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COLLECTION « ÉTUDES AFRICAINES »

dirigée par Denis Pryen et son équipe

Forte de plus de mille titres publiés à ce jour, la collection « Études africaines »

fait peau neuve. Elle présentera toujours les essais généraux qui ont fait son
succès, mais se déclinera désormais également par séries thématiques : droit,
économie, politique, sociologie, etc.

Dernières parutions

Sylvain SHOMBA KINYAMBA, La tropicalisation de la ville et de l’université de

Kinshasa. Le décryptage des réponses populaires, 2024.
Benoît TINE, Les drogues au Sénégal. Fléau social et défis contemporains, 2024.
Stéven Modeste YOMBI (dir.), Nouveaux horizons du constitutionnalisme en
Afrique noire francophone, 2024.
Auguste ILOKI, Valencia ENGAMBA ILOKI, Raïssa Kartelle ILOKI, La
justice au Congo : bilan statutaire soixantenaire. L’autorité judiciaire. Le service public de
la justice. Le pouvoir judiciaire, 2024.
Charles ZAGOH, Le franc CFA : une monnaie en débat, 2024.
Balla CISSÉ, Le mirage de la IVe République du Mali. 22 juillet 2023-6 juillet 2024,
2024.
Ernest-Marie MBONDA, Pouvoir, droits et justice en Afrique, Essais de philosophie
politique appliquée, 2024.
Jean-Alexis MFOUTOU, Stigmatisation et discrimination au Congo-Brazzaville.
L’homme devient étranger à l’homme, 2024.
Jean OTEMIKONGO MANDEFU YAHISULE (dir.), Gouverner l’État en
temps de crise, Survivre à la mort programmée de l’État congolais, 2024.
Joachim E. GOMA-THETHET, Les cols bleus de Pointe-Noire. La révolution
congolaise au bout de la chanson (1965-1972), 2024.
Stéphane NGWANZA, Rodrigue TASSE (dir.), La francophonie dans les relations
internationales contemporaines. Un instrument de projection de l’Afrique dans un monde
multipolaire, 2024.
Sidiki KABA, Modélisation de la mortalité des enfants de moins de 5 ans en guinée,
Apport des modèles multiniveaux et des méthodes de décomposition, 2024.
Konin AKA, Le patrimoine musical traditionnel et son rôle dans la société ivoirienne.
Tome 2, 2024.
Konin AKA, Les instruments et genres musicaux traditionnels en Côte d’Ivoire. Tome
1, 2024.
Danièle DARLAN, Protéger la constitution quoi qu’il en coûte. Une vision pour la Cour
constitutionnelle de la République centrafricaine, 2024.
Nadine Josianne BAKAM TITGOUM, La propriété intellectuelle dans l’espace
OAPI-OHADA. Entre incorporalité et virtualité, 2024.
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Sous la direction de
Lionel Pierre Guéssélé Issémé

COVID-19 ET DROIT PUBLIC

EN AFRIQUE
L’influence du virus sur l’application des normes

Préface de Jean-Paul Markus

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© L’Harmattan, 2024
5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris
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ISBN : 978-2-336-41290-0
EAN : 9782336412900
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PRÉFACE

Quelle meilleure illustration des désordres juridiques causés par la pandémie

de covid 19, que cette décision du Conseil d'État français1 de 2020 constatant les
vices manifestes entachant la légalité du décret du 16 mars 2020 qui devait
confiner les Français durant plusieurs semaines, mais refusant toute annulation
en vertu de la théorie des circonstances exceptionnelles, et cela dans un pays ou
l’État de droit se veut robuste ? Ainsi le confinement même avait-il été illéga-
lement prononcé, avant que le juge ne « rattrape » le décret en question en
invoquant les circonstances exceptionnelles.
Quelle meilleure illustration des mêmes désordres juridiques que cet ouvrage
« Covid 19 et droit public en Afrique et l’influence du virus sur l’application des normes »,
dans un continent où l’État de droit est déjà fragilisé par des crises politiques et
économiques à répétition ?
L’ouvrage collectif mené par le Professeur Lionel GUÉSSÉLÉ enrichit les
savoirs juridiques par son homogénéité dans la qualité des contributions, mais
aussi par l’hétérogénéité des manières d’appréhender les perturbations de l’ordre
juridique liées à la pandémie, et qu’on retrouve d’ailleurs dans les écrits
européens2. Cette diversité des approches semble tenir à la situation devant
laquelle ont été placés les citoyens de chaque pays, avec des moyens de coercition
inédits face à une crise sanitaire d’une ampleur tout aussi inédite.
De manière générale, les différents gouvernements ont mis leurs citoyens en
demeure d’opérer le choix suivant : gardez vos libertés fondamentales mais
morts, ou acceptez des entraves à ces libertés en restant vivants… Un chantage
selon certains, qui a tourné au dilemme pour la plupart des citoyens mais aussi
pour les gouvernants, et qui s’est répercuté sur la relation entre les deux, ainsi que
sur la relation entre les pouvoirs constitués.
Ce sont ces points saillants qui ressortent du présent ouvrage, comme une
préoccupation constante face à une pandémie s’installant dans un contexte
africain bien connu. Deux tendances émergent parmi les contributeurs.
Il y a d’abord ceux qui relèvent une dégradation des rapports interinstitution-
nels, un accroissement des déséquilibres entre les pouvoirs, qu’on relève aussi, au
demeurant, dans les États du Nord. C’est une constante de la vie institutionnelle :
les crises, qu’il s’agisse de guerres, de catastrophes naturelles ou en l’occurrence
de pandémies, ont toujours profité aux exécutifs, s’accompagnant d’une mise en
veille plus ou moins partielle du législatif. La grande différence liée à la covid-19
tient en ce que même le pouvoir judiciaire s’est trouvé entravé dans son action,
puisque seules fonctionnaient les juridictions ou formations les plus sensibles,
comme la justice pénale ou les recours en urgence liés aux libertés (le référé-

1 Conseil d'État, 22/12/2020, 439800

2 Par ex. Dossier AJDA 2020 n° 30, pp. 1691-1732. – D. Roma, Liberté, égalité, fraternité : la devise
républicaine à l’épreuve du covid-19, RDSS 2020.926.

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liberté en France). Dans le contexte africain, la mise en veille des parlements s’est
accompagnée d’une neutralisation des oppositions et de la parole. Comme
partout, la pandémie a permis l’éclosion d’une massive désinformation à l’échelle
mondiale dont l’effet fut de transformer aux yeux des citoyens la parole
scientifique relayée par l’État, en propagande3. Comme partout, mais particulière-
ment en Afrique4, ce déferlement de remèdes illusoires et de messages
complotistes imputant la pandémie à un sombre groupe à l’identité mouvante, a
nécessité des freins à la liberté d’expression. Mais dans certains Etats, on est
parfois passés d’une pandémie contexte, appelant une adaptation des lois et règle-
ments, à une pandémie prétexte, justifiant le durcissement excessif des conditions
d’exercice des libertés.
Les concertations internationales furent dans un premier temps mises en veille
également, et chaque État a concocté sa propre législation, déployant ses propres
outils, à travers des régimes dérogatoires voire d’exception. En d’autres termes,
« un recours bigarré au régime dérogatoire en période de Covid-19 »5. Au-delà même d’une
liberté d’expression restreinte, la liberté d’exercer sa religion fut entravée par des
mesures de protection sanitaires, allant jusqu’à évincer le sacré6.
Autre déséquilibre qui ressort à la lecture de l’ouvrage, une forte centralisation
des compétences en matière de lutte contre la pandémie. Ce sont cette fois les
pouvoirs locaux qui ont été mis en berne, alors même que la décentralisation est
encore embryonnaire dans la plupart des pays d’Afrique noire francophone.
Même en France, pays dont « l’organisation est décentralisée » selon l’article 1er de la
Constitution, on a pu constater une recentralisation de fait avec une montée en
puissance des agences régionales de santé (étatiques), ainsi que la neutralisation
par le juge administratif du pouvoir de police administrative locale des maires au
profit de celui du premier ministre et des préfets.
La covid 19 a également aggravé les inégalités entre citoyens dans un contexte
de médecine à deux vitesses. Les autochtones furent les grands oubliés d’une
politique de prévention inadaptée à leur mode de vie7, et d’une politique sanitaire
par ailleurs défaillante. Il en va de même des zones rurales. À cela s’ajoutent les
inégalités nord-sud avec un repli national généralisé. Les économies se sont
fermées ainsi que les frontières, provoquant « la plus profonde récession depuis

3 François-Xavier Heynen, Covid et savoir officiel, Les rapports entre science et politique, L’Harmattan,

2022.
4 Bertrand Cabedoche, Simon Ngono, Communication et covid-19 en Afrique, Action publique,

médiatisation, croyances populaires, L’Harmattan, 2023.

5 Mustapha Afroukh, Le recours au mécanisme dérogatoire en période de Covid-19 ou le droit

international des droits de l’homme à la croisée des chemins, RTDH 2021/2 n° 126, p. 275.
6 Abdelhafid Ossoukine, M. C. Azzedine Kamraoui, La gestion de la mort au temps du Covid 19 en Algérie,

Droit, santé et société, 2021/4, n° 4, p. 16. Et en France, l’interdiction des rassemblements destinés à
rendre hommage aux personnes décédées.
7 Luc Leriche, La protection internationale du droit à la santé des peuples autochtones en période pandémique, Annuaire

Français de Droit International Année 2020 n° 66 p. 97.

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trente ans » en Afrique subsaharienne8. On notera toutefois que la CEMAC,

comme l’Union européenne d’ailleurs, a toutefois pu se relégitimer aux yeux de
certains, en aidant par la suite à coordonner les politiques sanitaires et à en
surmonter les coûts.
On enregistre aussi un repli des services publics dans un premier temps, même
si la covid-19 a pu conduire à certaines améliorations, comme une digitalisation
à marche forcée des formalités administratives, malgré une résistance socio-
logique liée au niveau de vie. La pandémie a incontestablement permis à une large
proportion d’Africains de franchir le pas vers la dématérialisation du quotidien,
qu’il s’agisse des paiements, ou encore de certaines formalités. Si ce mouvement
est encore limité aux instances centralisées ou aux commandes publiques dans
certains pays, il est enclenché.
Côté fiscalité, tous États confondus, il a fallu lâcher du lest face à des
contribuables menacés de ruine par la cessation brusque de leur activité, ce qui
bien entendu a contribué à dégrader l’état des finances publiques. Procédures
simplifiées et exonération ou échelonnements, prolongés avec la reprise d’activité
qui a également nécessité un coup de pouce fiscal. On est donc passé d’une
fiscalité palliative dans les premiers temps à une fiscalité curative une fois la
pandémie passée, avec toutefois le risque d’une accoutumance du contribuable
et d’une acceptation aléatoire du retour au droit commun.
En somme, la covid-19, passant sur le monde, a semé la mort et fait reculer
les libertés, déstabilisé des ordres juridiques déjà instables, mais l’ouvrage dirigé
par Lionel GUÉSSÉLÉ ne sombre pas dans la un pessimisme forcé. La pandémie
a également semé quelques graines pour l’avenir : la coopération sanitaire
internationale a pu être relancée, des politiques étatiques de prévention sanitaire
sont lancées, la médecine traditionnelle a été mise à contribution et doit en sortir
renforcée, la prise de conscience du lien entre santé et environnement. Chacun à
son échelle a déployé ses outils pour le présent… et pour le futur9. Collecti-
vement, des leçons sont tirées, qui amélioreront la résilience des États et des
communautés10. Cela passera par une souveraineté des États africains retrouvée
sur leurs propres ressources, qu’il s’agisse des ressources naturelles – mais c’est
un autre débat –, ou qu’il s’agisse de leurs ressources humaines et intellectuelles,
par la valorisation de leurs propres patrimoines et savoirs11.
De partout en Afrique jaillissent des écrits tirant, comme le présent ouvrage,
les leçons de la pandémie. Autant d’appels pressants à un sursaut qualitatif dans

8 Kouakou Jérôme Kouadio, Dignité du cadavre humain médico-légal en contexte covid-19, L’Harmattan, 2023. -
Félix Atchadé, Covid-19 : une pandémie africaine, Recherches Internationales Année 2021 n° 122 p. 111.
9 Alphonse Yapi-Diahou (Dir.). Cahier “COVID 19 au quotidien”. 125 p., 2020. Accessible sur le site

HAL
10 Mamadou Ndong Touré, Mouhamadou Mawloud Diakhaté et al. (dir.), la covid-19 en Afrique.

Perceptions, enjeux, défis et gouvernance, L’Harmattan Sénégal, 2024.

11 Yousuf Vawda (trad. de l’anglais par Anne-Sohhie Bauvir), Propriété intellectuelle et covid : un défi

décolonial pour l’Afrique, éd. Syllepse, 2022.

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la gouvernance, mais aussi à sortir des modes de pensée sous tutelle12, de prendre
son avenir en mains. La grille de lecture que nous livre Lionel GUÉSSÉLÉ est à
ce titre précieuse.

Jean-Paul Markus
Professeur à l’Université Paris-Saclay

12 Nathanaël Noël Owono Zambo, Penser la covid 19 en Afrique. De la crise sanitaire à l'éthique de la

crise, L’Ahrmattan, 2022, préf. Hubert Mono Ndjana.

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LISTE DES AUTEURS

Lionel Pierre GUÉSSÉLÉ ISSÉMÉ

Edouard GNIMPIEBA TONNANG
Charles TUEKAM TATCHUM
Claude MOMO
Frédéric Hermann KEMDJO TAGNE
Alain Juvénal NGAYA
Jacques BIPELE KEMFOUEDIO
Olivier FANDJIP
Pacôme VOUFFO
Théodore POMTE-LE
Hilaire AKEREKORO
Sali ALIYOU
Pierre Thierry NTSO BILEGUE
Hermann Thierry SOH MBOGNE
André Mesmin BASSANG’NA
Luc Patrick BALLA MANGA
Sylvie NGUECHE
Gilbert MBASSA
Théophile NGUIMFACK VOUFO
Princesse De Christ KOUNDE EBENE
Paul Longin ETOGO
Ibrahima HALILOU
Mama Saniou NJIKAM

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SOMMAIRE

Première partie : L’INFLUENCE DE LA COVID 19 SUR

L’APPLICATION DE LA NORME EN DROIT
CONSTITUTIONNEL .......................................................................... 13
Chapitre 1 : L’État de droit à l’épreuve de la Covid-19 ................................... 15
par GUÉSSÉLÉ ISSÉMÉ Lionel Pierre
Chapitre 2 : Les libertés publiques à l’épreuve de l’urgence sanitaire au
Cameroun ................................................................................................................ 47
par Edouard GNIMPIEBA TONNANG et Charles TUEKAM TATCHUM
Chapitre 3 : Le régime des libertés publiques à l’épreuve de la crise sanitaire
de la covid-19 au Cameroun ................................................................................ 63
par Claude MOMO et Frédéric Hermann KEMDJO TAGNE
Chapitre 4 : La séparation des pouvoirs et la Covid-19
dans les États de l’Afrique noire francophone .................................................. 95
par Alain Juvénal NGAYA
Chapitre 5 : Parlement camerounais et gestion gouvernementale des fonds
covid-19 ................................................................................................................. 131
Par Jacques BIPELE KEMFOUEDIO
Chapitre 6 : L’influence de la COVID 19 sur la protection de l’intégrité
territoriale au Cameroun ..................................................................................... 159
par FANDJIP Olivier
Chapitre 7 : L’urgence sanitaire et le droit : l’exemple de la Covid-19 ........ 173
par Pacôme VOUFFO
Chapitre 8 : Le Droit à la santé et le droit à la vie face au Covid-19 ........... 215
par POMTE-LE Théodore

Deuxième partie : L’INFLUENCE DE LA COVID 19 SUR

L’APPLICATION DE LA NORME EN DROIT ADMINISTRAT .. 237
Chapitre 1 : Les changements apportés par la pandémie du covid-19 au
droit des services publics .................................................................................... 239
par Hilaire AKEREKORO
Chapitre 2 : La protection de l’environnement par la mise en œuvre des
mesures administratives de lutte contre la covid-19 au Cameroun.............. 261
par ALIYOU Sali
Chapitre 3 : Le fonctionnement des administrations publiques à l’épreuve du
covid-19 ................................................................................................................. 281
par Pierre Thierry NTSO BILEGUE
Chapitre 4 : La police municipale au Cameroun à l’aune du covid-19,
entre puissance théorique et impuissance opérationnelle .............................. 301
par Hermann Thierry SOH MBOGNE
Chapitre 5 : La présence du fonctionnaire et la Covid-19 en droit
administratif camerounais................................................................................... 321
par André Mesmin BASSANG’NA

11
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Chapitre 6 : La liberté d’utilisation du domaine public à l’épreuve de la

COVID-19 dans les États d’Afrique subsaharienne. Recherche sur l’exercice
d’un droit-liberté à partir de l’exemple camerounais ...................................... 347
par Luc Patrick BALLA MANGA

Troisième partie : L’INFLUENCE DE LA COVID 19 SUR

L’APPLICATION DE LA NORME EN DROIT FINANCIER ......... 365
Chapitre 1 : La covid-19 et l’application de la norme fiscale ........................ 367
par Sylvie NGUECHE
Chapitre 2 : La performance dans la gestion des finances publiques en
période de COVID 19 ........................................................................................ 377
par Gilbert MBASSA
Chapitre 3 : Covid-19 et perspectives du droit fiscal : panser ou repenser la
politique fiscale face à la crise sanitaire au Cameroun ?................................ 397
par NGUIMFACK VOUFO Théophile
et KOUNDE EBENE Princesse De Christ
Chapitre 4 : La politique fiscale pendant la covid-19 au Cameroun ............ 417
par Paul Longin ETOGO

Quatrième partie : L’INFLUENCE DE LA COVID 19 SUR

L’APPLICATION DE LA NORME EN DROIT INTERNATIONAL
.......................................................................................................... 447
Chapitre 1 : Les frontières des Etats de la Cemac à l’épreuve de la covid 19 ..
par Ibrahima HALILOU
Chapitre 2 : La souveraineté de l’Etat à l’épreuve de transfert des normes
internationales de riposte contre la pandémie du COVID-19 au Cameroun
................................................................................................................................ 467
par NJIKAM Mama Saniou

TABLE DES MATIERES................................................................................. 481

12
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Première partie :
L’INFLUENCE DE LA COVID 19
SUR L’APPLICATION DE LA NORME
EN DROIT CONSTITUTIONNEL
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Chapitre 1 : L’État de droit à l’épreuve de la Covid-19

Par GUÉSSÉLÉ ISSÉMÉ Lionel Pierre

Agrégé de droit public
Université de Yaoundé 2-FSJP (Cameroun)

Résumé : S’incluant dorénavant dans les composantes du trouble à l’ordre

public, la crise sanitaire à Covid-19, en utilisant les règles conjoncturelles ou
circonstanciées, contribue à l’érosion de la théorie classique de l’État de droit.
S’identifiant aux circonstances exceptionnelles reconnues par le droit de crise,
elle restaure l’État de providence tout en renversant la superposition hiérarchique
de la loi par rapport aux actes règlementaires. L’action normative conséquente
du pouvoir exécutif contraste avec l’effacement de la présence du parlement et la
limitation des contre-pouvoirs existants. Impliquant la déformation de l’action
administrative, l’extension conjoncturelle du domaine du règlement, l’activation
des prérogatives financières et administratives d’exception de l’exécutif, la
limitation du droit au juge, la valorisation des actes de droit souple, la réflexion
amorcée sur l’État de droit bouleversé est digne de pertinence. Du fort
relâchement des règles de protection de l’État de droit pendant la période la plus
virulente de Covid-19, l’on dénote au moyen de la méthode juridique, la faible
propension à revendiquer les atteintes prétextées par la riposte covid-19 et la
forte propension de l’exécutif à instrumentaliser la riposte Covid contre la
séparation des pouvoirs.
Mots-clés : état de droit-Covid-19-actes de droit souple-le comité inter-
ministériel- le domaine du règlement.

Introduction

Érigée en modèle irréfragable dans les ordres normatifs des États contemporains,
la remédiation à une situation de crise appelle inévitablement l’instauration d’un
régime d’exception. L’on convient que « l’état d’exception est présenté comme la
réponse à une « évidente nécessité » qui « en est le déclencheur, la justification et la
limite »13. La conséquence directe de l’instauration du régime dérogatoire au droit
commun est le bouleversement de l’ordre juridique établi et portant la redistribution
du pouvoir politique. Dès lors, l’idée suivant laquelle « l’état d’exception n’a rien
d’exceptionnel »14 est discutable lorsque l’hydre étant désormais un virus et

13 V. CHAMPEIL-DESPLATS., « Qu’est-ce que l’état d’urgence sanitaire ? d’un État d’urgence à l’autre,

ou l’intégration des régimes d’exceptions dans les États de droit contemporain », RFAP n° 176, 2020/4
p.876.
14 M. TROPER, « L’état d’exception n’a rien d’exceptionnel », in M. TROPER, Le droit et la nécessité, Paris,

PUF, 2011, p. 99.

15
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l’ennemi le genre humain comme tend à le démontrer la réflexion sur l’État de droit
bouleversé par la Covid-19.
Considérée comme un risque sanitaire, la Covid-19 a introduit dans la conception
classique de l’État de droit des chapitres des circonstances conjoncturelles ou
exceptionnelles. Ces circonstances ont pour effet de soustraire l’administration au
respect de la légalité. Elles mettent la légalité en « vacances »15 et lui substituent une
légalité d’exception ou de crise. Tel qu’enseigné dans les manuels de droit, l’État de
droit repose initialement sur une conception purement formelle de la hiérarchie des
normes laquelle a par la suite adhéré subséquemment à une conception substantielle
du droit. L’orientation formelle de l’État de droit repose sur la soumission de tout
pouvoir, des citoyens à la Constitution et aux normes infra constitutionnelles suivant
l'échelle de normativité congrue. « Deux sortes de principes d’unité pour les systèmes
normatifs : le principe statique et le principe dynamique »16 sont utilisés pour
consolider cette échelle de normativité. L’administration est alors tenue d’obéir aux
normes qui constituent à la fois le fondement, le cadre mais aussi les limites de son
action. Les organes de l’État ne peuvent qu’agir en vertu d’une habilitation juridique.
« C’est à ce niveau qu’il est possible d’identifier les énoncés habilitants » 17. Il n’en
demeure pas moins vrai que l’administration se trouve devant des exigences plus
contraignantes en contrepartie de ses pouvoirs. « Et qu’un juge a la compétence pour
en assurer le respect »18. Le rôle du droit et du juge vaut également pour la conception
matérielle de l’État de droit.
En outre, l’État de droit n’est pas dissociable d’un soubassement libéral. Celui-ci
conduit à élargir la conception de l’État de droit en adoptant un point de vue
substantiel. Il implique l’adhésion à un ensemble de principes et valeurs qui
bénéficient des consécrations juridiques et des mécanismes de garantie appropriés.
L’inscription de ces principes dans les textes juridiques contribue à leur objectivation.
Dans tous les pays libéraux, le socle de l’État de droit est maintenant constitué par
un ensemble de droits fondamentaux »19. En ce sens, « on constate une évolution
substantielle, pour y inclure la protection des droits de l’homme comme mission
centrale du droit et du juge »20. En sorte que l’Etat de droit « comporte certains
attributs intrinsèques ; ces versions formelle, hiérarchique, matérielle »21. Cette
embellie théorique a été éprouvée lors de la période de virulence de la crise sanitaire.
Celle-ci a érodé le sens et l’essence de certaines règles supposées inébranlables et
immuables en tout temps de l’État de droit dans les ordres normatifs contemporains.

15 M. BOURJOL., Droit administratif. L’action administrative, t2, Paris, Masson et Cie éditeurs, 1972, p.89.
16 H. KELSEN., Théorie pure du droit, 2ème éd., Paris, Dalloz, 1962, p.258.
17 G. TUSSEAU, Les normes d’habilitation, Paris, Dalloz « nouvelles bibliothèques de thèses inv 4427 » 2006

p.3.
18 J. BELL., « Le règne du droit et le règne du juge. Vers une interprétation substantielle de l’État du

droit », in l’État de droit. Mélanges en l’honneur de GUY BRAIBANT., Paris, Dalloz, 1996 p.15
19 J. CHEVALLIER., L’État de droit, 2ème éd., Paris, Montchrestien, 1994, p.109.
20 . BELL., « Le règne du droit et le règne du juge. Vers une interprétation substantielle de l’État du droit »

op.cit., p.16.
21 J. CHEVALLIER., L’État de droit, 2ème éd., op.cit., p.11.

16
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Reposant sur l’érosion avérée de la conception formelle de l’État de droit, les actes
de droit souples ont servi de référence et ont irrigué les validités formelle et
substantielle des actes juridiques considérés normalement comme supérieurs. Les
communiqués sanctionnant les décisions prises par le comité interministériel ont été
rehaussés et ont bénéficié d’une super position. Les actes administratifs unilatéraux
situés en principe en dessous de la loi ont été mis dans une position susceptible
d’influencer celle-ci. L’inversement de position hiérarchique s’est ressenti sur le fait
du parlement relégué. Par ce fait, « la loi s’estompe »22. Les actes de droit « dépourvus
de normativité et sanctionnés par le juge constitutionnel »23 ont récemment été
déclarés recevables par le Conseil d’État de France24. Par « l’approche pragmatique
du droit souple »25, l’on convient que celui-ci réunit des actes informels qui traduisent
une technique recommandatoire et non obligatoire26. Ils contiennent en effet en
principe des énoncés à la normativité non juridique qui favorisent le conseil,
l’invitation et plus généralement la recommandation. Déclinés en communiqués, en
instructions administratives, ces instruments ont servi d’outils d’information
administrative et d’édiction dans l’urgence des mesures de riposte sanitaire.
S’inscrivant dans cette dynamique, les actes ont constitué les limites des droits et
libertés publiques. L’espace public a cessé d’être le cadre spatial d’expression des
libertés publiques et l’espace privé s’en est approprié. Par les actes de droit souple et
les textes généraux, les pouvoirs des autorités de police administrative ont été
déterminés. Ceux-ci ont été associés afin de déterminer l’étendue des prérogatives de
celles-ci. À la vérité, les actes de droit souple renvoyaient aux textes généraux, la
détermination le cadre formel de « maintenir l’ordre public »27. Contrairement aux
règles de droit commun, la limitation des droits et de libertés publiques ne relevait
pas du domaine de la loi. Celle-ci a été appropriée par le domaine du règlement. De
portée circonstanciée, la limitation des libertés publiques a été introduite dans le
domaine du règlement. « Elle permet au chef de l’exécutif d’intervenir aussi bien dans
le domaine exécutif que dans le domaine législatif »28.
La police administrative générale reconduite dans ses fondements formels
contraste avec un service public à portée minimum. Les communiqués du Premier
ministre pour clarifier les prérogatives des autorités administratives de police
renvoyaient explicitement aux textes généraux que sont la Constitution et le code

22 J. RIVERO., « Fin d’un absolutisme » op.cit., p.6.

23 A.-J NGAYA., « Les réserves d’interprétation de la juridiction constitutionnelle dans les États
d’Afrique noire francophone. », RADP, Vol X, N° 21, Spécial 2021, p.319.
24 CE, ass., 21 mars 2016, Sté Fairvesta Intern. GmbH et autres, Rec. CE, 2016, p. 77, concl. S. VON

COESTER ; RFDA, 2016, p. 497, concl. ; AJDA, 2016, p. 717, chron. L. DUTHEILLET DE
LAMOTHE et G. ODINET . CE, ass., 21 mars 2016, Sté NC Numéricable, Rec. CE, 2016, p. 89, concl.
V. DAUMAS ; RFDA, 2016, p. 506, concl. ; AJDA 2016, p. 717, chron. préc.
25 D. COSTA., « La soumission au principe de légalité des actes de droit souple », Association des Cahiers

Portalis | « Les Cahiers Portalis » 2021/1 N° 8 p.152.

26 B. LAVERGNE, Recherche sur la soft law en droit public français, Paris, LGDJ, 2013, p.222.
27 Infra p.193.
28 R. DEGNI SEGUI., Droit administratif général. L’action administrative, t2, 4ème éd., Abidjan, NEI-CEDA,

2012 p.93.

