Cours de finances publiques 2024-2025 M.

Moussa TRAORE

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PHILIP Loïc (sous la dir.), Dictionnaire encyclopédique des finances publiques, Paris, Economica, 1991,
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WASERMAN Franck, Les finances publiques, La documentation française, Paris, 10e éd. 2023, 238
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Revues
Actualité juridique – Droit administratif

Bulletin de liaison interne de la documentation de la DGCPT

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Chapitre introductif

Les finances publiques sont la résultante naturelle de la subsistance. La survie de l’Homme dépend de
sa capacité à identifier ses besoins et à pouvoir les satisfaire. Le caractère constant de ces derniers lui
impose une gestion des ressources qui lui garantissent cette subsistance. Dans une approche
communautaire, la rareté des ressources a entraîné une mobilité des groupes d’individus qui aboutit
parfois à des conflits qui débouchent sur l’expansionnisme, l’assujettissement, la servitude.

L’évolution de l’humanité vers la civilisation a promu de nombreux droits (liberté, droit des peuples à
disposer d’eux-mêmes, autodétermination, non-ingérence) qui ont imposé aux Etats, en dehors des
relations économiques, un train de vie à la hauteur des ressources nationales. Avec l’avènement de la
démocratie représentative, les nouveaux défis des gouvernants croisent des revendications populaires
quant au droit à l’information. Mieux, les représentants exigent désormais de délivrer une autorisation
de perception et d’usage des ressources.

C’est ainsi que la grande charte (Magna Carta) de 1215 introduisit dans la coutume anglaise : d’une
part les dépenses ordinaires du Roi sont couvertes par les revenus et privilèges du royaume ;
d’autre part les dépenses extraordinaires de la Couronne (levée d’une armée, mariage de la fille
aînée ou chevalerie du fils aîné du Roi, paiement d’une rançon…) peuvent être couvertes par
recours à des recettes extraordinaires, c’est-à-dire par des prélèvements d’argent sur les sujets,
suivant le libre consentement de ces derniers ; ce consentement est donné à travers le Grand
Conseil du Royaume. Ce principe fut constamment remis en cause et violé par la royauté,
notamment de 1628 à 1641, ce qui eut pour conséquence l’accumulation de crises sociales et
politiques et un encadrement strict de l’autorisation.

Après une grève de l’impôt (1628), une guerre civile qui se termine par une première révolution
(1641–1648), et une seconde révolution en 1668, les principes suivants donnent forme à
l’embryon de droit budgétaire :
1 – Aussi bien pour les recettes ordinaires que pour les recettes extraordinaires, le Roi
devrait requérir le consentement des représentants du peuple ;
2 – Ses dépenses doivent également faire l’objet d’autorisation ;
3 – L’autorisation doit être d’une périodicité rapprochée : le Ministre en charge des finances
(Chancellor of the Exchequer = Chancelier de l’Echiquier, équivalent du Ministre en charge des
Finances) doit chaque année faire un budget speech devant le Parlement où il expose le tableau
général des recettes et des dépenses ainsi que leur justification.
Cette expérience inspire les colonies anglaises d’Amérique du Nord qui, à partir de 1765, se
regroupent pour aller en guerre des indépendances en 1776.)
Le XVIIIe siècle consacra un essor du principe du consentement à l’impôt et sa traduction dans le
droit positif : Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen, Constitution de 1791 et suivantes.
Ces règles furent transposées en Afrique à travers la colonisation et adoptées lors de l’accession
des nouveaux Etats à la souveraineté internationale. Plus récemment diverses dispositions
constitutionnelles consacrées par les Etats et les Directives édictées par les espaces d’intégration
régionale (UEMOA, CEMAC, UE…), ont élargi le périmètre normatif du droit des finances
publiques.

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Au finish, le droit des finances publiques est né de la conquête par les parlements libéraux de
leur pouvoir législatif. Il est essentiellement un « droit politique » fait d’interactions de facteurs
financiers et socioéconomiques. Suivant la formule de Gaston JEZE, « (…) de tout temps la plupart
des réformes politiques et sociales ont eu des causes financières, et de très importants problèmes
financiers ont été posés et résolus sous l’influence de causes politiques ».

Section I : Les fondements juridiques des finances publiques

La conception des finances publiques comme l’étude des phénomènes financiers dépassent les
disciplines juridiques. N’empêche, ce sont les règles de droit qui les premières, ont posé les
fondamentaux de la matière, en ont défini le contenu, et délimité le cadre juridique.

I – Les principes fondateurs du droit financier

C’est la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789 qui va donner à l’impôt un titre de
noblesse qui va de pair avec l’idée de consentement. A côté de ce principe fondamental du droit fiscal,
trois des articles de la DDHC vont garantir l’égalité des citoyens devant l’impôt avant de constater sa
nécessité et son caractère légal.

A°) Le principe de nécessité de l’impôt

L’article 13 du manifeste des révolutionnaires de 1789 précise : « Pour l'entretien de la force publique, et
pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable ; (…) » A travers cette
disposition, l’impôt devient, pour la République et pour l’Etat, le moyen traditionnel et ordinaire de
couverture des charges publiques. Au regard de cette conception qui tenait à rompre avec l’Ancien
régime, l’impôt relève d’abord d’une nécessité mais ce caractère indispensable est inextricablement lié à
l’usage. Ce qui explique d’ailleurs, lors de la suppression des privilèges fiscaux, la disparition de la dîme.
Désormais, il fallait toujours une contribution, non plus pour un usage à la discrétion du bénéficiaire, mais
pour des dépenses d’intérêt au moins aussi commun que la contribution elle-même.

B°) Le principe d’égalité devant l’impôt

L’article 13 poursuit (…) « elle doit être également répartie entre les citoyens, en raison de leurs
facultés. » Le juge administratif reconnaît, qu’on ne saurait faire une application absolue de l’égalité
quand deux personnes ne sont pas dans une situation identique. En droit financier, nous ne parlerons
pas d’exception au principe, mais plutôt de prolongement de l’application. Jusqu’alors, les privilèges

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fiscaux épargnaient l’aristocratie et le clergé (qui étaient les bénéficiaires) et faisaient supporter au
seul tiers-état une fiscalité en nature, en monnaie ou en journée de travail. Dans la nuit du 4 au 5 août
1789, ils sont supprimés. Le décret du 13 juin qui s’en est suivi déclarait nulles et illégales toutes les
impositions non consenties avec un effet rétroactif. La déclaration pose dans ses six premiers articles
un principe d’égalité qui se traduit par un assujettissement de tout individu à l’impôt, s’il en a les
moyens, et en fonction de ceux-ci.

C°) Le principe du consentement à l’impôt

Les révolutionnaires vont requérir de l’exécutif la preuve de la nécessité de la contribution, avant que
celle-ci ne devienne obligatoire et opposable. C’est le principal enjeu de l’article 14 de la DDHC qui
reconnaît aux citoyens « le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de
la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité,
l'assiette, le recouvrement et la durée ». En clair, deux principes fondamentaux, avec une valeur
constitutionnelle1 d’ailleurs, garantissent à l’impôt sa légitimité et sa légalité.

Sa légalité, principalement assise sur le consentement des représentants du peuple justifie un

recouvrement à tout prix, quitte à remettre en question des libertés fondamentales2. L’impôt est donc du
domaine de la loi et l’annualité de la loi de finances détermine aujourd’hui la fréquence de
renouvellement du consentement. La LOLF rappelle, en son article 3 alinéa 2, « Les dispositions relatives
à l’assiette, au taux, et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature, qu’elles soient
perçues par l’Etat ou affectées à d’autres organismes publics, sont du domaine de la loi. » Au demeurant,
la structure bipartite de la loi de finances qui impose l’adoption de la première partie avant la mise en
discussion de la seconde (article 59 LOLF) s’explique par le fait que l’on ne saurait autoriser des dépenses
sans avoir au préalable reçu l’onction législative.

Sa légitimité renvoie à cet aspect de la couverture qui voudrait que la dépense soit un moyen de politique
publique. Comme le soutenait M. STOURM, « L’impôt ne doit être ni stimulant, ni moralisateur, ni

1
Voir à ce sujet M. François GOLIARD qui rappelle que l’égalité devant l’impôt, sa légalité, sa nécessité et son
annualité sont des principes à valeur constitutionnelle à côté d’autres qui n’ont pas la même envergure, en l’occurrence
la territorialité de l’impôt et la non-rétroactivité de la loi fiscale. In GOLIARD (F.), Droit fiscal général (les points
clés qu’il faut connaître en matière d’impôt applicable en 2020), Paris, Gualino, 2020, p. 11 et s. Il faut préciser que
ce n’est pas spécifique à la France. Cf. Les principes de l’impôt – l’ABC de l’économie (Comment s’accommoder au
mieux d’un mal nécessaire) Ru de Mooij et Michael Kun (Département des finances publiques du FMI), ou encore
Principes fondamentaux en matière de fiscalité – OCDE 2014 (25 pages)
2
Voir à ce sujet CC du 29 décembre 1983, sur la légitimité du contrôle de la fraude fiscale, CC du 29 décembre 1989
sur la lutte contre l’évasion fiscale. Il faut toutefois noter qu’à travers cette seconde décision le juge constitutionnel a
tenu à rappeler son attachement à la préservation du compromis entre la préservation des libertés individuelles et
l’atteinte de cet objectif de valeur constitutionnelle qu’est la lutte contre l’évasion fiscale.

