Comité technique « Foncier et Développement »

Une piste de solution pour la réforme

foncière au Sénégal
La fiducie comme mode d’appropriation de la terre ?

Caroline Plançon et Ibra Ciré Ndiaye

Mars 2010

Étude réalisée dans le cadre

du volet recherche du projet mobilisateur
« Appui à l’élaboration des politiques foncières »
AVERTISSEMENT

Ce rapport de recherche s’inscrit dans le cadre du volet dit « recherche » du projet

mobilisateur « Appui à l’élaboration des politiques foncières », financé par l’Agence française
de développement, et mis en œuvre sous l’égide du Comité Technique « Foncier et
développement » de la Coopération française.
Ce volet « recherche » vise à approfondir les connaissances, à travers des travaux empiriques
menés par des équipes de recherches du Nord et du Sud, sur deux thèmes :
• Dynamiques des transactions foncières : formes concrètes des transactions, acteurs
en jeu, modes de régulation, impact économique et social.
• Les processus d’élaboration des politiques foncières : enjeux politiques et
économiques, jeux d’acteurs, lobbies et négociations formelles et informelles, rôle
effectif de la recherche et de l’expertise, etc.
Les rapports issus de ces travaux sont disponibles sur le portail « Foncier et développement » :
[Link]
politiques-foncieres/volet-recherche

2
 Table des matières

LISTE DES ABRÉVIATIONS ET ACRONYMES .................................................................................... 5  

RÉSUMÉ ........................................................................................................................................ 6  
INTRODUCTION ............................................................................................................................. 9  
1.   Méthodologie............................................................................................................. 12  
2.   Organisation du travail .............................................................................................. 13  
I.   CADRE LÉGAL ET RÉGIMES JURIDIQUES FONCIERS SÉNÉGALAIS ............................................ 15  
1.   Importance de la domanialité .................................................................................... 16  
1.1   Gestion du domaine privé de l’État .................................................................. 16  
1.2   Domaine national : sens politique et régime juridique ..................................... 24  
2.   Catégories juridiques en jeu au Sénégal .................................................................... 26  
2.1   Inaliénabilité et abusus ..................................................................................... 26  
2.2   Droits collectifs et sujet de droit ....................................................................... 28  
II.   DIAGNOSTIC : TENSION ENTRE DOMANIALITÉ ET DROITS TRADITIONNELS ........................... 30  
1.   Domaine privé de l’État et enjeux de la décentralisation entre rural et urbain ......... 30  
1.1   Attribution d’une parcelle en milieu urbain, procédure centralisée.................. 31  
1.2   Relations urbain/rural : acteurs de l’intercommunalité en matière foncière à
Saint-Louis ........................................................................................................ 33  
1.3   Domaine privé de l’État et domaine national : contournements ou
procédures de régularisation ? .......................................................................... 39  
2.   La Loi sur le domaine national en zones rurales : mauvaise loi ou mauvaise
application ? .............................................................................................................. 41  
2.1   Pratiques foncières dans les systèmes irrigués (communauté rurale de
Guédé, zone de Podor) ...................................................................................... 42  
2.2   Droits et sécurisation des aménagements hydro-agricoles ............................... 47  
2.3   Domaine national et fonctionnement des communautés rurales ...................... 52  
III.   SORTIR DE L’ENTRE-DEUX ? ............................................................................................... 56  
1.   Droits de propriété, patrimoine, réflexions juridiques autour de la fiducie .............. 56  
1.1   Présentation et structure de la notion, du droit réel au droit des obligations .... 57  
1.2   Notion de « patrimoine d’affectation » ............................................................. 61  
2.   Fiducie et réalités sénégalaises : acteurs et niveaux territoriaux pertinents ............. 64  
2.1   Scénarios envisagés par les acteurs sénégalais : CNCR, Commission
réforme de la terre ............................................................................................. 65  
2.2   Propositions institutionnelles autour de la fiducie ............................................ 66  
3.   Intérêts et difficultés du montage de la fiducie pour la gestion des ressources
foncières et naturelles ................................................................................................ 71  
3.1   Notion d’utilité, lien avec la réalisation d’un but de la fiducie......................... 71  
3.2   Enjeux juridiques et difficultés politiques ........................................................ 72  

3
BIBLIOGRAPHIE INDICATIVE PAR THÈME ..................................................................................... 76  
Décentralisation, foncier et structures sociales................................................................. 76  
Rapports sur la réforme foncière sénégalaise ................................................................... 77  
Gestions des ressources naturelles et biens publics mondiaux ......................................... 78  
Propriété............................................................................................................................ 79  
Fiducie .............................................................................................................................. 80  
Droits réels et propriété des personnes publiques en France ............................................ 81  
ANNEXES .................................................................................................................................... 82  
Loi sur le domaine national au Sénégal ............................................................................ 82  
Cas de plainte au village de Dado .................................................................................... 85  
Guide d’entretien .............................................................................................................. 86
Liste des interlocuteurs de terrain ..................................................................................... 90
Encadré « historique » sur le sentiment de possession ..................................................... 94  
Interprétations et représentations : le rapport à la langue ................................................. 96  
Documents et supports de travail remis par nos interlocuteurs ........................................ 99  

4
 Liste des abréviations et acronymes

AHA Aménagement hydro-agricole

CNCAS Caisse nationale de crédit agricole du Sénégal
GIE Groupement d’intérêt économique
GMP Groupe moto-pompe
LOASP Loi agro-sylvo-pastorale
PIV Périmètre d’irrigation villageois
PUD Plan d’urbanisme de détail
PDU Plan directeur d’urbanisme
SAED Société nationale d’aménagement et d’exploitation des terres du delta du fleuve
Sénégal et des vallées du fleuve Sénégal et de la Falémé

5
RÉSUMÉ

L’accès et la gestion du territoire, autrement dit la question foncière, sont dans l’agenda
politique du Sénégal depuis la moitié des années 1990. Comme nombre de pays du Sud,
l’enjeu est de construire un équilibre entre une ouverture au marché et le maintien de certains
principes d’équité et de solidarité. La construction de ce discours complexe est aussi la
construction d’une image que le pays veut se donner à soi-même et veut donner à l’extérieur à
de potentiels partenaires économiques. La diversité des auditoires d’une politique publique
explique la complexité de son élaboration. Concernant plus spécialement les politiques
foncières, le Sénégal a également des choix de société à construire : quel rôle donner à
l’agriculture ? Certes, elle ne représente plus que 8 % du PIB mais emploie plus de la moitié
de la population active. Quel rôle à quelle agriculture privilégier ? Quelle part réserver aux
différentes variations envisageables entre agriculture familiale ou « agriculture industrielle » ?
Là encore, les choix qui émergeront relèveront tant de l’image dont souhaite se doter le
Sénégal que des responsabilités que les sénégalais seront prêts à consentir.
Au Sénégal, et comme dans de nombreux États sur le continent africain, il faut avoir en tête
l’importance de deux éléments juridiques cruciaux pour la compréhension : les droits
traditionnels dans les pratiques juridiques de populations et le régime de la domanialité. Dans
un contexte de pluralisme juridique, l’enjeu, certes difficile à relever, est d’identifier les droits,
de les reconnaître publiquement et de les rendre prévisibles, en d’autres termes, termes
juridiques en l’occurrence, de les doter d’une sécurité juridique.
L’objectif de l’étude est de montrer que la catégorie juridique « patrimoine » doit être revisitée
pour s’adapter aux enjeux nouveaux que doit relever le monde contemporain, qu’il s’agisse de
l’accès au logement en ville, et de l’accès à la terre dans le monde rural. Ainsi, la réflexion est
orientée vers la réalisation d’un objectif précis, à savoir l’utilisation et la gestion viable à long
terme des terres où le bénéficiaire du dispositif n’est pas seulement l’État, mais également les
populations.
Dans ce sens, ce que nous proposons d’étudier est moins un nouveau mode d’appropriation
qu’une nouvelle lecture ou une ‘mise à jour’ de modes d’appropriation connus. Connus mais
marginalisés par la conception civiliste de la « maîtrise souveraine » : le pourquoi de cette
marginalisation s’explique par une analyse politique et économique de l’histoire des idées
juridiques. La propriété telle qu’elle est présentée dans l’article 544 du Code civil français, et
reprise dans de nombreuses législations y compris au Sénégal, traduction juridique et
symbolique de la rupture politique et sociale des années qui ont suivi 1789, n’est pas la seule
façon de concevoir l’appropriation. Cette conception est seulement une modalité et une
lecture, parmi d’autres, des rapports d’appropriation.
Au Sénégal, les montages tels que le domaine national, les droits de superficie, le bail
emphytéotique, héritiers d’une conception où différents démembrements du droit de propriété
sont partagés simultanément, en encore certains contrats oraux observables dans les pratiques
dans la vallée du fleuve Sénégal, atteste en effet que celle-ci est déjà mise en œuvre à de
nombreux égards dans le contexte sénégalais. En effet, la situation de pluralité des acteurs sur
une même parcelle, est déjà présente dans de nombreux montages (sur le domaine national,

6
sur le domaine privé de l’État et dans le droit issus des pratiques) qu’il nous faudra analyser
pour en comprendre les logiques sous-jacentes.
Cependant, le domaine national connaît des dysfonctionnements, le domaine privé de l’État ne
connaît pas la valorisation pourtant envisagée par les autorités sénégalaises, et la confrontation
parfois brutale entre les deux légitimités juridiques perdurent et met à mal les objectifs de
mise en valeur pourtant nécessaire. La dimension de la gestion locale s’ajoute à ces constats,
et ce, dans deux sens, l’un pour rappeler la toujours forte centralisation des procédures
domaniales, l’autre pour souligner les dysfonctionnements actuels de l’organisation
décentralisée en matière domaniales et foncières.
Juridiquement, la superposition de droits n’est pas forcément un obstacle rédhibitoire au bon
fonctionnement du montage juridique. Cette façon d’appréhender les droits d’accès et d’usage
de la terre peut même être considérée comme une piste de réflexion. Le glissement de sens –
des droits de propriété sur un objet vers l'objet lui-même – réduit considérablement le contenu
du « droit de propriété », alors que les combinaisons possibles autour des différents
démembrements de ce droit permettent une variété d'utilisation des biens immeubles par
différentes personnes, simultanément. Les analyses relatives au fonctionnement et à la logique
de la fiducie que nous voudrions apporter dans cette étude vont dans ce sens : mais elles
nécessitent des explications auprès des différents acteurs concernés par les droits fonciers
(usagers, banquiers, responsables politiques, etc.) dans la mesure où la mythologie du titre
foncier est toujours opérante.
L’intention est de travailler sur les structures juridiques des droits de propriété, en particulier
en soulignant l’intérêt du trust/fiducie, notion qui permet en effet une nouvelle approche de
l’accès et de la gestion des terres et des ressources naturelles. La notion de fiducie pose la
question de la « propriété » dans son fonctionnement le plus profond. Elle se focalise moins
sur l’objet du contrat que sur la nature des différents droits des acteurs en présence.
La fiducie représente un exemple de montage de propriété partagée où la relation fiduciaire
instaure une relation de confiance entre les acteurs impliqués et la nécessité d’un but (mise en
valeur ou valorisation, transmission, protection des ressources renouvelables, etc.), dans un
laps de temps déterminé ou non. Une des questions posées par la fiducie et par toutes les
combinaisons de propriétés partagées, concerne la qualité et le rôle du titulaire du patrimoine
dans son rapport à la réalisation d’une finalité. C’est par ce dernier élément que le montage de
la fiducie attire notre attention.
En effet, la théorie du patrimoine classique établit un lien direct entre patrimoine et
personnalité juridique : dans cette théorie, chaque personne a un et un seul patrimoine et
chaque patrimoine doit avoir comme support une personne. Cependant, certains montages
proposent une dissociation entre patrimoine et personnalité juridique. Ces pistes s’inscrivent
dans les réflexions relatives au « patrimoine de l’humanité » dans une perspective de
protection et de transmission, réflexion qui « butent » sur l’existence ou non d’une
personnalité juridique attribuable à l’humanité. Si la question du titulaire du patrimoine se
pose, elle renvoie à ce pour quoi ce patrimoine est constitué : dans le raisonnement, si le
patrimoine n’a pas de titulaire, s’il est donc un patrimoine d’affectation qui dissocie
patrimoine et personnalité, dans ce cas, le patrimoine est attribué non pas à une personne mais
à un but. Autrement dit, le but peut être conçu et pensé comme le véritable propriétaire du
patrimoine.

7
La notion de patrimoine ne soulève pas seulement la question de son titulaire, mais également
celle de son affectation : dans cette hypothèse, l’accent est mis sur le but ou la finalité pour
lesquels le patrimoine est constitué et vers lesquels l’action est orientée.
La portée théorique ne peut naturellement pas être dissociée d’une attention toute particulière
à l’examen de leur mise en œuvre juridique, concrètement, sur le terrain, en relation avec les
acteurs impliqués. Nous verrons que dans la plupart des situations de « propriétés partagées »,
l’examen de « ce pourquoi elles ont été mises en place » permet de saisir l’intention du
montage.
Les propositions institutionnelles s’inscrivent dans le cadre législatif sénégalais existant ou
éventuel : elles constituent des pistes de réflexions et n’occultent pas le fait que ces montages
« sur le papier » doivent prendre en considération une importante dimension sociologique et
politique : en d’autres termes, une solution « technique » ne suffit pas, elle peut donner un
cadre, mais ne peut constituer à elle-seule une réforme, encore moins une politique foncière.
La fiducie, par les réflexions relatives au patrimoine et à son utilisation qu’elle permet, doit
être inscrite donc adaptée au contexte contemporain, notamment au regard de la tension
existant entre accès et utilisation aux ressources et protection de ses mêmes ressources.

8
INTRODUCTION

L’accès et la gestion du territoire, autrement dit la question foncière, sont dans l’agenda
politique du Sénégal depuis la moitié des années 1990, et s’oriente vers une réforme du droit
de la terre. Une politique publique ne se traduit pas toujours pas une réforme, mais au Sénégal,
concernant le droit de la terre, la tendance semble être celle de modifier l’économie actuelle
du domaine national. Comme nombre de pays du Sud, l’enjeu est de construire un équilibre
entre une ouverture au marché et le maintien de certains principes d’équité et de solidarité. La
construction de ce discours complexe est aussi la construction d’une image que le pays veut se
donner à soi-même et veut donner à l’extérieur1 à de potentiels partenaires économiques. La
diversité des auditoires d’une politique publique explique la complexité de son élaboration.
Concernant plus spécialement les politiques foncières, le Sénégal a également des choix de
société à construire : quel rôle donner à l’agriculture ? Certes, elle ne représente plus que 8 %
du PIB mais emploie plus de la moitié de la population active. Quel rôle à quelle
agriculture privilégier ? Quelle part réserver aux différentes variations envisageables entre
agriculture familiale ou « agriculture industrielle » ? Là encore, les choix qui émergeront
relèveront tant de l’image dont souhaite se doter le Sénégal que des responsabilités que les
sénégalais seront prêts à consentir.
Dans le cadre de la décentralisation sénégalaise, deux processus, à des niveaux différents
d’avancement, sont en cours actuellement au Sénégal : le développement agro-sylvo-pastoral
et la réforme foncière, programmée en 2004 dans la Loi agro-sylvo-pastorale en son chapitre
six2, mais détachée du processus : cette réforme qui concernera tant les zones urbaines que
rurales, n’a abouti ni à un consensus, ni à sa mise en œuvre.
Les notions d’accès aux terres, de gestion des ressources naturelles, de personnalité juridique
responsable, mises en relation dans une dimension temporelle, nous invitent à revisiter les
montages juridiques d’utilisation et de gestion des terres au Sénégal. Dans cette perspective, la
confrontation de montages issus de différents horizons juridiques nous paraît utile d’une part,
pour mettre en évidence des modalités d’utiliser la terre et ses ressources qui permettent une
utilisation durable et équitable, d’autre part, pour ouvrir de nouvelles pistes de réflexion sur
les montages organisant l’accès et les activités liés aux sols.
Au Sénégal, la structure des montages juridiques du domaine national et l’usage du bail
emphytéotique sont essentiels pour comprendre l’organisation foncière et domaniale. La
structure de ces montages juridiques de « propriété partagée » est classique, tant la tradition
juridique civiliste que dans celle ayant cours dans les pays common law. Dans une perspective
de comparaison juridique, ce rapport établit une connexion entre différentes cultures
juridiques. L’intention est de travailler sur les structures juridiques des droits de propriété, en
particulier en soulignant l’intérêt du trust/fiducie, notion qui permet en effet une nouvelle
approche de l’accès et de la gestion des terres et des ressources naturelles.

1
Pierre Muller, Les politiques publiques, PUF, 2006, p. 39.
2
Art 23 : « Une nouvelle politique foncière sera définie et une loi de réforme foncière sera soumise à
l’assemblée nationale dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la présente loi », promulguée
en 2004.

9
La notion de fiducie pose la question de la « propriété » dans son fonctionnement le plus
profond. Elle se focalise moins sur l’objet du contrat que sur la nature des différents droits des
acteurs en présence. Le trust est lui-même l'héritier de la saisine médiévale, influencé par les
structures féodales. La notion a emprunté un long cheminement historico-juridique avant de
devenir l'une des notions caractéristiques de la common law. La fiducie représente un exemple
de montage de propriété partagée où la relation fiduciaire instaure une relation de confiance
entre les acteurs impliqués et la nécessité d’un but (mise en valeur ou valorisation,
transmission, protection des ressources renouvelables, etc.), dans un laps de temps déterminé
ou non. Une des questions posées par la fiducie et par toutes les combinaisons de propriétés
partagées, concerne la qualité et le rôle du titulaire du patrimoine dans son rapport à la
réalisation d’une finalité. C’est par ce dernier élément que le montage de la fiducie attire notre
attention.
Le projet consiste à rappeler que les montages qui organisent une « propriété partagée »,
comme le suggère la fiducie, sont en cohérence avec des pratiques qui existent au Sénégal,
tant dans le cadre légal du domaine national de 1964 ou les baux emphytéotiques sur le
domaine privé de l’État de 1976, que dans le cadre des pratiques juridiques traditionnelles, que
nous illustrerons par les pratiques observées dans la zone de Podor. Par « propriété partagée »,
nous entendons les situations où sur un même bien, différents acteurs ont différents droits, en
d’autres termes, tous les droits ne sont rassemblés dans la même main.
Mais, pour mettre en œuvre ce projet, nous avons besoin dans un premier temps de souligner
que la propriété telle qu’elle est présentée dans l’article 544 du Code civil français, traduction
juridique et symbolique de la rupture politique et sociale des années qui ont suivi 1789, n’est
pas la seule façon de concevoir l’appropriation. Cette conception est seulement une modalité
et une lecture parmi d’autres des rapports d’appropriation. Mikhaïl Xifaras dans sa
« décomposition analytique des diverses conceptualisations dogmatiques des rapports à la
propriété », identifie « divers modes de conceptualisation de la propriété dans lesquels se
donnent à penser les diverses configurations juridiques concrètes de l’institution. L’abandon
de la perspective dogmatique condamne ainsi l’usage du singulier : il n’existe pas un concept
de propriété, mais des modes de conceptualisation possibles, qui correspondent à un nombre
limité de configurations juridiques possibles, toutes assez cohérentes et assez générales pour
prétendre fournir l’assise d’une théorie générale du droit des biens. »3 Le fait que l’auteur
identifie trois modes de conceptualisation, « la maîtrise souveraine, l’appartenance
patrimoniale et la réservation de jouissance », corrobore l’idée selon laquelle « la propriété »
n’est pas univoque, et que la complexité de ses finalités autorise une multiplicité de montages
normatifs. Ainsi, non seulement, la conception souveraine de la propriété, « celle qui se veut
la plus fidèle à l’article 544 du Code civil français, n’est pas la seule conception
envisageable » ; mais bien plus, les différents modes d’articulation, exclusion/marginalisation,
identification/différenciation interne et superposition/simultanéité, sont présents de manière
égale dans les trois conceptions que l’auteur propose.
D’ailleurs, celui-ci « se garde bien de penser que la propriété privée, celle de l’individu
singulier, est la seule forme rationnelle, ou moderne, de l’institution. Toutes les combinaisons
que ces conceptions rendent pensables sont également rationnelles, également modernes, et
l’on peut se demander à l’inverse si les différents protocoles d’articulation du propre et du

3
Xifaras Mikhaïl, La propriété. Étude de philosophie du droit, PUF, coll. Fondements de la politique, 2004, 539
p., p. 19. Les termes un et des ont été soulignés par l’auteur.

10
commun qu’elles mettent en œuvre ne seraient pas autant de réponse possible à une même
question posée par la nature même de la production moderne. »4 Cette analyse de Mikhaïl
Xifaras illustre la multiplicité des articulations possibles à propos des droits relatifs au
patrimoine. « Autrement dit, il est impossible d’identifier la propriété moderne et la propriété
privée. La théorie de l’ « individualisme possessif » a pu dominer les esprits, imprimer sa
marque aux théories, s’imposer dans la législation, elle n’est jamais venue à bout de la
pratique juridique, toujours ouverte à des configurations dans lesquelles les propriétés
collectives ou communes ont leur place. La tragédie des commons n’a jamais vraiment eu
lieu. »5
Dans un deuxième temps, nous nous attacherons à déterminer de quelle manière la propriété
partagée apparaît dans de nombreux montages sénégalais qui visent à organiser l’accès,
l’utilisation et la circulation des droits attachés à la terre, que cela soit en milieu urbain ou
rural.
Dans cette perspective, il nous semble important de souligner les liens que nous établissons
avec certaines catégories juridiques ou économiques, qui ne sont pas habituellement associées,
du moins en contexte francophone, ce, dans la mesure où la construction fiduciaire est
aujourd’hui davantage développée dans les régions d’influence de la common law. Ainsi, les
notions de trust, le montage tout à fait original de la fiducie québécoise, entendue comme sujet
de droit, ou encore la notion de biens publics mondiaux jusqu’alors analysée par les
économistes mais dont nous tenterons de proposer une traduction en termes juridiques, sont
autant de catégories juridiques qui permettent de poser avec un éclairage nouveau la question
du titulaire du patrimoine et les relations entre les différents acteurs.
Avant de rentrer dans le détail des développements, précisons d’emblée que notre objectif est
de démontrer que la catégorie juridique « patrimoine » doit être revisitée pour s’adapter aux
enjeux nouveaux que doit relever le monde contemporain, qu’il s’agisse de l’accès au
logement en ville, et de l’accès à la terre dans le monde rural. Ainsi, la réflexion est orientée
vers la réalisation d’un objectif précis, à savoir l’utilisation et la gestion viable à long terme
des terres où le bénéficiaire du dispositif n’est pas seulement l’État, mais également les
populations.
Trois grandes questions se posent quant au patrimoine : celle de son titulaire, de la nature du
patrimoine et de son régime d’appropriation. Dans le cas de la fiducie et du trust, la question
du titulaire du patrimoine est particulièrement prégnante en raison de la simultanéité de
différentes saisines. La notion de saisine nous permettra de prendre de la distance avec la
théorie classique du patrimoine qui impose l’association du patrimoine à une personnalité
juridique : en d’autres termes, selon cette théorie, le patrimoine ne pourrait pas être conçu ou
pensé sans relation avec un titulaire, personne physique ou morale.
Nous montrerons que la notion de patrimoine ne soulève pas seulement la question de son
titulaire, mais également celle de son affectation : dans cette hypothèse, l’accent est mis sur le
but ou la finalité pour lesquels le patrimoine est constitué et vers lesquels l’action est orientée.
« Si le régime juridique d’un bien dépend de sa nature juridique, il arrive aussi qu’il soit lié à
son utilisation et, plus largement, à son affectation, ce qui vise à la fois la détermination d’un

4
Xifaras Mikhaïl, La propriété. Étude de philosophie du droit, op. cit. p. 500.
5
Xifaras Mikhaïl, La propriété. Étude de philosophie du droit, op. cit. p. 500.

11
but et la réalisation de la démarche qui permet d’atteindre celui-ci. »6 Dans cette théorie issue
de la doctrine juridique allemande du début du XXe siècle, c’est la catégorie « patrimoine »
qui est soulignée et c’est son affectation qui a un rôle central.
Le paradoxe d’une telle proposition est que, bien qu’elle soit en rupture avec la théorie
classique du patrimoine7, elle n’est pas moins fondée sur des structures juridiques de
l’appropriation existante. Dans ce sens, ce que nous proposons est moins un nouveau mode
d’appropriation qu’une nouvelle lecture ou une « mise à jour » de modes d’appropriation
connus. Connus mais marginalisés par la conception civiliste de la « maîtrise souveraine » : le
pourquoi de cette marginalisation s’explique par une analyse politique et économique de
l’histoire des idées juridiques.
La portée théorique ne peut naturellement pas être dissociée d’une attention toute particulière
à l’examen de leur mise en œuvre juridique, concrètement, sur le terrain, en relation avec les
acteurs impliqués. Nous verrons que dans la plupart des situations de « propriétés partagées »,
l’examen de « ce pourquoi elles ont été mises en place » permet de saisir l’intention du
montage.
Au Sénégal, les montages tels que le domaine national, les droits de superficie, le bail
emphytéotique, héritiers d’une conception où différents démembrements du droit de propriété
sont partagés simultanément, en encore certains contrats oraux observables dans les pratiques
dans la vallée du fleuve Sénégal, atteste en effet que celle-ci est déjà mise en œuvre à de
nombreux égards dans le contexte sénégalais. En effet, la situation de dualité des acteurs sur
une même parcelle, est déjà présente dans de nombreux montages (sur le domaine national,
sur le domaine privé de l’État et dans le droit issus des pratiques) qu’il nous faudra analyser
pour en comprendre les logiques sous-jacentes.
Ainsi, il nous paraît intéressant de mettre en perspective, les montages du domaine national,
du bail emphytéotique et de la fiducie, en vue de la gestion des terres et des ressources
naturelles et de mettre en relation ce que proposent ces trois montages. Ce, en particulier au
niveau territorial local où la gestion patrimoniale des ressources naturelles offre à la
fiducie/trust un cadre d’analyse nouveau, celle-ci « étant sans doute la clef d’une gestion
patrimoniale. [Quoique] elle pose un gros problème dans les traditions juridiques
d’inspiration civiliste », il paraît ainsi envisageable d’« acclimater l’institution anglaise du
trust dans les nouvelles législations »8, relatives à la gestion et à l’accès des ressources
naturelles.

1. Méthodologie
Dans le cadre de l’appel à proposition du volet « recherche » de la composante « Appui aux
acteurs des politiques foncières », l’équipe de recherche, constituée de Caroline Plançon et
Ibra Ciré Ndiaye, a effectué une mission sur le terrain du 25 juillet au 22 août 2007. Celle-ci

6
Terré François, Introduction générale au droit, Paris, Dalloz, 1991, p. 274.
7
La théorie classique définit le patrimoine comme « l’ensemble des rapports de droit appréciables en argent,
qui ont pour sujet actif ou passif une même personne juridique et qui sont envisagés comme formant une
universalité juridique. » Terré François, Introduction générale au droit, Paris, Dalloz, 1991, p. 270.
8
Le Roy Étienne, Karsenty Alain et Bertrand Alain, La sécurisation foncière en Afrique. Pour une gestion viable
des ressources naturelles, Karthala, 1996, 387 p., p. 56-57.

12
s’est déroulée au Sénégal dans les zones de Saint-Louis et de Podor. Cinq séances
préparatoires nous ont permis d’organiser le séjour d’un point de vue théorique et logistique.
Quatre phases ont rythmé la démarche pendant le séjour : Saint-Louis du 26 juillet au 5 août,
zone de Podor du 5 au 13 août, Saint-Louis du 14 au 19 août, Dakar du 20 et 21 août9.
Les parcours et les expériences des membres de l’équipe10 ont donné l’occasion d’élaborer une
problématique commune à des terrains, urbains et ruraux, habituellement traités de manière
séparée, afin de proposer une vision plus globale de la situation foncière et domaniale au
Sénégal. Le travail de terrain de juillet-août 2007 a été conçu comme une mise en synergie de
deux recherches où nous avons mutualisé et capitalisé ces expériences réciproques : la mission
a été l’occasion de mettre en perspective les enjeux et les problématiques, et de décrypter les
logiques des acteurs concernés sur les deux terrains. Par ailleurs, la recherche est un retour sur
ces cadres d’étude et a permis une analyse de l’évolution des contextes dans les deux zones,
qu’elles soient urbaines ou rurales.
Notre démarche en tant que juristes-anthropologues consiste à appréhender le phénomène
juridique, dans sa globalité, des textes aux pratiques des acteurs, et des pratiques des acteurs
aux textes, c'est-à-dire à analyser le droit par cette double entrée. Sur le terrain, notre méthode
de travail s’est traduite par l’analyse et la confrontation d’une part, du corpus juridique
institutionnel (lois, règlements et jurisprudence) et son évolution (notamment le renforcement
du processus de décentralisation en 1996 et la Loi d’orientation agro-sylvo-pastorale en 2004),
d’autre part, des pratiques et des logiques des acteurs. L’analyse du droit dit positif (i.e. posé
et applicable à un moment donné dans une société) est essentielle, mais non suffisante : les
pratiques peuvent s'affranchir de tout texte, étant donné que le phénomène juridique s’exprime
également, sans l'intermédiaire des législations étatiques.

2. Organisation du travail
La réforme foncière prévue par la Loi d’orientation sylvo-pastorale de 2004 (LOASP) s'inscrit
dans le cadre d'une politique nationale de préservation des ressources naturelles,
particulièrement sensible dans la proximité de la zone sahélienne. Un lien entre foncier et
environnement est établi dans la mesure où la gestion des ressources naturelles a un lien étroit
avec le régime juridique des sols. Le droit applicable aux ressources naturelles renouvelables
ne correspond pas exactement au droit foncier, pourtant, le statut de ces ressources est le plus
souvent tributaire du statut et du régime du fonds. Ce positionnement, issu de la tradition
civiliste, « la propriété du sol emporte la propriété de dessus et de dessous » (art. 552 al.1
CC) n’est pas toujours adapté aux pratiques des populations : détenir le sol d’une part, et le
cultiver, c'est-à-dire le mettre en valeur d’autre part, ne sont pas toujours le fait d’une seule
personne : nous verrons que ces montages juridiques peuvent impliquer plusieurs personnes.

9
Voir en annexe le guide d’entretien, la liste des interlocuteurs et les documents qu’ils nous ont remis.
10
Le cadre général de la recherche s’inscrit dans le prolongement de recherches effectuées antérieurement par les
membres de l’équipe. Caroline Plançon, après un terrain d’un an en 1997 à Saint-Louis, pour sa recherche
doctorale sur le rôle des représentations sociales dans la production du droit, notamment relatif au droit foncier
et domanial, a analysé les modalités de gouvernance locale dans le cadre de la restructuration et de la
régularisation des quartiers de Saint-Louis. Ibra Ciré Ndiaye a effectué depuis 1992 dans la zone de Podor des
travaux d’étude sur les politiques d’ajustement structurel agricole, les droits délégués d’accès aux ressources
naturelles à Mbooyo et de recherche doctorale sur les systèmes irrigués.

13
Le domaine national au Sénégal, comme la fiducie, est construit sur des éléments relevant
d’autres conceptions que celle de la « propriété-souveraine ».
Il nous paraît important avant de retracer l’origine du montage et du fonctionnement de la
fiducie, son actualité dans les législations contemporaines, notamment avec la notion originale
de « patrimoine d’affectation », de justifier en quoi l’analyse d’un tel dispositif juridique
donne des éléments de réflexion dans le cadre de l’élaboration de politiques publiques d’accès
et d’utilisation des terres et des ressources naturelles dans le contexte foncier et domanial
sénégalais. Ainsi, dans un premier temps, une présentation du contexte juridique sénégalais
s’impose (chapitre I), avant que de proposer des pistes d’analyse des propositions
institutionnelles en cours d’élaboration au Sénégal, ainsi que des pistes de réflexions et
d’innovation dans le contexte de la gestion locale déjà en place au Sénégal (chapitre II).
Une meilleure compréhension de la situation foncière et domaniale aujourd’hui au Sénégal,
nécessite d’appréhender certaines grandes tendances de politiques juridiques dans une
perspective historique. Bien que le propos ici ne soit pas de présenter un essai d’histoire de
droit, la pluralité des régimes ayant cours au Sénégal aujourd’hui découle de ces processus qui
s’enracinent dans l’histoire du pays. Un bref rappel du cadre légal, nous permettra
l’interprétation des situations concrètes observées sur le terrain. Pour finalement, tenter de
renouveler les montages institutionnels en cours ou évoqués dans les travaux relatifs à la
réforme foncière (chapitre III).

14
I. CADRE LÉGAL ET RÉGIMES JURIDIQUES FONCIERS SÉNÉGALAIS

Au Sénégal, et comme dans de nombreux États sur le continent africain, il faut avoir en tête
l’importance de deux éléments juridiques cruciaux pour la compréhension : l’importance des
droits traditionnels dans les pratiques juridiques de populations et, l’importance du régime de
la domanialité. Ce dernier point est notamment illustré par la création par la loi 64-46 de 1964
du domaine national, entité juridique qui représente près de 90 % du territoire sénégalais,
structure juridique sur laquelle on reviendra avec précision.
 Avant 1964
On pouvait identifier quatre régimes juridiques des sols.
 Le régime fondé sur le droit de propriété individuelle, constitué de deux branches :
– la première renvoie au régime dit « hypothécaire » qui consiste en l'application de la
publicité des droits fonciers régis conformément aux dispositions du Code civil
introduit au Sénégal en 1830. Ce régime issu du Code civil appliqué dans les quatre
communes de pleine exercice dont fait partie Saint-Louis où il reste des vestiges11,
– la deuxième branche est constituée par le régime de l’immatriculation depuis les décrets
de 1906, puis celui de 1932, qui mettent en place ce régime de publicité foncière.
Parallèlement à la procédure de la concession (sur le domaine privé de l’État, qui reste
en place), est ajoutée une autre manière d'envisager la gestion des biens immobiliers.
Le système de l'immatriculation d'inspiration germanique donne une nouvelle tonalité à
la propriété, sans toutefois connaître le véritable succès escompté par les autorités qui le
mettent en place. Quoique les décrets de 1935 et 1955 tendent à une meilleure
reconnaissance des droits traditionnels, le faible pourcentage d’immatriculation traduit
un échec de cette politique juridique, révélateur de l'incompréhension qui persiste vis-à-
vis des droits traditionnels, notamment quand ils sont présents sur les domaines de
l'État.
 Le régime du domaine de l’État (public et privé), c'est-à-dire qui renvoie aux régimes de la
domanialité.
 Les régimes traditionnels, nombreux, diversifiés et caractérisés par leur plasticité, ils
renvoient à ce que l’on peut désigner le « droit des pratiques »12.
 Après la réforme de 1964
Le dispositif juridique prévu par les textes (ce qui ne traduit évidemment pas l’ensemble des
pratiques liées à la terre) prévoit :
– le régime applicable aux titres privés des particuliers ;
– le domaine de l’État (privé et public) ;

11
Les vestiges des différents régimes fonciers coloniaux se perçoivent surtout au travers des litiges nés des
situations que créent les articles 3 et 14 de la Loi sur le domaine national du 17 juin 1964.
12
Le Roy Étienne et Hesseling Gerti, « Le droit et ses pratiques », Politique africaine, n° 40, décembre 1990, p.
2-11.

15
 – le régime du domaine national, les droits traditionnels sont évoqués dans la Loi sur le
domaine national en son article 1513, et dans les articles concernant les dispositions
transitoires. En 1964, les terrains occupés traditionnellement ont été incorporés dans ce
domaine national. La Loi sur le domaine national a fait changer soudainement le régime
juridique du sol sur lequel des populations étaient déjà installées et avaient déjà mis en
valeur (par construction ou mise en culture).
Dans un contexte de pluralisme juridique, l’enjeu, certes difficile à relever, est d’identifier les
droits, les reconnaître publiquement et les rendre prévisibles, en d’autres termes, termes
juridiques en l’occurrence, les doter d’une sécurité juridique. Cette première vocation à
vocation à présenter les différents régimes juridiques, et les éventuelles passerelles, c'est-à-
dire les mutations possibles.