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général des collectivités territoriales décentralisées. L’on a toutefois observé la

recentralisation de la gestion de l’ordre public autour du Premier ministre. La Covid-
19 constitue une des déclinaisons de l’ordre public à maintenir. La prévention du
trouble à l’ordre public a été renforcée et les contre-pouvoirs des juridictions ont été
affaiblis. Par ailleurs, « la fonction de prestation qui vise à rendre des services aux
administrés »29 a été déformée ou dégradée. Les administrés ne pouvaient que se
satisfaire du service minimum de l’administration publique. Le service immatériel a
été privilégié au service physique du fait de l’introduction des technologies de
l’information et de la communication. L’administration publique devrait s’adapter à
ce nouveau paradigme.
La centralisation administrative a été valorisée et a retrouvé ses lettres de noblesse.
Les décisions urgentes dérivaient des mesures prises au plus haut sommet de l’État.
« La notion de structure fonctionnelle »30 s’inscrit dans cette dynamique. « L’État est
omniprésent dans la crise sanitaire inédite »31. Le Président de la République, le
Gouvernement et les autorités administratives décentralisées ont en fonction de la
circonscription de compétence et de l’échelle de compétence pourvu à la continuité
de l’État. Les institutions administratives ont été mobilisées pour préserver la sacralité
de la vie et de la personne humaine. « Au demeurant, la santé publique n’est pas du
tout à fait extérieur à la personne »32. L’administration de proximité dévolue à la
décentralisation territoriale demeure l’allié de la propagande tenue et entretenue par
la source centrale. Par leur fait, les autorités administratives ont institué et adapté de
manière continue la psychose covid. La manipulation de l’information administrative
et l’adjonction aux contraintes existantes ont permis au pouvoir exécutif d’être acteur
et auteur de la torpeur covid-19. La crise sanitaire lui a permis de renforcer son
autorité et de banaliser les prérogatives reconnues en tout temps aux citoyens. Les
mécanismes qu’offrent la participation politique et de la démocratie continue ont été
dégradés. « Ce principe est vide et dangereux »33. On ne peut détacher le citoyen « de
la souveraineté et de son exercice »34.
L’administration, juge de l’état de nécessité, a, par cet acte de droit souple, rénové
le fonctionnement des organes constitutionnels et redéfini une morale sentimentale
dans les relations interpersonnelles. La conformité au régime de crise imposait au
parlement l’ajustement de son règlement intérieur aux mesures barrières. Celle-ci
nécessitait une prise en compte globale des mesures barrières. La Constitution
évoque en effet, de manière non détaillée, des organes tels que le Bureau de
l’Assemblée nationale, le Président de l’Assemblée nationale, la Conférence des

29 Idem, p.193.
30 Ch. EISENMANN., Cours de droit administratif, t1 Paris, L.G.D.J., 1982, p.197 et s.
31 F. CHALTIEL. TERRAL, « Le pouvoir de l’État », LPA n° 256, 2020, p.13.
32 P.-J LOWE G., « La santé, un bien ? », Le Nemro, Revue Trimestrielle de droit économique, avril-juin 2020

p.375.
33 D. ROUSSEAU., « Faut-il tirer sur l’ambulance des concepts « classiques » du droit constitutionnel ? »,

RFDC 2019/4 N° 120 p.876.

34 L.-P GUÉSSÉLÉ ISSÉMÉ., « La participation politique des citoyens dans les États africains », RADP,

Vol X, N° 24, Supplément 2021 p.11.

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présidents, les commissions parlementaires, les groupes parlementaires. « Ces divers

organes ont un rôle spécifique »35. L’inaction normative du parlement contraste avec
l’action considérable de l’exécutif. Le parlement s’est confiné en organe consti-
tutionnel d’internalisation des mesures de crise sanitaire édictées par le pouvoir
exécutif. L’internalisation automatique des mesures consacrées par l’administration
centrale repose notamment sur la limitation des contacts physiques entre les
parlementaires, la réduction des sessions, le télétravail, les visioconférences, etc. Les
dépositaires de la démocratie représentative n’ont pas été à l’abri des mesures
circonstanciées de crise sanitaire. Les autres institutions administratives n’en ont pas
été épargnées.
Juge de la nécessité, l’administration centrale a activé ses prérogatives financières
d’exception. Les risques budgétaires sont entendus comme des facteurs qui
entrainent la déviation entre les attentes ou les prévisions et leurs réalisations. La
survenance de la crise sanitaire a constitué des difficultés au recouvrement des
recettes prévues et a de ce fait alourdi les dépenses prévues. « Le financement de la
dépense publique est en proie aux contingences financières liées aux forces majeures
et aux mesures prises en cours d’exercice par les pouvoirs publics »36. Auteur de « la
gouvernance financière d’exception »37, l’exécutif a initié le recours aux emprunts,
aux eurobonds, aux contrats de partenariat public privé pour financer le budget et
partant restaurer l’équilibre budgétaire limité par la crise sanitaire. L’incitation à
l’investissement durant cette période a justifié l’accentuation des dépenses fiscales.
L’ouverture des crédits par l’exécutif imposait une ratification du parlement. Or pour
certaines doctrines, le Covid-19 a été d’un apport positif aux finances publiques38. La
doctrine française s’y oppose théoriquement39. Sous cette bannière, le pouvoir
exécutif a non seulement consolidé l’efficacité de l’administration centrale mais a
renoué avec l’inventivité financière. L’on perçoit alors la pertinence de cette réflexion.
La réflexion est digne d’intérêt. Elle révèle l’influence des circonstances con-
joncturelles sur les règles structurelles. Les aléas considérés comme des sources
matérielles c’est-à-dire d’inspiration du droit ont cette capacité à suspendre la
juridicité formelle de certains actes. Les instruments de droit souple s’inscrivent dans
un contexte particulier d’évolution du droit et de l’État. « Ces transformations ne sont
pas sans incidence sur l’action administrative »40. L’adaptabilité de l’action admi-
nistrative considérée jusqu’ici comme classique à ce nouveau paradigme s’est

35 A.-D OLINGA., La Constitution de la République du Cameroun, 1ère éd., Yaoundé, PUCAC, 2006, p.104.
36 A.-J NGAYA., « La soutenabilité budgétaire dans les États membres de la CEMAC », RAFiP n° 11,
1er semestre 2022 p.55
37 P. N’DRI- THEOUA., « Ordonnances et séparation des pouvoirs en période Covid-19 », op.cit., p.51.
38 G.-M PEKASSA NDAM., P. NGANGUE NEMALEU., « Les finances publiques camerounaises à

l’épreuve de la crise sanitaire à Coronavirus », Le Nemro, Revue Trimestrielle de droit économique, Avril-
Juin 2020, pp.49-74.
39 M. LASCOMBE., « Covid-19 et finances publiques comparées : quelques propos conclusifs

(Allemagne, Espagne, France, Italie, Luxembourg, Union européenne, Royaume-Uni et USA) », RFFP
n° 154, 2021, pp.94-95
40 D. COSTA., « La soumission au principe de légalité des actes de droit souple », op.cit., p.153.

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imposée. Ceux-ci sont utilisés tour à tour comme des moyens de communication et
de réaction dans l’urgence des administrations publiques. Sa flexibilité, son
adaptabilité circonstanciée ont justifié sa prépondérance aux autres formes juridiques.
En outre, le débat sur la justiciabilité des actes de droit souple est ouvert et ce, dans
le cadre d’une étude comparative. L’État de France a procédé par une rénovation en
2016 en admettant la recevabilité contentieuse de certains instruments de droit
souple. Or, la politique jurisprudentielle du Cameroun est marquée par une position
statique. Depuis les décisions classiques à aujourd’hui, les mesures d’ordre intérieur
de l’administration notamment les instructions, les circulaires interprétatives, notes
de service ne sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Par ailleurs, les
conceptions formelle et matérielle de l’état de droit ont subi incontestablement son
fait. L’échelle de normativité de la loi et de certains actes réglementaires a connu un
inversement certain. Ces derniers ont tenu le droit positif en l’état. Enfin, les figures
de l’État ont été mises en œuvre. La puissance publique souveraine est non seulement
le juge de la nécessité mais également l’horloger financier. Son omniprésence sur la
sphère publique contraste avec le principe de la séparation des pouvoirs. Il manie la
police administrative générale et attribue une nouvelle portée aux services publics.
Cela témoigne « du retour en force de la figure de l’État-puissance »41.
Si « l’invocation de la particularité des circonstances a, dans ce contexte, tout son
poids »42 alors, comment le Covid-19 a-t-il contribué au bouleversement de l’état de
droit ? Au regard de la méthode juridique laquelle s’articule en le commentaire des
textes et l’interprétation des décisions de justice, l’idée générale incline d’entrevoir le
fort relâchement des règles de protection de l’état de droit pendant la période la plus
virulente de Covid-19. Le cadre d’étude principal est le Cameroun. Toutefois, le
recours à certains États de l’Afrique noire francophone sera opéré dans l’optique de
relever la spécificité ou la généralité de la situation de crise générée lors de la période
de virulence de la crise sanitaire. L’expérience camerounaise de la gestion de la crise
sanitaire mérite d’être discutée avec celle des autres États. En s’appuyant sur
l’hypothèse de base susmentionnée, deux idées complémentaires peuvent être
dégagées : la faible propension des citoyens à revendiquer les atteintes prétextées par
la riposte Covid d’une part (I) contraste avec la forte propension de l’exécutif à
instrumentaliser la riposte Covid contre la séparation des pouvoirs d’autre part (II).

I- L’affaiblissement des citoyens face aux atteintes

engendrées par les mesures de lutte contre la Covid-19

L’indolence et l’inculture, qui jadis ont caractérisé les violations subies par
l’implantation de l’État de droit dans les États d’Afrique noire francophone, semblent
s’être de nouveau épanouies pendant la virulence du Covid-19. Des atteintes aux
fondements de cette donne importante de l’État moderne, « ce qui était reproché,

41J. CHEVALLIER., « L’État à l’épreuve du Coronavirus », Pouvoirs n° 177, 2021/2, p.113.

42V. CHAMPEIL-DESPLATS., « Qu’est-ce que l’état d’urgence sanitaire ? d’un État d’urgence à l’autre,
ou l’intégration des régimes d’exceptions dans les États de droit contemporain », op.cit., p.877.

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entre autres, à l’État africain »,43 sont jusqu’à présent confrontées à une faible propen-
sion de dénonciations et revendications de la part des citoyens. Si l’on s’attache à « la
protection des droits fondamentaux reconnus aux individus, la consécration de l’État
de droit »44, les justifications élucidées se trouvant de manière presque péremptoire
dans le dysfonctionnement des services publics de revendication (A) et l’instru-
mentalisation d’une « psychose-covid » liberticide par les pouvoirs publics (B).

A- L’affaiblissement des moyens de contestation

L’idée de justice pendant la période de virulence du Covid-19 n’était malheu-
reusement pas la chose la mieux partagée. La priorité pour les citoyens était de se
battre pour préserver les vies humaines toutes exposées au risque-danger de subir les
affres de la pandémie. Par « la « traduction tangible de la priorité accordée à la
question sanitaire »45, elle ne se rapportait nullement à la nécessité d’introduire des
demandes de revendication aux fins de réparation ou de contestation d’un
quelconque droit violé. « Il tiendra compte des circonstances et du contexte »46.
D’ailleurs, les services publics de revendications ont connu des fonctionnements
anormaux du fait du Covid-19, dus à une adaptation inadéquate à la riposte (1), ainsi
que des procédures déformées par la riposte (2).

1- L’adaptation inadéquate des services publics de revendication à la riposte

Covid-19

Survenue sans crier garde dans le cadre du fonctionnement normal des services
publics des États africains pauvres, la pandémie du Covid-19 entraine des
bouleversements. Les organes de l’État auprès desquels chaque citoyen peut adresser
ses revendications en cas de violations de droits ont connu des interruptions
brusques dans leurs fonctionnements. Ceux-ci ont eu du mal à concilier l’exigence de
continuité du service public avec celle de l’adaptation constante face aux
changements de circonstances survenant dans la société. En ce sens « la conciliation
est malaisée »47. Par cette situation, « soumise aux contraintes ou aux aléas de
changement »48, l’adaptation qui s’en est suivie n’a été qu’inadéquate, inappropriée
face à la difficulté que représentait la pandémie sur les fondements du droit public.
La théorie de la séparation des pouvoirs exaltée comme fondement de l’État de
droit a été mise à mal dans la valorisation des services publics de revendication pour
les citoyens. « Elle exige simplement qu’un organe ne puisse exercer le cumul de deux

43 J.-F WANDJI K., « L’État de droit en Afrique : L’arlésienne ? », RRJ 2013-2, p.1004.
44 A. KPODAR., « Bilan sur un demi-siècle de constitutionnalisme en Afrique noire francophone », in
F.-J AIVO (dir), La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ? Mélanges en l’honneur
de Maurice Ahanhanzo Gléglé, Paris, L’Harmattan, 2014 p.91.
45 J. CHEVALLIER., « L’État à l’épreuve du Coronavirus », op.cit., p.115.
46 Y. LECUYER., « Affecter sans infecter les effets de la Covid-19 sur le système conventionnel de

protection des droits humains », RDP n° 6, 2020, p.1595.

47 F. CHALTIEL., « Le pouvoir de l’État », op.cit., p.13.
48 B. PLESSIX., « Réflexions générales », RDA n° 190, 2015, p.193.

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pouvoirs pris en bloc, dans leur totalité »49. Le temps d’arrêt auquel a momen-
tanément conduit la survenance de la pandémie, a exposé la faiblesse de l’État de
droit en Afrique. En quête de repères d’adaptation adéquats, ajustés à la mesure des
difficultés en présence, celui-ci s’est d’abord déconnecté de la situation de l’individu
au centre de ses préoccupations premières, avant de s’y atteler à nouveau cette fois
avec la greffe de moyen de revendications tantôt imité par rapport aux ajustements
de l’occident, parfois pensé sur le tas. Mais la greffe n’a pas adhéré. Les organes
constitutionnels n’ont pas fonctionné à plein régime au regard des mesures barrières
instaurées. Lors de la 21e réunion hebdomadaire du comité interministériel : « (…) en
invitant nos compatriotes au respect scrupuleux des mesures barrières édictées par le
Gouvernement notamment le port systématique du masque dans les lieux publics et
la distanciation sociale, afin d’enrayer l’expansion de ce virus50. Les structures
administratives du pouvoir exécutif compétentes pour recevoir des recours
administratifs des citoyens, les chambres parlementaires du pouvoir législatif
compétentes pour assurer la représentation du peuple et par conséquent la
revendication des intérêts de celui-ci, les juridictions compétentes pour recevoir des
revendications par des voies contentieuses, ont malheureusement fait face à une
césure dans leur fonctionnement, avant d’opérer une reprise d’activité. Cette dernière,
objet d’une adaptation inadéquate aux mesures barrières, aux recommandations de
l’Organisation Mondiale de la Santé, avait du mal à être concilié avec les règles de
transparence de bonne gouvernance que sont l’accessibilité aux services publics, la
disponibilité et la clarté des informations y attenantes.
Par ce seul fait, l’égalité d’accès des citoyens aux services publics de revendication
n’était pas au rendez-vous. L’accès à la justice pourtant érigée en droit fondamental
par les constitutions de la plupart des États africains51, a considérablement connu une
érosion dans la symbolique qui lui était réservée comme pilier de l’État de droit.
Pendant l’année de forte virulence du Covid-19, les citoyens ont subi des pertes de
chance de revendiquer les violations dont ils ont été victimes aux plans de leurs droits
individuels et collectifs. La liberté d’aller et de venir, la liberté de manifestation, la
liberté de réunion ont véritablement été érodées. L’action en responsabilité civile
contre l’État du fait de la négligence ayant facilité l’introduction de la Covid-19 sur le

49 Ch. EISENMANN., « L’« Esprit des lois » et la séparation des pouvoirs », in Mélanges R. CARRE DE
MALBERG., Paris, Librairie Edouard Duchemin, 1977 p.172.
50 Communiqué du jeudi 27 août 2020 (réunion hebdomadaire du comité interministériel chargé

d’évaluer et de suivre la mise en œuvre de la stratégie gouvernementale de riposte contre la pandémie du

Covid-19), article 1er du Décret n° 2020‐0271/PM/MDNAC/MATDC/MSECU/MS/MTMUSR du
15 avril 2020 portant restriction temporaire de libertés au titre des mesures spéciales de réduction de la
propagation du COVID‐19 (Burkina Faso), article 1er de l’Ordonnance n° 20/014 du 24 mars 2020
portant proclamation de l’état d’urgence sanitaire pour faire face à l’épidémie de COVID‐19 ; article 2 du
Décret n° 20/023 du 1er octobre 2020 portant mesures barrières de lutte contre la pandémie de Covid-
19 en République Démocratique du Congo (RDC), article 1er de l’arrêté n° 0020/MS/MI du 20 avril
2020 instituant le port obligatoire du masque dans les lieux publics pendant la durée de l’état d’urgence
lié au COVID-19 (Gabon).
51 Article 8 de la Constitution du Bénin, Préambule de la Constitution du Burkina Faso, Préambule de la

Constitution du Cameroun, articles 46 et 47 de la Constitution du Congo Brazzaville, articles 1, 6, 9 de la

Constitution de Côte d’Ivoire, Préambule de la Constitution de la République démocratique du Congo,

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territoire national n’a pas été effectuée. En fait, les mécanismes d’adaptation aux
services publics de revendication ne donnaient pas à tous les mêmes privilèges
d’accès aux services publics compétents. D’ailleurs n’observait-on pas des mesures
de filtres et de contrôles des motifs d’accès des usagers à l’entrée de ces services
publics, restreignant au maximum la liberté d’aller et venir des personnes dans ces
cadres pourtant ouverts au public. Il fallait en fait justifier d’une revendication
sérieuse pour prétendre accéder à ces services publics et éventuellement bénéficier
de la chance d’exercer le droit à revendication. Mais il fallait encore que l’on s’entende
sur ce qui pouvait être considéré comme « revendication sérieuse ».
Par ailleurs des possibilités de revendications à distance ont été consacrées pour
faciliter l’accès aux services publics compétents en la matière. Au sein de la stratégie
gouvernementale de riposte face à la pandémie de Coronavirus (Covid-19) : déclaration
spéciale du Premier ministre, chef du gouvernement du 17 mars 2020, au terme de
cette rencontre, le Président de la République a instruit les mesures suivantes (…) 11.
Les administrations publiques devront privilégier les moyens de communication
électroniques et les outils numériques pour les réunions susceptibles de regrouper plus
de dix (10) personnes »52. L’outil internet a alors à cet effet été exalté plus que jamais
comme un espoir salvateur des instruments de réalisation de l’État de droit. Par la
mutation de l’administration qui, de secrète, deviendrait plus transparente,
« l’administration électronique devient une réalité »53. Mais, la satisfaction n’a pu se
limiter qu’à ce stade. En fait, c’est à partir de cette ouverture du travail à distance que
les États africains pour la plupart faisant face à une pauvreté patente, se sont rendu
compte du retard accusé dans le développement des technologies de l’information et
de la communication. Dépourvus d’un réseau internet de bonne qualité, les citoyens
ne pouvaient aisément saisir à distance, les organes compétents pour leurs
revendications, comme l’aurait fait tout citoyen quelconque dans un pays développé.
La prise de conscience désormais avérée est que, le retard technique et technologique
a été indubitablement constaté comme un frein à l’État de droit. Inversement, les
études consacrées à l’État de droit devraient dorénavant intégrer comme pilier de
base, le niveau d’avancée technologique de qualité dans les États, sans lequel les
préoccupations de l’individu ne seraient pas toujours les mieux garanties.
L’ajustement des services publics dans les États pauvres d’Afrique n’a pas alors été
adéquat, au regard des retards décriés aux plans, technologiques et économiques.
Fort des échecs observés dans les tentatives d’adaptation des services publics de
revendication, il n’est pas erroné d’émettre l’appréciation selon laquelle la justice a été
accessible et rendue à très faible dose. Elle a été entachée de lacunes non négligeables
qui ont contribué à rétrograder les nombreuses avancées déjà réalisées par ces Etats
dans ce sens. L’équité a été biaisée au-delà la simple égalité. Dans les grandes capitales,
les mesures barrières et les limitations d’accès aux services publics ont restreint
l’adaptation adéquate de la justice face au Covid. Mais, dans les zones villageoises,

52 Stratégie gouvernementale de Riposte face à la pandémie de Coronavirus (Covid-19) : Déclaration

spéciale du Premier Ministre, Chef du Gouvernement du 17 Mars 2020.

53 H. MAISL., « Information administrative et droit. Evolutions et évaluation », in Mélanges en l’honneur de

Guy Braibant, L’État de droit, Paris, Dalloz, 1991 p.491.

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peu urbanisées, et les sociétés traditionnelles, les collectivités et communautés ont

très peu été prises en compte dans la valorisation de leurs intérêts. Ceux-ci ne
pouvaient rien revendiquer, dès lors que tout était simplement resté à l’arrêt. La forte
centralisation administrative révélant que « les décisions sont arrêtées au plus haut
sommet de l’État »54 a dû reprendre le dessus au détriment des initiatives et processus
de décentralisations pourtant bien avancés depuis plusieurs années déjà. Les
populations locales, les intérêts locaux ont été sacrifiés au prix de la sécurité nationale.
Les lois de Louis Rolland, chères à la théorie du service public en droit
administratif n’ont été que d’application sélective. Pas de continuité de services
publics de revendication, cette règle n’a été l’apanage que des services publics de
maintien de l’ordre et de l’autorité de l’État. Pas d’adaptation constante, la « psychose-
Covid » ne faisant pas son effet dans les zones villageoises de ces pays pauvres
d’Afrique, la nécessité d’ajuster les services publics en causes au changement de
circonstances sanitaires a été reléguée au plan des préoccupations négligeables. « Ce
sont les principes de continuité, de la mutabilité, de l’égalité et de la neutralité »55 qui
ont été érodés.
La riposte contre le Covid-19 dans la plupart des pays pauvres d’Afrique a été
étrangère à l’adaptation adéquate aux réalités des services publics compétents dans la
prise en compte des revendications des citoyens en cette période. Cher à la théorie
des droits et libertés fondamentaux, le droit à revendication a perdu de sa valeur dans
l’échelle des droits fondamentaux à l’État de droit face à cette pandémie. Les faits liés
à la Covid-19 ont contribué à la régression de sa portée. Il n’en est pas moins des
entorses et déformations appliquées aux procédures mises en œuvre dans le cadre de
ces revendications.

2-La déformation des procédures des services publics de revendication

Le bouleversement que connaît l’État de droit dans le fonctionnement des

services publics de revendication des États pauvres en Afrique s’exprime par des
entorses et déformations des procédures appliquées. Le temps imparti pour accéder
et bénéficier du service de la justice, ainsi que les mécanismes disponibles à cet effet,
subissent au détriment de leur efficacité, les frais des mesures de riposte contre le
Covid-19. En ce sens, « la crise est par ailleurs l’occasion de percevoir, si tant est qu’il
fût perdu de vue, l’intérêt de services publics de qualité »56. De « la théorie générale
du service public »57, l’on observe une relativisation substantielle.
L’étude de la théorie de la justice enseigne que le non-respect de la règle obligatoire
des délais raisonnables dans l’examen des revendications présentées par des citoyens
qui allèguent des droits violés s’accommode mal des exigences de l’Etat de droit.

54 J. CHEVALLIER., « L’État à l’épreuve du Coronavirus » op.cit., p.111.

55 R. DEGNI SEGUI., Droit administratif général. L’action administrative, t2, 4ème éd., op.cit. p.134.
56 L. VATNA., « Le juge administratif et la crise de la covid-19 Entre protection de la santé et respect des

libertés : le juge administratif à l’épreuve de la covid-19 », REVDH, 2020, p.3

57 M. WALINE., Droit administratif, 27ème éd., Paris, Dalloz, 2018 p.411.

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Lesdits délais s’inscrivent en France dans un « principe général du droit »58. Les
services publics destinés à donner une suite aux revendications citoyennes des droits
présumés violés ont prétexté l’internalisation des mesures barrières. Une justice qui
est rendue sans tenir compte d’une rationalité et d’une discipline de célérité, de
régularité et de qualité dans le temps compromet la protection des préoccupations
individuelles. Elle n’est pas une justice libérale. Car théoriquement, « le temps n’est
pas une modalité du droit, il en est une composante : la procédure et la justice doivent
la choisir comme cœur »59. De telles exigences n’ont pas souvent été de l’ordre des
priorités pendant l’année de virulence du Covid-19. Les priorités reposaient sur la
nécessité de limiter par tous les moyens la propagation du Covid-19 et de ce fait
préserver dans le temps, la sacralité de la vie humaine. L’action administrative est
focalisée sur la réaction à la crise sanitaire et fédérée les énergies possibles pour la
cause commune.
Le manque de diligence dont ont fait montre les services publics de la justice à
cette période-là fait état d’une justice inefficace. Plus le temps s’écoule dans le cadre
d’une action en revendication d’un droit violé, moins la solution à laquelle elle
aboutirait serait le reflet de l’idée de justice. L’on convient que « la sanction
contentieuse de l’arbitraire vient trop tard pour être efficace »60. Le facteur temps,
traduit par la diligence, devient une donnée fondamentale dans l’action des services
publics compétents pour assurer la préservation des droits et libertés des citoyens
dans l’État. Or, la réaction diligente de ces services était presque un luxe face à la
riposte contre le Covid-19. « Elle réduit au minimum le contenu juridique de la notion
de service public »61. Cette dernière n’a été qu’un prétexte assurant la continuité d’une
irrégularité déjà fort décriée avant la survenance de cette pandémie. En réalité, les
services publics des États d’Afrique noire francophone n’ont pas dû atteindre le
Covid-19 pour ne pas prendre en compte l’exigence de réaction en temps opportun
face aux revendications sur les droits violés des citoyens. Ce problème y a toujours
été constant, peu importe les circonstances.
Mettant en échec un pilier important de l’État de droit, il trouve son existence
dans le manque de moyens financiers nécessaires à l’organisation et au fonctionne-
ment efficace de ces services en temps opportun. Les dysfonctionnements du service
public de la justice ne « s’abstiennent de mentionner les problèmes financiers »62.
Peut être ajoutée comme cause à ce problème de diligence, l’inconscience avérée et
l’inculture manifeste des agents de services publics, qui n’exercent pas leurs fonctions
avec engagement et dévouement. Ainsi, la mise en œuvre des mesures de riposte
contre le Covid-19 n’a été que bienvenue pour justifier, à l’abri des sanctions, les
dysfonctionnements causés dans les services publics du fait des absences régulières,

58 CE. Ass., 28 juin 2002, Garde des sceaux, ministre de la justice c. Magiera, AJDA, juillet-août 2002, Chr, p.596

et s.
59 A.-M FRISON ROCHE, La justice- l’obligation impossible, Paris, coll. « Morales », 1994, p.41.
60 Ch. GABOLDE., « Les nouveaux pouvoirs d’urgence du Juge Administratif et le sursis à exécution »

D, Chr., 1953, p. 189.

61 M. WALINE., Droit administratif, 27ème éd. op.cit., p.411.
62 C. DEBBASCH., « Finances publiques et droit administratif », in Mélanges offerts à Monsieur le Doyen Louis

Trotabas, Paris, L.G.D.J, 1970, p.111.

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de la désinvolture des agents publics, du rallongement des délais de traitement des

dossiers administratifs.
Pourtant, à ces dysfonctionnements justifiés par la nécessité de restrictions des
contacts interpersonnels dans les services publics, se sont renforcés d’autres fléaux
bouleversant l’adaptation de l’État de droit à cette situation de pandémie. Les
restrictions des contacts interpersonnels étaient fondées sur les prescriptions
dévolues aux mesures de gestion de la pandémie. Celles-ci définies au niveau de
l’administration centrale devrait irriguer et actualiser la nouvelle conception des
rapports interindividuels, professionnels, familiaux et amicaux. L’administration a par
ce fait, actualisé la conception classique de la vie en société. Ces déclinaisons
« témoignent du retour en force de la figure de l’État-puissance »63. Des pratiques
développées durant la période de virulence de la pandémie n’ont pas par leur portée
contribué à cette filiation entre le sort des droits et libertés publiques et la riposte
sanitaire. « La conciliation est malaisée »64.
Le prétexte de respecter les mesures barrières a suscité des préoccupations
accessoires lesquelles ont contribué au bouleversement de l’État de droit. Il « remet
en cause les certitudes et provoque son lot de malheurs »65. Sans en être des
nouveautés, le clientélisme et la corruption sont devenus, à la faveur de la riposte
Covid-19, des instruments d’asservissement des usagers des services publics espérant
obtenir un traitement diligent d’un dossier malgré les restrictions y afférentes. Le
traitement des dossiers choisis par l’agent public laisse ainsi se greffer aux
préoccupations sanitaires, des pratiques répudiées par l’internalisation de l’État de
droit. Ils ont par ailleurs été des instruments de motivation d’agents publics
s’engageant par leur célérité et diligence dans le traitement administratif de certains
dossiers au choix, en violation des mesures barrières. La situation semble néanmoins
paradoxale à ce stade. La disponibilité des informations et la mise en œuvre des
procédures dans le cadre des services publics destinateurs de l’idéal de justice pour le
bien des citoyens peuvent être sauvegardées par le recours à des moyens pourtant
contestables dans la protection des piliers de l’Etat de droit.
Sous le prétexte de la réaction au Covid-19 « expression effective du droit de la
santé » 66 s’est établi un service public dérogatoire aux classiques. Manié par les agents
publics prétextant l’appropriation des mesures barrières, celui-ci s’est mué en une
sorte d’activité d’intérêt général à connotation de crise. Son essence a priori maitrisée
laissait cours à son sens à maîtriser. L’application des mesures barrières dans le cadre
des services de revendication dénotait l’interprétation subjective des agents
concernés. La priorité accordée au traitement de certains dossiers administratifs était
canalisée par des raisons subjectives.