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protecteur, il doit être exclusivement le pourvoyeur du Trésor. »3 Les révolutionnaires ont entendu exclure
beaucoup de destinataires de l’impôt pour n’établir que le critère de la finalité de couverture des charges
publiques. S’il y a eu tergiversation un moment sur les bénéficiaires, il est au moins resté constant que
même si rien ne s’opposait à ce que l’impôt soit affecté à une structure privée4, il n’en demeure pas moins
que celle-ci ne peut financer que des activités publiques. Le Conseil constitutionnel français a en effet
retenu qu’ « aucun principe fondamental reconnu par les lois de la république5 n’interdit que le produit
d’une imposition ne soit attribué à un établissement public ou à une personne privée chargée de mission
de service public. »6 C’est ce qui explique l’attribut « ordinaire » de l’impôt même si avec le temps, des
notions connexes voire concurrentes ont permis d’en préciser davantage l’esprit. La taxe et la redevance
s’y rapprochent à la différence du caractère commun de la contribution et de la détermination de la
contrepartie7.

A ces différents principes, il faut rajouter le contrôle qui sur la base de l’article 15 de la déclaration, permet
aux représentants des citoyens de suivre de près toute l’activité gouvernementale, en particulier
l’autorisation qui est désormais délivrée avant toute activité financière.

3
STOURM (R.), Systèmes généraux d’impôts, 1893 confirmé par M. Gaston JEZE en des propos similaires « Toute la
matière des finances publiques se ramène à considérer l’ensemble des charges publiques et à rechercher comment
et pourquoi elles sont couvertes. »

4
Comme c’est le cas avec les taxes parafiscales.
5
Qui a le même enjeu qu’un principe général du droit et aurait de fait poussé le juge à agir y compris sans texte pour
veiller à ce que n’en soient pourvues que des personnes publiques.
6
CC du 29 décembre 1999. Cette position n’est que la suite logique de l’évolution jurisprudentielle administrative de
la conception des rapports entre personne publique, personne privée et mission de service public.
7
S’agissant de la taxe, la contrepartie est connue, alors que pour la redevance, il s’ajoute le critère de la
proportionnalité contrairement à l’impôt qui est sans contrepartie déterminée (impossible donc d’en établir la
proportion).

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II – Les différentes branches du droit financier

Les finances publiques sont souvent assimilées à tort au droit budgétaire. Elles sont en effet plus
larges puisqu’elles polarisent en outre le droit fiscal et le droit de la comptabilité publique.

A°) Le droit fiscal

C’est dans la déclaration même de 1789 que l’impôt trouve ses fondements. A travers les principes
rappelés auparavant, le financement des charges publiques dépend principalement de l’impôt. Ce
droit est qualifié de fiscal en raison du « fiscus » qui était une corbeille en osier destinée à recueillir
de l’argent. C’est donc une discipline autonome mais rattachée au droit financier qui étudie
principalement l’impôt et ses modalités de mise en œuvre.

B°) Le droit budgétaire

Le droit financier est souvent réduit à cette discipline qui comporte l’ossature de l’activité
financière. Alors que le droit fiscal étudie une ressource et que la comptabilité publique pose les
règles de présentation des comptes, le droit budgétaire prescrit les règles spécifiques à la
prévision de toutes les ressources et les charges vers lesquelles elles seront orientées, la
préparation, la présentation et l’adoption des budgets publics (Etat, établissements publics,
collectivités territoriales et autres organismes publics) qui en découleront.

C°) Le droit comptable

Il faut rappeler que le budget (contenu dans la loi de finances) est un ensemble de comptes, donc
de ressources et des charges. Leur procédure d’exécution, les agents qui s’en chargent, et le
contrôle auquel ils sont soumis obéissent à un certain nombre de règles consignées dans le droit
de la comptabilité publique. Il s’agit alors d’une discipline, aussi autonome mais affiliée au droit
financier, qui recouvre les règles de tenue des comptes, de compétence et de responsabilité dans
l’exécution des opérations de recettes et de dépenses sur deniers publics.

III – L’interconnexion avec les autres disciplines du droit public

Les finances publiques n’ont pas été épargnées par le phénomène de la globalisation de
l’interdisciplinarité dans les sciences sociales. Pour une étude exhaustive de leur objet, elles ont
besoin d’autres disciplines juridiques.

Cependant, même si les finances publiques constituent une matière de droit public, elles
dépassent le simple cadre des relations de droit public pour se projeter sur des situations de

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droit privé, c’est-à-dire les individus, leurs activités et leurs biens : pour TROTABAS et
COTTERET, « qu’elles atteignent ces situations par la voie des dépenses, notamment lorsque
l’action des collectivités publiques vient se mettre au service de la vie privée (protection des
personnes et des biens, prestations sociales…) ou qu’elles les atteignent par la voie des recettes,
notamment dans la mesure où l’Etat tire sa substance des patrimoines privés par l’impôt,
montre que les finances publiques ne se développent pas dans le vase clos des relations de droit
public : les biens frappés par l’impôt et les richesses qu’il redistribue, sont régis par le droit privé
auquel le droit des finances publiques doit s’accorder ».

A°) Le droit constitutionnel

D’abord le droit constitutionnel, parce que le thème des finances publiques subit de plein fouet la
délimitation des compétences issue de la séparation des pouvoirs. Ses principaux acteurs
(Exécutif et Législatif) jouissent de pouvoirs constitutionnels importants. Le respect des règles et
procédures établies par la Constitution est un souci majeur dans le droit financier. Par ailleurs, les
premiers textes de référence sont la charte fondamentale, d’office dans ses propres dispositions,
puis dans ses précisions via une loi organique relative aux lois de finances qui est conçue comme
une Constitution financière. Au demeurant, de plus en plus, une constitutionnalisation du droit
budgétaire se profile à l’horizon, du fait d’un juge audacieux qui reconnaît des principes (le
principe de continuité de l'État et du service public1, la liberté d’entreprendre2) et autres objectifs
à valeur constitutionnelle (la transparence financière des entreprises de presse3, la lutte contre
la fraude fiscale4, l'équilibre financier de la sécurité sociale5), en particulier en matière fiscale. En
France, il a chaque année, l’opportunité de se prononcer sur la constitutionnalité de la loi de
finances et de compléter ou préciser le cadre juridique du droit budgétaire.

B°) Le droit administratif

Au sein de l’exécutif, les principaux acteurs (ordonnateurs, autres acteurs de la chaîne

d’ordonnancement et comptables) de l’exécution du budget sont des autorités administratives ou
des fonctionnaires. Ces derniers sont soumis aux règles habituelles du droit administratif dans
leur statut et dans leurs compétences.

Par ailleurs, les finances publiques relèvent, à la fois du domaine de la loi et du règlement : les
ressources et charges de l’Etat sont prévues et autorisées par la loi de finances à la suite de la loi
fiscale. Les finances publiques sont de ce fait une matière de droit public.

Enfin, la procédure budgétaire est aujourd’hui inextricablement liée au droit de la commande

1
Cons. const. 25 juill. 1979, n° 79-105 DC
2
Cons. const. 16 janv. 1982, n° 81-132 DC
3
Décision 84-181 DC du 11 octobre 1984
4
Décision 99-424 DC du 29 décembre 1999
5
Décision 2002-463 DC du 12 décembre 2002

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publique qui impose un appel à candidature pour les besoins des personnes publiques, une
comparaison des offres des fournisseurs, et une attribution à la proposition conforme la moins
chère.

C°) Le droit international (voire communautaire)

Le droit public financier est influencé par les normes internationales de référence en matière de
transparence budgétaire. Nous les retrouvons dans la plupart des textes comme des standards
internationaux auxquels les Etats doivent s’identifier. Dans beaucoup de pays en voie de
développement, ils sont imposés par le canal de la conditionnalité à l’aide publique au
développement.

D’un autre côté, il se développe un cadre juridique communautaire qui promeut l’harmonisation
pour faciliter l’intégration. Le Sénégal est membre de l’UEMOA. De par les instances de cette
dernière, il participe activement à un rapprochement des législations et politiques afin de créer
un cadre d’échange économique favorable à l’émergence.

Les lendemains de la crise de 1930 ont imposé au droit public financier une ouverture à d’autres
disciplines telles que l’économie, la science politique et plus tard la gestion, poussant certains
auteurs comme le Professeur LALUMIERE à parler d’approche sociologique des finances
publiques. La conjoncture économique, les politiques sociales (encouragement des naissances,
couverture maladie, assurance vieillesse), performance cohabitent désormais avec les règles de
droit dans une grande discipline qu’il convient de nommer science financière.

IV – Les sources du droit financier

Les finances publiques évoluent dans un cadre normatif d’architecture variable au sein duquel
se côtoient dispositions constitutionnelles, communautaires, législatives et réglementaires. S’il
est vrai que toute étude du cadre normatif des finances publiques doit mentionner l’importance
prise par les textes internationaux, notamment le traité de l’UEMOA (directives en matière
d’harmonisation du cadre législatif des finances publiques et d’harmonisation des fiscalités
indirectes…), il faut cependant noter que le droit budgétaire des Etats relève encore
essentiellement des normes nationales. Ces normes permettent de déterminer les voies et
actions des finances publiques, notamment à travers la répartition institutionnelle du pouvoir
budgétaire et financier. Il faut toutefois ajouter la jurisprudence qui joue un rôle de très grande
importance en droit budgétaire.

