Chapitre 3

La gouvernance et la sécurité
◗◗ Benoît Dupont

B ien que l’étude des phénomènes criminels relève principalement de la

criminologie, la réponse qui leur est apportée par les institutions de
contrôle social est tout aussi utilement étudiée par le biais de la science poli-
tique et administrative. En effet, la frustration souvent énoncée par les déten-
teurs des savoirs criminologiques quant à la lente diffusion et adoption de
leurs connaissances parmi les praticiens ne saurait surprendre ceux qui abor-
dent aussi la production de sécurité comme un objet politique affecté de
nombreuses « pathologies organisationnelles » (Sheptycki 2004). Ce chapitre
adoptera donc une approche institutionnelle : après avoir passé en revue les
trois grandes structures sociales au sein desquelles se déploie la gouvernance
de la sécurité, les acteurs organisationnels qui peuplent ces structures, les
niveaux politiques de cette gouvernance et les échanges qui lient les acteurs
entre eux, on conclura en examinant les deux dimensions normatives de l’ef-
ficacité et de l’imputabilité.
Le dictionnaire des politiques publiques définit la gouvernance comme
« un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux et d’institu-
tions, en vue d’atteindre des objectifs définis et discutés collectivement »
(Boussaguet et autres 2004 : 243). La gouvernance s’annonce d’emblée
comme un concept beaucoup plus large que celui d’État ou de gouvernement,
puisqu’il renvoie à une myriade d’acteurs (publics et privés), de normes qui
leurs sont propres, et de pratiques de coordination et de pilotage de l’action
collective qui découle des interactions entre ceux-ci. Il est en matière de
sécurité intérieure particulièrement utile, dans la mesure où il nous permet
de dépasser le mythe wébérien du monopole de l’État et de sa police sur
l’exercice de la contrainte physique légitime (Brodeur 2003 : 70 et suivantes ;
Zedner 2006 : 78). La sécurité est bien entendu un état ou une condition
(dans le sens de résultat de la mise en œuvre de moyens divers  —  voir
Cusson dans ce traité) qui intéresse au plus haut chef l’État, dans la mesure
où celle-ci est constitutive de sa propre légitimité. En effet, qu’on se trouve
dans un régime autoritaire ou dans une société démocratique, un État qui

[Link] 67 06/07/07 [Link]

 68 Traité de sécurité intérieure

n’est pas en mesure d’assurer à ses administrés un minimum de sécurité voit

son autorité et ses capacités à gouverner sérieusement remises en question.
On parle alors d’État faible ou défaillant. La sécurité dont il est question ici
est celle des citoyens, dont la finalité peut diverger de la sécurité de l’État,
et qui ne pourra parfois être maintenue (particulièrement dans les régimes
autoritaires) qu’au détriment de cette dernière.
Mais l’État, aussi fort soit‑il, ne peut et ne saurait être le seul vecteur
de production de la sécurité dans un monde où les risques liés aux activités
humaines et à leur impact sur les milieux naturels semblent croître de manière
exponentielle. Quant au phénomène de mondialisation des échanges impulsé
par les entreprises privées, il donne naissance à des flux de gouvernance
déterritorialisés qui traversent la souveraineté des États et sont sécurisés par
des moyens qui leur sont propres. L’essor des compagnies militaires privées,
des cabinets de consultants spécialisés dans la lutte contre la fraude finan-
cière et de tout le secteur de la sécurité privée « haut de gamme », qui ajoute
à la sécurité physique la sécurité de l’information et la sécurité par l’infor-
mation (O’Reilly et Ellison 2006), en atteste. Comme son nom l’indique, ce
secteur de la sécurité privée n’emploie pas des agents en uniforme payés au
salaire minimum, mais a plutôt recours à une expertise de pointe dans les
domaines de l’enquête, de l’analyse de risques, du renseignement, de l’inter-
vention et de la planification. L’étude de la police ne peut donc prétendre
couvrir toute l’étendue des fonctions policières, qui mobilisent une constel-
lation d’acteurs publics, privés et communautaires. La gouvernance est en
ce sens un puissant antidote à toute forme de fétichisme institutionnel qui
prétendrait faire d’une forme privilégiée d’organisation sociale (en général
l’État) la panacée à tous les problèmes d’insécurité rencontrés dans les
sociétés modernes avancées ou en voie de développement.
Cette prise de conscience de la pluralisation des acteurs pourvoyeurs de
sécurité renvoie alors l’observateur à la question cruciale de la définition de la
sécurité. Sébastian Roché (2004 : 245) a souligné les difficultés historiques et
théoriques associées au fait de considérer la sécurité comme un bien collectif
inséré dans un contrat social entre l’État et les citoyens. Une telle conception
passe en effet sous silence les conséquences d’un non-respect des clauses
du contrat par l’une des deux parties (lorsque l’État n’est plus en mesure
d’assurer la protection des citoyens par exemple), tout en sous-estimant la
capacité du secteur privé à produire des services publics et en surestimant les
capacités de l’État à cristalliser l’intérêt général (Roché 2004 : 249). Prenant
acte de la multiplicité des pratiques et des intérêts associés au terme de
sécurité dans un environnement de gouvernance plurielle, Peter Manning
(2006 : 83) nous propose alors de reconnaître la nature fondamentalement
situationnelle et contextuelle de la sécurité, qui résulte d’une définition
négociée parmi les acteurs en présence : moyen de réaliser un profit pour
certains, activité de prévention pour d’autres, ou mise en œuvre de mesures
coercitives impliquant l’usage de la force ou le recours à des enquêtes. Le
manque de précision de la définition est le reflet délibéré de la malléabilité