63 J. CHEVALLIER., « L’État à l’épreuve du Coronavirus » op.cit., p.113.

64 F. CHALTIEL., « Le pouvoir de l’État », LPA n° 256, 2020, p.13.
65 E. EMMANUEL ADOUKI, « L’ordre juridique congolais à l’épreuve de la Covid-19 », Annales de

l’Université Marien Ngouabi, Sciences juridiques et politiques, Volume 20, numéro 1, Année 2020.
66 D. EMMANUEL ADOUKI, « Le juge constitutionnel et les conséquences de l’Etat d’urgence sur le

fonctionnement du Parlement », Afrilex, 2020, p.15.

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De manière générale devrait-on opiner en réflexion que le recours à des

instruments et mécanismes considérés comme des fléaux contre l’État de droit
pourrait dans certains cas de figure, contribuer à restaurer des atteintes portées à
l’État de droit. Du dysfonctionnement des services publics de revendication, se sont
établis tour à tour l’inadaptation inadéquate des services publics de riposte à la
pandémie et la déformation des procédures de revendication. Ces éléments ont
convergé vers l’instrumentalisation d’une « psychose-covid » liberticide par les
pouvoirs publics.

B- L’affaiblissement des libertés

Lorsque l’on s’appuie sur « l’effet de la pandémie sur le droit positif »67, la riposte
des pouvoirs publics contre le Covid-19 n’a pas que consisté à l’adoption des mesures
de lutte contre la pandémie. Elle a également conduit de manière incidente, à nourrir
les consciences des citoyens d’une peur collective, qui avec l’érosion du temps peut
conduire à s’interroger. « La psychose-covid » était-elle nécessaire de manière à être
instrumentalisée pour le mépris des exigences de l’État de droit, face à l’incapacité
des pouvoirs publics à trouver des solutions efficaces contre la pandémie (1) ? Quoi
qu’il en soit, cette instrumentalisation a été la cause du durcissement disproportionné
de l’ordre public sanitaire à l’endroit du comportement passif et stoïque des citoyens
(2).

1-Le mépris des droits citoyens par les pouvoirs publics face à l’incapacité de
trouver des solutions efficaces à la riposte covid

Comme une sorte de manipulation des citoyens par les pouvoirs publics, la
psychose entretenue par les pouvoirs publics sur la pandémie du Covid-19 a
davantage servi à mépriser les droits des personnes, qu’à les préserver. La conception
intuitive et subjective attribuée à la crise sanitaire sur la santé publique, maniée par les
pouvoirs publics était utilisée pour limiter l’essor reconnu jusqu’ici aux droits et
libertés des citoyens. Il suffisait pour les décideurs publics d’amplifier ou de
caricaturer la dangerosité de la crise sanitaire afin de dissuader tant dans l’intention
que dans l’action des velléités de revendication des citoyens tout en suscitant en eux
un esprit de suivisme. Cela « influence profondément la mentalité et la personnalité
de l’individu »68, « en ce qu’elle porte réévaluation de ses présupposés »69.
Révélant les faiblesses de l’administration publique face aux aléas, la pandémie de
covid-19 a consolidé la situation chancelante des droits des citoyens en situation de
crise. L’autorité de l’État à consolider a induit la banalisation des prérogatives des
citoyens. Ne pouvant prévoir la survenance de la crise sanitaire, les décideurs publics,

67 R. NEMEDEU., « Les pandémies et le droit », Le Nemro, revue trimestrielle de droit économique,

avril/juin 2020 p.2.
68 A. ADAM., « Sur les valeurs juridiques fondamentales », in Mélanges en l’honneur de Slobodan Milacic.

Démocratie et liberté : tension, dialogue, confrontation, Bruxelles, Bruylant, 2006 p.26.

69 R.-M MVOGO BELIBI., « Covid-19 et décision publique en situation d’incertitude Illustrations et

illusion de l’état d’exception en Afrique subsaharienne » Jus Politicum n° 26, 2021p.352.

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interpellés à décider dans l’urgence, ne pouvaient qu’activer « la psychose » afin de

donner cours à leur action. Les pouvoirs publics n’avaient pas de solutions
immédiates et il leur revenait de recourir à la concertation administrative et citoyenne.
Dans des cas immédiats, ces mesures relevant de la bureaucratie administrative
n’étaient pas adaptées à la forte propension de la crise sanitaire. L’on décrie à celles-
ci leur proximité et leur portée pragmatique face à la mutation continue de la crise
sanitaire. En plus, les solutions révélaient la présence significative de l’hégémonie
administrative. « Son extension semblait inéluctable »70. L’on perçoit un déséquilibre
dans les intérêts à défendre au sein des solutions considérées jusqu’ici comme
limitées. Le dénivellement de priorité s’expliquait mieux entre la préservation de
l’autorité de l’État et la relégation des situations individuelles censées être au centre
de la préoccupation. Cela s’insère dans « la distribution formelle de l’autorité de
l’État » 71. Voulu ou pas, l’état de panique collective provoquée par la crise sanitaire
était entretenu et tenu par les pouvoirs publics.
L’état de panique collective provoqué par la crise sanitaire était entretenu et tenu
par les pouvoirs publics. Les décideurs publics utilisaient les moyens qu’offre le droit
positif pour diffuser dans les faits et dans les actes un climat de torpeur. C’est par
l’information administrative déclinée en moyens officiels ou par la connaissance
acquise que « la pyschose-covid » était diffusée dans la vie quotidienne. « La
conscience moderne exige que l’administration agisse au grand jour »72. Qui plus est,
« « Nous sommes à l’âge de l’accès »73. Les États africains ont utilisé les actes de droit
souple que sont les communiqués74, les instructions, les circulaires et valorisé l’adage
selon « nul n’est censé ignorer la loi » afin de captiver et de focaliser l’attention des
citoyens. Au Cameroun, les grandes lignes de la stratégie gouvernementale de riposte
à la crise sanitaire ayant pour support formel le communiqué pris en conseil de
cabinet des ministres ont été relayées par les journaux officiels. Il s’agit là d’une
publicité par mass média. Le juge administratif a reconnu la publicité d’un acte dans
le journal officiel75. Son homologue du Sénégal l’a également fait76. Le ministre de la
Communication, le ministre de la Santé, les opérateurs de téléphonie mobile tels que
Orange, MTN, CAMTEL, NEXTTEL ont apporté sans s’en rendre compte leur
concours à « psychose covid » maniée exclusivement jusqu’ici par l’administration

70 R. DRAGO., « Les fonctions de l’État dans la pensée de Charles Eisenmann », in P. AMSELEK (dir),
La pensée de Charles EISENMANN., Paris, ECONOMICA, PUAM, 1986 p.75.
71 J. GICQUEL., « Le présidentialisme négro-africain. L’exemple camerounais », in Mélanges offerts à

Georges BURDEAU, Le Pouvoir, Paris, L.G.D.J, 1977, p.704.

72 M. HAURIOU, Note sur CE, 27 mars 1914, Affaire Laroche, in Notes d’arrêts sur décisions du

Conseil d’Etat et du Tribunal des Conflits publiées au Recueil Sirey de 1892 à 1928 par Maurice Hauriou,
réunies et classées par André Hauriou, Tome II, Paris Editions La mémoires du droit, 2000, p. 74
73 G. DU PUY-MONTBRUN et R. LEONETTI, « Droit accessible et droit acceptable », Jurisdoctoria,

n° 1, 2008, p.79.
74 Communiqué du Conseil National de Sécurité Jeudi 14 mai 2020, Communiqué : Conseil National de

Sécurité Jeudi 11 juin 2020 (Côte d’Ivoire),

75 CS/CA, Jugement n° 27/CS/CA du 28 septembre 1983, Affaire Ndjoumi Maurice c/Etat du Cameroun ;

CS/CA, Jugement n° 60/90-91 du 27 décembre 1990, Affaire Etoa Fouda Michel c/Etat du Cameroun
76 CS/CA du 05 janvier 1978, Affaire Cheikh Anta Diop. Voir Jacques Marie Nzouankeu, De la

jurisprudence administrative Sénégalaise, Tome I, 3ème éd., Dakar, 1993, p. 109.

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publique. Les technologies de l’information et de la communication ont été

mobilisées au quotidien.
Les pouvoirs publics ont manipulé le droit à l’information afin d’exposer les
diverses figures de la crise sanitaire. Les décideurs publics ont privilégié la voie
électronique à la voie non électronique. Le juge administratif a admis que le fax est
un acte administratif unilatéral77. C’est également le cas pour les télégrammes78. Il en
est aussi de la notification par SMS79 et par e-mail80. D’autres moyens de publicité
impersonnels ont également été retenus. L’affichage des informations sur la Covid-
19 a été observé sur l’ensemble du territoire national. L’affichage dans les bâtiments
publics et lieux publics est organisé par les responsables compétents. Les actes de
droit souple édictés par l’administration centrale sont relayés dans leur contenu par
l’administration décentralisée. Le cadrage matériel fixé par les décideurs publics visait
la diffusion de « la psychose covid » sur l’ensemble du territoire national et sur le
prolongement de celui-ci à l’étranger.
La diffusion de la torpeur a été dans les faits et actes dévolus à la connaissance
acquise également. Il est théoriquement admis que « l’obligation d’informer,
concerne souvent un ‘‘porter à connaissance’’ de ce qui n’est pas connu »81. Les
citoyens étaient affectés dans leur quotidien par un mode de publicité détourné de la
voie officielle ou directement aménagé à cet effet. Il peut s’agir de voies inorganisées
permettant au public de connaître l’existence de l’acte juridique. Les citoyens ont
l’obligation de requérir le droit en vigueur et d’aller à la quête du droit élaboré par
l’État. Le contexte dans lequel se trouvaient les citoyens durant la pandémie suffisait
à concevoir une rénovation de paradigme dans les habitudes quotidiennes. Dans les
campagnes, dans les zones non desservies par la communication officielle, cette
modification de comportement illustrait l’implémentation voulue ou non des
mesures barrières par ces citoyens. En l’espèce, « l’intéressé peut suppléer à l’absence
de publicité initiale mais non la connaissance fortuite, occasionnelle ou facultative »82.
Par cet état de publicité, les citoyens intégraient dans leur conscience, « la pyschose
covid » entretenue et tenue par les pouvoirs publics.
La torpeur générée par la forte propension à limiter l’expansion de la crise sanitaire
aboutissait à la banalisation des droits et libertés publiques. Les décideurs publics en
mobilisant les moyens nécessaires à la préservation de la santé publique,

77 CS/CA, Jugement N° 63/99-2000 du 27 juillet 2000, Affaire Etablissement le Paysan c/Etat du Cameroun ;

CS/CA, Jugement n° 76/82-83 du 30 juin 1983, Affaire Meyongo Christophe c/Etat du Cameroun.
78 Idem
79 Ibidem
80 Jugement n° 33 /04-05 du 29 décembre 2004 ; CA/CS, Affaire Tchamba Jean Claude c/Etat du

Cameroun ; Jugement n° 08/CA/CS du 29 Décembre 1975, Affaire Toukam Pierre c/Etat du

Cameroun ; B. R. Guimdo Dongmo, Commentaire sur CS/PCA/91-92, Ordonnance n° 28 du 23
septembre 1992, Affaire Union Nationale Camerounaise (UNC) (Stanley Akwote Akondi) c/Etat du
Cameroun (MINAT), Juridis info, n° 19, juillet-août-septembre 1994, p. 29.
81 J. P. NEGRIN dans sa Préface à l’ouvrage de Tania Einaudi, L’obligation d’informer dans le Procès

administratif, Paris, L.G.D.J, 2002, p. VI.

82 Conclusions pour l’arrêt CE, 29 octobre 1965, Dame veuve Berry, D.S, 1966, p. 105. RDP 1966, p.151,

note M. Waline.

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infléchissaient l’attention sur les prérogatives reconnues à la personne humaine.

L’idée d’adhésion aux idéaux de crise sanitaire imposait de focaliser l’attention sur les
efforts de réaction et non sur les victimes collatérales desdits efforts. Le mobile de
propension de la torpeur était l’intérêt général défendu en tout temps par la puissance
publique. Celui-ci s’insérait dans l’intérêt supérieur de l’État. « L’État aura dans cet
espace le pouvoir des pouvoirs »83. Face à cet état de fait, l’indolence citoyenne
relevée face au durcissement disproportionné de l’ordre public sanitaire se justifiait.

2-L’indolence citoyenne relevée face au durcissement disproportionné de

l’ordre public sanitaire

Les citoyens ont à très faible dose manifesté des velléités de résistance à
l’oppression face au durcissement des mesures de maintien de l’ordre public sanitaire
mises en œuvre par les pouvoirs publics. Comme une indolence qui semblait aller de
soi, c’est une sorte de passivité parfois peu consciente des droits violés par l’autorité
de police qui n’a pas souvent été décriée. L’attitude des citoyens était « construite sur
l’idée qu’il fallait protéger l’État là où il était susceptible d’être attaqué ou mis en
cause »84. Tout en souffrant silencieusement de ces atteintes, une autoflagellation des
consciences a conduit à faire passer les citoyens pour des complices insidieux de
l’administration dans les violations de droits perpétrées, face à la psychose que
représentait le Covid-19 pendant sa période de virulence acerbe. La conscience
collective semblait trouver normal de se faire contraindre dans l’exercice des droits
individuels et collectifs, au prix du prétexte de riposter contre le Covid-19. Dans la
conscience collective, « chaque situation exceptionnelle est alors réputée exiger une
gamme spécifique de pouvoirs de police administrative restrictifs de l’exercice de
divers droits et libertés »85.
En l’absence des éléments constitutifs d’une police spéciale, le droit positif
camerounais a utilisé la police administrative générale pour canaliser l’exercice des
droits et libertés publiques. Aucun texte spécifique n’a été édicté par le parlement afin
d’instaurer la police administrative spéciale. Celui-ci est « un régime juridique de
valeur législative » 86. En l’absence d’un texte spécifique dérogatoire au droit
commun, la police administrative générale relève de l’action administrative. Elle
« désigne une fonction ou une activité de service public qui tend à assurer le maintien
de l’ordre public »87. Il s’agit en vertu de cette activité d’imposer à des particuliers, la

83 P.-E ABANE ENGOLO., « Existe-t-il un droit administratif camerounais ? », in M. ONDOA., P.-E

ABANE ENGOLO (dir), Les fondements du droit administratif camerounais, Yaoundé, L’Harmattan,
2016 p.13.
84 O. RENAUDE., « La police sanitaire : un outil au service de la lutte contre le Coronavirus », op.cit.,

p. 44.
85 V. CHAMPEIL-DESPLATS., « Qu’est-ce que l’état d’urgence sanitaire ? d’un Etat d’urgence à l’autre

ou l’intégration des régimes d’exceptions dans les États de droit contemporains » op.cit., p.877.
86 Ph. BLACHER., « L’état d’urgence : hors ou dans la Constitution ? », RDP hors-série n° 006,

2021 p.103.
87 Idem, p.697.

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discipline exigée par la vie en société88 à savoir l’ordre public. D’entrée en jeu, en
procédant par l’interprétation politique de la Constitution, le Président de la
République n’a pas jugé nécessaire la déclaration d’état d’urgence. Cet acte est de
nature à initier le régime d’exception et partant d’imposer une police sanitaire
spéciale. Tant dans la Constitution du 04 mars 196089, la Constitution du 1er
février 1961 90que la Constitution du 02 mars 1972 révisée en 199691, le Président de
la République est garant de la continuité de l’État. La révision du 14 avril 2008 n’a
pas dérogé à la règle92. Il est question de l’« ensemble des moyens juridiques destinés
à préserver la permanence de la vie nationale »93. Contrairement aux autres États de
l’Afrique noire francophone94, la non-déclaration de l’état d’urgence par le Président
de la République privait un point important de l’assise formelle de l’état d’exception
au Cameroun. Les prérogatives des autorités administratives découlaient des textes
généraux à savoir la Constitution, le décret portant réaménagement du Gouverne-
ment et la loi portant Code général des collectivités territoriales décentralisées. Ces
textes généraux ne pouvaient donc fonder la police administrative spéciale. Ils
consolidaient la continuité de la police administrative générale durant la période de
virulence de la crise sanitaire. C’est vraiment sous cette bannière qu’on a assisté au
« recours à la règle exceptionnelle intégrée à la légalité ordinaire » 95.
Le durcissement disproportionné de l’ordre public sanitaire était le fait de la police
administrative générale. Les autorités concernées se référaient à la stratégie
gouvernementale de riposte à la crise sanitaire. Celle-ci centralisait l’attention sur les
prérogatives du Premier ministre et sur son habilitation à diligenter l’action du
Gouvernement. « Dépositaire de la confiance présidentielle et légataire potentiel d’un
certain point de vue, le Premier ministre camerounais, le premier collaborateur du
chef de l’État »96. Le Premier ministre est le chef du gouvernement et dirige l’action
de celui-ci97. Il dirige tous les services administratifs nécessaires à l’accomplissement

88 J. RIVERO., Droit administratif, 5ème éd., Paris, Dalloz, 1971, p. 384

89 Article 11 de la Constitution du 04 Mars 1960.
90 Articles 8 et 12 de la Constitution du 1er septembre 1961 modifiée et complétée par les lois n° s

69/LF/14 du 10 novembre 1969 et 70/LF/1 du 4 mai 1970.

91 Article 5 alinéa 2 de la loi n° 96-06 du 18 janvier 1996 portant révision de la Constitution du 02 juin

1972
92 Article 1er de la loi N° 2008/001 du 14 avril 2008 modifiant et complétant certaines dispositions de la

loi n° 96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972.

93 P. AVRIL., J. GICQUEL., Lexique de droit constitutionnel, 4ème éd., Paris, PUF « Que sais-je ? » 2016 p.26.
94 Article 1er de la loi n° 46-2021 du 11 décembre 2021 autorisant la prorogation de l’état d’urgence

sanitaire en République du Congo Brazzaville ; article 2 du décret n° 0126/PR/PM du 25 avril 2020

portant prorogation de la durée de l’état d’urgence (Gabon), article 1er du Décret n° 2020-925 du 3 avril
2020 prorogeant l’état d’urgence sur l’étendue du territoire national (Sénégal), article 1er du Décret
n° 2020-483 du 16 mai 2020 prolongeant la durée de l’état d’urgence sanitaire sur tout le territoire de la
République (Madagascar).
95 R.-M MVOGO BELIBI., « Covid-19 et décision publique en situation d’incertitude. Illustrations et

illusion de l’état d’exception en Afrique subsaharienne », op.cit., p.359.

96 Idem.
97 Article 12 alinéa 1 de la loi n° 96-06 op.cit.

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de sa mission98. La révision de la Constitution du 14 avril 2008 ne les abrogé99. Ces

prérogatives étaient déjà consacrées par la Constitution du 04 mars 1960100. Elles
furent abrogées par la Constitution du 1er septembre 1961. Cette disposition n’a été
modifiée ni par le décret de 2018101 ni par celui de 2019102 au Cameroun. C’était dans
ce cadre de décision que la source émettrice du durcissement de l’ordre sanitaire
émanait.
Les droits et libertés publiques ont connu lors de la virulence de la pandémie un
renversement de paradigme sous l’aspect de justiciabilité par les citoyens. Les citoyens
se sont associés à la propagande de la puissance publique. Les principaux concernés
par les violations de ceux-ci se sont associés à l’effort de limitation de l’expansion de
la crise sanitaire. Les citoyens ont donné raison par leurs comportements aux mesures
administratives de réaction à la crise sanitaire. Dès lors les limitations dispropor-
tionnées aux libertés publiques étaient considérées comme normales par les citoyens,
car ayant adhéré sans discussion à « la psychose-covid ». L’idée du droit au juge était
en déclin et manifestement inappropriée pour les citoyens. Celle-ci est demeurée une
simple écriture dans les manuels de droit constitutionnel et de droit administratif.
Dans la conscience collective, saisir le juge reviendrait à discuter des décisions de
puissance publique et à contester l’aspiration des représentants du peuple.
Le développement d’une conscience collective en faveur de la non-revendication
des droits violés souscrivait à « la psychose-covid » et à la forte propension de ne pas
s’opposer aux efforts de restauration de la santé publique. Les libertés d’aller et venir,
les libertés de réunion limitées par des mesures inappropriées n’ont suscité aux
citoyens l’esprit de dénonciation administrative. Ceux-ci ont accepté la situation
conjoncturelle des droits et libertés publiques. Car, « avant que l’état d’urgence
n’existe et lorsque l’état d’urgence cesse, le respect du droit commun s’impose »103.
Par ailleurs la non-dénonciation concernait également l’indolence des citoyens sur la
responsabilité sans faute de la puissance publique. Théoriquement, « évoquer la
dénonciation, c’est faire immédiatement surgir l’image de deux situations contrastées,
aussi intolérables l’une que l’autre »104. « si l’administration agit volontiers par des
actes juridiques, elle le fait volontiers au moyen d’actes matériels, attitudes ou
comportements »105. La responsabilité civile a fait l’objet d’une attention particulière
depuis les articles 1382 et suivant du Code civil. Ils disposent en effet que « tout fait
quelconque de l’homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute
duquel il est arrivé à le réparer ». Par le fait des négligences et des imprudences, elle

98 Article 12 alinéa 4 de la loi n° 96-06 op.cit.

99 Article 1er de la loi n° 2008/001 du 14 avril 2008 op.cit.
100 Article 21 de la Constitution du 04 mars 1960.
101 Voy article 1er du décret n° 2018/190 du 02 mars 2018 modifiant et complétant certaines du décret

n° 2011/408 du 09 décembre 2011 portant organisation du Gouvernement.

102 Voy article 1er du décret n° 2019/002 du 04 janvier 2019 portant réaménagement du Gouvernement.
103 C. GABOLDE., « L’exception d’urgence en droit administratif », D. 1952, p.10.
104 D. LOCHAK., « La dénonciation, stade suprême ou perversion de la démocratie ? », in L’État de droit.

Mélanges en l’honneur de Guy Braibant, Paris, Dalloz, 1996 p.451.

105 M. GOUNELLE., Introduction au droit public. Institutions. Fondements. Sources. 2ème éd., Paris,

Montchrestien, 1989, p.171.

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n’a su empêcher l’apparition de la Covid-19 dans le territoire national. Comme le

révèle la genèse, la pandémie avait pour berceau initial la ville de Wuhan en Chine.
Les autorités ont failli à leur mission en n’empêchant pas la survenance de la crise
sanitaire dans le continent africain et spécifiquement. L’obligation de réparer les
conséquences de sa faute s’impose de jure. Mais les citoyens n’ont pas voulu saisir le
juge administratif par une action en responsabilité sans faute. Et cet état de choses a
simplement perpétué le préjudice moral.
La perpétuation du préjudice moral est imputable à la non-dénonciation de la
responsabilité sans faute de l’État par les citoyens et par l’attitude de ces derniers
assimilables à de la complicité. N’ayant saisi le juge administratif d’un recours en
réparation de cette catégorie de préjudice, il demeure supposé et non posé. Le
préjudice est de ces notions dont la présence donne l’impression de les avoir connues.
Dans l’usage courant, le préjudice est communément défini comme une perte, un
tort, un acte ou évènement nuisible contraire à la justice et finalement dommageable.
Le dommage serait une expression réservée aux biens, tandis que tout ce qui touche
à la personne ne serait susceptible de subir qu’un préjudice. Le juge devenu un fervent
adepte de la politique publique de riposte à la crise sanitaire ne pouvait que rejeter le
recours y afférent. Par ce point, les pouvoirs publics ont instrumentalisé la riposte
Covid-19 contre la séparation des pouvoirs. Le maniement de « la psychose-covid »
par l’exécutif devrait se ressentir sur les fonctions politiques de l’État ainsi que sur
leur capacité à s’influencer réciproquement.

II- L’affaiblissement de la séparation des pouvoirs

La manipulation de la riposte par l’exécutif est faite contre la séparation des

pouvoirs. L’organe exerçant une des fonctions politiques de l’État omniprésent dans
la réaction sanitaire a contribué à la modulation des axes principaux de la théorie
constitutionnelle de Montesquieu. Sous ce couvert, la riposte covid constituait un
mobile d’accentuation de la place privilégiée de l’exécutif sur les autres pouvoirs
institués. Car, c’est « un principe normatif dont il tire certaines implications touchant
aux rapports entre les institutions »106. En plus, « aucun des contrôles exercés n’a
jusqu’à présent permis d’observer des remises en case structurelles, en temps, des
décisions adoptées ou soutenues par le pouvoir exécutif » 107. Cela laisse entrevoir
l’emprise de l’exécutif sur l’autonomie de fonctionnement des organes
constitutionnels (A) et la substitution circonstanciée des actes unilatéraux aux actes
législatifs en matière de limitation des droits et libertés publiques (B).

106 A. ROBLOT TROIZIER., « Un concept moderne : Séparation des pouvoirs et contrôle de la loi »,
Pouvoirs n° 143, 2012 p.89.
107 V. CHAMPEIL DESPLATS., « Qu’est-ce que l’état d’urgence sanitaire. D’un état d’urgence à l’autre

ou l’intégration des régimes d’exception dans les États de droit contemporain », op.cit., p.888.

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A- L’affaiblissement de l’indépendance de fonctionnement des organes

constitutionnels par l’exécutif
Théoriquement, « la séparation des pouvoirs budgétaires est mise à l’épreuve dans
le cadre de la riposte contre la maladie à coronavirus-19 »108. Dès lors, « pour preuve,
la gestion actuelle de la pandémie du Covid-19 invite, une fois de plus, à éprouver
l’application de cette théorie érigée »109. Valorisant la position privilégiée du pouvoir
exécutif, celui-ci est reconnu comme l’organe régalien pouvant initier et canaliser le
fonctionnement des autres pouvoirs. La riposte covid-19 a subrogé sa fonction
classique d’exécutant à celle de décideurs. Sous cette bannière, les mesures prises en
vue de la limitation de la propagation de la crise sanitaire étaient des prescriptions à
charge aux autres organes de démontrer la preuve de les avoir approprié. Le
fondement de l’emprise de l’exécutif sur l’autonomie de fonctionnement des organes
constitutionnels est l’internalisation des mesures barrières par ceux-ci (1). En plus, le
fonctionnement desdits organes était canalisé par des instructions administratives (2).

1-L’internalisation des mesures barrières par les organes constitutionnels

« La psychose-covid » entretenue et tenue par le pouvoir exécutif constitue une

arme puissante nécessaire à la canalisation du fonctionnement des organes
constitutionnels. La révélation de la dangerosité de la pandémie constituait une
illustration parfaite d’internalisation délibérée des mesures décidées pour la limitation
de celle-ci. Les organes constitutionnels ne pouvaient discuter de la nécessité
d’approprier lesdites mesures mais de se contenter simplement d’une mission passive
et non active, « en raison d’une menace contre laquelle le Gouvernement entend
lutter »110. Cela vaut également face à « sa prépondérance sur les autres pouvoirs est
palpable et indiscutable »111. Le parlement, les juridictions, les collectivités locales ont
internalisé les mesures barrières. L’idée converge vers la normativité des mesures
administratives en situation de crise sanitaire.
La forte propension de l’exécutif à instrumentaliser la riposte covid a reposé sur
l’internalisation des mesures barrières par les organes constitutionnels. Dans les États
de l’Afrique noire francophone, les supports formels devant servir de référence
étaient variés. Lesdits supports incluaient les actes de droit souple et les actes
bénéficiant d’une normativité certaine. Au Cameroun, le support formel des mesures
barrières était des communiqués et des instructions établis au sommet de
l’administration centrale. Cette stratégie a ensuite fait l’objet de réajustements par
assouplissement, élargissement, adjonction ou réduction des mesures, en fonction de

108 P. N’DRI-THÉOUA., « Ordonnances et séparation des pouvoirs budgétaires en période de Covid-

19 », op.cit., p.9.
109 Idem, p.10.
110 Ph. BLACHER., « L’état d’urgence : hors ou dans la Constitution ? », op.cit., p.103.
111 M NGUELE ABADA., « L’évolution de l’institution présidentielle en Afrique noire francophone »,

in M. BADJI et S. NOUROU TALL (dir), Les transformations de l’État. Mélanges en l’honneur de BABACAR
GUEYE., Paris, Presse de l’Université Toulouse I Capitole, 2019 p.589.