A°) Les sources textuelles

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Il s’agit en premier lieu de la Constitution du 22 janvier 2001 et de la loi 2020-07 du 26 février

2020, portant loi organique relative aux lois de finances, qui posent les règles et les grands
principes du droit budgétaire sénégalais.

Ce sont principalement les articles 67, 68 et 82 de la Constitution qui traitent de la matière

budgétaire.

L’article 67 pose le principe de la légalité de l’impôt : en effet, c’est la loi qui détermine l'assiette,
le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature. Elle indique en outre
que les créations et transformations d'emplois publics ne peuvent être opérées que par les lois
de finances La Constitution renvoie néanmoins à la LOLF en précisant que les lois de finances
déterminent les ressources et les charges de l'Etat dans les conditions et sous les réserves
prévues par une loi organique.

L’article 68 renvoie également à la LOLF concernant les conditions de vote des projets de lois de
finances par le Parlement en en précisant les délais et les conséquences qui s’y attachent.

L’article 82 pose les conditions d’exercice du droit d’amendement des parlementaires.

La loi organique relative aux lois de finances, communément appelée LOLF, dans la continuité
des dispositions constitutionnelles, détermine l’objet et les catégories de lois de finances, la
nature des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que les conditions de présentation, de vote
et de contrôle de l’exécution des lois de finances.

Le droit communautaire arrive en second lieu. Du fait de l’harmonisation, il constitue le centre

d’impulsion du droit budgétaire. L’article 43 du traité de l’UEMOA précise quant au régime
juridique des actes pris par l’union : « Les règlements ont une portée générale. Ils sont obligatoires
dans tous leurs éléments et sont directement applicables dans tout État membre. Les directives
lient tout État membre quant aux résultats à atteindre. Les décisions sont obligatoires dans tous
leurs éléments pour les destinataires qu'elles désignent. Les recommandations et les avis n'ont pas
de force exécutoire. » Les Directives, une fois qu’elles sont internalisées, ont soit une valeur
législative (parfois organique) soit une valeur décrétale.

Nous avons en troisième lieu la loi organique n° 2019/14 du 20 octobre 2019 modifiant et
complétant la loi organique n° 2002-20 du 15 mai 2002, modifiée, portant Règlement intérieur
de l’Assemblée Nationale. Il précise, dans le prolongement des dispositions constitutionnelles,
la recevabilité des amendements, le travail de la commission en général et la discussion en
plénière, outre la procédure d’adoption de la loi de finances. Ainsi par exemple, c’est en se

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fondant sur la violation (des articles 42 à 50) du règlement intérieur de l’Assemblée nationale
que la Cour constitutionnelle du Bénin a, par décision DCC 13-171 du 30 décembre 2013, annulé
le vote (de rejet) de la loi de finances pour 2014, pour non-respect de la procédure.

En quatrième lieu, c’est la loi qui détermine, suivant l’article 67 de la Constitution, les ressources
et les charges de l’Etat et les règles relatives à l’emprunt. Le budget de l’Etat est voté sous la
forme d’une loi de finances annuelle qui autorise la perception des ressources déjà établies par
d’autres lois fiscales, compte tenu de la législation en matière de transparence. C’est d’ailleurs
pour cette raison qu’il convient de relativiser le caractère normatif des lois de finances. Il s’agit
plus de normes dérivées voire d’actes-conditions d’administration de la matière budgétaire
même si elles peuvent contenir des dispositions permanentes, relatives au contrôle financier du
Parlement ou à la responsabilité pécuniaire des agents d’exécution du budget.

En dernier lieu, nous avons le pouvoir réglementaire qui, en principe, est dérivé. De multiples décrets,
arrêtés, circulaires, instructions6 et autres documents de programmation organisent aujourd’hui le
droit budgétaire. Il s’agit entre autres, du décret portant règlement général sur la comptabilité
publique (RGCP)7, du décret portant nomenclature budgétaire de l’Etat8, du décret portant contrôle
de gestion9, du décret relatif à la gestion budgétaire de l’Etat10, du décret fixant la liste des
programmes et des dotations budgétaires11, de l‘arrêté portant méthodologie de provision des
risques budgétaires dans la loi de finances12, de l’arrêté fixant les modalités de mise en œuvre de la
planification budgétaire infra-annuelle des dépenses publiques13, de l’arrêté portant classement par
source de financement des dépenses budgétaires14, de l’arrêté fixant les lignes budgétaires et les
catégories de la dépense budgétaire15, de la circulaire portant préparation de la loi de finances
initiale16, de la circulaire portant cadrage budgétaire17, de la circulaire portant mise en place des

6
Nous avons par exemple l’instruction n° 3489 du 22 juin 2022 relative à la délégation de maîtrise d’ouvrage des
projets et programmes d’investissements des ministères et des institutions au profit des organismes publics ou privés
et à l’exécution des dépenses y afférentes.
7
Décret n° 2020-978 du 23 avril 2020
8
Décret n° 2025-89 du 14 janvier 2025 modifiant le décret n° 2022-1576
9
Décret n° 2020-1036 du 15 mai 2020
10
Décret n° 2020-28 du 08 janvier 2020
11
Notamment le décret n° 2023-283 du 07 février 2023 fixant la liste des programmes et des dotations budgétaires au
Sénégal.
12
Arrêté n° 008655 du 30 mars 2023
13
Arrêté n° 037031 du 07 décembre 2022
14
Arrêté n° 037030 du 07 décembre 2022
15
Arrêté n° 037029 du 07 décembre 2022
16
Circulaire n° 021/MFB du 5 juin 2022 pour l’année 2023
17
Circulaire n° 06/MFB/DGB/DPB du 20 février 2023 portant préparation des conférences de performance, du
cadrage budgétaire et du DPBEP 2024-2026

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crédits et exécution des dépenses18, du programme d’investissements publics19, du document de

programmation budgétaire et économique pluriannuelle (DPBEP) et du document de
programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD)20.

Nous pouvons même y adjoindre le budget citoyen, le budget genre, le dépliant budget en bref ou
encore l’atelier de lancement de la gestion budgétaire qui abrite chaque année une importante
allocution du Ministre en charge des Finances. Tous ces textes viennent enrichir la charpente du
nouveau cadre juridique. Si, pour les décrets, arrêtés et autres circulaires, la valeur juridique ne
soulève aucune suspicion, les autres entrent dans le domaine de ce que les professeurs LASCOMBE
et VANDENDRIESSCHE appellent le droit mou. Pour les reprendre : « Si le droit public financier
n’échappe pas à l’objectif constitutionnel de clarté et d’intelligibilité du droit, il existe toutefois en cette
matière une prolifération de textes ayant une valeur juridique incertaine. Ainsi en était-il des LPFP21
qui, jusqu’à la LOPGFP22, constituaient un exemple de droit déclaratoire pour ne pas dire incantatoire.
La mise en œuvre de la LOLF a par ailleurs fait l’objet de multiples circulaires, notes, instructions et
autres mémentos, précisant les principes applicables à cette procédure (mesure de la performance,
traitement des opérateurs de l’Etat ; justification des crédits au 1er €.) »23

Il faut en outre relever qu’en matière de financière, la répartition des compétences entre la loi
et le règlement laisse à ce dernier certaines potentialités normatives. C’est-à-dire qu’en matière
budgétaire le pouvoir réglementaire excède souvent les limites du simple pouvoir réglementaire
dérivé.

Par ailleurs la LOLF a conféré au Gouvernement quelques marges de manœuvre circonscrites,

notamment dans la précision ou l’anticipation des crédits budgétaires par voie réglementaire.
Ainsi le pouvoir réglementaire intervient pour l’ouverture de crédits additionnels par la voie
des décrets d’avance, ou pour la réaffectation des crédits avec les décrets de transfert et/ou
virements de crédits. Certains virements de crédits peuvent également s’effectuer par voie
d’arrêtés ministériels. Il faut également mentionner les décrets de reports de crédits.

B°) Les sources jurisprudentielles

18
Circulaire n° 1070/MFB/DGB/DPB du 29 décembre 2022 pour la gestion 2023
19
Que nous avons également pour chaque gestion avec la particularité qu’il comporte deux volets : un échéancier des
projets et les commentaires.
20
Qui sont une projection triennale, actualisée chaque année, et parfois en cours de gestion.
21
Loi de programmation des finances publiques.
22
Loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances
publiques.
23
LASCOMBE (M.) & VANDENDRIESSCHE (X.), Les finances publiques, 9e éd. Paris, Dalloz, 2017, p. 30

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C’est principalement l’œuvre du juge constitutionnel et du juge administratif. Au Sénégal,

compte tenu de la faiblesse du contentieux budgétaire et financier, le juge n’a pas eu l’occasion
de développer une jurisprudence conséquente en matière budgétaire. Il n’a pas souvent été saisi
pour se prononcer sur la constitutionnalité de la loi de finances. Ainsi, l’essentiel du droit
budgétaire jurisprudentiel se réfère à son homologue français.