[Link] 68 06/07/07 [Link]

 La gouvernance et la sécurité 69

et l’élasticité du concept d’ordre face aux nouvelles menaces et aux normes

changeantes en matière de civilité. On peut alors définir la « gouvernance
de la sécurité » comme la constellation d’institutions  —  formelles ou infor-
melles, gouvernementales ou privées, commerciales ou bénévoles  —  en
charge d’anticiper et de répondre aux menaces  —  réelles ou ressenties  —  et
aux conflits résultant de la vie en collectivité (Dupont et autres 2003 : 332).
Il est nécessaire de préciser à ce stade que la gouvernance n’est pas
une théorie destinée à tout englober et encore moins à tout expliquer, mais
un outil théorique et empirique permettant de comprendre et d’étudier
la complexité et la pluralité des mécanismes conduisant à la production
de sécurité. Par conséquent, les diverses perspectives de la gouvernance
présentées dans les pages qui suivent ne doivent pas être envisagées comme
une élégante construction autonome, mais au contraire, comme autant de
fenêtres sur un réel beaucoup moins ordonné et déterminé qu’on ne pourrait
le souhaiter. On procédera selon une démarche typologique, examinant tour
à tour les trois grandes structures sociales au sein desquelles se déploie la
gouvernance de la sécurité, les grandes catégories d’acteurs qui l’animent
et les niveaux politiques auxquels ils opèrent, ainsi que la nature des liens
institutionnels qui donnent corps à cette gouvernance. Pour terminer, les
questionnements normatifs que nous pose le concept de gouvernance, tant
en termes d’efficacité que d’imputabilité, seront abordés.

Les structures de la gouvernance :

l’État, le marché et les réseaux
Trois grandes structures sociales sont habituellement distinguées
comme servant de support à la gouvernance : l’État, le marché et les réseaux.
Cette bien peu sainte Trinité (Rhodes 2006) traduit l’évolution de la pensée
quant à la place de l’État dans l’offre de services publics, passant d’une
situation de monopole incontesté durant une bonne partie du XXe siècle à
un rôle de coordonnateur. Ces trois structures sont des idéaux types, dans la
tradition wébérienne, et ils n’ont par conséquent jamais été observés dans la
forme épurée qui en facilite la conceptualisation, mais ils ont certainement
été considérés à des moments donnés comme les réponses les plus efficaces
en matière d’action publique, aussi bien dans le domaine de la sécurité que
dans ceux de la santé, de l’éducation, du logement ou du transport.
On peut ainsi faire correspondre l’idéologie de l’État provi-
dence keynésien forgée dès les années 1930, et qui se diffusa dans les pays
occidentaux au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale, à la vague de
réformes et de professionnalisation des institutions policières qui eut lieu à
la même époque aux États-Unis (Roberg et Kuykendall 1997), au Canada
(Marquis 1993), en France (Carrot 1992 : 187-188), au Royaume-Uni (Emsley
2003) ou encore en Australie (Dupont 2002). Les caractéristiques politiques
de chaque État ont conféré à ces réformes des saveurs différentes (unifi-
cation dans les pays centralisés et renforcement des services de police

[Link] 69 06/07/07 [Link]

 70 Traité de sécurité intérieure

nationaux dans les pays fédéraux par exemple), mais dans tous les cas, les
fonctions policières bénéficient d’importants investissements budgétaires
destinés à accroître le capital humain et technologique. La sécurité privée
est dans cette configuration institutionnelle reléguée à un statut marginal,
et disqualifiée par des institutions étatiques qui revendiquent le monopole
de la protection, de l’expertise et de l’intérêt public (Morn 1982, Kalifa
2000). Depuis le début des années 1980, on assiste cependant au déclin de
l’État providence (Rosanvallon 1981), au profit d’un État régulateur, qui
laisse le marché assumer des responsabilités plus importantes en matière
de mise en œuvre, tout en conservant un certain nombre de responsabi-
lités d’élaboration et de coordination des politiques publiques (Braithwaite
2000). La métaphore d’un État qui ne tiendrait plus les rames du navire
mais qui conserverait la main sur le gouvernail est couramment invoquée
pour traduire cette évolution (Osborne et Gaebler 1992).
Dans le domaine de la sécurité, cette transition correspond à la prise
de conscience de l’existence d’un marché de la sécurité privée en crois-
sance exponentielle (De Waard 1999, Ocqueteau 2004), et à l’impuissance
perçue de l’État face à une criminalité galopante, cela dans un contexte de
crise budgétaire provoquée par les deux chocs pétroliers des années 1970.
L’importance retrouvée du marché ne se manifesta pas seulement par une
offre de services en expansion, mais également par l’adoption dans les
organisations policières de nouvelles techniques de gestion directement
inspirées des entreprises privées (Dupont 2002). S’il est bien évidemment
impossible de généraliser quant à la diffusion du Nouveau Management
Public dans les divers pays occidentaux, le jargon qui l’accompagne et l’idée
d’une administration plus réceptive aux considérations d’efficacité et d’impu-
tabilité sont dorénavant largement répandus. La logique de compétition qui
sous-tend le recours au marché, où les ajustements se font en fonction de la
loi de l’offre et de la demande, a cependant rapidement révélé ses limites.
La question de l’équité dans l’accès à la sécurité pour les communautés ou
les individus incapables de s’offrir les services de fournisseurs privés s’est
posée, de même que celle de la régulation des acteurs de la sécurité privée
(Commission du Droit du Canada 2002). Par ailleurs, les efforts de rationa-
lisation des fonctions policières se sont heurtés à la nature incommensurable
du bien que constitue la sécurité publique : en effet, l’urgence, l’imprévisi-
bilité et le fort pouvoir discrétionnaire dont disposent les agents de terrain
constituent trois caractéristiques centrales du travail policier qui se prêtent
mal aux modèles économétriques les plus robustes.
Une troisième structure promettant d’offrir un compromis entre l’État
et le marché a alors suscité un regain d’intérêt. Les réseaux n’ont rien d’une
structure sociale nouvelle, mais la flexibilité qu’ils offrent comme alternative
aux rigidités de l’État, et les liens de réciprocité qu’ils privilégient  —  par
contraste avec la compétition qui règne sur les marchés - semblent répondre
aux préoccupations du moment. On a ainsi assisté au cours des dernières
années à une multiplication des réseaux locaux, institutionnels, interna-

