Droit Administratif 2 (Service public numérique)
Séquence 1 : Introduction générale
Droit Administratif 2 (Service public numérique)
Dr Ababacar GUÈYE
Séquence 1 : Introduction générale
Table des matières
➢ L’identification organique du service public ........................................................................................ 2
➢ L’identification matérielle du service public ........................................................................................ 4
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Séquence 1 : Introduction générale
La notion de SP est à la base de tout le droit administratif. L’expression date du
XIXème siècle avant de connaitre de perpétuelles adaptations au cours de l’évolution de la
vie en société. Très limité dans son expression avec le libéralisme, le service public était à
ses débuts circonscrits aux fonctions régaliennes de l’Etat. Le service public se confondait
totalement avec l’activité des pouvoirs publics. Comme l’avait fort justement présenté le
doyen Léon Duguit, l’ « Etat » est une « coopération de services publics » destiné « à
n’obéir qu’à l’utilité publique » par une « autolimitation objective » de son pouvoir »
(Hauriou). Cette doctrine trouve son répondant dans la jurisprudence Rothschild du Tribunal
des conflits (TC) de 1855 confortée plus tard par le célèbre arrêt fondateur du droit
administratif, Blanco (TC 08 février 1873)1. De façon simple, « le service public, œuvre de
la personne publique, satisfait l’intérêt général » justifiant ainsi la reconnaissance de
prérogatives exorbitantes de droit commun, un régime juridique particulier et un juge
spécifique (Blanco, TC 08 février 1873). Néanmoins, à chaque fois que « l’Administration
agit comme tout le monde, elle doit être soumise au droit de tout le monde » faisait
remarquer Romieu c’est-à-dire au droit privé, sans prérogative exorbitante et devant le
juge privé2. C’est l’amorce des difficultés nées de la qualification du service public de
laquelle dépendait le régime juridique, les prérogatives, le juge compétent, le droit
applicable. Se pose alors, la question de savoir comment peut-on identifier un service public.
Pour identifier un service public, deux critères sont initialement posés : un critère organique
et un critère matériel.
➢ L’identification organique du service public
Pour qu’une activité soit qualifiée de service public, elle doit être rattachée à une
personne publique qui sera responsable de la création, de l’organisation et de la prise en
charge du service. C’est la conception originelle qui assimilait service public et gestion par
une personne publique (TC, 8 février 1873, Blanco).
Avec l’interventionnisme étatique et la diversification des besoins, cette conception
de la notion de service public va être remise en cause par les évolutions jurisprudentielles.
Aujourd’hui, si le service public devrait nécessairement être rattaché à une personne
publique d’un point de vue organique, il ne doit plus obligatoirement être géré par elle. En
effet, le Conseil d’État a ainsi admis qu’une personne privée pouvait gérer un service public
(CE, 13 mai 1938, Caisse primaire « Aide et protection »). Cette nouvelle possibilité de
1
Voir dans le même sens : TC 13 décembre 1889 Cadot, 29 février 1908, Feutry, 04 mars 1910, Thérond.
2
Cf. TC 31 juillet 1912 Société des granits porphyroïdes des Vosges, TC 22 janvier 1921 Société commerciale Ouest africaine « Bac
d’Eloka ».
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gestion du service public par une personne privée pose la question de la qualification d’une
activité d’intérêt général dès lors qu’elle n’est pas assurée directement par une personne
publique.
D’abord, quand dit-on qu’une activité de service public est assurée par une personne
privée ? En pareille occurrence, le juge a recours la méthode du faisceau d’indices afin de
déterminer si l’administration a voulu confier une activité de service public à la personne
privée. Son contrôle portera, dans ce cas, sur les conditions de création, de fonctionnement
et d’organisation de l’organisme privé. Si ces différents indices permettent d’établir un lien
entre l’organisme privé et la personne publique, la mission pourra être qualifiée de service
public.
