Sujet : Le juge judiciaire est-il exclu du contrôle des actes des

personnes publiques ?

La principale compé tence des juridictions administratives porte sur le contrô le des dé cisions
administratives qu’elles soient unilaté rales ou qu’elles prennent la forme d’un contrat. D’ailleurs,
le recours pour excè s de pouvoir qui est le recours le plus em- blé matique du juge administratif
constitue un contentieux de l’annulation des actes administratifs.

outefois, cette compé tence confié e au juge administratif pour contrô ler les actes des personnes
publiques (l’EB tat, les collectivité s territoriales et les é tablissements publics) exclut-elle la
compé tence des juridictions judiciaires ?

Est-ce la ré alité du droit positif ? Le juge administratif n’est-il pas concurrencé par la
compé tence d’autres juridictions ?

Le Conseil constitutionnel en proclamant que le principe d’indé pendance des juridictions

administratives implique de ré server au juge administratif le contentieux de la ré formation et de
l’annulation des dé cisions de la puissance publique (Cons. const., 23 janvier 1987, « Conseil de la
concurrence ») consacre l’exclusion de la compé tence des juridictions judiciaires en ce domaine
(1). Toutefois, comme tout principe, la ré serve de compé tence accordé e par le juge
constitutionnel au juge administratif ne forme pas une exclusion absolue de la compé tence des
juridictions judiciaires mais une affirmation relative (2).

1. Une exclusion de principe

La dé cision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 a renforcé l’exclusion de la
compé tence des juridictions de l’ordre judiciaire (B) qu’un processus historique avait forgé (A).

A. Une exclusion historique

Depuis la cé lè bre loi des 16 et 24 aoû t 1790 et le dé cret du 16 fructidor an III, le juge judicaire
n’a plus le droit de connaı̂tre des actes des autorité s administra- tives, de mê me qu’il ne peut
plus ré gler les causes qui lui sont pré senté es par voie de dispositions gé né rales (prohibition des
arrê ts de rè glement). Cette sé paration de l’autorité judiciaire et de l’autorité administrative qui
provient de la Ré volution fran- çaise trouve son origine bien avant les é vè nements de 1789.
Rappelons que Louis XVI indiquait dans sa lettre portant ré union des EB tats Gé né raux qu’outre la
né cessité de lever de nouveaux impô ts pour faire face à la crise é conomique, les pré rogatives des
parlements (tribunaux judiciaires de l’Ancien Ré gime) en matiè re de contrô le des é dits royaux
devaient ê tre abolies pour faire cesser les abus. De cette pé riode, on a conservé l’idé e que les
juridictions judiciaires é taient exclues des litiges relatifs aux actes des personnes publiques.

Toutefois, l’exclusion des juridictions judiciaires ne s’est pas faite immé diatement en ayant une
autorité jurictionnelle qui en constitue le pendant. Dans un premier temps le contrô le des actes
administratifs a é té placé sous le contrô le de l’administration
elle-mê me. Ainsi, selon la thé orie du « Ministre-juge », seule les autorité s administra- tives
é taient compé tentes pour ré gler les litiges avec les administré s. D’une certaine maniè re, juger
l’administration, c’é tait encore administrer.

La cré ation du Conseil d’EB tat par la Constitution du 22 frimaire an VIII n’a pas vé rita- blement
bouleversé l’esprit de l’é poque. Envisagé non pas comme un juge statuant souverainement mais
comme une autorité consultative, le Conseil d’EB tat est inté gré dans les structures
administratives. Il en connaı̂t les difficulté s et perçoit les enjeux politiques des dé cisions. Sa
fonction consultative, aussi bien en amont lors de l’exa- men des projets qu’en aval lors des
contentieux, est marqué e par ce rapprochement avec l’administration dite active.

Malgré cela, le Conseil d’EB tat a peu à peu acquis son autonomie et a effacé le spectre du retour
vers le droit commun et la compé tence des juridictions judiciaires.

Tout d’abord, il a acquis une autonomie de fait. Inté gré dans un systè me de justice retenue, le
Conseil d’EB tat devait soumettre des avis au chef de l’EB tat qui statuait sur les contentieux publics
(il en é tait de mê me pour les conseils de pré fecture, ex-tribu- naux administratifs, avec le pré fet).
Or, à une exception prè s, le Conseil d’EB tat ne sera jamais contredit par le chef de l’EB tat, tant et si
bien que les avis du Conseil d’EB tat valaient dans la pratique jugement des affaires.