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l’évolution des préoccupations sanitaires, sociales et gouvernementales112. Les

autorités administratives concernées devraient dans la circonscription de compétence
prolonger par des actes spécifiques, les mesures barrières édictées au niveau de
l’administration centrale. La sécurité juridique a été valorisée car il suffit d’un seul
coup pour déterminer les mesures administratives de riposte à la crise sanitaire.
Ailleurs, nonobstant les communiqués, des lois d’habilitation113, des décrets, des
arrêtés et des circulaires réglementaires ont été édictés afin de diffuser les mesures
barrières. Les mesures prises par les gouvernements sont le confinement total ou
partiel sur tout ou partie du territoire national, la limitation de l’accès aux services
publics, des couvre-feux114, l’interdiction provisoire de manifestement ou rassem-
blements115, et de circuler116, fermeture provisoire des mosquées de Dakar117, le port
obligatoire de masque de protection dans certains lieux durant l’état d’urgence118.
L’on retrouve toutes ces mesures au Burkina Faso119, au Cameroun120, au Gabon121,
Togo122, en RDC123. Ces supports formels épars n’adoptaient pas la logique de la

112 Stratégie gouvernementale de Riposte face à la pandémie de Coronavirus (Covid-19) : Déclaration

spéciale du Premier Ministre, Chef du Gouvernement du 17 Mars 2020 ; Communiqué du 13 août 2020
(réunion hebdomadaire du comité interministériel chargé d’évaluer et de suivre la mise en œuvre de la
stratégie gouvernementale de riposte contre la pandémie du Covid-19 ; Communiqué du jeudi 27 août
2020 (21ème réunion hebdomadaire du comité interministériel chargé d’évaluer et de suivre la mise en
œuvre de la stratégie gouvernementale de riposte contre la pandémie du Covid-19), Communiqué du
jeudi 08 octobre 2020 (la 22ème réunion hebdomadaire du comité interministériel chargé d’évaluer et de
suivre la mise en œuvre de la stratégie gouvernementale de riposte contre la pandémie du Covid-19),
Communiqué à l’issue du Conseil de Cabinet du jeudi 28 janvier 2021.
113 Article 1er de la loi n° 46-2021 du 11 décembre 2021 autorisant la prorogation de l’état d’urgence

sanitaire en République du Congo Brazzaville ; décret n° 2021-523 du 11 décembre 2021 portant

prorogation de l’état d’urgence en République du Congo, Article 1er de la loi n° 002/2020 du 25 avril 2020
op.cit., (Gabon), Avis n° 006/CC du 11 mars 2020, Premier Ministre op.cit., (Niger), Article 1er de la loi
n° 2020-13 du 02 avril 2020 op.cit., (Sénégal), Article 1er de la loi n° 2020-005 du 30 mars 2020
op.cit., (Togo).
114 Articles 3 et 4 du décret n° 2020-351 du 23 mars 2020 instituant l’état d’urgence (Côte d’Ivoire) ;
115 Article 1er de l’arrêté n° 007782 du 13 mars 2020 portant interdiction provisoire de manifestations ou

rassemblements (Sénégal)
116 Article 1er dn° 008227 du 24 mars 2020 portant interdiction temporaire de circuler ; article 1er de

l’Arrêté n° 09789 du 12 mai 2020 modifiant l’arrêté n° 008227 du 24 mars 2020 portant interdiction
temporaire de circuler (Sénégal).
117 Article 1er de l’arrêté n° 027 du 19 mars 2020 portant fermeture provisoire des mosquées de Dakar
118 Article 1er de l’arrêté ministériel n° 009137 du 17 avril 2020 prescrivant le port obligatoire de masque

de protection dans certains lieux durant l’état d’urgence

119 Articles 1, 2, 3, 4, 5 ; 6 ; 7 du Décret n° 2020-0271 du 15 avril 2020, mesures spéciales de réduction

de la propagation du Covid-19 (Burkina Faso).

120 Voy Communiqué Covid-19 du 27 août 2020 (Cameroun).
121 Article 4 de l’Ordonnance n° 00000007/PR/2020 du 14 août 2020 portant modification de certaines

dispositions de la loi n° 003/2020 du 11 mai 2020 fixant les mesures de prévention, de lutte et de riposte
contre les catastrophes sanitaires (Gabon).
122 Articles 1er, 2, 6, 7, de l’Ordonnance n° 2020-004 du 3 juillet 2020 sur les mesures générales nécessaires

face à l’épidémie de Covid-19 (Togo).

123 Article 3 de l’Ordonnance n° 20/026 du 19 avril 2020 modifiant et complétant l’Ordonnance

n° 20/014 du 24 mars 2020 portant proclamation de l’état d’urgence sanitaire pour faire face à l’épidémie
de Covid-19 ; article 1er du Décret n° 20/023 du 1er octobre 2020 portant mesures barrières de lutte
contre la pandémie de Covid-19.

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codification. Des textes épars s’associent pour la préservation de la vie humaine. En

outre, des doublons étaient constatés dans l’internalisation formelle des mesures
barrières. Le fait établi indique toutefois que ces mesures ont été intégrées par les
organes constitutionnels.
La production du service minimum, la prescription des technologies de
l’information et de la communication constituaient des déclinaisons de l’urgence
sanitaire au sein des organes constitutionnels. Le confinement de la procédure
législative ne relevait de l’ambiguïté. Sous cette bannière, des « mesures limitatives
induites par la Covid-19 et qui ont affecté les modes de fonctionnement des
Parlements »124. Le parlement était tenu pour son fonctionnement de se référer aux
actes de l’exécutif et cela dans l’optique de s’associer à la réaction commune et
collective de riposte sanitaire. Le règlement intérieur considéré comme le support
formel de travail, d’organisation et de fonctionnement a été ajusté au paradigme de
covid-19125. « Les règlements apparaissent comme des mesures destinées à régir la
vie intérieure des assemblées »126. Les sujétions supplémentaires ont été assignées à
la représentation au déroulement de droit commun de l’activité du parlement. La
limitation de la présence physique des parlementaires dans l’hémicycle en recourant
à un système souple de délivrance des procurations, de rotations des différents
parlementaires, et l’éviction du débat parlementaire public par le huis clos ont été
consacrés sous les tropiques. Les juges constitutionnels congolais127, nigérien128,
malgache129 et togolais ont affermi ces mesures. Les effets de celle-ci limitent
simplement sa portée. Les obligations constitutionnelles relatives à la participation
politique élargie se trouvent affectées. La participation élargie au débat public est
manifestement antinomique aux mesures barrières et se trouve subrogée aux débats
en huis clos.
Puis le télétravail a été revalorisé par la riposte sanitaire. Ces mesures ont concerné
la plupart des structures administratives ainsi que les organes constitutionnels130. La
limitation des rapports physiques imposait l’adoption des technologies de
l’information et de la communication dans l’optique de pourvoir à la continuité des
fonctions constitutionnelles et administratives. Plus que par passé, le Covid-19 a
donné l’occasion de valoriser le numérique et l’inclure de manière indissociable dans

124 P. N’DRI-THÉOUA., « Ordonnances et séparation des pouvoirs budgétaires en période de Covid-

19 » op.cit., p.28.
125 Décision n° 4-HCC/D3 du 17 mai 2021, Président de l’Assemblée Nationale (Madagascar), Décision

n° CI-2020-007/DCC/07-07/CC/SG du 07 juillet 2020, Président de la République (Côte d’Ivoire).

126 D. OUEDRAOGO., « Le contrôle de constitutionnalité des règlements des Assemblées

parlementaires dans les États de l’Afrique de l’ouest francophone » op.cit., p.121.

127 Décision n° 001 DCC/SVA/20 du 5 juin 2020, Mr Mafoula Dave Uphrem (Congo Brazzaville).
128 Avis n° 008/CC du 30 mars 2020, Premier Ministre (Niger).
129 Décision n° 4-HCC/D3 du 17 mai 2021, Président de l’Assemblée Nationale (Madagascar).
130 Article 2 du décret n° 001/PR/MEFPTFDPS du 10 avril 2020 portant dérogation au temps de travail

pendant la période de l’état d’urgence lié au Covid-19, Stratégie gouvernementale de Riposte face à la
pandémie de Coronavirus (Covid-19) : Déclaration spéciale du Premier Ministre, Chef du
Gouvernement du 17 Mars 2020, Communiqué du jeudi 27 août 2020 (21ème réunion hebdomadaire du
comité interministériel chargé d’évaluer et de suivre la mise en œuvre de la stratégie gouvernementale de
riposte contre la pandémie du Covid-19)

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la préservation de la vie humaine. Le numérique rénove la réalisation habituelle des

fonctions constitutionnelles et administratives et contribue à l’orientation libérale de
la conception classique du fonctionnement des organes constitutionnels. Cela l’est
« face à l’invasion des technologies de l’information et de la communication (TIC)
devenues consubstantielles à notre univers »131.
Enfin, l’internalisation des mesures barrières au sein des juridictions a
concrètement limité leurs prérogatives. Nonobstant la déformation du service public
de la justice, l’office du juge a été refondu. Sa capacité à contrebalancer et à contrôler
dans le fond les actes normatifs a été limitée. Le juge s’est associé à la propagande
administrative. Le contre-pouvoir de celles-ci était quasi absent du fait de
l’accompagnement du Gouvernement face à la riposte sanitaire. Dans certains États
africains, le juge constitutionnel a majoritairement mis en œuvre sa fonction de
pédagogue. Il s’est démarqué de sa fonction de censeur. La fonction consultative a
véritablement été exploitée132. La non-dénonciation de l’ordre public dispro-
portionné, de la responsabilité sans faute de la puissance publique ne pouvait pas
susciter l’action de la juridiction concernée. Nonobstant ces cas, l’irrecevabilité ou le
rejet des recours contentieux était des moyens propices d’accompagnement de
l’exécutif. Toutefois, certains juges ont continué à jouer pleinement leur rôle. Le juge
constitutionnel a émis un avis défavorable sur l’adoption par le Conseil des ministres
du projet d’ordonnance portant régime juridique applicable aux agents contractuels
non permanents de la fonction publique d’État 133. C’est également le cas du juge
constitutionnel malgache à propos de la loi rectificative134. L’instruction
administrative a néanmoins canalisé le fonctionnement des organes constitutionnels.

2- L’instruction administrative sur le fonctionnement des organes

constitutionnels

Émanant de la stratégie gouvernementale de riposte covid, l’emprise de l’exécutif

sur le fonctionnement des organes constitutionnels dérive également des instructions

131 M. -A MOUTHIEU épse NJANDEU., « propos introductif. Regard d’un universitaire sur la
protection du consommateur des technologies de l’information et de la communication », in M.-A
MOUTHIEU (s.dir), le consommateur des technologies de l’information et de la communication en Afrique noire
francophone, Paris, L’Harmattan, 2021 p.13.
132 Avis n° CI-2020-003/A/01-04/CC/SG du 1er avril 2020, Président de l’Assemblée Nationale ; Avis n°

N CI-2020-004/A/07-04/CC/SG du 07 avril 2020, Président du Sénat (Côte d’Ivoire), avis n° 09/CC du

28 juillet 2021, Premier Ministre, avis n° 15/CC du 10 juillet 2020, Premier Ministre, avis n° 18/CC du – août
2020, Premier Ministre, avis n° 24/CC du 26 août 2020, Premier Ministre (Niger),
133 Avis n° 2020-001/CC du 23 juillet 2020, Premier Ministre (Burkina Faso), « Considérant que dans le cas

d’espèce, la loi n° 015-2020/An du 05 mai 2020 a habilité le gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance dans le cadre
de la lutte contre la maladie à Coronavirus (COVID-19), que le projet d’ordonnance pour lequel l’avis est demandé ne fait
aucun lien avec la lutte contre la maladie à coronavirus (COVID-19) ; que l’adoption d’un régime juridique applicable aux
agents contractuels non permanents de la fonction publique d’État est prévue à l’article 207 de la loi n° 081/CNT du 24
novembre 2015 portant Statut général de la fonction publique d’État ; qu’il s’agit d’un projet d’ordonnance dont l’importance
nécessite qu’il fasse d’un débat à l’Assemblée nationale : (…) article 1er : émet un avis défavorable à l’adoption par le Conseil
des Ministres du projet d’ordonnance… ».
134 Décision n° 11-HCC/D3 du 14 juillet 2020 concernant la loi n° 2020-010 portant Loi de Finances

Rectificatives pour 2020 (14ème Considérant) (Madagascar).

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administratives. La centralisation administrative a été consolidée dans son efficacité

et par sa capacité à canaliser l’accomplissement des prérogatives constitutionnelles.
L’acte de droit souple édicté au plus haut sommet de l’État a été valorisé afin
d’associer les démembrements de la puissance publique souveraine à la réaction
sanitaire. Il est admis que « la centralisation est la force propre du gouvernement de
l'État » 135. Qui plus est, « elles s’éloignent, de ce fait, de l’état d’urgence et présentent
une certaine affinité avec les mesures d’urgence réglementaires »136.
Les instructions administratives ont été déterminées au plus haut niveau de
l’administration centrale. Elles ont été formulées par le Président de la République en
vertu de ses prérogatives constitutionnelles et relayées par le Premier ministre, chef
du Gouvernement. Cela s’insère dans « la distribution formelle de l’autorité de l’État »
137. En effet, la Constitution a dévolu au Président de la République, la fonction de

pourvoir à la continuité de l’État. Tant dans la Constitution du 04 mars 1960138, la

Constitution du 1er février 1961 139que la Constitution du 02 mars 1972 révisée en
1996140 le maniement du principe de continuité de l’État lui a été réservé. La révision
du 14 avril 2008 n’a pas dérogé à la règle141. Cette prérogative constitutionnelle est
consacrée dans le corpus et non dans le préambule de la Constitution. La norme
fondamentale est restée immuable dans le temps en faveur de la consécration de cette
prérogative. Sauf qu’il est déploré le mutisme du constituant et du juge
constitutionnel camerounais sur l’approche notionnelle du principe de continuité de
l’État. L’aménagement d’un cadre formel d’urgence part de la conception de la
continuité de l’État révélée par le Président de la République. C’est une prérogative
qui formellement ne fait l’objet de délégation. Aucune autre autorité publique ne peut
s’arroger cette prérogative. Autrement dit, la source émettrice des instructions
administratives a renoué avec la démocratie représentative. Le Président de la
République est le bénéficiaire de la dévolution du pouvoir politique par les citoyens
et ce, spécifiquement dans le cadre de l’élection politique nationale. Les dépositaires
de la souveraineté que sont les citoyens retrouvent dans le Président de la République
l’autorité légitime pour prescrire un cadre technique de formulation des mesures
sanitaires d’urgence.
Dérivées du principe de continuité de l’État manié par le Président de la
République, les instructions administratives ont simplement été reproduites et

135 M. HAURIOU., Précis élémentaire de Droit administratif, 4ème éd., Paris, Sirey, 1938, p.40.
136 J. DJEUYA TCHUPOU., « La lutte contre le coronavirus (Covid-10) au Cameroun : Recherches sur
les fondements juridiques de la stratégie gouvernementales de riposte face à la pandémie » Le Nemro,
Revue Trimestrielle de droit économique, avril-juin 2020, p.309.
137 J. GICQUEL., « Le présidentialisme négro-africain. L’exemple camerounais », in Mélanges offerts à

Georges BURDEAU, Le Pouvoir, Paris, L.G.D.J, 1977, p.704.

138 Article 11 de la Constitution du 04 Mars 1960.
139 Articles 8 et 12 de la Constitution du 1er septembre 1961 modifiée et complétée par les lois n° s

69/LF/14 du 10 novembre 1969 et 70/LF/1 du 4 mai 1970.

140 Article 5 alinéa 2 de la loi n° 96-06 du 18 janvier 1996 portant révision de la Constitution du 02 juin

1972
141 Article 1er de la loi N° 2008/001 du 14 avril 2008 modifiant et complétant certaines dispositions de la

loi n° 96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la constitution du 02 juin 1972.

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approfondies dans le cadre du comité interministériel. L’on pouvait lire « (… sur très
haute instruction du Chef de l’État, son excellence Paul BIYA une concertation
interministérielle s’est tenue ce mardi 17 mars 2020, à l’effet de faire le point de la
situation et d’identification les actions appropriées à mettre en œuvre… À terme de
cette rencontre, le Président de la République a instruit les mesures suivantes… » Cet
organe d’urgence a été constitué afin de prolonger les grandes lignes de la riposte
sanitaire décidées par le Président de la République. Le Premier ministre, chef du
Gouvernement s’est entouré de ses collaborateurs ainsi que des acteurs non
institutionnels afin de déterminer les mesures à appliquer. Formellement, le Premier
ministre est le Chef du Gouvernement et dirige l’action de celui - ci142. Le Premier
ministre exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils, sous réserve
des prérogatives reconnues au Président de la République dans ces domaines143. Il
dirige tous les services administratifs nécessaires à l’accomplissement de sa
mission144. Nonobstant les membres du gouvernement, la société civile était
représentée. La conception des mesures barrières a donné l’occasion de déclasser la
bureaucratie administrative et de reclasser la participation administrative. Celle-ci
s’inclue dans la participation politique. « Marquant l’affirmation des valeurs
démocratiques dans les textes fondamentaux des États africains »145, « la question
démocratique est au cœur de la conscience citoyenne en relevant ses tenants et ses
aboutissants »146. De ce fait, la participation élargie a été observée. Le travail
technique du comité interministériel a abouti à des décisions formulées sous forme
d’instruction administrative. Celle-ci a été appliquée par ses divers destinataires.
Le processus d’emprise de l’exécutif sur l’autonomie des organes constitutionnels
a reposé sur la répartition des obligations. S’étant acquitté de la conception du cadre
formel des mesures de riposte covid, le comité interministériel, canalise l’action
matérielle des destinataires de celles-ci. Ses destinataires sont chargés en l’espèce de
les appliquer. Les pouvoirs publics ont décidé de privilégier les actes de droit souple
aux autres actes juridiques pour réaménager le fonctionnement des organes
constitutionnels. Ils ont adhéré aux procédés légués par l’urgence dans les systèmes
juridiques contemporains. En fonction de la territorialité, la pandémie de Covid-19
est assimilable à n’importe quelle pandémie et peut être gérée par les règles contenues
dans le droit positif. C’est ce justifie le recours à un organe spécifique présent dans le
droit ordinaire qu’est le comité interministériel présidé par le Premier ministre, chef
du Gouvernement. Le réaménagement du fonctionnement habituel des organes
constitutionnels ne peut s’affranchir de la bagatelle des prérogatives dévolues et
reconnues à la centralisation administrative.

142 Article 12 alinéa 1 de la loi n° 96-06 du 18 janvier 1996 op.cit.

143 Article 12 alinéa 3 de la loi n° 96-06 du 18 janvier 1996 op.cit.
144 Article 12 alinéa 4 de la loi n° 96-06 du 18 janvier 1996 op.cit.
145 L.-P GUÉSSÉLÉ ISSÉMÉ., « La participation politique des citoyens dans les États africains », op.cit.,

p.7.
146 B.-R GUIMDO DONGMO., « Constitution et démocratie dans les Etats francophones d’Afrique »,

in O. NAREY (s.dir), La Constitution, Niamey, L’Harmattan, 2018 p.164.

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Les directives administratives dont le caractère justiciable tient à leur nature

réglementaire ont valorisé l’action administrative. Celles-ci sont décisoires lorsqu’elles
sont qualifiées de réglementaires et non décisoires lorsqu’elles sont de portée
interprétative. Or, le juge administratif français a admis le recours pour excès de
pouvoir contre la décision du Premier ministre prise lors de la réunion du Comité
interministériel. Il l’a admis en 1933147 puis l’a affermi148. Dès lors, « l’édifice
jurisprudentiel jusqu’alors patiemment construit ayant abouti à la distinction entre
l’acte et la décision s’est effondré »149. Le juge administratif camerounais l’a suivi150.
La Cour Suprême a d’ailleurs précisé que seuls les actes faisant grief peuvent conduire
à l’ouverture de ce droit de recours151, contrairement à des mesures faisant partie
intégrante d’une procédure administrative aboutissant à une décision susceptible de
faire grief152. Sous cette bannière, la jurisprudence administrative de France a rénové
de paradigme sur la recevabilité des actes de droit souple. Celle camerounaise est
demeurée constante d’où son inaction face à la substitution circonstanciée des actes
législatifs par les actes administratifs unilatéraux.

B- L’affaiblissement des normes législatives face aux actes administratifs

unilatéraux
L’érosion des prérogatives constitutionnelles du parlement en matière de
limitation des droits et libertés a été conjoncturellement été affirmée durant la période
de virulence de la pandémie de covid-19. L’idée de préserver par tous les moyens
l’autorité de la puissance publique l’a conduit à s’approprier sans délégation
législative, une matière jadis rangée dans le domaine de la loi. Cela converge vers la
substitution circonstanciée des actes législatifs par les actes administratifs unilatéraux.
Il est théoriquement admis que « l’état d’urgence correspond à une mise entre
parenthèses des pans entiers du droit commun »153. Qui plus est, « l’application
durable de règles dérogatoires pour faire face à des périls permanents »154 n’a relevé
que de l’ambiguïté. C’est par des communiqués que les actes législatifs ont été
subrogés.
C’est dans le communiqué du 17 mai 2020 que toutes les mesures barrières à
respecter ont été fixées. Du communiqué du jeudi 27 août 2020, 21e réunion
hebdomadaire du comité interministériel, : « (…) en invitant nos compatriotes au

147 CE Ass., 3 mars 1993, Comité central d’entreprise de la SEITA, p. 41, concl. R. Scwartz, AJ 1993, p
199, concl., et p. 526, chron., MAUGÜE (C) et TOUVET (L), CJEG, 1993, p. 271, concL.
148 CE Ass. 4 juin 1993, Comité d’entreprise de l’UGAP, p. 166, AJ 1993, p. 526 ; V. aussi CE Ass. 4 juin

1993, Assoc. Des anciens élèves de l’ENA, p. 168 AJ 1993, p. 526

149 D. COSTA., « La soumission au principe de légalité des actes de droit souple », op.cit., p.157.
150 Voy Jugement N° 23/CSCA du 03 février 1977, YEYAP NJOYA Joseph Marie c. Etat du Cameroun
151 CS/CA, Jugement N° 103/2005-2006 du 14 juin 2006, Société Forestière HAZIM et Cie c/État du

Cameroun
152 CS/CA, Jugement N° 42/80-81 du 30 avril 1981, Dame Mbocka Née Moussongo Jeannette et Sopmote Joseph

c/État du Cameroun.
153 Ph. BLACHER., « L’état d’urgence : hors ou dans la Constitution » op.cit., p.103.
154 J. CHEVALLIER., « L’État à l’épreuve du Coronavirus » op.cit., p.118.

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respect scrupuleux des mesures barrières édictées par le Gouvernement (…) »155.
C’est dans ce cadre que l’on a assisté à la restriction des libertés publiques par les actes
unilatéraux (1) et l’érosion de la hiérarchie formelle prétextée par la Covid-19 (2).

1- La restriction des libertés publiques par des actes administratifs unilatéraux

Dépossédées du domaine de la loi par le prétexte Covid-19, les libertés publiques

ont été soumises aux restrictions formelles de l’administration. Insérées dans le
domaine circonstancié du règlement, celles-ci ont été soumises aux limitations
émanant des dépositaires du pouvoir exécutif. Les libertés d’aller et venir, de réunion,
de manifestation, d’association ont été soumises à une subrogation conjoncturelle
par l’exécutif. Cela se pose comme « la contrepartie de l’étendue des moyens conférés
au pouvoir exécutif pour répondre à ce que les circonstances sont censées exiger »
156. Cela émane du fait de « le Premier ministre ainsi que les autorités administratives

détentrices du pouvoir de police en application de mesures prises par le chef du

gouvernement »157. Les actes de référence ont été des communiqués du Premier
ministre, chef du gouvernement.
Prétextant la riposte Covid-19, l’exécutif a de manière circonstanciée priver le
domaine de la loi d’une de ses matières constitutionnelles. L’aménagement des
libertés publiques ressortit dans les systèmes juridiques contemporains du domaine
de la loi. C’est une matière rangée dans ce domaine lors de l’activité normative du
pouvoir constituant. C’est au pouvoir constituant à qui revient la compétence de
répartir les prérogatives des organes constitutionnels et autres. « Du premier point de
vue, c'est aborder l'étude du domaine de la loi »158. Davantage, dire qu'il existe un
« domaine de la loi » c'est-à-dire un champ délimité de matières (ou domaines) dans
lesquelles « le législateur (qui incarne le pouvoir législatif) va exercer son pouvoir
normatif répond à des exigences logiques incontestables » 159. Que l’on soit au
Bénin160, au Burkina Faso161, au Cameroun162, en Côte d’Ivoire163, au Congo

155 Communiqué du jeudi 27 août 2020 (21ème réunion hebdomadaire du comité interministériel chargé
d’évaluer et de suivre la mise en œuvre de la stratégie gouvernementale de riposte contre la pandémie du
Covid-19).
156 V. CHAMPEIL DESPLATS., « Qu’est-ce que l’état d’urgence sanitaire. D’un état d’urgence à l’autre

ou l’intégration des régimes d’exception dans les États de droit contemporain », op.cit., p.877.
157 J. DJEUYA TCHUPOU., « La lutte contre le coronavirus (Covid-19) au Cameroun : Recherches sur

les fondements juridiques de la stratégie gouvernementale de riposte face à la pandémie » op.cit., p.309.
158 L. FAVOREU., P. GAÏA., R. GHEVONTIAN., J.-L MESTRE., O. PFERSMANN., A. ROUX.,

G. SCOFFONI., Droit constitutionnel, 21ème éd., Paris, Dalloz, 2019 p.841.

159 Idem, p.843.
160 Article 98 de la loi n° 90-31 du 11 décembre 1990 révisée en 2019 portant Constitution du Bénin.
161 Article 101 de la loi n° 072-2015/CNT du 05 novembre 2015 portant révision de la Constitution.
162 Article 26 alinéa 1 de la loi n° 96-06 du 18 janvier 1996 op.cit.
163 Article 101 de la Loi n° 2016-8 8 6 du 8 novembre 2016 portant Constitution de Côte d'Ivoire.

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Brazzaville164, au Gabon165, au Mali166, au Niger167, en République de Centrafrique168,

et au Togo169, ce domaine est consacré. Dans son étendue, le domaine de la loi ne se
limite pas à la disposition constitutionnelle qui lui est réservée. Elle impose de se
référer au bloc de constitutionnalité. En substance, ces éléments confortent le
dépassement de la restriction du domaine de la loi corrélativement au domaine du
règlement.
En conséquence, le pouvoir constituant habilite exclusivement le parlement à
limiter les libertés publiques. La relativisation de l’application exclusive de cette
prérogative est la délégation législative. Au Cameroun, l’édiction des communiqués
pour limiter les libertés publiques devrait être qualifiée d’illégale et d’inconsti-
tutionnelle en situation normale. Le domaine de la loi a été érodé par la forte
propension de l’exécutif à manier l’ordre public sanitaire. Le prétexte covid-19 leur a
attribué un brevet de conformité. En substance sans habilitation expresse du
parlement et sans fondement textuel, l’affirmation conjoncturelle de la subrogation
ne fait l’ombre d’aucun doute. Or, dans les autres États de l’Afrique noire
francophone, la limitation des libertés publiques par l’exécutif a été la résultante de la
loi d’habilitation. L’exécutif s’est conformé aux exigences procédurales d’appro-
priation conjoncturelle des prérogatives constitutionnelles du parlement. Cela a
donné cours à l’avalanche des lois d’habilitation. « Le recours aux ordonnances du
fait de la pandémie s’est plutôt accru à travers la technique de l’habilitation
législative »170. Que l’on soit au Congo Brazzaville171, au Gabon172, au Niger173, au
Sénégal174, au Togo175, les lois d’habilitation ont porté sur la délégation de décider sur
la Covid-19. Il en est aussi de l’habilitation à décider par ordonnance. Sous cette
bannière, le communiqué du Premier ministre a dépossédé de manière conjoncturelle
la représentation nationale de sa participation à la riposte sanitaire. « Il n’en demeure
pas moins vrai que les parlements se sont bornés à un rôle secondaire »176. Par son

164 Article 125 de la Constitution du 06 novembre 2015 du Congo Brazzaville.

165 Article 47 de la Constitution du Gabon.
166 Article 70 de la Constitution de la République du Mali.
167 Articles 99, 100 et 1010 de la Constitution du Niger
168 Article 66 de la Constitution du 30 Mars 2016 de la République de Centrafrique.
169 Article 84 de la Constitution du Togo.
170 P. N’DRI-THÉOUA., « Ordonnances et séparation des pouvoirs budgétaires en période de Covid-

19 » op.cit., p.12.
171 Article 1er de la loi n° 46-2021 du 11 décembre 2021 autorisant la prorogation de l’état d’urgence

sanitaire en République du Congo Brazzaville ; décret n° 2021-523 du 11 décembre 2021 portant

prorogation de l’état d’urgence en République du Congo
172 Article 1er de la loi n° 002/2020 du 25 avril 2020 portant prorogation de la durée de l’état d’urgence

(Gabon).
173 Avis n° 006/CC du 11 mars 2020, Premier Ministre (Niger)
174 Article 1er de la loi n° 2020-13 du 02 avril 2020 habilitant le Président de la République à prendre, par

ordonnances, des mesures relevant du domaine de la loi pour faire face à la pandémie de l’état d’urgence
(Sénégal).
175 Article 1er de la loi n° 2020-005 du 30 mars 2020 portant habilitation du gouvernement à prendre par

ordonnances les mesures relevant du domaine de la loi (Togo).