Ensuite comment harmoniser les services publics des autres activités d’intérêt
général assurées par des personnes de droit privé. A cette préoccupation, le juge précise
dans l’arrêt Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés du 22
février 2007 qu’une activité gérée par une personne privée n’est service public qu’à la
réunion de deux conditions : la mission remplie par la personne privée doit être d’intérêt
général, et l’administration doit exercer un contrôle sur la personne privée. Cette
jurisprudence est en vérité une confirmation de la solution dégagée par l’arrêt (CE, 28 juin
1963, Sieur Narcy) dans lequel il impose que l’hypothèse où l’activité serait confiée à une
personne privée, la personne publique doit conserver néanmoins un pouvoir de contrôle, et
parfois de direction, sur l’organisme privé. Dans cet arrêt Narcy, le Conseil d’État a considéré
que le critère organique était rempli car l’administration conservait un droit de regard sur
l’activité et l’organisme privé disposait de prérogatives de puissance publique pour mener
à bien sa mission.
À ces deux exigences, il convient d’ajouter un troisième élément pour la qualification
d’une mission de service public : les prérogatives de puissance publique. Dès lors qu’une
personne privée qui gère une activité d’intérêt général dispose de telles prérogatives, c’est-
à-dire de pouvoirs dont ne disposent pas de simples particuliers, le juge administratif en
conclura que l’activité est un service public. Aujourd’hui, la jurisprudence affiche une plus
grande flexibilité dans la mesure où le juge administratif admet qu’une activité gérée par
un organisme privé ne disposant pas de prérogatives de puissance publique est un service
public dans l’arrêt du Tribunal des conflits Bernardi du 6 novembre 1978. En l’espèce, le
Tribunal a estimé qu’une clinique privée de traitement des malades mentaux exerce une
mission de service public même si elle ne dispose pas de prérogatives de puissance publique
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pour mener à bien sa mission. Dans l’arrêt, le Conseil d’Etat Association du personnel
relevant des établissements pour inadaptés du 22 février 2007, le juge a confirmé que
l’absence de prérogatives de puissance publique n’excluait pas nécessairement la
qualification de mission de service public. En définitive, la détention de prérogatives de
puissance publique n’est plus un critère absolu pour déterminer l’existence d’un service
public, mais un simple indice.
En somme, on peut retenir que les deux éléments déterminants pour caractériser un
service public sont la présence d’une activité d’intérêt général et le rattachement direct ou
indirect de l’activité à une personne publique. Au Sénégal, l'article 11 du Code des
Obligations de l’Administration (COA) dispose que le service public est constitué par "toute
activité d'une personne morale de droit public en vue de satisfaire un besoin d'intérêt
général". Ce critère organique est complété par un autre matériel à identifier.
➢ L’identification matérielle du service public
Le critère matériel est fondé sur la finalité de l’activité administrative, à savoir la
satisfaction de l’intérêt général qui justifie un régime exorbitant du droit commun. L’intérêt
général est souvent présenté par opposition aux intérêts particuliers, qu’il vise à dépasser.
Ce n’est donc pas la somme des intérêts particuliers. Certaines activités constituent par
essence des services publics « naturels » la justice, la sécurité, etc. D’autres sont des
activités de service public par qualification légale. C’est ainsi au législateur qu’il appartient,
en principe, de qualifier une activité de service public.
Parfois, il existe des activités qui ne font pas explicitement l’objet de détermination
légale. Le juge administratif peut donc être amené, dans ce cas, à qualifier une activité de
service public. A cet office, le Conseil d’État français a considéré que la mise à disposition
de l’ensemble des données publiques, notamment de celles dont « la diffusion ne serait
pas économiquement viable […], constitue par nature une mission de service public » (CE,
Section, 17 décembre 1997, Ordre des avocats à la Cour de Paris).
