Finances publiques. Loi de finances et budget de l’Etat Professeure.

Aida KTATA

Loi de finances et budget de l’Etat

La problématique du rapport entre budget de l’Etat et « loi de finances »

ou plutôt « lois de finances » est une problématique assez débattue par la
doctrine. A la symétrie quasi-totale entre loi de finances et budget, s’est
substitué avec le temps et les contraintes économiques de plus en plus
pesantes dans l’étude des finances publiques un rapport dialectique et évolutif
dont les contours sont moins nets. En effet, si le budget n’est plus
nécessairement arrêté par la loi de finances, aussi la loi de finances n’arrête pas
uniquement le budget de l’Etat et enfin la loi de finances n’arrête pas tout le
budget de l’Etat. Il importe dès lors de s’attarder sur certains aspects de cette
relation.

A- Le budget de l’Etat

La notion de budget est à la fois ambiguë et évolutive. Elle est ambigu

parce qu’un budget est un instrument financier et comptable auquel il faut
donner une forme juridique1. La fonction du budget a évolué : dans un système
d’Etat régalien, le vote du budget constituait l’acte politique majeur à travers
lequel le parlement donnait aux services publics les moyens de fonctionner.
Avec l’intégration des finances publiques dans l’économie générale, le budget
est devenu un instrument conjoncturel qui doit s’adapter et corriger les
fluctuations économiques dont il est par ailleurs étroitement dépendant en ce
qui concerne ses ressources.

Acte condition, le budget de l’Etat en tant qu’institution caractéristique

du droit public, traduit le partage de compétence entre un organe délibérant

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Michel BOUVIER, P. 249

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agissant par voie d’autorisation et un organe exécutif chargé de traduire dans

les faits les décisions de l’organe délibérant.

Si le budget de l’Etat prend la forme d’une loi, cette loi se distingue d’une
loi ordinaire. Différences d’ordre formel et de procédure mais aussi des
différences d’ordre matériel et concernent le contenu de l’acte législatif. Le
budget n’est pas constitué pour l’essentiel par un ensemble de dispositions
générales et impersonnelles qui s’appliqueraient sans limitation dans le temps
(ce qui est la définition de la loi au sens matériel). Les autorisations qu’il
comporte portent sur des opérations nettement individualisées dont la durée
de validité est limitée.

A travers son article 4, la LOB prévoit que « La loi de finances prévoit pour
chaque année, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat, arrête
l’équilibre budgétaire qui en résulte et précise leur nature et leur répartition.
Elle les autorise dans le cadre des plans de développement, du budget
économique et dans le cadre du budget à moyen terme, conformément aux
objectifs et aux résultats attendus des programmes prévus par ladite loi et sur
la base des équilibres généraux».

Notion centrale, la loi de finances est une notion plurielle à travers la LOB 2019
qui considère dans son article 3 que « Sont considérées comme loi de finances,
la loi de finances de l’année, la loi de finances rectificative et la loi de règlement
du budget ».

Cette formulation parait consacrer le pluralisme des lois de finances. Ce

qu’on appelait autrefois « le budget », la loi votée en fin d’année par le
parlement autorisant dépenses et recettes de l’Etat pour l’année suivante,
n’est plus qu’une partie d’un ensemble plus vaste représenté par la catégorie
des lois de finances. Si la loi de finances de l’année prévoit et autorise pour

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chaque année civile l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat. La loi de
finances rectificative corrige les prévisions et modifie le contenu des
autorisations initiales données par le parlement. En pratique, le vote d’une ou
plusieurs lois de finances rectificatives en cours d’année signifie que
l’autorisation budgétaire est au moins partiellement fragmentée et qu’elle se
transforme parfois en simple ratification a postériori de décisions financières
d’ordre gouvernemental. Les lois de finances rectificatives sont devenues la
règle et interviennent chaque année.

Acte de prévision, le budget est aussi un acte d’autorisation. Si son

élaboration répond à une exigence de planification censée garantir une gestion
optimale de l’argent, le budget est aussi un acte d’autorisation. (article 4 et 39
LOB) Il revient à l’assemblée délibérante censée bénéficier d’une certaine
légitimité politique d’adopter cet acte qui sera par la suite exécuté par
l’administration concernée. Ainsi, chaque année une série de dispositions de
style sont formulées par le dispositif de la loi de finances qui sont afférentes
aux différentes catégories de ressources publiques tout en précisant leur
montant respectif. Acte de nature législative, l’AB doit être préalable et doit en
principe précéder les opérations d’exécution. Si le budget n’est pas voté en
temps voulu, un conflit apparaît dès lors entre deux principes celui de la
continuité des services publics et celui de l’antériorité de l’autorisation. C’est
ainsi que certains mécanismes sont prévus pour permettre à l’Etat de continuer
d’exercer ses activités en attendant que le budget soit voté.