1. Importance de la domanialité
La domanialité est un régime juridique qui concerne les biens détenus par l’État ou tout autre
personne publique. En droit français, elle peut être publique, (le domaine public), ou privée,
(le domaine privé de l’État). Ces deux régimes existent au Sénégal, mais il faut y ajouter le
régime du domaine national, catégorie juridique endogène.
La domanialité est un aspect important des réalités juridiques sur le continent africain ; elle
s’inscrit dans la continuité d’un processus de conquête et de maîtrise des territoires. Ce
processus a fortement été marqué pendant la colonisation, mais les logiques ont été reprises à
leur propre compte par les États nouvellement indépendant, notamment le Sénégal. En fait,
l’association « pouvoir, territoire, droit » est une association assez générale et connue sur
laquelle tout État en construction se repose. L’inscription dans le territoire de la marque de son
pouvoir est pour l’État, quel qu’il soit et pas seulement sur le continent africain, un des
moyens essentiel d’affirmation de son autorité. Ce processus juridique implique que le
principe de la domanialité soit fortement affirmé. Après avoir précisé les modalités de
constitution et de gestion du domaine privé de l’État, nous envisagerons les caractéristiques du
domaine national, catégorie juridique originale, mise en œuvre au Sénégal en 1964.

1.1 Gestion du domaine privé de l’État

La politique d'immatriculation de l'État sénégalais s'inscrit dans le cadre de la politique
étatique de maîtrise des sols. Dans les zones urbaines, le recours à l'immatriculation était
prévu et réclamé par les législateurs de 1964 qui n'avaient pas exclu la notion de propriété
privée en ville. André Peytavin, ministre des Finances d'alors, avait cru bon de préciser dans
l'exposé des motifs de la loi que « Ce qui est condamnable, c'est l'appropriation privée
généralisée et injustifiée des terres mais non le droit en lui-même dans la mesure où il est
exercé dans les conditions conformes à l'intérêt général et où il peut constituer un facteur de

13
Art. 15 : « Les personnes occupant et exploitant personnellement des terres dépendant du domaine national à
la date d'entrée en vigueur de la présente loi, continueront à les occuper et à les exploiter. Toutefois, la
désaffectation de ces terres peut être prononcée par les autorités compétentes de la communauté rurale, soit
pour insuffisance de la mise en valeur, soit si l'intéressé cesse d'exploiter personnellement, soit pour des motifs
d'intérêt général. La décision de désaffectation pourra faire l'objet d'un recours devant le Gouverneur de la
région. Un décret précisera les conditions d'application du présent article. » En annexe le texte de la loi.

16
développement social et économique. ».14 Dans la perspective de mise en œuvre de cette
politique, il était essentiel pour les autorités d'assurer un contrôle étatique particulièrement
étroit et efficace sur le sol urbain. En effet, l'exode rural et la densification citadine allaient
faire des villes un enjeu foncier sensible, qui pouvait être une source importante de revenus
pour le budget de l'État, et à l’avenir pour les collectivités locales. À cet égard, les propos du
ministre des Finances de l'époque sont très clairs quand il annonce que le droit de propriété
« subsistera dans les villes où il ne paraît guère possible d'appliquer systématiquement une
autre formule juridique ».15 Nous nous interrogeons sur la portée de cette déclaration en
examinant les modalités prévues pour immatriculer au nom de l’État les zones urbaines du
domaine national. Concernant le domaine privé de l’État, examinons les modalités de
constitution, c'est-à-dire par quelle procédure est incorporée une dépendance, puis les
modalités de gestion.
 Constitution du domaine privé de l’État
La procédure d'immatriculation s'inscrit dans une logique de généralisation de la propriété et
tient une place essentielle dans le régime juridique des zones urbaines. Cette procédure est
exigée par le Code de l'urbanisme pour pouvoir prétendre à une autorisation de construire. Le
Code de l'urbanisme de 1988 affirme expressément cette nécessité dans son article 19 en
évoquant « une immatriculation obligatoire au nom de l'État des terrains du domaine national
compris dans les zones urbaines. »16 L'immatriculation n'est pas la propriété, elle en est
seulement l'étape initiale, une démarche administrative dont le terrain doit faire l'objet, pour
que la personne qui prétend à des droits puisse les consolider. L'immatriculation au nom de
l’État est requise pour accéder à l'autorisation de construire. À propos de l'évolution des
demandes d'autorisation de construire, il faut souligner qu'elles sont dorénavant délivrées par
le maire, depuis la loi de décentralisation de 199617. Précisons que l'État garde un rôle
prééminent dans la mesure où la décision n'est exécutoire qu'avec l'approbation préalable de
son représentant.
L'État est propriétaire de nombreux terrains à titre privé. Sur son domaine privé, l'État mène
une politique domaniale qui vise à gérer le développement urbain et à rentabiliser son
occupation, la ville étant conçue comme un espace d'habitation mais aussi comme un espace
économique où la circulation des hommes et des marchandises doit être facilitée. Le domaine
privé de l’État est régi par quatre textes : la Loi sur le domaine national à fin
d’immatriculation (art. 13), le décret d’application de la même année (n° 64-57318), la loi de
1976 portant Code du domaine de l’État19 et son décret d’application de 1981 (n° 81-55720).

14
Peytavin André, ministre des Finances et des Affaires économiques, Projet de loi portant création et
organisation du domaine national et exposé des motifs, Direction de l'aménagement du territoire, p. 36. Cette
remarque confirme les nuances qu'il faut apporter aux conceptions sur les droits collectifs qui intègrent une
certaine mesure d'individualisation des droits.
15
Peytavin André, ibidem, p. 36.
16
Loi 88-05 du 20 juin 1988 portant Code de l’urbanisme, JORS du 16 juillet 1988, p. 419.
17
Lois 96-06 et 96-07 du 22 mars 1996 portant Code des collectivités locales et transfert de compétences aux
régions, aux communes et aux communautés rurales, JORS n° 5689 du 20 mai 1996.
18
Décret 64-573 du 30 juillet 1964 fixant les conditions d'application de la loi 64-46, JORS du 29 août 1964, p.
1183.
19
Loi 76-66 du 2 juillet portant Code du domaine de l'État, JORS n° 4506 du 28 juillet 1976, p. 1110.
20
Décret n° 81-557 du 21 mai 1981 portant application du Code du domaine de l’État en ce qui concerne le
domaine privé, JORS n° 4855 du 5 septembre 1981, p 820-826.

17
Le Code du domaine de 1976 prévoit la possibilité d’occupation du domaine privé, notamment
dans le cadre de la conclusion de baux emphytéotiques. On s’interrogera sur l’efficacité de la
gestion du domaine privé de l’État.
La loi du 2 juillet 1976 portant Code du domaine se propose de refondre le régime applicable
au domaine privé dont la réglementation datant de 1937, encore en vigueur alors, était
désuète21. L'objectif de la loi est de concilier deux impératifs. Le dispositif doit fournir des
revenus à l'État et permettre que le développement des zones urbaines, devenu inexorable, se
fasse dans les meilleures conditions notamment en facilitant l'accès au crédit des occupants
pour construire leur habitation. Ces mécanismes s'inscrivent dans une politique de l'habitat
destinée à ralentir la croissance urbaine ou du moins à « assurer une utilisation et une mise en
valeur rationnelle »22 des terrains du domaine privé.
Du point de vue quantitatif, le contrôle escompté a été inefficace car les villes continuent de
s'étendre, mais un autre combat reste toujours possible : celui de l'amélioration de l'habitat
urbain que la loi tente aussi de contrôler grâce au concept de mise en valeur. À cette fin, le
titre III du Code du domaine prévoit différentes modalités d'occupation. Sans faire ici l'exposé
exhaustif des conditions de passation de ces contrats23, l'examen de certaines de leurs
caractéristiques sont nécessaires pour comprendre les particularités de leur mise en œuvre et
les désagréments qui ont pu en découler pour les populations.
 Examen des modes d’occupation et de gestion du domaine privé de l’État
Jusqu’en 1987, la vente étant pour ainsi dire un outil neutralisé, dans la mesure où peu de
situations réunissent les conditions requises par l’article 41 du Code de 1976 pour en
permettre la réalisation, l'État gère son domaine en ayant principalement recours aux
autorisations d'occuper, aux baux emphytéotiques et aux concessions de droit de superficie.
Tous ces montages juridiques sont fondés sur une « propriété partagée », comme le sont ceux
du trust et de la fiducie. Dans les années 1980, l’État a facilité les conditions de vente de biens
domaniaux de son domaine privé.
Autorisation d’occuper et permis d’occuper : précaire mais subsiste encore
Les autorisations d’occuper le domaine privé de l’État prévues par l’article 37 du Code du
domaine de 197624 sont délivrées à titre précaire et révocable à tout moment par
l’administration et ne concernent que des installations légères et démontables. Aucune
transaction ne peut avoir lieu sans l’avis du service des Domaines. La contrepartie de cette
autorisation d’occuper se traduit par une redevance annelle.
Ces autorisations d’occuper le domaine privé de l’État ont fait l’objet du décret n° 81-55725.
Ces autorisations ne sont plus délivrées, mais il importe d’en faire état d’une part parce que
cette procédure est symptomatique des lourdeurs, administrative et financière, de la gestion
des sols au Sénégal et, d’autre part, parce que certains habitants sont encore détenteur du

21
Exposé des motifs de la loi 76-66 du 2 juillet portant Code du domaine de l'État.
22
Article 36 de la loi 76-66 précitée.
23
Les contrats conclus pour l'occupation du domaine privé respectent les règles générales du droit des contrats
assortis des protections réservées à la domanialité publique.
24
Article 37 de la loi 76-66 du 2 juillet portant Code du domaine de l'État.
25
Décret n° 81-557 du 21 mai 1981 portant application du Code du domaine de l’État en ce qui concerne le
domaine privé, JORS n° 4855 du 5 septembre 1981, p 820-826.

18
« ticket » remis au début de la procédure d’acquisition de telles autorisations. Ces procédures
rarement menées à leur terme par les habitants sont symptomatiques de grand nombre de
situations où « les petits papiers » dont sont parfois détenteurs les individus apporte plus de
confusion que de sécurité.
En effet, le début de la procédure débute par la remise d’un « ticket » au moment de
l’attribution du lot. La procédure prévoit différents contrôles des Domaines, du Cadastre et des
Domaines de la région, puis à la Direction des domaines de Dakar qui signe l’autorisation
d’occuper le domaine privé de l’État. Mais le document n’est délivré au demandeur qu’après
le paiement d’une redevance, de frais de dossier administratif et d’un timbre fiscal. Le coût de
la procédure et les faibles garanties de l’autorisation expliquent le fait que les habitants
conservent leur « ticket », accordé au début de la procédure, mais ne conduisent pas la
procédure à son terme. Ce ticket ne donne pas plus de droit que l’ancien « permis d’habiter »,
mais il est gratuit, à la différence des baux emphytéotiques et des droits de superficie.
Le permis d’habiter est un titre régi par l’arrêté 723/AD du 16 mars 1937, fixant les
conditions d’aliénation, d’amodiation et d’exploitation des terres domaniales ainsi que leur
affectation à des services publics. Le décret de 1981 a abrogé le décret de 1937 (art. 47) et
prévu des dispositions transitoires (art. 38) pour les titulaires de ce permis d’habiter qui
pouvaient demander une constatation de mise en valeur et un titre définitif de propriété
pendant une durée de deux ans. Le texte prévoyait qu’au-delà de cette période, le permis
d’habiter serait retiré. Pourtant, en 2007, certains habitants sont encore détenteurs de ces
permis d’habiter, c’est notamment le cas dans le quartier de Goxum Mbaac où sur le titre
foncier n° 2077, immatriculé au nom de l’État, des permis d’habiter ont été délivrés de façon
provisoire et précaire, ainsi que des « tickets de lotissement ».
Il nous paraissait intéressant de faire état de ces autorisations d’occuper et permis d’habiter,
parce que, bien que les droits accordés par ces mécanismes juridiques soient très peu
sécurisants, a fortiori quand la procédure n’est pas menée à son terme, ils traduisent le fait que
les habitants ont intégré, dans une certaine mesure, dans leurs pratiques juridiques, les
procédés prévus par la législation ou la réglementation étatique. Le phénomène d'acculturation
observé dans les situations de pluralisme juridique se traduit par la combinaison du maintien
des systèmes traditionnels originels et de la réappropriation du modèle qui a été importé et
imposé. Ces phénomènes ne s'excluent pas car ils sont vécus successivement ou
simultanément selon les situations juridiques auxquelles sont confrontées les populations. Les
populations réinterprètent et intègrent dans leurs propres pratiques les politiques foncières, les
acteurs ont intégré dans leurs pratiques l’idée que la diversification de leurs pratiques
juridiques pouvait être une voie pour affirmer ou consolider leurs droits à occuper l’espace.
L’aspiration des populations à accéder à des droits sécurisés et la nécessité de construire dans
des matériaux solides – ce que ne permettent pas les autorisations d’occuper – ont conduit à
les délaisser au profit des baux emphytéotiques et droits de superficie auxquels peuvent
recourir les particuliers à Saint-Louis. Conféré à l'emphytéote et au superficiaire pour une
durée pouvant aller jusqu'à quatre-vingt-dix-neuf ans, ce type de contrat est censé permettre à
celui qui met en valeur sa parcelle d'accéder plus facilement aux crédits car il confère au
preneur un droit réel, susceptible d'hypothèque. Ces contrats ont également, voire
essentiellement, été conçus par l’État pour mettre place en place une valorisation de son
domaine privé.

19
Concession de droit de superficie et du bail emphytéotique : logique comparée
Le bail emphytéotique et les droits de superficie, déjà pratiqués au Sénégal, sont une autre
illustration de montages qui impliquent différents acteurs liés à une même parcelle, objet de ce
contrat de longue durée. Ces acteurs sont actuellement, au Sénégal, l’État et les particuliers
emphytéotes ou superficiaires.
Ces montages mettent en œuvre une fiction juridique dans laquelle le lien entre droit et temps
est essentiel pour comprendre le fonctionnement du droit de propriété. Ils mettent l'accent sur
la mise en valeur produite sur le bien immeuble, souligne l'importance du droit d'usage sur le
domaine utile, mais maintient le rôle important du domaine éminent.
Les baux emphytéotiques sont de dix-huit ans au minimum et de cinquante ans maximum lors
du premier bail (art. 39). Une prorogation est possible pour un maximum de quatre-vingt dix-
neuf ans. Ces baux constituent des droits réels et permettent donc la constitution
d’hypothèque. Un loyer annuel est dû comme pour le bail ordinaire, mais la plupart du temps
l’emphytéote procède, dans un second temps, à l’établissement d’un titre foncier, nous verrons
dans quelles mesures.
Dans le cas des concessions de droit de superficie, les droits sont accordés pour une durée de
vingt-cinq à cinquante ans, avec une possibilité de renouvellement dans la limite de cinquante
ans (art. 40). Ces concessions sont établies dans des quartiers résidentiels dotés d’un plan
d’urbanisme de détail (PUD) dans le cadre de politique de l’habitat. Le droit de superficie ne
peut être octroyé qu’en vue d’un usage d’habitation.
Des critères juridiques de planification urbaine encadrent le choix de la nature des contrats
d'occupation : le droit de superficie est accordé dans le cadre de Plan d’urbanisme de détail
Ainsi, dans le cadre du plan directeur d’urbanisme (PDU), des plans d’urbanisme de détail ont
été établis en vue de la planification urbaine de Saint-Louis (PUD Ngallèle Nord et PUD Sud
UGB). L’existence de ces PUD permet dorénavant l’octroi de droit de concessions de
superficie ; ainsi, les programmes de restructuration de l’habitat et de régularisation foncière
ont dorénavant recours à cet outil juridique.
Par ailleurs, les droits de superficie ont un rendement plus intéressant pour l’État. La lecture
comparée des articles 39 et 40 de la loi de 1976 suggère que le bail emphytéotique est moins
fructueux pour l’État que la concession du droit de superficie dont la contrepartie est égale à la
valeur du terrain – prix au m2, fixé avec le délégué de quartier et avec le service des
Domaines, selon le taux d’équipement du quartier, prix relativement élevé par rapport à celui
du loyer auquel est tenu l'emphytéote. Cette distinction s'explique par les objectifs respectifs
de ces deux sortes de contrat et concerne, au terme du contrat, le devenir des impenses.
L'emphytéote est tenu à un loyer moindre car l'aménagement, objet de la mise en valeur,
revient à l'État à la fin du bail emphytéotique26 tandis qu’à la fin des contrats de concession de

26
À l’origine, ce contrat concernait des plantations (d'emphyteusis, plantation). Le bail emphytéotique est une
construction juridique datant du droit romain du Bas-Empire ; son principal objet est la mise en valeur des
terres incultes. La convention réside en une concession à long terme de terre en friche, moyennant, outre
l'obligation de culture, le versement par le locataire d'une modeste redevance au propriétaire. Cette condition
avantageuse de durée est proposée aux occupants pour les inciter à rester sur place et à mettre en valeur les
champs et vergers romains. L'autre influence date de l'occupation romaine de l'Égypte où l'emphytéose existait
déjà depuis longtemps. Roger Aubenas rapporte que l'objet était non une location mais une vente, où l'acheteur
s'obligeait à défricher. Cette obligation à la charge de l'acheteur peut paraître étonnante ; elle s'explique par le

20
droits de superficie, le terrain revient également à l’État mais le superficiaire, qui a un droit
d'usage sur la mise en valeur pendant la concession, récupère les impenses et peut même les
revendre. Dans les deux cas, le fonds appartient toujours à l’État et correspond à la distinction
domaine éminent de l’État et domaine utile de l’usager.
Trois caractéristiques doivent être relevées pour mesurer l’efficacité respective de ces contrats.
– en premier lieu, en cas de non renouvellement ou de non exécution du contrat, les
investissements réalisés sur les terrains reviennent à l’État gratuitement. Cet élément
pose question pour les descendants du titulaire du bail. Or, pour ceux-ci, l’article 39
prévoit une procédure de cession du bail après autorisation par l’administration des
domaines. Cette autorisation dépendra en grande partie de la mesure de la mise en
valeur réalisée sur le bien immeuble. Cependant, le bail emphytéotique n’a pas donné
satisfaction aux populations notamment en ce qui concerne la sécurité de transmission
aux héritiers. Du point de vue des locataires, malgré la stabilité due à la longueur du
bail, les garanties font défaut en fin de bail, notamment au moment de liquider les
successions pour identifier les ayants droit et, le cas échéant, les droits eux-mêmes si
aucune trace écrite n'a été conservée ;
– la mise en valeur constitue la deuxième notion qui mérite commentaire pour mesurer
l’impact des baux emphytéotiques. Cette mise en valeur se traduit en milieu urbain par
l’édification d’une construction, construction autorisée et respectant les canons du Code
de l’urbanisme : la mise en valeur, condition de réalisation du contrat, peut constituer
une réelle contrainte pour les habitants qui rencontrent des difficultés financières à
réaliser cette obligation du contrat. En cas de non-respect de l’obligation de mise en
valeur, le contrat est résilié. À Saint-Louis, il faut noter que la mise en valeur doit
également respecter des contraintes urbanistiques en raison de l’inscription de la ville
au patrimoine mondial de l’humanité27 ;
– enfin, même si le loyer annuel reste modique, la procédure reste coûteuse : les frais
annexes (frais de conservation foncière, les frais de timbre et l’enregistrement payable
tous les trois ans, sont extrêmement difficiles à assumer pour la plupart des habitants.
À cet égard, notons que lors des discussions relatives à la réforme foncière en cours au
Sénégal, le non-paiement du montant du bail emphytéotique a été souligné et l'une des
propositions consisterait à généraliser l'autorisation d'occuper, « le montant de la redevance
étant moins élevé, il y a moins de risques d'accumulation d'arriérés28 ». Le plus souvent, les
baux n’étant pas payés, les possibilités d’investissement étatique dans la restructuration sont
remises en question.

statut du vendeur qui n'était autre que l'État qui avait un intérêt à la mise en valeur des terres. « C'est donc, au
point de vue juridique, un contrat hybride, tenant à la fois de la vente et du louage, mais dominé par l'idée
emphytéotique. » Aubenas Roger, Cours d'histoire du droit privé. Anciens pays de droit écrit. (XIIIe siècle-XVIe
siècle), tome IV : autour de la propriété foncière (Moyen Âge et ancien régime), Aix-en-Provence : La pensée
universitaire, 1957, 130 p., p. 18.
27
Le classement en patrimoine national de l’île en 1998 a favorisé la procédure de classement « patrimoine
mondial de l’humanité » par l’Unesco le 2 décembre 2000. Ce classement a rendu plus stricts les octrois
d’autorisation de construire.
28
Communication auprès du conseil économique et social, « Le problème foncier au Sénégal », 1996, 24 p.,
Journal des Actes du Conseil économique et social, 2e session ordinaire 1996, Avis et recommandations,
Dakar, août 1997, p. 21.

21
Ainsi, le bilan de la gestion des baux emphytéotiques est plus que mitigé. Du point de vue de
l'État, le manque à gagner financier est important : « L'État qui espérait des recettes grâce aux
plus-values accumulées sur les baux n'a pratiquement tiré aucun avantage de cette
opération29 ». La concession de droit de superficie ne satisfait quand à elle, « ni le concédant
(l’État) qui perçoit une redevance inférieure à celle qu'il aurait perçue en cas de bail », ni les
concessionnaires qui rencontrent des difficultés auprès des organismes de crédits, le fait que
« deux droits se superposant sur le même immeuble » étant souvent compris, de bonne ou de
mauvaise foi, par les professionnels. Cet argument évoqué par le législateur pour justifier la
loi de 87-11 traduit un changement de stratégie de la politique sénégalaise en matière foncière
dans les villes.
L’idée sous-jacente dans le bail emphytéotique, et son éventuelle généralisation en zone
urbaine, était de permettre par les recettes ainsi obtenues de financer la politique de l’habitat
social. L’exposé des motifs de la loi 87-11 autorisant la vente des terrains domaniaux destinés
à l’habitation situés en zone urbaine souligne, que cet espoir ne s’est pas réalisé. D’un point de
vue de politique foncière, comment peut-on analyser cette généralisation du bail
emphytéotique dans les années 1980 et le revirement des années 2000 ? Outre le faible
rendement du bail emphytéotique, sa généralisation a rencontré l’opposition des groupes
politiques et religieux et ne s’est jamais concrétisé.
Vente de biens du domaine privé de l’État
Parmi les instruments de gestion, avant la loi de 1987, la possibilité de vente du domaine privé
de l’État était très limitée par la loi de 1976. Son article 41 prévoyait des possibilités de vente
mais elle devait soit être autorisée au cas par cas par une loi ou concerner les établissements
publics ou sociétés d’économie mixte spécialement créées pour le développement de l’habitat.
Cette procédure lourde était destinée à protéger l'intégrité du domaine privé de l'État. Dans la
pratique, seuls les organismes d'aménagement urbain tels que la SICAP et l'OHLM ont
bénéficié de cette procédure ; dans leur cas, la vente était facilitée puisqu'un décret était
suffisant. Les sociétés de logements sociaux qui ont eu tendance à détourner l’esprit de la loi
de 1976 en réalisant des opérations sur des terrains qui appartenaient encore au domaine
national, et qui était immatriculés après coup par l’État au nom de l’État, puis au nom des
sociétés immobilières30.
En réponse aux difficultés, financières et humaines, rencontrées par l'État dans la gestion de
son domaine, les pouvoirs publics ont opté pour une transformation du système en vigueur
dans les zones urbaines. La loi 87-11 généralise la possibilité de la vente des terrains du
domaine privé de l'État situés en zones urbaines.
La loi de 87-11 du 24 février autorisant la vente des terrains domaniaux destinés à l’habitation
situés en zone urbaine traduit un revirement de la politique d’accès à la terre dans les villes.
Cette loi autorise une fois pour toutes les ventes dans les zones sus-indiquées, en rupture avec
l’esprit de l’article 41 du Code du domaine de 76. Le législateur propose une interprétation
particulière de la loi de 1976 car la loi de 1987 ne se présente pas comme une autorisation
législative ponctuelle comme la rédaction de 1976 le suggérait, mais comme une loi générale

29
Exposé des motifs de la loi 87-11 du 24 février 1987 autorisant la vente de terrains domaniaux destinés à
l'habitation situés en zones urbaines, JORS du 14 mars 1987, p. 324.
30
Hesseling Gerti, Pratiques foncières à l'ombre du droit. L'application du droit foncier urbain à Ziguinchor,
Sénégal, n° 49, Leiden: African Studies Centre, 1992, 214 p., p. 108.

22
applicable à l'ensemble des zones urbaines du territoire. La loi de 1987 introduit une
possibilité pour les particuliers d’accéder à un titre foncier, donc à la propriété privée en zone
urbaine.
Dictée par le souci de lutter contre la spéculation et la prolifération des terrains nus, la réforme
est destinée aux seuls titulaires de titres d'occupation visés par le Code du domaine. Cette
exigence s'explique par l'importance du principe de mise en valeur dans l'économie du régime
foncier et domanial et dans toute politique d'aménagement et d'occupation des sols. Les
difficultés pour mettre en œuvre le principe de mise en valeur ont d'ailleurs été à l'origine de la
révision du premier décret d’application31, révision qui a eu lieu seulement une année après,
en 1988. Le décret 88-826 du 14 juin 198832 souligne la condition du « respect de l'obligation
de mise en valeur » pour pouvoir accéder à la propriété d'un terrain domanial situé en zone
urbaine. Ce qui, concrètement, conduit à l'impossibilité de vente sur les terrains nus qui
pourraient le rester si le propriétaire a des visées spéculatives ou s'il est dans l'impossibilité de
le mettre en valeur. La mise en valeur est maintenue, mais le problème de son contrôle
subsiste, quoique le système mis en place se donnait comme objectif de réduire la spéculation
immobilière sur les terrains nus des zones urbaines ou en périphérie.
La loi 87-11 est susceptible d'intéresser deux types de population. Celles qui, titulaires d'un
bail ou d'un titre visé par la loi 76-66, peuvent recourir à l'aliénation directement si elles le
désirent. La loi peut également concerner ceux qui n'ont aucun des titres requis et souhaitent
néanmoins obtenir un titre foncier. Avec le régime en vigueur depuis la révision du premier
décret d'application qui supprime l'alinéa 3 de l'article 2 du décret 82-271, les personnes
intéressées sont obligées de transiter par un des titres requis, ce de façon tout à fait artificielle
dans la mesure où, simultanément, elles recourent à l'achat. Cette formalité du bail qui alourdit
la procédure résulte de la lutte légitime contre la spéculation sur les terrains nus menée par
l'État. Ce sont, en effet, les contrats de bail qui garantissent la mise en valeur, en la posant
comme condition résolutoire de passation du bail. L'artifice procédural a été préféré au risque
de voir multiplier des terrains « à bâtir » qui risquaient de le rester. Nous avons examiné plus
haut dans quel sens le décret d'application a été modifié pour remédier à cette situation. Dans
l'actuelle rédaction de la loi 87-11, la question de la mise en valeur est également abordée dans
la disposition de l'article 3 concernant « l'inaliénabilité volontaire » quinquennale qui vise à
freiner la spéculation. Pour aller dans cette même voie, un mécanisme de clause résolutoire de
vente est également prévu à l'article 8. De fait, dans cet article, la clause annule la vente si
aucune mise en valeur (un immeuble à usage d'habitation, par exemple), n'a lieu dans un délai
de trois ans. Là encore, la question du contrôle se pose pour que l’effectivité de ces
dispositions soit assurée.
Ce procédé était déjà utilisé dans les conditions d'application des baux emphytéotiques et des
concessions de droit de superficie ; il a été étendu aux conditions de vente en 1987. En raison
de la clause suspensive, le droit réel sur le terrain n'est accordé qu'à la condition que soit
réalisée la mise en valeur. Quelles que soient les modalités retenues, ces observations
soulignent la difficulté de concilier les droits détenus par les nouveaux acquéreurs qui
revendiquent leur droit de propriété dans son acception la plus large, et les principes de mise

31
Décret 87-271 du 3 mars 1987 portant application de la loi 87-11 autorisant la vente de terrains domaniaux
situés en zones urbaines, JORS du 14 mars 1987, p. 326.
32
Décret 88-826 du 14 juin 1988 abrogeant et remplaçant certaines dispositions du décret n° 87-271 du 3 mars
1987 portant application de la loi 87-11 autorisant la vente de terrains domaniaux situés en zones urbaines.

23
en valeur que les pouvoirs publics tiennent à conserver. Clé de voûte de la réforme de 1964,
l'application de ce principe représente théoriquement un moyen de lutte contre la spéculation
immobilière et illustre les rapports traditionnels à la terre et l’importance de la mise en valeur.
À ce stade de notre développement, il importe de rentrer plus avant dans le sens et le contenu
des catégories juridiques endogènes liées à la terre au Sénégal. La situation juridique du
dédoublement des droits de propriété est également présente dans les montages juridiques
actuellement pratiqués au Sénégal. Ils concernent notamment le domaine national, dédoublé
en domaine éminent, détenu par l’État et en domaine utile, mis en valeur par les affectataires
de parcelles sur lesquelles ces derniers ont des droits d’usage.

1.2 Domaine national : sens politique et régime juridique

La loi 64-46 de 1964 désigne l’État comme le « détenteur » du domaine national. « Détenu »
par l'État, ce domaine n'est pas présenté, conformément à l'esprit des valeurs traditionnelles,
comme étant la propriété de l'État. Celui-ci n'en est pas le propriétaire mais le « maître de la
terre », un « maître de la terre moderne » en quelque sorte, qui en assure l'utilisation et la mise
en valeur rationnelles. Dans sa recherche d'équilibre entre les pratiques traditionnelles et un
droit propre à assurer le développement du pays, le législateur de l'État indépendant a mis en
place un régime du sol qui a fait l'originalité du régime domanial sénégalais : la création de
l'entité « domaine national », présentée comme le point d'équilibre permettant respect des
traditions et développement du pays, point d’équilibre qui nous paraît crucial de préserver,
même si quelques ajustements semblent nécessaires pour enrayer certains dysfonction-
nements.
Plusieurs interprétations peuvent être apportées pour expliquer la logique du domaine national,
et le pourquoi de son instauration. Un décryptage des discours, tant politique, économique que
juridique est utile : les différentes interprétations ne sont pas contradictoires, elles se
complètent, et toutes vont dans le sens d’une domanialité forte, éléments qui nous paraît
important de rappeler et préciser ici.
Les valeurs que contient la notion de domaine national renvoient, par les raisons qui ont
motivé sa création et son régime, à un espace dont la logique présentée par le législateur de
1964 était de prendre en compte le caractère traditionnel des rapports à la terre. « Le caractère
absolu et souverain du droit de propriété heurte nos conceptions, cadre mal avec notre
existence communautaire. Chez nous, la propriété privée était connue sur des bases
semblables aux bases occidentales en ce qui concerne les choses mobilières, mais il ne
pouvait exister sur la terre que des droits différents, des démembrements du droit de propriété
généralement multiples et superposés à l'image de la hiérarchie sociale.33 ».
D’autre part, toujours en 1964, le rapport de la Commission législative de l'Assemblée
nationale justifie la création de ce domaine parce que « l'État a, seul, vocation à organiser,
contrôler et garantir pour le bien de tous, l'usage de l'ensemble des terres. » Cette logique
reflète l’état d’esprit des rapports à la terre dans la plupart des droits traditionnels africains qui
« ne relèvent pas des mêmes notions que le droit européen, même considérées dans la

33
Rapport de la Commission de la législation et de la justice de l'Assemblée nationale, juin 1964, Dakar,
Direction de l'aménagement du territoire, Lois, décrets et circulaires concernant le domaine national, 1970, p.
13.

24
perspective de l’idée du droit anglais selon laquelle tout le sol du Royaume Uni est la
propriété de la couronne et que chaque propriétaire tient son droit de celle-ci. 34 ».
Ce discours, audible au sens que l’on peut le prendre en considération, ne doit pas éluder le
fait qu’une autre interprétation de l’instauration du domaine national a aussi été celle de
prendre contrôle du territoire et notamment d’affaiblir les pouvoirs traditionnels sur la terre.
C’est tout le sens de la domanialité. C’est ce qui explique que les États indépendants aient
repris en grande partie les dispositifs des États coloniaux.
Du statut juridique de l’affectataire d’une parcelle sur le domaine national, découle trois
conséquences essentielles :
– l’affectataire du domaine national n’est pas le propriétaire de la parcelle mise en valeur.
L’exploitant agricole jouit d’un droit d’usage auquel les pouvoirs publics peuvent
mettre fin pour cause d’utilité publique et sans indemnisation préalable35. Les anciens
propriétaires terriens continuent d’exploiter leurs parcelles36 ;
– la spéculation foncière est proscrite37 ;
– seul l’État est habilité à immatriculer les terres du domaine national. Cette
immatriculation est une étape vers une privatisation progressive des terres ou vers un
renforcement du domaine privé de l’État.
En 1964, le changement juridique de situations anciennes a été en partie pris en considération
par les textes juridiques. En milieu urbain, l’impossibilité d’immatriculer au nom de
particulier, le domaine national ne peut l’être qu’au nom de l’État, a des conséquences sur
l’octroi d’autorisation de construire : en effet, alors qu’elle n’est pas constitutive de droits
réels, cette immatriculation est d'autant plus importante qu'elle est une condition pour obtenir
une autorisation de construire, autorisation requise aussi bien pour les constructions de l'État
que pour celles des particuliers.
En milieu rural, l'émergence de telles situations a été anticipée par le législateur, mais le
dispositif de transition adopté n'était pas adapté aux pratiques juridiques des populations :
l'article 15 de la loi 64-46 prévoyait en effet le maintien des personnes dont l'occupation
préexistait à la loi. Celle-ci a mis en place des mécanismes de transformation et de
régularisation des droits, pendant une période de transition. Ces procédures concernent deux
types de droit, ceux décrits dans les articles 338 et 1439 de la loi. C'était ne pas prendre en

34
Olowale T. Elias, La nature du droit coutumier africain (The nature of african customary law),
Manchester : Éditions Manchester University Press, 1954, Paris/Dakar : Présence africaine, 1961, 325, p.
185.
35
Art.13 et 15 de la Loi sur le domaine national.
36
Art. 8 et 15 de la Loi sur le domaine national.
37
Art.13, décret n° 64-573 du 30 juin 1964, décret d’application de la loi n° 64-46 du 17 juin 1964 sur le
domaine national et art. 3, décret n° 72-1288 du 27 octobre 1972, décret d’application de la loi n° 72-25 du 19
avril 1972 relative à la décentralisation administrative et territoriale du Sénégal.
38
Pour organiser la transition, la loi a reconnu aux occupants du domaine national, dans certaines conditions de
mise en valeur, le droit de requérir une demande d'immatriculation, pendant une période de six mois à compter
du décret d’application de la loi de 1964 (art. 3.2). Si les habitants concernés n'avaient pas requis
d'immatriculation dans un délai de six mois – ce qui a souvent été le cas –, ils ne pouvaient plus prétendre à
une autorisation de construire et ne pouvaient donc pas, légalement et réglementairement, investir dans la
construction d'habitations solides et permanentes.

25
considération le peu d'habitude des particuliers d'enclencher une procédure et surestimer la
rapidité des services domaniaux qui furent confrontés à des situations bien plus inextricables
qu'ils ne l'avaient pensé. De fait, certains terrains anciennement régis par le Code civil n'ont
toujours pas de situation juridique claire et précise : censés relever du domaine national, ils n'y
ont parfois pas été incorporés par un acte officiel.
Toutes ces dispositions étaient censées régler le sort des occupants du domaine national.
L'examen de leurs modalités d'application souligne qu'elles ont été, en définitive, très peu
mises en œuvre, cela pour des raisons pratiques (manque de moyens, de personnels et de
matériels des administrations), mais aussi parce que les usagers n'éprouvaient pas le besoin
d'immatriculer un terrain sur lequel leur droit à occuper était reconnu traditionnellement par le
groupe. Dans les conceptions traditionnelles, l'occupation d'un terrain est reconnue par le
groupe, sans que soit nécessaire l'inscription de ces droits sur un registre pour rendre cette
occupation légitime. En 1964, les populations occupaient de façon permanente la plupart des
terrains, censés être régis à compter de cette date, par la Loi sur le domaine national.
Ce comportement qui consiste à ne pas recourir aux procédures juridiques du droit étatique
sénégalais est une illustration caractéristique de la différence des représentations du droit sur
la terre et illustre l’existence d’une double légitimité dans la reconnaissance des droits à la
terre dont il est nécessaire d’avoir conscience pour appréhender les éventuelles difficultés liées
au foncier : une légitimité issue des droits traditionnels qui se maintient et une légitimité issue
des procédures du modèle juridique importé auxquelles ont recours certains usagers. Ce
phénomène traduit l’importance du pluralisme juridique dans l’application ou non du droit,
notamment quand celui-ci est importé, imposé sans être adapté ou conforme aux besoins et
aspirations des sociétés et individus auxquels il est pourtant censé être destiné. La structure du
domaine national, les principes de l’affectation, de la mise en valeur sont une interprétation
légale de catégories juridiques préexistante à la loi : en effet, l’importance et la
contemporanéité des droits issus des systèmes traditionnels ne doit pas être négligés.