En matière constitutionnelle, le juge recherche sans cesse des bases constitutionnelles au droit
budgétaire, mais elle fait également de ce dernier une des branches les plus dynamiques du droit
public : par exemple c’est à propos d’une disposition fiscale d’une loi de finances que le Conseil
constitutionnel a reconnu en 1973, pour la première fois en France, le principe d’égalité devant
la loi. Elle a permis également de savoir les conséquences qui doivent être tirées de la
structuration bipartite de la loi de finances.

La portée et le sens précis des dispositions relatives aux irrecevabilités financières sont le fruit
d’une interprétation constitutionnelle à l’actif du juge ; notamment sur la notion de « charge
publique » et les possibilités de compensation dans le cadre de la mise en œuvre du droit
d’amendement des parlementaires et son incidence sur la loi de finances.

La jurisprudence sur les cavaliers budgétaires ou sur le principe de sincérité a beaucoup inspiré
le législateur organique français du 1er août 2001.

En matière administrative et financière : au même titre que le Conseil constitutionnel, le Conseil

d’Etat français a développé une activité jurisprudentielle tendant surtout à préciser la nature de
la légalité budgétaire ; une légalité dont les actes sont, selon le C.E., inopposables aux particuliers
(C.E., 27 février 1987, M. NOIR, req. 64637).

En effet suivant une jurisprudence constante, les dispositions de la loi de finances ne concernent
que les rapports entre le Gouvernement et le Parlement et n’ont d’effets directs qu’à l’égard des
agents de l’administration chargés de leur exécution. En revanche, pour les administrés, la loi de
finances n’est pas source de droits et d’obligations. Aussi bien pour les recettes que pour les
dépenses, le juge administratif refuse de considérer les moyens tirés de la violation des
dispositions d’une loi de finances24.

24
Le gouvernement peut légalement accorder par décret, à des fonctionnaires un montant d’indemnités
inférieur au crédit prévu à cet effet par la loi de finances. Pour le Conseil d’Etat, « lorsque le texte même de
la loi de finances ne contient aucune disposition relative au taux des indemnités des fonctionnaires,
l’inscription des crédits afférents à ces indemnités dans les états annexés à ladite loi de finances ayant
un caractère purement budgétaire, ne saurait être constitutive de droits ; que, par suite, en l’absence
de toute prescription législative expresse, l’inobservation, soit des indications données au cours de la
discussion devant le Parlement au sujet de l’affectation des crédits, soit même des mentions qui
l’accompagnent dans les états précités, ne pourrait avoir pour effet que d’engager, le cas échéant, la
responsabilité pécuniaire des comptables ou la responsabilité politique des ministres, mais ne peut
ouvrir aux intéressés un recours contentieux » (C.E. 28 mars 1924, Jaurou ). De même, un fonctionnaire

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ne peut se prévaloir de l’inscription de son emploi au budget pour soutenir qu’il ne peut être supprimé (C.E.
26 juillet 1946, Valent-Fallandry ).

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Section II : Finances publiques et finances privées

A chaque fois que la question des finances est évoquée, les esprits se tournent vers le budget
familial. Un raisonnement à la fois par analogie et a contrario permettra, à l’issue d’une
comparaison avec les opérations financières publiques de mieux appréhender celles-ci. En
somme, ce sont donc des rapports a priori antinomiques, mais qui au fond sont très imbriqués.

I – Des rapports antinomiques

C’est la conclusion à laquelle on parvient quand on étudie les particularités des finances des
personnes publiques aussi bien du point de vue des dépenses, qu’au regard des ressources.

A°) Le principe de la primauté de la dépense publique

Il est surprenant qu’après les évolutions profondes des finances publiques1, qu’un auteur du début
du XXe siècle soit toujours d’actualité. Et pourtant, aujourd’hui encore, en dépit des mises en
perspective permanentes, comme l’affirme Gaston JEZE, « il y a des dépenses, il faut les couvrir »2.
Si les économistes classiques voient dans cette assertion une loi d’équilibre des politiques
économiques – qui sera bouleversée par John Maynard KEYNES – les juristes y verront la nécessité
de prendre en charge l’ensemble des dépenses publiques par l’Etat. En effet, toute charge publique
correspond à une nécessité, un besoin ou une revendication de la population, et à ce titre, doit être
couverte3.

C’est ce caractère nécessaire qui fait la particularité de la dépense budgétaire par rapport à la
dépense privée. Le budget familial est établi autour des revenus de la famille ; le citoyen ne vit qu’à
hauteur de ce qu’il gagne, sans grande marge de manœuvre. Les dettes ne peuvent s’accumuler sans

1
Nous sommes en effet passés des finances classiques aux finances modernes, puis progressivement de celles-ci à la
gestion financière (finances publiques actuelles ou postmodernes). Ces dernières sont caractérisées par l’effet ciseaux,
c’est-à-dire des dépenses qui croissent et des ressources qui diminuent. C’est le croisement entre la courbe de LAFFER
et la loi de WAGNER ; ce qui implique – avec les limites de la pression fiscale et de la capacité de remboursement
des emprunts – une impossibilité de couvrir toutes les dépenses. Ce qu’il ne faut pas omettre cependant de préciser,
c’est que cette impossibilité se rapporte surtout à une durée annuelle. La nouvelle logique consiste à considérer les
charges publiques sur plusieurs années et à financer par ordre de priorité jusqu’à concurrence des disponibilités ou
possibilités de l’Etat. L’idée est de ne plus dépenser pour un même objectif plus d’une fois, il faut donc que la dépense
soit efficace. Ainsi, l’année suivante, il serait possible de rediriger les ressources vers d’autres objectifs, ce qui fait
que sur une durée déterminée, toutes les dépenses seront couvertes comme le défendait Gaston JEZE.
2
Ces propos sont toujours attribués à Gaston JEZE et logés dans son Cours de science des finances et de législation
financière française : manuel à l'usage des étudiants des facultés de droit et des candidats au Ministère des Finances,
à la Cour des comptes, à l'inspection des finances, etc. Mais la sixième édition parue en 1922 à Paris dans les éditions
Marcel GIARD accessible via [Link] ne comporte pas
de trace de cette assertion. Le professeur Matthieu CONAN souligne à ce sujet : « Tout au plus, lui attribue-t-on la
paternité de l’adage célèbre caractéristique des Finances classiques : « Il y a des dépenses, il faut les couvrir », sans
d’ailleurs en trouver trace explicitement dans ses écrits principaux. » in CONAN (M.), « Gaston JEZE et l’utilité de
la dépense publique, l’élaboration d’une théorie générale des dépenses publiques », in revue du Trésor, n° 2, 2008, p.
159 et s.
3
Même si le Conseil d’Etat a admis que l’autorisation de dépenser n’implique pas nécessairement une obligation de
dépenser. Voir CE du 28 mars 1924, Jaurou, rec. p. 356.

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augurer des plaintes des créanciers suivies parfois de peines de prison. Il ne peut pas augmenter son
salaire à sa guise.

B°) La flexibilité des ressources de l’Etat

L’Etat recense d’abord ses préoccupations et recherche ensuite les moyens pour les couvrir. A la
différence des revenus des particuliers, les ressources budgétaires sont flexibles. L’Etat peut jouer
sur la modulation des impôts, comme il peut faire appel à l’épargne privée, créer de la monnaie ou
emprunter. Quand il décide d’emprunter, il n’y a pas d’exécution forcée qui lui soit applicable4 ; à la
limite, il ne peut que perdre sa crédibilité.

En clair, le particulier ajuste ses besoins par rapport à ses ressources, l’Etat ajuste ses ressources à la
hauteur de ses besoins.

II – Des rapports enchevêtrés

Sans les richesses privées, le PIB serait difficilement envisageable ; de même celles-là ne sauraient
s’accroître sans un environnement financier public favorable.

A°) Des finances publiques alimentées par les finances privées

Il faut d’abord noter que les finances publiques tirent principalement leurs ressources des
fortunes et autres rémunérations privées. Les impôts sur le revenu, sur les sociétés, dans certains
pays de solidarité sur la fortune, la taxe sur la valeur ajoutée sont tous assis sur le patrimoine
privé. Pour revenir en arrière, la contribution commune que l’Etat juge encore indispensable,
provient des finances privées. Celles-ci sont par ailleurs les principaux acteurs de l’économie et se
mobilisent quand l’Etat fait appel à l’épargne privée.

B°) Des finances privées encadrées par les finances publiques

Au-delà de l’Etat qui entretient des activités privées en cas de carence et des particuliers qui
assurent une gestion publique, le cadre juridique des finances privées est encadré et suivi de très
près par l’Etat. Les banques, autres systèmes financiers décentralisés, assurances sont régulés par
les pouvoirs publics. L’Etat n’est plus dans le laisser-aller, laisser-faire. Il régule l’offre et la
demande (exemple= loyer, fixe les tarifs pour le transport, le pain, le carburant, le sucre etc.), lutte
contre l’inflation, la raréfaction provoquée des besoins de première nécessité, le chômage pour
éviter la récession voire la crise.