176 R.-M MVOGO BELIBI., « Covid-19 et décision publique en situation d’incertitude. Illustrations et

illusion de l’état d’exception en Afrique subsaharienne » op.cit., p.356.

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fait, l’administration déterminait une moralité sentimentale dans les relations

fraternelles.
L’une des déclinaisons de la restriction des libertés publiques par les actes admi-
nistratifs unilatéraux a été la définition administrative d’une moralité sentimentale
dans les relations fraternelles. Par la limitation des contacts interpersonnels du fait de
la distanciation sociale, par le port masque, par l’interdiction des salutations, l’exécutif
rénovait les relations interpersonnelles tant dans le cadre familial que professionnel.
Le confinement total ou partiel imposait la suppression des visites chez les amis ou
chez les parents. Les liens de fraternité se sont dégradés et convergeaient de plus en
plus vers un refroidissement. Les technologies de l’information et de la
communication ne pouvaient résoudre avec efficacité la présence à exclure entre les
personnes physiques générée par la Covid-19. La chaleur humaine à rechercher était
vraiment en déclin. En outre, celui qui ne portait pas le masque était
automatiquement condamné par la morale Covid et rejeté par le corps social. Car de
cette attitude « ne peut être affectée sans affecter la personne elle-même »177. Cet acte
considéré comme irresponsable était de nature à exposer les citoyens au virus ainsi
qu’à ses mutations. Du fait de « la psychose covid » dont il diffuse, les mentalités
doivent changer impérativement et s’ajuster aux nouvelles tendances de la vie
collective et commune de crise. Par son incompétence positive, l’exécutif a contribué
à la perpétuation de la police administrative générale.
Sous le prétexte de la Covid-19, l’exécutif a outrepassé ses compétences en
limitant les libertés publiques des citoyens. Celui-ci est allé bien au-delà des
habilitations constitutionnelles. Les actes administratifs unilatéraux édictés ont
contribué à perpétuer la police administrative générale. Car la police administrative
spéciale suppose « l’intervention du législateur dans la mise en œuvre de la police
administrative à l’occasion de la crise du Coronavirus »178. Le parlement ne s’est
manifesté et par son inertie, les autorités de police classique ont pourvu à la salubrité,
la sécurité et la tranquillité des biens et des personnes sur le territoire national et sur
son prolongement à l’étranger. Dans cette situation, l’on ne pouvait assister à
l’éclosion d’une police administrative spéciale et c’est ce qui a justifié l’érosion de la
hiérarchie formelle prétextée par la Covid-19.

2- L’érosion de la hiérarchie formelle prétextée par la Covid-19

Le bouleversement de la hiérarchie formelle, dogme légué au sein des ordres

normatifs a été prétexté par la Covid-19. Les communiqués du comité intermi-
nistériel ont réaménagé l’échelle de normativité en déclassant la place confortable de
la loi. Ces actes décisoires ont poussé le rubicond un peu plus loin en prescrivant des
normes à internaliser aux autres normes qui manifestement y demeurent hiérar-
chiquement supérieures. Le schéma conjoncturel de l’état d’exception « remet en

177P.-J LOWE G., « La santé, un bien ? », op.cit., p.373.

178O. RENAUDIE., « La police sanitaire : un outil au service de la lutte contre le Coronavirus » op.cit.,
p.51.

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cause une hiérarchie qui privilégie traditionnellement »179 l’acte administratif à la loi.
Dans ce cadre, « la normativité de la constitution » 180 subit un malaise.
L’érosion de la conception formelle de l’état de droit a été affirmée lors de la
période de virulence de la Covid-19. « La conception formelle de l’État de droit
repose sur le principe de hiérarchie des normes ; elle suppose que le droit étatique se
présente comme un édifice formé de niveaux superposés et subordonnés les uns aux
autres »181. La norme n’est valide que si elle satisfait, par ses conditions d’émission,
son contenu ou sa modification, aux déterminations inscrites dans d’autres normes
de niveau supérieur. L’ordre juridique apparaît ainsi comme un édifice à plusieurs
étages superposés et formés de « couches de normes juridiques » hiérarchiquement
subordonnées et tirant leur validité de leur appartenance à cet ordre. La hiérarchie
formelle subordonne les actes réglementaires à la loi. Sauf que durant la période de
virulence de Covid-19, l’inverse s’est produit. Ce sont les actes réglementaires qui ont
imposé des ajustements formels aux autres actes juridiques. Le parlement a ajusté son
règlement intérieur pour internaliser les normes diffusées dans les communiqués du
comité interministériel. Sous cette bannière, cet acte juridique a contribué à la
dépossession conjoncturelle du domaine de la loi par le pouvoir réglementaire. La
limitation des libertés publiques par le durcissement de l’ordre public sanitaire
émanait des actes de l’exécutif. Il n’est surabondant d’affirmer que les actes de
l’exécutif constituaient la source de validité des actes législatifs. Ce fut également le
cas des autres démembrements de l’État.
En conséquence, du fait de la limitation des libertés publiques par le maniement
de l’ordre public sanitaire, le pouvoir exécutif dégradait la conception matérielle de
l’état de droit. La conception formelle se trouve relayée par une conception matérielle
ou substantielle qui l’englobe et la dépasse. Celle-ci soulève en rouvrant le débat sur
les finalités de l’État de droit. On trouve dans les États libéraux un fond commun de
principes repris par les différents textes relatifs aux droits de l’homme. Cette
inscription dans les textes contribue à leur objectivation. « Désormais, les droits
fondamentaux bénéficient d’une consécration juridique explicite en étant placés aux
étages les plus élevés de l’ordre juridique »182. Dans ce cadre, « la hiérarchie des
normes devient ainsi un moyen de protection des droits : et les deux dimensions,
formelle et matérielle, de l’État de droit prennent appui l’une sur l’autre »183.
De cette clarification théorique, les actes posés par le pouvoir exécutif tout en
dégradant la conception formelle, érode celle matérielle de l’État de droit. La
conformité au droit positif du durcissement de l’ordre public sanitaire devrait émaner
soit du parlement soit de l’habilitation de celui-ci au moyen des lois d’habilitation. Le
renouvellement de l’habilitation législative est également à recevoir au regard des

179 P. AVRIL., « Renforcer le parlement : Qu’est-ce à dire ? », Revue française d’études constitutionnelles et
politiques, Pouvoirs n° 146 Le renouveau du Parlement, 2013, p.18.
180 L.-P GUESSELE ISSEME., « Les normes dérivées de la Constitution dans les États d’Afrique Noire

francophone » op.cit., p.102.

181 J. CHEVALLIER., L’État de droit, 2ème éd., op.cit., p.44.
182 Idem, p.109.
183 Ibidem.

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mutations du coronavirus. Car « la technique de la prorogation et du renouvellement

a été abondamment utilisée »184. Cela révèle l’« ajustement présenté comme
nécessaire à l’adaptation aux risques spécifiques de prorogation du variant Delta »185.
C’est dans cette dynamique qu’en décembre 2021, le parlement congolais a une fois
de plus autorisé le Président de la République à proroger l’état d’urgence sanitaire186.
Au Togo, la première prorogation de quarante-cinq jours soit du 1er juillet 2020 au
15 août 2020 avait été validée par la Cour constitutionnelle187. Celle-ci avait été
prorogée au 15 septembre 2020188. Le juge constitutionnel togolais a déclaré
conforme à la Constitution la nouvelle demande dans le délai imparti de prorogation
de l’état d’urgence sanitaire189. Ces points essentiels n’ont pas été observés en droit
camerounais. Cela peut se justifier par la forte propension au droit conjoncturel
valorisé par le pouvoir exécutif.
L’érosion de la hiérarchie formelle prétextée par la Covid-19 part de l’adhésion
circonstanciée aux règles conjoncturelles et non structurelles par l’exécutif.
S’inscrivant dans un régime de crise sanitaire, l’exécutif a conscience de son sort sur
les règles juridiques existantes et préétablies. L’organe en charge de l’une des
fonctions régaliennes profite juste des modulations de la crise sanitaire pour manier
de règles juridiques qui en situation normale donneraient l’occasion à une avalanche
de procès devant le juge. « L’épreuve du coronavirus a donc changé le visage de l’État
(…), il est apparu comme le grand maitre du jeu économique et le grand ordonnateur
de la vie sociale »190. Le pouvoir exécutif au Cameroun s’est véritablement approprié
le rituel légué au commun par le régime d’exception « par l’écart temporaire de
certains principes juridiques en vue de surmonter des situations de crise grave »191.
Sous cette bannière, le pouvoir exécutif détient face aux situations conjoncturelles
l’unité de mesure de l’étendue de ses prérogatives.

Conclusion générale

Au sortir de cette réflexion, l’État de droit n’est ni suffisamment protégé ni

suffisamment prévoyant pour éviter les conséquences avérées des circonstances
exceptionnelles sur son idée. Les moyens efficaces de protection de l’État de droit en
situation normale dont l’éloge n’est plus nécessaire à exposer ici poursuivent en
situation de crise une finalité opposée, car ils s’associent à la résolution urgente de la
crise. Ces moyens vont d’ajustement à assouplissement au renouvellement de

184 R.-M MVOGO BELIBI., « Covid-19 et décision publique en situation d’incertitude. Illustrations et
illusion de l’état d’exception en Afrique subsaharienne », op.cit., p.369.
185 A. LEVADE., « Face au virus, souvent loi varie ! », op.cit., p.1668.
186 Article 1er de la loi n° 46-2021 du 11 décembre 2021 autorisant la prorogation de l’état d’urgence

sanitaire en République du Congo Brazzaville ; décret n° 2021-523 du 11 décembre 2021 portant

prorogation de l’état d’urgence en République du Congo
187 Avis n° AV-004 du 1er juillet 2020, Premier Ministre (Togo).
188 Avis n° AV-006/20 du 14 août 2020, Premier Ministre (8ème Considérant) (Togo).
189 Avis n° AV-006/20 du 14 août 2020, Premier Ministre op.cit., (8ème Considérant) (Togo).
190 J. CHEVALLIER., « L’État à l’épreuve du Coronavirus », op.cit., p.116.
191 Idem, p.118.

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paradigme au gré des mutations du virus mis en régime de riposte. Cela génère
incontestablement des effets sur les prérogatives reconnues aux citoyens et celles
dévolues au pouvoir exécutif. Ces explications s’articulent autour de la faible
propension des citoyens à revendiquer les atteintes prétextées par la riposte covid-19
et la forte propension du pouvoir exécutif à instrumentaliser la riposte covid-19
contre la séparation des pouvoirs. Les deux déclinaisons évoquées précédemment
soulèvent deux constats majeurs :
Premièrement : le bouleversement de l’État de droit au Cameroun interpelle à ses
fondements. En effet, l’état d’urgence n’a pas été décrété par le Président de la
République et cette inaction privait déjà d’assises formelles cette circonstance
exceptionnelle. Les autorités administratives sous la houlette du Premier ministre
proposaient des solutions de riposte covid-19 dans un contexte de crise sanitaire et
non d’état d’urgence. Dès lors, la légalité ordinaire a continué à être appliquée et cela
récuse juridiquement ce bouleversement. Qui plus est, les communiqués inter-
ministériels visaient expressément des textes généraux. Ainsi sans fondement
juridique, ces autorités ne pouvaient se comporter comme leurs homologues africains
qui ont déclaré l’état d’urgence, sollicité des lois d’habilitation en vue de la riposte
covid-19. Il ne pouvait sans violer la légalité ordinaire limiter les droits et libertés
publiques des citoyens sous le prétexte de l’état d’urgence sanitaire. Le fondement
des actions en responsabilité administrative, politique et normative n’est pas dénué
de pertinence.
Deuxièmement : les organes constitutionnels en charge de la justiciabilité des
règles juridiques se sont associés au bouleversement de l’état de droit dans la légalité
ordinaire. Par leur fonction, ils sont chargés de dire le droit et de trancher les litiges.
Par leur attitude passive, indolente, ils n’ont pas activé leur contre-pouvoir pour réagir
à cette dégradation de la théorie sur l’état de droit. Les actes administratifs unilatéraux
ne peuvent dans le cadre de la légalité ordinaire bouleverser la loi et ne pas faire l’objet
d’un recours contentieux. La hardiesse du juge administratif aurait voulu qu’il
consacre l’autosaisine. Comme un espoir déçu, le droit positif n’était plus le
référentiel et la réaction sanitaire devenue l’essentiel. Dès lors, une réflexion sur les
innovations du Covid-19 sur la fonction juridictionnelle n’est pas dépourvue de
pertinence. Cela ouvre la brèche sur la fin de la crise sanitaire et le sort structurel du
droit positif africain.

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Chapitre 2 : Les libertés publiques à l’épreuve

de l’urgence sanitaire au Cameroun

Par Edouard GNIMPIEBA TONNANG

Habilité à Diriger des Recherches (H.D.R),
Chef de Département de Droit International et Communautaire,
Faculté des Sciences Juridiques et Politiques, Université de Dschang/Cameroun

Et Charles TUEKAM TATCHUM,

Docteur en Droit Public,
Université de Dschang/Cameroun

RESUME
La coexistence entre l’autorité et la liberté a toujours été un problème en droit. Si ce constat est
vrai en période normale, il l’est encore plus lorsque les États sont confrontés à des situations de crise
grave. La pandémie de la covid-19 vient de nous le démontrer. En l’espace de quelques mois cette
maladie a complètement bouleversé la conscience humaine et modifié les manières de penser, d’agir et
de voir. Au Cameroun, le secteur des libertés publiques est particulièrement affecté au regard de la
batterie de mesures prises par les pouvoirs publics en vue de réduire la propagation de la maladie. De
la fermeture des frontières, à l’interdiction des rassemblements de plus de 50 personnes en passant par
la mise en quarantaine, le confinement partiel, les libérations de certains prisonniers et la fermeture
des débits de boissons, tout semble convergé vers un état d’urgence sanitaire de fait qui justifierait que
l’on prenne des dispositions suffisamment drastiques. Seulement, on est en droit de questionner leur
impact sur l’expression des libertés publiques. En convoquant essentiellement la méthode juridique
basée sur la dogmatique et la casuistique, on a pu observer que l’urgence sanitaire provoquée par la
covid-19 innocente pleinement les restrictions de certaines libertés publiques au Cameroun. Cependant
de telles restrictions doivent faire l’objet d’une surveillance étroite pour éviter un basculement dans
l’arbitraire.

ABSTRACT
The coexistence of authority and freedom has always been a problem in law. If this observation is
true in normal times, it is even more so when States are confronted with situations of serious crisis.
The COVID 19 pandemic has just demonstrated this to us. In the space of a few months this disease
has completely changed human consciousness and changed the ways of thinking, acting and seeing. In
Cameroon, the civil liberties sector is particularly affected with regard to the battery of measures taken
by the public authorities with a view to reducing the spread of the disease. From closing the borders,
to banning gatherings of more than 50 people, including quarantine, partial containment, the release
of certain prisoners and the closure of drinking establishments, everything seems to be converging
towards a state of de facto health emergency which would justify taking sufficiently drastic measures.
Only, we are entitled to question their impact on the expression of public freedoms. By essentially
summoning the legal method based on dogma and casuistry, it has been observed that the health

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emergency caused by covid-19 fully innocents the restrictions of certain public freedoms in Cameroon.
However, such restrictions must be closely monitored to avoid a switch to arbitrariness.
« Une cause très petite, qui nous échappe, détermine un effet considérable que nous
ne pouvons pas ne pas voir, et alors nous disons que cet effet est dû au hasard »1.

Comme l’annonçaient de manière quasi prophétique récemment certains

contemporains, “…lorsque la peur envahit l’esprit, la société du risque révèle toute sa puissance
déstabilisatrice”2. La pandémie de la covid-19, apparue au tout début de l’année dernière
sur la planète, paniquant l’espèce humaine et faisant des ravages sans précédent au
travers les continents et les sociétés jusque-là épargnées par épizooties et pandémies,
est une fois de plus venue confirmer ce propos en renouvelant la sempiternelle
question du rapport entre la sécurité et la liberté dans les démocraties libérales
contemporaines. Depuis l’avènement de cet ennemi invisible, le monde est en guerre.
Rien n’est plus et ne sera certainement plus tout à fait comme avant car plus
qu’aucune autre dans l’histoire récente de l’humanité, cette pandémie a révélé les
failles des systèmes sanitaires, économiques, politiques, sociaux et juridiques de la
quasi-totalité des États de la planète, lesquels ont dû adopter des mesures
exceptionnelles pour en limiter la propagation. À l’heure où plus de cent soixante
pays sont touchés par l’agent infectieux, chacun expérimente sa gestion de crise, sa
stratégie d’absorption du choc. Du lockdown à l’italienne à l’immunité collective un
temps officiellement testé par les britanniques et implicitement expérimenté par le
Cameroun, chacun y va à sa stratégie.
Quelle que soit la réponse, celle-ci signe le retour d’un État-Léviathan fort, en
première ligne pour ordonner l’activité économique et réguler les libertés. Puisque le
virus réclame de la discipline, on a pu penser aux premières heures de sa propagation
qu’une bonne dictature était la mieux outillée pour l’affronter. La maxime bien connu
« salus populi suprema lex »3 revêt désormais tout son costume d’honneur4 et questionne
la capacité de l’Etat à prévoir l’imprévisible pour faire face efficacement aux situations
de crise5. On peut dès lors comprendre pourquoi l’élaboration par le gouvernement
camerounais d’un plan évolutif de riposte contre la pandémie6 a considérablement
impacté les libertés publiques7.

1 Poincaré (H.), Science et méthode, Paris, Flammarion, 1908, p. 71.

2 CATTACIN (S.), RICCIARDI (T.), GAMBA (F.) et NARDONE (M.), « Qu’arrive-t-il à nos société ? »
In Covid-19. Le regard des sciences sociales, Editions Seismo, 2020, Genève, p. 15
3 Ici, cette expression sera employée dans le sens où c'est la sécurité ou le salut public qui devient la loi

suprême.
4 TREMBLAY (G.), « Les libertés publiques en temps de crise », Les Cahiers de droit, 13 (3), 1972, 401–

418, p. 401
5 BRAIBANG (G.), « L’Etat face aux crises », Pouvoirs, n° 10, 1979, pp. 5-9 ; MOURGEON (J.), « Les

crises et les libertés publiques », Pouvoirs, n° 10, 1979, pp. 40-51

6 Les mesures gouvernementales se déclinent dans plusieurs déclarations du gouvernement en fonction

de l’évolution de la maladie.
7 Les libertés les plus touchées sont : la liberté d’aller et de venir, la liberté d’entreprendre, la liberté de

réunion et de manifestation.

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Contrairement à plusieurs pays africains et occidentaux qui ont déclaré l’état

d’urgence sanitaire en lui donnant un socle juridique8, on a continué au Cameroun
d’inscrire la stratégie gouvernementale dans le cadre d’un état d’urgence de facto
justifiant l’adoption des mesures exceptionnelles dont on peut questionner la validité
à l’épreuve des libertés publiques. À cet égard, un éclairage préalable sur les notions
de libertés publiques et d’état d’urgence sanitaire est nécessaire pour mieux saisir les
enjeux de la présente étude. Sans vouloir s’embarrasser de considérations théoriques
tenant aux fondements jusnaturalistes des droits de l’homme et positivistes des
libertés publiques, on s’accorde à reconnaitre le lien inextricable entre les deux
concepts en admettant que si toutes les libertés publiques sont des droits de l’homme,
la réciproque n’est pas vrai.
En effet, la liberté s’apparente à un pouvoir d’autodétermination que l’individu
exerce sur lui-même. Un être libre est un être qui choisit son comportement
personnel en dehors de tout déterminisme. La liberté en conséquence s’exerce dans
l’indépendance c'est-à-dire qu’aucune intervention d’autrui n’est nécessaire ; ce qu’on
demande à l’autre c’est de s’abstenir d’entraver l’exercice de notre liberté. La liberté
ne crée envers autrui aucune obligation d’agir. Elle devient publique lorsque l’État
intervient pour les organiser c'est-à-dire permettre leur exercice simultané par tout le
monde et concilier cet exercice avec les impératifs de la vie en société.
De ce point de vue, l’expression « libertés publiques » est utilisée pour rendre
compte de la consécration juridique des droits de l’Homme9. L’adjectif « public » a
pour rôle de montrer que les libertés sont reconnues et protégées par l’Etat, qu’elles
font partie du droit applicable dans un État10. Pour certains auteurs, « les libertés
publiques n’ont de sens que si elles peuvent être exercées en droit et en fait. Dans la pensée juridique
du 18èmesiècle, dont elles sont issues, l’accent a d’abord été mis sur la proclamation très solennelle de
principes dans des déclarations de droits tandis que les constitutions énonçaient des garanties »11. De
ce fait, elles sont opposables à la puissance publique dès lors que c’est généralement
le législateur qui leur accorde la consécration juridique. Les libertés publiques ont un
statut législatif et même constitutionnel ou conventionnel lorsqu’on veut les élever
au rang de libertés fondamentales12. Il peut s’agir des libertés individuelles comme la
libertés d’aller et de venir, la libertés d’entreprendre ou des libertés collectives au rang
desquelles figurent la libertés de réunion et de manifestation fortement affectées dans
le cadre de cette crise sanitaire.

8 Lire à ce propos PETIT (J.), « L’Etat d’urgence sanitaire », AJDA, 2020, pp. 833 et ss. ; VERPEAUX
(M.), « Loi organique d’urgence sanitaire et QPC », AJDA, 2020, pp. 836 et ss
9 TURPIN (D.), Libertés publiques et droits fondamentaux, Paris, Ed. du Seuil, Févr. 2004 ; ROBERT J. et

DUFFAR (J.), Droits de l'homme et libertés fondamentales, 5e éd., Paris, Montchrestien, 1993
10 RIVERO (J.) et MOUTOUH (H.), Libertés publiques, Tome 1, PUF, 9ème éd., 2003, p. 5 ;

LEBRETON (G.), Libertés publiques et droits de l’homme, Armand Colin, 8ème éd., 2009, p. 11. ;
OBERDORFF (H.), Droits de l’homme et libertés fondamentales, L.G.D.J., 2008, p. 25.
11 MORANGE (J.), Les libertés publiques, Introduction, P.U.F, Coll. Ques sais-je, 2007, p. 5.
12 TERRE (F.), « Sur la notion de liberté et droits fondamentaux », in CABRILLAC (R.) et alii (dir.),

Libertés et droits fondamentaux, 7e éd., Paris, Dalloz, 2001, p. 9 ; PECESBARBA MARTINEZ (G.), Théorie
générale des droits fondamentaux, Paris, LGDJ, coll. Droit et société, n° 38, 2004, 497 p.

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Atemporelle, la notion d’urgence13 est un puits sans fond, une source de recherche
inépuisable. De ce fait, son étude est d’une éternelle actualité dès lors qu’elle imprègne
toutes les branches du droit. Elle est exposée à chacune de ses évolutions, se
renouvèle et s’adapte au fur et à mesure des mutations de nos sociétés et du droit qui
les reflète. C’est au sein de la théorie des dérogations qu’est très largement enchâssée
la notion d’urgence qui, de manière classique, comprend deux pôles structurels : elle
nait d’une situation matérielle et déclenche une réaction décisionnelle. À ce titre,
certaines convergences théoriques existent entre l’urgence et d’autres notions
juridiques.
L’urgence se rapproche des circonstances exceptionnelles en raison de leur écho
à des circonstances anormales ou exorbitantes14. Mais c’est avec la nécessité que la
proximité théorique est plus forte. En effet, la fonction dérogatoire de l’urgence
intègre l’idée de nécessité dans la mesure où c’est bien cette dernière qui mène à ce
que l’on déroge au droit commun pour agir avec efficacité15. Avec l’adoption de la
loi sur l’État d’urgence sanitaire du 23 mars 2020 en France pour faire face à la
pandémie de la covid-19, la tentative de théorisation de la notion ne s’est pas fait
attendre dans l’hexagone et les développements y afférents correspondent parfai-
tement à la situation qui prévaut au Cameroun nonobstant l’absence d’une
déclaration expresse de l’état d’urgence. On peut néanmoins retenir qu’il s’agit à la
suite du Professeur Jacques Petit « d’un régime aggravé, qui donne au gouvernement des
pouvoirs juridiques particulièrement exceptionnels pour faire face à une crise sanitaire d’une gravité
particulière »16. Il est conçu pour qu'un État, dont les capacités d'action matérielle sont
réduites, puisse néanmoins répondre à une épidémie d'une gravité extrême17.
Quel impact l’état d’urgence sanitaire provoqué par la covid-19 a eu sur l’exercice
des libertés d’aller et venir, d’entreprendre, de se réunir ou de manifester au
Cameroun ? Telle est la question que la présente réflexion se propose de résoudre à
partir d’une analyse essentiellement juridique permettant de relever que cette crise
sanitaire a entrainé des restrictions justifiées des libertés publiques (I) non sans
déboucher sur l’extension contrôlée du pouvoir de répression des autorités publiques
(II).

13 FRIER (P. L.), L’urgence, LGDJ, Paris, 1987, 538 p ; PAMBOU TCHIVOUNDA (G.), « Recherches
sur l’urgence en droit administratif français », RDP, 1983, pp. 81-133
14 SAINT BONNET (F.), L’Etat d’exception, PUF, Paris, 2001, 393 p
15 CAPITLOIN (J.-L.), La nécessité en droit, Thèse, Antilles-Guyanes, 1997
16 PETIT (J.), article précité, p. 4
17 Idem

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I- Les restrictions justifiées des libertés publiques

du fait de l’état d’urgence sanitaire

La restriction des libertés publiques dans le cadre de l’état d’urgence provoqué par
la Covid 19 s’appuie autant sur l’exigence de dignité liée au maintien de l’ordre public
sanitaire (A) que sur l’impératif de nécessité en lien avec la théorie des circonstances
exceptionnelles (B).