Ensuite, le Conseil d’EB tat a acquis une autonomie de droit. La loi du 24 mai 1872 bouleverse le
champ des possibles en pré voyant que le Conseil d’EB tat statue souverai- nement au nom du
peuple français. Le Conseil d’EB tat devient une vé ritable juridiction.

Ce caractè re juridictionnel est renforcé par le lé gislateur par la cré ation du Tribunal des conflits.
Non seulement les conseillers d’EB tat composent le Tribunal des conflits à part é gale avec les
magistrats de la Cour de la cassation, mais l’existence de cette juridic- tion chargé e de ré gler les
problè mes de compé tences entre les deux ordres bâ tira un puissant bouclier de protection de la
compé tence du Conseil d’EB tat.

B) Une exclusion renforcé e

L’exclusion des juridictions judiciaires du contrô le des actes administratifs a pour co- rollaire le
renforcement de la compé tence des juridictions administratives. Or ceci fut le fruit d’un
cheminement jurisprudentiel.

En premier lieu, le Conseil d’EB tat a conforté la compé tence des juridictions administratives en
é largissant son contrô le à l’ensemble des personnes publiques. Ainsi, le Conseil d’EB tat a unifié le
contentieux des collectivité s territoriales avec celui de l’EB tat en é tendant son contrô le, d’abord,
aux actes unilaté raux (arrê t « Cadot ») et ensuite aux contrats (CE, 6 février 1903, « Terrier »).
Une dé marche identique a fondé le contrô le des actes des é tablissements publics.

En second lieu, le Conseil d’EB tat a conforté é galement la compé tence des juridictions
administratives en excluant la possibilité pour les pouvoirs publics de pré voir qu’une dé cision
administrative puisse ê tre soustraite de tout recours. Ab l’exception des actes de gouvernement et
des mesures d’ordre inté rieur, l’ensemble des dé cisions administratives peuvent faire l’objet
d’un recours pour excè s de pouvoir. Cette prescription limitant les pré rogatives des pouvoirs
publics constitue selon la jurisprudence un principe gé né ral du droit qui a pour effet d’assurer le
respect de la lé galité (CE, Ass., 17 février 1950, « Ministre de l’agriculture contre Dame Lamotte »).

Ainsi, par principe, l’ensemble des dé cisions administratives des personnes publiques sont
soumises à la compé tence des juridictions administratives. Toutefois, malgré la volonté
jurisprudentielle d’é tendre le champ du contrô le de lé galité , la compé tence des juridictions
administratives a longtemps souffert du statut purement lé gislatif du juge administratif. En effet,
à l’inverse de l’autorité judiciaire, les diffé rentes Constitutions, dont notamment la Constitution
du 4 octobre 1958, n’ont pas pré vu de dispositions particuliè res pour les juridictions
administratives.

Il a fallu attendre deux dé cisions du Conseil constitutionnel pour que la juridiction
administrative acquiè re un statut constitutionnel. Tout d’abord, par une dé cision « validation
des actes administratifs » du 22 janvier 1980, le Conseil constitutionnel dé gage de la loi du 24
mai 1872 un principe fondamental reconnu par les lois de la Ré publique d’indé pendance de la
justice administrative. Ensuite, dans la dé cision « Conseil de la concurrence » du 23 janvier 1987,
le Conseil constitutionnel parachè ve l’é difice en affirmant que « conformé ment à la conception
française de la sé paration des pouvoirs, figure au nombre des principes fondamentaux reconnus
par les lois de la ré publique celui selon lequel, à l’exception des matiè res ré servé es par nature à
l’autorité judiciaire, relè ve en dernier ressort de la compé tence de la juridiction administrative
l’annulation ou la ré formation des dé cisions prises, dans l’exercice des pré rogatives de
puissance publique, par les autorité s exerçant le pouvoir exé cutif, leurs agents, les collectivité s
territoriales ou les organismes publics placé s sous leur autorité ou leur contrô le ».

Autrement dit, le Conseil constitutionnel attribue l’exclusivité de la compé tence de l’annulation

et de la ré formation des actes administratifs au juge administratif.

Toutefois, cette exclusivité est relative car le Conseil constitutionnel limite cette exclu- sivité aux
« dé cisions prises, dans l’exercice des pré rogatives de puissance publique » et au respect « des
matiè res ré servé es par nature au juge judiciaire ».