4
Loi d’orientation n° 2022-08 du 19 avril 2022 relative au secteur parapublic, au suivi du portefeuille de l’Etat et au
contrôle des personnes morales de droit privé bénéficiant du concours financier de la puissance publique dispose en
son article 38 : « Il n’y a pas d’exécution forcée ni de mesure conservatoire contre les organismes publics. »

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Section III : L’évolution des finances publiques

L’implication de l’Etat dans la vie économique et sociale par le biais des recettes et des dépenses
budgétaires est le fruit d’une évolution de la théorie classique à la conception moderne des
finances publiques. Celle-ci s’est articulée autour des conceptions économiques libérales et
néolibérales.

I – Un Etat abstentionniste dans les finances publiques classiques (évolution du cadre économique)

Durant la période classique des finances publiques, le mieux d’Etat était le moins d’Etat. En dehors
des fonctions qui ne peuvent être déléguées à des privés, l’Etat observe une neutralité vis-à-vis de
l’économie et ne compte que sur la contribution commune pour financer ces dépenses
d’administration.

A°) Un Etat limité aux tâches régaliennes

Pour les classiques, les finances publiques devraient simplement permettre à l’Etat de couvrir
les seules dépenses liées à ses activités essentielles que sont la diplomatie, la défense, la police
et la justice, considérées alors comme les seules activités régaliennes. Toute autre activité était
illégitime car susceptible de fausser les lois du marché. C’est la période dite de « l’Etat-
gendarme ».
Un des traits caractéristiques de l’Etat-gendarme est qu’il doit se plier à la conjoncture
économique : Le marché étant, selon le postulat des classiques, dans un modèle de concurrence
pur et parfait, l’Etat ne doit pas intervenir pour influencer une activité qui se régule d’elle-même
par la loi de l’offre et de la demande. Il ne peut que se borner à suivre les mouvements du marché.
Retenir deux traits caractéristiques :
1 Limitation des dépenses publiques dans leur domaine, elles sont d’un volume très réduit (8
à 12% du revenu national).
2 Neutralité par rapport à l’activité économique et sociale : elles n’ont aucun objectif financier
ni économique, ni social pour l’Etat.

B°) Un impôt exclusivement destiné à la couverture des charges publiques

Une autre caractéristique de l’Etat-gendarme est l’orthodoxie budgétaire qui se manifeste à

travers la prohibition du déficit, ce qui proscrivait tout recours à l’emprunt. Elle prohibe
également l’excédent, considéré comme un prélèvement abusif sur la richesse privée.
Retenir deux autres traits caractéristiques :
3 l’exclusivité de l’impôt comme ressource légitime et ordinaire du budget ; les autres
ressources, notamment l’emprunt, sont quasi inexistantes.
4 Conception de l’équilibre budgétaire dans sa dimension arithmétique : montant des recettes
= montant des dépenses.

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II – Un Etat interventionniste dans les finances publiques modernes

C’est une période qui est marquée par une reconsidération des idéologies économiques qui ont
prévalu dans l’abstentionnisme. C’est le début de l’interventionnisme.

A°) La nature de l’interventionnisme

La grande dépression économique des années 30 et les effets des deux guerres mondiales ont
contribué à la remise en cause de la pensée classique : 1/3 de la population active dans les pays
industrialisés, principalement aux Etats-Unis et en Allemagne était au chômage ; de larges
couches sociales se retrouvaient dans l’indigence et le désarroi, toutes choses qui permirent de
reconsidérer l’efficacité du marché. Cette situation poussa alors l’Etat à prendre en charge des
domaines économiques et sociaux de plus en plus vastes (transports, logements, dépenses liées
à la reconstruction…) directement ou indirectement par la voie des subventions. Ce fut la
période dite de « l’’Etat interventionniste5, qui devint très tôt un « Etat-providence ».
Selon cette approche il y a un lien évident entre le budget et l’économie : le budget agit sur
l’activité économique, mais une variation de celle-ci agit elle aussi de façon spontanée sur le
budget ; et toute politique économique devrait prendre en considération cette réalité.
Par opposition à une politique pro cyclique fondée sur le dogme de l’équilibre budgétaire annuel,
une politique anticyclique qui utiliserait le rôle régulateur attribué au budget peut reposer sur
le jeu des stabilisateurs automatiques résultant de la réaction des variables budgétaires aux
variations de l’activité économique et qui induit un effet multiplicateur de la dépense publique.
Elle peut aussi reposer sur la manipulation délibérée des recettes et des dépenses afin d’agir sur
l’activité.
Tel que défini par KEYNES, l’effet multiplicateur est un mécanisme par lequel la hausse des
dépenses budgétaires entraîne une hausse plus que proportionnelle de l’activité économique ;
et celle-ci sera d’autant plus élevée que les revenus supplémentaires injectés dans l’économie
sont effectivement consommés. L’épargne est une fuite dans le système keynésien. L’effet de
relance fonctionne ainsi comme un cycle : les dépenses budgétaires vont par exemple servir à
faire des commandes aux entreprises ou à augmenter les salaires des fonctionnaires, leur
octroyant ainsi un supplément de pouvoir d’achat ; ceux-ci vont consommer davantage, ce qui
provoque une hausse de la production qui va à son tour entraîner une hausse des
investissements et de l’emploi afin de satisfaire la demande ; les besoins en travailleurs
supplémentaires vont justifier une hausse de la masse salariale des entreprises, ce qui va à
nouveau alimenter la consommation… Ainsi, lorsque les flux générés par les déficits budgétaires
auront contribué à soutenir la consommation et à assurer le plein emploi, les rentrées fiscales

5
Cet interventionnisme a été rendu possible grâce aux travaux de l’économiste anglais J.M. KEYNES, publiés
en 1936 dans « la théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie » : pour lui les investissements des
entreprises et la demande des consommateurs sont insuffisants pour soutenir l’activité économique ;
l’intervention de l’Etat est donc indispensable. Concrètement par ses dépenses l’Etat peut faire grossir la
demande et mettre en action l’effet multiplicateur de la dépense budgétaire, même au prix d’un déficit.

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suscitées par la reprise économique devraient permettre le rétablissement de la situation

budgétaire. C’est la théorie dite de l’équilibre dynamique.

B°) La portée de l’interventionnisme

Cette évolution va entraîner un dépassement de la conception juridique des finances publiques.

Celles-ci ne sont plus exclusivement composées de règles, mais s’ouvrent désormais aux pratiques
économiques, à l’équité sociale entre autres. Les finances publiques tendent désormais vers une
conception sociologique mettant fin à la législation financière absolue.

Par ailleurs, entre la fin de la seconde guerre mondiale et le début des années 70 les
multiplicateurs de dépenses publiques ont atteint un niveau suffisamment élevé dans les pays
industrialisés pour assurer à la gestion budgétaire conjoncturelle une certaine efficacité. Cet
accroissement des dépenses publiques, qui découle d’un gonflement de la demande en biens
collectifs et de protection sociale, a été théorisé par l’économiste allemand Adolph WAGNER
sous la forme d’une loi du même nom, dite aussi « loi d’accroissement des dépenses publiques ».

Néanmoins cette extension du domaine d’intervention de l’Etat, conjuguée à une raréfaction des
ressources (crise du pétrole en 1973) ont généré, dès le début des années 70, une crise de
l’interventionnisme public, ponctuée par un mouvement de reflux de l’Etat.

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III – Un Etat missionnaire dans les finances publiques postmodernes

C’est le concours de deux facteurs importants qui va favoriser l’avènement de cette nouvelle ère
des finances publiques. D’une part, les travaux de KEYNES sont remis en question dans l’absolu
par une nouvelle école dite du New Public Management depuis Chicago avec Milton Friedman à sa
tête. D’un autre côté, l’interventionnisme a entraîné une progression rapide des dépenses
publiques alors qu’en raison de crises, les ressources diminuent. Il fallait désormais réfléchir à des
dépenses efficaces soumises à un contrôle de résultat.

A°) Des dépenses publiques tournées vers l’efficacité

C’est une importation des techniques de gestion privée dans l’Administration. Les Etats-Unis sont
le premier pays à l’expérimenter. C’est un vrai concours de circonstance qui va l’introduire dans
le public. En 1960, le Président KENNEDY nomme un certain Robert McNAMARA au poste de
Secretary of defense. Il est le fils d’un directeur des ventes dans une manufacture de chaussures.
Après de brillantes études d’économie mathématique et de philosophie à Berkeley et Harvard, et
un passage à Price-Waterhouse dans l’expertise comptable, il revient comme enseignant à
Harvard chargé du cours de comptabilité d’entreprise. En 1942, l’armée américaine suite à son
entrée dans la seconde guerre mondiale, sollicite de cette université une formation accélérée en
analyse comptable pour les officiers. Il est recruté une année plus tard par l’US air force au grade
de capitaine. A la fin de la guerre, ses satisfaisants états de service et sa créativité dans la gestion
de la logistique et le déploiement opérationnel des bombes atomiques poussent l’armée à le
proposer à l’entreprise FORD qui connaissait des difficultés. Il réussit à redresser l’entreprise
avant d’en devenir le premier PDG n’appartenant pas à la famille éponyme. C’est depuis ce poste
qu’il a accepté de rejoindre le department of defense après avoir décliné le poste de secrétaire
d’Etat au Trésor.