A- L’exigence de dignité inhérente au maintien de l’ordre public sanitaire

L’urgence de protéger l’ordre public sanitaire semble justifier les restrictions
portées aux libertés d’aller et de venir, d’entreprendre, de réunion et de manifestation.
Evoquer l’ordre public nous plonge ainsi au cœur de l’exercice des pouvoirs de police
administrative18 dont il constitue le principal objet. Selon R. Chapus, « exercer la police
administrative, c'est assurer un service public : celui du maintien de l'ordre public »19. Pour P.-L.
Frier et J. Petit, « la police administrative apparaît (...) comme la fonction de l'administration qui
a pour but de faire régner l'ordre public, en imposant en amont aux membres de la société des
restrictions à leurs libertés publiques, pour assurer la discipline qu'exige la vie sociale »20. P.
Chrétien, N. Chifflot, M. Tourbe, indiquent pour leur part que « les mesures de police
administrative, qui ont pour effet d'imposer des limitations aux libertés des individus, ne sont
régulières que si elles sont prises en vue du maintien de l'ordre public »21.
D. Truchet souligne que la police « a pour objet d'empêcher que l'ordre public soit
troublé »22. B. Stirn et Y. Aguila définissent la police administrative « par son objet, qui est
de maintenir l'ordre public »23. Y. Gaudemet, s'il n'utilise pas l'expression « ordre public »
s'y réfère cependant implicitement puisqu'il définit « le pouvoir de police (...) par son but
qui est d'assurer la tranquillité (...), la sécurité (...) ou la salubrité publique »24. Seulement, la

18 Rappelons au passage que la notion de police administrative a déjà alimenté bien de débats doctrinaux

dans l’hexagone. On se souvient encore de l'ouvrage fondamental sur la question, la thèse d'E. Picard,
parue en 1984, qui porte exactement sur ce sujet. Le même auteur a par la suite publié d'autres travaux
relatifs à la police administrative. D'autres auteurs s'y intéressent particulièrement, à l'instar de J. PETIT,
qui a notamment rédigé le chapitre qui y est consacré dans le Traité de droit administratif publié par Dalloz.
Plus récemment encore, fin 2013, un important colloque sur la police administrative s'est tenu à la Faculté
de droit de Nancy. Lire avec intérêt PICARD (E.), La notion de police administrative, BDP T. 146, (2 vol.),
LGDJ 1984 ; Petit (J.), « La police administrative », in Traité de droit administratif, GONOD (P.),
MELLERAY (F.), YOLKA (Ph.) (sous dir.), Dalloz, 2011, T. II, p. 6. ; Colloque sur La police administrative,
VAUTROT-SCHWARZ (Ch.) (sous dir.), coll. Thémis - Essais, PUF, 2014.
19 CHAPUS (R.), Droit administratif général, T. 1, 15e éd., Précis Domat, Montchrestien, 2001, n° 901.
20 FRIER (P.-L.) et PETIT (J.), Précis de droit administratif, 9e éd., Précis Domat, Montchrestien, 2014,

n° 464.
21 CHRETIEN (P.), CHIFFLOT (N.), TOURBE (M.), Droit administratif, coll. Sirey université, 14e éd.,

Sirey 2014, n° 669.

22 TRUCHET (D.), Droit administratif, coll. Thémis droit, PUF, 5e éd. 2013, p. 306.
23 STIRN (B.) et AGUILA (Y.), Droit public français et européen, coll. Amphi, Presses de Sciences Po et

D. 2014. 364.
24 GAUDEMET (Y.), Droit administratif, coll. Manuel, 20e éd., LGDJ 2012, n° 737.

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notion d’ordre public est devenue si flexible, mouvante et évolutive25 dans ses
composantes que désormais, le respect de la dignité humaine semble aussi la
caractériser26. De ce fait, il appert que si les autorités camerounaises ont décidé de
restreindre l’exercice de certaines libertés publiques pendant cette période d’urgence
sanitaire, c’est bien dans la perspective de protéger des vies.
L’impératif de sauver des vies en évitant des contaminations à grande échelle fait
indirectement référence à l’urgence de préserver la dignité humaine. L'arrêt Morsang-
sur-Orge27, en considérant « que le respect de la dignité de la personne humaine est une des
composantes de l'ordre public », a reconnu dans celui-ci un aspect immatériel, dépassant la
conception de « l'ordre public, au sens de la police », « ordre matériel et extérieur considéré comme
un état de fait »28, couvrant la sécurité, la salubrité et la tranquillité. Dans l'affaire il
existait un aspect matériel, physique : le lancer du nain, par la prise du corps de celui-
ci, sa projection et sa chute. Il existait aussi un aspect extérieur puisque ce « jeu » se
pratiquait dans des réunions publiques.
Mais ni la sécurité de l'intéressé, ni la salubrité des lieux, ni la tranquillité du
voisinage n'étaient menacées : était seulement atteinte la dignité de la personne
humaine. Il est ainsi fait référence à une conception de l'homme qui relève du
domaine de la conscience, à la sauvegarde de laquelle doivent s'attacher les autorités
de police. L'immatériel s'insère dans l'ordre public pour désigner ce qui relève pas
seulement de la morale, de la moralité, de la conscience, mais plus généralement de
l'esprit29.
La notion de dignité30 de la personne humaine a fait couler beaucoup d'encre
depuis la décision Bioéthique du Conseil constitutionnel31 et les arrêts du Conseil d'État

25 LE CHATELLIER (G.), « L’ordre public, une notion nécessairement évolutive ? : L’affaire

Dieudonné », AJ Coll. Terr., 2014, pp. 157 et ss.

26 Voir sur la notion d’ordre public, BERNARD (P.), La notion d’ordre public en droit administratif, L.G.D.J.,

coll. Bibliothèque de droit public, Paris, 1962, p. 2 ; PLANTEY (A.), « Définitions et principes de l’ordre
public », in POLIN (R.) (dir.), L’ordre public, P.U.F., Paris, 1996, pp. 27-45 ; DEUMIER (P.) et REVET
(Th.), « L’ordre public », in ALLAND (D.) et RIALS (S.) (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, Lamy-
P.U.F., Quadrige, Paris, 2003, pp. 1119-1122 ; LECOMTE (C.), « L’intendant : sentinelle de l’ordre
public (XVIIe-XVIIIe siècle) », in DUBREUIL (C.-A.) (dir.), L’ordre public, Editions Cujas, coll. actes et
études, Paris, 2013, pp. 33-40 ; BLET-PFISTER (V.), « L’ordre public (Fragments pour une étude sur
l’appareil d’État) », in Mélanges dédiés à la mémoire de Jacques Teneur, Université de droit et de la santé, coll.
travaux de la faculté des sciences juridictionnelles, politiques et sociales de Lille, Lille, 1977, pp. 63-90 ;
PICARD (E.), « Introduction générale : La fonction de l’ordre public dans l’ordre juridique », in M.-J.
REDOR (dir.), L’ordre public : ordre public ou ordres publics ? Ordre public et droits fondamentaux, Bruylant, coll.
droit et justice, Bruxelles, 2001, pp. 17-61 ; ROLAND (S.), « L’ordre public et l’Etat. Brèves réflexions
sur la nature duale de l’ordre public », in DUBREUIL (C.-A.) (dir.), L’ordre public, op. cit., pp. 9-20 ;
JACQUINOT (N.), Ordre public et constitution, thèse dactylographiée, Université d’Aix-Marseille III, 2000.
27 CE, ass., 27 oct. 1995, n° 136727, Lebon p. 372, concl. FRYDMAN (P.) ; Les Grands arrêts de la

jurisprudence administrative, Dalloz, 20e éd., 2015, n° 93.

28 HAURIOU (M.), Précis de droit administratif et de droit public, 12e éd., 1933, p. 549
29 DELVOLVE (P.), « L’ordre public immatériel », RFDA, 2015, p. 890
30 Lire MBALA MBALA (F.), La notion philosophique de dignité à l’épreuve de sa consécration juridique, Thèse de

Doctorat en Droit, Université de Lille-2, 2007, 461 p

31 Cons. const., 27 juill. 1994, n° 94-343/344 DC, D. 1996. 177, note Lebreton (G.)

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Commune de Morsang-sur-Orge et Ville d'Aix-en-Provence. L'abondance de littérature sur

le sujet s'explique par la polysémie du terme « dignité » en droit français, puisque
celui-ci revêt au moins trois sens différents : 1) la dignité des fonctions, qu'elles soient
publiques ou corporatives (dignitas) ; 2) la dignité attachée à la personne humaine, qui
peut être opposée par chaque individu à des tiers (la dignité-droit) ; 3) la dignité
attachée à l'ordre public, c'est-à-dire au respect de l'humanité en chacun, qui, en ce
qu'elle est indisponible, constitue une limite à la liberté individuelle, c'est-à-dire à
l'individu lui-même, voire contre lui-même (la dignité-ordre ou la dignité-limite)32.
Parce qu'elle touche au fondement même de la société libérale, et renvoie donc au
rôle que les uns et les autres attribuent au droit comme instrument de régulation
sociale, cette troisième conception de la dignité a focalisé les débats dont l'inhabituelle
vivacité est très révélatrice.
Pour résumer à gros traits, ses détracteurs soutiennent que, contrairement à la
dignité-droit qui serait protectrice de la liberté d'en user, la dignité-ordre permettrait
un contrôle social et moral sur la manière dont les individus entendent agir et,
notamment, user de leur corps. Parce qu'elle prend ainsi à rebrousse-poil l'idée que
les droits subjectifs d'un individu ne devraient trouver d'autres limites que les droits
subjectifs d'autrui, une partie de la doctrine rejette comme illégitime cette notion de
dignité-ordre, laquelle ne serait au fond rien d'autre que la manifestation d'un ordre
moral qui priverait l'individu de la maîtrise de la conduite de sa vie privée.
À cette argumentation, les partisans de la dignité-limite rétorquent que la dignité
n'est pas attachée à un individu en particulier, mais à la personne humaine en général,
laquelle est revêtue d'une « valeur supérieure » qui implique qu'elle doit être traitée
humainement, et non comme un animal ou une chose33. Par conséquent, elle n'est
pas un droit34, a fortiori un droit subjectif, car cela supposerait, selon Muriel Fabre-
Magnan, d'accorder à la volonté individuelle un rôle primordial.
Or « la personne n'a pas à vouloir être digne ; elle est ici dépourvue de toute puissance de volonté.
On ne saurait ainsi la penser libre ou non d'user de prérogatives attachées à sa dignité »35. En effet,
précise Bernard Edelman, si la liberté est l'essence des droits de l'homme, la dignité
est l'essence de l'humanité en ce qu'elle constitue la qualité de l'appartenance de tous
les hommes à l'humanité. Il en résulte que l'homme ne peut renoncer à sa dignité sauf
à nier son appartenance au genre humain36. La dignité ne se situe donc pas dans le

32 BIOY (X.), « Le concept de dignité », in BURGORGUE-LARSEN (L.) (dir.), La dignité saisie par les
juges en Europe, Bruylant, 2010, p. 16
33 FABRE-MAGNAN (M.), « Le statut juridique du principe de dignité », Droits, 2013, n° 58, pp. 188-

189.
34 Idem, p. 170
35 MOLFESSIS (N.), « La dignité de la personne humaine en droit civil », in PAVIA (M.-L.) et REVET

(Th.), La dignité de la personne humaine, Economica, 1999, p. 127.

36 EDELMAN (B.), « La dignité de la personne humaine, un concept nouveau », in PAVIA (M.-L.) et

REVET (Th.), La dignité de la personne humaine, Economica, 1999, pp. 29 et 32.

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paradigme de la liberté, mais dans celui de l'humanité, de sorte que « toute considération
relative à sa plus ou moins grande liberté n'a plus de raison d'être »37.
L'objet de cette étude n'est toutefois pas tant d'alimenter à nouveau ce débat
doctrinal que d'aborder la question sous un angle un peu différent et sans sortir du
cadre du droit positif. À partir d'une lecture et dans le cadre de la jurisprudence
Commune de Morsang-sur-Orge, on tentera de montrer que la notion de dignité de la
personne humaine peut constituer une limite à la liberté sans pour autant revêtir le
masque de l'ordre moral, c'est-à-dire sans pour autant qu'une autorité de police ou
un juge puisse imposer à la société leurs propres conceptions morales. Si la cohésion
sociale s'entend sur le plan factuel, elle prend avec la dignité de la personne humaine
un sens spécifiquement juridique : la dignité, en tant que composante de l'ordre
public, constitue un ordre spécial qui a pour objet le maintien de la cohérence et de
l'harmonie du système juridique.
La manifestation de la singularité de cet ordre est que la dignité n'y joue pas le rôle
d'un principe suprême surplombant tous les autres, mais y incarne des valeurs
juridiques qui irriguent cet ordre. Autrement dit, la dignité n'est pas un principe dont
on déduirait des conséquences juridiques, mais la résultante de valeurs qui structurent
l'ordre juridique et qui se cristallisent en elle. De ce point de vue, la dignité de la
personne humaine serait autant un ordre en ce qu'elle ne repose pas sur texte
particulier, mais sur une tradition qui structure de manière cohérente le système
juridique que des valeurs38. À lire l'arrêt Commune de Morsang-sur-Orge, prétendre que
la dignité de la personne humaine renvoie à des valeurs apparaît relever d'une
interprétation bien constructive. Lorsque l'Assemblée du contentieux érige la dignité
en composante de l'ordre public, elle en fait une limite à la liberté au même titre que
la sécurité, la tranquillité ou la salubrité publique.
La dignité de la personne humaine apparait désormais comme le fondement des
mesures de police administrative restrictives des libertés. Elle vise à protéger des
individus contre autrui et contre eux-mêmes39. De ce fait, il convient d’encourager
les mesures audacieuses prises par les autorités publiques et saluer le sens de
responsabilité des citoyens dans la lutte contre cette pandémie. Les différents acteurs
ont été suffisamment conscients de la gravité de la circonstance qui justifiait
inévitablement un sacrifice temporaire des libertés à l’autel de la nécessité de
préserver la santé des citoyens.

37 GIMENO-CABRERA (V.), Le traitement jurisprudentiel du principe de dignité de la personne humaine dans la

jurisprudence du Conseil constitutionnel français et du Tribunal constitutionnel espagnol, LGDJ, 2004, pp. 6-7.
38 GLENARD (G.), « La dignité de la personne humaine : un ordre de valeur ? », RFDA, 2015, pp. 869

et ss.
39 LELEU (Th.), « La dignité humaine comme fondement des mesures de police administrative », AJDA,

2015, pp. 883 et ss.

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B- L’impératif de nécessité en lien avec la théorie des circonstances

exceptionnelles
« Il y a des cas où il faut mettre, pour un moment, un voile sur la liberté comme on cache les
statues des dieux »40. Cette célèbre formule de Montesquieu est très souvent citée à
l’appui de raisonnements relatifs à la légitimité ou au bien-fondé des atteintes pouvant
être portées aux droits et libertés dans certaines situations particulières. On pensera
notamment à l’État d’exception, à l’état d’urgence ou encore à la théorie des
circonstances exceptionnelles. De manière plus large, on peut voir dans la nécessité
l’un des points de fondement de la théorie des dérogations ; l’idée étant que le droit
commun vaut pour les situations communes, et que pour faire face à des situations
spéciales, une légalité spéciale s’impose parfois, en violation par définition du droit
commun.
À ce titre, certaines convergences théoriques existent entre la nécessité et d’autres
notions juridiques. Avec les circonstances exceptionnelles en ce qu’elles font écho à
des circonstances anormales ou exorbitantes et peuvent à ce titre participer de la
caractérisation de la nécessité ; avec la force majeure de manière plus lointaine, via
leur caractère exceptionnel commun ; ou avec l’urgence en ce que la fonction
dérogatoire de la nécessité l’intègre dans la mesure où c’est bien la nécessité qui mène
à ce que l’on déroge au droit commun pour agir avec efficacité. C’est d’ailleurs sans
doute avec cette dernière notion que la proximité théorique est plus forte. L’urgence
et la nécessité s’interpénètrent dans une large mesure tant du point de vue théorique
(avec l’idée que toute nécessité est urgente et que toute urgence relève d’une nécessité
d’agir vite) que pratique (par leur capacité comparable d’exception, bien que ne
permettant pas les mêmes dérogations).
Toutefois, l’essentiel des caractères de la nécessité porte sur l’intérêt de protéger
alors que l’essentiel des caractères de l’urgence porte sur son action dans le temps.
Mais on ne peut pas dénier à l’urgence une dimension tout aussi substantielle que
celle de la nécessité même si elle équivaudrait au sens strict à « agir vite ». On ne peut
donc se contenter des manifestations externes de l’urgence sans en saisir son objet.
Agir vite n’a de sens qu’au regard de ce qu’il s’agit de permettre, de protéger,
d’interdire… Plus précisément, la rapidité d’une action ne se justifie qu’eu égard à
l’imminence certes mais également à l’importance de l’objet visé. Adopter une
mesure d’urgence afin de prévenir un péril dont on aurait par exemple la certitude
qu’il ne représente pas une réelle menace serait un non-sens. En tout état de cause,
la nécessité renverrait à une action dans le temps, alors que l’urgence correspondrait
à une action sur le temps41.
Comme on le voit, la nécessité est à plusieurs visages dans le droit. Elle désigne
dans un premier sens le caractère de quelque chose d’inévitable, d’inéluctable. Le
nécessaire est alors ce qui ne peut ne pas être. La nécessité renvoie au caractère de ce
qui est essentiel, de ce qui est important. Elle est assimilée, dans un troisième sens,

40MONTESQUIEU, De l’esprit des lois, J. De BONNOT, Paris, Tome 2, p. 559

41MICHEL (G.), La notion d’urgence en droit administratif de l’environnement, Thèse de Doctorat en Droit
Public, Université de Limoges, 2006, p. 8

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au besoin, à une situation difficile ou de contrainte. La nécessité enfin fait appel à

l’indulgence du droit. Elle est alors assimilée à l’état de nécessité, à la force des
circonstances qui pourrait justifier des actes même illégaux, mais nécessaires pour
sauvegarder un intérêt légitime. La difficulté de la nécessité tient ainsi à sa nature dès
lors qu’elle exerce un effet dissolvant sur le droit. La nécessité doit être invoquée en
dernière extrémité comme élément justificatif des restrictions portées aux libertés
publiques dans le cadre de la lutte contre la Covid 19. Elle révèle l’insuffisance des
moyens d’action juridiques habituels lorsque la pression des circonstances est si
forte42.
La maladie à coronavirus a une fois de plus montré qu’aucune crise ne s'est laissée
enfermer dans les prévisions établies. Chaque fois les dispositions applicables se sont
révélées inadaptées et ont dû être, à leur tour, modifiées pour tenir compte des
enseignements des nouvelles crises. Bien plus, quelles que soient la finesse des
prévisions et la complexité du droit de crise, il se produit toujours des circonstances
imprévues qui obligent les autorités publiques à prendre des mesures contraires aux
lois d'exception elles-mêmes : il est toujours des exceptions à l'exception43.
La notion d’exception peut ainsi être mobilisée pour comprendre le bien-fondé
de ces mesures de restriction des libertés publiques en cette période de lutte contre
la Covid 19. Le mot trouve son origine dans la langue latine « exceptio » dérivé de
« excipere » qui signifie primitivement « mettre de côté » ou « retirer de […] pour le retenir »44.
Le sens du verbe s’est ensuite étendu pour désigner « l’action d’excepter » expliquée
parfois comme synonyme de « l’action de déroger »45. L’exception s’emploie
généralement avec le sens de ne pas comprendre dans (un ensemble), ne pas inclure
dans (une situation). Le verbe « excepter » est considéré comme l’équivalent des verbes
« écarter, exclure » et désigne toujours l’état d’extériorité ou l’exclusion de quelque chose
par rapport à une référence établie. Employée dans le langage juridique, l’exception
semble selon la doctrine juridique dominante désigner la mise à l’écart ou la
restriction de la règle de droit générale dans certains cas46. Elle est synonyme de
dérogation et de restriction47. L’exception permet non seulement d’écarter la règle
applicable en raison des circonstances ou d’une finalité supérieure, mais encore de se
soustraire aux rapports normaux entre gouvernants et gouvernés48. La restriction des
libertés publiques en cette période de crise sanitaire se trouve au regard de ce qui
précède pleinement justifiée, ce qui rend compréhensible l’extension, sous réserve
d’un contrôle soutenu, du pouvoir de répression des autorités publiques.

42 SAINT-BONNET (F.), « L’Etat d’exception et la qualification juridique », CRDF, n° 6, 2007, p. 30

43 FRIER (P.-Cl.), « Les législations d’exception », Pouvoirs, n° 10, 1979, p. 22
44 Arnaud (A.-J.), Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Paris, L.G.D.J., coll.

Quadrige, 1993, 2e éd. ; FOULQUIE (P.), Dictionnaire de la langue philosophique, Paris, P.U.F., 1969, 2e éd.
45 REY (A.) ET REY-DEBOVE (J.), Le nouveau Petit Robert, Paris, Le Robert, 2010.
46 CORNU (G.) (dir.), Vocabulaire juridique, Paris, P.U.F., coll. Quadrige, 2011, 9e éd,, voir « Exception ».
47 NGUYEN (T. H.), La notion d’exception en droit constitutionnel français, Thèse de Doctorat en Droit,

Université de Paris 1 Panthéon-Sorbonne, 2013, p. 13

48 SAINT-BONNET (F.), L’état d’exception, op. cit., p. 1

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II- L’extension encadrée du pouvoir de répression

en période d’état d’urgence sanitaire

L’état d’urgence sanitaire a considérablement renforcé le pouvoir de sanction des

autorités administratives49 à l’encontre des contrevenants à la règlementation sur les
mesures édictées par le gouvernement pour faire face à l’épidémie (A). Seulement,
ces sanctions sont strictement contrôlées pour éviter toute dérive de nature à
remettre en question les fondements de l’État de droit (B).

A- Le renforcement du pouvoir de sanction des autorités de police

L'octroi d'un pouvoir répressif à une autorité administrative n'est pas chose
nouvelle50. Les sanctions administratives sont longtemps apparues comme une
anomalie dans un État libéral51. S’agissant de l’exécution même des décisions
administratives, le commissaire du gouvernement Romieu, dans ses conclusions sur
l’arrêt Société immobilière de Saint-Just (TC, 2 décembre 1902, Rec. p. 713), relevait
déjà que « le mode d’exécution habituel et normal des actes de la puissance publique est la sanction
pénale confiée à la juridiction répressive ». La question s’est donc posée de savoir si
l’administration pouvait exercer un pouvoir répressif. Autrement dit, était-il possible
de lui reconnaître le pouvoir de « punir sans juger »52 ?
La reconnaissance d’une telle prérogative n’allait pas de soi. Elle pouvait être
regardée comme une atteinte au principe de séparation des pouvoirs jusqu’à ce que
le Conseil constitutionnel admette que le principe de la séparation des pouvoirs ne
fait pas obstacle à ce qu'une autorité administrative, « agissant dans le cadre de prérogatives
de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dans la mesure nécessaire à
l'accomplissement de sa mission dès lors que l'exercice de ce pouvoir est assorti par la loi de mesures
destinées à assurer la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis ; qu'en particulier
doivent être respectés le principe de la légalité des délits et des peines ainsi que les droits de la défense,
principes applicables à toute sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé
le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle »53.

49 Lire sur la question GUILLAUMIN (B.), « L’Etat d'urgence sanitaire : de l'empirisme avant toute

chose », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales, n° 17, 27 Avril 2020, pp. 2132 et ss. ;
JOURDAN (F.) ET HUBERT (J.), « Le coronavirus va-t-il mettre à mal le fonctionnement de nos
institutions ? », JCP /La Semaine Juridique – Édition Administrations Et Collectivités Territoriales, n° 12. 23 Mars
2020, pp. 157-161 ; JAIDANE (R.), « Le maire, acteur local majeur dans la lutte contre le Covid-19 », La
Semaine Juridique Administrations et Collectivités Territoriales, n° 17, 27 Avril 2020, pp. 2133 et ss.
50 Lire MOURGEON (J.), La répression administrative, LGDJ, Paris, 1967 cité par DEGOFFE (M.),

« Typologie des sanctions de l'administration », La Semaine Juridique Administrations et Collectivités territoriales,

n° 11, 11 Mars 2013, p. 2
51 GUYOMAR (M.), Les sanctions administratives, LGDJ, Paris, 2014.
52 DELMAS-MARTY (M.) ET TEITGEN-COLLY (C.), Punir sans juger ? De la répression administrative au

droit administratif pénal, Economica, Paris, 1992.

53 On peut rappeler notamment la décision Cons. const., 17 janv. 1989, n° 88-248 DC, Loi modifiant la

loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication ; à propos des pouvoirs de
sanction confiés au CSA, V. Genevois (B.), « Le Conseil constitutionnel et la définition des pouvoirs du
Conseil supérieur de l'audiovisuel », RFDA, 1989, p. 215. Le considérant en cause se retrouve également

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Une sanction administrative est une décision administrative émanant d’une

autorité administrative qui vise à réprimer un comportement fautif. Elle se distingue
des mesures de police administrative en ce qu’elle vise à punir une personne qui a
enfreint une réglementation préexistante et non à prévenir des troubles à l’ordre
public54. Comme le souligne le Conseil d’État dans son rapport de 1995 consacré aux
pouvoirs de l’administration dans le domaine des sanctions, « les sanctions sont d’une nature
essentiellement répressive. Elles procèdent d’une intention de punir un manquement à une obligation.
Elles se fondent sur un comportement personnel considéré comme fautif. Au contraire, les mesures de
police ont une finalité essentiellement préventive ». Elle diffère également de la mesure
restitutive à finalité de réparation : cette dernière, essentiellement présente en matière
fiscale, présente un caractère de simple réparation du préjudice subi par l’État par le
versement d’une somme indue ou la non-perception d’une somme due.
De ce fait, la sanction administrative est l'acte administratif unilatéral, destiné à
punir un manquement à une obligation imposée par l'administration dans l'intérêt
général ou encore une mesure dépourvue de caractère pénal prise en vertu de la loi
par l'autorité administrative compétente à l'encontre d'une personne physique ou
morale et destinée à punir celle-ci pour un manquement à une obligation établie dans
un intérêt public.
C’est le lieu de souligner que l'administration détient, un pouvoir de sanction,
inhérent à la nécessité de faire respecter une discipline. Santi Romano le relevait : « il
n'est pas d'organisme social de si peu de complexité qu'il ne s'instaure en son sein un régime
comportant tout un ordre d'autorités, de pouvoirs, de normes, de sanctions »55. Dans un État, le
citoyen ne peut exercer une activité qu'en s'insérant dans un ordre, une institution,
une réglementation. S'il ne respecte pas les règles de cette institution, de cet ordre, il
s'expose à des sanctions que l'on peut qualifier de sanctions administratives.
L'insuffisance des sanctions pénales qui sont, soit trop lourdes, soit trop légères
et, en tout cas, inadaptées aux nécessités administratives, d'une part, la lenteur de la
répression judiciaire dont le rendement est aléatoire, d'autre part, paraissent bien être
à l'origine du souci de l'administration de rechercher un système de sanction plus
souple, plus rapide et plus efficace. En effet, les sanctions administratives permettent
aux administrations de faire face plus rapidement à des situations dans lesquelles la
réglementation n’a pas été respectée, en évitant les difficultés inhérentes au recours
au juge à l’instar des délais de jugement ou l’effet suspensif de l’appel. Le privilège du
préalable qui s’attache aux sanctions administratives les rend exécutoires de plein
droit.

dans la décision Cons. const., 28 juill. 1989, n° 89-260 DC, Loi relative à la sécurité et à la transparence
du marché financier, à propos des pouvoirs de sanction confiés à la Commission des opérations de
bourse (COB), GENEVOIS (B.), « Le Conseil constitutionnel, la séparation des pouvoirs et la séparation
des autorités administratives et judiciaires », RFDA, 1989, p. 671.
54 Les Dossiers thématiques du Conseil d’Etat, Le juge administratif et les sanctions administratives, Janvier 2017,

p.1
55 ROMANO (S.), L'ordre juridique, Dalloz, 1975, p. 92.

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À cet égard, on a pu observer que l’administration camerounaise a renforcé les

sanctions applicables à tous les citoyens contrevenants au respect des mesures
barrières notamment la mise en fourrière des véhicules à l’intérieur desquels les
personnes n’arborent pas les masques, le paiement d’une amande de 6000 par toute
personne circulant sans port de maque ou bien l’arrestation de cette dernière jusqu’au
port du masque avant libération, la fermeture des églises et débits de boisson
admettant les personnes violant les mesures barrières…
Comme on le voit, le renforcement du pouvoir de répression des autorités
administratives dans le cadre de la lutte contre la covid-19 montre à quel point le
pouvoir de sanction administratif s’inscrit parmi les thèmes majeurs du droit public
des États libéraux. Il révèle sans doute les contradictions et les incohérences latentes
de nos sociétés partagées entre la recherche d’une efficacité gestionnaire et celle d’une
authentique protection des droits fondamentaux des citoyens justifiant le contrôle
renforcé de tels pouvoirs.