2. Catégories juridiques en jeu au Sénégal

Le cadre légal, dans le sens du droit tel qu’il est posé par l’État, ne suffit pas pour comprendre
la situation juridique des terres au Sénégal, en particulier le régime de leur accès. Comme
nous l’avons signalé l’existence d’une situation pluralisme juridique, en fait il s’agit davantage
d’un processus, mais là n’est pas le propos ici, importe particulièrement pour saisir les
mécanismes en présence, et éventuellement ce qui peut parfois être considéré comme des
dysfonctionnements ou des résistances à un système juridique donné.

2.1. Inaliénabilité et abusus

Tout l’enjeu, avant de réformer quoique ce soit, est de déterminer le fondement de la propriété
dans les différents systèmes en présence. Au Sénégal, dans le rapport traditionnel à la terre,
même si ce rapport n’est pas figé et connaît des mutations, la conception sacralisée de la terre

39
La loi de 1964 organisait le même type de transformation pour les propriétaires d'immeubles du régime dit
« hypothécaire ». L'article 14 permettait pendant deux années d'immatriculer leur terrain qui, à défaut, pouvait
être incorporé dans le domaine national. Le décret à compter duquel les délais commençaient à courir a été
publié rapidement, le 29 août 1964. Ainsi, en principe, le 29 août 1966, la phase transitoire de deux ans était
achevée et la situation foncière devait être stabilisée.

26
a des incidences sur les modalités d'occupation et de gestion. Une conséquence de la sacralité
est le caractère inaliénable de la terre40. Le caractère d'inaliénabilité n'est pas absolu, il peut
s'expliquer par la distinction qu'il faudrait établir entre « la Terre sacrée et ses apparences
matérielles, les terres, objet de droit. L'idée omniprésente du double retenue par les religions
traditionnelles (...) peut permettre de bien comprendre la nécessaire distinction entre les
apparences matérielles, en elles-mêmes de peu d'importance et la vérité profonde des choses
qui elle est abstraite. Ainsi, y-a-t-il Terre et terres."41 »
Dans le même sens, Raymond Verdier préfère au terme inaliénabilité celui « d'exo-
intransmissibilité » qui décrit plus précisément, selon lui, la situation : il existe une possibilité
de circulation de la terre. Celle-ci n'est pas interdite à l'intérieur du groupe, et peut se faire par
héritage, à titre gratuit ou par l’entremise de différents contrats locaux. En revanche, « à
l'extérieur du groupe s'applique le principe d'exo-intransmissibilité : on peut prêter ou louer
la terre à des étrangers au lignage, mais non la céder à titre définitif42 ».
D'ailleurs, pour continuer de montrer que la notion juridique d'inaliénabilité n'est pas
réellement adaptée au contexte que nous étudions, il est possible de se référer à la logique
juridique de cette notion : en effet, Alain Rochegude précise que dans les conceptions
civilistes, elle « vise à empêcher le changement de titulaire d'un bien ou d'un droit. Elle est
donc une démarche négative. À l'inverse, le droit coutumier nous paraît avoir un but positif.
Le groupe familial ou villageois ne dit pas “nous n'avons pas le droit” mais plutôt “il faut
garder la terre des ancêtres pour nos descendants”43 », le souci est celui de la mise en valeur et
de la transmission. L'auteur poursuit pour conclure que « le lien est devenu personnel entre les
hommes et leurs terres, et il ne s'agit plus d'un droit réel susceptible d'autonomie. Une preuve
en est que de manière générale, à l'intérieur du groupe tous les actes juridiques sont
possibles. » Ce sont ces représentations de la terre et leurs implications qui ont pu rentrer en
contradiction avec les principes qui régissent le droit de propriété de tradition civiliste44.
La reconnaissance des droits traditionnels sur les terres par les institutions juridiques de la
période coloniale était en effet entravée par la continuelle recherche de similitude avec les
conceptions occidentales du droit de propriété et ce qui est considéré en droit civil comme ses
trois caractéristiques – usus, fructus, abusus. L'une des pierres d'achoppement pour
reconnaître les droits traditionnels comme pouvant constituer un droit de propriété à part
entière concernait l'abusus. Ce « droit de disposer » apparut incompatible avec le principe
d'inaliénabilité. « C'est partant de là que la majorité des auteurs ont estimé que le droit de
propriété n'existait pas [dans le droit traditionnel], faute de l'absolutisme lié à la notion
d'abusus. Nous ne les suivons pas sur ce point, car comme Kouassigan, nous pensons qu'il ne
faut pas accorder une importance aussi systématique à l'abusus : “(...) Dès lors que l'abusus

40
La relation logique entre sacralité de la terre et son inaliénabilité est si l'on peut dire un classique de la
littérature africaniste, par exemple, Kouassigan Guy-Adjété, L'homme et la terre, contribution à l'étude des
droits fonciers coutumiers et de leur transformation en droit de propriété en Afrique occidentale, Paris : Berger
Levrault, 1966, 284 p., p. 89.
41
Rochegude Alain, Le droit de la terre au Mali. Un aspect juridique du développement économique, Thèse pour
le doctorat en droit, Université de Paris I - Panthéon-Sorbonne, 1976, 2 tomes, 459 p., p. I-100.
42
Rouland Norbert, Anthropologie juridique, Paris : PUF, 1988, 496 p., p. 256.
43
Rochegude Alain, Le droit de la terre au Mali, p. I-102.
44
Une contradiction qui n’est qu’apparente car les principes du droit civil connaissent eux aussi ce genre de
mécanismes de protection du patrimoine.

27
manque, on se trouve en face de tout autre chose qu'un véritable droit de propriété. C'est là une
manière trop systématique de présenter le droit de propriété et une interprétation bien trop
large de l'abusus… l'abusus implique seulement que l'on donne à sa chose une affectation
définitive, qu'on en fait un usage définitif non susceptible de se répéter”. Il y a eu à ce propos
une confusion entre la notion d'abusus et celle d'inaliénabilité. Car si l'abusus doit être
présent comme attribut de la propriété, il n'en existe pas moins des droits de propriété assortis
de clause d'inaliénabilité, même en matière foncière.45 ».
Le caractère inaliénable doit donc être considéré avec prudence, de la même façon que la
notion des droits collectifs qui parfois offre une vision rigide de la réalité des pratiques
juridiques.

2.2 Droits collectifs et sujet de droit

La question des droits collectifs et celle de la reconnaissance des collectifs comme sujet de
droit, par exemple le village, nous importe car elle est essentielle dans le fonctionnement du
montage de nombreux montages juridiques, fondés sur la relation entre différents sujets de
droit dans la réalisation d’un objectif.
Sur la relation entre la terre et les droits collectifs, le même Guy-Adjété Kouassigan soulève le
malentendu qui a pu naître pendant la colonisation à propos du lien entre les terres et les
groupes humains : « [tenant] compte de tous les réseaux qu'il implique, nous dirons que le
statut de la terre, selon les coutumes ouest-africaines, comprend le fait de la propriété, mais
ne se présente pas comme un droit de propriétaire. C'est une souveraineté et non un véritable
droit de propriété que les diverses collectivités exercent sur leurs terres46 ». La
reconnaissance juridique de droits collectifs sur les terres a été l'objet de nombreuses
discussions au sein de la doctrine juridique et revenait à se questionner sur la qualité juridique
de la collectivité qui prétendait à la reconnaissance de ses droits collectifs : a-t-elle une
capacité juridique ? « Ces droits étant collectifs, seuls des groupements d'individus peuvent en
être déclarés titulaires. La question de savoir si ceux-ci peuvent être sujets de droit, autrement
dit, empruntant une terminologie propre aux systèmes juridiques européens, nous nous
demanderons s'ils peuvent être des personnes morales47. » Les développements sur le
« patrimoine d’affectation » dans le montage de la fiducie, mettront en évidence et
impliqueront de reconsidérer l’importance jusqu’alors apporté à l’association personnalité
morale/patrimoine.
Cette question pose celle du niveau territorial, autrement dit l’entité ou les acteurs, les plus à
même de gérer les droits de propriété contenus dans le patrimoine et l’affectation attribuée à
ce patrimoine collectif. Cette question du niveau et de l’acteur le plus pertinent est la question

45
Rochegude Alain, ibidem, p. I-120.
46
Kouassigan Guy-Adjété, L'homme et la terre, p. 131, ce qui fait dire à Alain Rochegude, dans ses
commentaires prolongeant cette citation que « Nous pensons donc que, plutôt que de prétendre sans cesse tout
ramener à nos propres concepts juridiques, il faut se contenter d'admettre que le droit foncier coutumier
constitue un mécanisme suis generis reposant sur quelques idées issues du contexte social. » Rochegude Alain,
Le droit de la terre au Mali, p. 126.
47
Kouassigan Guy-Adjété, L'homme et la terre, p. 95 cité par Rochegude Alain, Le droit de la terre au Mali, p. I-
95, qui observe à la même page que pourtant les dispositions réglementaires, y compris celle du décret du 20
mai 1955, « [ne sont pas] disposés à reconnaître cette conception collective du droit » quoique la réalité
quotidienne des pratiques « pousse en faveur d'une reconnaissance de la personnalité morale, seul moyen de
traduire, au moins approximativement, le droit foncier collectif » qui se développe dans un village traditionnel.

28
soulevée et que tente d’éclairer le dispositif du trust et de la fiducie. Avant cela, il importe de
présenter les mécanismes essentiels, après avoir établi un diagnostic de la situation foncière et
domaniale au Sénégal.

29
II. DIAGNOSTIC : TENSION ENTRE DOMANIALITÉ ET DROITS
TRADITIONNELS

Les différents régimes existant actuellement au Sénégal connaissent des contournements qui
pourraient attester les difficultés que rencontre le système. Ces situations sont observables tant
en milieu urbain où l’identification entre les dépendances du domaine public, domaine privé
de l’État ou autres personnes publiques et dépendances de domaine national en zones urbaines
ne sont pas claires qu’en milieu rural sur l’application du domaine national au sein des
communautés rurales. Ces difficultés existent, mais elles ne doivent pas nous empêcher de
rendre compte des éléments qui restent pertinents ou qui pourraient être améliorés, mieux
encadrés ou contrôler afin d’assurer la mise en valeur du territoire et de sécuriser les droits
d’accès et d’usage des populations.
Ce développement est consacré à la présentation des données recueillies sur le terrain tant en
milieu urbain dans la commune de Saint-Louis qu’en milieu rural dans les communautés
rurales de Gandon, limitrophe de Saint-Louis et dans la région de Podor, dans la communauté
rurale de Guédé. Parce que les dispositifs de la fiducie exigent l’attribution de responsabilité à
des acteurs donnés, il nous est apparu pertinent de décrypter les rouages et les rapports de
force qui se nouent entre les acteurs en présence, notamment dans le cadre de la
décentralisation sénégalaise : les collectivités locales devraient avoir un rôle à jouer dans la
répartition des compétences entre les différents acteurs en jeu dans les montages inspirés de la
fiducie.
Dans la perspective de mesurer l’apport des propositions de réforme foncière au Sénégal, il
convient de faire état du dispositif actuel en insistant sur le fonctionnement réel, vécu par les
populations et les professionnels de gestion foncière en milieu rural et urbain.
Nous reprenons la présentation déjà développée dans la première partie relative à la
présentation des régimes. Cette présentation par type de régime a le mérite d’identifier les
différentes catégories juridique et souligner les passerelles existant entre ces différentes
dépendances.

1. Domaine privé de l’État et enjeux de la décentralisation

entre rural et urbain
Dans les zones urbaines48, outre le régime applicable au domaine national, le régime
applicable au domaine privé de l’État est présent, y compris sur le territoire des communes à
qui est déléguée la gestion de ce domaine en collaboration avec les services déconcentrés de
l’État.

48
Les dispositions concernant le régime des zones urbaines du domaine national sont plus succinctes que celles
concernant les zones rurales. La superficie de ces zones est, il est vrai, beaucoup moins importante que celle
des zones des terroirs. Dans la loi de 1964, un seul article lui est spécifiquement consacré, l'article 5, qui les
situe sur le territoire des communes et des groupements d'urbanisme.

30
Les dispositifs applicables en ville nous permettront d’analyser le montage juridique des baux
emphytéotiques et des droits de superficie, tous deux relevant des montages de propriété
partagée comme celui de la fiducie et du trust. Les zones urbaines peuvent être à vocation de
construction ou à vocation agricole. Les zones à vocation agricole en zones urbaines ne sont
pas à négliger : 70 % de la population active sénégalaise vit de l'agriculture, notamment dans
les secteurs périurbains49. Conçues comme des réserves foncières, les zones urbaines
comprises dans le domaine national sont destinées à accueillir le développement urbain. La loi
est l'illustration de ce principe dans la mesure où toutes les dispositions relatives à ces zones
concernent leur sortie du domaine. Ces zones ont vocation à être immatriculées et comme
nous l’avons déjà souligné, elles ne peuvent l’être qu’au nom de l’État (art. 3.1). C’est donc
sur le domaine privé de l’État que peuvent être établis ces baux.
En raison de l'ancienneté du comptoir fondé en 1659, Saint-Louis a connu tous les régimes
que le colon a mis en place pour mettre en œuvre sa politique de colonisation politique et
juridique : les différentes procédures foncières possibles pour les particuliers au cours du XXe
siècle ont été mises en œuvre dans la ville et permettent l'examen des régimes successifs qui
ont été appliqués – ou tentés d'être appliqués –, mais également d'apporter des éléments
relatifs aux représentations liées à l'espace et les litiges qui en découlent.
Après avoir rappelé les modalités d’attribution d’une parcelle en milieu urbain (1.1), pour
conclure sur les enjeux tant fonciers et urbanistiques qu’institutionnels, que doit relever la
commune de Saint-Louis, il est nécessaire d’intégrer dans nos réflexions les relations entre
collectivités locales. En l’occurrence, celles entre la commune de Saint-Louis et la
communauté rurale de Gandon, limitrophe, sont une illustration significative du rôle que
doivent jouer les élus locaux dans le monde rural et des difficultés qu’ils rencontrent nous
présenterons et analyserons deux cas d’étude qui mettent en jeu tous les acteurs de la
planification urbaine (1.2) et souligne les relations entre les différents régimes juridiques (1.3).

1.1 Attribution d’une parcelle en milieu urbain, procédure centralisée

Nous avons vu que la loi 87-11 qui permet de manière générale, et non plus ponctuelle, la
vente des terrains domaniaux dans les zones urbaines semble illustrer un désengagement de
l'État et un abandon de son domaine. Pour autant, la procédure d’attribution des parcelles sur
le territoire des communes n’est pas décentralisée. Certaines phases et modalités de cette
procédure méritent d’être signalées car elles renseignent l’état d’esprit des pratiques mises en
œuvre aujourd’hui au Sénégal, notamment dans le cadre des politiques de décentralisation et
de déconcentration.
Avant toute demande de parcelle a lieu une vérification de l’état des droits réels du
demandeur. La demande est adressée au maire, aux services techniques de l’administration ou
à un lotissement privé. Les modalités ont été modifiées par les lois de décentralisation de 1996
qui prévoient dans l’exposé des motifs que les collectivités locales gèrent les domaines. Les
services déconcentrés ont alors une mission d’appui et d’accompagnement des services
décentralisés. Suite au transfert de compétence aux collectivités locales, il n’a pas été transféré
au maire seul la compétence d’attribuer les parcelles mais il est membre de droit de la

49
Décret n° 66-858 du 7 novembre 1966 portant application de l'article 5 de la loi du 17 juin 1964 relative au
domaine national et fixant les conditions de l'administration des terres du domaine national à vocation agricole
situées dans les zones urbaines.

31
commission d’attribution des parcelles50. Cet état de fait pose question, en termes de neutralité
et de respect de la légalité : le principe selon lequel on ne peut avoir qu’une seule attribution
n’est pas toujours respecté. Pour le dire autrement, les logiques partisanes au Sénégal ne sont
pas sans influence dans les processus d’attribution des parcelles.
Dans le cas où la commission d’attribution a reconnu l’éligibilité pour être bénéficiaire d’une
parcelle, d’un point de vue juridique, pour obtenir un lot dans un lotissement, chaque
attributaire doit s’acquitter au Trésor d’une taxe de bornage, obtenir un extrait de plan
cadastral de son lot au service du cadastre et un titre d’occupation, délivré par les services des
Domaines. Une fois attributaire, on peut recourir à un bail, puis à un titre foncier.
L’attribution d’une parcelle est en principe gratuite, mais les frais de bornage remettent en
question ce principe. Ces frais sont fixés par chaque collectivité locale en conseil rural pour
les communautés rurales, ou conseil municipal pour les communes. Ces frais sont variables
selon les localités, ils dépendent de leur situation et du niveau d’aménagement et de leur
raccordement aux différents réseaux de l’eau et de l’électricité. Dans la zone de Saint-Louis
par exemple, ils sont de 100 000 francs CFA (environ 152 euros) sur l’hydrobase tandis que la
communauté rurale limitrophe de Gandon a fixé ces mêmes frais de manière forfaitaire, à
50 000 francs CFA (environ 76 euros). La collectivité locale a donc sur cette question une
véritable autonomie. Une autonomie que le conseil municipal de Saint-Louis a utilisée dans
toute son envergure sur le lotissement de Ngallèle 2000. En effet, par la délibération n° 4/c.
SL du 18 février 2006, du conseil municipal, la commune de Saint-Louis a établi les droits
d’alignement et frais de bornage à hauteur de :
– 1 000 francs CFA par m2 pour les parcelles de 150 m2 (150 000 francs CFA, 229 euros)
– 1 500 francs CFA par m2 pour les parcelles de 200 m2 (300 000 francs CFA, 458 euros)
– 2 000 francs CFA par m2 pour les parcelles de 300 m2 (600 000 francs CFA, 916 euros)
À Saint-Louis, les frais de bornage ne sont plus forfaitaires, sur le terrain, cela a pu être
interprété par certains de nos interlocuteurs, comme une « vente déguisée ». La justification
apportée par la commune pour justifier ce barème est qu’il était nécessaire de « rattraper » les
frais des aménagements.
Les dossiers sont instruits par les collectivités locales, mais chaque attribution sur le domaine
de l’État et les projets de lotissement doivent être entérinés à Dakar par la Commission de
contrôle des affaires domaniales (art 55 du Code de domaine et son décret d’application n° 81-
557). C’est l’un des paradoxes de la décentralisation, elle s’accompagne d’une certaine
concentration des procédures. La Commission de contrôle des affaires domaniales se réunit
deux fois par an à Dakar, ce qui peut induire une attente qui peut durer jusqu’à six mois. Elle
émet un avis auquel s’ajoute celui du receveur des Domaines, celui du bailleur et celui du

50
« Le maire reçoit les demandes de parcelles de terrain issues des lotissement régulièrement approuvés et les
transmet au receveur des domaines pour instruction. Les demandes sont examinées par la commission
d’attribution ». Art. 8 du décret n° 96-1130 du 27 décembre 1996, portant application de la loi de transfert de
compétences aux régions, aux communes et aux communautés rurales, en matière de gestion et d’utilisation du
domaine privé de l’État, du domaine public et du domaine national. « La commission d’attribution des
parcelles issues des lotissements est présidée par le maire. (…) Les décisions de la commission font l’objet
d’un acte portant attribution de parcelles aux affectataires. Cet acte est soumis à l’approbation du
représentant de l’État ». Art. 25 de la loi n° 96-07 du 22 mars 1996, portant transfert de compétence aux
régions, aux communes et aux communautés rurales.

32
préfet, lui-même approuvé par le gouverneur auquel s’ajoute un avis du ministre des Finances
à Dakar.
De plus, si l’opération est mise en œuvre sur une portion du domaine national, il est nécessaire
au préalable d’immatriculer la portion de terrain au nom de l’État. Cette procédure doit être
initiée par le receveur des domaines. La phase d’immatriculation peut elle aussi prendre du
temps. Cependant, les terrains déjà lotis ne donnent pas lieu à des formalités préalables à
l’immatriculation au nom de l’État (loi 76-66, art. 27.3). Dans un second temps, le détenteur
d’un bail peut recourir à une demande de cession définitive faite au receveur des Domaines :
après le constat de mise en valeur par procès-verbal, les services techniques de l’État délivre
un titre foncier.
Dans ce contexte, la question se pose du comportement que pourraient adopter les collectivités
locales sur leur domaine privé. Dans certains cas, comme celui de Saint-Louis, ces
collectivités ont déjà un domaine privé, l’option mixte proposée dans un des projets de
réforme foncière préconise d’accroitre d’une part, le domaine privé des collectivités locales
par une immatriculation au nom de celles-ci et, d’autre part, leur pouvoir de gestion en matière
foncière. L’enjeu est de concilier l’accès à une parcelle aux habitants et la valorisation de
patrimoine dans l’intérêt du public. La Commission de réforme du droit de la terre dans ses
derniers travaux considère que la création d’un « domaine privé local » serait « la porte à tous
les abus » oriente pour le moment ses travaux « vers une privatisation de certaine terre au
profit de l’État, la solution pratique qui [leur] semble la plus conséquente ».51
En raison de son long ancrage historique, la commune de Saint-Louis est conduite à gérer un
domaine privé non négligeable. En 1947, Babacar Seye, maire de la commune, a contribué à
son extension en négociant avec l'État la plupart de ses terrains. La commune a peu à peu
réhabilité ces terrains en grande partie marécageux. Le cadre de la ville permet d’établir un
état des lieux des pratiques foncières urbaines et des jeux d’acteurs au Sénégal.
Mais à Saint-Louis les enjeux ne sont pas seulement juridiques, des considérations sociales et
politiques sont à prendre en compte pour comprendre les difficultés rencontrées : même si le
site est excentré, ce « deuxième centre » a vocation a accueillir les habitants de nombreux
quartiers de Saint-Louis, que ce soit ceux de Goxum Mbaac, ceux de Pikine ou ceux de Guet
Ndar.

1.2 Relations urbain/rural : acteurs de l’intercommunalité en matière foncière

à Saint-Louis
Après le transfert de la capitale de l’AOF de Saint-Louis à Dakar, Saint-Louis a connu un
déclin certain. À partir des années 1970, les services chargés de l’urbanisation ont commencé
à réfléchir à l’avenir de la ville, ces réflexions ont été traduites dans le schéma directeur
d’aménagement et d’urbanisme (SDAU) de 1975. À partir de 1994, le retour des pluies qui se
sont intensifiées jusqu’en 1998 a orienté les réflexions relatives au développement spatial et à
la restructuration sur la situation des quartiers spontanés, quartiers les plus sensibles lors des
inondations de la ville. Un programme de restructuration de la ville a été engagé. Dans la
commune de Saint-Louis, l’État est le principal acteur de l’aménagement urbain. Le
classement en patrimoine national de l’île en 1998 a favorisé la procédure de classement, en

51
Document n° 3 « Quelques propositions de réforme sur la gestion foncière en milieu rural », Commission
chargée de la réforme du droit de la terre, juin (?) 2008, 26 p.

33
2001, de l’île comme patrimoine commun de l’humanité. Le classement et le projet de plan
directeur d’urbanisme ont constitué les deux supports du développement spatial et de la
restauration de la commune de Saint-Louis. Ont émergé un plan d’urbanisme (PDU), complété
par deux plans d’urbanisme de détail (PUD) concernant Ngallèle, un plan de sauvegarde et de
mise en valeur de l’île et un plan de restructuration et de régularisation de Pikine.
Le plan directeur urbanisme à l’horizon 2000-2025 a été adopté en mai/juin 2007 par le
conseil municipal de Saint-Louis. Cette esquisse devant faire l’objet d’une version définitive
dans les mois suivant. Ce PDU comprend une étude régionale et une étude urbaine, regroupées
en un Livre blanc. Le PDU est opposable au tiers, à l’inverse du SDAU qui ne l’est pas et qui
donc ne figure pas comme une priorité du conseil municipal. Le fait que le PDU soit
opposable au tiers permet aux services déconcentrés de l’État d’avoir une possibilité de police
en cas de non-respect par les services municipaux. Le PDU reprend les tendances du SDAU,
en les étoffant. En juillet 2007, il était en voie d’être approuvé.
Le plan directeur (PDU) qui s’inscrit dans le schéma directeur régional identifie en milieu
urbain différentes zones d’habitation :
– les anciennes zones d’habitation loties,
– les zones d’habitat planifié (HLM),
– les zones de lotissements récents,
– les zones d’habitat spontané à restructurer et régulariser,
– les zones d’extension.
Ces opérations mises en œuvre par les services de l’Urbanisme sont un préalable aux
politiques d’habitat, qui se traduisent couramment par une politique de lotissement. Pour
produire et distribuer des parcelles destinées à l’habitation, la procédure privilégiée par l’État
sénégalais est le lotissement public. Ce genre d’opération est possible après différentes
interventions d’ordre urbanistique telles que les plans cadastraux, les plans de lotissement qui
résultent du plan directeur d’urbanisme (PDU), puis des plans d’urbanisme de détails (PUD),
l’établissement de ces documents d’urbanisme étant requis pour l’octroi de concession de
droits de superficie. Les dispositifs juridiques relatifs aux lotissements font intervenir
différents services administratifs déconcentrés et décentralisés et permettent d’apprécier le
fonctionnement des collectivités locales concernant les compétences liées au foncier et à
l’urbanisme.
Saint-Louis est particulièrement concernée par les programmes de lotissements à Ngallèle et à
Leybar sur la communauté rurale limitrophe de Gandon et l’extension vers Ngallèle. La mise
en œuvre et le fonctionnement de ces différents projets permettront de souligner la manière
dont le territoire de la commune de Saint-Louis est géré. D’emblée, notons que les services
déconcentrée de l’État sont présents et ont un rôle crucial dans cette gestion, en particulier sur
les projets saint-louisiens qui concernent le territoire de la communauté rurale de Gandon :
nous verrons que l’inexpérience des élus, le droit urbain étant un droit particulièrement
technique et lourd à mettre en œuvre, a pu rendre difficile la possibilité de mener à bien
certains projets d’aménagement. En milieu urbain, la collectivité locale la plus souvent
concernée est la commune ; cependant, les communautés rurales limitrophes de communes en
expansion territoriale comme l’est Saint-Louis sont également conduites à gérer et à
programmer l’extension des zones urbaines, c’est notamment la question des relations de
commune de Saint-Louis avec la communauté rurale de Gandon. La relation de ces deux
collectivités locales nous importe pour comprendre les pratiques et les modalités de prises de

34
décision prévues ou non par le cadre institutionnel : ces pratiques nous informent sur le jeu des
acteurs dans la perspective de l’introduire dans les montages de la fiducie.
La programmation de zones d’extension à Ngallèle
et le décongestionnement de Guet Ndar
Il existe trois Ngallèle qu’il faut distinguer pour comprendre l’évolution foncière de la zone :
le village traditionnel de Ngallèle qui est compris dans la zone de Dakar-Bango, le quartier de
Ngallèle Maka où les habitations ont remplacé les champs et enfin Ngallèle, la nouvelle ville,
prévu par le SDAU de 1975 comme un deuxième centre de Saint-Louis et repris par le SDAU
2000-2025. La répartition territoriale par quartier a été établie en 1968, par décret un an après
l’incorporation de la zone de Ngallèle en 196752. Après l'avoir incorporé dans le périmètre
communal, l'État a immatriculé ce terrain à son nom, dans l'optique d'y créer un lotissement.
En vue d’une immatriculation au nom de l’État, une étude de l’assiette et le recensement des
impenses et peine ont été réalisés, l’identification des ayants droit a été établie, afin d’évaluer
les coûts et d’évaluer la juste et préalable indemnité, condition de la procédure d’expropriation
pour utilité publique, en l’espèce justifiée par l’amélioration du cadre d’habitat dans la ville de
Saint-Louis. La procédure a donc été respectée. Dans les années 1960, ceux de Ngallèle ont
même constitué des demandes d’attribution. Le problème n’est pas de nature technique, mais
de nature politique. Les trente-trois années d’exécution du projet montrent d’ailleurs cette
dimension politique dans le problème foncier et d’aménagement de Ngallèle. Le manque de
confidentialité dans les délibérations des réunions techniques est également évoqué.
Les habitants résistent aux projets de lotissement car parfois ils ont déjà vendu leur parcelle, or
ils encourent le risque que ces ventes soient annulées car elles ont eu lieu sur un titre foncier
appartenant au domaine privé de l’État. À Ngallèle, les dimensions sociologiques,
économiques et démographiques, auxquelles il faut ajouter des interférences politiques, sont à
considérer pour comprendre les enjeux et les mécanismes juridiques en présence.
Ngallèle représente un enjeu crucial pour la ville de Saint-Louis, car le site est la seule
possibilité d’extension, nécessaire en raison de la pression foncière, notamment à Guet Ndar.
La dimension spéculative ne doit pas être éludée de la situation difficile que connaît Ngallèle :
plusieurs de nos interlocuteurs considèrent que le lotissement représente une manne
importante et que les parcelles seront sûrement revendues rapidement. Du plan directeur
d’urbanisme, a émergé deux PUD (plan d’urbanisme de détail), qui concernent tous deux
Ngallèle : l’un concerne Ngallèle Nord, le deuxième, Sud UGB, concerne la zone de
l’Université Gaston Berger.
Le PUD Ngallèle Nord envisage l’université, le lotissement Ngallèle 2000, la coopérative
d’habitat de la SAED, et le lotissement des Parcelles assainies. Trois tranches sont prévues
pour le lotissement de Ngallèle, la troisième tranche concernera la restructuration du village
traditionnel. À ce jour, un embryon de la ville nouvelle de Ngallèle apparaît autour de
l’Université Gaston Berger et de l’aéroport, mais les estimations démographiques du SDAU
de 1975 avaient été surestimées, et le quartier peine à prendre vie.
Dans le plan de détail du PUD Sud UGB, sont prévus une coulée verte, un stade, une gare
centrale, notamment parmi les infrastructures, et la restructuration de villages (Sanar, Maka,

52
Décret 67-252 du 8 mars 1967.

35
Ngallèle) pour les insérer dans le tissu urbain, cette phase des travaux constituent la tranche 3.
D’autre part, des lotissements sont prévus dans les zones de réserves parmi lesquels le
lotissement de Ngallèle 2000. Les opérations se déroulent sur le titre foncier appartenant au
domaine privé de l’État 2149 sl, bien que certains habitants, dans leur discours, expriment le
fait qu’ils sont chez eux, que ce sont leurs terres et qu’elles doivent leur revenir.
Une certaine confusion concerne le statut juridique des terres : en l’occurrence, il s’agit d’un
titre foncier immatriculé au nom de l’État, et non d’une zone de domaine national. Lors de la
réunion du vendredi 27 juillet 2007, organisée sur la question de Ngallèle en présence de tous
les acteurs intéressés, le préfet s’est interrogé sur le « véritable propriétaire des terre de la
zone de Ngallèle 2000 ». Les différents services compétents, le receveur des Domaines,
l’inspecteur du Cadastre et du chef de département de l’Urbanisme s’accorde pour affirmer
qu’il s’agit du titre foncier 2149 sl du domaine privé de l’État, qui fait l’objet d’un certificat
d’urbanisme53.
Le préfet identifie deux approches : une approche légaliste, celle de l’administration qui aurait
selon lui pêché par trop de légalisme et celle des populations de Ngallèle qui demandent pour
la première phase un nombre de parcelles équivalent à la totalité des parcelles prévues pour
l’ensemble du projet.
Selon cet interlocuteur, il y a eu un problème de communication, en particulier sur le fait que
les terres ne leur appartenaient pas, et que selon lui, cela n’a pas été bien expliqué aux
populations de Ngallèle. D’où les remises en cause d’acquis, comme le territoire de l’aéroport,
vendu par les anciens. Pourtant la situation juridique est claire : le titre foncier appartient au
domaine privé de l’État, et aucun des habitants ne peut fournir de titre ou d’autorisation
d’occuper. Pour autant, on ne va pas les déloger : le représentant de l’État a conscience « que
culturellement, c’est à Ngallèle ». S’ils sont attributaires prioritaires, ils ne sont pas
attributaires exclusifs, car le principe est que tout le monde puisse accéder à une attribution
dans un lotissement. La situation de Ngallèle illustre la coexistence et parfois la confrontation
de deux types de légitimité : celle issue des droits traditionnels, revendiquée par les Ngallélois
et celle issue du régime étatique dont parfois ils se prévalent dans le but d’acquérir une
attribution ; ceci explique le « double langage » évoqué par certains interlocuteurs. Cependant,
le « chantage » des populations vis-à-vis de l’administration est le résultat du double discours
de la commune qui a fait beaucoup de promesses – en juillet 2007, le Sénégal sortait d’une
campagne électorale présidentielle et législative.
Pour le lotissement prévu, ceux de Ngallèle ont établi une liste de 1 000 demandes demandes
d’attribution des parcelles, en particulier pour les jeunes. À l’avenir, ils espèrent que les
jeunes, même de quinze ans, soient attributaires d’une parcelle pour assurer leur avenir. Une
fois que ces demandes seront satisfaites, le chef de Ngallèle considère que les gens de Guet
Ndar seront les bienvenus et pourront être accueillis à Ngallèle. Ils ne s’y opposent pas a priori
(certains habitants de Guet Ndar et de Ngallèle sont de la même famille), mais à condition que
« leurs enfants » soient prioritaires. Le problème se situe donc au niveau des modalités
d’installation du lotissement. Le dossier est ouvert et en discussion dans les services de la
préfecture, de la mairie et des services de l’Urbanisme.

53
Pour respecter l’assiette prévue initialement pour l’université, une bande de 25 mètres est encore dans le
domaine national : cette bande étroite, fera l’objet d’une immatriculation, pour homogénéiser les statuts des
terres dans la zone.

36
Le fait que le site de Guet Ndar, situé à l’ouest de l’île sur la langue de Barbarie, appartienne
au domaine public pose, d'un point de vue normatif, des difficultés pratiques, car cette
occupation par les populations serait alors d'emblée précaire54. Mais, du point du vue des
représentations spatiales des habitants, habitués à occuper les rivages maritimes, cette
occupation ne pose pas de problème. La qualification domaine public ou domaine national
relève d'une construction juridique qui n'est pas endogène ; elle n'est pas une préoccupation
partagée par tous les habitants dans le quartier de Guet Ndar. En d'autres termes, la question
ne se pose pas véritablement aux pêcheurs. Pour les habitants, domaine public ou domaine
national, cela revient au même : selon l’expression du chef du quartier de Guet Ndar, le
domaine national, « c’est pour l’État », « bur mok a mom ». Leur territoire est à l’État, c'est-à-
dire au pouvoir, et doit lui revenir un jour, pour cette raison ils sont prêts à partir quoiqu’il
arrive. Cette interprétation est valable pour toutes les catégories d’espace, comme le sont le
domaine privé de l’État ou le domaine public, qui renvoient de la même façon à l’autorité
étatique.
Le réaménagement de Guet Ndar est donc à l'ordre du jour de l'agenda politique des pouvoirs
publics et est également une demande des habitants ; mais pas à n'importe quelles conditions.
De fait, plusieurs projets dans différents emplacements, à Guet Ndar, à Goxum Mbaac sur la
langue de Barbarie et, sur le continent, à l'est, vers Ngallèle ont dû être envisagés. Cette
politique d’extension du territoire de la commune de Saint-Louis implique les relations entre
les différentes collectivités locales, en particulier entre Saint-Louis et la communauté rurale de
Gandon. Mais, d'un point de vue financier, les habitants préfèrent occuper le domaine national
qui permet un droit d'usage à titre gratuit en vertu de leur ancienne occupation et de la mise en
valeur qui l'accompagne, et rejettent donc les projets d'aménagement proposés par l'État qui
changeraient cette situation. Le rejet de tous les projets d'aménagement sur le site même
s'explique parce qu'ils supposent que le terrain soit immatriculé au nom de l'État, ce qui
conduirait à devoir contracter un bail à titre onéreux pour l'occuper régulièrement. En ce qui
concerne la possibilité d'un lotissement sur le site, les mêmes personnes interrogées font
remarquer que « les populations n'en veulent pas, et que c'est difficile d'imposer un
lotissement à des personnes qui n'en veulent pas. » Ce à quoi le responsable municipal ajoute
que « les populations ne savent pas ce qu'elles veulent55 ». Ainsi, sur le site même, aucun
projet d'aménagement n'a abouti. La situation n’a pas changé aujourd’hui et la densité de
populations est importante (1 450 hab/km2)56. La décongestion de Guet Ndar a eu lieu, mais
avec la création d'extensions extérieures.
Pour tenter d’améliorer la situation, lors du troisième projet de lotissement, celui de Ngallèle,
des dispositions ont été prises pour améliorer la concertation, d'autant plus nécessaire que sur
ce site il fallait prendre en considération les oppositions des populations locales, hostiles à
l’accueil de nouveaux arrivants. Les difficultés rencontrées pour la mise en œuvre du
lotissement de Ngallèle ont été accrues par les relations entre la commune de Saint-Louis, le
village traditionnel de Ngallèle et la communauté rurale de Gandon.