Cela coïncide avec l’émergence d’une école de pensée qui estime que les travaux de KEYNES, ne
donnent les résultats escomptés que dans le contexte dans lequel ils ont vu le jour : c’est-à-dire en
période de crise. Autrement, ils ne règlent pas en particulier la question du chômage. Les Etats qui
sont confrontés à ce problème décident à nouveau de se désengager de l’économie. Nous assistons
alors à une vague de privatisation. Les Etats confient à des privés la gestion de beaucoup
d’entreprises (eau, électricité, télécommunication etc.). Pour éviter désormais de dépenser
inutilement, les personnes publiques se fixent, pour chaque dépense, des objectifs et tentent de
les atteindre : c’est la logique de résultat.

B°) Une gestion axée sur les résultats

La première évolution des finances publiques s’est résumée en une progression du volume des
opérations budgétaires. Dans cette seconde ère, c’est la conception de la dépense qui change. Un
Etat n’est plus jugé sur le service effectivement fait pour l’appréciation de la régularité de sa
dépense, mais plutôt sur le résultat auquel il est parvenu par rapport aux objectifs qu’il avait fixé
à chaque dépense

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IV – De la notion de budget à la notion de loi de finances (évolution du cadre juridique)

Notion centrale des finances publiques classiques, le budget a vu son champ se rétrécir au profit
de la loi de finances. Sa définition a en effet suivi une évolution, des décrets français de 1862 et
1956 à l’ordonnance organique du 02 janvier 1959, puis à la loi 2001-692 du 1er août 2001.

A°) Un doublon initial dans l’usage

Aux termes de l’article 5 du décret français du 31 mai 1862 portant règlement général sur la
comptabilité publique, le budget est « l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et
les dépenses annuelles de l’Etat et des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles »).
Cette définition met en exergue trois caractéristiques du budget :
- Par sa nature, il est tout d’abord un acte ;
- Par son objet il est à la fois acte de prévision et acte d’autorisation ;
- Par son contenu, les prévisions et les autorisations budgétaires ne portent que sur les
recettes et les dépenses.

B°) Une délimitation entérinée par l’ordonnance de 1959

Une première évolution s’est dessinée avec le décret du 19 juin 1956 déterminant le mode de
présentation du budget de l’Etat, aux termes duquel « le budget de l’Etat prévoit et autorise en la
forme législative les charges et les ressources de l’Etat. Il est arrêté par le Parlement dans la loi de
finances qui traduit les objectifs économiques et financiers du gouvernement ».
Cette définition paraît plus précise, en ce sens que le budget y apparaît comme un document
« arrêté en la forme législative », c’est-à-dire sous forme de loi. En outre le décret de 1956 indique
que le budget prévoit et autorise non pas uniquement les recettes et les dépenses, mais « les
ressources et les charges de l’Etat ». Enfin le texte de 1956 abandonne la notion « d’acte ».
La définition donnée par le décret de 1956 a été affinée et corrigée par l’ordonnance du 02
janvier 1959 qui isole davantage la notion de budget de celle de loi de finances en donnant une
prééminence à la seconde. Elle consacre la nature comptable du budget. Ainsi, alors que la loi
de finances détermine la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges
de l’Etat, « le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent pour une année
civile toutes les ressources et toutes les charges permanentes de l’Etat ».
L’ordonnance de 1959 apporte plus d’éclaircissements à la fois sur la nature, l’objet et l’étendue
du budget.
De par sa nature, le budget est un maintenant un « ensemble de comptes » prévisionnels
et non plus un « acte » : c’est un document comptable.
Eu égard à son objet, le budget n’autorise plus mais décrit toutes les opérations permanentes de
l’Etat. Désormais, il ne fait que détailler les autorisations globales de la loi de finances ; ensuite
il ne décrit pas toutes les ressources et toutes les charges, mais seulement celles qui présentent
un caractère permanent pour l’Etat. Ce qui signifie que les opérations de trésorerie et les
opérations de dépôts (dépôts pour ordre et dépôts pour compte des correspondants du Trésor)
ne sont pas retracées par le budget. Il faut néanmoins souligner que cette définition cadre mieux
avec le budget général et ne prend pas en compte les comptes spéciaux.

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EN DEFINITIVE, QUE RETENIR POUR LA DEFINITION DES FINANCES PUBLIQUES ?

Les finances publiques sont une vaste science interdisciplinaire qui étudie les phénomènes
financiers publics. Elles peuvent aussi se définir par l’études des règles qui s’appliquent aux
personnes publiques dans la mobilisation des ressources afin de couvrir les charges publiques.
D’un point de vue conceptuel les finances publiques sont un champ disciplinaire complexe et
hétérogène, traversé à la fois par les sciences juridiques et les sciences économique et sociales.
Cependant, la notion de finances publiques reste imparfaitement définie tant par le droit positif
que par la jurisprudence. La doctrine quant à elle, utilise trois critères permettant
traditionnellement de les définir, par opposition aux finances privées : un critère organique, un
critère matériel et un critère fondé sur l’utilisation des prérogatives de puissance publique.

A°) Le critère organique

Juridiquement c’est le statut d’une personne ou d’un organe qui détermine en principe les règles
qui lui sont applicables. Le critère organique sert ici à identifier le régime juridique applicable
en fonction de la nature des personnes ou institutions en présence.
Ainsi, dans leur sens le plus traditionnel, les finances publiques sont, selon un critère organique,
les finances des personnes morales de droit public, essentiellement structurées autour de l’Etat
et des collectivités qui en dérivent, qu’elles soient infra étatiques, c’est-à-dire les collectivités
territoriales et les établissements publics, ou supra étatiques, c’est-à-dire les organismes
communautaires voire internationaux. Ce critère établit un lien direct entre finances publiques
et application des règles de la comptabilité publique.

B°) Le critère matériel

Il est le prolongement logique de la réflexion sur le critère organique et gravite autour des
notions de deniers publics, de fonds et valeurs qui sont la propriété ou sous la garde d’une
personne publique. Il se focalise sur les notions d’intérêt général et de mission de service public.
Dans cette acception les finances publiques apparaissent comme les finances des activités de
nature publique, c’est-à-dire intervenant dans toute activité d’intérêt général et ce, quel que soit
le statut juridique de l’organisme qui en a la charge.
L’application de ce critère permet la distinction entre les activités tournées vers la réalisation
du profit, et les activités essentiellement orientées vers la satisfaction de l’intérêt général.
Ainsi, les finances publiques ont pour fonction principale la production de services non
marchands, contrairement aux finances privées qui visent la satisfaction d’intérêts personnels
et la recherche du profit. Cette démarche permet d’inclure dans la catégorie de finances
publiques les finances de toutes les administrations publiques (critère organique) auxquelles
s’ajoutent celles d’autres entités qui rendent des services certes individualisés et rémunérés,
mais sous des contraintes de droit public : Postes et télécommunications, caisses de dépôt et
consignations, établissements hospitaliers, sociétés ou entreprises concessionnaires d’un
service public (dépassement du critère organique).

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C°) Le critère des moyens juridiques

Il se focalise autour de la détention ou non d’un pouvoir financier public, c’est-à-dire sur la mise
en œuvre ou non de prérogatives de puissance publique, à titre principal ou délégué.
Ce critère renvoie à la notion de prélèvements obligatoires et concerne de ce chef l’Etat qui
détermine seul, par voie législative ou réglementaire, la nécessité de la contribution publique
ainsi que les modalités pratiques de sa mise en œuvre.
Cette définition exclut du domaine des finances publiques les finances des organismes publics
opérant dans le secteur concurrentiel, sans recours aux prérogatives de puissance publique.
Inversement, certaines personnes privées investies de prérogatives de puissance publique
gérant des finances publiques : il s’agit par exemple des caisses de sécurité sociale ; en effet,
celles-ci ont un statut juridique privé, mais les cotisations qu’elles mettent à la charge des
travailleurs et des employeurs sont des prélèvements obligatoires, établis par voie législative et
réglementaire.
En définitive si chacun de ces critères est nécessaire, aucun n’est suffisant. Pris isolément, ils se
révèlent aléatoires et d’un maniement délicat.

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Chapitre I : Les éléments constitutifs de la loi de finances : le budget général de l’Etat

Le budget a deux composantes classiques. Il s’agit des dépenses et des recettes.

Section I : Les dépenses publiques

La spécificité de la dépense budgétaire, c’est que beaucoup de notions voisines qui à l’origine
devaient en rendre un aspect ont été victimes de l’usage au point de disputer à la notion mère sa
place. Les synonymes ne voient pas le jour dans une logique d’interchangeabilité absolue. Si ce n’est
le contexte ou le moment, l’usage peut nécessiter une différenciation. Il arrive, du fait d’un abus de
langage que certaines notions en arrivent à tomber en désuétude, devenir inusites ou être vieillies.
C’est le cas en droit budgétaire de l’impasse. D’après le Professeur FOURRIER1, au Sénégal comme en
France, le mot n’a jamais fait l’objet d’un usage officiel par les textes2. Son emprunt était cependant
courant jusqu’à ce que le mot « découvert » lui soit préféré. La loi de finances comportait en début
d’année le découvert prévisionnel alors que la loi de règlement constatait le découvert définitif3. Sans
distinction, les deux, avec le déficit ont été utilisés pour faire allusion à l’équilibre, ou plutôt au
déséquilibre budgétaire.

