DECISION DCC 17-082
DU 13 AVRIL 2017
Date : 13 avril 2017
Requérant : Hubert NASSARA
Contrôle de conformité
Atteintes aux biens
Conflit de travail
Loi fondamentale
Méconnaissance de la Constitution
La Cour constitutionnelle,
Saisie d’une requête du 05 décembre 2016 enregistrée à son
secrétariat le 07 décembre 2016 sous le numéro 2018/169/REC,
par laquelle Monsieur Hubert NASSARA forme un recours contre
Monsieur Joseph DJOGBENOU, Garde des Sceaux, ministre de la
Justice et de la Législation, pour violation de l’article 54 de la
Constitution ;
VU la Constitution du 11 décembre 1990 ;
VU la loi n° 91-009 du 04 mars 1991 portant loi organique
sur la Cour constitutionnelle modifiée par la loi du 31
mai 2001 ;
VU le règlement intérieur de la Cour constitutionnelle ;
Ensemble les pièces du dossier ;
Ouï Madame Lamatou NASSIROU en son rapport ;
Après en avoir délibéré,
CONTENU DU RECOURS
Considérant que le requérant expose : « …Monsieur Joseph
DJOGBENOU, professeur de droit à la Faculté de Droit et de
Science politique de l’Université d’Abomey-Calavi, a été nommé
depuis le mois d’avril 2016 ministre de la Justice et de la
Législation dans le Gouvernement du Président Patrice TALON.
Conformément à l’article 54 alinéa 5 de la Constitution, "Les
fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles avec
l’exercice de tout mandat parlementaire, de tout emploi public,
civil ou militaire et de toute activité professionnelle".
Malheureusement, le décanat de la Faculté de Droit et de Science
politique de l’Université d’Abomey-Calavi lui a attribué au cours
de l’année académique 2016-2017, alors qu’il est en fonction au
poste de ministre, les cours, d’introduction au droit en 1ère année
de droit et science politique et de procédure civile pour les
auditeurs du Certificat d’Aptitude à la Profession d’Avocat (CAPA).
Il exécute ce dernier cours non seulement en tant qu’enseignant,
mais aussi en tant qu’Avocat au Barreau du Bénin en
collaboration duquel la faculté organise le certificat. Il a dispensé
le cours d’introduction au droit du 21 novembre au 25 novembre
2016 et a même pris part à la soutenance de thèse en siégeant
comme rapporteur, c’est-à-dire, encadreur du candidat. Ces
activités ont été abondamment relayées sur les réseaux sociaux
(Facebook ; WhatsApp).
En tenant compte des faits ci-dessus rapportés, qu’il plaise à
la Cour de dire et juger que :
1- Monsieur Joseph DJOGBENOU a violé l’article 54 de la
Constitution.
2- La Faculté de Droit et de Science politique a violé la
Constitution en attribuant des cours à Monsieur Joseph
DJOGBENOU alors qu’il est ministre de la Justice et de la
Législation.
3- La Chaire UNESCO des droits de la Personne et de la
Démocratie a violé la Constitution en invitant le professeur
Joseph DJOGBENOU à siéger dans un jury de soutenance de
thèse en tant qu’enseignant alors qu’il est en fonction
incompatible avec toute activité professionnelle » ;
INSTRUCTION DU RECOURS
Considérant qu’en réponse à la mesure d’instruction diligentée
par la Cour, Monsieur Joseph DJOGBENOU écrit : « … I- Les
faits :
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- Par le décret n°2016-264 du 06 avril 2016 portant
composition du Gouvernement, le Président de la République m’a
confié le département de la Justice et de la Législation.
- Précédemment, j’ai été recruté d’abord Assistant au
ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche
scientifique, puis reclassé dans le corps des Maîtres de
Conférences par l’arrêté n°0324/MERS/DRH/SGSC/DGCPE à la
suite de mon admission au concours d’Agrégation le 11 novembre
2009.
II – La discussion
Le requérant sollicite de la Cour de dire qu’il y a violation de
l’article 54 de la Constitution, le fait pour un enseignant de rang
magistral, membre d’un Gouvernement, de continuer à dispenser
les cours qui lui sont affectés.
Il y a lieu à cet égard d’observer que :
A- Le requérant confond la qualité et l’emploi
Dans son recours, le requérant expose que le fait pour
l’enseignant de dispenser les cours alors qu’il est au
Gouvernement serait incompatible à l’article 54 de la
Constitution.
Il importe de distinguer entre la qualité de Maître de
Conférences et l’emploi public qu’occuperait l’enseignant recruté.
En sa qualité de Maître de Conférences, l’enseignant, même
ministre, a vocation, d’une part, à exposer ses vues sur l’état de
droit dans la mesure de sa disponibilité et dans tous les cas où
cette activité n’entrave pas sa disponibilité au service du
Gouvernement, d’autre part, à animer ses laboratoires de
recherche dans la même mesure.