54
Ce à quoi il faut ajouter l’avancée de la mer qui continue de diminuer la superficie habitable de ce site fragile.
55
Entretien avec Arona Ndiaye, responsable municipal de l'Urbanisme.
56
Ousmane Niang du programme Ascod/Cedig : Association pour le co-développement/Convention pour le
développement intégré de Guet Ndar. Ce programme a débuté en avril 2007, il est financé par la Fondation
ACEAR de la coopération espagnole qui s’occupe à l’origine de réfugiés ; les architectes sans frontière, et un
partenaire sénégalais ‘ASCOD, ONG dont le siège social est à Dakar), sont également des acteurs impliqués
dans le programme.

37
Loi de décentralisation et urbanisme : l’exemple de la communauté rurale de Gandon
L’emplacement prévu pour le lotissement de Ngallèle est limitrophe de la communauté rurale
de Gandon. Sur le territoire de cette dernière, tous les types de domaine sont représentés :
domaine privé de l’État, domaine des particuliers, zones classées du domaine national. La
décentralisation, parce qu’elle a été faite dans la précipitation, a compliqué la situation
juridique, et notamment n’a pas donné lieu à une sensibilisation des autorités et des
populations sur le régime des terres sur le territoire la communauté rurale. Son président
considérait qu’il en avait la maîtrise ; de ce fait, il a affectées toutes les terres, y compris celles
sises dans le domaine privé de l’État, affectées à l’armée57 pour un usage d’habitation.
L’affectation à usage d’habitation sur le champ de tir reflète ce manque de planification et de
politique d’aménagement de la communauté rurale de Gandon. Le problème était que le
conseil rural de Gandon a délibéré dans le sens de la création d’un lotissement, mais sans
s’assurer que la procédure technique et juridique était conforme : ils ont agi comme si c’était
le domaine national, alors que dans certains cas, c’était le domaine privé de l’État. Depuis, ils
se sont rapprochés des services de l’Urbanisme afin d’homogénéiser l’assiette du lotissement
et pouvoir faire des attributions de parcelles conformes sur le domaine privé de l’État.
La décentralisation avait pour elle le fait de rapprocher l’administration des populations, et de
chercher à résoudre localement les problèmes. Pour autant, les communautés rurales n’ont pas
toujours les moyens de leur gestion et manquent d’initiative en matière d’aménagement à
moyen terme. « Dans le secteur de l’urbanisme et de l’habitat, il ya énormément de difficultés
de mise en œuvre des compétences transférés. La méconnaissance des textes est le principal
facteur de conflits entre autorités décentralisées et les techniques de l’État. La technicité et le
caractère stratégique de la matière nécessitent l’association des services déconcentrés de
l’État dans le processus de décision, cela induit des difficultés de localisation du pouvoir
véritable et génère des conflits. »58.
Depuis, le nouveau président de la communauté rurale a demandé un audit, aux services
techniques, dans la perspective d’une régularisation. Le SDAU 2000-2025 est remis en cause
par les lotissements irréguliers mise en place par la communauté rurale de Gandon dans la
zone de Ngallèle : un état des lieux a été formulé pour identifier la nature des terres, un plan
d’étude, avec les reliefs (les zones basses dans la zone sont importantes pour planifier de
l’habitat salubre). Les services du Cadastre et de l’Urbanisme considèrent pourtant que le
nouveau lotissement doit être conçu en partant de ce qui a déjà été fait, même si cela été mal
conçu. L’idée directrice n’est pas de faire table rase, mais de négocier, l’essentiel réside dans
le fait que l’ordre public ne soit pas remis en cause. L’exemple du lotissement de Leybar sur le
territoire de la communauté rurale de Gandon illustre cet état de fait.
Ce lotissement, situé près du dépôt de garde, a la particularité d’avoir été piloté
« officieusement » par les services techniques déconcentrés de l’État, Domaines, Cadastre et
Urbanisme. Que cela signifie-t-il ? Cette formulation et ce mode d’agir spécifique sont une
des conséquences des lois de décentralisation. Celles-ci ont été mal expliquées aux
populations, la procédure a été trop rapide : selon un de nos interlocuteurs, « aujourd’hui, si

57
Le titre foncier 32BS est affecté à l’armée, il va jusqu’au village de Mbudjuk, la zone est utilisée comme zone
d’entraînement, notamment pour le tir.
58
Dieye Abdoulaye, « Les compétences transférées : état de mise en œuvre », Premières assises de la
décentralisation, Cadre institutionnel, juridique et organisationnel de la décentralisation, nov. 2007, 14 p., p. 13.

38
elles devaient être refaites, il n’y aurait pas de décentralisation de la gestion des terres. » En
effet, actuellement, l’État n’a pas été au bout de sa logique. Les terres restent sous le contrôle
de la gestion étatique, la procédure d’attribution des parcelles que nous avons présentée
l’atteste : les communes sont seulement instructeurs des dossiers. Le discours n’est pas
toujours en cohérence avec les pratiques, l’ambiguïté existante conduit à des
dysfonctionnements dans le phasage de mise en œuvre des lotissements.
Dans la mesure où cela nécessite d’importants moyens techniques, les collectivités locales ne
peuvent pas établir de plan directeur d’urbanisme de leur propre initiative. Ce sont les services
déconcentrés de l’État qui les élaborent, sans se soucier nécessairement des frontières entre
collectivités locales ; la cohérence d’un plan d’aménagement dans une zone implique d’aller
outre les frontières d’intercommunalité et peu importe que les terres appartiennent à une
commune ou à une communauté rurale, c’est le cas dans les opérations d’aménagement dans
la zone périphérique de Saint-Louis : le PDU englobe la communauté rurale de Gandon, cela
apparaît au contrôleur des Domaines, comme au responsable du service de l’Urbanisme,
comme une évidence, justifiée en cela dans la perspective d’une planification de
l’aménagement de l’espace cohérente.
Les services techniques ont donc dû agir sur une délibération qui avait déjà faite, et qui n’était
pas conforme à la procédure. Dans le cas du lotissement de Leybar, les services techniques
déconcentrés ont joué un rôle d’accompagnement et d’appui à la demande de la communauté
rurale de Gandon. Ce mode d’intervention qui n’a pas conduit à annuler la délibération
originelle du conseil rural, a été retenu afin de ne pas avoir à tout reprendre après coup. Même
si l’intervention a été tardive par rapport à un processus qui respecte les modalités requises,
elle a permis de ne pas trop retarder un lotissement dont les populations avaient besoin.
D’autant que le problème de l’espacement entre la prise de décision et l’exécution des projets
est très courant.
Cet exemple donne une illustration du « fonctionnement » actuel de la décentralisation au
Sénégal. Même si, à l’origine, il existe un dysfonctionnement dans l’organisation du conseil
rural, il nous conforte dans l’idée que la décentralisation en matière foncière va de pair avec
un accompagnement et une entente et avec les services techniques déconcentrés de l’État.
Aujourd'hui, outre la décentralisation, la Loi sur le domaine national de 1964 pose question
quant à son adaptation aux réalités sénégalaises. Plus que la Loi sur le domaine national, cœur
de l'organisation domaniale et foncière, c'est toute la législation sur l'aménagement et
l'utilisation des sols qui est discutée afin de réformer l'accès et la gestion des sols sénégalais
par les populations capables de les mettre en valeur, par des activités agricoles comme
pastorales. L'enjeu est crucial pour le Sénégal car les dysfonctionnements du système foncier
ont des répercussions sur toute l'économie du pays.

1.3 Domaine privé de l’État et domaine national : contournements ou procédures

de régularisation ?
La question de la spéculation foncière est un réel problème à Saint-Louis, son existence est
évoquée par différents interlocuteurs. Elle se traduit par deux processus juridiques :
l’association de l’établissement d’un bail emphytéotique sur le domaine privé de l’État, suivi
de l’attribution d’un titre foncier, c'est-à-dire d’une vente. Au vu des pratiques observées par
Ousmane Diouf, responsable du service du Domaine, le phénomène du recours à un bail
aussitôt suivi d'une vente est très courant, en combinant successivement la loi 76-66 relative

39
au domaine privé de l'État puis celle de 1987 sur la vente des terrains domaniaux en zones
urbaines. Cela nous conduit à apporter quelques remarques sur l'efficacité de ce pan du droit
positif.
Qu'il s'agisse de conclusions de baux ou de ventes, la question du contrôle de la mise en valeur
se pose dans les mêmes termes et fait intervenir différents services étatiques. La Direction du
domaine est compétente pour saisir la Commission de contrôle des opérations domaniales,
instituée par la loi 76-66, pour résoudre les litiges liés à la mise à jour des documents
cadastraux59 ; mais celle-ci est difficile en raison des insuffisances de moyens humains et
financiers et des implications qu’implique la refonte du système cadastral.
Il n'est pas rare, en effet, que des baux soient délivrés par les services de l'État sur des terrains
faisant déjà l'objet d'un titre foncier. C'est ainsi que certains salariés du rectorat de l’Université
Gaston Berger se sont vus attribuer des baux emphytéotiques sur des terrains dont il a été
révélé quelques temps plus tard qu'ils étaient la propriété… de l'Armée. Ce litige foncier, en
cours de règlement, est la conséquence directe de la mauvaise tenue des documents concernant
la zone de Mbudyuk, sise dans la communauté rurale de Gandon, mauvaise tenue liée aux
moyens minimes dont disposent les services administratifs déconcentrés et décentralisés.
Une autre remarque concerne les occupations irrégulières du domaine privé de l’État et la
réaction de l’administration face à celles-ci. L'esprit du texte était mis à mal par les pratiques
d'occupation du domaine privé par les populations, tolérées par l'administration. En effet,
selon les personnels du service du Domaine, il est arrivé que l'État, après une éventuelle
immatriculation à son nom, rétrocède des terrains si les occupants les avaient mis en valeur.
Ces pratiques relevaient d'un processus de la régularisation a posteriori de situations visées par
l'article 14 de la Loi sur le domaine national, les occupants concernés n'ayant pas requis
l'immatriculation dans le délai de deux années, prévu par la loi de 1964.
Cependant, dans certains cas, une procédure de régularisation a été mise en œuvre : en
collaboration avec les services d'Urbanisme, le bureau des Domaines a déterminé si la
désaffectation du terrain appartenant au domaine national était envisageable. Le décret qui
désaffecte le terrain, l'immatricule simultanément au nom de l'État. Ensuite, pour régulariser la
situation de l'occupant, une autorisation d'occuper devrait être accordée, généralement sous la
forme d'un bail emphytéotique. Cependant, il nous a été rapporté, au service des Domaines,
que cette situation de « vente du domaine national » est souvent fondée sur la détention de
titres accordés pendant la colonie ; c'est pourquoi la régularisation peut aboutir à la
rétrocession du terrain au détenteur de l'ancien titre s'il se fait connaître, afin de procéder à une
vente régulière d'une propriété privée et non à la location d'un terrain du domaine national
après son immatriculation au nom de l’État. Ces hésitations juridiques sont significatives pour
illustrer l'imbrication des représentations60. Ainsi, le sentiment de propriété, est intégré par
certains des habitants dans leurs représentations juridiques de l'espace.
Ce genre de « bricolage juridique » est également rapporté par le romancier Cheikh Hamidou
Kane : « À certains moments, l'administration d'État utilise des procédés qui font d'elle plus
qu'un simple complice. Le service des Domaines joua par exemple un rôle actif dans la mise
au point d'un montage destiné à faire tourner la loi… L'administration opérait en trois temps.

59
Rochegude Alain, Décentralisation, acteurs locaux et foncier. Sénégal, ministère délégué à la Coopération et à
la Francophonie, mars 2000, 27 p., p. 16.
60
Voir annexe sur l’interprétation et le rôle de représentations.

40
D'abord elle décidait la désaffectation du terrain du domaine national ; puis elle requérait
son immatriculation au nom de l'État ; enfin, elle rétrocédait le terrain à l'occupant l'ayant
mis en valeur.61 » Cette pratique est bien existante, notons cependant que Kane l’interprète
comme un détournement de la loi, alors qu’aux dire de certains de nos interlocuteurs elle peut
aussi être analysée comme une pratique de rééquilibrage de situations bloquées, résultant de
l’époque coloniale62.

2. La Loi sur le domaine national en zones rurales : mauvaise loi

ou mauvaise application ?
Comme nous l’avons déjà signalé, la législation foncière sénégalaise n’a pas reconnu la
propriété foncière des exploitants agricoles dans « les zones de terroirs »63 du domaine
national. L’État autorise cependant les exploitants et les occupants à continuer d’exploiter et
d’occuper ces zones, le terroir « comprenant, autant que possible, les terres de cultures, les
terres de pâturage, les terres de parcours, les boisements régulièrement utilisés, les terres en
friches jugées nécessaires à son extension.64 »
Ambitieuse, la Loi sur le domaine national devait s’attaquer à la noblesse foncière et assurer
un accès égal à la terre à ceux qui la mettent en valeur. Ainsi, de 1964 à 1976, les autorités
sénégalaises ont réussi à créer un domaine national, c’est-à-dire un espace foncier
communautaire65 géré par le conseil rural dans les conditions fixées par les décrets de 1964 et
de 197266, portant application de la décentralisation au Sénégal.
Dans les pratiques, le domaine national a suscité beaucoup d’enjeux, d’instrumentalisation, de
confrontation et de litiges. En privilégiant la création d’espaces fonciers communautaires, les
décideurs politiques n’ont pas pu contrecarrer les tendances abusives d’attribution de parcelles
à des bénéficiaires qui ne mettent pas directement en valeur celles-ci. L’aristocratie foncière et
souvent maraboutique a pu conserver sa mainmise sur des domaines fonciers et en acquérir de
nouveaux pour mieux consolider son pouvoir, son autorité et ses influences. La volonté de
maîtrise du pouvoir temporel par le pouvoir spirituel se traduit par la maîtrise du foncier
notamment. Le foncier est une projection au sol des relations de pouvoir économique et
d’autorité politique entre propriétaires et non propriétaires dont nous allons faire état en
analysant les différentes pratiques juridiques dans les systèmes irrigués par des aménagement
hydro-agricoles (2.1), puis, poser la question de la sécurisation des droits et de la pérennité de
ces aménagements (2.2), le rôle des communautés rurales dans l’affectation des terres en
zones rurales du domaine national atteste de l’importance mais également des difficultés de la
gestion locale du foncier (2.3).

61
Kane Cheikh Hamidou, Les gardiens du temple, Paris : Stock, 1995-1997, 338p, p. 155, cité par Rochegude
Alain, Décentralisation, acteurs locaux et foncier. Sénégal, p. 16.
62
Voir en annexe pour analyse historique du sentiment de possession.
63
Art. 15 Loi n°64-46 du 17 juin 1964, JORS n°3692 du 11 juillet 1964, République du Sénégal, p.905-906.
64
Art 2, Décret n° 64-573 du 30 juillet 1964.
65
Moleur B., « Traditions et loi relative au domaine national », Revue Droit et Cultures, n°3, 1982, pp.27-59.
66
Décret n° 72-1288 du 27 octobre 1972.

41
2.1 Pratiques foncières dans les systèmes irrigués
(communauté rurale de Guédé, zone de Podor)
Dans la vallée du fleuve Sénégal, en particulier dans la zone de Podor, lorsqu’on interroge les
exploitants agricoles, on retrouve certaines pratiques où différents droits sont appliqués par
différentes personnes sur une même parcelle. C’est le cas notamment dans les systèmes
irrigués à travers les aménagements hydro-agricoles des terres du waalo (sols argileux et
fertiles en zone inondable).
Au regard de la Loi sur le domaine national, les agro-pasteurs sont des exploitants qui ont un
droit d’usage sur le domaine national. Ainsi, le législateur sénégalais a remis en cause tant les
modes locaux d’appropriation que le principe même de la propriété privée des terres. Dans les
« zones de terroirs », le domaine national est considéré par une partie des exploitants agricoles
comme une menace des acquis ancestraux qui sécurisaient les lignages et les familles des
maîtres de terre.
Les relations entre les différents contractants sont établies d’un commun accord résultant d’un
choc de volonté autonome. Les pratiques constatées dans les systèmes irrigués et restituées
dans ce rapport sont établies sur le support juridique suivant : la parcelle mise en valeur par
l’exploitant direct appartient à un maître de terre. On est donc dans des cas de figure où le
statut des deux acteurs est fondé sur la propriété foncière traditionnelle, non reconnue par
l’État : c’est un signal fort de la Loi sur le domaine national surtout dans les « zones de
terroirs ». Dans ces zones, la gestion patrimoniale actuelle fait coexister les principes posés
par la législation foncière et les pratiques des exploitants agricoles qui tout en invoquant des
bases juridiques attachées à la coutume édifient progressivement de nouvelles dispositions
juridiques issues de pratiques et de négociation entre les différents acteurs. Les pratiques des
exploitants agricoles constatées dans la vallée du fleuve Sénégal au Nord (588 villages
environ) sont révélatrices des stratégies de survie des agro-pasteurs en difficultés pour
atteindre une autosuffisance alimentaire et s’insérer dans l’économie mondiale.
La volonté de faciliter l’accès à la terre à ceux qui la mettent en valeur s’est transformée en
une compétition foncière entre les mieux lotis pouvant actionner leur réseau de relation sociale
voire de complicité. D’où l’urgence de la redéfinition de nouvelles règles juridiques sécurisant
les différents acteurs (exploitants agricoles et bailleurs de fonds) et garantissant des modes
transparents d’appropriation foncière à travers la propriété foncière des terres.
Pour comprendre et analyser les pratiques des exploitants agricoles dans les systèmes irrigués,
nous avons privilégié la démarche inductive et l’observation des pratiques entre les acteurs.
Ces pratiques sont connues et reconnues et donc légitimes. Les discours des exploitants et nos
outils méthodologiques ont permis de qualifier les pratiques contractuelles régissant les
relations entre « propriétaires » et « non propriétaires » de parcelles dans les systèmes irrigués.
Nous étudierons d’une part, les modes d’appropriation des terres, légitimées par la coutume et
les pratiques qui au regard du cadre légal relatif au domaine national suscite du contentieux
foncier, dans les zones de Podor et Saint-Louis.
 Modes d’appropriation et de gestion des terres légitimées par la coutume
Ces modes d’appropriation sont liés aux conditions d’accès à la terre et de mise en valeur des
parcelles en se fondant sur la coutume ou sur la Loi sur le domaine national. La Loi sur le

42
domaine national remet en cause la légitimité que la noblesse foncière et maraboutique faisait
valoir sur la terre67.
Le processus d’islamisation du Sénégal se traduisait en 177668 par le pouvoir des mosquées
(almamya) et l’emprise foncière sur les terres du waalo. Dans la vallée du fleuve Sénégal,
ceux qui se sont convertis à l’islam (toorobbe, laambe) sont devenus des maîtres de terre.
Ainsi, ils en assuraient la redistribution à leurs lignages, leurs familles et leurs alliés.
Fortement hiérarchisée et inégalitaire, la société peule est dirigée par les rimbe (toorobbe,
jaawanbe, subalbe…) dont le pouvoir est « légitimé par le droit divin » qui s’est concrétisé par
la maîtrise du sol. Maîtres de terre, ils sont au sommet de toutes les catégories sociales et
jouissent d’importants pouvoirs d’attribution foncière même si l’État sénégalais s’est déclaré
« maître du sol » à travers la Loi sur le domaine national.
Jusqu’aux années 1950, les différents maîtres de terre formaient un collège électoral pour
désigner l’almamy du Fuuta. Seuls les maîtres de terre détenaient le pouvoir de suffrage et
s’entouraient de leurs courtisans et conseillers que sont les jaawanbe. Ce sont les tooroobe et
les jaawanbe qui détiennent les domaines fonciers les plus étendus et les plus fertiles. Dans
toute la zone du Fuuta, les villages sont dirigés par des maîtres de terre (toorobbe ou
jaawanbe). Le rapport à la terre traduit les relations de pouvoir et d’autorité. En zone
inondable, les terres du waalo ont été attribuées au moins depuis 1776 aux nobles et à leurs
alliés dans la vallée du fleuve Sénégal (Fuuta Tooro).
« Au Fuuta Tooro, la plaine inondée (waalo) est parsemée de cuvettes de décrue (kolangal)
cultivées surtout par les tooroodo, les ceddo et les peul sédentaires. Chaque cuvette forme
comme un modèle réduit inversé de la hiérarchie sociale globale. La partie la plus basse de la
cuvette, la plus haute régulièrement inondée, est contrôlée par les nobles et parmi eux, par
ceux qui détiennent les fonctions de chef de terre/de village ; la partie médiane par les autres
ingénus. Les parties hautes de la cuvette, rarement inondées, sont en général concédées aux
esclaves ou aux « manumis » qui sont obligés de prendre en métayage les parcelles des
ingénus lors des crues médiocres »69.
Dans les terres du waalo, l’aristocratie foncière gère les terres en tant que propriétaire du
domaine éminent et applique des normes structurant les relations avec ceux qui exploitent des
parcelles en tant que détenteurs d’un droit d’usage. Par exemple, le pouvoir lignager foncier a
produit le rempeccen (ayant comme contrepartie le partage des produits agricoles et
l’obligation de voter aux élections pour le candidat que soutient le maître de terre), le lubal
alla e nulaadomum (le prêt à titre gratuit légitimant le statut social supérieur du propriétaire).
Différentes combinaisons sont envisageables entre les contractants selon les réalités et les
besoins du moment. Ainsi, les relations entre maîtres des parcelles et exploitants agricoles
dans les systèmes irrigués donnent lieu à différentes pratiques contractuelles mettant en jeu
différents types de contrat qui reflètent l’esprit qui préside à la gestion de la terre dans la
vallée.

67
Art.15 de la Loi sur le domaine national.
68
Cette période correspondrait à la révolution dite théocratique à l’issue de laquelle d’une part, la redistribution
foncière actuelle a été consacrée, d’autre part, les Toucouleurs, dirigés par Cieernoo Suleymaan BAAL, avaient
renoncé à l’acquittement habituel d’un impôt que percevaient les Maures.
69
Schmitz J. « L’État géomètre : les leydi des Peul du Fuuta Tooro (Sénégal) et du Maasina (Mali) » dans
Cahiers d’Études africaines, 103, XXXVI-3, Paris, ORSTOM-EHESS, 1986, p. 364.

43
Ces contrats, le lubal alla e nulaado mum, le moonnde et le nyaayngal et le rempeccen, dont
nous allons souligner le fonctionnement, prennent en compte une certaine vision de la
solidarité et de la famille, fondée sur le partage, et conduit certains propriétaires à mettre leur
terre à la disposition des familles anciennement alliées ou à de simples nécessiteux. Contrat
établi à titre gratuit (dans les cultures du jeeri et du waalo) ou onéreux (dans les périmètres
irrigués depuis l’introduction du crédit rural pour financer les aménagements), ces contrats se
traduisent par le transfert de droit d’usage, à titre gratuit à durée déterminée et sans
contrepartie aucune (lubal alla e nulaadomum) pour enracinement du lignage dans la
solidarité (jokkere endam) ou le transfert temporaire à titre onéreux pour apurer les redevances
et les crédits impayés à la Caisse nationale de crédit agricole du Sénégal (CNCAS).

Le moonnde est un contrat de fumure régissant les relations entre le propriétaire d’une
parcelle et un éleveur. Ce contrat a pour objectif de fertiliser et en contrepartie le berger
et son bétail doivent rester sur place aussi longtemps que les pâturages sont disponibles
tandis que le nyaayngal est un contrat qui permet l’accès libre du bétail aux pâturages
après les récoltes à titre gratuit et avec un objectif de fertiliser les espaces de culture.
C’est un contrat qui contrairement au moonnde, autorise l’accès libre des éleveurs aux
espaces de culture jusqu’à la prochaine campagne agricole. moonnde et nyaayngal sont
pratiqués aussi bien dans les systèmes irrigués que dans le jeeri. À la différence des terres
du waalo, celles du jeeri sont d’accès égalitaire : toutes les familles sont propriétaires de
parcelles dans le jeeri. Le remmpeccen n’y est pas pratiqué. Par contre le lubal alla e
nulaadomum (à titre gratuit et sans contre partie) est préféré au risque de laisser la
parcelle en friche.
Quant au rempeccen, il structure les relations entre maîtres de terre et ceux qui sont
presque des « sans terre du waalo », le terme important étant « presque », ou ceux qui en
sont peu pourvus. Pour des nécessités de gestion et de pérennisation de la dépendance
économique, le maître de terre confie sa terre à ses « esclaves ». Ce qui permet de
consolider davantage les rapports de pouvoir et le statut social inégal des co-contractants.
Contrat établi à titre onéreux, le rempeccen génère des contreparties évidentes. L’esclave
et sa famille restent soumis à la volonté du maître de terre. La terre confiée n’est pas
intégrée au patrimoine de l’esclave : sur le plan formel, le contrat n’est pas
automatiquement transmissible ; son contenu peut être renégocié entre le maître de terre
et son esclave.

Interdites et punies par la législation foncière, ces pratiques existent et les pouvoirs publics ne
les sanctionnent pas car tous les acteurs y trouvent leur compte : le propriétaire tire jouissance
de sa parcelle sans l’exploiter directement ; l’exploitant agricole réalise son projet en étendant
la superficie d’exploitation pour mieux maximiser ses rendements. Quand aux élus,
préoccupés par la fidélisation de sa clientèle politique, ils se positionnent au gré des intérêts
des lobbies d’électeurs. L’exploitant de la terre qui exploite la parcelle du maître est très
souvent politiquement lié au maître de terre qui oriente son vote.
La pratique de ces contrats a beaucoup évolué dans la mesure où les contrats étaient établis en
dehors de l’existence du crédit rural. Depuis la mise en place des aménagements hydro-
agricoles et l’introduction du crédit rural pour accéder au financement pour la mise en valeur,

44
les GIE apparaissent en partenaires régulateurs du foncier. Certains de ces contrats sont mis en
place en cas d’utilité sociale et économique. Ils ont une durée temporaire et sont très encadrés
dans le temps. Ils couvrent la durée d’une campagne agricole et prennent donc fin après la
récolte. Les actes constitutifs de ces accords sont purement oraux avec ou sans témoins. Le
détenteur traditionnel de la terre peut désigner un ou plusieurs exploitants (des hommes
membres d’une même famille) pour cultiver sa terre.
En général, l’exploitant est en même temps bénéficiaire de la récolte parce que les membres
du foyer familial sont encore présents. Dans ce cas de figure il n’y a pas d’intermédiaire. En
revanche, l’exploitant peut ne pas être le bénéficiaire lorsqu’il n’y a aucun membre du foyer
familial. On peut renoncer à ces contrats en fin de campagne agricole. Leur administration,
notamment nécessaire pour le rempeccen, est assurée par le maître de la terre ou ses héritiers.
Les autres contrats ne sont pas soumis à une surveillance particulière de la part du maître de la
terre.
Les droits et les obligations des contractants ne sont consignés dans aucun document écrit.
Cela complique les actions en justice et encourage les parties à recourir à la médiation par les
autorités accessibles et crédibles pour eux. Ces contrats se nouent sur le domaine national, ils
sont reconnus par les populations, mais coexistent avec les modalités prévues par la Loi sur le
domaine national. « En réalité, la structure foncière de la vallée reflète fidèlement son histoire
et l’histoire de la société toucouleure elle-même […]. La juxtaposition de domaines fonciers
étendus et d’un système de petite propriété familiale traduit l’existence d’une classe de grands
propriétaires descendants des minorités qui ont tour à tour dominé les populations
sédentaires installées depuis des temps reculés dans la vallée »70.
Il apparaît aujourd’hui que, dans leur fonctionnement actuel, le système foncier toucouleur et
la Loi sur le domaine national ne sécurisent plus ni les exploitants agricoles actuels, ni les
investissements réalisés dans les barrages (Diama et Manantali), ni les aménagements hydro-
agricoles (PIV, GIE) et tendent même à constituer un frein pour la sécurisation des acteurs et
des facteurs de production. Il résulte de la coexistence de ces deux systèmes de droit qui ne
satisfont pas les usagers, une source de conflits.
 Contentieux foncier dans les zones de Podor et de Saint-Louis
Ces contentieux résultent des conflits fonciers transfrontaliers entre Mauritaniens et
Sénégalais et de conflits intra et inter-villageois, provoqués notamment par la remise en
question des contrats traditionnels dont nous avons souligné le sens et le fonctionnement.
Des conflits fonciers transfrontaliers : revendication de droit de propriété de la terre entre
Mauritaniens et Sénégalais
Lors des entretiens menés en juillet-août 2007, le contexte historique a souvent été évoqué : la
présence de la France depuis 1626 au Sénégal et sa domination de la zone de Podor depuis le
18 mars 1854, le tracé des frontières entre le Sénégal et la Mauritanie d’abord en 1925, puis
définitivement en 193371. Réunis à Podor, en 1987, des maîtres de terre de la vallée du fleuve

70
Boutillier, J-L., Les rapports du système foncier toucouleur et de l’organisation sociale et économique
traditionnelle. Leur évolution actuelle, dans African Agrarian Systems (Biebuyeck), Londres, Oxford
University Press, 1963, p.118.
71
Propos recueillis le 13 août 2007 auprès de MM. Omar Mbengue (maire de Podor) et Abdourrahmane Niang
(doyen du conseil municipal de Podor) en présence de quelques conseillers municipaux.

45
Sénégal alertaient les autorités sénégalaises sur des conflits fonciers localisés visant la tenure
des terres appartenant aux familles dirigeantes. « Depuis le conflit d’avril 1989 entre le
Sénégal et la Mauritanie, les gens de Podor ont perdu leurs terres du waalo situées au-delà du
fleuve Sénégal. Il revient à l’État sénégalais de réclamer à l’État mauritanien le droit de
propriété des Podorois sur ces terres. »72 La revendication de la propriété sur des terres
devenues inaccessibles pour des familles qui en sont les propriétaires historiques a souvent été
mise en exergue lors des échanges. S’appuyant sur un jugement de 1948, des agro-pasteurs
sénégalais soutiennent que leurs terres du waalo s’étendent sur une distance de 16 km sur 10 à
partir des berges de la rive droite (dite rive mauritanienne). Il semblerait que les bornes
d’immatriculation sont toujours en place. Les conflits fonciers transfrontaliers ne sont pas
réglés.
Des conflits fonciers intra et inter-villageois
Les conflits évoqués sont des conflits d’intérêts entre différents acteurs aux logiques souvent
opposées dans les communautés rurales. Ce constat dans la zone de Podor s’applique dans la
zone de Saint-Louis, notamment à Ngallèle comme nous l’avons souligné. « Ngallèle est une
fenêtre dans les problèmes fonciers au Sénégal : attributions et occupations anarchiques par
la communauté rurale sans tenir compte des projets de l’État. Le but de la décentralisation est
de rapprocher l’administration des administrés. Le problème des communautés rurales est un
problème de gestion et de manque d’initiative.73 » La spéculation foncière prend de l’ampleur
dans la zone de Saint-Louis et dans une moindre mesure dans la vallée du fleuve Sénégal.
Cela génère des tensions et des conflits.
Dans un premier temps, quoique le traitement des litiges foncier, véritable boîte de Pandore
dans la vallée du fleuve Sénégal, soit du ressort du tribunal régional de Saint-Louis74, le
président du tribunal d’instruction de Podor, juge unique, délégué du procureur, juge
d’application des peines et juge d’instruction, est pourtant saisi des conflits fonciers. Il
cherche d’abord à « reconnaître les droits du propriétaire réel de la parcelle » pour tenter
ensuite une médiation juridique. Par exemple, saisi pour un conflit foncier dans la
communauté rural de Fanaye, suite à l’attribution d’une parcelle à un GIE par le conseil rural
de Fanaye, le tribunal départemental de Podor a débouté la demanderesse en 2006 et 2007
pour incompétence de juridiction. Cette affaire a été déférée au tribunal régional de Saint-
Louis compétent en la matière.
Les conflits fonciers sont déférés soit au pénal soit au civil75. Au pénal, en matière
correctionnelle, sont déférés les occupations illégales d’un terrain appartenant à un particulier,
les occupations d’un terrain appartenant à l’État et sans autorisation préalable. Tandis qu’en
matière civile, sont concernés les litiges liés aux baux (à usage d’habitation) dont le montant
mensuel du loyer est supérieur à 50 000 francs CFA. Les loyers inférieurs à ce montant sont
du ressort du tribunal départemental de Podor. Pour les baux à usage commercial, le tribunal
régional est compétent quel qu’en soit le montant. Il arrive que soient pris des référés simples

72
Ibid.
73
Propos recueillis le 31 juillet 2007 auprès de M. Jean-Marie Dione, inspecteur-adjoint du Cadastre à Saint-
Louis.
74
Rencontres avec les présidents du tribunal régional de Saint-Louis et du tribunal départemental de Podor
75
Propos recueillis auprès de Wally Faye, président du tribunal régional de Podor.

46
à l’encontre des occupants sans droit ni titre lors que l’occupant refuse d’honorer la fin de son
contrat76.
D’autres conflits sont liés aux difficultés d’identification des vraies limites entre communautés
rurales ; c’est le cas des conflits entre Dieurba (communauté rurale de Fanaye, Podor) et
Bokhol (communauté rurale de Mbane, Dagana) qui se sont traduits par une assignation le 24
juillet 1986. Saisi de ce conflit, le tribunal a statué sur les conséquences de ce conflit c’est-à-
dire la destruction de canaux d’irrigation qui en a résulté et non sur l’attribution elle-même qui
est la cause réelle du conflit.
Dans le village de Dado77, communauté rurale de Niandane, les motifs du conflit sont tout
autres. Suite à un prêt de terre à titre gratuit (lubal alla e nulaadomum), une famille a mis sa
parcelle à la disposition d’un exploitant agricole de manière continue depuis 1972 au titre de
la solidarité. Ce prêt a été dénoncé et remis en cause, l’exploitant maraîcher a procédé à une
installation de canaux d’irrigation pour moderniser les installations et d’étendre l’exploitation
en vue de transformer le jardin maraîcher en arboriculture. Le fait de planter des arbres
fruitiers consolide les droits de propriété, la plantation d’arbre vaut titre de propriété d’où
l’opposition à cette forme d’exploitation de la parcelle. Saisi du conflit par le président du
tribunal de Podor, le sous-préfet a émis une mesure conservatoire de suspension du projet de
modernisation et d’extension de la parcelle.
Depuis son entrée en vigueur, la Loi sur le domaine national coexiste avec des stratégies qui la
contournent. Certes, l’exploitant agricole est souvent pris dans une logique de l’entre-deux que
permet une certaine juxtaposition des normes. Ce contexte normatif a généré une série de
blocages et sur le plan foncier et sur l’attrait des investissements. La législation agro-foncière
et les pratiques actuelles ne répondent pas aux attentes des investisseurs et des exploitants
agricoles pour mieux affronter les exigences d’une agriculture vivrière et exportatrice. Les
enjeux actuels de développement agricole doivent privilégier une sécurisation foncière78.