[Link] 70 06/07/07 [Link]

 La gouvernance et la sécurité 71

tionaux et informationnels de sécurité (Dupont 2004), dépassant la tradi-

tionnelle dimension informelle des contacts personnels entre membres
d’organisations œuvrant dans le même champ.  Ces réseaux transcendent
fréquemment la dichotomie public-privé et jettent des passerelles entre les
logiques bureaucratiques et de marché. Le tableau ci-dessous récapitule
de manière simplifiée les caractéristiques de chacune des trois principales
structures de la gouvernance.
L’État Le marché Les réseaux
Fondement des La loi Le contrat L’échange de
relations ressources
Degré de Dépendance Indépendance Interdépendance
dépendance
Monnaie d’échange L’autorité L’argent La confiance
Mécanismes de Règlements et Négociations et Diplomatie et
résolution des directives arbitrages ajustements mutuels
conflits et de
coordination
Rapports Subordination Compétition Réciprocité non
commerciale (don et
échange)
Adapté de Rhodes (2006).

Comme je l’ai précisé plus haut, ces trois structures sont des idéaux
types qui par conséquent ne se retrouvent pas sous une forme « pure » dans
la réalité, et qui dans leur forme diluée ne s’excluent pas mutuellement. Ils
cohabitent au contraire dans un enchevêtrement de pratiques, de cultures
et de rationalités parfois concurrentes qui compliquent leur mise en œuvre,
certains acteurs étant actifs simultanément dans des configurations étatiques,
de marché et de réseau.

Les acteurs et les niveaux de la gouvernance :

au-dessus, à côté et au-dessous de l’État.
Quelle que soit la morphologie de gouvernance dominante, les acteurs
qui l’animent connaissent de fortes différenciations fonctionnelles et structu-
relles. Il est également nécessaire de distinguer les divers niveaux politiques
de la gouvernance, du local vers le global, chaque niveau mobilisant des
acteurs leur étant spécifiques. Cette double typologie des types d’acteurs
et des niveaux de gouvernance permet de délimiter des champs d’études se
prêtant aux recherches empiriques.
La typologie dynamique des acteurs proposée par Bayley et Shearing
(2001) doit son succès à sa capacité de prendre en compte aussi bien la
nature des diverses institutions intervenant dans le domaine de la sécurité
que leur rôle. Ils distinguent en effet deux fonctions principales. Une
première fonction de décision correspond à la responsabilité de ­déterminer

[Link] 71 06/07/07 [Link]

 72 Traité de sécurité intérieure

les besoins d’une collectivité et les moyens appropriés d’y répondre, alors
qu’une deuxième fonction plus instrumentale ou accessoire se limite à la
mise en œuvre des moyens d’assurer la sécurité. Les deux catégories de
fonctions peuvent être assurées par des acteurs gouvernementaux, des entre-
prises privées, des communautés résidentielles ou d’intérêts, ou encore des
individus. Cette matrice de la sécurité nous aide à conceptualiser la plura-
lisation des acteurs et des responsabilités dans un même processus. Par
exemple, la sécurité privée est la rencontre d’un client public ou privé, qui
après avoir déterminé ses besoins et ses ressources financières, fera appel
aux services d’un fournisseur qui lui proposera un éventail de prestations.
Cette typologie permet également de prendre en compte les acteurs illégaux
tels que les groupes criminels organisés, qui dans certains États faibles et
défaillants se substituent aux institutions publiques pour assurer une justice
sommaire dans les communautés pauvres en échange d’une protection de
leurs activités (Dupont et autres 2003). Le tableau ci-dessous récapitule les
configurations possibles selon cette perspective.