La portée de l’AB de dépenses est ambivalente. Ainsi, un principe de non

obligation de dépenser pèse sur l’administration même si plusieurs
mécanismes sont prévus afin de limiter de pouvoir du gouvernement d’annuler
ou de reporter certains crédits en cours d’année. C’est pourquoi plusieurs
mécanismes sont prévus pour limiter la possibilité pour le pouvoir exécutif de
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geler, de reporter ou d’annuler des crédits en cours d’année. Tel est le cas de
l’article 59 de la LOB qui prévoit que « Afin de préserver l’équilibre budgétaire, il
peut être procédé au cours de l’année budgétaire au blocage ou à l’annulation
des crédits ouverts par la loi de finances. Le blocage des crédits intervient par
arrêté du ministre chargé des finances. L’annulation de crédits intervient par
décret gouvernemental sur proposition du ministre chargé des finances.
L’Assemblée des représentants du peuple est informée du projet de décret. Le
montant cumulé des crédits annulés ne peut excéder 1,5% de l’ensemble des
crédits ouverts par la loi de finances de l’année ou par la loi de finances
rectificative ».

B- Loi de finances ou lois de finances ?

Parce qu’elle a pour objet un acte d’autorité essentiellement politique, la

loi de finances n’est pas une loi tout à fait comme les autres. Minutieusement
organisée par les dispositions de la constitution et de la LOB, la procédure de
préparation et d’adoption de la loi de finances est une procédure complexe
faisant intervenir un nombre d’intervenants divers. La qualification de loi de
finances est importante dans la mesure où il en découle un régime juridique
relativement dérogatoire à celui des lois ordinaires. La principale
caractéristique commune à ces lois de finances est la place réduite que joue le
Parlement dans leur élaboration : non seulement celui-ci ne peut déposer de
proposition de loi de finances alternative aux projets du gouvernement (en
vertu de l’article 62 de la constitution 2014 « le chef du gouvernement est seul
habilité à présenter les projets de lois de finances » alors que dans l’article 68
de celle de 2022 « seul le Président de la République est habilité à présenter les
projets de lois de finances »), mais encore son pouvoir d’amendement est
rigoureusement encadré et ce en vertu de l’article de la constitution 63 de
2014, 69 de la constitution 2022 et 49 de la LOB.
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Au moment de la discussion budgétaire, le Parlement est saisi d’un

ensemble de textes qui doivent lui permettre d’exercer son contrôle et d’avoir
une perception claire du contenu réel des propositions financières faites par le
Gouvernement. Ces textes sont de deux ordres : le projet de loi de finances
stricto sensu, divisé en deux parties distinctes et c’est ce projet qui une fois
approuvé par le Parlement aura valeur législative et sera publié au JO. Et toute
une série de documents budgétaires qui explicitent le contenu du projet de la
loi de finances ou sont destinés à l’information du Parlement. D’ailleurs, en
vertu de l’article 45 de la LOB, un principe de la présentation en deux parties du
projet de la loi de finances de l’année et de la loi de finances rectificative est
posé. En effet, « le projet de loi de finances de l’année et le projet de loi de
finances rectificative comprennent des dispositions ainsi que des tableaux
détaillés ». La LOB énumère dans son article 46 la liste des documents joints au
projet de la loi de finances devant normalement être présentés au Parlement
concomitamment au projet de la loi de finances annuelle ou rectificative dont
notamment « les projets annuels de performance par mission pour l’année
budgétaire concernée par la préparation de la loi de finances, à l’exception des
missions spéciales et un rapport sur la dette publique ». En sus des documents
précités, le projet de la loi de finances rectificative comporte aussi selon
l’article 46 de la LOB « un rapport comprenant toutes les modifications
proposées à la loi de finances de l’année ».

En droit français, pendant longtemps l’ordre de présentation et de vote

des deux parties de la loi de finances correspond à la conception classique des
finances publiques selon laquelle, pour reprendre l’expression de Gaston JEZE,
il y a des charges (première partie), il faut les couvrir (recettes en seconde
partie). Conservant une structure en deux parties, l’ordre de présentation est
désormais inversé, présentant d’abord les ressources puis les charges. Cette

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inversion reflète une conception plus gestionnaire de l’Etat et plus

contraignante pour les décideurs. Elle traduit une rationalisation incitant le
parlement à n’adopter les crédits qu’en fonction du montant des ressources
dégagées en première partie.

A travers l’article 48 de la LOB, un certain ordre dans le vote de la loi de

finances peut être dégagé à travers « la loi de finances est votée dans les
mêmes conditions que les lois ordinaires, sous réserve des dispositions suivantes
: - les prévisions des dépenses du budget de l’Etat font l’objet d’un vote par
mission et mission spéciale, - les autorisations de recettes du budget de l’Etat
font l’objet d’un vote par partie ».