2.2 Droits et sécurisation des aménagements hydro-agricoles

Dans leur situation actuelle, les groupements d’intérêt économique (GIE) et la Caisse
nationale du crédit agricole du Sénégal sont dans une impasse réelle. Dans leur état actuel, les
aménagements hydro-agricoles sont vétustes ; les exploitants agricoles et l’État sénégalais
n’ont pas les moyens financiers pour réhabiliter et étendre les aménagements hydro-agricoles.
Le contexte actuel d’insécurité foncière et financière, de carences des infrastructures fragilise
les exploitants agricoles et les investisseurs qui risquent de se détourner des aménagements
hydro-agricoles et se désintéresser du secteur agricole, faute de rentabilité des investissements
et d’extension des aménagements. Pourtant, la mise en place des mécanismes de sécurisation
redonnerait plus de motivation et d’espoir aux producteurs et aux investisseurs dans les
aménagements hydro-agricoles, secteur clé pour la croissance économique. La crise actuelle
liée aux coûts élevés des matières premières, menace de famine les exploitants agricoles de la
zone de Podor car l’agriculture sénégalaise est faiblement compétitive.
« La vallée du fleuve offre l’exemple saisissant d’une zone agricole où les marges de
productivité restent considérables… Moyennant d’importants investissements en

76
C’est le cas de M. Birane Ka (Podor), affaire pendante au tribunal de Saint-Louis.
77
Voir annexe pour le cas d’un litige foncier à Dado.
78
Le Roy, E., (et alii) La sécurisation foncière en Afrique, Paris, Karthala, 1996, 388 p.

47
infrastructures, le Sénégal pourrait créer dans la vallée les conditions du développement
d’une agriculture très compétitive… Mais l’indispensable augmentation de la production
africaine pose le problème de la capacité énergétique »79.
On peut rappeler aussi que la logique productiviste choisie privilégie les cultures d’exportation
entraînant une disparition progressive des céréales locales (mil, sorgho) qui approvisionnent
les marchés locaux (luuma, notamment). En valorisant les cultures locales (jeeri e waalo) qui
ne nécessitent aucune mécanisation et les cultures d’exportation, les pouvoirs publics
contribueront la sécurité alimentaire tant recherchée depuis la grande sécheresse des années
1970. Paradoxe saisissant : pourquoi un pays comme le Sénégal, essentiellement agricole,
importe-t-il des produits pour nourrir ses habitants ?
Anciennement grenier du Sénégal du fait d’une pluviométrie abondante, de terres fertiles et
disponibles, mises en valeur par des exploitants motivés aux moyens pourtant rudimentaires,
la vallée combine paradoxalement des potentialités et des handicaps réels. D’où la nécessité de
mise en place de règles juridiques à la fois transparentes, sécurisantes et stimulantes pour les
acteurs de la production agricole, en fixant comme priorité le développement agricole. À ce
titre, un amendement de l’article 8 de la Loi sur le domaine national s’impose en y
introduisant un alinéa conférant aux GIE un pouvoir de contrôle de la mise en valeur et de
désaffectation des parcelles pour défaut ou insuffisance de mise en valeur. Organe délibérant,
le conseil rural peut continuer à exercer le rôle d’affectation et de gestion des terres80, mais la
combinaison des articles 8 et 9 impliquera un amendement de l’article 15 de la Loi sur le
domaine national relatif au maintien des personnes occupant le domaine national au moment
de l’entrée en vigueur de la loi.
Pour appréhender les problèmes d’insécurité juridiques, afin de mieux les cibler, nous
étudierons dans ce volet la nature et le financement des aménagements hydro-agricoles ainsi
que l’étude d’un cas pratique à travers les aménagements hydro-agricoles de Mbooyo-waalo.
Mais la question de la sécurisation par des moyens technique a peu de chance de fonctionner
sans une dimension politique qui instaure légitimité des montages et confiance entre les
acteurs.
 Nature et financement des aménagements hydro-agricoles
Expérimentés dans les années 1970 dans le delta et dans la basse vallée du fleuve Sénégal, les
grands aménagements étaient coûteux pour leur réhabilitation et faibles pour les rendements
(environ 2,50 t/ha) obtenus : ce fut un échec pour la SAED81. Ainsi, l’État et la SAED ont opté
pour une autre stratégie dans la moyenne vallée en mettant en place des périmètres irrigués
villageois (PIV) jusqu’au milieu des années 1980.
La mise en place d’une politique d’ajustement structurel a conduit dans son volet agricole, aux
désengagements de l’État des charges de production et en conséquence, la SAED ne gère plus
de fonds de crédit de campagne. Ainsi, en vertu de la loi du 11 mai 1984, l’État sénégalais
incita la création des groupements d’intérêt économique. Les GIE visent les « actions de
développement de toute nature… et dans tous les secteurs ». Le nombre des adhérents varie

79
Severino, J-M., « L’Afrique a faim d’énergie », dans Ideas for [Link], p. 1-2.
80
Art.9 de la Loi sur le domaine national.
81
Société nationale d’aménagement et d’exploitation des terres du delta du fleuve Sénégal et des vallées du
fleuve Sénégal et de la Falémé (en Guinée).

48
entre deux et sept82. Mis en place dans un contexte de désengagement de l’État et de
libéralisation, les GIE ont connu différentes typologies dont certains à caractère familial et
ayant pour objectif principal l’accumulation et la concentration foncières. Ainsi, plusieurs GIE
ont été créés par certaines familles sans véritable projet d’exploitation agricole.
Le rapport sacré à la terre coexiste avec des pratiques d’accumulation des terres. Cette logique
de sacralisation rend improductive la terre du fait de son inexploitation par des réseaux
d’accumulation et de concentration foncière ; elle est contrebalancée par celle des
investisseurs privés qui créent de véritables GIE notamment dans la zone de Ngallannka (500
GIE) qui génèrent une exploitation de la terre et une production des ressources destinées à la
consommation locale et à l’exportation.
Pour mettre en valeur les aménagements hydro-agricoles, les exploitants ont recours soit au
financement par les migrants, soit au crédit agricole. Suite au désengagement de l’État des
charges de production, un protocole entre la CNCAS et la SAED a été signé pour
accompagner le transfert des charges aux exploitants agricoles. « Ce transfert, s’il dégage la
SAED des opérations liées à la gestion directe des fonds, n’exclut pas sa participation au suivi
du processus de prêt et à sa mise en œuvre »83. À l’issue de ce protocole, les pouvoirs publics
ont mis en place deux types de crédit : le crédit d’aménagement (ou crédit de campagne) et le
crédit d’équipement.

82
Art.1er de la loi de 1984, loi n° 84-37 du 11 mai 1984
83
Protocole des relations entre la Caisse nationale du Crédit agricole du Sénégal (CNCAS) et la Société
d’aménagement du delta du fleuve Sénégal et des vallées du fleuve Sénégal et de la Falémé (SAED), Saint-
Louis, 1986, p. 3.

49
 Le GIE demandeur de crédit d’aménagement doit réunir les conditions suivantes :
– domiciliation du compte du groupement au CNCAS ;
– Formulation exacte de l’expression des besoins authentifiée par la SAED ;
– « La notification de l’accord de prêt ou de son rejet est transmise à la SAED qui la
remet aux intéressés » (art. 6 du protocole).
Le dispositif de crédit d’équipement finance les travaux ou les outils techniques comme
le groupe motopompe. Dans ses prérogatives actuelles, la SAED gère un fonds de
maintenance des périmètres irrigués villageois. « L’État contribue pour 90 % pour la
réalisation des travaux de terrassement, d’endiguement, de terrassement et de réparation
du groupe motopompe (GMP) ; les exploitants agricoles prennent en charge les 10 %
restants »84. Pour les crédits d’équipement, le taux actuel s’élève à 7,5 %.

L’accès au crédit de campagne et au crédit d’équipement devient difficile du fait des impayés
accumulés par les groupements alors que les besoins de sécurisation des exploitations et
d’extension des PIV s’amplifient. Les faibles capacités de remboursement des crédits placent
les créanciers dans une situation d’insécurité financière et menace le crédit en tant qu’outil de
financement. Le principe de la caution solidaire n’apporte pas de garanties sûres et réelles de
solvabilité des exploitants. Les impayés accumulés par les GIE menacent l’exploitation de
certains périmètres irrigués villageois. La faiblesse des superficies exploitées a compromis le
schéma de commercialisation du riz que la SAED avait envisagé dans le secteur alors qu’à
« Pont gendarme » (Dagana) des GIE produisent du riz de très bonne qualité destiné à
l’exportation.
L’accès au crédit et au foncier reste encore difficile pour certaines familles de même que la
commercialisation de produits locaux concurrencés par les produits importés par l’État,
situation que nous constaté dans les aménagements hydro-agricoles à Mbooyo-waalo.
 Cas pratique à travers les aménagements hydro-agricoles à Mbooyo-waalo
La rencontre avec les responsables des GIE85 du village de Mbooyo-waalo86 nous a permis
d’avoir un éclairage complémentaire sur les pratiques locales.
Dans les zones étudiées, les périmètres irrigués sont aménagés sur des sols légers et filtrants
(foonde) avec une superficie de 0,4 ha alors que les terres fertiles (hollalde) du waalo
continuent d’être exploitées avec des moyens encore rudimentaires. Mise en valeur avec des
moyens modernes, cette zone agricole assurerait une certaine autosuffisance alimentaire et
permettrait de dégager des surplus agricoles.

84
Propos recueillis le 6 août 2007 auprès de M. THiam, ingénieur-délégué adjoint à Nianga, Podor.
85
Il s’agit de MM. Bocar Haby Ly (GIE Folaade), Ciré Malick Ly (GIE Vélingara), Aliou Baba Dème (GIE
Guumel).
86
Le village de Mbooyo se situe à 17 km de Podor sur l’île à Morfil, on y accède par une route goudronnée (la
N2) puis par une digue-piste qui protège des inondations. Le pont par lequel on traverse le Gayo, le bras du
fleuve, a remplacé depuis 2000 le bac qui assurait la traversée. Cette situation géographique d’enclavement
aggrave la difficulté que représente pour les habitants et les exploitants de la zone, le manque des transports :
sans rotation régulière de taxi-brousse, les populations y accèdent à pieds, en charrette tirée par un cheval ou un
âne, et en faisant du « stop ».

50
Jusqu’en 2000, le village de Mbooyo-waalo ne comptait qu’un GIE regroupant tout le village.
La gestion d’une telle structure était complexe. Pour rendre plus souple le fonctionnement du
GIE et plus responsables les exploitants, le grand GIE a été réorganisé en quatre groupements
de GIE auxquels s’ajoute celui des femmes du village.
Parmi les GIE de Mbooyo-waalo, celui de Guumel, 91 adhérents, pratique le rempeccen dans
treize parcelles. Affectataires des parcelles, les adhérents s’acquittent 100 kg de riz paddy en
fin de campagne. Dans ce cas de figure il s’agit d’un processus d’institutionnalisation
progressive du rempeccen. Le rempeccen est intervenu, suite à une désaffectation des parcelles
des mauvais payeurs des redevances dues à la CNCAS. Pour de telles situations, le règlement
(non écrit et unanimement accepté) du GIE désaffecte la parcelle pour la réaffecter à un autre
exploitant liant celui-ci au GIE par un contrat à une condition : que le nouvel exploitant apure
les impayés du précédent exploitant de la parcelle. Dans ce cas de figure, le GIE s’auto-octroie
les droits sur les récoltes tant que l’exploitant initial n’a pas apuré toutes ses dettes.
Les exploitants agricoles ont évoqué les difficultés d’acheminement des produits récoltés liés
aux faibles moyens de communication : c’est par une digue-piste que la circulation des
personnes et des biens est assurée. Les déplacements des personnes et l’écoulement des biens
deviennent presque impossibles lors de fortes crues. Cela a été le cas du village de Donnaaye,
il y a environ cinq ans. Beaucoup de récoltes ont alors été perdues.
La situation économique du Sénégal et les potentialités agricoles de la vallée du fleuve
Sénégal rendent urgentes la mise en place de nouveaux dispositifs régulatoires et mécanismes
juridiques et économiques. En s’édifiant sur de nouvelles bases juridiques et économiques
issus des forums de négociation, ils doivent contribuer à la sécurisation des acteurs et des
facteurs. Des séries de montages susceptibles d’aller dans ce sens peuvent être expérimentés
sur le terrain en accord avec les pouvoirs publics sénégalais et les bailleurs de fonds.
La re-problématisation de la situation foncière et du développement agricole dans la vallée du
fleuve Sénégal conduit à se demander si le titre foncier garantit véritablement le
développement agricole ou le crédit agricole qui peut être un des facteurs de sécurisation du
foncier et des exploitations.
Les pratiques foncières dans la zone de Podor ne sont pas exclusives aux localités étudiées.
Elles existent dans tout le Fouta-Toro incluant la moyenne et la haute vallée du fleuve
Sénégal. Il apparaît que les relations entre les acteurs sont régies soit par la confiance, soit la
par méfiance et/ou la défiance dans certains cas (souvent en résistance contre les pratiques
institutionnelles ou certaines logiques institutionnelles).
 Questions de confiance
La confiance entre particuliers : portée et limites
Etablie au fil des ans, la confiance entre particuliers est fondée sur des affinités. Cette
confiance irrationnelle facilite la régulation sociale apaisée entre les acteurs. Ce n’est pas la
performance agricole qui est recherchée dans la relation de confiance. Elle peut être d’autant
plus forte et intériorisée dans les conduites et les comportements qu’elle laisse peu de place à
une délibération critique. Il y a un code implicitement partagé et basé sur des devoirs
réciproques à travers des conduites et des comportements liées à des valeurs éthiques et

51
morales. À ce titre, le propriétaire peul qui met sa parcelle à la disposition d’un exploitant
agricole est guidé, outre les affinités qui les lient, par deux motifs essentiels :
– une décharge totale de responsabilité civile et pénale de l’exploitant ;
– les affinités emportent la confiance et excluent tout contrôle dans l’exécution du
contrat.
La logique d’affinité et l’irrationalité l’emportent sur la rationalité économique. Cela se traduit
par une accumulation et une concentration foncière dans certaines familles et dans certains
foyers alors que les besoins de mise en valeur sont réels pendant que sont inexploitées ou
insuffisamment exploitées des terres agricoles.
La confiance entre GIE et particuliers : portée et limites
Fondée sur une logique coût-avantage, le contrat d’exploitation liant un GIE réaffectant une
parcelle du débiteur à un autre exploitant est régi par une logique de rationalité économique et
financière. Sont prises en compte la capacité et les motivations de l’exploitant d’agir
conformément au règlement du GIE et au respect des contrats liant GIE /CNCAS et d’autres
bailleurs de fonds.
Les relations de confiance entre créanciers et débiteurs excluent les affinités et valorisent la
rationalité économique et financière. Cependant, cette rationalité économique et financière
présente des limites parce qu’elle n’intègre pas le paradigme de la complexité du système
économique de production et de financement. Les jeux de contraintes économiques peuvent
amplifier les écarts entre les résultats attendus et les résultats obtenus en matière de rendement
alors que le projet d’exploitation agricole était bien élaboré et inspirait confiance.
En dépit du discours de rupture avec les aristocraties foncières, les modalités d'attribution des
droits d'occupation des terrains situés en zones de terroir de l'article 15 de la loi 64-46 n’a pas
remis en cause les occupations traditionnelles. Dans la pratique, les bilans qui ont pu être
établis de l'action des communautés rurales, qu'il s'agisse de l'autonomie de cette collectivité
locale – la tutelle étatique restant importante – et de la mise en œuvre des modalités
d'attribution des droits d'occupation des terres, sont nuancés.

2.3 Domaine national et fonctionnement des communautés rurales

Dans l’exposé des motifs de la Loi sur le domaine national, le législateur de 1964 manifestait
une certaine volonté de rompre avec une injustice engendrée par une inégalité d’accès à la
terre liée à la descendance familiale. Ce fut donc un enjeu et un défi qui visait d’une part, le
bouleversement des inégalités dans les rapports sociaux et d’autre part, le développement
agricole. À sa promulgation, la Loi sur le domaine national a suscité dans les rapports sociaux
des tensions pour consolider les droits fonciers préexistants, pour ce qui concerne les maîtres
de terre, ou pour revendiquer des droits d’accès à la terre qui sont insatisfaits par la coutume,
pour ce qui concerne les descendants d’esclaves.
Administré par l’État et géré par les communautés rurales, le domaine national relève d’une
catégorie juridique spécifique, il n’est pas considéré comme un « bien marchand », l’État
sénégalais n’en est que « détenteur »87. Il n’appartient ni à l’État, ni aux particuliers, qui

87
Art. 2 de la Loi sur le domaine national.

52
peuvent bénéficier de parcelle à condition de les mettre en valeur, après affectation par le
conseil rural et approbation par le sous-préfet88.
En cas d’approbation de la délibération par le sous-préfet, le conseil rural notifie au
demandeur son affectation. L’affectataire s’acquitte des frais de bornage auprès du Trésor
public afin que la commission domaniale procède à une délimitation de la parcelle attribuée.
L’affectataire doit mettre en valeur sa parcelle au plus tard deux ans après l’affectation sinon,
comme nous l’avons évoqué, il risque une désaffectation pour insuffisance ou défaut de mise
en valeur89.
Dans les faits, les demandeurs ne s’adressent pas au conseil rural mais au maître de terre
considéré comme le véritable propriétaire de la parcelle. Ainsi, des transactions se font en
dehors du conseil rural qui n’a pas le courage et les moyens de procéder à des désaffectations
ou à des vérifications.
Dépourvu de pouvoir d’annulation « en cas de vice de forme, le sous-préfet saisit le Conseil
d’État qui peut procéder à des vérifications. Ce qui permet au sous-préfet de demander au
conseil rural de procéder à une seconde lecture »90. En effet, les premières difficultés
rencontrées par les conseils ruraux concernaient l’application de la Loi sur le domaine
national. Dans les villages et les communes de la vallée du fleuve Sénégal, l’aristocratie
foncière assure la direction du parti au pouvoir. À cet effet, la stratégie de l’aristocratie
foncière dans toute la vallée du fleuve, s’est traduite par une main mise sur les conseils ruraux.
Ainsi, confortablement élue dans les conseils ruraux, l’aristocratie foncière, affiliée à la classe
politique dirigeante, a procédé à une validation de ses droits fonciers préexistants à la Loi sur
le domaine national. Ces droits s’exercent dans les zones de terroirs91. L’accaparement des
conseils ruraux par l’aristocratie foncière mettait en échec l’application de la Loi sur le
domaine national et la finalisation de la réforme foncière.
Ainsi, les individus ont recours à différents accords non prévus par la loi de 1964 : le domaine
national fait en effet, l’objet de transactions qui illustre d’une part, l’individualisation des
terres, d’autre part, l’existence de contournements de la Loi sur le domaine national.
L’existence de contrats de prêt tournant, par exemple, relevée par Samba Traoré, permet de
mesurer le fonctionnement actuel du domaine national. L’auteur explique que « le droit
d’usage étant personnel, l’interdiction des contrats de mise en valeur est contournée par la
pratique des prêts tournant qui permet au véritable détenteur de la parcelle de repousser le
délai de mise en valeur et de justifier d’une bonne gestion auprès des autorités. […] Ces
nouvelles pratiques de prêts consistent, afin de contourner le délai presque uniforme de deux
ans pour la mise en valeur, à céder des terres et les prendre au bout d’un an, en prêtant une

88
Art. 2 du décret d’application de la loi de 1980 relative à la validation des délibérations du conseil rural, loi
n° 80-14 du 3 juin 1980 et son décret d’application (décret n° 80-1051).
89
« Une superficie est considérée comme mise en valeur à partir du moment où un investissement a été consenti
aux fins de son exploitation intégrée ou non pour des activités de production agricoles, forestières, pastorales,
halieutiques, cynégétiques et de mise en défends ou une jachère améliorée par des techniques appropriées. »
Définition proposée par la DGAD, groupe de travail du ministère de l’Intérieur, octobre 1996.
90
Entretien avec Monsieur Boubacar Dieng, sous-préfet de Gamadji Saré. Actuellement installé à Ndioum en
attendant l’attribution de nouveaux locaux par l’État à Gamadji Saré : cette situation reflète la désorganisation
de l’administration territoriale sénégalaise.
91
Art. 7 et 8 de la Loi sur le domaine national.

53
autre parcelle. Elles ont pour effet d’éviter que le bénéficiaire ne se prévale d’une occupation
de deux ans qui lui ouvre le droit de demander une régularisation au conseil rural. »92
Cette pratique traduit une inadaptation du régime du domaine national aux pratiques et
stratégies des populations, détentrices de parcelles, qui veulent le rester mais les font mettre en
valeur par d’autres, parfois dans le cadre de contrats traditionnels. Ces schémas de gestion qui
remettent en cause l’économie de la Loi sur le domaine national, en particulier le fait que
l’affectataire d’une parcelle du domaine national ne la mette pas en valeur ont été identifiés,
par la Cour de cassation93 et par la Commission chargée de la réforme du droit de la terre qui
propose de préciser la nature et les conditions de la mise en valeur et d’intégrer des
dispositions répressives, y compris des sanctions pénales pour inciter l’affectataire à mettre en
valeur lui-même et respecter l’esprit de la Loi sur le domaine national.
Ainsi, la répartition des terres des zones de terroirs ne dépend pas seulement des dispositifs
législatifs et réglementaires tant les pratiques sont largement ancrées dans les représentations
traditionnelles liées au droit de la terre. Ainsi, les notables traditionnels – chefs de village,
lamanes et chefs religieux – sont parties prenantes de l’attribution des droits d’occupation des
terres et restent incontournables quoique le législateur ne leur ait pas attribué de rôle
spécifique. Même, l’État compte sur ces pouvoirs périphériques dans la mise en œuvre de ses
politiques publiques, relations illustrées par certaines opérations immobilières au profit de ces
pouvoirs. Dans le cadre de l’élaboration d’une politique foncière, ces acteurs doivent être pris
en compte et même dans le contexte sénégalais servir de levier. Quoique les ajustements
seront peut-être longs et difficiles à trouver, la réforme foncière sénégalaise ne pourra pas se
faire contre les chefs religieux.
Ainsi, la création de la communauté rurale en 1972 et la politique de 1996 tendant au
renforcement de la décentralisation ont été mises en œuvre mais les pouvoirs traditionnels se
sont maintenus, notamment en étant parties prenantes des institutions de la décentralisation.
Il ne s’agit pas de parler d’échec de la réforme de 1964, mais de ne pas se méprendre sur la
nature réelle des pratiques qui existaient et se sont maintenues sur le territoire des
communautés rurales. Par exemple, concernant les modalités d’attribution des droits
d’occupation des terres, elles reposent sur l’action des conseils ruraux, composés aux deux
tiers de membres élus au suffrage universel direct, et pour un tiers de membres élus par
l’assemblée générale des adhérents des coopératives de la communauté. La composition des
conseils pose les classiques questions de représentativité : les gros villages sont sur-
représentés et certaines catégories sont sous-représentées, (jeunes, femmes, personnes
castées). Mais surtout, les lois de 1964 et 1972 qui avaient pour objectif de « mettre fin au
contrôle des terres par les grandes familles tutélaires des chefferies »94, n’ont que peu atténué
la mainmise des familles détentrices des droits fonciers originels sur les communautés rurales
et leur conseil rural. « Quiconque ne peut se prévaloir d’une propriété traditionnelle ne peut
prétendre à une affectation de terre par les Conseils ruraux, puisque le préalable à une

92
Traoré Samba « Les législations et les pratiques locales en matières de foncier et de gestion des ressources
naturelles au Sénégal », Tersiguel Philippe et Becker Charles (dir.), Développement durable au Sahel, Karthala,
série Société espace temps, 1997, 278 p., p. 89-102, p. 98.
93
Dans l’arrêt El Hadji Massamba Sall, la cour considérait que « le fait de procéder par voie contractuelle de
droit commun à la mise en valeur du terrain dont le requérant avait la gérance depuis 1952 constitue une
participation personnelle à sa mise en valeur. »
94
Traoré Samba « Les législations et les pratiques locales en matières de foncier… », op. cit. p 96.

54
affectation de terre par les conseil ruraux est la détention de droits originel sur la terre. Les
étrangers et les captifs qui ne peuvent se prévaloir de tels droits ne peuvent être attributaires
de parcelles. Cette situation est en complète contradiction avec l’esprit de la loi. »95
Kader Fanta Ngom fait remarquer que les conseils ruraux, visés à l'article 8 de la loi, prennent
en considération les occupations traditionnelles qui, dans la pratique, limitent parfois
l'attribution de terres à certaines populations – femmes et jeunes – pourtant aptes à mettre en
valeur les terres. Selon lui, dans la communauté rurale de Gamadji Saré, située dans le
département de Podor, le conseil procède à des « affectations automatiques » aux propriétaires
traditionnels ; selon l'auteur, l'insuffisance du contrôle de la capacité financière de mise en
valeur pose problème car des « affectataires potentiels (ceux qui répondent à la condition de
capacité de mise en valeur) continuent à ne pas avoir de terre96 » au profit des détenteurs
traditionnels. Paradoxalement, cette situation décrite, et décrié par l’auteur, découle du sens
donné au domaine national. Si la mise en valeur était soulignée dans le dispositif de 1964, les
droits et pouvoirs traditionnels avaient également leur place. Les pouvoirs traditionnels ont
assis leur légitimité par leur inscription dans les processus de légitimité décentralisée. Le
fonctionnement des conseils ruraux appelle à une sociologie politique des représentants
ruraux. Nous sommes confrontés à une réelle concurrence de deux légitimités juridiques.
La question de la réforme foncière au Sénégal conduit à résoudre une concurrence de
légitimités, avec tous les risques de rupture du contrat social sénégalais que cela comporte.
Comment refaire circuler les droits d’accès à la terre et réinjecter du collectif ? D’autant que
ces catégories juridiques sont inhérentes aux pratiques observables au Sénégal. En effet, les
catégories juridiques mises en œuvre par le domaine national ont aujourd’hui un sens. Il s’agit
de les identifier pour mesurer en quoi certaines d’entre elles, ont un sens et une valeur ajoutée
pour élaborer une politique publique foncière équilibrée au Sénégal.
Les droits traditionnels portent dans leur fonctionnement des éléments important de la société
sénégalaise, mais également des rigidités. L’enjeu est de conserver les éléments qui demeurent
pertinents dans la loi 64-46 : l’esprit du domaine national est un donné important qu’il est
crucial de protéger au Sénégal dans le sens où son fonctionnement « sur le papier » met en
avant l’accès et l’usage de la terre et sa mise en valeur. Cependant, les pratiques ne respectent
pas toujours l’esprit de la loi 64-46. C’est moins la loi qui est mauvaise que les pratiques qui
ne sont pas en cohérence avec les recommandations législatives. D’où le besoin, voire la
nécessité ressentie par certains acteurs, de sortir de cet entre-deux.

95
Traoré Samba « Les législations et les pratiques locales en matières de foncier… », op. cit. p. 97.
96
Ngom Kader Fanta, Pratiques de mise en valeur du domaine national comprises dans les communautés
rurales : l'exemple de Gamadji Saré, Saint-Louis, Université Gaston Berger, Rapport de stage de maîtrise de
droit, 1995, 62 p., p. 54.

55
III. SORTIR DE L’ENTRE-DEUX ?

Le domaine national connaît des dysfonctionnements, le domaine privé de l’État ne connaît

pas la valorisation pourtant envisagée par les autorités sénégalaises, et la confrontation parfois
brutale entre les deux légitimités juridiques perdurent et met à mal les objectifs de mise en
valeur pourtant nécessaire. La dimension de la gestion locale s’ajoute à ces constats, et ce,
dans deux sens, l’un pour rappeler la toujours forte centralisation des procédures domaniales,
l’autre pour souligner les dysfonctionnements actuels de l’organisation décentralisée en
matière domaniales et foncières.
Dans cette troisième partie, nous présenterons la notion de fiducie et l’intérêt que certains de
ces mécanismes juridiques peuvent susciter en matière d’accès et de gestion du foncier et des
ressources naturelles (1). Ce qui nous conduira à proposer comment elle pourrait être prise en
considération dans le contexte sénégalais, tant actuel que dans le cadre des propositions de
réformes du régime du domaine national (2). Ces propositions doivent être discutées,
notamment en resituant le cadre et l’état d’esprit juridique dans lequel s’insère la question des
ressources naturelles (3).

1. Droits de propriété, patrimoine, réflexions juridiques

autour de la fiducie
Aujourd'hui, la construction du trust est incontournable dans l'arsenal juridique du système de
Common Law, mais elle n'en reste pas moins pour les juristes de culture civiliste une énigme
dans son vocabulaire et dans ses modalités de mise en œuvre ; a priori très différente des
conceptions civilistes de la propriété, la construction du trust en est-elle si étrangère ?

« La fiducie (trust), un concept très souple issu de l'equity, est utilisée à des fins multiples. Il
est difficile de définir ce concept, puisqu'il comporte plusieurs volets. La définition suivante,
très générale, permet d'en cerner le sens : une fiducie existe lorsqu'une personne, appelée
fiduciaire, détient des biens à titre de propriétaire soit dans l'intérêt d'une ou de plusieurs
personnes, appelées bénéficiaires (cestui que trust), soit en vue de la réalisation d'un but
particulier.

Une fiducie donne lieu à un rapport juridique dans le cadre duquel la personne désignée
comme fiduciaire, qui peut être une personne physique ou morale, doit exercer ses droits sur
les biens en fiducie au profit des bénéficiaires ou en fonction de la fin indiquée. Cette
personne est véritablement propriétaire en common law des biens, alors que les
bénéficiaires en sont propriétaire en equity.97 »

97
Bélanger-Hardy Louise et Grenon Aline, Éléments de common law et aperçu comparatif du droit civil
québécois, Montréal : Carswell, 1997, 656 p., p. 469.

56
De cette première définition, c’est le rôle particulier du fiduciaire et la notion de « but
particulier à réaliser » qui attirent l’attention. L’intention est d’établir des connexions entre ces
montages juridiques et les montages existants au Sénégal, en particulier pour nourrir la
réflexion des réformes et/ou politiques en cours actuellement au Sénégal. C’est dans cette
perspective que sont présentés les éléments théoriques qui suivent. Cette présentation a deux
objectifs, d’une part, permettre de souligner ce qui nous paraît pertinent dans ce montage
juridique en cohérence avec les intentions de la recherche présente, et d’autre part, mettre en
lumière d’une manière plus générale, les réflexions juridiques contemporaines liées au
patrimoine. La compréhension de la structure et du fonctionnement de la fiducie/trust (1.1) est
essentielle pour concevoir l’originalité du « patrimoine d’affectation » et le rôle des acteurs
(1.2).

1.1 Présentation et structure de la notion, du droit réel au droit des obligations

La remarque de John Brierley relative à la nature des questions posées par la fiducie, relevant
davantage de celles des « obligations » que de la « propriété98 », nous paraît éclairer la voie
vers laquelle il faut nous engager pour comprendre quel genre de questions soulève le trust et
la fiducie. En effet, dans le trust, il est question moins de droits que d'actions possibles sur un
« bien » dont nous devons détailler la nature et le contenu. Le « glissement » qui s'opère des
actions réelles, c'est-à-dire qui portent sur des biens, aux actions personnelles, qui portent sur
des obligations personnelles, nécessite un détour sur les fondements juridiques du trust : dans
la Common Law, certaines distinctions connues de la tradition civiliste n'existent pas ou du
moins sont analysées et surtout pratiquées différemment, en particulier la notion de « bien
immeuble » qui est structurée d'une manière autre. Barry Nicholas signale à cet égard que « le
droit des biens est non seulement la partie la plus spécifiquement anglaise de la Common
Law, mais aussi la partie la plus rigoureusement abstraite.99 »
Le fonctionnement actuel des trusts est éclairé par certaines catégories de droit romain. Les
spécificités apparaissent particulièrement dans le contenu de deux catégories juridiques, l'use
et la saisine qui permettront de saisir l'originalité de la notion d'estate. L’objectif des
développements qui suivent a moins pour fonction de replonger dans les rouages du droit
romain que de rappeler pourquoi le trust a été « inventé » et quelle était sa fonction juridique.
L'use, lointain ancêtre du trust, a été particulièrement utilisé par les Franciscains. Ils pouvaient
jouir de biens, sans en être propriétaires, conformément aux vœux de pauvreté de cette
confrérie. Patrick Glenn rapporte que les dons faits aux œuvres de l'Église peuvent expliquer
son développement en Angleterre où « l’use est une institution de portée générale par laquelle
une tierce personne tient des biens pour l'usage ou le bénéfice d'un cestui que use.100 » La
catégorie juridique use permet d’envisager la distinction entre « propriétaire » et usager, c'est-
à-dire entre domaine éminent et domaine utile. Cette possibilité est rendue possible par la
notion de saisine.

98
Brierley John E. C., « The new Quebec law of trusts : the adaptation of common law thought to civil law
concepts », Glenn Patrick Hugo (dir.), Droit québécois et droit français, p. 383-397.
99
Nicholas Barry, « Le langage des biens dans la common law », Archives de philosophie du droit, t. 24 : les
biens et les choses, Sirey/CNRS, 1979 (texte intégral d'une conférence donnée au séminaire de philosophie du
droit de l'Université de Paris II le 24 janvier 1978), p. 55-65, p. 55.
100
Glenn Patrick Hugo, ibidem, p. 94. Cette définition proposée pour l'use médiéval est déjà sensiblement proche
de la définition proposée aujourd'hui pour le trust.

57
La saisine est liée à la possession, elle est donc liée à la doctrine des tenures – qui s’appose à
celle des estate. Une personne a la saisine lorsqu'elle a reçu la possession, en tenure franche,
d'un bien réel. La « possession » ne s'applique pas seulement au bien corporel, elle concerne
aussi bien les droits réels que les droits personnels. « Alors que la notion de possession est
distincte de celle de propriété, en Common Law, elle en est souvent non seulement la preuve,
mais peut même en être l'origine. 101 » Le fait que la possession puisse également s'appliquer à
un droit, et non pas seulement à un bien corporel, rend possible le montage du trust actuel.
Le trust actuel est la consécration d’une conception partagée de la propriété, permise par la
doctrine des estates ou domaines. Alors que la saisine aborde la question de la qualité de la
saisine, la doctrine des domaines concerne la durée de la possession : on reçoit un
« domaine », c'est-à-dire un droit sur un bien-fonds pour une durée fixée. « Les droits que peut
détenir le propriétaire foncier sont démembrés dans le temps plutôt que dans l'espace. C'est la
théorie de l'estate. Plus précisément, tous les titulaires d'un jus in re sua détiennent des droits
semblables dans l'espace, soit l'usus et le fructus. C'est donc la période du temps pendant
laquelle, ou encore à partir de laquelle, les détenteurs de ces droits peuvent jouir qui les
distingue.102 » Tous ont le droit de disposer de ce bien pendant la durée de l’estate. Le droit
sur ce « bien » n'est qu'un estate, par conséquent limité. Le fait que la common law « semble
conférer à l'usufruitier le pouvoir absolu d'aliéner la pleine et entière propriété de l'immeuble,
peut paraître bizarre, notamment lorsqu'envisagée à travers la lorgnette d'un juriste
civiliste.103 » La « bizarrerie » évoquée par Bernard Rudden disparaît si l'on considère qu'un
« bien » n'est pas forcément corporel et que la notion de « bien immeuble » n'est pas
traduisible telle quelle en droit anglais. La notion d’estate permet de se rapprocher de la
notion.
L'estate – le domaine ou dominium – désigné aussi par fief simple dans sa forme la plus
achevée, n'est pas l'équivalent de la propriété romaine, n'est pas non plus un droit subjectif, ni
bien sûr un bien corporel. Pourtant, il est un bien. Dans ce cas, on peut suggérer qu'il est un
bien incorporel104, mais à condition de préciser de quelle sorte de bien incorporel il s'agit ; en
l'occurrence, il se rapproche de la notion de droit personnel et relève du droit des d'obligations.
En effet, dans la distinction établie par Gaïus, parmi les biens incorporels, on relève les iura in
rem, les servitudes, et les iura in personam, les droits et obligations personnels. C'est dans
cette dernière catégorie que s'inscrit l'estate qui donne droit d'agir en justice, c'est-à-dire « c'est
une chose qu'on ne possède pas, mais qu’on a le droit d'obtenir en intentant un procès, une
chose à laquelle on a un right of action ; mais le terme se transfère aisément de la chose elle-

101
Bélanger-Hardy Louise et Grenon Aline, Éléments de Common Law, op. cit. p. 419.
102
Rudden Bernard, "Les biens et le trust", Legrand Pierre, Common Law. D'un siècle l'autre, Montréal : Blais,
1992, 528 p., p. 253-274, p. 261.
103
Rudden Bernard, « Les biens et le trust », op. cit. p. 263.
104
Dans son exercice pour expliquer le langage des biens en common law à des juristes civilistes, Barry Nicholas
explique cette fiction : "Du point de vue romaniste, on pourrait être tenté peut-être de dire que dans le droit
anglais des immeubles, il n'y a que des choses incorporelles, que le dominium est la couronne, et que les
titulaires des estates ont des iura in re aliena. » Même s'il poursuit en expliquant que tant dans les conditions
féodales que dans les conditions modernes, cette analyse reste une fiction juridique jamais réalisée, elle
renseigne néanmoins sur les concepts qui pourraient nous rapprocher de la compréhension de ce que
représentent les mécanismes du trust. Nicholas Barry, « Le langage des biens dans la common law », art. cit., p.
61-62.