Fonctions de la sécurité
Autorités responsables Organisations productrices
Gouvernements Gouvernements
Nationaux Services de police
Régionaux Service public
Locaux Commercialisation
Intérêts économiques Organismes de prévention
Entreprises légales Administrations non policières d’application
Individuellement de la loi
Collectivement Services de sécurité interne (entreprises
Groupes criminels légales)
Communautés résidentielles Agences de sécurité privée
Ouvertes Individus (autodéfense)
Fermées Groupes criminels
Communautés d’intérêts
Politiques
Ethniques
Religieux
Culturels
Individus
Adapté de Bayley et Shearing (2001 : 6 et 13)

Une typologie alternative proposée par Diotte et Cusson (2005 : 15) se

focalise plutôt sur les activités de sécurité accomplies par les organisations
publiques (police et administrations), les entreprises de sécurité et les services
internes de sécurité en différenciant : a) le renseignement et l’analyse ; b) la
prévention et la surveillance ; c) l’investigation ; d) le maintien de l’ordre et
la gestion de crise ; et e) la polyvalence (intégrant plusieurs des dimensions
précédentes). Si, au même titre que celle de Rigakos (2005), cette typologie
s’avère fort utile pour mieux appréhender les diverses facettes de l’action de
sécurité, elle ne nous permet pas en revanche de comprendre les arbitrages
et les processus à l’issu desquels certaines activités sont confiées, exclusi-

[Link] 72 06/07/07 [Link]

 La gouvernance et la sécurité 73

vement ou collectivement, à des acteurs plutôt qu’à d’autres. À cet égard,

toute typologie des acteurs de la gouvernance de la sécurité devrait inclure
les médias, qui jouent le rôle de courroie de transmission ou d’amplifi-
cateur entre l’opinion publique et les autorités responsables des fonctions de
sécurité, influençant de manière de plus en plus marquée la prise de décision,
dont on a vu qu’elle constituait le cœur de la gouvernance.
La présence de certaines catégories d’acteurs dans les processus de
gouvernance ne dépend pas seulement de leur légitimité légale ou morale,
ni de leur solvabilité ou de leurs capacités, mais également de l’adéquation
entre leurs intérêts et les trois niveaux politiques généralement reconnus de
la gouvernance de la sécurité. Ces trois niveaux sont : la micro-gouvernance
ou la gouvernance locale, la gouvernance inter-institutionnelle, et la gouver-
nance internationale. La micro-gouvernance implique la participation directe
de communautés et d’individus dans la production de sécurité. La philo-
sophie de police communautaire ou de proximité, qui s’appuie sur la consul-
tation et la mobilisation des citoyens par le biais d’assemblées publiques (les
Beat Meetings de Chicago dans Donzelot et autres 2003) et de programmes
de prévention comme la surveillance de voisinage (Neighbourhood Watch) ou
le recours à des volontaires pour épauler la police, illustre parfaitement cette
redécouverte de la micro-gouvernance en matière de sécurité. Si celle-ci
évoque une filiation lointaine avec les mécanismes pré-industriels de guet
assurés par les résidents d’un quartier, la place centrale réservée à l’État
coordinateur traduit une volonté d’enracinement de ses institutions plutôt
qu’une absence de moyens. Ainsi, en France, la micro-gouvernance de la
sécurité est devenue un enjeu central de la politique municipale au tournant
des années 1990, conduisant les maires et le pouvoir central à renégocier
leurs rôles respectifs face au sentiment d’insécurité grandissant de la
population (pour neuf études de cas détaillées, voir Ferret et Mouhanna
2005). Les études empiriques menées dans des communautés désavantagées
montrent par ailleurs que la participation à des processus de micro-gouver-
nance fonctionnels participait au renforcement de l’efficacité collective et
des contrôles sociaux informels (Lemieux 2005). Dans les configurations
de micro-gouvernance ou l’État se révèle absent ou impuissant, le vide créé
sera rapidement rempli par des solutions faisant appel à l’autodéfense ou
à des groupes criminels, qui assureront une protection immédiate efficace
(Volkov 2002). Les mesures de justice expéditive qui en résulteront alimen-
teront toutefois le cycle de la violence, nuisant par là à l’établissement d’une
sécurité durable.
La gouvernance inter-institutionnelle est pour sa part principa-
lement axée sur l’efficacité organisationnelle, et elle est à ce titre le domaine
exclusif des structures formelles, qu’elles soient publiques ou privées. La
mise en commun des ressources et l’établissement de « partenariats » dans
les domaines de la formation, de l’enquête, de la gestion de l’information,
du maintien de l’ordre ou des sciences forensiques en sont les manifesta-
tions les plus fréquentes. La complexification de certaines formes de crimes

[Link] 73 06/07/07 [Link]