Au demeurant, il convient de préciser que le service public est parfois difficile à
identifier dans la mesure où la notion d’intérêt général est exposée au gré des changements
politiques, économiques ou sociaux. Par exemple, le juge a admis qu’une activité culturelle
tel un festival d’art lyrique poursuit une finalité d’intérêt général (CE, Section, 6 avril 2007,
Commune d’Aix-en-Provence) contrairement à l’organisation de courses de chevaux (CE, 9
février 1979, Société d’encouragement pour l’amélioration des races de chevaux en France)
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qui n’a pour objet que de délivrer une prestation et/ou poursuivant un but exclusivement
financier3.
Aux termes de ces divers éléments de définition, un service public est une activité
d’intérêt général exercée par ou pour le compte d’une personne publique, éventuellement
au moyen de prérogatives de puissance publique. Il est dans les deux conceptions une
activité d'intérêt général assurée soit par une personne publique soit par une personne
privée rattachée à une personne publique et soumise à un régime juridique particulier.
Cette particularité s’explique par la mission à caractère d'intérêt général dévolue à
une organisation ou à un appareil administratif qui non seulement se diversifie, s’intensifie
et évolue au point d’imposer à l’Administration une perpétuelle adaptation (principe de
mutabilité cf. infra). C’est en ce sens qu’il faut comprendre les changements de règles
relatives au service public, les revirements de jurisprudence et aujourd’hui la numérisation
de son fonctionnement.
La numérisation renvoie au changement de support de données, à sa
dématérialisation, à la digitalisation, à la communication via des supports immatériels, à
l’accès au digital4. Bien évidemment, « il n’est aucun secteur de l’activité humaine qui ne
soit aujourd’hui le lieu d’une utilisation croissante de ces technologies, qui puisse faire
abstraction de leur part de plus en plus déterminante dans les gestes du quotidien 5». Le
numérique a définitivement modifié les activités humaines et sociales. Ainsi on parle
de santé numérique, de e-commerce, de télévision numérique, de média en ligne, de
cybersécurité, enseignement à distance, de déchets électroniques, etc., pour qualifier des
secteurs d’activité géré directement ou indirectement par l’Administration. Depuis quelques
temps, le numérique a intégré le service public et il continue à le révolutionner : c’est l’ère
de la « révolution numérique 6» du service public.
Le terme « révolution » désigne un renouveau aussi bien social, politique,
économique, artistique, scientifique ou encore technologique. En 1980, l'ordinateur 7
3
CE, Section, 27 octobre 1999, Rolin
4
[Link] consulté le 12-01 2023.
5
Bruno LASSERRE, Philippe CHANTEPIE, Olivier JAPIOT. L'État et les technologies de l'information : Vers une administration à accès
pluriel. Paris : La Documentation française, 2000. p. 16.
6
COLIN, Henri VERDIER. L’âge de la multitude. Entreprendre et gouverner après la révolution numérique. 2e éd. Paris : Armand Colin,
2015. 304 p. ; et ce, quel que soit le domaine, par exemple en matière culturelle : voir p. ex. Philippe CHANTEPIE, Alain LE DIBERDER.
Révolution numérique et industries culturelles. Paris : La Découverte, 2010. 128 p.
7
La naissance du numérique : Il y a 70 ans, à l’université de Manchester, un ordinateur fonctionnait pour la première fois dans
l’histoire. Le 21 juin 1948, pour la première fois dans l’histoire, un programme enregistré servant de test effectue un calcul dans cette
machine. On peut dater de ce jour la naissance de l’ordinateur, en considérant que l’enregistrement d’un programme dans une
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personnel devient quelque chose de courant, on assiste aussi à la création de Internet, à
la base projet militaire des Etats-Unis ayant pour but de créer un système de réseau de
communication nouveau et fiable, le projet évolue et l'équivalent d'internet de l'époque
devient accessible. Cette accessibilité a rendu possible la numérisation qui se traduit par
la dématérialisation et la digitalisation.