En l’espèce, c’est en ma qualité de Maître de Conférences
que j’ai accédé à la demande de ma faculté d’origine de satisfaire
le besoin de l’enseignement en raison, notamment, du déficit
d’enseignants de rang magistral.
Ce faisant, il n’y a nulle violation de la Constitution.
B- Le requérant se méprend sur les obligations attachées à
la qualité de chercheur
A suivre à la lettre le requérant dans son développement, il
est à craindre de considérer que chaque enseignant de rang
magistral, membre d’un Gouvernement, renonce à conduire les
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travaux scientifiques auxquels sa qualité l’expose ainsi que
l’animation des fora de même nature.
La nomination dans un Gouvernement conduirait alors à la
suspension de la réflexion et de l’activité scientifique. Telle ne
semble heureusement pas être l’interprétation appelée par
l’article 54 de la Constitution.
Au demeurant, l’incompatibilité n’a de sens qu’à prévenir
l’indisponibilité de la personne qu’elle soumet et, par suite, à
protéger l’institution dont elle fait partie.
Or, l’autorité compétente à apprécier la disponibilité des
membres du Gouvernement est encore le Président de la
République, Chef du Gouvernement, dont il n’apparaît pas qu’il
se fût plaint de pareils écueils.
J’appelle au souvenir de la haute juridiction, sa décision
DCC 98-068 du 19 août 1998 relative à l’incompatibilité de la
fonction de député avec celle d’enseignant à l’Université, qui a
tacitement reconnu l’exemption de l’enseignement supérieur du
champ des incompatibilités avec les fonctions politiques en
général. Elle a appliqué les conséquences de cette exemption
dans ses implications relatives aux avantages et au traitement
salarial » ; qu’il conclut : « Je prie la Cour de dire que l’enseignant
de rang magistral, membre du Gouvernement, qui exécute ses
charges pédagogiques et scientifiques n’a pas violé la
Constitution » ;
Considérant que de son côté, le doyen de la Faculté de Droit et
de Science politique de l’Université d’Abomey-Calavi, le professeur
Frédéric Joël AÏVO, écrit : « … Le tableau ci-après présente les
détails des enseignements dispensés en qualité d’enseignant à
ladite Faculté, au titre de l’année 2015-2016.
Masse
N° Matières Année d’étude honoraire
annuelle
1 Introduction au droit Licence 1 25 heures
2 Droit des contrats Licence 2 25 heures
Master 1
3 Droit du commerce 20 heures
Droit privé
international
Master 2
4 Théorie générale du
Droit international 20 heures
procès
judiciaire
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Les services comptables de la Faculté de Droit et de Science
politique n’ont payé aucune rémunération spécifique à Monsieur
Joseph DJOGBENOU dans le cadre de l’exécution de ces
enseignements » ;
Considérant que le ministre du Travail, de la Fonction publique
et des Affaires sociales écrit : « …Le requérant allègue le fait que,
nommé ministre depuis avril 2016, Monsieur Joseph
DJOGBENOU a dispensé les cours d’introduction au droit civil
aux étudiants de la première année en droit et de procédure civile
aux auditeurs du Certificat d’Aptitude à la Profession d’Avocat
(CAPA). Il a également siégé sur invitation de la Chaire UNESCO
de l’Université d’Abomey-Calavi dans un jury de soutenance en
qualité de Rapporteur…
En réponse,…j’ai l’honneur de porter à l’attention de la
haute juridiction les précisions relatives à la situation
professionnelle de Monsieur Joseph DJOGBENOU...
Monsieur Joseph DJOGBENOU, matricule 96386, a été
recruté dans le corps des enseignants du supérieur en qualité
d’Assistant par le contrat de travail n°0249/MESRS/DRH/SPEP/
DPE…du 08 décembre 2010... Ledit contrat a fait l’objet d’un
renouvellement le 18 février 2015…
L’intéressé a été reversé en qualité d’Agent permanent de
l’Etat (APE), puis reclassé dans le corps des Assistants par l’arrêté
n°0323/MESRS/DRH/SGSC/DGCPE du 18 février 2015…
A la suite de sa réussite au concours d’agrégation des
sciences juridiques, politiques … de 2009, il a été nommé et
reclassé dans le corps des Maîtres de Conférences par l’arrêté
n°0324/MESRS/DRH/SGSC/DGCPE du 18 février 2015...