 74 Traité de sécurité intérieure

a notamment conduit à la constitution d’équipes d’enquête intégrées, qui

réunissent au sein d’une entité opérationnelle distincte et semi-autonome des
policiers appartenant à divers services. On pense ici aux Équipes Régionales
Mixtes (ERM) québécoises ou aux Groupes d’Intervention Régionale (GIR)
français. Mais Ericson et Haggerty (1997) ont également émis l’hypothèse
que l’entrée dans l’ère de la société du risque avait considérablement renforcé
cette forme de gouvernance, devant le besoin insatiable d’informations sur
les individus et leur potentiel de dangerosité, menant à une intensification
des échanges inter-institutionnels de données et à des collaborations plus
fréquentes afin de minimiser ces risques. Devant l’injonction du risque zéro,
on assisterait alors à des hybridations de la gouvernance inter-institution-
nelle de la sécurité avec d’autres champs de gouvernance comme la défense
nationale (Kraska et Kappeler 2005), la santé (Burris 2006) ou encore le
travail social et l’éducation, au risque de voir la sécurité coloniser insidieu-
sement toutes les sphères de l’action publique, sans véritable débat démocra-
tique (Loader 2005).
Face à la mondialisation et à la dématérialisation des échanges,
qui s’accompagnent d’une reconfiguration des frontières physiques, la
gouvernance internationale de la sécurité mobilise également essentiel-
lement des acteurs institutionnels : organisations internationales (Nations
Unies, Interpol, Europol…), initiatives bilatérales régionales de coopé-
ration (Centres de coopération policière et douanière impliquant la France,
l’Espagne, l’Italie, la Suisse, l’Allemagne, le Luxembourg et la Belgique
ou Équipes Intégrées de la Protection des Frontières impliquant le Canada
et les États-Unis), entreprises privées transnationales de sécurité et leurs
clients institutionnels (Johnston 2006), ou encore agences d’aide interna-
tionale ou organisations non gouvernementales agissant dans le domaine
de la sécurité humaine. Si quelques contributions historiques ont établi la
longue généalogie de ce niveau de gouvernance, on ne peut s’empêcher de
constater la densification de cet espace institutionnel au cours des deux
dernières décennies. Certains observateurs ont également souligné la tension
induite entre l’autonomisation bureaucratique et commerciale des acteurs
qui traitent directement entre eux à l’échelle internationale, d’une part, et
un contrôle politique garant de la souveraineté des États parfois défaillant
(Deflem 2002), d’autre part.
Malgré tout, ces trois niveaux de gouvernance connaissent de
fréquents chevauchements, particulièrement à leurs marges, qui sont par
définition poreuses : la gouvernance internationale de la sécurité est ainsi
parfois l’arène au sein de laquelle se prolongent des conflits nationaux entre
institutions policières concurrentes (Alain 2001), alors que dans les zones
transfrontalières ou dans le monde virtuel, la séparation entre le local et
l’international est difficile à établir.

[Link] 74 06/07/07 [Link]

 La gouvernance et la sécurité 75

Une typologie relationnelle de la gouvernance

Il n’existe pas à proprement parler de déterminisme concernant les
liens tangibles qui unissent les acteurs de la sécurité aux trois niveaux de
gouvernance décrits plus haut. Bien que les entreprises de sécurité privée
opèrent selon une logique marchande, elles doivent aussi entretenir des
relations de confiance avec les services de police, qui les amènent à échanger
des informations sans compensation financière. Les organisations policières
publiques, quant à elles, se trouvent placées dans un contexte de frugalité
fiscale qui les pousse à développer des unités de « commercialisation » de
certaines de leurs activités. Une typologie relationnelle de la gouvernance
de la sécurité est alors indispensable afin de conceptualiser la diversité des
liens qui font tenir ensemble les assemblages de sécurité contemporains. On
distinguera ici cinq types de relations principales :
• L’obligation ou « tierce police » ;
• La délégation ;
• La vente ;
• Le don ;
• L’échange.
Ces cinq formes relationnelles ne doivent pas être comprises comme
des catégories fermées. Au contraire, celles-ci donnent lieu à de nombreuses
variations en fonction des organisations qui y ont recours et des contextes
règlementaires locaux. Ainsi, on rencontrera l’obligation de manière
beaucoup plus fréquente dans les États forts disposant de polices centra-
lisées, alors que la vente sera privilégiée dans les sociétés où l’État provi-
dence est moins affirmé. On retrouve enfin le don, l’échange et la délégation
dans des contextes où les réseaux de sécurité fonctionnement de manière
routinière.
L’obligation, aussi nommée « tierce police » par Mazerolle et Ransley
(2004), se traduit par l’imposition d’une contrainte de sécurité (répression ou
prévention) à des acteurs par une autre institution, gouvernementale ou non.
C’est par exemple l’obligation faite aux institutions financières de signaler
les transactions dépassant un certain montant aux autorités de lutte contre
le blanchiment, aux entreprises de télécommunication de livrer un accès aux
comptes de leurs abonnés à la police ou aux compagnies aériennes de trans-
mettre les listes de passagers aux autorités frontalières, sous peine de se voir
interdire les autorisations de survol du territoire de l’État demandeur. Cette
obligation de diligence peut se manifester par une contrainte directe ou
indirecte accompagnée de pénalités plus ou moins lourdes. Les compagnies
d’assurance ont par exemple perfectionné l’approche incitative « douce » en
proposant des réductions de primes aux clients qui se munissent de certains
dispositifs de sécurité agréés. Le gouvernement anglais, au début des années
1990, a également privilégié une approche incitative en rendant publique la
liste des automobiles les plus volées, poussant les fabricants à incorporer dans

[Link] 75 06/07/07 [Link]