Elément essentiel de la loi de finances, le budget n’est pour autant pas

un élément exclusif et la jurisprudence constitutionnelle a élaboré toute une
théorie dite « cavaliers budgétaires ». En vertu de l’article 10 de la LOB « La loi
de finances se limite aux seules dispositions relatives aux ressources et aux
charges de l’Etat ».

Remarque : La pratique de la cavalerie budgétaire consiste à glisser dans la loi

de finances annuelle certaines dispositions qui n'ont rien à voir avec l'équilibre
économique et financier des comptes de l'Etat en profitant du battage médiatique
qui entoure le vote de ce texte particulier, car elles ont ainsi davantage de
chances d'être acceptées et de ne pas susciter de réactions négatives de la part
des citoyens auxquelles elles s'adressent.

L’exercice budgétaire est rythmé par une série d’interventions

législatives : loi de finances initiale, loi de finances rectificative et loi de
règlement. Aux termes de l’article 3 de la LOB, sont considérées lois de
finances, la loi de finances de l’année, la loi de finances rectificative et la loi de
règlement du budget. La loi de finances initiale adoptée lors de la session
budgétaire cad avant la fin de l’année précédant l’exercice concerné présente
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un intérêt politique fondamental pour les acteurs publics car le Parlement y

détermine le budget de l’exercice à venir et accorde au pouvoir exécutif les
autorisations correspondantes. Elle constitue le texte essentiel qui chaque
année vient formaliser le budget dont se dote l’Etat.

Les lois de finances rectificatives, fréquentes en droit tunisien depuis

2011, et conçues pour répondre à un aléa économique ou politique, les lois de
finances rectificatives modifient les lois de finances initiales dans les conditions
prévues par la LOB. Sauf exceptions prévues par la LOB (virement et transferts
de crédits, décret d’avance ou d’annulation conformément aux articles 53 et
suivants), seules ces lois de finances peuvent modifier en cours d’exercice les
dispositions qui relèvent du contenu obligatoire des lois de finances de l’année
et leur adoption est impérative pour ratifier les modifications qui seraient
apportées par décret d’avance. Pour le reste elles sont facultatives en raison
d’une alternance politique en cours d’année ou d’une conjoncture économique
difficile.

Les lois de règlement ont pour objet au terme de l’article 65 de la LOB

« Le projet de loi de règlement du budget de l’Etat fixe le montant définitif des
recettes recouvrées et des ordonnances de paiement visées au cours d’une
même gestion, annule les crédits sans emploi et autorise le transfert du résultat
de l’année au compte permanent des découverts du trésor après déduction des
sommes restées disponibles sur les ressources affectées, et ce en tenant compte
des dispositions des articles 32 et 37 de la présente loi ». Elle a pour objet
notamment d’arrêter le montant définitif des opérations budgétaires (recettes
et dépenses) et de trésorerie de l’année concernée, approuver le compte de
résultat de l’exercice et procéder à des opérations de régularisations. Elle
comporte le compte de résultat et le bilan. Elle conduit à établir l’état véritable
du solde budgétaire et en pratique du déficit de l’année considérée.
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En vertu de l’article 68 LOB « Sont joints au projet de loi de règlement du

budget de l’Etat de l’année budgétaire de l’année concernée: 1 - les rapports
annuels de performance, 2 - les états financiers de l’Etat y compris, le cas
échéant, les états consolidés, 3 - le rapport de la Cour des comptes portant
approbation de l’intégrité et de la sincérité des états financiers de l’Etat. 4- le
rapport de la Cour des comptes relatif au règlement du budget portant
déclaration de la conformité des comptes de gestion des comptables publics au
compte général de l’Etat ». Il est même prévu dans l’article 64 de la LOB que
« La Cour des comptes assiste le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif dans le
contrôle de l’exécution des lois de finances et du règlement du budget
conformément à l’article 117 de la constitution ».

La LOB 2019 avait tenté de resserrer le calendrier en prévoyant que le

projet de loi du règlement est présenté parallèlement avec la présentation du
projet de loi de finances de l’année. En vertu de l’article 66 de la LOB, « Le Chef
du Gouvernement transmet à l’Assemblée des représentants du peuple
parallèlement avec la présentation du projet de loi de finances de l’année, le
projet de loi de règlement du budget de l’année qui précède de deux années
l’année concernée par la loi de finances ». Mais l’obligation de présentation
n’est pas assortie d’une sanction particulière d’autant plus que présentation ne
signifie pas discussion ni adoption. En droit français, l’article 46 de la LOLF
prévoit le dépôt du projet de loi de règlement avant le 1er juin de l’année
suivant celle du budget à régler et il doit être débattu au début de la session
suivante.