2. Une exclusion relative

La jurisprudence du Conseil constitutionnel reconnait que la compé tence de principe en matiè re
de contrô le des actes de la puissance publique ré servé e au juge adminis- tratif est limité e par les
matiè res ré servé es par nature au juge judiciaire. Autrement dit, la compé tence de principe des
juridictions administratives est limité e par les com- pé tences particuliè res confié es au juge
administratif. Ainsi, la loi, comme la jurispru- dence, amé nage un retour vers la compé tence du
juge judiciaire qui s’é tablit selon deux procé dé s : par la mise en place de blocs de compé tence au
profit du juge judi- ciaire (A) et par l’admission de limites au champ de compé tence du juge
administratif dans le contrô le des actes administratifs (B).

A) Le retour à la compé tence du juge judiciaire par la thé orie des blocs de
compé tence
En matiè re de contrô le des actes des personnes publiques, le juge judiciaire peut intervenir sur
la base de deux fondements.

D’une part, la loi peut confier un bloc de compé tences au juge judiciaire. Cette si- tuation
intervient essentiellement en matiè re de responsabilité de la puissance pu- blique, comme par
exemple pour la ré paration des dommages causé s par un vé hicule terrestre à moteur mê me
administratif (loi du 31 dé cembre 1957) ou lors d’un « acci- dent scolaire » (art. L.911-4, C.
é duc.). Né anmoins, le juge judiciaire peut ê tre amené à contrô ler des actes des autorité s
publiques. Tel est le cas de l’ensemble des actes lié s à l’é tat des personnes (actes d’é tat civil,
inscription sur les listes é lectorales, etc.).
D’autre part, la compé tence des juridictions judiciaires provient de l’application de la
Constitution. En application de l’article 66, le juge judiciaire est le gardien de la proprié té privé e
et de la liberté individuelle. Outre la prise en compte de ce principe dans un certain nombre de
lois (par exemple, en matiè re d’expropriation, de ré tention des é trangers, d’hospitalisation
d’office...), le juge judiciaire bé né ficie essentiellement de la jurisprudence relative à la voie de
fait.

La voie de fait constitue une situation où l’autorité administrative a outrepassé ce que l’on peut
communé ment accepter de la puissance publique. Elle correspond plus exactement soit à une
situation où l’administration a procé dé à l’exé cution forcé e, dans des conditions irré guliè res,
d’une dé cision, mê me ré guliè re, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à
l’extinction d’un droit de proprié té , soit à une situation où l’administration a pris une dé cision
qui a les mê mes effets d’atteinte à la liberté individuelle ou d’extinction d’un droit de proprié té
et qui est manifestement insusceptible d’ê tre rattaché e à un pouvoir appartenant à l’autorité
administrative (T. confl., 17 juin 2013, « Bergoend c/. société ERDF Annecy Léman »). La voie de
fait forme une illé galité telle que le juge judiciaire peut intervenir dans la plé nitude de ses
compé tences.

B) Le retour à la compé tence des juridictions judiciaires par la limitation

des compé tences des juridictions administratives
La jurisprudence du Conseil d’Etat constitue une œuvre qui peut s’appré hender comme la
manifestation de la volonté de conforter la place des juridictions admi- nistratives dans
l’é laboration du droit administratif et la mise en place du contrô le des autorité s publiques. La
Haute autorité s’est donc montré e trè s vigilante sur le respect de ses compé tences et a, dans les
premiè res anné es, cherché sans cesse à les renforcer. Cela ne signifie pas né anmoins que
l’entreprise s’est faite par une accu- mulation de compé tences. Pour conforter son office, le juge
administratif a admis que sa compé tence ne soit pas totale dans le contrô le des actes des
autorité s publiques. Deux mouvements jurisprudentiels qui ont conduit à reconnaitre la
compé tence des juridictions judiciaires, l’un ancien, l’autre ré cent, l’illustre parfaitement

En premier lieu, souvenons-nous que la dé cision « Blanco » de 1873, souvent pré senté comme la
pierre angulaire du droit administratif, faisait peser la compé tence des juridictions
administratives à la notion de service public. Or, le dé veloppement des interventions
é conomiques et sociales des personnes publiques ont conduit peu à peu la jurisprudence à
admettre que le contrô le des actes des personnes publiques n’impliquait pas né cessairement
l’application d’un droit dé rogatoire et la compé tence des juridictions administratives.