Par ailleurs, à travers les dispositions de l’article 54 alinéa 5
de la Constitution selon lesquelles " Les fonctions de membres du
Gouvernement sont incompatibles avec l’exercice de tout mandat
parlementaire, de tout emploi public, civil ou militaire et toute
activité professionnelle ", le constituant a posé le principe général
des incompatibilités. La dérogation au régime des incompatibilités
établies par la Constitution touchant les personnes nommées est
expressément prévue par l’article 100 du décret n°425 du 20
juillet 2016 portant attributions, organisation du ministère de la
Justice et de la Législation : "Les cadres nommés aux postes de
responsabilité ne peuvent occuper cumulativement aucun autre
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emploi, aucune fonction ou aucune autre charge à l’exception de
l’enseignement dans les structures publiques de formation". La
même disposition est reprise à l’article 113 du décret n°423 du 20
juillet 2016 portant attributions, organisation du ministère de
l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique. Or, en
l’espèce, il s’agit d’activités rentrant bel et bien dans le domaine
de l’enseignement dans une structure publique de formation, en
l’occurrence l’Université d’Abomey-Calavi (UAC).
En somme, pour avoir mené des activités pédagogiques à
l’UAC, cumulativement à ses fonctions, le ministre Joseph
DJOGBENOU a respecté les dispositions de l’article 100 du décret
n°425 et celles de l’article 113 du décret n°423 du 20 juillet
2016 » ; qu’il a joint à sa réponse plusieurs pièces ;
Considérant qu’en réponse à une mesure d’instruction
complémentaire de la Cour, le ministre du Travail, de la Fonction
publique et des Affaires sociales précise : « … Monsieur Joseph
DJOGBENOU, Agent permanent de l’Etat du ministère de
l’Enseignement supérieur et de la Recherche scientifique,… y est
en position d’activité » ;
ANALYSE DU RECOURS
Considérant que l’article 54 alinéa 5 de la Constitution dispose :
« Les fonctions de membre du Gouvernement sont incompatibles
avec l’exercice de tout mandat parlementaire, de tout emploi public,
civil ou militaire et de toute autre activité professionnelle » ; qu’il
résulte de cette disposition que l’exercice de tout emploi public
ou privé est, entre autres, incompatible avec la fonction de
membre de Gouvernement ;
Considérant que dans sa décision DCC 15-051 du 03 mars
2015, la Cour constitutionnelle a défini l’emploi public comme
une activité salariale qui suppose que celui qui l’exerce détient
une parcelle de l’autorité de l’Etat et participe à l’exercice d’une
fonction qui en dépend ; qu’ainsi, les agents de l’Etat, qui sont
des personnes recrutées pour exercer un emploi dans les
administrations et services de l’Etat, accèdent, dès leur
recrutement, à un emploi public ;
Considérant que dans le cas d’espèce, il ressort des éléments du
dossier, notamment des pièces jointes par le ministre du Travail,
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de la Fonction publique et des Affaires sociales à sa réponse à la
mesure d’instruction de la Cour, que Monsieur Joseph
DJOGBENOU a été recruté par le contrat année 2010
n°0249/MESRS/DRH/SPEPR/DPE du 08 décembre 2010 avec
effet à compter du 17 janvier 2008 pour servir à l’Université
d’Abomey-Calavi en qualité d’Assistant ; qu’il a été reversé dans la
Fonction publique, dans le corps des Assistants par l’arrêté
n°0323/MESRS/DRH/SGSC/DGCPE du 18 février 2015 et mis à
la disposition du ministre de l’Enseignement supérieur et de la
Recherche scientifique ; que par la suite, il a été nommé et reclassé
dans le corps des Maîtres de Conférences par l’arrêté
n°0324/MESRS/DRH/SGSC/DGCPE du 18 février 2015 et
maintenu à la disposition du ministre de l’Enseignement
supérieur et de la Recherche scientifique ; qu’il est ainsi un
fonctionnaire de l’Etat ; que le ministre de la Fonction publique, à
la date de sa réponse, le 03 février 2017, précise que l’intéressé est
en position d’activité ;
Considérant qu’aux termes de l’article 78 de la loi n°86-013 du
26 février 1986 portant statut général des Agents permanents de
l’Etat : « L’activité est la position de l’Agent permanent de l’Etat
qui, régulièrement titulaire d’un grade, exerce effectivement les
fonctions de l’un des emplois correspondants » ; qu’il en
résulte que Monsieur Joseph DJOGBENOU, agent permanent de
l’Etat, nommé dans le grade initial des Maîtres de Conférences,
exerce effectivement les fonctions de l’emploi correspondant à son
grade de Maître de Conférences ;
Considérant qu’aux termes de l’article 33 du décret n°2010-024
du 15 février 2010 portant statuts particuliers des corps des
personnels enseignants des Universités nationales du Bénin :
« Les Maîtres de Conférences sont chargés de dispenser
l’enseignement de leur spécialité, de superviser les travaux dirigés
et travaux pratiques dispensés par les maîtres-assistants, les
professeurs-assistants, les assistants et d’assurer l’encadrement
de la recherche scientifique et la formation doctorale.