Le terme digital, en anglais, a été repris de « digit » qui veut dire chiffre (compter
sur ses doigts) et digital « qui utilise les nombres » qui fait penser à « numéral » synonyme
de « numérique ». En français, numérique s’oppose à analogique. De nos jours les termes
« numérique » et « digital » ont tendance à désigner tout ce qui représente les domaines
de l’informatique, du visuel, les écrans Smartphones ou tablette. Administration
électronique ou numérique, e-gouvernement, e-santé, e-mobilité etc. constituent autant de
vocables qui symbolisent la volonté des organismes de services publics de s’appuyer sur les
technologies numériques pour transformer leur fonctionnement interne ainsi que leurs
offres de services à destination des usagers/citoyens.
À l’heure où les technologies numériques s’introduisent dans tous les domaines de la
vie quotidienne, la numérisation accrue des services privés et d’intérêt général est
présentée comme une évolution à la fois inéluctable et porteuse de progrès démocratiques.
D’un point de vue politique, la numérisation du service public présente l’avantage de
renforcer et de faciliter la démocratie participative et délibérative, notamment en mettant
en place des dispositifs en ligne, permettant aux citoyens de s'investir dans la vie
communale autrement et plus facilement que par le vote.
Ex. la page sur Facebook, les groupes privés, les portails etc.
Dans le cadre des relations entre Administration et usagers du service public, la
numérisation se présente comme un vecteur de modernisation, d’accessibilité et de
transformation. La numérisation des services permet de surmonter les obstacles liés à
l’accès aux services en termes d’horaires, de mobilité et de géographie. C’est désormais le
service public qui vient à la rencontre virtuelle des usagers là où ils se trouvent et non plus
l’inverse. Cette réduction de la distance entre un point d'accès aux services physiques et
chaque citoyen-usager est ainsi considérée comme la possibilité inédite d’offrir des
mémoire directement accessible par le processeur est l’innovation qui va permettre les développements algorithmiques ultérieurs.
Consulter à ce propos [Link] 16 juillet 2918.
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conditions d'accès non discriminantes à des prestations basées sur le principe même
d’universalité d’accès (principe d’égalité cf. infra).
Cette nouvelle prestation de service centrée sur les besoins de chacun suppose une
posture proactive des services publics. Il ne revient plus à l’usager de faire les démarches
nécessaires pour bénéficier du service mais il incombe aux services publics d’anticiper les
besoins du bénéficiaire en lui proposant les prestations dont il a besoin en fonction de sa
situation de vie particulière. L’usager n’a dès lors plus qu’à se laisser guider au travers
d’une interface numérique unique où est centralisé l’ensemble des services auxquels il peut
avoir recours dans le cadre de la situation particulière qu’il rencontre.
La numérisation massive des services publics porte aussi, en soi les gages de la
simplification et la personnalisation des démarches ainsi que la participation accrue des
usagers à la co-création des offres de services numériques. La transformation numérique
a donné lieu à l’allégement des procédures administratives facilitant au passage
l’accessibilité des informations aux usagers. Les usagers sont ensuite rapidement en mesure
de télécharger des documents afin de réaliser directement leurs démarches en ligne 8. S’il
s’agit, au départ, de démarches à but informatif et administratif9, les technologies
numériques constituent progressivement le levier privilégié d’un nouveau rapport aux
citoyens fondé sur davantage d’interaction et de transparence. Dès lors, deux tendances
majeures se dessinent avec la numérisation des services publics une réévaluation des
principes de fonctionnement (cf. infra) d’une part, et, l’ouverture des données (opendata)
dans un souci de transparence, d’autre part. Cette nouvelle dynamique non seulement,
améliore l’efficacité et la qualité des services dans un contexte de contraintes budgétaires
accrues mais aussi rétablit la relation/confiance avec les citoyens mieux impliqués. Ce qui
fait espérer que « le numérique constitue une nouvelle opportunité de développement, de
croissance et de partage pour notre pays, nos entreprises et nos concitoyens. Il est
également un formidable moyen de renforcer les valeurs fondamentales de notre
République ».