58
même au droit, et puis à n'importe quel droit d'intenter une action personnelle. 105 » Ainsi, le
contexte juridique pertinent pour comprendre le trust, même si le point de départ est un bien
corporel immeuble, c'est-à-dire une parcelle de terrain, est celui des biens mobiliers meubles
et incorporels, c'est-à-dire celui des droits et obligations personnels. Cet élément est essentiel
pour saisir en quoi dans le domaine du rapport à la terre, les droits portent moins sur la terre
que sur les « droits d’agir106 » sur cette parcelle de terre.
Ainsi, le montage du trust s’intègre dans le droit des obligations, notamment parce qu’il nait
davantage du système de l’equity que de la common law : non seulement l’ownership mais
également l’equity s’inscrivent davantage dans un réseau de droits personnels que de droits
réels. L’étendue du spectre de ces droits n’est pas définie précisément, et en tout cas, est plus
large que celle proposée par la tradition civiliste.
« Morever, ownership is quite certainly not merely usus, fructus and abusus. It is the sum of a
larger number of rights.107 » Quels sont ces droits ? Même si l’ownership a un rapport avec le
droit de propriété parce que c'est la forme la plus complète de droits relatifs à la propriété,
contrairement à la notion civiliste, ces droits qui portent sur une chose ne sont pas exactement
énumérés. Elizabeth Gianolla-Gragg en énumère dix108 mais précise que leur nombre dépend
des pays de common law et qu’ « en somme, la forme anglo-américaine de la propriété se
décrit mieux comme personnelle. La personne est au centre de l'univers foncier du common
law et non pas l'objet. Et le droit de propriété accorde à cette personne un pouvoir, le pouvoir
d'obliger la mise en vigueur d'un droit."109 Nous retrouvons ici le mécanisme qui rend possible
la séparation entre les différents estates sur une même parcelle et explique la répartition des
droits entre les différents acteurs et leur mise en œuvre équitable. La dimension d’équité est un
autre élément qui constitue l’originalité du trust, et souligne que ce sont les acteurs qui sont au
cœur du montage de la fiducie.
À l'origine, le trust a été imaginé et réglementé par les règles de l'équité. La distinction
découle de l'ancienne division entre les tribunaux de common law et ceux d’equity issus de la
juridiction du chancelier110. Ce corps de règles a pour fonction d’ « assouplir le common law,

105
Nicholas Barry, ibidem, p. 64.
106
Pour une analyse de cette notion, voir Rochegude Alain, « Le ‘droit d’agir’, une proposition pour la ‘bonne
gouvernance foncière’ », Eberhard Christoph (dir.), Droit, gouvernance et développement durable, Cahiers
d’anthropologie juridique 2005, LAJP/Karthala, p 59-72, p 65-66. En ligne sur [Link].
107
Mc Auley Michael et Talpis Jeffrey, « The Quebec trust in the "real world" », Institut canadien d'études
juridiques supérieures, Conférences sur le nouveau Code civil du Québec, p. 55-72, p. 57. Notre traduction :
« De plus, la propriété n'est certainement pas seulement usus, fructus et abusus. C'est la somme d'un plus
grand nombre de droits. »
108
« Les droits ordinaires d'ownership comprennent "le droit de posséder, le droit d'usage, le droit de gérer, le
droit de profit, le droit au capital, la prohibition d'usage nuisible, le droit de sécurité, les droits ou les incidents
de transmissibilité et d'absence de terme, l'assujettissement à l'exécution et l'incident de residuarity » Gianola-
Gragg Elizabeth, La sécurisation foncière, le développement socio-économique et la force du droit. Le cas des
économies ouest-africaines de plantation (la Côte-d'Ivoire, le Ghana et la Mali), Thèse pour le doctorat en
droit, 1998, 400p, p. 145, citant Honoré A., "Ownership", Oxford essays in jurisprudence, Oxford University
press, 1961, p. 113-128.
109
Gianola-Gragg Elizabeth, ibidem, p. 148.
110
La distinction correspond à l'ancienne division entre les cours de common law et la cour de la chancellerie qui
se chargeait de rendre la justice quand les cours de common law n'étaient pas en mesure de la rendre.
L'harmonisation entre les deux corps de règles fut achevée par les Judicature Acts de 1873-1875 qui ont permis

59
de tempérer ses rigueurs et de suppléer à ses insuffisances.111 » L’equity, parce qu’ « elle ne
s'occupait pas de la forme, mais du fond » et parce qu’ « elle cherchait à rendre justice en
considérant chaque cas comme un cas d'espèce112 » a contribué à l'élaboration des règles du
trust, en particulier lorsque le trustee n'agissait pas conformément aux directives du
constituant du trust. Les cours de common law ne considéraient que la forme de l'opération,
« à savoir que le fiduciaire était propriétaire en droit du bien, et elles refusaient d'intervenir
pour obliger le fiduciaire à agir conformément aux directives du constituant du trust. Le
chancelier, pour sa part, ayant accepté de se pencher sur le fond de l'opération et d'examiner
la raison d'être du transfert du bien, obligeait le fiduciaire à respecter son engagement sous
peine d'emprisonnement. 113 » La nécessité du contrôle du trustee résulte de l’importance de
son rôle dans le montage : « the trustee, who, on the temporal basis, monopolizes the game.
For the duration of the trust, the trustee has powers not dissimilar to those of the full owners
or as full an owner as nowadays one can be.114 » Cependant, le rôle du trustee de common law
est sensiblement différent de celui accordé au fiduciaire de la fiducie québécoise, celle-ci
apporte des éléments nouveaux intéressant pour rendre compte de la diversité des montages
possibles, y compris dans le contexte sénégalais.
Nous venons de faire état du montage du trust tel qu’il est mis en œuvre dans la common law.
Ce montage est naturellement développé dans les pays de common law, pour autant, certaines
législations relevant de la tradition civiliste l’ont intégrée dans leur dispositif normatif en
raison de l’outil efficace qu’il pouvait représenter en termes de gestion et de transmission de
patrimoine115. Ainsi, la province canadienne du Québec a-t-elle adapté le trust au contexte de
droit civil. La fiducie québécoise attire notre attention, non pas par les débats théoriques
qu’elle a suscités pour déterminer si elle relevait du droit civil ou de common law, mais par les
réflexions relatives au patrimoine qu’elle engendre. La relation entre deux cultures juridiques,
common law et droit civil, nous paraît heuristique pour montrer la plasticité des montages
juridiques quels qu’ils soient. En d’autres termes, la manière dont le législateur du Québec a
interprété et « traité » le trust, nous invite à l’ingéniosité et à l’inventivité dans d’autres
contextes.

la fusion du common law et de l'equity. À partir de cette date, tous les juges ont dû prendre en compte toutes les
règles de common law et d'equity.
111
Arnaud André-Jean (dir.), Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Paris : LGDJ,
1993, 758 p., p. 235. (équité) Pour la distinction entre règles de common law et d'equity, p. 382.
112
Bélanger-Hardy Louise et Grenon Aline, Éléments de common law…, op. cit. p. 32.
113
Bélanger-Hardy Louise et Grenon Aline, ibidem, p. 32.
114
Mc Auley Y Michael et Talpis Jeffrey, ibidem, p. 60. Notre traduction : « le fiduciaire sur une base temporelle
monopolise le jeu. Pendant toute la durée du trust, le fiduciaire a des pouvoirs qui ne sont pas très différents de
ceux détenus par les pleins propriétaires ou par un propriétaire aussi puissant qu'on peut l’être aujourd’hui. »
115
La France a également intégré un dispositif appelé fiducie en 2007. Loi n° 2007-211 du 19 février 2007
instituant la fiducie, JORF du 21 février 2007, p. 3057. Une des motivations était de mettre la législation
française en conformité avec la convention de La Haye du 1er juillet 1985, relative à la loi applicable au trust et
à sa reconnaissance. Cette convention a pour objectif de résoudre dans les pays de droit civil, les difficultés
issues de situations mettant en cause des trusts régulièrement constitués dans les pays de common law. La loi
française répond à cette demande, mais elle apporte une vision restrictive de la fiducie, notamment en raison
des inquiétudes de fraudes fiscales que le montage peut générer.

60
1.2 Notion de « patrimoine d’affectation »
Nous avons vu que la fiducie/trust relève du système juridique de common law. Pour
envisager les conditions de l’« acclimatation » de la notion dans d’autres contextes juridiques,
un détour par le Québec où la notion de fiducie a été introduite dans le nouveau Code civil en
1994, est éclairant.
En effet, sans entrer dans les rouages d’une lecture comparée entre trust de common law et
fiducie québécoise, notons simplement que le code québécois intègre la fiducie en droit positif
et que pour rendre ce montage compatible avec le droit civil, elle réfère à la notion de
« patrimoine d’affectation ». Malgré les difficultés que cela pose aux juristes, de common law
comme de droit continental, cette notion de « patrimoine sans titulaire », attire notre attention
dans le contexte sénégalais, notamment au regard de la construction juridique du domaine
national.
Il résulte de la définition du droit positif que la fiducie québécoise met en situation de tension
juridique trois acteurs et un patrimoine sur lequel plusieurs montages de droits sont
envisageables116, on reconnait en cela le dispositif prévu par la common law, précisé plus haut.
La principale originalité offerte par la présentation québécoise de la fiducie est la création d'un
patrimoine distinct, le « patrimoine d'affectation » de l'article 1261 :

« Le patrimoine fiduciaire, formé des biens transférés en fiducie, constitue un patrimoine

d'affectation autonome et distinct de celui du constituant, du fiduciaire ou du bénéficiaire,
sur lequel aucun d'entre eux n'a de droit réel.117 »

Cette « innovation juridique » nous importe tout particulièrement dans la mesure où nous la
mettons en relation avec la structure juridique du domaine national au Sénégal, structure qui a
aussi pu déconcerter et continue de susciter questions. Dans la perspective de confronter le
montage de la fiducie au contexte et aux réalités du Sénégal, il est nécessaire de s’interroger
sur le statut ou la forme juridique que pourrait revêtir le patrimoine mis en fiducie. Cet
élément est essentiel pour ensuite déterminer le rôle des différents acteurs parties prenantes
dans le montage, en particulier leurs droits et obligations, et détailler la notion de finalité sur
laquelle repose la construction.
S’interroger sur le « patrimoine sans titulaire » québécois permettra d’identifier la nature
juridique de la catégorie « fiducie », en particulier la relation établie entre les catégories

116
Texte des deux premiers articles du Code civil de 1994 relatifs à la nature de la fiducie. Article 1260 : « La
fiducie résulte d'un acte par lequel une personne, le constituant, transfère de son patrimoine à un autre
patrimoine qu'il constitue, des biens qu'il affecte à une fin particulière et qu'un fiduciaire s'oblige, par le fait de
son acceptation, à détenir et à administrer. »
117
Article 1261 du Code civil du Québec (L.Q., 1994, 64) Cette innovation constitue une difficulté pour
reconnaître la fiducie comme un montage relevant de la tradition de common law. La fiducie est une vision
civiliste du trust de la common law. Mais dans le même temps, la notion de « patrimoine sans titulaire »
(ownerless patrimony) paraît, aux auteurs qui discutent la nature juridique de la fiducie québécoise, également
incompatible avec la responsabilité civile… Ils considèrent que la fiducie québécoise telle qu'elle est présentée
dans le code n'est en harmonie ni avec la tradition juridique du Québec, ni avec l'esprit du trust de common law.
Même si elle est momentanément inconfortable, cette situation d’hésitation est d’autant plus stimulante et nous
conforte dans la poursuite de notre projet.

61
juridiques « patrimoine », « personnalité juridique » et « patrimoine d’affectation ». Ces
connexions établissent le rapprochement que nous établissons entre la catégorie juridique
« patrimoine sans titulaire » et la gestion des terres au Sénégal, dans le cadre du domaine
national sénégalais et des droits traditionnels.
Le montage québécois est tout à fait différent du trust de common law. Un des verrous à la
compréhension de la notion de fiducie est moins le statut réservé au fiduciaire que la relation
tout à fait particulière qu’il entretient avec le patrimoine : en effet, dans la nouvelle fiducie de
1994, le fiduciaire québécois n'est pas propriétaire des biens en fiducie comme le sont pourtant
ses homologues, les trustees, en common law. « Le droit nouveau de la fiducie est ainsi
élaborée à partir d’une prémisse nouvelle – qu’une masse de biens peut exister juridiquement
sans être rattachée en propriété à des personnes physiques ou morales. Le patrimoine n’est
plus alors anthropocentrique. Il s’ensuit que les personnes impliquées dans ce nouveau
rapport juridique ne sont plus titulaires de droits réels.118 » Le patrimoine de la fiducie ainsi
créé est sans titulaire, ce qui ne signifie pas pour autant qu’il est sans maître, en effet, le
fiduciaire en a la maîtrise et la détention (art. 1278), terminologie qui n’est pas étrangère à la
logique qui préside dans le domaine national sénégalais dont l’État « détient » les terres119.
Les auteurs ont tenté de qualifier la fiducie québécoise au regard des catégories juridiques de
droit civil déjà existantes. Selon certains d'entre eux, les fonctions attribuées au patrimoine
d'affectation pourraient faire penser à la notion de personne morale. La personnalité morale
permet en droit civil différentes applications, pourtant ce n'est pas cette construction que l'on
retrouve dans le Code civil québécois : quoique quelques similitudes puissent être observées
entre la fiducie québécoise et la notion de fondation, étant donné l'originalité de la
construction québécoise, l'assimilation n'est possible ni avec les fondations, ni avec tout autre
montage de droit romaniste dont la structure est « bousculée » par la distinction entre droit réel
et droit personnel.
L’importance de déterminer de quelle catégorie juridique relève la fiducie et son patrimoine
sera soulignée pour déterminer dans quelle mesure les catégories et certains montages
juridiques déjà existant au Sénégal peuvent offrir un cadre de mise en œuvre.
La fiducie pose deux questions juridiques essentielles : la situation juridique des acteurs de la
fiducie – constituant, fiduciaire et bénéficiaire –, la nature de ce qui est mis en fiducie au
regard de la finalité et du but envisagés120. Pour le premier questionnement, la réponse est
dorénavant claire. Le constituant est « définitivement dépouillé des biens puisqu’il les a
transférés121 », le fiduciaire est l’administrateur des biens d’autrui. En common law,
l'usufruitier, c'est-à-dire le trustee, a été choisi pour être celui apte à gérer le bien car sur un
plan économique, il est considéré comme étant celui le plus averti pour connaître la valeur du
bien, il est considéré comme le propriétaire légal, tandis que le propriétaire en équité est le
bénéficiaire.

118
Brierley John E. C., « Regards sur le droit des biens dans le nouveau Code civil du Québec », Revue
internationale de droit comparé, 1995, Vol. 47, n° 1, p. 33-49, p. 46.
119
Loi sur le domaine national 1964 « Art. 2 : L'État détient les terres du domaine national en vue d'assurer leur
utilisation et leur mise en valeur rationnelles, conformément aux plans de développement et aux programmes
d'aménagement. »
120
Ce qui est mis en fiducie n’est pas nécessairement des biens corporels, cela peut être des droits, biens
incorporels.
121
Cantin Cumyn Madeleine, « La fiducie, un nouveau sujet de droit ? » op. cit. p 138.

62
À propos du bénéficiaire, une des particularités du montage est qu’une relation de fiducie peut
exister y compris si aucun lien n'est reconnu exister entre fiduciaire et bénéficiaire, ce dernier
peut même ne pas encore être né. « Bien qu'il y ait nécessairement une relation fiduciaire
entre la personne nommée fiduciaire et les bénéficiaires, une relation de ce genre peut exister
indépendamment de la fiducie. Cette relation prend naissance lorsqu'une personne repose sa
confiance en l'autre ou dépend de celle-ci de façon importante (...). Il y a une distinction
importante entre la fiducie et la relation fiduciaire : pour que la première puisse prendre
naissance, il doit y avoir un bien qui en fasse l'objet, alors que la relation fiduciaire peut
exister même en l'absence d'un bien.122 »
Le nu-propriétaire, c'est-à-dire le bénéficiaire, quant à lui, est intéressé car il recevra le fruit de
la vente, « un jour ». Le caractère temporel est une dimension importante dans les montages
juridiques de la fiducie, et entre en cohérence avec notre perspective de gestion et de
transmission des ressources naturelles et des sols à long terme. Or, ces montages sont fondés
sur des fictions juridiques essentielles pour la compréhension des rapports socio-juridiques sur
le sol et ses ressources. Le fait que le bénéficiaire puisse ne pas être encore né ou encore que
le patrimoine appartienne à une personnalité morale, atteste du réel pouvoir normatif de ces
fictions juridiques.
En revanche, concernant la deuxième question juridique « l’appropriation des biens en
fiducie » au regard de la finalité, le fait que le patrimoine soit sans titulaire ne va pas de soi.
Cela ne va pas de soi, en particulier dans une perspective civiliste car dans la théorie classique,
le patrimoine est indissociablement lié à la notion de personnalité juridique. La théorie du
patrimoine d’affectation a la particularité d’être analysée par le législateur et les auteurs
québécois comme étant un « patrimoine sans titulaire », ou encore comme une « propriété
dépourvue d’avantages pour son titulaire123 ». Il va sans dire que cette approche non
orthodoxe provoque la plupart des juristes civilistes, québécois comme français, qui y voit une
« idée aberrante voire hérétique124 » en contradiction avec l’esprit du droit civil qui associe
patrimoine et titulaire. Soit. Mais, pour nous qui nous intéressons au cas sénégalais, le
montage juridique du domaine national, « détenu » par l’État nous a, si l’on peut dire, déjà
sensibilisés à ce genre d’approche novatrice et pragmatique.
L’association patrimoine et personnalité juridique s’impose en droit français depuis le XIXe
siècle, après que les juristes français, Aubry et Rau, aient développé les théories du juriste
allemand Zachariae. La théorie du patrimoine classique établit un lien direct entre patrimoine
et personnalité juridique : dans cette théorie, chaque personne a un et un seul patrimoine et
chaque patrimoine doit avoir comme support une personne. Cependant, la législation
québécoise propose une dissociation entre patrimoine et personnalité juridique125. Si la

122
Bélanger-Hardy Louise et Grenon Aline, Éléments de common law, op. cit. p. 470.
123
Normand Sylvio et Gosselin Jacques, « La fiducie du Code civil : un sujet d'affrontement dans la communauté
juridique québécoise », (1990) vol. 31, n° 31, Les Cahiers de Droit, p. 681-729, p. 694.
124
Cantin Cumyn Madeleine, « La fiducie, un nouveau sujet de droit ? » Mélanges Ernest Caparros, J. Beaulne
(dir.), Coll. Bleue, Montréal, Wilson & Lafleur Ltée, 2002, p 129-143, p 133, citant C. Larroumet, « La fiducie
dans les législations étrangères, notamment anglo-saxonnes », allocution du 23 avril 1992 reproduite dans Les
annonces de la Seine, Paris, jeudi 22 octobre 1992, n° 74, p. 3-8, p. 8.
125
Cette hypothèse s’inscrit dans les réflexions relatives au « patrimoine de l’humanité » dans une perspective de
protection et de transmission, réflexion qui « butent » sur l’existence ou non d’une personnalité juridique
attribuable à l’humanité. Charpentier Jean « « L’humanité : un patrimoine mais pas de personnalité juridique »,
Prieur Michel, Les hommes et l’environnement : quels droits pour le vingt-et-unième siècle ?, Études en

63
question du titulaire du patrimoine se pose, elle renvoie à ce pour quoi ce patrimoine est
constitué : dans le raisonnement, si le patrimoine n’a pas de titulaire, s’il est donc un
patrimoine d’affectation qui dissocie patrimoine et personnalité, dans ce cas, le patrimoine est
attribué non pas à une personne mais à un but. Autrement dit, le but peut être conçu et pensé
comme le véritable propriétaire du patrimoine.
Dans la perspective de cette dissociation entre patrimoine et personnalité, Madeleine Cantin
Cumyn propose d’identifier la fiducie comme un « sujet de droit », c'est-à-dire la distinguant
d’une personne morale. Cette proposition permet de justifier le fait que la fiducie québécoise
soit présentée comme un « patrimoine d’affectation sans titulaire ». Nul besoin de titulaire si
la fiducie-patrimoine d’affectation est considérée comme un « sujet de droit ». Cette catégorie
juridique, en « deçà de la personnalité », permet d’accorder des droits et des obligations
relatifs à un patrimoine à des groupements qui n’ont pas nécessairement de personnalité
juridique.
Nous reprendrons cette proposition pour analyser les modalités d’adaptations de la fiducie au
contexte sénégalais où la question de la personnalité juridique interfère avec la notion de
droits collectifs. La notion de « sujet de droit » pourrait dans ce sens offrir une voie alternative
pour fonder les droits collectifs d’un village ou d’un GIE.
De l’exemple québécois nous retenons que les catégories juridiques sont essentiellement des
« fictions », catégories techniques : dans ce sens, même si certaines catégories ou montages
juridiques, se sont imposés dans l’histoire des idées juridiques – par exemple, l’association
patrimoine et personnalité ou encore, la catégorie « propriété individuelle et exclusive » –, ces
catégories ne sont pas immuables, non seulement elles peuvent faire l’objet de modification, et
également, d’autres catégories peuvent apparaître. C’est là une des fonctions du droit : le droit
n’a pas seulement une fonction de conservation d’un état de fait, il peut également revêtir une
fonction de transformation et de « créativité » d’outils juridiques, utiles dans des contextes
socio-politiques en mutation.

2. Fiducie et réalités sénégalaises :

acteurs et niveaux territoriaux pertinents
Afin de garder à l’esprit le lien avec le contexte de la réforme au Sénégal, de la définition de
trust/fiducie, nous retenons particulièrement trois éléments :
– la notion d’equity,
– la dimension temporelle,
– le rapport d’obligation/responsabilité qui entre en ligne de compte dans la gestion du
patrimoine constitué en fiducie.
Par ailleurs, l’importance d’une finalité identifiée, dans le contexte qui nous intéresse les
questions de protection, de conservation, de valorisation et transmission devront être prise en
compte et leur part respective discutée.
L’objet ici est de mettre en lumière le montage juridique de la fiducie, dont certains éléments
donnent des éléments de réflexions pour comprendre les structures et les pratiques juridiques

hommage à Alexandre Kiss, Mankind and the environment : what right for the twenty-first century ?, Frison-
Roche, 1998, 691 p., p. 17-21.

64
déjà existantes au Sénégal. L’intention n’est donc pas d’introduire ex nihilo la fiducie au
Sénégal, mais de faire des rapprochements avec ce qui existe déjà. Notre volonté étant
toujours de s’inscrire dans le contexte et les montages juridiques existants ou proposés dans
les propositions de réforme foncière. La réflexion sur les rapports de fiducie sont envisagés
selon les différents pistes de réforme avancées jusqu’à présent : celle émanant des conseillers
ruraux et celle émanant de la commission de réforme du droit de la terre dans ses derniers
travaux.
Nous savons que la fiducie fonctionne autour de trois acteurs et d’une finalité :
– le constituant, à l’initiative du contrat, qui se dessaisit de ses biens,
– le fiduciaire chargé d’administrer le bien en fiducie,
– le ou les bénéficiaire(s),
– et/ou une finalité, constitutive de la fiducie.
En l’occurrence, cette finalité pourrait être définie comme « la mise en valeur des terres, de
leur protection afin de les transmettre dans de bonnes conditions aux membres de la
communauté ». Il ressort de cet objectif que les conditions de cette mise en valeur s’inscrit
dans le cadre de l’intérêt général. Cette notion est au cœur de la construction d’une politique
publique. Nous attirons l’attention sur l’importance de la réalisation d’un but particulier.
Quoique le rôle qui pourrait être attribué aux différents acteurs est important, et nous en ferons
état, la réalisation d’un but s’inscrit dans un cadre général d’actions politiques définies, en
d’autres termes, discuter le montage que propose la fiducie ne peut se faire que dans le cadre
d’une politique publique nécessitant des choix pour réaliser une vision donnée de la société.
Aucun montage juridique n’a de sens, s’il n’est nourri d’une vision politique qui se traduit par
un projet de société au niveau national et/ou local.
Plusieurs combinaisons sont envisageables, le choix de l’une ou l’autre est influencé par le
rôle dévolu à l’État. Par ailleurs, l’idée n’étant pas de plaquer un montage, l’intérêt est de
nourrir le montage des structures existantes au Sénégal où les acteurs en présence sont en
milieu rural, la communauté rurale, le conseil rural, le village et les personnes physiques,
regroupées le cas échéant en GIE, groupement d’intérêt économique, auquel on pourrait
ajouter un intérêt juridique et l’État, représenté par les autorités de tutelle et les services
déconcentrés.
Les propositions qui tentent de mesurer l’opportunité d’introduire des éléments de la relation
fiduciaire imposent de le faire dans le contexte des travaux sénégalais relatifs à la réforme
foncière (2.1). Les propositions de scénarii n’ont d’intérêt que s’ils s’inscrivent au plus près
des réalités sénégalaises (2.2).

2.1 Scénarios envisagés par les acteurs sénégalais : CNCR, Commission réforme
de la terre
La décentralisation sénégalaise offre une nouvelle possibilité à ce genre de montage au niveau
des collectivités locales. Parmi les trois options des travaux préparatoires proposés par les
conseillers ruraux pour la réforme foncière, la deuxième, l’option mixte qui est une option qui
supprime le domaine national, prévoit que les parties du domaine national comprises sur le
territoire des collectivités locales soient « converties » en domaine privé de ces dernières qui
pourraient y établir des baux emphytéotiques. Cette option semble remise en question par les
derniers travaux de la Commission chargée de la réforme foncière qui propose une

65
immatriculation, général et facilité, au nom de l’État des zones urbaines et pionnières du
domaine national. Concernant les zones de terroir, la proposition consiste à créer deux
nouvelles catégories de terre du domaine national : les « zones d’investissement intensif » qui
seront intégrées dans le domaine privé de l’État et les « zones d’habitat et d’activités rurales
réservées » qui continueront à être régies par les conseils ruraux.
À ce jour, les différents travaux autour de la réforme foncière au Sénégal proposent différentes
voies dont nous avons fait état tout au long de nos développements.
 Une des propositions émane du Conseil national de concertation et de coopération des
ruraux (CNCR) et présente, à la suite du rapport établi par un bureau d’études, parmi trois
options, celle retenue propose que les terres des zones terroirs du domaine national soient
versées dans le domaine privé des collectivités locales.
 L’autre proposition émane de la Commission chargée de la réforme du droit de la terre,
qui dans le document « Quelques propositions de réforme sur la gestion foncière en milieu
rural », propose à l’intérieur du domaine national la création de deux catégories de zones
du domaine national : les « zones d’investissement intensif » qui pourront être intégrées à
l’issue d’une procédure simplifiée dans le domaine privé de l’État qui pourra ensuite
octroyer des droits d’occupation et d’exploitation ou céder les parcelles à des investisseurs,
y compris étrangers, et les « zones d’habitat et d’activités rurales réservées », dont le
régime sera proche des zones de terroirs actuelles et qui continueront à être régies par les
conseils ruraux.
Ces deux propositions donnent lieu à trois cas de figure dans lesquels nous analyserons les
possibilités et l’opportunité d’introduire des éléments de relation fiduciaire, en plus d’une
combinaison dans le contexte juridique actuel. Cela implique quatre schémas qui identifient
les différents acteurs pertinents.

2.2 Propositions institutionnelles autour de la fiducie

Scénario de fiducie dans le contexte juridique actuel
Une proposition, située à un niveau territorial et administratif plus élevé, héritière de l’état
d’esprit dont est issu le domaine national, pourrait présenter l’État comme étant le constituant,
à charge à la communauté rurale, représentée par le conseil rural, d’administrer le patrimoine
confié au bénéfice des habitants de la collectivité comme dans le schéma ci-dessous :

Tableau n° 1 - la fiducie dans le contexte juridique actuel

Constituant Bénéficiaire et/ou finalité

État sénégalais Equitable title
Habitants de la CR

Patrimoine mis en
fiducie : zones des
terroirs du domaine
national

Fiduciaire/trustee
Legal title
Communauté rurale (CR)

66
On peut légitimement se demander qu’apporte de plus la fiducie. En d’autres termes, quelle
différence ce montage présente-il avec le montage des baux emphytéotiques, déjà connu au
Sénégal et envisagé dans les travaux de la réforme foncière ? Nous retrouvons l’idée de
dédoublement des droits de propriété, mais les bénéficiaires et surtout la finalité de l’opération
n’étant pas les mêmes, l’état d’esprit en est naturellement différent.
Nous avons mentionné le fait que la fiducie s’inscrit dans le système de l’equity. Le caractère
équitable, quand il est lié à la dimension temporelle, nous permet d’intégrer la gestion du
patrimoine dans une perspective de long terme, permettant une analyse en termes de
générations futures. Cependant, la confiance ne se décrète pas, l’émergence d’une telle valeur
dépend des modalités de construction d’une politique publique foncière donnée et des
procédures de mises en place au niveau local. Ainsi, outre l’importance du contenu de la
politique foncière, il est essentiel que les procédures de sa mise en place permettent d’établir
le climat de confiance de sa mise en œuvre. La question des procédures politiques et
juridiques de mises en place se situe au niveau local, et pose la question de leur intégration
dans les institutions locales (collectivités locales, services déconcentrés, GIE, etc.).
Scénario du « domaine privé des collectivités locales »
Nous nous référons aux travaux relatifs à la réforme foncière émanant du Conseil national de
concertation et de coopération des ruraux (CNCR), en particulier à l’option qui propose que
les terres du domaine national actuel soient versées au domaine privé des collectivités locales,
en particulier les communautés rurales.
Dans ce cas, l’État qui détient le domaine national, le transfert aux collectivités locales. Le
territoire/patrimoine mis en fiducie est dans ce cas de figure le domaine privé des collectivités
locales. Cette hypothèse opère une rupture, dans le sens d’une décentralisation renforcée, où la
communauté rurale, en tant que constituant confie la gestion du patrimoine en fiducie, à une
plus petite entité, comme le village, le GIE ou le terroir qui endosserait dans ce cas le rôle de
fiduciaire, les bénéficiaires étant les habitants du village, du GIE ou du terroir dans l’objectif
de réaliser une finalité identifiée par le groupe concernée.

Tableau n° 2 - Le scénario du domaine privé des collectivités locales

Constituant Bénéficiaire/Cestui que trust

Communauté rurale Equitable title
Habitants du village,
du GIE, du terroir

Patrimoine mis en
fiducie : domaine privé
des collectivités locales

Fiduciaire/trustee
Legal title
Village, GIE, terroir

67
Dans tous les cas de figure, l’important est que la combinaison offre une grande proximité de
gestion à ceux les plus directement concernés, donc les plus prompts à être responsabilisés. La
question du niveau et de l’acteur le plus pertinent pour être en charge des responsabilités
afférentes à la gestion, la protection et la transmission des terres et des ressources se
retrouvent dans les analyses de ce genre de montages au Zimbabwe : « Les succès avaient été
d’autant plus grands que l’autorité, les bénéfices et la gestion effective avaient été confiés aux
communautés vivant au contact de la faune et que plus petite était l’unité s’appropriant la
ressource, tel le village traditionnel – généralement constitué de 20 à 120 foyers, plus
l’expérience aurait de chance de réussir. Bien que l’autorité légale demeure le Conseil de
district rural, l’orientation actuelle de Campfire126 suggère que le contrôle de facto des
ressources en faune devrait être dévolu par ces conseils à des unités plus petites et plus
responsables vis-à-vis des paysans tels les wards et villages.127 » Les difficultés rencontrés par
les montages dans le programme Campfire et les montages participatifs en général128
permettent de nuancer l’engouement et de réfléchir aux manières d’atténuer les biais potentiels
et inhérents tout montage novateur.
Les travaux de la Commission de réforme du droit de la terre proposent la création de deux
types de terre sur le domaine national et donnent lieu à deux schémas où la question du
financement est soulevée.

126
Programme Campfire « Communal Areas Management Programme For Indigenous Resources) au Zimbabwe,
le choix du district comme unité de gestion pas forcément la plus adaptée.
127
Bruce Campbell, « Au-delà de la faune : banaliser la gestion locale des ressources naturelles (Zimbabwé) »
Compagnon Daniel et Constantin François (dir.) Administrer l’environnement en Afrique, Karthala/IFRA,
2000, 495 p., p. 427-459, p. 437.
128
Voir également pour le Kenya le fonctionnement de l’Eden Wildlife Trust, Winnie Kiiru « Questions
foncières : répartir les contraintes (réserve de Golini-Maluganji, Kenya), Compagnon Daniel et Constantin
François (dir.) Administrer l’environnement en Afrique, Karthala/IFRA, 2000, 495 p., p. 357-367 ou pour
l’organisation des conservancy et des joint ventures de Namibie, Lapeyre Renaud, « ‘Local is lekker’.
Devolution of Land Rights to Community-Based Organizations and the Sustainable Use of Local Natural
Assets: The CBNRM National Program in Namibia », Eberhard Christoph, Law, land Use and the
environment: afro-Indian Dialogues, Institut français de Pondichéry, coll. sciences sociales 13, 2007, 549 p., p.
191-218. Sur [Link].

68
Scénario dans les « zones d’habitat et d’activité rurales réservées »

Tableau n° 3 - Scénario des « zones d’habitat et d’activité rurales réservées »

Constituant Bénéficiaire/Finalité
État Equitable title
Habitants du village,
du GIE, du terroir

Patrimoine mis en
fiducie : zones d’habitat
et d’activités rurales
réservées du domaine
national.

Fiduciaire/trustee
Legal title
Communauté rurale

Dans cette configuration, le domaine national est préservé dans sa structure actuelle. Le
conseil rural conserverait son rôle d’affectation des terres. Dans ce sens, le fonctionnement
actuel pourrait ne pas être modifié de façon profonde en maintenant les rapports de force tels
qu’ils existent. Les hiérarchies traditionnelles comme nous les avons soulignées dans la vallée
du fleuve, dans la région de Podor par exemple seraient préservées. Mais les
dysfonctionnements actuels pointés par les détracteurs du domaine national dans les zones de
terroirs le seront également. La relation fiduciaire telle que nous la suggérons implique
d’instaurer un climat de confiance, qui peut passer par le contrat ou la convention locale ; ce
climat ne se décrète pas, il relève d’une démarche procédurale qui met les acteurs dans cet état
d’esprit.
Le droit ne peut décréter ce sentiment de confiance, mais il peut apporter un certain ordre
procédural qui publicise les objectifs et légitime l’action des acteurs. Encore faut-il que la
possibilité de discuter, d’analyser et d’amender des choix politiques soit envisageable. Au
regard de ces choix politiques, le fait que la commission identifie différentes zones dans les
zones du terroir du domaine national pose la question du choix de ces zones. Comment seront
déterminées les zones ? Selon quel processus ? Par qui ? Avec qui ? L’implication des acteurs
concernés est essentielle pour instaurer légitimité des processus et confiance entre les acteurs.