 76 Traité de sécurité intérieure

leurs nouveaux modèles des dispositifs de sécurité plus robustes (Laycock

2004). D’autres mécanismes d’obligation font dépendre la délivrance d’un
permis (pour les manifestations publiques par exemple  —  Fillieule et Jobard
2005) au respect d’un certain nombre de directives concernant la taille et
la nature d’un service d’ordre fourni par les organisateurs. La contrainte
peut concerner un comportement à adopter, ou fixer des délais de conser-
vation de documents, comme c’est le cas de la loi Sarbanes Oxley votée aux
États-Unis à la suite des scandales financiers Enron et Worldcom. Celle-ci
fixe une période de rétention de 7 ans à tous les documents comptables des
compagnies cotées en bourse et prévoit de lourdes peines pouvant aller
jusqu’à 20 ans d’emprisonnement pour ceux qui y dérogent. Cette mesure a
notamment pour objectif de faciliter les enquêtes dans les affaires de faillites
frauduleuses.
La délégation de responsabilité, aussi appelée « décharge » (Max
Weber cité dans Hibou 1998 : 154), reflète le transfert de fonctions de l’État
vers des acteurs privés ou hybrides qui agissent en son nom, en recevant de
celui-ci les ressources nécessaires ou en générant eux-mêmes leurs propres
revenus. Dans de nombreux pays, la sécurité du transport aérien est ainsi
assurée par les sociétés propriétaires des aéroports, qui emploient des agents
de sécurité afin d’assurer le contrôle préembarquement des passagers et de
leurs bagages et qui gèrent l’accès aux zones aéroportuaires réglementées.
Au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, ce système de délégation
a été remis en question, notamment aux États-Unis et au Canada, où de
nouvelles administrations de la sécurité du transport aérien ont été créées.
En France ou dans certains États australiens par contre, la gestion des
systèmes de radars routiers automatisés est confiée à des sociétés privées,
qui obtiennent un pourcentage des amendes perçues (2 % dans le cas de la
France) ou une somme forfaitaire. Au Japon, la police peut déléguer à des
agences de sécurité privée l’application des règlements de stationnement et
l’émission des constats d’infraction. La décharge peut être motivée par la
recherche d’économies d’infrastructure, ou par la volonté de faire effectuer
par le secteur privé des tâches dévalorisées. Le contrôle exercé par les
organisations policières varie en fonction de l’étendue des pouvoirs légaux
concédés.
La vente représente la forme de relation la plus répandue dans la
structure du marché, et certains ont même avancé la thèse d’une marchan-
disation (commodification) de la sécurité (Loader 1999). Cependant, toutes
les activités de la sécurité privée n’impliquent pas une relation commerciale,
puisque de nombreuses entreprises produisent leur propre sécurité grâce à
des services internes. On est donc ici dans une situation où l’autorité respon-
sable se confond avec l’organisation productrice (tableau sur les fonctions
de sécurité), et où l’absence de relations inter-organisationnelles est la
traduction d’une intégration hiérarchique verticale. Par ailleurs, les acteurs
publics sont de plus en plus engagés dans des relations de commercialisation,
en tant qu’acheteurs ou plus récemment comme vendeurs. Les visiteurs aux

[Link] 76 06/07/07 [Link]

 La gouvernance et la sécurité 77

quartiers généraux de la Sûreté du Québec et du Service de police de la Ville

de Montréal sont accueillis par des agents de sécurité privée, qui contrôlent
les accès de bâtiments où sont organisées en grande partie les politiques
publiques de sécurité provinciales et municipales. Dans certains districts de
la SQ , des agents de sécurité sont même chargés de surveiller les détenus qui
attendent leur comparution, afin de libérer des policiers pour répondre aux
appels du public. A contrario, et de manière plus récente, certaines organi-
sations policières ont décidé de se lancer dans la commercialisation de leurs
services afin de générer des revenus additionnels. La police de Montréal
dispose d’un catalogue de services destinés aux organisations policières, aux
entreprises de sécurité privée et aux compagnies et particuliers incluant des
modules de formation, du soutien technique pour les écoutes téléphoniques
(réservé aux autres services de police), la mise à disposition d’agents pour du
contrôle de la circulation ou de la figuration sur des tournages cinématogra-
phiques. En Angleterre, les services de police commercialisent les services
d’auxiliaires de police (les Community Support Officers) auprès d’associations
de commerçants ou de communautés résidentielles qui sont ainsi assurées
d’une présence visible en uniforme. Dans les deux exemples cités ci-dessus,
des dispositions sont prises afin d’éviter que les activités de commerciali-
sation n’entraînent une baisse de l’offre publique de sécurité.
Si le besoin de diversifier les sources de revenus en période de restric-
tions budgétaires explique l’entrée des services publics dans le champ des
relations marchandes, le don obéit à une logique identique. Le parrainage
privé d’institutions publiques peut prendre la forme d’une mise à disposition
de locaux ou d’équipements à titre gracieux. Aux États-Unis, de nombreux
centres commerciaux ont ainsi intégré dans leur architecture des mini-
postes de police dans l’espoir de convaincre les services locaux d’affecter des
agents de manière temporaire ou permanente dans ces installations. Afin
de se prémunir contre les accusations de favoritisme que de telles relations
ne peuvent manquer de faire naître, les services de police australiens se sont
dotés d’une politique de transparence en matière de don qui les amène à
divulguer dans leur rapport annuel le nom des donateurs, la nature des dons
et la valeur monétaire de ceux-ci. Loin d’être limité aux activités policières,
le don est également un outil de gouvernance répandu dans le domaine de
la prévention, où les contributions des compagnies d’assurances sont souvent
sollicitées. Bien entendu, Marcel Mauss a souligné dans son célèbre essai la
fiction du don, qui dans certains contextes dissimule en réalité un contrat
tacite fait d’obligations mutuelles différées (Mauss 1923-1924). La frontière
entre le désintéressement du donateur et les prestations croisées qui consti-
tuent un échange en bonne et due forme est donc ténue. Néanmoins, ces
manifestations utilitaristes du don côtoient des comportements altruistes
qui n’attendent aucune contrepartie.
L’échange enfin traduit une collaboration formelle ou informelle
permettant la mise en commun d’informations, de connaissances et de
ressources humaines ou matérielles. Il est caractérisé par un faible degré