La dépense budgétaire, aujourd’hui à cheval entre le camaïeu juridique, les aléas de l’économie et la
démagogie politique, est exposée à ce genre de confusion. Relativement au cadre conceptuel, elle est
souvent assimilée à certains termes, lesquels, quelque imbriqués soient-ils, n’en sont pas pour le
moins différents.

I – Définition de la dépense

La dépense peut être définie comme l’usage des ressources dans la mise en œuvre du pouvoir de
commandement4 de l’Etat. Dépenser renverrait alors à une faculté, un privilège de l’Administration,
ce qui correspond au pouvoir dépensier5. Il est d’ailleurs possible d’étendre cette conception à sa
portée autrefois strictement juridique (finances publiques classiques) puis socioéconomique (ère
moderne). Cette définition est cependant organique et nécessite d’être complétée par une approche
matérielle. La dépense devient une opération budgétaire qui n’est définie par le législateur que par
rapport à son objet6 et sa procédure7. Il est aussi possible de retenir que la dépense est un moyen
d’action qui permet à l’Etat de prendre en charge les préoccupations de la population tout en
fonctionnant. Toutes ces tentatives de définition donnent une idée de la dépense. Il serait intéressant,
pour en avoir une vision plus large, de la différencier des notions qui s’en rapprochent, mais dont la

1
FOURRIER (C.), Finances publiques du Sénégal, Paris, Pedone, 1977, p. 200 et s.
2
« Le mot était emprunté au jeu de bridge et contenait une idée de pari optimiste sur l’avenir. » L’emprunt devenait
régulièrement sollicité et il fallait inventer des concepts pour rendre légales des pratiques jusqu’alors prohibées.
3
Selon le Professeur GAUDEMET, c’est uniquement quand c’est définitif qu’il faut parler de découvert, lorsque c’est
prévisionnel, nous sommes dans l’impasse. Voir GAUDEMET (P.-M.), Précis de Finances Publiques / Tome 1 :
Budget et Trésor, Paris, Montchrestien, p. 258
4
DUVERGER (M.), op. cit., p. 46.
5
HERZOG (R.), RFFP numéro 41, 1993, p. 98 et s.
6
La LOLF prévoit les catégories de dépenses, mais n’en donne pas une définition.
7
De même, le RGCP prévoit la procédure, mais ne définit pas la notion.

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précision permet de soulever des nuances qui contribuent à mettre en exergue la spécificité de la
dépense budgétaire.

II – Les notions connexes à la dépense

Nous avons les charges publiques qui peuvent renvoyer à la dépense, mais en réalité, c’est ce qu’il
coûte au contribuable8 de voir le service public pris en charge par l’Etat. Il n’est en effet point de
dépense qui ne soit pas financée par le peuple lui-même à une seule exception près : les rentrées
d’argent sans aucune forme de contrepartie ou condition9. Nous nous permettons d’avoir une autre
perception. Autant toutes les ressources potentielles ne génèrent pas toutes les recettes effectives,
autant toutes les charges publiques n’occasionnent pas une dépense. Dans la conception de M. JEZE,
à chaque fois qu’une nouvelle dépense surgit il sera impossible de l’ignorer, l’Etat peut par contre
s’arranger pour qu’elle ne voit pas le jour10 ; n’empêche la charge qu’elle aurait dû couvrir n’en pèse
pas moins sur l’Etat. En clair, se conçoit comme telle tout ce que l’Etat doit prendre en charge.

Aujourd’hui, la distinction est du fait de la loi, même si en réalité, elle n’a fait que rendre plus
complexe la différenciation théorique. A la lumière de l’article 6 de la LOLF, les charges budgétaires
de l’Etat sont constituées des dépenses budgétaires et des charges de Trésorerie. Ainsi la notion de
charges est plus englobante. Il se comprend alors que la loi de finances ne prévoit les dépenses qu’en
déterminant les charges11.

Nous avons également les crédits budgétaires qui donnent à la dépense budgétaire son sens. Les
deux notions sont proches voire similaires, mais, à chaque fois que le législateur prend le soin
d’établir une distinction, aussi insignifiante semble-t-elle, c’est qu’il y a un enjeu. Dans une lecture
simple, nous avons tendance à banaliser la compréhension en retenant que la première notion
renvoie aux dotations qui permettent la dépense. Si ce n’est pas totalement faux, ce n’est pas
complètement vrai. Ce serait en effet une approche laconique qui occulterait que le crédit est une
autorisation juridique. Comme le précise M. DUVERGER, « Toute autorisation de dépense s’exprime
dans le budget par ce qu’on appelle une « ouverture de crédits ». Le crédit constitue une autorisation
juridique de dépenser qui porte sur deux éléments : l’objet de la dépense et son montant. Il y a donc une
différence de nature entre les crédits qui sont des autorisations juridiques, et les fonds disponibles, c’est-

8
D’ailleurs quand il est fait allusion à l’égalité devant les charges publiques, elles sont l’envers de l’impôt ou l’impôt
à l’envers.
9
L’hôpital régional « El Hadj Amadou Sakhir NDIEGUENE » de Thiès a été entièrement réfectionné en 2000 par la
coopération financière non remboursable du gouvernement du Japon comme symbole de son amitié avec le
gouvernement du Sénégal. Une forme d’aide publique au développement rare, même s’il y a lieu de se demander si la
contrepartie est juste financièrement ou totalement nulle. C’est une simple précaution au regard de ces propos souvent
prêtés au Général DE GAULLE : « Les pays n’ont pas d’amis, ils n’ont que des intérêts. » Nous n’en avons pas
retrouvé les traces. Par contre, lors d’un entretien accordé au magazine Paris Match, le 9 décembre 1967, il a bien
défendu « Un grand pays n’a pas d’amis. Les hommes peuvent avoir des amis, pas les hommes d’Etat. » Il n’est
d’ailleurs pas le seul à avoir tenu de pareils propos. Henry John Temple, Lord Palmerston, à l’occasion d’un speech
to the house of Commons en 1848, défendait : « We have no eternal allies, and we have no perpetual ennemies. Our
interests are eternal and perpetual, and those interests, it is our duty to follow. »
10
« Les propositions et amendements formulés par les députés et les sénateurs ne sont pas recevables lorsque leur
adoption aurait pour conséquence, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation
d'une charge publique, à moins que ces propositions ou amendements ne soient assortis de propositions de recettes
compensatrices ». Article 82 alinéa 2 de la Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001 modifiée.
11
Voir la définition légale de la loi de finances, article 3 LOLF 2020-07.

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à-dire le montant des encaisses dont dispose l’Etat. »12 Cette distinction permet par ailleurs de mettre
en évidence le volume des autorisations budgétaires ainsi que leur caractère impératif ou indicatif
qui ne ressort pas dans l’approche de la dépense. L’ordonnance française du 2 janvier avait pris le
soin de différencier les crédits selon qu’ils étaient limitatifs13, évaluatifs ou provisionnels14.

Concernant le décaissement, c’est l’opération matérielle par laquelle la dépense s’effectue. Il s’agit
plutôt d’une notion comptable qui correspond à la dernière étape de la dépense qui est le paiement.
C’est donc une forme de métonymie qui assimile la dépense à son seul règlement qui peut intervenir
par virement, chèque ou bon de caisse.

En somme, toutes ces notions sont différentes de la dépense budgétaire mais contribuent à
l’expliquer puisqu’elles en traduisent un aspect particulier. Elles n’ont donc rien à voir avec celles
courantes qui n’appartiennent pas à la terminologie technique financière telles que débourser,
acheter, rétribuer, honorer, régler, solder, acquitter (dans une moindre mesure) etc.

II – Les classifications traditionnelles de la dépense publique

« Les dépenses du budget général font l’objet d’un vote unique en ce qui concerne les services votés, d’un
vote par ministère et, à l’intérieur d’un même ministère, par titre en ce qui concerne les autorisations
nouvelles ». De ces dispositions de l’article 41 alinéa 2 de la LOLF 2001-09, nous pouvons retenir deux
types de classification pour les dépenses publiques : une administrative à l’intérieur de laquelle
s’opère une autre économique.

A°) Une classification administrative par ministère

La répartition administrative par ministère reflète le démembrement de l’Etat en divers services

(correspondant à des tâches précises) regroupés suivant une certaine homogénéité sectorielle. Il y
est procédé par un décret portant répartition des services de l’Etat15. Cette répartition est ancienne
(datée du XIXe siècle), mais jusque dans l’ordonnance française n° 59-02 du 02 janvier 1959, il est
possible d’en retrouver des traces. Celle-ci précisait en son article 7 que « Les crédits ouverts par les
lois de finances sont mis à la disposition des ministres… »16. Chaque ministère est considéré comme un

12
DUVERGER (M.), op. cit., p. 262 et 263
13
Ce sont les crédits qui sont autorisés avec un plafond qui ne peut donc être dépassé, c’est le cas par défaut, c’est-à-
dire si les dispositions de la loi de finances ne prévoient pas expressément autrement. Le principe a été posé par
l’ordonnance du 2 janvier 1959, conforté par le juge constitutionnel dans sa décision 221 DC du 29 décembre 1986
avant d’être repris par l’article 9 de la LOLF 2001-692
14
Il s’agit des crédits accordés avec un montant indicatif (en guise de dotation primitive) qui peut être revu à la hausse.
15
Cf. Décret n° 2022-1777 du 22 septembre 2022 portant répartition des services de l’Etat et du contrôle des
établissements publics, des sociétés nationales et des sociétés à participation publique entre la Présidence de la
République, le Secrétariat général du Gouvernement et les Ministères, à consulter sur Décret n° 2022 – 1777 portant
répartition des services de l’Etat et du contrôle des établissements publics, des sociétés nationales et des sociétés à
participation publique entre la Présidence de la République, la Primature et les ministères | Gouvernement du Sénégal
([Link])
16
Nous pouvons retrouver cette idée dans la législation sénégalaise, mais elle n’est pas aussi expresse. Cf. articles 32,
41 et 43.