Les Maîtres de Conférences contribuent à l’organisation de
l’enseignement de leur spécialité. Ils sont responsables de
l’encadrement et de la promotion scientifique et académique des
enseignants placés sous leur autorité.
Les Maîtres de Conférences participent activement à
l’élaboration de la politique scientifique nationale et travaillent au
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développement de la recherche scientifique dans leur spécialité au
sein de leur université » ; qu’il résulte de ce qui précède que pour
avoir été recruté dans le corps des Maîtres de Conférences de la
Fonction publique en vue d’exécuter les différentes tâches
énumérées à l’article 33 sus-cité du décret n°2010-024 du 15
février 2010, et étant en position d’activité, c’est dans le cadre de
l’exercice normal de son emploi public d’enseignant à la Faculté
de Droit et de Science politique de l’Université d’Abomey-Calavi
que Monsieur Joseph DJOGBENOU dispense « les cours à ladite
faculté et encadre les travaux de recherche, contrairement à ses
allégations selon lesquelles c’est en sa seule qualité de Maître de
Conférences, prise indépendamment de l’emploi public
d’enseignant que son recrutement à la Fonction publique le fait
occuper, qu’il a accepté, à la demande de sa faculté d’origine, de
satisfaire le besoin de l’enseignement en raison, notamment du
déficit d’enseignants de rang magistral » ; que le fait est corroboré
par la réponse du doyen de la Faculté de Droit et de Science
politique de l’Université d’Abomey-Calavi qui écrit, en répondant à
la mesure d’instruction de la Cour, que : « Le tableau ci-après
présente les détails des enseignements dispensés en qualité
d’enseignant à ladite Faculté, au titre de l’année académique
2015-2016 » ;
Considérant que par ailleurs, depuis le 06 avril 2016, Monsieur
Joseph DJOGBENOU est nommé, par le décret n°2016-264,
Garde des Sceaux, ministre de la Justice et de la Législation ;
qu’il occupe cette fonction de membre du Gouvernement en même
temps qu’il exerce l’emploi public d’enseignant à la Faculté de
Droit et de Science politique de l’Université d’Abomey-Calavi ;
Considérant qu’aux termes de l’article 54 alinéa 5 sus-cité de la
Constitution, les fonctions de membre du Gouvernement sont
incompatibles avec l’exercice de tout emploi public ; que cette
incompatibilité qui vise à empêcher que le ministre ne se retrouve
en même temps sous l’autorité d’une personne située au même
niveau hiérarchique que lui a été consacrée par la Constitution de
façon absolue ; qu’ainsi, aucune dérogation ne peut lui être
valablement apportée par une loi ordinaire, encore moins par un
texte réglementaire si ce n’est par la Constitution elle-même en
vertu du principe constitutionnel de la hiérarchie des normes qui
est, ainsi que l’a rappelé la Cour dans sa décision DCC 96-088 du
16 décembre 1996, l’un des traits essentiels de l’Etat de droit ;
que dès lors, l’article 100 du décret n°425 du 20 juillet 2016
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portant attributions, organisation du ministère de la Justice et de
la Législation évoqué par le ministre du Travail, de la Fonction
publique et des Affaires sociales ne saurait être appliqué aux
membres du Gouvernement pour justifier la possibilité pour eux
de cumuler des fonctions déclarées incompatibles par la
Constitution ; qu’ en conséquence, il y a lieu de dire et juger que
Monsieur Joseph DJOGBENOU, Garde des Sceaux, ministre de la
Justice et de la Législation, en continuant à exercer son emploi
d’enseignant dans la Fonction publique en même temps qu’il
exerce les fonctions de membre du Gouvernement, a méconnu les
dispositions de l’article 54 précité de la Constitution ; et sans qu’il
soit besoin de statuer sur les autres moyens ;
DECIDE:
Article 1er.- Monsieur Joseph DJOGBENOU, Garde des Sceaux,
ministre de la Justice et de la Législation, a méconnu la
Constitution.
Article 2.- La présente décision sera notifiée à Monsieur Hubert
NASSARA, à Monsieur Joseph DJOGBENOU, à Monsieur le
Doyen de la Faculté de Droit et de Science politique de
l’Université d’Abomey-Calavi, à Madame le Ministre du Travail, de
la Fonction publique et des Affaires sociales, à Monsieur le
Président de la République et publiée au Journal officiel.
Ont siégé à Cotonou, le treize avril deux mille dix-sept,
Messieurs Théodore HOLO Président
Zimé Yérima KORA-YAROU Vice-Président
Simplice C. DATO Membre
Bernard D. DEGBOE Membre
Madame Marcelline-C GBEHA AFOUDA Membre
Monsieur Akibou IBRAHIM G. Membre
Madame Lamatou NASSIROU Membre.
Le Rapporteur, Le Président,
Lamatou NASSIROU.- Professeur Théodore HOLO.-
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