[Link] 77 06/07/07 [Link]

 78 Traité de sécurité intérieure

de contrainte et un degré élevé de réciprocité entre les parties prenantes.

L’échange traverse les structures de gouvernance et les catégories d’acteurs.
Dans la société du risque d’Ericson et Haggerty (1997), l’échange d’infor-
mations entre les services de police et les compagnies d’assurances ou les
services sociaux devient la clé de voûte du système de gouvernance de la
sécurité. Rigakos (2002) et Huey et autres (2005) montrent également à
travers leurs ethnographies de la sécurité privée les flux constants d’échanges
qui lient les services de police de Vancouver ou de Toronto à la constellation
des acteurs privés de la sécurité, tout en mettant en lumière la domination
qu’exerce la police dans ces transactions. À l’intérieur des assemblages
publics de la sécurité, les acteurs privilégient également cette forme d’inté-
gration horizontale pour surmonter les rigidités bureaucratiques, se consti-
tuant un « portefeuille relationnel » (Gatto et Thoenig 1993 : 95) où la notion
d’affinité personnelle joue un rôle important. Des échanges trop intenses
peuvent cependant paralyser la gouvernance, plaçant les acteurs dans un
consensus mou dérivé de leur volonté de fuir tout conflit (Crawford 1997).
Les cinq types de relations décrites plus haut ne sont pas mutuel-
lement exclusives : le même programme de répression ou de prévention
pourra être construit sur une complémentarité de liens (achat‑délégation par
exemple). Alternativement, deux acteurs pourront entretenir simultanément
des rapports différenciés, selon les activités communes auxquelles ils parti-
cipent et les objectifs recherchés. Par ailleurs, ces relations sont rarement
neutres, et la question qui sous-tend l’analyse des formes de gouvernance est
bien celle des jeux de pouvoir, à travers l’étude des positions que les acteurs
occupent et de leurs différents « capitaux », qui leur permettront de négocier
des relations avantageuses, ou les contraindront au contraire à accepter des
conditions plus défavorables. Si l’État demeure un acteur central en matière
de sécurité urbaine, il est encore bien peu actif dans d’autres domaines,
comme la fraude financière de haut vol (Williams 2005) ou la cybercri-
minalité, qui sont très largement régulés par des autorités hybrides ou des
entreprises privées. On se trouve alors face à des ensembles de relations très
denses, au cœur desquels on assistera à des collisions de rationalités : à la
rationalité utilitariste de la sécurité privée qui vise à limiter les pertes et les
atteintes à la réputation de ses clients, s’oppose la rationalité de justice de
la sécurité publique, bien décrite par Maurice Cusson dans la dialectique
du gendarme et du voleur, qui est empreinte de la symbolique du blâme
et de la réparation. De telles frictions et leurs résolutions constituent des
objets d’étude particulièrement fertiles pour comprendre la gouvernance de
la sécurité, aussi bien dans une perspective analytique que normative.

Les dimensions normatives de la gouvernance :

efficacité et imputabilité
Cette atomisation de la gouvernance de la sécurité rend difficile
l’attribution des responsabilités en matière d’efficacité et d’imputabilité.

[Link] 78 06/07/07 [Link]