B- L’encadrement juridictionnel nécessaire du pouvoir des autorités

administratives en période d’urgence sanitaire
L’état d’urgence sanitaire, il faut le souligner, n’est pas un état de non-droit56. La
légalité de toutes les mesures qui apportent des restrictions aux libertés et les
sanctions administratives en cas de violation des mesures-barrières édictées par les
pouvoirs publics est bien sûr subordonnée à un strict contrôle par rapport à leur
proportionnalité aux buts recherchés, leur intelligibilité et leur limitation dans le
temps et l'espace, en raison de l'atteinte que ces mesures sont susceptibles de porter
aux libertés publiques57. Le Conseil d'État ajoute que, dans cette situation, « il
appartient à ces différentes autorités de prendre, en vue de sauvegarder la santé de la population, toutes
dispositions de nature à prévenir ou à limiter les effets de l'épidémie. Ces mesures, qui peuvent limiter
l'exercice des droits et libertés fondamentaux, comme la liberté d'aller et venir, la liberté de réunion
ou encore la liberté d'exercice d'une profession doivent, dans cette mesure, être nécessaires, adaptées et
proportionnées à l'objectif de sauvegarde de la santé publique qu'elles poursuivent »58. Le rappel du
triple test de proportionnalité issu de la jurisprudence allemande situe la requête dans
le cadre classique du contrôle des mesures de police administrative59. Les autorités
publiques, chargées de garantir l'ordre public sanitaire, ne peuvent apporter aux

56 Lire avec intérêt LEVADE (A.), « Coronavirus-Etat d'urgence sanitaire : à nouveau péril, nouveau

régime d'exception », JCP, 2020, n° 13, p. 369 ; RENARD (S.), « L'état d'urgence sanitaire : droit
d'exception et exception au droit », RDLF, 2020, chron. n° 13 ; SIZAIRE (V.), « Un colosse aux pieds
d'argile, les fondements juridiques fragiles de l'urgence sanitaire », RDH, mars 2020 ; TRUCHET (D.),
« Covid-19 : point de vue d'un « administrativiste sanitaire », blog.juspoliticum.com, 27 mars 2020 ;
VILLENEUVE (P.), « Etat d'urgence sanitaire, un objet juridique mal identifié », JCP Adm, 2020, n° 13,
actu. 183
57 ROMAN (D.), « Coronavirus : des libertés en quarantaine ? », JCP, 2020, p. 372
58 VALLAR (CH.), « Covid-19 : le Conseil d'Etat en faveur d'un confinement modulé et adapté », AJDA,

2020 p.851
59 ROUHLAC (C.), « La mutation du contrôle des mesures de police - Réflexions sur l'appropriation du

triple test de proportionnalité par le juge administratif », RFDA, 2018, p. 343

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libertés d'autres restrictions que celles qui sont adaptées, nécessaires et

proportionnées par rapport à l'objectif escompté de freiner la propagation de covid-
19. L'arrêt Benjamin, rendu par le Conseil d'État le 19 mai 193360 a fixé les
caractéristiques de cet entier contrôle des mesures de police et a influencé l'ensemble
des décisions ultérieures de police administrative61. Le juge des référés du tribunal
administratif de Paris, saisi par un référé-liberté contre deux arrêtés du préfet de
police de Paris du 25 mars 2020 motivés par la lutte contre la propagation de covid-
19 et restreignant la liberté d'entreprendre d'un magasin situé dans un quartier
parisien (limitation de l'ouverture des commerces le matin entre 8h et 10h et l'après-
midi, entre 14h et 16h) a rejeté la requête. Il estime que « même que les arrêtés attaqués
entraînent indiscutablement des contraintes importantes pour la société requérante et restreignent son
activité, ils n'ont pour objet que de limiter l'afflux de clientèle dans les commerces du quartier, connus
pour attirer non seulement les riverains mais aussi des chalands venus des proches et lointaines
banlieues et de protéger aussi les employés de ces commerces »62. Le juge administratif exerce un
plein contrôle sur les mesures de police pour s'assurer de leur adéquation aux
circonstances de temps et de lieu propres à chaque situation, et dans notre cas de
figure de leur adéquation avec la spécificité de la pandémie actuelle63, atténuant ainsi
les rigueurs de la légalité. La jurisprudence administrative tient compte de l'urgence
et des circonstances exceptionnelles64. S'agit-il avant tout d'adapter le droit aux
exigences de la réalité ? « Quand la maison brûle on ne va pas demander au juge l'autorisation
d'y envoyer les pompiers », déclarait le commissaire du Gouvernement Romieu dans ses
conclusions sur l'affaire société immobilière de Saint-Just jugée par le Tribunal des
conflits le 2 décembre 1902. Le maintien de l'ordre public sanitaire étant une nécessité
pour l'exercice des libertés et des droits fondamentaux notamment le droit à la vie ou
le droit à la santé, il en découle que, dans certaines circonstances, les libertés peuvent
être limitées dans des circonstances particulières caractérisant le risque de trouble à
l'ordre public telles que la pandémie actuelle, mais, toujours sous le contrôle des juges.
Il en résulte un contrôle constant et vigilant, voire sourcilleux, du juge administratif
dans le dosage des pouvoirs de police en termes de durée, d'amplitude
géographique65, de contenu même desdites mesures66. Les récentes décisions des

60 CE, ass., 19 mai 1933, n° 17413, Benjamin et synd. d'initiative de Nevers : Lebon p. 541 ; GAJA, 21e

éd., Dalloz, 2017, n° 43, p. 265 ; S. 1934, 3, p. 1, concl. Michel, note Mestre
61 SEILLER (B.), « La notion de police administrative », RFDA, 2015, p. 876
62 TA Paris, ord. 31 mars 2020, n° 2005891/9 et 2005892/9.
63 V. sur cette question, BODA (J.-S), « Le juge des référés du Conseil d'État face aux mesures de lutte

contre le Covid-19 », JCP A, 2020, p. 182.

64 CE, 28 juin 1918, Heyriès. – CE, 28 févr. 1919, dames Dol et Laurent.
65 CE, 14 août 2012, n° 361700, Cne Rove.
66 En matière de couvre-feu des mineurs, le Conseil d'État a précisé que la légalité de mesures restreignant

la liberté de circulation des mineurs est subordonnée à la condition qu'elles soient justifiées par l'existence
de risques particuliers de troubles à l'ordre public, CE, 6 juin 2018, n° 410774, après avoir indiqué
comment décliner cette trilogie avec une ordonnance qui, depuis, sert de mètre étalon (CE, 9 juill. 2001,
n° 235638), par laquelle le juge pose que ce n'est pas parce qu'il existe des législations particulières et des
pouvoirs de police spéciale, qu'il serait interdit au maire, « pour contribuer à la protection des mineurs [de faire]
usage, en fonction de circonstances locales particulières, des pouvoirs de police générale qu'il tient des articles L. 2212-1 et
suivants du CGCT ».

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tribunaux administratifs confirment cette vigilance constante nécessaire au maintien

du socle minimal de nos libertés en temps de crise, sanitaire ou autre67.
En définitive, il était sans doute nécessaire que l'État du Cameroun renforce ses
pouvoirs juridiques pour lutter contre une crise sanitaire extrême. Cela l'était d'autant
plus que, au plan matériel, ses capacités d'action, en termes de prévention et de soins,
sont réduites pour des raisons qui s'enracinent dans les choix politiques fondamen-
taux des dernières décennies. Ce renforcement juridique pouvait emprunter diverses
voies. Celle qui a été choisie est à l'image de la pandémie de covid-19 : inédite. Cette
singularité vaut pour son contenu (double équilibre ordre public/libertés,
politique/scientifique) comme pour sa nature expérimentale. Il est à espérer que
l'expérience ne dure pas trop longtemps et, surtout, que les leçons soient tirées, non
seulement de l'application de l'état d'urgence sanitaire mais aussi, plus largement, de
l'épreuve que traverse le pays. La covid-19 suscite une kyrielle de questions
relativement à nos pratiques culturelles et sociales, à la gouvernance des organisations
et de l’Etat, au néolibéralisme, au rôle de l’État et ses démembrements, aux services
publics, à la coopération internationale, et même au développement durable en tant
que celui-ci postule la centralité de la personne humaine et la recherche d’un équilibre
entre les politiques économiques, environnementales et sociales68. La lutte contre
l’épidémie s’accompagnant toutefois d’intenses restrictions des libertés
fondamentales, elle interroge en priorité le rôle du juge, gardien de l’ordre juridique
et rempart contre les abus de la puissance publique. Elle questionne singulièrement
le juge administratif en tant que celui-ci s’efforce, en temps normal comme en temps
de crise, de contenir les excès de l’administration. La question ne constitue en rien
une vue de l’esprit : le risque est en effet grand que la crise sanitaire soit l’occasion de
bousculer le subtil équilibre entre ordre public et libertés, et qu’ainsi s’opère la bascule
vers un despotisme doux. Or, on peut affirmer, dans le sillage de Jean-Marc SAUVÉ,
que la lutte contre la covid-19 ne saurait en rien défigurer l’État de droit69.

67 Marliac (C.), « Quelques réflexions à propos de l'ordonnance du 31 mars 2020, Préfet du Calvados »,

La Revue des droits de l'homme [En ligne], Actualités Droits-Libertés, consulté le 12 mai 2020.
68 Vatna (L), Le juge administratif et la crise de la covid-19. Entre protection de la santé et respect des

libertés : le juge administratif à l’épreuve de la covid-19. La Revue des Droits de l’Homme n° 20, octobre 2020,
p. 3.
69 SAUVE (J-M), « Quel juge pour les libertés ? », Rec. Dalloz, 2016 p. 1320.

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Chapitre 3 : Le régime des libertés publiques

à l’épreuve de la crise sanitaire de la covid-19 au Cameroun

Par Claude MOMO

Agrégé des Facultés de Droit
Université de Douala

et Frédéric Hermann KEMDJO TAGNE

Ph.D en droit public de l’Université de Douala

Résumé
La crise sanitaire de la COVID-19 a eu et continue d’avoir des effets sur toutes
les activités de la vie publique, l’activité juridique n’étant pas en reste. En ce sens, son
impact sur le régime des libertés révèle qu’elle a eu pour principal effet de les
restreindre. De manière accessoire, et face à la nécessité d’agir rapidement, cette
pandémie a poussé les autorités à travailler dans un cadre illégal, semblable à un état
d’urgence de fait. La régularisation ultérieure de certains actes pris par lesdites
autorités témoigne ainsi de la volonté du Gouvernement de garantir l’État de Droit,
d’une part et, de promouvoir la démocratie, d’autre part.
Dès lors, l’analyse pose le problème de l’impact de la crise sanitaire de la COVID-
19 sur le régime des libertés publiques au Cameroun. Autrement dit, en quoi la
COVID-19 a-t-elle affecté les règles encadrant les libertés des citoyens au
Cameroun ? L’étude révèle que la riposte contre la COVID-19 au Cameroun s’est
adossée sur un fondement juridique discutable et a par conséquent donné lieu au
raidissement du régime des libertés publiques.
L’analyse invite à repenser les mécanismes d’urgence en vigueur au Cameroun
afin de les adapter et de les rendre plus opérationnels en cas de crise sanitaire ou de
calamité naturelle d’une part, et à être moins « liberticides », d’autre part.

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De tout temps, le monde n’a cessé de vivre au rythme des crises sanitaires. Les
plus récentes enregistrées au cours de cette dernière décennie sont celles de
l’épidémie d’Ebola en Afrique (dont la maladie continue encore à sévir dans certains
pays notamment en République Démocratique du Congo) et l’épidémie de la fièvre
Zika en Amérique (dont les effets restent encore incommensurables). De manière
constante, l’on observe que toutes les fois qu’une crise sanitaire est survenue, les
libertés publiques n’ont cessé d’être essoufflées1. Il n’en va pas autrement de la
pandémie de la COVID-19 qui sévit actuellement sur l’ensemble des territoires des
États du globe terrestre. Il suffit d’observer l’actualité des reconfinements (partiels)
des États de l’Europe et des discussions autour d’un vaccin efficace pour s’en
convaincre2.
L’appréhension de la notion de crise n’est pas toujours aisée. De manière
courante, l’on désigne par « crise », une variation soudaine dans le cours d’une
maladie ou d’une vie et qui en décide l’issue3. C’est aussi une manifestation violente
ou brusque d’une maladie ou d’un trouble4. Ainsi, la crise est un phénomène qui se
produit dans de nombreux domaines de la vie sociétale. Elle survient tant dans le
domaine politique qu’économique, aussi bien dans un cadre des sciences humaines
que dans celui des sciences sociales. À cet égard, il est constant de parler de « crise de
la moralité publique »5, de « crise de la foi »6, de « crise du droit »7, « crise de la
normativité »8 ou même de « droit de la crise »9.

1 Jacques MOURGEON, « Les crises et les libertés publiques », Pouvoirs, n° 10, Septembre 1979, pp. 41-

51.
2 En guise d’illustration, en date du 26 mars 2021, en Espagne, en France en Italie et au Pays-Bas des

mesures de couvre-feu ont été prises pour diminuer la propagation du virus par des exigences de
reconfinements partiels généralisés ou limités à certains quartiers d’habitation.
3 Henri FLAMMARION, Charles-Henri FLAMMARION, Guy ROCAUT, Christian ROCAUT-

QUILLET (dir.), Dictionnaire usuel illustré, Paris, Librairies Quillet-Flammarion, 1982, p. 474.
4 Dictionnaire Larousse, Maxipoche 2018, Paris, 2017, p. 336.
5 Une illustration actuelle tient à tous les débats qui ont cours depuis la diffusion d’une sextape au

Cameroun, impliquant un journaliste de renom et une dame dont la circulation publique de la vidéo a
exposé la nudité.
6 L’adoption des mesures et la célébration des mariages entre les personnes de même sexe a fait dire à

certains chrétiens qu’il s’agissait là d’une profonde crise de la foi religieuse et que cette pratique était contre
les croyances développées jusqu’ici. Certains justifiant leurs positions en s’appuyant sur la Bible
notamment le passage relatif à « Sodome et Gomorrhe ». Voir La Bible de Jérusalem, Livre de la Genèse,
Chapitre 19, Versets 1 à 29.
7 Pour une étude actuelle, voir Jacques De LA PORTE DES VAUX, Yoann GONTHIER Le GUEN,

Vadim JEANNE et Charles PRÉLOT, Droit et crise (s), Paris, Mare et Martin, 2021, 242 p.
8 Pour une application en droit constitutionnel africain, lire Frédéric-Joël AÏVO, « La crise de la

normativité de la Constitution en Afrique », Revue de Droit public et de science politique en France et à l‘étranger,
n° 1 ; 2012 ; pp.141-180.
9 Pour approfondir, lire entres autres Droit de la crise : crise du droit ? Les incidences de la crise économique sur

l’évolution du système juridique, Paris, PUF, 1997, 236 p.

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Concept polymorphe, la crise n’apparaît pas comme un objet d’étude nouveau

dans les domaines des sciences juridiques tant les réflexions en la matière abondent10.
De celles-ci, l’on retient que la crise se définit comme une situation de trouble souvent
conflictuelle qui, en raison de sa gravité, justifie des mesures d’exception11.Il s’agit
d’une situation d’agitation qui met en mal le cours normal des activités au sein de la
société et tendant à mettre en péril la vie des institutions12. C’est encore une situation
de trouble menaçant le plus souvent l’existence de la société13.
Pour le Professeur Jacques MOURGEON, « la notion de crise évoque généralement un
phénomène soudain et brutal, qui bouleverse l’ordre habituel des choses [et] provoque un grand
dérangement (…) »14. À cet effet, elle présente deux caractéristiques dominantes : son
aspect temporaire et son intensité. Il n’en va pas autrement de la crise dite sanitaire.
Par l’expression « crise sanitaire », on entend des évènements touchant réellement
ou potentiellement un grand nombre de personnes, affectant la santé et pouvant
éventuellement augmenter le facteur significatif de mortalité ou de surmortalité15. Au
sens où l’entend l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS), c’est une situation
d’urgence ayant un impact sur la santé publique dont l’origine peut être épidémique,
médicamenteuse ou même alimentaire. Cette appréhension ne se distingue pas
fondamentalement de celle qui a cours en Droit. Dans ce dernier domaine, la crise
sanitaire est considérée en doctrine comme toute menace à la santé de la population16.
Elle se distingue des autres crises par des critères identifiables. Selon certains auteurs,
« elle est d’abord remise en cause d’un ordre préexistant, celui de la santé mais aussi peut-être d’un
état pathologique chronique, sans que l’on puisse alors déterminer à quel moment et en quel sens les
forces en présence vont à nouveau se stabiliser. Partant, l’incertitude est aussi l’une des caractéristiques
essentielles de la crise, incertitude sur les processus enclenchés, incertitude sur le sens, favorable ou
délétère, de l’évolution en cours »17. Ainsi, la crise n’est qu’une phase entre deux états et à
ce titre elle entraine le passage d’une phase à une autre. C’est d’ailleurs le dernier
aspect de la crise sanitaire. Elle est une occasion d’évolutions, de changements
psychologiques appelant le corps qui a subi des réactions et des transformations à se
reproduire.
Au regard de ces caractéristiques, l’on convient que la pandémie de la COVID-19
est assimilable à une véritable crise sanitaire18. En effet, elle apparaît comme une

10 Sans prétendre à l’exhaustivité, voir entre autres Jean-François KERVÉGAN, Crise et pensée de la crise en

droit. Weimar, sa république et ses juristes, Éditions ENS, 2002, 231 p. ; Jacques LARRIEU (dir.), Crise(s) et
Droit, Paris, LGDJ, 2012, 300 p.
11 Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, 10e éd., Paris, Puf, 2014, p. 288.
12Cathérine PUIGELIER, Dictionnaire juridique, Bruxelles, Larcier, 2015, n° 5765.
13 François TERRÉ, « La Justice en temps de crise », Pouvoirs, n° 10, Septembre 1979, p. 37.
14 Jacques MOURGEON, « Les crises et les libertés publiques », op. cit., p. 43.
15 Voir https://fr.wikipedia.org/wiki/Crise_sanitaire consulté le 19 octobre 2020 à 02h45min.
16 Lara KHOURY, « Crises sanitaires et responsabilité étatique envers la collectivité », Revue de Droit de

l’Université de Sherbrooke, Vol. 46, n° 2, 2016, p. 264.

17 Isabelle POIROT-MAZÈRES, Sophie THÉRON, Jacques LARRIEU, « La crise sanitaire, curiosité

ou paradigme ? », in Jacques LARRIEU (dir.), Crise(s) et Droit, op. cit., p. 167.

18 Jean-Éric GICQUEL, « Covid-19, crise sanitaire et crise de normes », Recueil Dalloz, 2020, pp. 719 et

ss.

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menace si grave à laquelle les moyens habituels et les mesures usuelles ne permettent
pas d’y faire convenablement face19. Elle crée un déséquilibre entre la menace avérée
et née en Chine en fin de l’année 2019 et les moyens usuels de riposte contre les
épidémies. Le débat sur l’utilisation de la Chloroquine comme traitement de cette
maladie suffit pour s’en persuader20. Les discussions autour du vaccin21 et de ses
effets secondaires22, du recours à la médecine traditionnelle23 dans un contexte
d’automédication24 et les variations ou transformations que connait l’agent
pathogène à la base de cette maladie témoignent de ce que celle-ci constitue une
véritable gangrène du système mondial de santé25.

19 Christian BIOS, « Le COVID-19 et son impact socio-sanitaire au Cameroun. Une analyse sociologique

d’une tragédie aux conséquences plurielles », https://nkafu.org/wp-content/uploads/2020/06/Le-

COVID-19-et-son-impact-socio-sanitaire-au-Cameroun-une-analyse-sociologique-d%E2%80%99une-
trag%C3%A9die-aux-cons%C3%A9quences-plurielles.pdf, consulté le 25 octobre 2020 à 12h38min,
p. 1.
20 Cette position est défendue par les Professeurs Didier RAOULT et Jean-Marc ROLAIN qui opinent

que l’administration de la chloroquine à des patients atteints de cette maladie constitue un traitement
fiable et efficace dont les effets sont visibles. Pour une analyse de la question, lire Didier RAOULT, Carnet
de guerre - COVID-19, Michel Lafon, 2021, pp. 36-38.
21 Pendant longtemps les États se sont demandés s’il fallait imposer la vaccination à leurs citoyens ou aux

étrangers en provenance d’autres pays. Si dans la majorité des États d’Europe et d’Afrique, la vaccination
demeure encore une option, en Italie le vaccin a été rendu obligatoire à l’ensemble du personnel de santé
jusqu’au 31 décembre 2021. Il en va de même de la France où avec l’adoption de la loi encadrant la sortie
progressive de l’état d’urgence sanitaire, un passe sanitaire sera désormais exigé des citoyens pour pouvoir
se rendre dans certaines manifestations ou dans certains lieux ouverts. Avec pour objectif de réguler
l'accès à des rassemblements de plus de 1 000 personnes en France, le passe sanitaire consiste à présenter,
au format numérique ou papier, une preuve de non contamination à la COVID-19 qu’il s’agisse de la
vaccination, d’un test négatif réalisé dans les 48 h qui viennent de s’écouler ou du résultat d'un datant d'au
moins 15 jours et de moins de 6 mois justifiant test du rétablissement de la COVID-19.
22https://www.courrierinternational.com/video/video-quels-effets-secondaires-peut-eprouver-apres-

un-vaccin-contre-le-covid-19, consulté le 02 mai 2021 à 01h26min.

23 Donald NOUNAMO KEMOGNE, « Médecine traditionnelle et lutte contre la COVID-19 en

Afrique centrale et occidentale », in Steve TAMETONG, Donald NOUNAMO et Brice WAKAP (dir.),
COVID-19 et Droit au Cameroun. Regards pluriels, Yaoundé, Editions LUPEPPO, 2021, pp. 286-311 ; spéc.
pp. 293-200.
24 Patrick Juvet LOWÉ GNINTEDEM, « Les figures (non) juridiques de l’automédication », in Le droit

africain à la quête de son identité, Mél. Isaac YANKHOBA NDIAYE, Dakar, L’Harmattan, 2021, pp. 633-
659.
25 L’organisation mondiale de la santé (OMS) a tôt fait de qualifié cette maladie de pandémie. Le 11 mars

2020, au cours d’un point de presse sur la COVID-19, le Directeur général de l’OMS s’exprimait en ces
termes : « (…) Ces deux dernières semaines, le nombre de cas de COVID-19 hors de Chine a été multiplié par 13 et le
nombre de pays touchés a triplé. On compte désormais plus de 118 000 cas dans 114 pays et 4291 décès. Des milliers de
personnes sont hospitalisées entre la vie et la mort. Dans les jours et les semaines à venir, le nombre de cas, de décès et de pays
touchés devrait encore augmenter. L’OMS évalue cette flambée 24 heures sur 24 et nous sommes profondément préoccupés à
la fois par la propagation et la gravité des cas, dont le niveau est alarmant, et par l’insuffisance des mesures prises qui l’est
tout autant. Nous avons par conséquent estimé que la COVID- 19 pouvait être qualifiée de pandémie (…) ». Voir
https://www.who.int/fr/director-general/speeches/detail/who-director-general-s-opening-remarks-
at-the-media-briefing-on-covid-19---11-march-2020, consulté le 02 mai 2021 à 00h18min.

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Les conséquences de la COVID-19 dans le monde en général et au Cameroun en

particulier sont de divers ordres. Au plan économique26, l’apparition de cette
pandémie a ralenti certaines économies nationales27 basées essentiellement sur les
activités de tourisme28. Au plan social, l’exigence de distanciation physique a favorisé
l’éloignement des membres de la société et a accentué la défiance des populations à
l’égard des pouvoirs publics29. Au plan sanitaire, de nombreuses restrictions ont été
apportées à celles déjà identifiées du droit à la santé30. Dans ce sillage, le régime des
libertés publiques tout entier a pris un coup31.
Tantôt notion en crise32tantôt notion incertaine33, la notion de libertés publiques34
désigne communément en Droit des droits subjectifs définis, reconnus et protégés
juridiquement35. Elles se définissent comme ceux qui sont reconnus, organisés et

26 Pour une analyse globale, lire avec grand intérêt Sabine Patricia MOUNGOU MBENDA et Viviane

ONDOUA BIWOLÉ (dir.), Épidémiologie de l’économie et confinement de l’organisation COVID-19, Yaoundé,

Les presses universitaires de Yaoundé, 2020, 276 p. Pour le cas spécifique de l’impact de la COVID-19
sur l’emploi des femmes au Cameroun, lire avantageusement Viviane ONDOUA BIWOLÉ, Impact de la
pandémie du COVID-19 sur l’emploi au Cameroun (IPEC). Regard sur la situation de la femme et de l’action syndicale,
Yaoundé, Friedrich Ebert Stiftung, 2020, 61 p. Voir aussi, ONU Femmes et BUCREP, Impact genre de la
COVID-19 au Cameroun, 31 p. spéc. pp. 14- et s.
27 Pour un aperçu de ces impacts et des mesures prises pour y faire face, lire avec intérêt Hilaire

AKEREKORO, « La relance de l’économie face aux effets de la pandémie du COVID-19 et le droit au

bonheur au bénin et en France », Revue juridique du bonheur, n° 3, 2021, 24 p.
28 Jean-Denis PELLIER, « L’impact de l’épidémie de coronavirus sur les contrats du tourisme », Recueil

Dalloz, 2002, pp. 729 et ss. Voir aussi le communiqué de l’Organisation mondiale du tourisme du 28
juillet 2020 sur l’impact de la COVID-19 sur le tourisme mondial
29 Rémi PELLET, « La défiance, du sanitaire au social », Revue de droit sanitaire et social, 2021, p. 143.
30 Pour une vue d’ensemble de ses difficultés, lire Christophe FOE NDI, La mise en œuvre du droit à la santé

au Cameroun, Thèse de doctorat en Droit public, Université d’Avignon, 2019, 438 p. ; spéc. pp. 195-274 ;
François EDIMO, « Regard sceptique sur le droit à la santé au Cameroun », in Judicial Tribune, Vol. 3,
n° 2, Décembre 2013, pp. 66-80.
31 Charles TUEKAM TATCHUM, « Les libertés publiques à l’épreuve de l’urgence sanitaire au

Cameroun », in Steve TAMETONG, Donald NOUNAMO et Brice WAKAP (dir.), COVID-19 et Droit
au Cameroun. Regards pluriels, Yaoundé, Editions LUPEPPO, 2021, pp. 76-96 ; Ambroise Louison
ESSOMBA, « Les libertés publiques au Cameroun l’épreuve de la pandémie du coronavirus », Revue
Africaine de Droit Public, Vol. IX, n° 18bis, Spécial, 1er semestre 2020, pp. 65-79 ; Madeleine Flore
BOYOGUENO TSAGUEHE MASSENG, « Ordre public et liberté de réunion et manifestation
publiques au Cameroun en temps de Covid-19 », Revue Africaine de Droit et de Science politique, Vol. VIII, n°
Spécial bis, 2020, 2ème semestre 2020, pp. 273-304.
32 Jean MORANGE, « La crise de la notion de libertés publiques », in Mélanges en hommage à Roland

DRAGO, Economica, 1996, pp. 91-117.

33 Léopold DONFACK SOKENG, « Les incertitudes de la notion de libertés publiques », in

AFSJP/UD, Année 1997, pp. 23-38.

34 La tendance actuelle consacre la notion de libertés fondamentales. Voir entres autres Charlotte

DENIZEAU, Droit des libertés fondamentales, Vuibert, 9e éd., 2020, 416 p. ; Louis FAVOREU, Patrick
GAÏA, Richard GHENVONTIAN, Ferdinand MÉLIN-SOUCRAMANIEN, Annabelle PENA, Otto
PFSERMANN, Joseph PINI, André ROUX, Guy SCOFFONI et Jérôme TRÉMEAU, Droit des libertés
fondamentales, Paris, Dalloz, 6e éd., 2012, 701 p. ; Charlotte DENIZEAU, Droit des libertés fondamentales,
Vuibert, 9e éd., 2020, 416 p.
35André POUILLE, Libertés publiques et droits de l’homme, 15e éd., Paris, Dalloz, 2004, p. 7. ; Serge

GUINCHARD, Thierry DEBARD, Lexique des termes juridiques, 23e éd., Paris, Dalloz, 2015, p. 630.

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garantis par l’État36. En ce sens, et indépendamment des différentes conceptions

auxquelles elles donnent lieu en doctrine37, elles se distinguent des droits de l’homme,
droits naturels reconnus à l’homme en vertu de sa nature et considérés comme
inaliénables et imprescriptibles38. Ceux-ci sont considérés comme des prérogatives
reconnues à l’Homme indépendamment de la volonté politique qui ne saurait les
méconnaître ou même les réduire39. Autrement dit, les droits de l’Homme
correspondent à l'ensemble des droits que chaque individu possède du fait de son
appartenance à l'humanité et non du fait de la société dans laquelle il vit40.
En droit positif camerounais, la doctrine41 considère que les libertés publiques
sont celles qui sont contenues dans la Constitution et aménagées par la loi42. Dès lors,
l’analyse pose le problème de l’impact de la crise sanitaire de la COVID-19 sur le
régime des libertés publiques au Cameroun. En quoi la COVID-19 a-t-elle affecté les
règles encadrant les libertés des citoyens au Cameroun ?
Cette question est d’une actualité brûlante au regard des discussions suscitées par
l’institution déguisée d’une obligation vaccinale43 pour le personnel de l’Hôpital
général de Yaoundé44 et l’ensemble des personnels officiant dans les services publics
et parapublics déconcentrés de la Région de l’Est du Cameroun45. Elle pose le
problème du rapport entre l’exigence d’une obligation vaccinale et le respect des
libertés fondamentales46 notamment la liberté de disposer de son corps, la liberté

36 Jean ROCHE et André POUILLE, Libertés publiques, 12e éd., Paris, Dalloz, 1997, p. 7. ; Yves

MADIOT, Droits de l’homme, 2e éd., Paris, Puf, 1991, 165-171.