69
Scénario dans les « zones d’investissement intensifs »

Tableau n° 4 - Scénario des « zones d’investissement intensifs »

Constituant Bénéficiaire ?
État Finalité ?
Habitants du village ?
Du GIE ? du terroir ?

Patrimoine mis en fiducie :

zones d’investissement
intensif domaine national,
immatriculé au nom de
l’État.

Fiduciaire/trustee
Legal title
Investisseur étranger ? Banque ? Chefs religieux ?

L’opposition entre « tradition » et « mise en valeur efficace » persiste : comment concilier

l’apport nécessaire d’investissements, (quitte à ce qu’ils soient extérieurs…) dont à besoin le
Sénégal et la préservation des équilibres socio-économiques : les foyers sénégalais sont
souvent fragiles, l’ouverture au privé doit être compensée par des mécanismes de protection.
On ne peut pas ne pas s’ouvrir au marché. On ne peut pas ne pas protéger les plus fragiles.
Tableau de synthèse juridique

Relations des droits partagés dans le contexte au Sénégal

et dans le cadre juridique de la fiducie
Contexte juridique du Sénégal Cadre juridique de la fiducie

Type de droit Droit d’occupation (domaine privé de Ownership du fiduciaire jusqu’à la

l’État réalisation de la finalité.
Droit d’usage (domaine national)
Acteurs Milieu urbain : - Constituant transfert ses droits
emphytéote/superficiaire et État - Fiduciaire gère les droits
Milieu rural : - Un bénéficiaire (né ou pas)
affectataire et conseil rural ou une finalité 
Finalité Mise en valeur Au choix du constituant et des
Transmission contractants.
Durée/temporalité - Jusqu’à 99 ans Jusqu’à la réalisation de la
- Indéterminée si mise en valeur finalité : durée indéterminée.

70
3. Intérêts et difficultés du montage de la fiducie pour la gestion
des ressources foncières et naturelles
Les propositions institutionnelles précédentes s’inscrivent dans le cadre législatif sénégalais
existant ou éventuel : elles constituent des pistes de réflexions et n’occultent pas le fait que ces
montages « sur le papier » doivent prendre en considération une importante dimension
sociologique et politique : en d’autres termes, une solution « technique » ne suffit pas, elle
peut donner un cadre, mais ne peut constituer à elle seule une réforme, encore moins une
politique foncière. La fiducie, par les réflexions relatives au patrimoine et à aux utilisations
qu’elle permet, doit être inscrite donc adaptée au contexte contemporain, notamment au regard
de la tension existant entre accès et utilisation aux ressources et protection de ses mêmes
ressources. La fiducie parmi d’autres montages et d’autres catégories juridiques reflètent un
état juridique vers lequel on pourrait s’orienter pour inventer de nouveaux montages de
gestions des ressources naturelles, notion d’utilité, d’affectation, de biens publics mondiaux,
tout autant de catégories qui donnent un nouvel éclairage à la notion de patrimoine et à son
usage.

3.1 Notion d’utilité, lien avec la réalisation d’un but de la fiducie

La manière traditionnelle de concevoir la gestion de la terre où une autorité – un chef, un roi
ou l’État – tient le rôle de dépositaire et exerce des pouvoirs d’administration générale sur la
terre de la communauté, ne doit pas éluder le fait, qu’au Sénégal, un rapport individualisé est
également pris en compte dans la gestion des terres. Cela se traduit par la possibilité entre les
acteurs de différents accords relatifs à la mise en valeur de la terre – accords, affectations et
contrats – qui mettent en œuvre un dédoublement de la propriété. Cependant, la perte de
vitesse du caractère sacré de la terre « n’ouvre pas pour autant la porte à la propriété
parcellaire romaniste.129 » C’est là où il est question d’innovation pour proposer des montages
juridiques, en médiation entre ces deux voies.
« On peut par ailleurs considérer que le droit de propriété, exclusif et personnalisé (au sens
de rattaché à une personnalité juridique même si on parle de droit réel), ne prend sens qu’au
regard de l’utilité, de la valeur symbolique, économique, sociale, qui s’attache au même
support foncier. (…) L’importance juridique repose alors sur la faculté exclusive de disposer
de l’objet, non pas pour en disposer selon son bon plaisir, mais plus pragmatiquement, en
fonction de l’usage ou de l’intérêt que l’on compte en tirer. Cette analyse montre bien les
limites qui se sont construites dans l’imaginaire des usagers, où la règle se confond avec la
matière à laquelle on se rapporte. Peut-être peut-on y voir l’effet de la disparition de la
généralité du domaine éminent comme support du domaine utile. Quoiqu’il en soit, l’analyse
des droits sur le sol et les ressources gagnerait assurément à reprendre comme fondement
cette référence à l’ “utilité”. (…) L’essentiel devient alors d’identifier l’exclusivité d’un droit
d’accès, d’usage, d’occupation, provisoire ou permanent, territorialisé mais au regard de la
fonctionnalité recherchée. Le caractère religieux historiquement invoqué pour dissocier la
terre et le sol dans les droits dits traditionnels a perdu et continue de perdre de sa force.130 »

129
Rochegude Alain, « Le ‘droit d’agir’, une proposition pour la ‘bonne gouvernance foncière’ », p. 65-66.
130
Rochegude Alain, « Le ‘droit d’agir’, une proposition pour la ‘bonne gouvernance foncière’ », Eberhard
Christoph (dir.), Droit, gouvernance et développement durable, Cahiers d’anthropologie juridique 2005,
LAJP/Karthala, p. 59-72, p. 65-66.

71
3.2 Enjeux juridiques et difficultés politiques
Le fondement des propositions de dédoublements des droits de propriété telle que la fiducie
« [est marqué] au sceau de la confiance et elles ont souvent en commun une volonté de
conservation des biens dans la famille du disposant, de transmission du patrimoine à
plusieurs générations successives.131 » Cette préoccupation, à laquelle il est utile d’ajouter une
finalité de mise en valeur ou de valorisation, est un objectif également développé dans le
contexte de biens publics mondiaux. À cet égard, la catégorie de « fiducie-
patrimoine d’affectation » doit être rapprochée de celle des biens publics mondiaux. Ces deux
catégories ouvrent la voie pour l’élaboration de montages juridiques nouveaux liés à la
conservation et à la transmission de biens au sein d’un groupe. Le patrimoine d’affectation
opère une rupture dans la manière d’envisager l’appartenance d’un bien. Les biens sont dans
cette perspective, affectés non pas à un titulaire mais à une finalité déterminée : l’hypothèse
consiste à dire « qu’un patrimoine peut être sans sujet mais pas sans volonté, et que le but
n’est que la cristallisation d’une volonté dans les choses, l’affectation d’une masse de biens à
une finalité déterminée.132 » Cette hypothèse juridique qui est un possible théorique ne se
suffit pas à elle-même : elle requiert une volonté politique, l’affectation suggérée dépendant
d’une décision politique et d’un choix de société construit dans le cadre d’une politique
publique.
En effet, les montages des biens publics mondiaux relève de l’affectation d’un patrimoine à
but particulier et pose également la question importante du financement de la production de
ces biens particuliers, non produits en quantité suffisante par le marché seul. Ces deux
éléments méritent de s’intéresser à ces dispositifs afin d’en proposer une traduction en termes
juridiques. La notion des biens publics mondiaux est comme la fiducie une notion qui se
nourrit de nombreuses fictions : la paix, l’éducation, la sécurité ou le droit à vivre à dans un
environnement sain, sont identifiés comme étant des biens publics mondiaux. En termes
juridiques, ils s’inscrivent dans la lignée des droits de troisième génération et répondent à des
exigences non seulement politiques mais également sociales et économiques.
Les réflexions actuelles sur le droit de l’environnement, en particulier, celles relatives à la
protection des ressources naturelles intègrent l’influence que pourraient avoir dans la prise de
décision et l’élaboration des politiques publiques d’une part, « l’humanité », et son patrimoine
commun, et, d’autre part, c’est lié, les générations futures auxquelles les générations présentes
seraient tenues de transmettre les « biens publics mondiaux ». Ces biens dont « les avantages
ne sont pas limités à un seul pays, à une seule génération ou à un seul groupe socio-
économique de population133 », ne doivent pas être gérés seulement par des mécanismes
marchands : pour éviter les crises d'envergure mondiale, ils doivent être protégés, sans en être
complètement exclus, des logiques du marché privé qui ne peut assurer à lui seul une quantité
suffisante de ces biens.
L'enjeu consiste à tendre vers la réalisation de différents équilibres ; équilibre entre une
certaine homogénéisation des techniques juridiques concernant la production, la protection et

131
Cantin Cumyn Madeleine, « La fiducie, un nouveau sujet de droit ? » Mélanges Ernest Caparros, J. Beaulne
(dir.), Coll. Bleue, Montréal, Wilson & Lafleur Ltée, 2002, p. 129-143, p. 133.
132
Xifaras Mikhaïl, La propriété. Étude de philosophie du droit, PUF, coll. Fondements de la politique, 2004, 539
p., p. 329.
133
Kaul Inge, Grumberg Isabelle et Stern Marc A. (dir.), Biens publics mondiaux. La coopération internationale
au XXIe siècle, Economica, 2002, 272 p., p. 4.

72
l'accès équitable à ces biens, tout en préservant les manières de penser et de pratiquer le droit
au quotidien, au niveau local. Ces notions auxquelles il est largement fait allusion lorsqu’il
s’agit de développement durable, pose des problèmes juridiques liés à l’existence ou non
d’une personnalité juridique de ces entités, et éthiques, sur le statut à accorder ou non aux
générations futures et sur le caractère juridique de l’obligation des générations présentes à leur
égard.
« Toutefois, de toutes les leçons qu’on peut tirer de la gestion communautaire, celle qui
émerge de façon constante comme la plus décisives, c’est tout simplement que la gestion
durable des ressources naturelles la plus réussie apparaît là où la communauté locale est elle-
même le moteur principal du changement. Cela suppose qu’il puisse élaborer ses propres
stratégies, son propre modèle institutionnel de régulation, de l’utilisation et de gestion, dans
un contexte socio-économique dont elle aurait pleinement le contrôle. Comme dans toutes les
problématiques de développement rural, le principal défi consiste à provoquer et faciliter une
telle appropriation.134 » De ce point de vue, outre la question du niveau pertinent d’action, la
question des procédures juridiques, c'est-à-dire la manière dont sont concrètement produites et
mises en œuvre les politiques publiques est cruciale.
Dans le contexte sénégalais, l'enjeu, pour poursuivre les objectifs d’appropriation et de
participation accrues des populations, est que la communauté rurale soit suffisamment petite
pour que s'instaure une cohésion entre ses membres mais qu'elle soit suffisamment étendue
pour regrouper un nombre minimum de contribuables, donc de ressources pour mettre en
œuvre des projets locaux. Les délimitations parfois conflictuelles des communautés rurales
posent la question du terroir comme niveau pertinent à l’action. Paradoxalement, le sens
donné à la notion de terroir, définie par le dispositif relatif au domaine national en 1964 – loi
et décret – contient les potentialités pour favoriser les moteurs de la solidarité et de la
participation :

Art 1 : « Le terroir est constitué par un ensemble homogène de terres du domaine national
nécessaires au développement de la population du ou des villages qui y sont implantés, y
ayant des intérêts communs. »
Art 2 : « Le terroir comprend, autant que possible, les terres de cultures, les terres de
pâturages, les terres de parcours, les boisements régulièrement utilisés, les terres en friches
jugées nécessaires à son extension. »
Art 3 : Le territoire d'un terroir est conçu pour « être tel qu'il permette le fonctionnement
correct d'une coopérative agricole répondant aux deux critères de rentabilité et de gestion
optimale. »135

La question des acteurs à prendre en considération dans le processus, tant les acteurs
traditionnels que les acteurs économiques (qui peuvent parfois être les mêmes) revient à se
poser la question du « comment » une politique foncière peut se construire au Sénégal.

134
Bruce Campbell, « Au-delà de la faune : banaliser la gestion locale des ressources naturelles (Zimbabwé) »
Compagnon Daniel et Constantin François (dir.), Administrer l’environnement en Afrique, Karthala/IFRA,
2000, 495 p., p. 427-459, p. 446.
135
Article 1 à 3 du décret 64-573 du 30 juillet 1964 fixant les conditions générales d'application de la loi du 17
juin 1964.

73
Un autre équilibre à construire, déjà décelable en 1964, concerne la coexistence entre la vie
locale des terroirs et le souci de rentabilité. Ce double objectif perdure dans les travaux relatifs
à la réforme aujourd’hui, avec une accentuation du souci d’optimiser et rationaliser la gestion
des terres. La volonté de « mettre le monde paysan (sénégalais) au diapason du monde
moderne » et de prôner « l’émergence d’un conseilleur rural de type nouveau » ne se fera pas
sans l’assentiment du monde rural, en particulier pas contre les pouvoirs traditionnels, qu’ils
relèvent des anciennes aristocraties foncières ou des confréries, mourides, tijanes ou layennes.
Paradoxalement, même si la Loi sur le domaine national en 1964 et les travaux relatifs à la
réforme foncière en cours tendent à remettre en cause les structures traditionnelles, la réforme
foncière ne pourra pas se faire sans eux, et ne doit pas se faire sans eux.
Au regard des réseaux d’acteurs impliqués dans une politique publique, si dans une politique
foncière, le foncier est au cœur du processus, il ne doit pas être isolé, mais en articulation avec
les autres dimensions des politiques sectorielles, ressources naturelles, politiques agricoles,
urbaines, aménagement du territoire, décentralisation, etc. Comme nous le soulignions au
départ, une politique publique, outre le fait d’être un programme d’action gouvernemental, est
aussi le lieu où une « société donnée construit son rapport au monde, c'est-à-dire à elle-
même : les politiques publiques doivent être analysées comme des processus à travers lesquels
vont être élaborées les représentations qu’une société se donne pour comprendre et agir sur le
réel tel qu’il est perçu.136 » Dans ce sens, avant toute réforme, les acteurs sénégalais doivent
s’accorder sur ce réel, identifier ensemble les blocages éventuels, et quelles priorités doivent
être déterminées en vue de construire un équilibre entre les différents regards et intérêts, c'est-
à-dire faire émerger « l’intérêt général ».
La composition des conseils et leur fonctionnement suggèrent que l’une des questions
primordiales des réformes à venir concerne une répartition plus équitable de l’accès à la terre
aux populations capables de la mettre en valeur. Les habitants de la communauté rurale
peuvent être capables de mettre en valeur les terres, mais l’une des questions est celle de
consentir des droits à des non-habitants de la communauté rurale afin de privilégier une mise
en valeur plus rentable. Cette voie évoquée par la Commission chargée de la réforme du droit
de la terre et pose la question plus globale de la capacité du secteur traditionnel à mettre en
valeur et valoriser les terres au Sénégal. Une des voies de compromis proposée par la
Commission de réforme consiste à distinguer différentes zones dans les zones de terroir de
l’actuel domaine national et à préciser la notion de résident. La création de « zones
d’investissement intensif » permettrait l’octroi de certaines parcelles à des non-résidents de la
communauté rurale, y compris des non-sénégalais. Des « zones d’habitat et d’activités rurales
réservées », plus proche du régime des zones de terroir actuelles, maintiendrait la notion de
résident de la communauté rurale en en précisant le contenu : est considéré comme résident de
la communauté rurale, et dont peut bénéficier d’une affectation de terre, « toute personne de
nationalité sénégalaise, dès lors qu’elle décide de s’installer dans les limites géographiques
de la communauté rurale, en y possédant ou non son habitat principal. » Cette définition du
résident permettrait au non natif du village d’accéder à la terre. Ce dispositif s’il est adopté
tend à réduire l’impact de l’accès traditionnel à la terre.
L’accès à la terre du non-résident, en fait l’investisseur potentiel, pose difficulté et soulève un
paradoxe. Le besoin d’investissement extérieur aux communautés (qu’il soit étranger ou

136
Muller Pierre, Les politiques publiques, PUF, 2006, p. 59.

74
national) est existant et même crucial dans certains cas, mais le souci de protéger et garantir
l’accès à la terre des locaux est également important.
Les deux tendances sont parfois contradictoires, ou en tout cas difficile à concilier. Pourtant,
vers cet équilibre qu’il faut tendre. L’investissement puisqu’il est nécessaire voire vital, doit
être permis, mais contrôler, réguler, assortis d’un accompagnement juridique et social.

75
BIBLIOGRAPHIE INDICATIVE PAR THÈME

Décentralisation, foncier et structures sociales

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76
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77
Rapport d'évaluation des ateliers régionaux de l'Association des présidents de conseil rural
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national sur le Projet de réforme foncière, 1999, 27 p.
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sur le projet de réforme foncière, 16-17 décembre 1999, préparé par Amadou Niang du cabinet
G.T.T. Multi consult, janvier 2000, 51 p.
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Commission chargée de la réforme du droit de la terre, juin (?) 2008, 26 p.

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Cazalet Bertrand, « Les aires marines protégées à l’épreuve du sous-développement en
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de Pau et des pays de l’Adour, de l’Union mondiale pour la nature, le Cirad et l’Ifra (Institut
français pour la recherche en Afrique), Karthala/IFRA, 2000, 495p.
Dejouhanet Lucie, « Les produits forestiers non ligneux et la gestion de la forêt kéralaise :
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Vertigo, Revue en sciences de l’environnement, vol. n°5-3, 2004, 13 p.
Kaul Inge, Grumbert Isabelle et Stern Marc A. (dir.), Biens publics mondiaux. La coopération
internationale au XXIe siècle, Economica, 2002, 272 p.
Levrel Harold, Bouamrane Mériem, Kane Lamine, « La co-construction de systèmes
d’information sur les interactions entre développement humain et conservation de la
biodiversité : l’exemple d’un programme MAB mené dans la réserve de biosphère du Niokolo
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163-183.
Lapeye Renaud, « ‘Local is lekker’. Devolution of Land Rights to Community-Based
Organizations and the Sustainable Use of Local Natural Assets: The CBNRM National
Program in Namibia », Eberhard Christoph, Law, land Use and the environment: afro-Indian
Dialogues, Institut français de Pondichéry, collection Sciences sociales 13, 2007, 549 p, p.
191-218.

78
Marniesse Sarah, « Biens publics mondiaux et développement : De nouveaux arbitrages pour
l’aide ? », Document de travail, sept 2005-3, 22p.
Milol Christian Adonis, « Gouvernance et participation dans la gestion des ressources
forestières au Cameroun: impacts inattendus sur les pratiques foncières », Eberhard Christoph,
Law, land Use and the environment : afro-Indian Dialogues, Institut français de Pondichéry,
collection sciences sociales 13, 2007, 549p, p 233-256.
Protocole des relations entre la Caisse nationale du Crédit agricole du Sénégal (CNCAS) et la
Société d’aménagement du delta du fleuve Sénégal et des vallées du fleuve Sénégal et de la
Falémé (SAED), Saint-Louis (du Sénégal), 1986.
Takforyan Ani, « Conservation et développement local au Niokolo Koba » La nature et
l’homme en Afrique, dossier thématique de Politique africaine n° 53, dirigé par François
Constantin, mars 1994, p 52-63.

Propriété
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du colloque, Paris, 13-14 novembre 1989, organisé par l'ADEF, (Association des études
foncières), textes réunis et présentés par Catherine Chavelet, Paris : ADEF, 1991, 359p.
COMBY Joseph, « L’impossible propriété absolue », p 9-20.
BEAUR Gérard, « L’accession à la propriété en 1789 », p 21-29.
Atias Christian, « La propriété foncière : une tradition libérale à inventer », p 119-126.
Perinet-Marquet Hugues, « La propriété à géométrie variable », p 127-139.
Le Roy Étienne, « Le Code Napoléon révélé par l’Afrique », p 145-150.
Arnaud André-Jean, « Le droit français des biens entre jeu et providence », Archives de
philosophie du droit, t. 24 : Les biens et les choses, 1979, Sirey/CNRS, p. 231-234.
Arnaud André-Jean, Essai d'analyse structurale du code civil français. La règle du jeu dans la
paix bourgeoise, Paris : LGDJ, Bibliothèque de philosophie du droit, 1973, 182p.
Carbonner Jean, Flexible droit. Pour une sociologie du droit sans rigueur, Paris : LGDJ, 1995
(8e ed.), 441p. (en particulier, le titre II relatif à la propriété, p. 273-305)
Goldschmidt Victor, Montesquieu - De l’esprit des lois, Vol .I, Paris, Garnier-Flammarion,
1979, 507 p.
Kant Emmanuel, Métaphysiques des mœurs, Paris : Librairie philosophique Joseph Vrin, 1971
(1e éd. 1796), 279p. (préface critique de Michel Villey et introduction de Alexis Philonenko,
1e partie : Doctrine du droit en particulier p. 136 : Du droit réel)
Ourliac Paul, Malafosse Jehan de, Histoire du droit privé : les biens, vol. 2 Paris : PUF, coll.
Thémis Droit, 1971, (1ère ed. 1961), 452 p.
Patault Anne-Marie, Introduction historique au droit des biens, Paris : PUF, 1989, 336 p.
Schmitz Jean, « L’État géomètre : les leydi des Peul du Fuuta Tooro (Sénégal) et du Maasina
(Mali) » dans Cahiers d’Etudes africaines, 103, XXXVI, Paris, ORSTOM-EHESS.

79
Villey Michel, Critique de la pensée juridique moderne (12 autres essais), Paris : Dalloz, coll.
Philosophie du droit, n° 16, 1976, 274p. (en particulier « Notes sur le concept de propriété »,
p. 185-200.)
Villey Michel, « Préface historique », Archives de philosophie du droit, t. 24 : Les biens et les
choses, 1979, Sirey/CNRS, p. 2-7.
Xifaras Mikhaïl, La Propriété. Etude de philosophie du droit, PUF, coll. Fondements de la
politique, 2004, 539p.
Zenati Frédéric, "Pour une rénovation de la théorie de la propriété", Revue trimestrielle de
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Fiducie
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Brierley John E. C., « The new Quebec law of trusts : the adaptation of common law thought
to civil law concepts », Glenn Patrick Hugo (dir.), Droit québécois et droit français :
communauté, autonomie, concordance, Cowansville : Les éditions Yvon Blais, 1993, 597 p.,
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Brierley John E. C., « Regards sur le droit des biens dans le nouveau Code civil du Québec »,
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Cantin Cumyn Madeleine, « La fiducie, un nouveau sujet de droit ? » Mélanges Ernest
Caparros, J. Beaulne (dir.), Coll. Bleue, Montréal, Wilson&Lafleur Ltée, 2002, p. 129-143.
Cantin Cumyn Madeleine, « Le droit privé des biens : à l'enseigne de la continuité », GLENN
Patrick Hugo (dir.), Droit québécois et droit français : communauté, autonomie, concordance,
Cowansville : Les éditions Yvon Blais, 1993, 597 p., p. 375-382.
Galey Matthieu, « La typologie des systèmes de propriété C.R. Noyes. Un outil d’évaluation
contextualisée des régimes de propriété privée, publique et commune », Eberhard Christoph,
Law, land Use and the environment : afro-Indian Dialogues, Institut français de Pondichéry,
collection sciences sociales 13, 2007, 549 p., p. 89-125.
Gazzzaniga Jean-Louis, Introduction historique au droit des obligations, PUF, 1992, 296p.
Gianola-Gragg Elizabeth, La sécurisation foncière, le développement socio-économique et la
force du droit. Le cas des économies ouest-africaines de plantation (la Côte-d'Ivoire, le
Ghana et la Mali), Thèse pour le doctorat en droit, 1998, 400 p.
Guinchard Serge et Montagnier Gabriel., Lexique des termes juridiques (dir. Raymond
Guillien et Jean Vincent), Paris, Dalloz, 2001, 592 p.
Decheix Pierre, Contre-rendu du Colloque de l’Institut international de droit d’expression
française (Luxembourg, mai 1989), « Pour l’introduction de la fiducie ? », RIDC, 3-1990, p.
1007-1009.

80
Mc Auley Michael et Talpis Jeffrey, « The Quebec trust in the "real world" », Institut
canadien d'études juridiques supérieures, Conférences sur le nouveau code civil du Québec.
Actes des Journées louisianaises de l'Institut canadien d'études juridiques supérieures,
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recherche droit privé, Université de Caen, 53 p.
Nicholas Barry, « Le langage des biens dans la common law », Archives de philosophie du
droit, t. 24 : Les biens et les choses, Sirey/CNRS, 1979, p. 55-65. (stimulant et pédagogique).
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Witz Claude, Bibliographie, « J.-P. Dunand, Le transfert fiduciaire : « donner pour reprendre
», Mancipio dare ut remancipetur, Analyse historique et comparatiste de la fiducie-gestion »,
Revue internationale de droit comparé, 2001, Vol. 53, n° 3, p. 751 – 754.
Larroulet Christian, « la fiducie inspirée du droit romain, Dalloz 1990, Ch. XXI.

Droits réels et propriété des personnes publiques en France

Gaudement Yves, « Les droits réels sur le domaine public », AJDA, n°20/2006, 1094-1098, p
1095.
Lavialle Christian, « Du domaine public comme fiction juridique », JCP 1994, I, n° 3766, p.
259-265.
Maugüe Christine et Bachelier Gilles, « Genèse et présentation du code général de la propriété
des personnes publiques », AJDA n°20/2006, p. 1073-1093.
Pisani Christian et Bosgiraud Catherine, « Premières réflexions de la pratique sur le code
général des propriétés publiques », AJDA, n°20/2006, p. 1098-1106, p. 1102.
Revue Lamy, Juillet/août 2006, collection Lamy Collectivités territoriales, dossier « Nouveau
Code général de la propriété des personnes publiques », par Sophie Pignon, Arnaud Noury,
Stéphane Guérard, Patricia Savin et Antoine Cotillon, p 38-55. (esprit du Code, apport et
outils de gestion)
Actualité juridique du droit administratif (AJDA), n° 20/2006, dossier « La codification du
droit des propriétés des personnes publiques », p 1073-1106. (la valorisation des propriétés
publiques)
Acte du colloque « La circulation des propriétés publique » organisé par la Conseil Supérieur
du notariat, le 9 juin 2006, La semaine juridique, n° 43 du 23 octobre 2006, 1243-1252.

81
ANNEXES

Loi sur le domaine national au Sénégal

Loi 64-46 du 17 juin 1964 relative au domaine national, JORS du 11 juillet 1964, p. 905.
L'Assemblée nationale a délibéré et adopté,
Le Président de la République promulgue la loi dont la teneur suit :
Article premier : Constituent de plein droit le domaine national toutes les terres non classées
dans le domaine public, non immatriculées et dont la propriété n'a pas été transcrite à la
Conservation des hypothèques à la date d'entrée en vigueur de la présente loi. Ne font pas non
plus partie de plein droit du domaine national les terres qui, à cette même date font l'objet
d'une procédure d'immatriculation au nom d'une personne autre que l'État.
Art. 2 : L'État détient les terres du domaine national en vue d'assurer leur utilisation et leur
mise en valeur rationnelles, conformément aux plans de développement et aux programmes
d'aménagement.
Art. 3 : Les terres du domaine national ne peuvent être immatriculées qu'au nom de l'État.
Toutefois le droit de requérir l'immatriculation est reconnu aux occupants du domaine national
qui, à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, ont réalisé des constructions, installations
ou aménagements constituant une mise en valeur à caractère permanent. L'existence de ces
conditions est constatée par décision administrative à la demande de l'intéressé. Cette
demande devra, sous peine de forclusion être formulée dans un délai de six mois à compter de
la date de publication du décret d'application de la présente loi. Ce décret précisera notamment
les conditions requises pour qu'une mise en valeur soit considérée comme suffisante.
Art. 4 : Les terres du domaine national sont classées en quatre catégories :
1/ Zones Urbaines
2/ Zones Classées
3/ Zones des Terroirs
4/ Zones Pionnières.
Art. 5 : Les zones urbaines sont constituées par les terres du domaine national situées sur les
territoires des communes et des groupements d'urbanisme prévus par la législation applicable
en la matière. Un décret fixera les conditions de l'administration des terres à vocations agricole
situées dans les zones urbaines.
Art. 6 : Les zones classées sont constituées par les zones à vocation forestière ou les zones de
protection ayant fait l'objet d'un classement dans les conditions prévues par la réglementation
particulière qui est applicable. Elles sont administrées, conformément à cette réglementation.
Art. 7 : Des décrets pris après avis des comités régionaux de développement répartissent en
zones de terroirs et zones pionnières, les terres du domaine national autres que celles situées
dans les zones urbaines et classées.

82
La zone des terroirs correspond, en principe, à la date de la publication de la présente loi, aux
terres qui sont régulièrement exploitées pour l'habitat rural, la culture et l'élevage.
Les zones pionnières correspondent aux autres terres.
Art. 8 : Les terres de la zone des terroirs sont affectées aux membres des communautés
rurales, qui assurent leur mise en valeur et les exploitent sous le contrôle de l'État et
conformément aux lois et règlements. Ces communautés sont créées par décret pris sur
proposition du Gouverneur après avis du comité régional de développement, le même décret
définit les limites du terroir correspondant.
Art. 9 : Les terres de la zone des terroirs sont gérées sous l'autorité de l'État et dans les
conditions fixées par décret, par un conseil rural et par le Président dudit conseil.
Art. 10 : Le nombre des membres du Conseil Rural est fixé par décret institutif. Il peut
comprendre :
1/ des membres élus parmi et par les personnes domiciliées dans le terroir, y résidant
effectivement, s'y livrant à des activités rurales à titre principal et jouissant des droits
électoraux ;
2/ des fonctionnaires ou agents de l'État désignés en raison de leurs fonctions par décret
institutif ;
3/ des représentants de la coopérative ou des coopératives agricoles fonctionnant sur le
terroir.
Le Président du Conseil Rural, est désigné par l'autorité administrative parmi les membres du
conseil, à l'exception des fonctionnaires ou agent de l'État.
Les fonctions de Président ou de membre du conseil ne peuvent donner lieu à aucune
rémunération ou avantage direct ou indirect à peine de déchéance.
Art. 11 : Les zones pionnières sont mises en valeur dans les conditions fixées par les plans de
développement et les programmes d'aménagement.
A cet effet, des portions de ces zones sont affectées par décret soit à des communautés rurales
existantes ou nouvelles, soit à des associations coopératives ou tous autres organismes créés
sur l'initiative du Gouvernement ou avec son agrément et placés sous son contrôle.
Art. 12 : Des conseils de groupement ruraux composés des membres désignés par les conseils
ruraux intéressés, peuvent être chargés par l'État de la gestion et de l'exploitation de biens
d'équipement publics ou de ressources naturelles intéressant plusieurs terroirs.
Art. 13 : L'État ne peut requérir l'immatriculation des terres du domaine national constituant
des terroirs, ou affectées par décret en vertu de l'article 11 que pour la réalisation d'opérations
déclarées d'utilité publique.
Art. 14 : Les propriétaires d'immeuble ayant fait l'objet d'un acte transcrit à la Conservation
des Hypothèques devront, sous peine de déchéance, requérir l'immatriculation desdits
immeubles dans un délai de deux ans à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente
loi. Á défaut, ces immeubles peuvent être incorporés dans le domaine national.
Art. 15 : Les personnes occupant et exploitant personnellement des terres dépendant du
domaine national à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, continueront à les occuper et
à les exploiter.

83
Toutefois, la désaffectation de ces terres peut être prononcée par les autorités compétentes de
la Communauté rurale, soit pour insuffisance de la mise en valeur, soit si l'intéressé cesse
d'exploiter personnellement, soit pour des motifs d'intérêt général.
La décision de désaffectation pourra faire l'objet d'un recours devant le Gouverneur de la
région.
Un décret précisera les conditions d'application du présent article.
Art. 16 : Toutes dispositions contraires à celles de la présentes loi sont abrogées et notamment
les décrets 55-580 du 20 mai 1955 portant réorganisation foncière et domaniale, les textes pris
pour son application et l'article 83 et le 13e alinéa de l'article 90 du décret du 28 juillet 1932
réorganisant le régime de la Propriété Foncière relatifs à l'immatriculation en vertu d'un
certificat administratif.
Art. 17 : Des décrets fixeront les conditions d'application de la présente loi.

La présente loi sera exécutée comme loi d'État.

Dakar, le 17 juin 1964

Léopold Sedar Senghor

84
Cas de plainte au village de Dado

85
Guide d’entretien
Ce guide d’entretien reflète la teneur des entretiens que nous avons eu avec nos différents
interlocuteurs. Organisé par thèmes et par cas d’étude localisés, ce guide d’entretien a
constitué une première étape dans la construction de la problématique.

1. Foncier, aménagement et gestion des ressources naturelles

Gestion de projet et de programme d’aménagement et de développement
Quels sont les programmes aménagements prévus et réalisés ? (contextes urbain, rural,
maritime, fluvial et pastoral)
Quel est le statut des espaces concernés ?
Qui est à l’initiative du projet ? (communauté internationale, État, collectivités locales, ONG,
bailleurs ?)
Qui est le concepteur ? (modalités de conception, participation des populations)
Quel est le montage financier ? (crédit, auto financement, aide publique au développement)
Quelle est la gestion et la mise en œuvre du projet (Evaluation et suivi du projet, en particulier
la gestion sur le long terme et la question de pérennité) ?
Quelle est la participation et la réappropriation du projet par les populations ? Comment les
populations sont-elles invitées à participer aux projets ? A quelles étapes du processus ? Quels
sont les processus d’implication ou de sensibilisation mis en œuvre ?
Quelle est la finalité du projet ?
Rôle des services techniques déconcentrés de l’État dans les aménagements (sanction,
facilitateur, accompagnateur officieux)
Quel est le rôle des intervenants et partenaires extérieurs (bailleurs, ONG) dans les projets et
programme ?
Quelles relations entretiennent-ils avec les autorités de la localité où elles opèrent ?
Quel est le droit de regard et marge de manœuvre des collectivités locales à propos les projets
mis en œuvre ou financés par les partenaires extérieurs ?
Sur quel genre de projet ces partenaires sont-ils les plus présentes ?
Ces projets sont-ils pertinents au regard des besoins de populations ?
Gestion des ressources naturelles ?
Quelles sont les ressources naturelles concernées par le programme ?
Quel est le degré de sensibilisation des populations sur la protection du patrimoine et de
l’environnemental ?
Comment les espaces dans la diversité de leur statut et de leur fonction sont-ils organisés ?
Comment cette organisation s’articule-t-elle avec l’accès aux ressources par les différents
acteurs ?

86
Comment les populations sont-elles associées à la conception et à la mise en œuvre de cette
organisation (concertation, formation, information, sensibilisation) ?

2. Décentralisation
Aménagement institutionnel
Quel a été le processus de création des collectivités locales ?
Sur quels critères les villages ont-ils été regroupés dans une même communauté rurale ?
Les nouvelles instances sont-elles perçues comme légitimes par les populations ?
Modalité du processus de légitimation des nouvelles instances ?
Sur quels critères un village accède t-il au statut de commune ?
Les limites administratives sont-elles clairement identifiées et reconnues par les collectivités ?
Existe-t-il une politique d’extension des communes et des communautés rurales ? Si oui, que
recouvre-t-elle ?
Quels sont les outils de planification de l’aménagement des territoires communaux et des
communautés rurales ?
Financement de la décentralisation ?
Rôle de coopération décentralisée ?
Bilan et nature des difficultés éventuellement rencontrées après 10 ans de régionalisation ?
Quelle est la typologie des acteurs et des instances de la décentralisation ? Nature de leurs
interactions ?
Quels sont les enjeux pour ces différents acteurs ?
Existe-t-il une instance de coordination des acteurs en présence et projets mis en œuvre ?
Nature des relations entre les services déconcentrés et décentralisés ?
Réception par les acteurs des nouvelles dispositions ? (élus et populations)
Existe-t-il des formations pour les élus ?
Quels sont les besoins ou revendication exprimés par les élus ?
Comment les instances exécutives gèrent-elles leurs nouvelles attributions en matière
foncières ?
Questions spécifiques à Saint-Louis
Quelles sont les politiques d’extension de la commune de Saint-Louis au regard de la
communauté rurale Gandon ?
Comment Ngallèle et la communauté rurale de Gandon perçoivent-elles le projet d’extension
de Saint-Louis ?
Existe-t-il des projets intercommunaux avec les collectivités locales limitrophes ? De quelle
nature sont-ils ?