10
Sur la plan de la productivité et de la réduction des coûts, la numérisation est
considérée avant tout, comme une opportunité pour améliorer le fonctionnement interne
des services publics avec une plus grande rationalisation des dépenses de fonctionnement
8
Procédure d’inscription dans les universités publiques, à l’Université virtuelle du Sénégal, à l’ENA, etc.
9
Site du gouvernement [Link] par exemple.
10
ASSEMBLÉE NATIONALE. Assemblée nationale - Economie : pour une République numérique [en ligne]. [Link]
[Link]/14/projets/[Link]
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: suppression de papiers et d’opérations intermédiaires (encodage, transmission physique
d’un service à l’autre), mutualisation des données, accélération du traitement des dossiers
et donc augmentation du volume des dossiers traités, réduction du nombre d’erreurs, etc.
La rationalisation engendrée par la dématérialisation des services simplifie les procédures
et en abaisse le coût de production. Au-delà de la diminution des coûts des services publics
et de l’amélioration de leur offre existante, la numérisation offre ensuite, l’opportunité
pour l’Administration de collecter et de centraliser des données de masse (big data)
laissées intentionnellement ou non par les utilisateurs des services en ligne en vue
d’explorer de nouvelles pistes.
Au regard de ce qui précède, on peut constater que le service public numérique est
non seulement « une fatalité » qui fort heureusement présente beaucoup de vertus
quoiqu’au passage, des défis sont à relever et des dérives à contrôler (cf. chapitre 2 du
cours).
La numérisation du service public est fondamentalement confrontée au défi du
principe d’égalité entre les citoyens et dans une moindre mesure à l’ « humanisation » de
ses rapports avec les travailleurs. En effet, ces nouveaux emplois créés et touchant à tous
les secteurs menacent d’en faire disparaître d'autres (c'est le principe de la destruction
créatrice, concept de Schumpeter). Ex. l’utilisation des serveurs téléphoniques menace
l’emploi des standardistes, tout comme les courriels électroniques avec les agents-courriers
etc.
L’enjeu majeur posé par la numérisation des services publics repose sur l’aléa de
rupture du principe d’égalité. Il y’a d’abord le risque d’exclusion. La numérisation des
services constitue un véritable handicap du point de vue de l’accessibilité de cette offre de
services en ligne à tous ceux qui n’y ont pas accès à internet et/ou à ses multiples supports
(pc, tablette, Smartphone), ou qui ne disposent pas d’une maîtrise suffisante pour l’utiliser
de manière autonome. « L’exclusion » de cette partie de la population ayant-droit remet
en cause fondamentalement l’égalité de traitement de tous les citoyens à laquelle est tenue
l’Administration. En plus de cette catégorie considérée aujourd’hui comme les
« analphabètes » du numérique, un autre groupe se trouve moins favorisé parce qu’ayant
une maitrise limitée de l’internet. En d’autres termes, selon la plus ou moins grande
maitrise de l’outil informatique dépendra la jouissance effective des différentes prestations
de services publics. Par exemple, sur le marché du travail, même à diplôme égal, les
personnes ayant plus de contacts ont une chance plus élevée d’être embauché.
Dr Ababacar GUÈYE 8
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La numérisation des services publics numériques doit alors relever le défi en
aplanissant des clivages sociaux, la « fracture » numérique. Les administrations doivent
prendre conscience de ces différences pour mettre au point des solutions sur mesure en
matière de prestation des services publics et pour éviter de créer de nouvelles formes
d’exclusion numérique à mesure que la numérisation du secteur public progressera. A cette
fin, il faudra passer non seulement par le renouveau du service public (Chap. 1) qui va
ensuite obéir à une nouvelle forme de communication (Chap. 2).
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