW, les communes, départements et régions, composés à chaque
fois d’une assemblée locale (conseil municipal, départemental et régional) et d’un exécutif local
(Maire, président du conseil départemental, président du conseil régional). A noter que le maire a une
double casquette, il est aussi une autorité déconcentrée de l’Etat soumis à l’autorité du préfet de
département dans cette dernière fonction.

Concrètement, institution décentralisée et institution déconcentrée se distingue de cinq façons :

- Personnalité morale ⇒ Les collectivités territoriales ont la personnalité morale alors

que les administrations déconcentrées ne l’ont pas. Ces dernières font toujours partie de
la personne morale de l’Etat car elles sont les relais territoriaux de l’Etat.

- Compétence décisionnelle ⇒ Les collectivités territoriales prennent leur décision en

leur propre nom et défendent les intérêts de la collectivité alors que les administrations
déconcentrées prennent des décisions au nom de l’Etat et sont présentes avant tout pour
mettre en œuvre les politiques publiques de l’Etat.

- Mode de désignation ⇒ Les CT sont élus par la population de la collectivité et dispose

même depuis 1984, de leurs propres agents (élues et fonction publique territoriale crée
par une loi du 26 janvier 1984) = Election. Dans l’administration déconcentrée, les
autorités déconcentrées cad le préfet et les chefs de services sont nommés par l’Etat, et
les agents déconcentrés sont des agents de l’Etat = Nomination.

- Budget ⇒ Alors que le budget des administrations déconcentrées est uniquement

alloué par l’Etat. Les CT ont des ressources propres, constitués NOW, d’impôts locaux
notamment la taxe d’habitation, les taxes foncières, etc. Ainsi que d’autres types de
ressources tel que des dons, des redevances de SP, emprunts, etc. La libre
administration des CT nécessite un minimum d’autonomie financière.

- Contrôle étatique ⇒ Alors que les administrations déconcentrées sont soumises à un

contrôle de l’Etat plus précisément à un contrôle hiérarchique. En revanche, le contrôle
de l’Etat sur les CT est beaucoup plus léger depuis 1982. Ce contrôle se fait par le biais
du préfet de département pour les communes et les départements, et du préfet de région
pour les régions. Il s’agit d’un contrôle de légalité et budgétaire.

Le périmètre géographique des CT est le même que celui des principales circonscriptions de l’Etat.
Dans la région par exemple, on trouve à la fois, l’administration déconcentrée de l’Etat (préfet et
services régionaux) et la CT. Il en va de même pour le département et la commune, qui est aussi une
circonscription déconcentrée de l’Etat bien que moins importante, NOW.

Mais déconcentration et décentralisation sont deux mouvements bien différents. Dans la

déconcentration, l’Etat se rapproche du local à travers ses relais territoriaux mais c’est toujours l’Etat.
Les administrations déconcentrées représentent un pouvoir descendant. A l’inverse, les CT
représentent un pouvoir ascendant qui vient de la base du local. Il s’agit là de démocratie locale.
D’ailleurs, les CT sont des institutions à la fois politiques et administratives.

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