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niveau pertinent de coordination des interventions de l’Etat dans un domaine dont le responsable se
voit doté de moyens (d’où la dénomination de budget de moyens).

La subdivision n’est toutefois pas aussi évidente. Au Sénégal, nous avons le cas de l’Ecole Nationale
d’Administration (ENA) : cette structure forme de hauts fonctionnaires et bénéficie du budget alloué
à l’éducation. Pourtant, au détriment des ministères de la fonction publique et de l’Education, elle est
rattachée aux services du Premier ministre. Sur ce point, la nouvelle classification en programme a
le mérite d’avoir intégré cette dimension interministérielle17.

Aujourd’hui encore, même si la pertinence est remise en cause18, les ministères s’imposent comme
premier niveau de classification des dépenses19.

Il faut cependant relativiser étant donné que la Présidence de la République, les Assemblées et
certaines institutions ne peuvent pas être identifiées comme des ministères ou rangées dans cette
catégorie de regroupement de services administratifs. Il existe donc une rubrique concurrente
« Pouvoirs publics » dans laquelle sont répertoriées ces exceptions. Il y a une autre particularité qui
ne peut passer inaperçue, c’est le Ministère en charge des finances qui en plus de ses besoins, abrite
des dépenses effectuées à titre de remboursement de la dette ou occasionnées par des décharges
fiscales. Ceci s’explique par le fait que les dettes ne sont pas contractées par les ministères mais l’Etat,
et les impôts, du fait du principe de la non-affectation des recettes, n’appartiennent à aucun ministère
spécifique. Ce sont donc des dépenses communes. Le Ministre chargé des Finances ne doit pas être
vu comme devant les supporter, il est simplement chargé de la gestion et du suivi, ses services étant
mieux indiqués pour le faire.

B°) Une classification économique par titre

Quant à la répartition économique par titre, elle catégorise les dépenses par nature. Comme le rend
M. DEVAUX : « Subdivision, au sein du budget général, des dépenses de chaque ministère, le titre est
fondé sur une classification économique ou fonctionnelle20 des dépenses. C’est donc la nature de la
dépense qui est prise en compte. »21. Dans les lois de finances de l’année, les mesures nouvelles sont
généralement votées entre dépenses ordinaires et dépenses en capital. Les premières sont

17
« Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l'Etat sont regroupés
par mission relevant d'un ou plusieurs services, d'un ou plusieurs ministères » cf. article 7 LOLF 2001-692.
18
M. FOURRIER défend que « La composition des Gouvernements change souvent et pour des raisons qui ne sont
pas toujours de meilleure organisation administrative et financière. Et surtout il arrive fréquemment que des affaires
de même nature entrent dans les attributions de plusieurs ministères en même temps. » FOURRIER (C.), op. cit. p.
175. Jusqu’à présent, cette tendance n’a pas changé. Les décrets portant répartition des services de l’Etat se multiplient.
Au Sénégal, rien qu’en 2012, il y en a eu six (6) : n° 2012-437 du 10 avril 2012, n° 2012-543 du 24 mai 2012, n° 2012-
730 du 19 juillet 2012, n° 2012-804 du 26 juillet 2012, n° 2012-1065 du 03 octobre 2012, n° 2012-1223 du 5 novembre
2012.
19
Cf. article 12 alinéa 7 de la LOLF 2020-07.
20
L’approche fonctionnelle de la classification peut varier d’un manuel à un autre. Chez certains auteurs dont le
Professeur DUVERGER, la classification fonctionnelle correspond à la répartition des dépenses suivant les différentes
fonctions qu’exerce l’Etat. Pour M. DEVAUX, c’est la classification des dépenses suivant leur portée économique. Il
est impossible a priori de donner tort ou raison à qui que ce soit, la position de chacun peut même se justifier. Dans le
premier cas, la répartition est fonctionnelle parce qu’elle s’attache aux fonctions administratives de l’Etat, alors dans
le second, c’est la fonction économique des dépenses qui est mise en avant. Certains proposent de distinguer les deux
en parlant dans le premier cas d’analyse fonctionnelle et de classification fonctionnelle dans le second cf.
[Link]
21
DEVAUX (E.), Finances publiques, Bréal, Paris, 2002, p. 44.

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présentées en trois titres : un titre 2 correspondant aux dépenses de personnel, un titre 3 réservé
aux dépenses de fonctionnement et un titre 4 consacré aux transferts courants. Les secondes s’étalent
le plus souvent sur plusieurs années sous forme d’autorisation d’engagement avec des annuités en
crédits de paiement.

Dans une perspective économique, les dépenses de personnel au même titre que les dépenses de
fonctionnement constituent la consommation et font quotidiennement marcher les affaires de l’Etat.
Les dépenses de transfert font office de redistribution ; ce sont les aides que l’Etat accorde pour
diverses raisons. Les dépenses en capital sont les crédits alloués aux investissements. Elles ont pour
objectif d’accroître la richesse d’une Nation.

En résumé, nous pouvons retenir comme classification de référence les ministères qui sont les unités
de vote et coïncident avec des unités de responsabilité, et les titres qui sont les unités
conventionnelles d’identification des dépenses par nature. Pour autant, il n’en existe pas moins
d’autres subdivisions à l’intérieur des titres : les paragraphes et les articles. Mais ceux n’ont pas une
valeur juridique absolue. Ils obéissent à des règles de présentation et non à une procédure de vote
qui a institutionnalisé le ministère et le titre.

III – La répartition moderne des dépenses publiques

Elle repose sur deux notions fondamentales, d’une part le programme et de l’autre la dotation.

A°) Le programme

TPE : cf. LOLF et manuels récents

B°) La dotation

TPE : cf. LOLF et manuels récents

IV – L’accroissement des dépenses publiques

Du point de vue sociologique, l’Etat est cette institution qui exerce un pouvoir politique sur une
population installée sur un territoire délimité. Entre la sécurité et le bien-être de ses ressortissants,
l’Etat se retrouve impliqué dans une responsabilité de développement qui comporte principalement
deux défis. Le premier est celui de la gestion des bénéficiaires de ses services (les individus qui le
composent) qui augmentent du fait d’un taux d’accroissement naturel22. Le second est celui des
moyens à sa disposition soumis à la modernisation et au perfectionnement qui ont un coût
considérable.

22
Dans les projections de l’ONU, jusqu’en 2100, la population mondiale continuera à croître pour dépasser les dix
milliards d’individus, même si le taux de natalité et le vieillissement ne sont pas identiques d’une zone à une autre.
Voir Institut National d’Etudes Démographiques de France (INED) [Link].

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Ces deux challenges se traduisent dans la loi de finances par une augmentation constante des
dépenses du fait de l’élargissement du nombre de personnes à prendre en charge (A) et du besoin de
l’Administration de recourir à une technologie en perpétuelle mutation (B).

A°) Du fait de l’augmentation de la population

L’importance démographique a « un effet direct sur les finances publiques. L’Etat doit fournir les
services sociaux de base financés sur denier public. Il faut construire des écoles, des collèges et des
universités (populations jeunes), installer des centres de santé (forte fécondité), réaliser les commodités
en milieu urbain et rural (électricité, eau, assainissement), construire des infrastructures : routes, ponts,
centrales électriques, etc. »23 La neutralité de la dépense étant une histoire ancienne, comme un
budget familial, quand le nombre de personnes entretenues est revu à la hausse, il s’ensuit
corrélativement une augmentation des charges. Et même si l’Etat décidait de retourner à une stricte
neutralité, les seules tâches régaliennes, pour être correctement assurées nécessiteraient des
réajustements en fonction du nombre de citoyens. Et nous ne perdons pas de vue que
l’administration, quelle que soit l’étendue de sa mission, utilise des moyens dont la mise à jour met
les finances à contribution.

B°) Du fait de l’avancée de la technologie

Comme le défend M. Robert HERTZOG, « diverses technologies améliorent considérablement le

fonctionnement des administrations. »24 Ces avancées pèsent lourd sur le budget qu’elles ne cessent
de faire grimper mais ne doivent pas être analysées dans un sens uniquement. Elles doivent être
appréhendées sous l’angle d’une analyse bilan coût/avantages qui offre plus de visibilité sur les
enjeux en cours25.

23
MEDE (N.), op. cit., p. 69
24
HERTZOG (R.), « L’impact des nouvelles technologies sur l’administration » in la revue administrative 36e année,
n° 214 (juillet-août 1983), p. 494.
25
Comme le dit le professeur MEDE, « Les progrès en matière de santé publique ont réduit les taux de mortalité. »
in MEDE (N.), op. cit., p. 66.

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