87
Orientation et contenu de la planification prévue en terme de politique de la ville (habitat,
commerce, éducation, assainissement…)
Quels sont, le cas échéant, les obstacles à de tels projets ?
La politique de protection du patrimoine commun dans la ville de Saint-Louis est-elle un frein
ou un moteur du développement de la ville ?
Rôle de coopération décentralisée ?
Quel rôle joue Lille métropole et Le Havre, respectivement avec Saint-Louis et Podor ?

3. Transactions et sécurisation
Quels sont les types de transactions qui régissent les attributions (transactions prévues ou
interdites par les textes et effectivement pratiquées) ?
Quel est la place de l’informel dans les transactions (informel toléré et informel sanctionné) ?
Quels sont les systèmes normatifs qui légitiment les transactions pour leur sécurisation ?
Quels sont les rapports à la sécurisation entretenus par les populations ?
Quelles sont les formes de sécurisation recherchées par les acteurs ?
Quelles sont les stratégies de sécurisation déployées par les acteurs ?
Quels rapports aux dispositifs législatifs et réglementaires (réappropriation, contournement,
détournement) ?
Quels sont les supports d’information des populations, concernant les textes applicables en
matière foncière et domaniale ?
Quelles sont les transactions applicables aux différents domaines (domaine national, domaine
privé de l’État, domaine des particuliers, domaine public fluvial ou maritime) ?
Quels sont les modalités et le régime de ces différentes transactions ?
Quel est l’objet et la finalité de chacune de ces transactions ?
Ces transactions applicables sont-elles effectivement appliquées ? Si non, pour quelles
raisons ?
Questions particulières sur l’attribution d’une parcelle
Quelles sont les modalités et les pratiques d’attribution foncière dans les zones de Saint-Louis
et de Podor ?
Quelles sont les différentes étapes de la procédure d’attribution ?
Les attributions sont-elles faites à titre gratuit ou onéreux ?
Sur quoi portent les frais (parcelle, bornage, dossier…) ?
Ces frais sont-ils forfaitaires ou individualisés ?
Existent-ils des supports d’information sur les procédures d’attribution ?
Les attributions suscitent-elles des conflits, si oui de quels types ?

88
4. Prévention, gestion et régulation des conflits
Existe-t-il des conflits ?
Si oui, quels sont la nature et l’objet de ces conflits ?
Quels sont les acteurs impliqués et concernés dans les conflits ?
Outils de prévention, forme de gestion des conflits ?
Quels sont les mécanismes de régulations mis en œuvre par les acteurs ? (Judiciaire et extra-
judiciaire)
En matière judiciaire, quel tribunal est compétent en matière foncière ?
Les recours sont-ils nombreux ? De quelle nature sont-ils et quelles sont les motivations des
demandeurs ?

5. Cas d’étude spécifiques

Cas d’étude de l’extension des aménagements urbains à Saint-Louis
Extension de Saint-Louis (limites administratives de la collectivité locale + volet
aménagement)
– Ngallèle 2000 (lotissement)
– communauté rurale Gandon
– Relation Guet Ndar Ngallèle
– Leybar (lotissement)
Langue de Barbarie
– Guet Ndar, Gokhu Mbacc désengorgement, assainissement du cadre de vie
– Gokhu Mbacc, communauté rurale Gandon, projets d’intercommunalité
Pikine transactions foncières, aménagement (réhabilitation et assainissement) du quartier,
évolution du montage juridique (création de l’agence Fondation pour le droit à la ville (FDV)
qui pilote dorénavant toutes les opérations techniques et juridiques).
Cas d’étude de l’extension des aménagements hydro-agricoles dans la zone de Podor
Mbooyo et ses GIE
Litiges liés aux limites entre communautés rurales
Charte des plans d’affectation et d’occupation des sols
Charte des domaines irrigués
Cas d’étude de la gestion des ressources naturelles
Aires marines protégées (AMP) à Saint-Louis
Forêts classées dans le département de Podor

89
Liste des interlocuteurs de terrain

Nom prénom Organisme ou Fonction Contact Date et Configuration et

localité nombres langue de
d’entretiens l’entretien
Saint-Louis
26 juillet au 5 août
1 M. Signaté Ministère de Contrôleur, chargé des 961 10 66 vendredi 27
Diamé l’économie et des impôts et des domaines juillet
finances. lundi 30 juillet
Direction générale
des impôts et des
domaines.

2 M. Ndiaye Ministère de Contrôleur, chargé des 961 10 66 Vendredi 27

Blondin l’économie et des impôts et des domaines juillet
finances. Vendredi 3
Direction générale août
des impôts et des
domaines.
3 M. Dione Service du Inspecteur adjoint du 961 18 33 Vendredi 27
Jean-Marie cadastre cadastre juillet
mardi 31
juillet
jeudi 16 août
4 M. ADC Agence de Coordinateur des Rue Holle Vendredi 27
Soumaré développement programmes 961 34 27 samedi 28
Boune communal 450 02 99 juillet
mardi 31
juillet
5 M. Wade Quartier de Chef de quartier 3 entretiens En wolof.
Abdou Karim Ngallèle dimanche 29 Participation de
(commune de juillet trois membres de
Saint-Louis) mercredi 1er sa famille
août
6 M. Gueye Quartier de Guet Délégué de quartier En wolof.
Amadou Ndar En présence de
Mairie quatre notables
7 M Faye Tribunal régional Président du tribunal Lundi 30
Waly de Saint-Louis régional de Saint-Louis juillet

8 M. Sow Association pour le Coordinateur des 961 88 74 Lundi 30

Ibrahima co-développement programmes de la juillet
(Ascode) Convention pour le
et fondation développement intégré
espagnole ACEAR de Guet Ndar (Cdig)

90
9 M. Diallo Direction régionale Chef de la division Jeudi 2 août Avec la
Boubacar de l’urbanisme participation
active
d’Ousmane
Badji, chef de la
section
urbanisme
10 M. Sidibé Bureau Capitaine Chef du 961 86 21 Jeudi 2 août
Issa d’information des Bureau d’information
parcs, réserves et des parcs, réserves et
aires marines aires marines protégés
protégés du nord du nord
Bipram
11 - M. Quartier Gokhu Président du conseil de Jeudi 2 et
Cheikh Fall Mbacc, quartier de Gokhu Jeudi 16 août
12- Sy 3e bayyal, Mbacc
Atouman - Secrétaire adjoint du
13 - Gaye El conseil de quartier
hadj Tidiane - Président commission
14- Ndiaye habitat et aménagement
Iba de l’espace
15 - Gueye - Président des Gie
Baba setom de Saint-Louis et
16 - Me président de la
Gaye commission
Souadou environnement du
conseil de quartier
- Président du comité
d’action de
développement
- Présidente de la
commission économie
locale
17 M. Ndiaye SAED Chef de zone Samedi 4 En présence de
Alassane d’exploitation de août Samba Diallo de
Bouna Mbooyo la SAED

Podor
Du 5 au 13 août
18 M. Thiam Délégation de la Ingénieur délégué Lundi 6 août En présence
Amadou SAED à Podor, adjoint d’Alassane
(Nianga) Diagne, chef de
la division
aménagement
19 M. Ly Village de Mbooyo Président GIE Poonguel Mardi 7 août En peul.
Habibou En présence de 3
membres de sa
famille
20 M. Ly Village de Mbooyo - Président GIE Jeudi 9 août En peul.
Habibou, Poonguel Chez M. Dème,
21 M. Ly - Président GIE Folaade et Ly Habibou est
Bocar Habi - Président GIE absent (Podor)
22 M. Ly Welingara

91
Ciré Malick - Président GIE Guumel
23 M. Dème
Aliou Baba
24 M. Mbaye Tribunal Greffier en Chef Jeudi 9 août
Oumar Départemental de
Podor
25 M. Awe Tribunal Président du Tribunal Jeudi 9 août
Abdourrahm Départemental de Départemental de Podor
ane Podor
26 M. Sous-préfecture de Sous-préfet de Gamaji Vendredi 10 La fin d’entretien
Babacar Gamaji Saré Saré août s’est fait en
Dieng (à Ndioum) présence du
Président la
Communauté
Rurale de Guédé
27 M. Bâ Sous-préfecture de Président de la Vendredi 10 En peul.
Amadou Gamaji Saré (à Communauté Rurale de août
Mamadou Ndioum) Guédé
28 M. Fall Service des eaux Chef de secteur des Lundi 13 août
Ousmane et forêts du eaux et forêts du
département de département de Podor
Podor
29 M. Oumar Hôtel de ville de - Maire de Podor 965 13 87 Lundi 13 août
M’Bengue, Podor - Vice-président du
30 M. conseil municipal,
Abdourrahm chargé de la coopération
ane Niang, - Conseiller municipal,
31 M. vice-président de la
Mamadou commission de
Diop l’éducation

Retour à Saint-
Louis
Du 14 au 19 août
32 M. Badji Direction régionale Chef de la section Mardi 14 août
Ousmane de l’urbanisme urbanisme

33 M. Dia Fondation droit à la - Responsable 961 48 48 Mercredi 15

Samba ville à Pikine à technique du projet de 542 92 10 août
Saint-Louis restructuration de Pikine
et Khouma à Richard
Toll
34 M.
Kantoussan - Responsable de
Basile l’équipe sociale des
projets
35 M. Manel Préfecture de Préfet du département 938 20 00 Jeudi 16 août
William Saint-Louis de Saint-Louis 938 20 01

92
36 M. Niang Association pour le Responsable de la 961 88 74 Jeudi 16 août
Ousmane co-développement sensibilisation et de la 544 30 02
(Ascode) et gestion des déchets à
fondation Guet Ndar, dans le
espagnole ACEAR cadre de la Convention
pour le développement
intégré de Guet Ndar
(Cdig)
37 M. SAED Direction du Gestionnaire des bases Vendredi 17
Fofanna développement et de données août
Moussa de l’aménagement
Bocar
38 M. Niang SAED Direction du Géographe gestionnaire 511 22 72 Vendredi 17
Amadou développement et du SIG août
de l’aménagement
39 M. Wane SAED Direction Ingénieur agronome, Vendredi 17
Mikhaïl des ancien ingénieur août
aménagements et délégué de Bakel et de
des infrastructures Matam
hydro-agricoles
40 M. Sy SAED Direction Chef de la division Vendredi 17
Boubacar des aménagement août
aménagements et hydraulique et gestion
des infrastructures de l’eau, ancien
hydro-agricoles ingénieur délégué de
Dagana
41 M. Ngom SAED Direction Chef de l’unité Vendredi 17
Papa des d’exécution du projet août
Mbissane aménagements et d’aménagement
des infrastructures d’hydro-agricole de
hydro-agricoles Bakel, ancien ingénieur
délégué de Bakel

93
Encadré « historique » sur le sentiment de possession
Le sentiment des habitants de posséder les terres occupées prend source dans le statut accordé
au site de Guet Ndar pendant la période du comptoir, période commerciale qui prend fin au
début de second Empire pendant lequel les différentes pratiques juridiques des acteurs
amorcent le processus de contact et d'acculturation, puis, pendant la période de colonie
proprement dite où certains habitants ont eu la possibilité d’accéder à la propriété, sous le
régime du Code civil de 1804, introduit au Sénégal en 1830.
L'arrêté foncier de Faidherbe du 11 mars 1865 permettait aux populations l’accès à un droit de
propriété en contre partie d’une mise en valeur. L'arrêté du 11 mars 1865 est présenté de prime
abord comme une avancée pour la reconnaissance des droits traditionnels et leur
transformation en « titre régulier de propriété ». Dans l'esprit de son initiateur, sûrement de
bonne foi, permettre aux occupants du domaine privé d'accéder à un titre reconnu par
l'administration ne pouvait être considéré que comme une réforme positive. Cependant, ce
sont l'application du texte et les pratiques qui révèlent le sens profond de ce texte. Les
occupants, pour le rester légalement aux yeux de l'administration, devaient réclamer un titre
officiel et pour cela, attester de la preuve de leurs droits. C'est justement l'exigence de cette
preuve qui posait des difficultés. La demander revenait finalement à ne pas reconnaître les
droits traditionnels dans leur originalité intrinsèque, au même titre que les droits issus de la
tradition civiliste. De plus, cette procédure était de type volontaire et initiée à la demande des
occupants. Ceux-ci, sûrs de leurs droits qui étaient reconnus traditionnellement au sein du
groupe, ne ressentaient pas le besoin de faire cette demande. L'administration, dans sa propre
logique, interprétait ce silence comme le fait que les occupants reconnaissaient n'avoir pas de
droits sur les terres où ils étaient installés et qu'elles étaient donc sous la souveraineté de l'État.
Cette situation d'incompréhension révélait, si l'on peut dire, du quiproquo interculturel. Cette
confusion relayée par les décisions de la jurisprudence137 a abouti à de véritables spoliations
où ceux qui voyaient leur terrain intégré dans le domaine privé de l'État avaient peu de
moyens de faire reconnaître leurs droits, tant les perceptions étaient différentes et
incompatibles.
La mise en valeur qui permettait l'accession à un titre foncier consistait en milieu urbain à « la
construction d'une enceinte autour du lot et dans son remblaiement afin de protéger des
inondations. »138 La reconnaissance de leurs droits a d’abord été refusée par l’administration.
Celle-ci avait une grande latitude pour évaluer et reconnaître la réalité d'une mise en valeur.
Dans cette procédure, l'administration était l'acteur juridique essentiel des décisions desquelles
dépendaient les populations et qui donnait à l'introduction de la propriété un caractère
autoritaire, incompatible avec la liberté à laquelle est associée cette notion. Le procédé utilisé

137
CA Bordeaux, 25 juin 1903, Recueil Dareste, 1904, p. 159. L'arrêt considère qu'en l'absence de demande de
titre régulier de concession par Rawane Boye, qui se déclare propriétaire d'un terrain sur le tracé de la voie
ferrée Dakar-Saint-Louis, il n'a pas rempli les conditions fixées par l'arrêté de 1865, sur ces motifs, son terrain
était entré dans le domaine de l'État. Cité par Durand Bernard (dir.), La justice et le droit : instruments d'une
stratégie coloniale, Montpellier, 2001, document polycopié de l'UMR « Dynamiques du droit », 1220 p., p.
1018.
138
Poinsot Jacqueline, Sinou Alain et Sternadel Jaroslav, Les villes d'Afrique noire entre 1650 et 1960, Paris :
Orstom/ACA, 1989, 346 p., p. 25.

94
par l'État est celui de la concession sur son domaine privé, « acte administratif par lequel une
personne se voit attribuer sur une terre un droit de mise en valeur précaire, susceptible de se
muer en droit de propriété dans des conditions fixées par le concédant. »139 Le but de la
concession était de favoriser, au terme du processus, le développement de la propriété, c'est
pourquoi la notion clé du régime de la concession était la mise en valeur du terrain concédé.
Les actes de concession sur le domaine privé de l'État prévoyaient une attribution provisoire
qui pouvait être transformée en attribution définitive si les conditions de mise en valeur étaient
réunies140. Si l'administration estimait qu'elles ne l'étaient pas, la parcelle pouvait être
réintégrée dans le domaine privé de l'État. Ainsi, certaines concessions ont pu ne pas être
suivies de l'accession à la propriété ; aujourd'hui encore, certains habitants de Guet Ndar sont
en possession de certificats de concession qui n'ont pas été "transformés" en titre foncier.

139
ROCHEGUDE Alain, Le droit de la terre au Mali, p. II-37.
140
La mise en valeur, fixée par le cahier des charges joint à l'acte de concession, n'a pas la même implication en
zones rurales et urbaines : dans les villes, la mise en valeur consiste à payer le prix et à bâtir ; en revanche, dans
les zones rurales, la distinction entre concession provisoire et définitive était accentuée, permettant à
l'administration de conserver son contrôle sur les terres tant qu'elle estimait que l'obligation de mise en valeur
n'avait pas été remplie.

95
Interprétations et représentations : le rapport à la langue
L’évaluation des données recueillies quotidiennement donnait lieu à l’analyse du contenu des
données et à des discussions de fonds, notamment sur les éléments à clarifier et sur les
interprétations. La question de l’interprétation des données s’est manifestée à deux niveaux
d’analyse : ces interprétations concernent, d’une part, les acteurs rencontrés et d’autre part,
celles au sein de notre équipe.
D’abord, l’interprétation a concerné le matériau collecté auprès de nos différents
interlocuteurs, en particulier, quand sur un même « objet » de recherche, les réponses
apportées étaient imprécises ou contradictoires, selon le parcours, les représentations, les
missions et les statuts des différents interlocuteurs. Nous avons eu l’occasion de recontacter
plusieurs de nos interlocuteurs pour élucider ces décalages. La finalité de l’analyse des
représentations s’inscrit dans la compréhension des pratiques des acteurs étudiés, les
représentations ne sont pas étudiées pour elles-mêmes, mais parce qu’elles sont indissociables
de l’analyse des discours et des pratiques des acteurs. Les représentations ont une visée
essentiellement liée à l’action.
Le terme « représentation » a plusieurs acceptions. Il peut relever notamment du vocabulaire
artistique (une représentation théâtrale), juridique (représentant légal en cas de tutelle) ou
politique (représentation parlementaire). La signification qui nous intéresse ici relève à
l’origine de la psychologie sociale et définit la représentation comme étant le « processus par
lequel une image est présentée aux sens. » Depuis le début du XXe siècle, les auteurs en
sciences sociales n'ont pas toujours perçu de la même façon les représentations. Ces
hésitations définitionnelles s'expliquent par la situation carrefour de la notion, utilisée par
différentes disciplines qui la définissent selon leurs propres concepts et finalités. Pour autant,
la plupart des auteurs s'accordent sur la forme dynamique des représentations qui peuvent se
transformer avec une relative facilité, et également sur leur finalité : elles sont destinées à
orienter les actions des individus.
Pour Willem Doise, les représentations permettent de « satisfaire une curiosité s'adressant
autant à ce que les gens pensent qu'à comment et pourquoi ils le pensent, » ceci en « essayant
de saisir le sens profond des discours et des comportements et en déchiffrant les
intentions. »141 Nous retenons de sa définition le fait qu'elle aboutit à l'étude et à la
compréhension des comportements. La relation représentation/action est à double sens dans la
mesure où représentations et actions se nourrissent mutuellement. Denise Jodelet, dans
l'ouvrage qu'elle a dirigé, souligne cet aspect. Pour elle, les représentations sociales sont « une
forme de connaissance socialement élaborée et partagée, ayant une visée pratique et
concourant à la construction d'une réalité commune à un ensemble social. »142 Les
représentations ne trouvent leur intérêt dans la vie quotidienne que parce qu'elles sont
porteuses d'action.

141
Doise Willem et Palmonari Augusto (dir.), L'étude des représentations sociales, Neuchâtel : Delachaux et
Niestlé, 1986, 207 p., p. 8.
142
Jodelet Denise, « Représentations sociales : un domaine en expansion », Jodelet Denise (dir.), Les
représentations sociales, Paris : PUF, 1997 (5e éd.), 447 p., p. 36.

96
On ne réfléchit pas à la représentation qu'on a pour tel ou tel objet, on la met aussitôt en
œuvre. L'action des acteurs sociaux a un double rôle dans l'élaboration des représentations :
elle est l'objectif mais également ce sur quoi elles se créent. Les représentations s'inspirent de
la pratique et la pratique est imprégnée des représentations. C'est pourquoi celui qui cherche à
connaître et à comprendre les comportements des différents acteurs se doit de se pencher sur
les représentations qu'il pourra découvrir dans la pratique… Ce processus en cercle souligne le
fait que les représentations ne sont pas un but en soi, ni pour ceux qui représentent, ni pour
ceux qui s'y intéressent ; elles sont nécessaires pour passer à l'acte pour les premiers et sont
essentiellement un outil vers la compréhension pour les seconds. Le fait que les
représentations provoquent et se nourrissent de l'action justifie l'attention accordée à l'étude
des représentations et explique que la pratique soit au centre de l'intérêt de l'observateur.
Les pratiques individuelles sont un vecteur essentiel de lecture des représentations collectives.
Ce rôle d'interface et de médiation de ces dernières explique le rôle actif qu'elles ont dans la
formation des identités et dans la construction du lien social. La fonction symbolique des
représentations est essentielle dans l'instauration de la légitimité du droit et de son acceptation
par les populations qui y sont assujetties ; cependant cet assujettissement ne peut se faire sans
un minimum de consentement au droit applicable, mécanisme de socialisation qui constitue
l'une des fonctions des représentations sociales relatives au phénomène juridique. La visée
pratique et la fonction symbolique des représentations sociales leur donnent une fonction de
légitimation des modalités de fonctionnement de la société. Parmi celles-ci, le droit tient une
place importante dans le maintien du lien social parce qu'est en jeu le consentement au droit et
dans le prolongement le consentement d'un projet de société. Selon nous, les représentations
sociales ont un lien étroit avec les questions de légitimité du droit. « Pour que soit défendable
l'idée selon laquelle la légitimité est la conformité à la loi, la légalité doit correspondre aux
intérêts de la société. C'est à cette condition que la conformité à la loi est critère de légitimité
et suscite l'adhésion ou le consentement des membres de la communauté. Le pouvoir juste est
indissociable de la loi légitime. »143
Ainsi, les représentations ont trait à la connaissance des pratiques sociales à deux égards. À un
premier niveau, les représentations sont utilisées par les acteurs sociaux pour orienter et
adapter leurs actions dans la société ; à un deuxième niveau, la notion de représentation est un
outil de compréhension des mécanismes sociaux pour les chercheurs.
En effet, à l’interprétation externe qui concerne l’analyse des discours et comportements des
acteurs, s’est ajoutée, à un second niveau d’analyse, une interprétation interne, au sein même
de l’équipe. Ce travail sur les interprétations s’est situé au niveau de la diversité des
représentations relatives à l’objet d’étude, des deux membres de l’équipe. Cette situation
découle des expériences et parcours différents, et par conséquent de la relation entretenue avec
le contexte et l’objet d’étude. La diversité s’exprime autour d’un ensemble d’éléments,
notamment la connaissance du milieu, des localités étudiées, de leur vie sociale et politique, le
rapport différent aux langues wolof et peule144, le réseau de relations, etc., qui influent sur

143
COICAUD Jean-Marc, Légitimité et politique. Contribution à l'étude du droit et de la responsabilité politiques,
Paris : PUF, coll. Questions, 327p, p. 32-33.
144
Beaucoup d’entretiens ont pu avoir lieu en français. Lors des entretiens qui ne pouvaient se faire qu’en wolof
ou en peul, la traduction simultanée a parfois été utilisée, mais elle pouvait constituer un obstacle à la fluidité, à
la spontanéité des échanges et même à la valeur des données ; dans ce cas, d’un commun accord, la traduction
n’a pu se faire que dans un second temps, hors contexte. La « transmission linguistique » qui a compris pendant

97
l’accès, la compréhension et l’interprétation que l’on peut avoir des discours, des pratiques et
des représentations des acteurs sur le terrain. Autrement dit, cela pose non seulement la
question du positionnement du chercheur par rapport à son objet d’étude, selon qu’il
appartient ou non à la société, cadre de la recherche, mais également le rôle qu’il compte tenir
dans la société qu’il analyse (notion de partenaire ou de médiateur-tiers neutre, par exemple).
La diversité des représentations au sein de l’équipe est apparue, non comme un obstacle, mais
comme un levier d’analyse critique et de déconstruction de notre objet d’étude. L’intention a
été continuellement de mettre en valeur la complémentarité des interprétations, nos deux types
de questionnements (travail sur les « trous noirs », l’implicite, et les soi-disant évidences) et
des méthodes d’analyse (entre terrain et théorie). La façon d’analyser et de traiter nos
différentes manières de percevoir les données au sein de l’équipe a contribué à
l’approfondissement des échanges. Le travail sur les interprétations ne se limite pas à la
description, il va au-delà et nécessite un travail sur nos propres représentations,
« l’interprétation, c'est la représentation d'une représentation par une autre en vertu d'une
similarité de contenu. »145 Cela s'explique par le fait que l'observateur, tout en s'intéressant aux
représentations, fonctionne en vertu de ses propres représentations dont il est difficile de se
détacher. Concrètement, certains éléments semblaient évidents pour un chercheur d’origine
franco-sénégalaise, mais ne l’étaient pas forcément pour une chercheure d’origine française.
Cependant, les étonnements voire les incompréhensions n’ont pas fait l’objet d’évitement,
mais, au contraire, de confrontations et de discussions, dans l’objectif de rendre explicites des
représentations intériorisées et de transcender des « évidences », c'est-à-dire des
éléments pensés et dicibles mais non formulés à propos du fonctionnement et des relations des
sociétés sénégalaise, wolof et peul (par exemple, les rapports à l’autorité).

le terrain, traduction et transcriptions des entretiens en wolof et peul, soulève la question essentielle de l’accès
aux données. Bien plus qu’un simple rapport à la langue, il s’agit de l’accès intime aux fonctionnements d’une
société, de ses rouages complexes et des relations subtiles que les acteurs entretiennent entre eux. Quoique
l’information puisse être transmise en français dans de nombreuses situations au Sénégal, perdurent des zones
thématiques de non-accès, sorte de « trous noirs » difficiles à combler. Ce constat de la difficulté d’accès à
certains types de données, qui semble relever de la tautologie, n’est pas sans conséquence, nous semble-t-il, sur
l’élaboration et l’application des projets de développement ou de réforme institutionnelle.
145
Sperber Dan, « L'étude anthropologique des représentations : problèmes et perspectives », Jodelet Denise (dir.),
Les représentations sociales, Paris : PUF, 1997 (5e éd.), 447 p., p. 133-148, p. 136.

98
Documents et supports de travail remis par nos interlocuteurs

Décisions du tribunal régional de Saint-Louis

Jugement n° 35 du 10 mars 1992, GIE Geem yall contre Samba Sarr et consor (expulsion et
exécution provisoire).
Jugement n° 18 du 9 mars 1999, Mamadou Niang contre Ahmed Niang Tahir Niang
(expulsion pour occupation irrégulière).
Jugement n° 15 du 15 février 2000, coopérative des femmes professionnelles de la pêche de
Guet Ndar contre Abdel Nasser Omaïs, (expulsion pour utilisation irrégulière
d’aménagement).

Décision du tribunal départemental de Podor

Procès-verbal d’enquête préliminaire, n° 3, du 4 janvier 2007 établi par la gendarmerie du
Podor, Mamadou Mbodji contre Hamath Ndongo pour extension irrégulière d’une exploitation
arboricole.
Plainte de Mamadou Mbodji du 5 novembre 2006 contre Hamath Ndongo et Thierno Ndongo.
Service départemental du développement rural de Podor, Procès verbal de constat de dégâts
des 25 janvier 2005 et 21 avril 2005. (+ estimation des dégâts du 28 janvier 2005).
Constat de mise en valeur du 3 août 1999 de l’exploitation de Mamadou Mbodji par le chef de
secteur agricole.
Autorisation de défricher du 18 avril 1973.

Direction du développement et de l’aménagement rural de la SAED

Tableau « Évolution des superficies aménagées et évolutions des superficies exploitées dans la
vallée du fleuve Sénégal rive gauche » par délégation et par spéculation, banque de données
de la SAED, au 13 juillet 2007.
Carte de situation des communautés rurales et des localités de délégation de Podor
(département de Podor).
Carte « Les aménagements hydro-agricoles de la délégation de Podor en 2006. Classification
suivant leur exploitabilité ».
Carte « Délégation de Podor : cartes des infrastructures hydrauliques et routières »
Délégation de Podor : carte de présentation du réseau hydrographique permanent. (Données
obtenues à partir d’images satellite SPOT, géo-référencées par la SAED, date de la prise de
vue : mai 1987)
Délégation de Podor : carte des aménagements hydro-agricoles en 2006. Classification par
type.
Carte des limites de sols dans la délégation de Podor. Classification suivant le nom
vernaculaire.

99
Délégation de Dagana : carte des aménagements hydro-agricoles en 2006. Classification par
type.

Documents à propos de la Convention pour le développement intégré de Guet Ndar

(CDIG)
Convention pour le développement intégré de Guet Ndar (CDIG), 4 p.
Convention pour le développement intégré de Guet Ndar (CDIG), fiche de synthèse, 1 p.
Convention pour le développement intégré de Guet Ndar (CDIG), Rapport période
d’identification, période Aout-Novembre 2006, 21 p.
Convention pour le développement intégré de Guet Ndar (CDIG), Document de présentation,
juillet 2007, Powerpoint de 20 vignettes.

Agence de développement communal (ADC)

Île Saint-Louis du Sénégal, site inscrit sur la Liste du patrimoine mondial, Plan de sauvegarde
et de mise en valeur, Règlement, volume 2, nov. 2006, 22 p.
Bizet Bernard (Unesco) et Chadaj Laurent (Caisse des dépôts et consignations), Amélioration
de l’habitat et du développement économique dans le secteur sauvegardé : propositions
financières et juridiques, Rapport final (13/10/2004), Mission conjointe Unesco-Caisse des
dépôts et consignations, effectuée à Saint-Louis du Sénégal du 12 au 19 janvier 2004, 27 p.
Dossier « Programme de développement communal ».
Commune de Saint-Louis, Assises de Saint-Louis, Programme de développement communal,
1998-2008, Tome I : Analyse du profil urbain de Saint-Louis, Étude réalisée avec l’appui du
Partenariat Lille/Saint-Louis, du Programme de microréalisations/FED et du Partenariat PGU-
BNETD avec le soutien méthodologique de la CCIADL (Secrétariat permanent des assises),
juillet 1999, 65 p.
Commune de Saint-Louis, Assises de Saint-Louis, Programme de développement communal,
1998-2008, Tome II : Définition des orientations générales, des stratégies et du plan d'actions
à l'horizon 2008, étude réalisée avec l’appui du Partenariat Lille/Saint-Louis, du Programme
de microréalisations/FED et du Partenariat PGU-BNETD avec le soutien méthodologique de
la CCIADL (Secrétariat permanent des assises), juillet 1999, 27 p.
Commune de Saint-Louis, Assises de Saint-Louis, Programme de développement communal,
1998-2008, Tome III : Un Plan d'Opérations Triennal : 1999 – 2001, étude réalisée avec
l’appui du Partenariat Lille/Saint-Louis, du Programme de microréalisations/FED et du
Partenariat PGU-BNETD avec le soutien méthodologique de la CCIADL (Secrétariat
permanent des assises), juillet 1999, 18 p.
Dossier « plan de développement de Diamaguène »
ADC, Inventaire des problèmes prioritaires du quartier de Diamaguène, Saint-Louis, 4 p.
ADC/PRADEQ, Plan de développement du quartier de Diamaguène, nov. 2001, 57 p.
ADC, Démarche Agenda 21 local de Saint-Louis, 14 p.

100
ADC, La démarche PRADEQ, Document d’appui méthodologique, Programme de
renforcement et d’appui au développement des quartiers, 8 p.
PRADEQ/ADC, Note d’orientation méthodologique relative à l’extension du PRADEQ sur
l’île de Saint- Louis, juillet 2004, 8 p.
Conseil régional de Saint-Louis, Agence régionale de développement, Plan régional de
développement intégré, (PRDI) 2000-2005, Tome 1 : Diagnostic socio-économique régional,
avec le soutien financier de la région Nord-Pas de Calais, 2000, 129 p.
ADC/Enda-tm/Rup, ambassade d’Autriche, Processus d’amélioration durable de
l’environnement à Saint-Louis, Rapport provisoire du diagnostic institutionnel participatif
(DIP) des GIE CETOM de la ville de Saint-Louis, CPS/Appel d’offre restreint n°1/2006-
PADE-Saint-Louis, mai 2006, 40 p.
République du Sénégal, Document de stratégie de réduction de la pauvreté (DSRP), 2002,
75p.
Ville de Saint-Louis, ADC, Partenariat avec Saint-Louis et sa région, AFVP, Fonds de
développement local, orientations générales, janvier 2003 23 p.
Soumaré B. D., L’ADC, passerelle entre Saint Louis et Lille, 2 p.
CCIADL/Commune/Partenaire Lille, Carte, « Ville de Saint-Louis, occupation du sol
communal, juin 1999 ».
Commune de Saint-Louis/ADC, Plan directeur d’urbanisme (PDU), Saint-Louis, Livre blanc,
162 p. Groupement Consultants associés est en charge de l’élaboration du PDU de Saint-Louis
à l’horizon 2025.
ADC, Atelier international sur le patrimoine, Saint-Louis, une ville culturelle et touristique du
30 novembre au 2 décembre, Présentation, 2006, 1 p.
ADC, Commune de Saint-Louis, Institut africain de gestion urbaine (IAGU), ONU-Habitat,
Profil environnemental de la ville de Saint-Louis, avril 2005, 220p. (de nombreuses, cartes,
graphiques, tableaux et photos).
ADC, Rapport de présentation du plan de sauvegarde et de mise en valeur de l’île Saint-Louis
du Sénégal, 3p.
ADC, Rapport général « Atelier international sur le patrimoine. Saint-Louis, une ville
culturelle et touristique du 30 novembre au 2 décembre 2006 », Propositions de plan d’action
pour le site classé de Saint-Louis, 48 p.
ADC, Statut des conseils de quartier, 2003, 9 p.
Demba Niang, directeur de l’Agence de développement communal de Saint-Louis. Rencontre
sous-régionale de valorisation des approches de gestion participative de villes d’Afrique de
l’Ouest, Thème : Gouvernance locale et gestion participative des villes en Afrique de l’Ouest :
Le cas de Saint-Louis, ENDA ecopop/ECDPM, juin 2001, 35 p. (figure l’étude sur l’économie
locale)
CCIADL/Commune/Partenaire Lille, Carte, Ville de Saint-Louis, quartiers et zones
inondables juin 1999.

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Fascicule d’informations relatives aux démarches administratives en vue de travaux sur l’île à
destination des habitants de l’île, « J’habite sur l’île, je veux transformer ou construire une
maison, que doit-je faire », 4 p.

Direction régionale de l’Urbanisme de Saint-Louis

Ministère de l’Urbanisme et de l’Aménagement du territoire, Division régionale de
l’urbanisme et de l’habitat de Saint-Louis, Plan de lotissement « Parcelles assainies » Saint-
Louis, avant projet sommaire par Boubacar Diallo (architecte), août 2005, maitre d’ouvrage :
société nationale des habitations à loyers modérés.
Décret n°2002-573 instituant en zone spéciale d’aménagement la zone de « Ngallèle Maka
Toubé » à Saint-Louis et prescrivant l’élaboration d’un plan d’urbanisme de détails ainsi que
des mesures de sauvegarde.
Senior consultants associés, Zone d’aménagement concerté de Maka Toubé, Réseau primaire
eau potable, 8 août 2007.
Zone d’aménagement concerté de Maka Toubé, Réseau électrique moyenne tension.
Senior consultants associés, Plan d’urbanisme de détail, Zone d’aménagement concerté de
Maka Toubé, 8 août,
Ministère de l’Économie et des Finances, Direction générale des impôts et des domaines,
Centre des services fiscaux de Saint-Louis, Contre-rendu de mission de reconnaissance et
identification des propriétaires d’impenses dans les lotissements d’extension de Podor, par les
représentants du cadastre, de l’urbanisme et des domaines de Saint-Louis, 3 p.
Commune de Podor, département de Podor, région de Saint-Louis, « Décision municipale
n° 09/CP-2007 portant création de la Commission d’attribution des parcelles à usages
d’habitation » du 23 avril 2007.

Direction générale des impôts et des domaines

Ministère de l’Économie et des Finances, Direction générale des impôts et des domaines,
Direction de l’enregistrement des domaines et du timbre, Bureau des domaines de Saint-Louis,
« Formulaire de bail entre l’État sénégalais et les particuliers ».

Section des eaux et forêts du département de Podor

Ministère de l’Environnement et de la Protection de la nature, Direction des eaux, forêts,
chasses et de la conservation des sols, Inspection forestière de Saint-Louis, Secteur forestier
de Podor, « Situation des aménagements des forêts classées dans le département de Podor » au
29 janvier 2007.
« Organisation et l’assainissement du cadre de vie » Comité régional de développement
(CRD), 31 juillet 2007, Chambre de commerce de Saint-Louis.
Programme lancé par Mme la Ministre du Cadre de vie et de l’Hygiène publique à Saint-
Louis, Sourang-Ndir Maïnouna.

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