Aprè s plusieurs hé sitations où le juge administratif a recherché le critè re permettant de
dé limiter sa compé tence en matiè re de contrô le de lé galité , le Conseil d’EB tat a abandonné la
distinction entre les actes d’autorité et les actes de gestion pour s’inté resser à la nature de
l’activité de l’autorité . Cette distinction, qui avait é té initié e par le commissaire du gouvernement
Romieu dans ses conclusions sur l’arrê t « Terrier », sé pare les actes relevant de la gestion privé e
du service public et les actes relevant de sa gestion publique. Plus concrè tement, cette
distinction est à l’origine de la cré ation des services publics à caractè re industriel et commercial
et par voie de consé quence ceux ayant un caractè re administratif (T. confl., 1921, « Société
commerciale de l’Ouest africain » - jurisprudence Bac d’Eloka).

Ainsi, la cré ation des services publics industriels et commerciaux relè ve d’une phi- losophie forte
: lorsqu’une personne publique se comporte de maniè re analogue à une personne morale de
droit privé , c’est-à -dire qu’elle poursuit le mê me type d’acti- vité , qu’elle utilise les mê mes rè gles
de gestion et qu’elle recherche un financement identique à celui d’une entreprise privé e, il n’y
aucune raison que, par principe, les personnes morales de droit public é chappe à l’application
du droit commun.

Dans la mesure où la compé tence suit le fond, l’exclusion du droit administratif en- traı̂ne par
principe la compé tence des juridictions judiciaires pour contrô ler les actes des personnes
publiques, gestionnaire d’un service public industriel et commercial.

En second lieu, selon l’arrê t Septfonds du Tribunal des conflits (16 juin 1923), le juge judiciaire
ne peut contrô ler la lé galité des actes administratifs lors des instances qui lui sont soumises.
Celui-ci lorsqu’il rencontre une difficulté doit surseoir à statuer et renvoyer la question de la
lé galité au juge administratif par voie pré judicielle. Cette jurisprudence a longtemps fondé l’idé e
que le contrô le de lé galité des actes administratifs é tait ré servé au juge administratif (soit par
voie d’action, par voie pré judicielle). Toutefois, on a admis rapidement que le lé gislateur pouvait
pré voir la compé tence des juridictions judiciaires dans certaines situations. Par exemple,
l’article 111-5 du Code pé nal a autorisé l’intervention des juridictions pé nales pour contrô ler la
lé galité des actes administratifs lorsque, de cet examen, dé pend la solution du procè s pé nal qui
leur est soumis.

Jusqu’à une é volution ré cente, les juridictions civiles é taient quant à elle dans l’incapacité de
procé der à ce type de contrô le et devait sans remettre à l’autorité du juge administratif.
Toutefois, le Tribunal des conflits dans une jurisprudence « SCEA du Chéneau » (17 octobre
2011) a reconnu que les juridictions civiles pouvaient procé der à l’examen de la lé galité des
dé cisions ré glementaires dans trois cas. Ainsi, conformé ment à l’exigence d’une bonne
administration de la justice et au respect d’un dé lai raisonnable, le juge judiciaire peut é carter
une contestation non sé rieuse concernant la lé galité d’un acte administratif. Il peut é galement,
saisi au principal, é carter la contestation de l’acte administratif lorsqu’il existe une
jurisprudence bien é tablie en ce sens. Enfin, afin d’assurer la mise en œuvre effective du principe

d’effectivité du droit de l’Union europé enne (CJCE, 9 mars 1978, « Simmenthal »), le juge
judiciaire doit appré cier la lé galité d’un acte administratif au regard du droit de l’Union en
interrogeant lui-mê me la CJUE ou é carter de lui-mê me un texte ré glementaire contesté le
mé connaissant.

En conclusion, le juge administratif bé né ficie d’une exclusivité relative en matiè re de contrô le
des actes des personnes publiques. Toutefois, cela ne signifie pas que les diffé rentes situations
permettant l’intervention des juridictions judiciaires affaiblissent la compé tence des juridictions
administratives. Au contraire, elles traduisent l’idé e que le juge administratif est le juge de droit
commun des actes des personnes publiques alors que le juge judiciaire n’exerce en la matiè re
que des compé tences d’attribution.