 La gouvernance et la sécurité 79

Comment évaluer la contribution d’acteurs multiples à des résultats compo-

sites ? Comment s’assurer que l’émiettement des fonctions de sécurité ne
conduise pas à la création d’espaces (réels ou virtuels) où les notions d’équité
et de justice sont absentes ou accessoires ?
En ce qui concerne l’évaluation de l’efficacité, les f luctuations
de certaines catégories de crimes d’acquisition sont systématiquement
attribuées aux activités des services de police ou à des facteurs socio-
­économiques difficilement contrôlables. Les avancées technologiques ou des
programmes de prévention efficaces ont néanmoins joué un rôle important
dans certaines baisses spectaculaires : le service de repérage géographique
des voitures volées commercialisé par la compagnie Lojack a ainsi contribué
à faire diminuer les vols de voitures dans une proportion pouvant aller
jusqu’à 50 % dans certaines villes, protégeant ainsi par ricochet un nombre
bien plus important de véhicules que ceux en étant équipés (Ayres et Levitt
1997). La croissance exponentielle des effectifs de la sécurité privée et son
omniprésence dans les propriétés privées de masse a aussi certainement
eu un effet dissuasif sur certaines formes de criminalité, sans qu’aucune
étude rigoureuse n’ait cependant été menée pour vérifier cette hypothèse.
Des protocoles d’évaluation tenant compte des contributions multiples à
la production de sécurité devraient alors être développés. Ces protocoles
multi-­institutionnels faciliteraient également l’identification des acteurs qui
tirent un profit disproportionné des relations de gouvernance dans lesquelles
ils sont engagés, et de ceux qui au contraire subissent des relations d’exploi-
tation ou sont marginalisés.
On peut ainsi avancer l’argument qu’une partie des profits de la
sécurité privée est attribuable à la contribution policière. Dans le domaine
de la réponse aux alarmes par exemple, les investissements consentis par
les contribuables sont mobilisés par des équipements vendus par des entre-
prises privées, sans qu’une part des profits réalisés ne soit reversée dans
les coffres de l’État. Le phénomène du blue drain, qui désigne le transfert
massif d’expertise qui s’opère de la police vers les cabinets privés de consul-
tants en fraude financière ou en cybercriminalité, relève de la même logique
d’exploitation opportuniste des ressources publiques par le secteur privé de
la sécurité (Erickson 2001, Decorte et autres 1999). Cette capacité différen-
tielle qui permet à certains acteurs de la gouvernance de mobiliser des biens
publics à des fins privées nous fait entrer dans le territoire de l’économie
politique, et plus particulièrement sur le terrain de la théorie des « biens
club » ou club goods (Crawford 2006). Ceux-ci sont des biens en théorie
inépuisables (du fait de leur intangibilité par exemple) mais qui sont réservés
à l’usage d’un petit groupe (par opposition avec les biens inépuisables et
d’accès non exclusif). Une gouvernance de la sécurité qui se déploierait
en dehors de toute forme de contrôle, au gré des intérêts particuliers des
commanditaires et des fournisseurs fragiliserait sans aucun doute le contrat
fondateur qui lie les citoyens et l’État, et qui garantit à tous une sécurité
collective, équitable et démocratique.

[Link] 79 06/07/07 [Link]

 80 Traité de sécurité intérieure

En miroir à cette difficulté d’évaluer l’efficacité d’une gouvernance

de la sécurité émiettée, se pose la question de l’adéquation des mécanismes
d ’imputabilité mono-institutionnels ou mono-sectoriels commu-
nément appliqués à la police ou à la sécurité privée. En effet, à la fluidité
des nouvelles formes de gouvernance et des liens qui leur donnent corps,
s’oppose la rigidité d’instances de contrôle ou de régulation dont le mandat
étroitement défini ne peut prendre en compte les responsabilités partagées
que les premières impliquent. Quelques rares innovations institutionnelles
dans ce domaine ne semblent pas avoir tenu les promesses faites : en France,
la Commission nationale de déontologie de la sécurité créée en 2000 n’a
traité que quatre plaintes relatives à la sécurité privée au cours de ses cinq
premières années d’activités, malgré les prérogatives dont elle dispose en
ce domaine. Ses ressources financières limitées lui permettent d’ailleurs
péniblement de s’acquitter de son rôle concernant la sécurité publique. En
Irlande du Nord, les réformes prônées par la Commission Patten concernant
l’intégration de l’ensemble des fonctions policières (par opposition avec
l’institution policière) et la création d’autorités locales qui auraient disposé
de prérogatives de financement et de contrôle ont été considérablement
édulcorées, pour ne conserver qu’un système d’imputabilité axé sur les
commanditaires et les fournisseurs publics de sécurité (Kempa et Johnston
2005). Les déficits d’imputabilité créés par la difficulté que les pouvoirs
publics éprouvent à conceptualiser la gouvernance de la sécurité dans toute
sa complexité touchent l’ensemble des citoyens. En effet, ces derniers (et
ceux qui les représentent) ont de plus en plus de difficultés à donner un sens
aux décisions et aux arbitrages pris dans ce domaine, ce qui réduit d’autant
leurs possibilités de prendre part au débat public sur les questions de sécurité
(Ruegg 2006 :147).
En conclusion, la gouvernance de la sécurité peut donner lieu à bien des
interprétations ou des usages théoriques et normatifs différents. Cependant,
rien dans les pages précédentes n’annonce une disparition de l’État. Tout
au plus assiste-t‑on à un redéploiement de ses ressources et de ses fonctions
protectrices, dans un tango institutionnel avec le secteur privé et commu-
nautaire. S’il se retire de certains domaines où d’autres acteurs semblent
plus compétitifs, il prend en charge de nouvelles fonctions, comme celle de
réguler la sécurité privée et de coordonner des constellations d’acteurs en
pleine expansion. Seul l’État, par la vision d’ensemble du bien public que
lui confère son large mandat est en mesure de coordonner, d’évaluer et de
réguler les initiatives qui résultent de cette pluralité, pour peu qu’il prenne
acte des changements décrits plus haut. Il ne peut cependant plus le faire
exclusivement de manière autoritaire et centralisée, comme par le passé, et
il doit lui-même apprendre à diversifier et à doser ses moyens de gouverner,
pour la sécurité de tous.

[Link] 80 06/07/07 [Link]