37 Michel LEVINET, Droits et libertés fondamentaux, Paris, Puf, 2010, pp. 4-6.
38 Jean RIVERO, Hugues MOUTOUH, Libertés publiques, Paris, Puf, 9e éd., Tome 1, 2003, pp. 21 et ss.
39 Henri OBERDOFF, Droits de l’Homme et libertés fondamentales, Paris, L.G.D.J, 2008, pp. 26 et s.
40https://www.dictionnaire-juridique.com/definition/droit-naturel.php, consulté le 8 septembre 2021 à

14h56min.
41 Jean-Louis ATANGANA AMOUGOU, L’État et les libertés publiques au Cameroun. Essai sur l’évolution des

libertés publiques en droit camerounais, Thèse de doctorat en Droit public, Université de Jean Moulin-Lyon 3,
1999, p. 21 ;
42 Brusil Miranda METOU, « Vingt ans de contentieux des libertés publiques au Cameroun », RASJ, n°,

2011, p. 269 ; Agnès MAKOUGOUM, Ordre public et libertés publiques en droit public camerounais. Contribution
à l’étude de la construction de l’Etat de droit au Cameroun depuis 1990, Thèse de doctorat Ph.D en Droit public,
Université de Yaoundé II, 2014, p. 35.
43 Au sujet de l’obligation vaccinale en France, une controverse est née au sein de la doctrine quant à

savoir s’il existait une obligation générale de se vacciner. Lire Philippe SÉGUR, « Sur la licéité de
l’obligation vaccinale anti-Covid », RDLF, chronique n° 20, 2021 ; Caroline LANTERO et David
BRAUNSTEIN, « Sur la licéité de l’obligation vaccinale anti-Covid – 2 », RDLF, chronique n° 25, 2021.
44 Voir la Note de service n° 1339-021/NS/HGY/DG/DGA/DPM/SGRH/SN du 12 août 2021

portant redéploiement du personnel dans la perspective de la 3ème vague Covid-19. Dans cette note, le
Directeur Général exige, de manière implicite que son personnel soit vacciné contre la COVID-19 en
ces termes : « (…) En outre, le personnel non vacciné ne pourra plus servir dans les endroits où les patients sont précaires
(Réanimation, Hémodialyse, Oncologie, Urgences…).
À la suite de ce redéploiement ; le personnel non vacciné et sans poste de travail ne sera plus admis à l’HGY
mais continuera à percevoir son salaire sans les compléments liés au travail effectif (primes de rendement, transport, garde,
astreinte et technicité…) jusqu’à nouvel avis (résolution de la réunion de coordination du 10 août 2021) (…) ».
45 Voir le Communiqué radio n° 015/CR/B/SDG/SG du 07 octobre 2021.
46 Au Togo, la Cour constitutionnelle a considéré que la présentation d’une preuve de vaccination contre

la COVID-19 ou d’un test PCR négatif datant de moins de soixante-douze (72) heures pour accéder aux

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d’aller et venir et la liberté de conscience. D’une manière générale, l’étude invite à

questionner le caractère non seulement nécessaire des mesures adoptées mais surtout
leur rapport à l’objectif de poursuite de la satisfaction de l’intérêt général et au respect
des libertés individuelles47. Par ailleurs, l’analyse renferme un intérêt théorique
indéniable.
Elle permet de redécouvrir la légalité d’exception dans un système autoritaire par
la relecture des circonstances exceptionnelles48. Au moyen de la police administrative
et sous le couvert de la police sanitaire, le constat demeure celui suivant lequel
l’idéologie de la construction nationale continue de nourrir le droit administratif
camerounais « (…) à travers l’autoritarisme qui continue de caractériser cette activité essentielle de
la puissance publique »49.
Confrontées à la crise à coronavirus (COVID-19), les règles applicables en matière
de libertés publiques au Cameroun ont connu une appréhension particulière. Dans
ce pays comme ailleurs, le Gouvernement a d’abord prescrit le respect des mesures
édictées par l’OMS en vue de prévenir les risques de contamination à la maladie. Ces
mesures qui s’inscrivent dans une sorte de globalisation des mesures juridiques et
règlementaires applicables en la matière50, ont fait l’objet d’une résistance passive des
populations 51et d’une appropriation particulière. Alors que l’heure est à « permettre à

bâtiments administratifs n’était pas contraire à la Constitution à la seule condition que cette exigence ne
soit pas limitée aux préfectures du Golfe et d’Agoe-Nyivé. Qu’en vertu de l’article 14 de la Constitution,
le gouvernement pouvait prendre la mesure envisagée mais qu’il ne pouvait « (…) le faire qu’en prenant une
ordonnance de portée générale couvrant la totalité des préfectures du territoire national et prévoir la possibilité des mesures
d’allègement ou de renforcement dans telle ou telle préfecture en fonction de l’évolution de la pandémie (…) ». Voir Cour
constitutionnelle du Togo, Avis n° AV-001/21 du 30 septembre 2021, affaire demande d’avis du Premier
Ministre sur le projet d’ordonnance relative à la présentation d’une preuve de vaccination contre le
COVID-19 pour accéder aux bâtiments administratifs. Cette exigence a d’ailleurs fait l’objet d’une
reconduction. Voir Cour constitutionnelle du Togo, Avis n° AV-002/21 du 20 octobre 2021, affaire
demande d’avis du Premier Ministre sur le projet d’ordonnance relative à la présentation d’une preuve
de vaccination contre le COVID-19 pour accéder aux bâtiments administratifs. Voir aussi en France
Conseil constitutionnel, Décision n° 2022-835 DC du 21 janvier 2022, Loi renforçant les outils de gestion
de la crise sanitaire et modifiant le code de la santé publique. Dans cette décision de non-conformité
partielle assortie de réserve, le juge constitutionnel admet la conformité à la Constitution des dispositions
subordonnant l'accès à certains lieux à la présentation d'un « passe vaccinal » en imposant qu'il y soit mis
fin dès lors qu'elle ne sera plus nécessaire et censure celle permettant de subordonner à la présentation
d'un « passe sanitaire » l'accès à une réunion politique.
47Babacar KANTÉ, « Droit et coronavirus », https://imera.hypotheses.org/6632, consulté le 04

décembre 2021 à 23h05min.

48 François SAINT-BONNET, « Note sur Conseil d’État, Section, 28 juin 1918, n° 63412, Sieur

Heyriès », in Thomas PERROUD, Jacques CAILLOSSE, Jacques CHEVALLIER, Danièle LOCHAK,

Les grands arrêts politiques de la jurisprudence administrative, Paris, LGDJ, 2019, pp. 103-112.
49 Emmanuel Ghislain BEYEGUE BOULOUMEGUE, « La persistance de l’idéologie de la

construction nationale en matière de police administrative », in Magloire ONDOA et Patrick Edgard

ABANÉ ENGOLO, Les fondements du droit administratif camerounais, Paris, l’Harmattan, 2016, p. 302.
50 A propos de la globalisation du droit administratif, lire Jean-Bernard AUBY, « La théorie du droit

administratif global : brève présentation critique », https://www.sciencespo.fr/chaire-madp/sites/

sciencespo.fr.chaire-madp/files/jba.pdf, consulté le 30 mars 2021 à 05h23min.
51 Cette attitude tient précisément à la défiance des citoyens envers le système de santé et de ses acteurs

particulièrement l’OMS. Sur cette question, lire Guillaume Le FLOCH, « La défiance envers l’OMS »,

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tous de vivre en bonne santé et à promouvoir le bien-être de tous à tout âge »52, l’on constate que
l’influence de la crise sanitaire sur les libertés publiques a engendré l’instauration d’un
régime de règles spéciales53. Lorsqu’on ne remarque pas qu’il a donné lieu au
renforcement du régime des libertés publiques (II), on ne peut manquer d’observer
que les règles applicables en la matière ont entièrement été écartées(I).

I- Un régime juridique relégué

L’analyse des mesures édictées par le Gouvernement dans le cadre de la riposte

contre la pandémie montre à suffisance que lesdites mesures s’inscrivent dans un
cadre juridique inédit. En effet, il ressort de cette analyse que les mesures dont il est
question n’entrent dans aucun cadre juridique existant, qu’il s’agisse du cadre
juridique ordinaire ou du cadre juridique d’exception54 et applicable en matière de
santé. Elles ne s’adossent sur aucun fondement juridique en vigueur ou du moins sur
une base discutable55, en ce qu’elles rejettent les dispositions applicables en cas de
calamité publique de nature sanitaire d’une part, et, ne prennent pas en compte les
règles applicables aux circonstances d’exception56, d’autre part (A). De la sorte,
l’exercice serein des libertés publiques se trouve en quelque sorte limité du fait d’un
fondement juridique contestable(B). Dès lors, le cadre juridique préexistant se trouve
alors mis de côté au profit de mesures nouvellement édictées.

Revue de droit sanitaire et social, 2021, pp. 9 et ss. ; Johanne SAISON, « Répondre à la défiance par le recours
à la médiation », Revue de droit sanitaire et social, 2021, pp. 119 et ss.
52 Objectif du développement durable n° 3.
53 Certaines de ces règles ont une portée juridique certaine, elles sont contraignantes. Par contre, d’autres

mesures adoptées ne présentent pas ce caractère obligatoire. Elles ne sont pas considérées comme
exposant à des sanctions en cas de non-respect. Sur cette dernière distinction, lire Éric-Adol GATSI
TAZO, Cameroon’sFightAgainst COVID-19 : An OrdinaryLegal Framework for an Extraordinary Situation,
VerfBlog, 2020/5/21, https://verfassungsblog.de/cameroons-fight-against-covid-19-an-ordinary-legal-
framework-for-an-extraordinary-situation/, consulté le 16 avril 2021 à 17h19min.
54 Steve TAMETONG, « Un corridor clair-obscur : à propos du cadre juridique des mesures normatives

exceptionnelles de riposte contre la pandémie du coronavirus au Cameroun », in Steve TAMETONG,

Donald NOUNAMO et Brice WAKAP (dir.), COVID-19 et Droit au Cameroun. Regards pluriels, Yaoundé,
Editions LUPEPPO, 2021, pp. 14-32.
55 Jocelyne DJEUYA TCHUPOU, « La lutte contre le coronavirus (COVID-19) au Cameroun :

recherches sur les fondements juridiques de la stratégie Gouvernementale de riposte face à la pandémie »,
Le Nemro, Revue trimestrielle de droit économique, n° 2, Avril-Juin 2020, Partie 1, pp. 300-313.
56 En droit administratif, les circonstances d’exception regroupent l’ensemble des situations dans

lesquelles l’Administration est autorisée à déroger au respect du principe de juridicité en raison de la

préservation de l’intérêt général. Elles se distinguent des circonstances exceptionnelles proprement dites
qui s’appréhendent comme une théorie d’origine prétorienne permettant à l’administration d’agir au-delà
de ses compétences normales en raison de la survenance de faits exceptionnels aux fins d’assurer la
continuité des services publics. Pour approfondir cette distinction, lire Agathe VAN LANG, Geneviève
GONDOUIN, Véronique INSERGUET-BRISSET, Dictionnaire de droit administratif, 7e éd., Paris, Sirey,
2015, pp.74 et s. ; Cathérine PUIGELIER, Dictionnaire juridique, Bruxelles, Larcier, 2015, n° 908.

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A- Le rejet du cadre juridique en vigueur

Dans le cadre de la riposte contre la pandémie de la COVID-19, les mesures57
édictées par le Gouvernement se trouvent être en déphasage avec la réalité juridique
qu’il s’agisse du domaine de la santé ou de celui de la protection des citoyens contre
les calamités. En effet, aucune de ces mesures ne s’adosse formellement sur les textes
en vigueur en la matière, notamment, la loi portant protection de la santé publique58,
la loi cadre relative au domaine de la santé59(1) ou même la loi portant réorganisation
de la protection civile au Cameroun60(2). La déclaration de crise sanitaire induite par
les mesures prises par les autorités administratives, n’a pas eu la solennité attendue
pour éviter une éventuelle crise politique qui entacherait la stabilité des institutions.

1- Le cadre légal de la santé inadapté

D’emblée, le fondement juridique de ces mesures à savoir les « très hautes instructions
du président de la République »61 demeure flou62 et ne manque pas de susciter des
questionnements en l’absence de toute motivation et de visas constituant les supports
formels de ces mesures63. De cette manière, les mesures de riposte ne manquent pas
de susciter des interrogations au regard du principe de la légalité administrative64.
Les premières interrogations auxquelles ces mesures donnent lieu sont celles de
savoir si elles s’appuient sur des textes assurant la protection de la santé au Cameroun.

57 Pour une connaissance de l’ensemble de ces mesures à la moitié de l’année 2020, voir CHAZAI +
PARTNERS, Recueil des mesures prises par le gouvernement camerounais dans le cadre de la lutte contre la COVID-
19, Douala, 29 mai 2020, 11 p.
58Loi n° 64-LF-23 du 13 novembre 1964 portant protection de la Santé Publique
59Loi n° 96/03 du 4 janvier 1996 portant loi cadre dans le domaine de la santé
60Excepté l’Arrêté n° 000012/A/MINAT du 17 mars 2020 réglementant l'exercice de certaines libertés

et activités dans le cadre du plan de riposte contre la pandémie du coronavirus (COVID-19), l’étude
constate que la plupart des actes pris par les autres les autorités administratives dans le cadre de cette
riposte ne se fondent pas formellement sur cette loi, exception faite des actes des autorités administratives
déconcentrées.
61 Jocelyne DJEUYA TCHUPOU, « La lutte contre le coronavirus (COVID-19) au Cameroun :

recherches sur les fondements juridiques de la stratégie Gouvernementale de riposte face à la pandémie »,
op. cit., p. 306.
62 Il n’existe en réalité aucun texte classifiable dans une catégorie juridique qui édicte ces mesures. Celles-

ci sont essentiellement contenues dans une déclaration rendue publique par le Premier Ministre. Cet état
de chose est de nature à susciter des interrogations au sein de la doctrine. Voir Gilles Jean GUGLIELMI,
« Le droit s’écrit-il dans les communiqués de presse », in Un droit pour des hommes libres, Mél. Alain FENET,
Paris, Litec, 2008, pp. 675-683 ; Ebenezer David NGAHNA MANGMADI, « La décision
administrative à l’épreuve de la Covid-19 : l’expérience camerounaise », Le Nemro, Revue trimestrielle de droit
économique, n° 2, Avril-Juin 2020, Partie 2, pp. 326-337 ; spéc. pp. 330 et s.
63 Charles TUEKAM TATCHUM « La notion de visa en droit administratif camerounais », Juridis

périodique n° 121, Janvier-Février-Mars, 2020, pp. 96-108.

64 Souleymane CAMARA, « Le principe de légalité à l’épreuve du Covid », Horizons du droit, n° 18,

Septembre 2020, pp. 5-36 ; Jean-François BISSI, « La légalité de la lutte contre la coronavirus 19
(COVID 19) au Cameroun », Le Nemro, Revue trimestrielle de droit économique, n° 2, Avril-Juin 2020, Partie 2,
pp. 309-325, spéc. pp. 311-317.

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Au regard de la loi du 13 novembre 196465, la réponse paraît évidente. Aucune de ces

mesures qui pourtant envisagent de préserver la santé des citoyens, ne se fonde sur
ce texte. Bien qu’à la réalité, le texte portant protection de la santé publique ne prévoit
nullement les mesures à adopter en cas d’épidémie ou de pandémie66, il faut
néanmoins reconnaître qu’il constituerait une base juridique intangible pour la riposte
contre la COVID-19. En effet, il ressort de l’analyse de ces dispositions législatives67
que dans le cadre de la prévention des épidémies, de la suppression et du traitement
des maladies transmissibles, les autorités gouvernementales doivent prendre toutes
les mesures nécessaires notamment celles relatives à la destruction des insectes et
animaux dangereux, aux vaccinations préventives obligatoires, à l’isolement et la
désinfection obligatoires en cas de risques d’épidémies ou de maladie dont la
déclaration est obligatoire ainsi que celles touchant à la protection des sources et puits
même déjà utilisés. Dans ce cas, les maladies dont la déclaration est obligatoire et
celles dont la déclaration est facultative, ne peuvent entraîner des poursuites pour la
violation du secret professionnel68. Ainsi, les mesures édictées pour limiter la
propagation du virus auraient pu prendre ancrage sur ce texte, au moins au plan
formel. Qui plus est, la stratégie de riposte Gouvernementale ne s’accommode pas
des prescriptions générales du législateur en matière de santé.
L’analyse du cadre général de la santé au Cameroun montre bien que, de par sa
nouveauté, la pandémie de la COVID-19 ne tient pas compte de la politique
nationale de la santé définie en matière de grandes endémies69. En effet, le cadre
général de l’action de l’État dans le domaine de la santé au Cameroun70 semble se
cantonner à l’énonciation de dispositions vagues ne prenant pas en compte
l’apparition subite et inattendue d’une maladie. Il se contente de jeter les bases de
l’élaboration d’une politique nationale de santé ayant pour objectif l’amélioration de
l’état de santé des populations grâce à l’accroissement de l’accessibilité aux soins
intégrés et de qualité pour l’ensemble de la population et avec la pleine participation
des communautés à la gestion et au financement des activités de santé71. En l’absence
de textes d’application de ces dispositions, il devient difficile de considérer en toute
objectivité que ce cadre juridique constituerait une base évidente des mesures de
riposte. De la sorte, le cadre juridique spécifique à la matière de la santé au Cameroun
apparaît insuffisant pour justifier d’être considéré comme la base juridique de l’action
publique en matière de lutte contre la COVID-19. Ce cadre renferme en effet, des

65 Pour une analyse approfondie de cette loi, lire Francis Ampère SIMO KOUAM, Droit de la santé publique

au Cameroun, West GermanUniversityPress, 2019, p.

66 Steve TAMETONG, « Un corridor clair-obscur : à propos du cadre juridique des mesures normatives

exceptionnelles de riposte contre la pandémie du coronavirus au Cameroun », op. cit., pp. 20 et s.

67 Article 1er alinéa 7 de la loi n° 64-LF-23 du 13 Novembre 1964 portant protection de la Santé Publique
68 Hervé Martial TCHABO SONTANG, « Le secret médical en contexte de crise sanitaire en droit

camerounais », Le Nemro, Revue trimestrielle de droit économique, n° 2, Avril-Juin 2020, Partie 2, pp. 412-445,
spéc. pp. 417-431.
69 Steve TAMETONG, « Un corridor clair-obscur : à propos du cadre juridique des mesures normatives

exceptionnelles de riposte contre la pandémie du coronavirus au Cameroun », op. cit., p. 23.

70 Loi n° 96/03 du 4 janvier 1996 portant loi cadre dans le domaine de la santé
71 Article 2 de la loi n° 96/03 du 4 janvier 1996 portant loi cadre dans le domaine de la santé

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dispositions qui paraissent inadaptées et inappropriées pour la lutte contre cette

maladie72. Il en va de même en ce qui concerne la protection civile.

2- Le régime insuffisant de la protection civile

Par protection civile, on entend l’ensemble des moyens mis en œuvre par un État
pour protéger ses citoyens, en temps de guerre comme en temps de paix73. Elle
désigne la protection des populations contre les accidents et les calamités naturelles.
Aux termes de la loi du 6 décembre 1986, la protection civile consiste à assurer en
permanence la protection des personnes, des biens et de l’environnement contre les
risques d’accidents graves, des calamités ou de catastrophes ainsi que contre les effets
de ces sinistres74. Elle comprend les moyens en matériels et personnels notamment
les personnels des services publics chargés de la conduite des activités y relatives, les
personnes requises, les recrues du contingent et les volontaires.
Dans le cadre de la lutte contre le coronavirus, l’on se serait attendu qu’en dehors
de l’exercice de pouvoirs exceptionnels75, que les autorités administratives eurent
fondé leur action sur le texte organisant la protection civile qui peut régir les situations
d'urgence sanitaire76, puisqu'elle s'applique aux catastrophes et aux calamités, ainsi
qu'à leurs conséquences77. Hélas, même si le motif de protection civile a pu servir de
base des décisions prises par les autorités administratives au niveau déconcentré78, la
loi portant protection civile apparait en elle-même comme un fondement insuffisant
pour servir de base à ces mesures. En effet, en raison de ce qu’elle ne comporte pas
de dispositions spécifiques, de nature à prévenir les dommages matériels et
immatériels qui pourraient survenir d’événements d'une exceptionnelle gravité, de
façon imprévisible et d’une intensité très élevée, la loi portant réorganisation générale
de la protection civile se présente comme un fondement déficient des mesures de
riposte adoptées contre la COVID-19. Or, par son essence même, la protection civile
consiste en un ensemble d’actions de prévention et de secours visant à protéger les

72 Néanmoins, sur le fondement du Décret n° 2008/377 du 12 novembre 2008 fixant les attributions des

chefs de circonscriptions administratives et portant organisation et fonctionnement de leurs services, les

autorités administratives au niveau déconcentré ont pu prendre des mesures visant à restreindre la
propagation de la maladie.
73https://fr.wikipedia.org/wiki/S%C3%A9curit%C3%A9_civile, consulté le 16 avril 2021 à 20h36 min.
74 Article 1er de la loi n° 86/016 du 6 décembre 1986 portant réorganisation générale de la protection

civile
75 Sur ces différents pouvoirs, lire entre autres Guillaume RICHARD, « États d’exception et épidémies »,

RDP, n° spécial, octobre 2021, pp. 81 et ss. ; Alexandre VIALA, « L’état d’urgence sanitaire ou la
tentation de l’épistocratie », RDP, n° spécial, octobre 2021, pp. 55 et ss.
76 Loi n° 86/016 du 6 décembre 1986 portant réorganisation générale de la protection civile
77Éric-Adol GATSI TAZO, Cameroon’s Fight Against COVID-19 : An Ordinary Legal Framework for an

Extraordinary Situation, VerfBlog, 2020/5/21, https://verfassungsblog.de/cameroons-fight-against-covid-

19-an-ordinary-legal-framework-for-an-extraordinary-situation/, op. cit.
78 Voir à titre d’exemple l’Arrêté préfectoral n° 387/AP/F.34/SAAJP du 30 avril 2020 portant

interdiction de l’entrée de tout corps consécutif au COVID-19 ou non dans le Département de la

Menoua.

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citoyens contre les dangers et les risques de désordres provenant d’éléments ou

phénomènes naturels79.
Il aurait fallu, comme l’a suggéré la doctrine d’adopter une loi d’urgence sanitaire
afin de donner une onction de légalité à ces mesures et de fixer le cadre d’intervention
du Gouvernement80. En effet, même le cadre juridique d’exception qui aurait pu
expliquer ces actions s’avère lui également inapproprié81. Ceci justifie d’ailleurs qu’il
ait été mis de côté. Les mesures adoptées semblent alors relever d’un régime illégal,
le rattachement à un fondement juridique existant étant difficilement possible. Il
convient alors d’analyser le régime nouvellement institué pour s’en convaincre.

B- L’institutionnalisation illégale d’une légalité d’exception

Selon la doctrine majoritaire, toute crise sanitaire appelle une organisation
particulière, un régime d’exception dont la caractéristique essentielle consiste à
concentrer entre les mains des gouvernants le pouvoir, l’initiative et l’action82. En
période de crise en effet, l’État va mettre en place des processus et dispositifs pour
pouvoir faire face, au moins temporairement, à certaines difficultés83. Tel est ce qui
s’est produit dans le cadre de la lutte contre la COVID-1984.
La pandémie de la COVID-19encore appelée pandémie du SARS-Cov 2 a
largement impacté le Droit des États d’Europe85 et d’Afrique86 subsaharienne
francophone87. Au Cameroun, il n’en a pas été autrement. De nombreuses mesures,

79 André de LAUBADÈRE, Traité de droit administratif. Les grands services publics administratifs, 3e éd., Paris,
LGDJ, 1978, p. 211.
80 Robert NEMEDEU, « Le COVID-19 et le droit », Le Nemro, Revue trimestrielle de droit économique, n° 1,

Janvier-Mars 2020, pp. 1-4 ; spéc. p. 4.

81 Philippe BLACHER, « L’état d’urgence : hors ou dans la Constitution ? », RDP, n° spécial, octobre

2021, pp. 103 et ss.

82 Isabelle POIROT-MAZÈRES, Sophie THÉRON, Jacques LARRIEU, « La crise sanitaire, curiosité

ou paradigme ? », in Jacques LARRIEU (dir.), Crise(s) et Droit, op. cit., p. 179.

83 Joël ANDRIANTSIMBAZOVINA, « Les régimes de crise à l’épreuve des circonstances sanitaires

exceptionnelles », RDLF, chronique n° 20, 2020.

84 Moïse TCHINGANKONG YANOU, « La lutte contre le COVID-19 au Cameroun. Entre mise en

œuvre déterminée d’une politique publique de crise et échec d’un opportunisme politique »,
http://www/reserchgate.net/publication/341193784, consulté le 5 juillet 2021 à 15h03min.
85 En France, la crise a donné lieu à l’instauration d’un État d’urgence sanitaire dont certaines des mesures

prises par les autorités ont été déférées à la connaissance des juges constitutionnel et administratif. Le
Conseil constitutionnel dans sa décision du 5 août 2021 a d’ailleurs censuré les dispositions de la loi
relative à la gestion de la crise sanitaire et relative à la rupture anticipée de certains contrats en cas de non
présentation de « passe sanitaire » d’une part et au placement en isolement applicable de plein droit aux
personnes faisant l’objet d’un test de dépistage positif à la Covid-19 d’autre part. Voir CC, Décision
n° 2021-824 DC du 5 août 2021, loi relative à la gestion de la crise sanitaire.
86Voir Cour constitutionnelle du Togo, Avis n° AV-003/20 du 8 avril 2020, affaire demande d’avis du

Premier Ministre sur le projet d’ordonnance déterminant les conditions de mise en œuvre de l’état
d’urgence au Togo ; voir aussi Ordonnance n° 001‐2020 du 8 avril 2020 aménageant des mesures
dérogatoires au licenciement et au chômage technique durant la période de la pandémie du Covid‐19 au
Sénégal.
87 Delphine EMMANUEL, « Le juge constitutionnel et les conséquences de l’état d’urgence.

Commentaire croisé des avis n° 08/CC du 30 mars 2020 de la Cour constitutionnelle de la République

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vingt au total88, ont été prises par le gouvernement 89en vue d’endiguer la propagation
de l’épidémie. Cependant, ces mesures s’adossent sur des bases juridiques illégales90,
qui demeurent « (…) une véritable arlésienne, un corridor clair-obscur aux zones d’ombres
évidentes (…) »91. Cette illégalité consacre l’instauration d’un régime d’exception92(1)
qui ne trouve son fondement juridique dans aucun texte de la pyramide normative
(2)93. Dès lors la légalité d’exception94 instaurée par les autorités politiques et
administratives souffre elle-même d’illégalité.

1- L’instauration d’un régime d’exception

La lutte contre la pandémie du coronavirus SARS-Cov 2 implique des actions

fortes. Certaines de ces actions appellent à la mise en place d’un régime juridique
d’exception. Ce dernier transparaît au travers le recours aux réquisitions
administratives d’une part et par l’adoption de mesures fiscales exceptionnelles
d’autre part.

du Niger et Avis 002-ACC-SVC/20 du 30 mars 2020 de la Cour constitutionnelle de la République du

Congo », Revue Afrilex, consulté le 26 octobre 2020 à 05h26min.
88 En plus des 13 mesures initiales adoptées, 7 mesures complémentaires ont été prises par le Premier

Ministre dans les mêmes formes que les premières Voir les Déclarations spéciales du Premier Ministre,
Chef du Gouvernement du 17 mars 2020 et du 09 avril 2020.
89 Les mesures prises dans le cadre de la stratégie de riposte contre le coronavirus au Cameroun sont

d'origines diverses (primo-ministérielles, ministérielles, communales, préfectorales, etc.). La présente

étude se voulant globale, aucune distinction entre leur nature ne saura opérée.
90 C’est le cas du Décret n° 2020/193 du 15 avril 2020 portant commutation et remise de peines. Cette

mesure a été prise en vue de réduire la propagation de la maladie en milieu carcéral considéré comme en
surpopulation et où les contacts physiques sont permanents. Cependant et bien que l’initiative soit
louable, ce texte porte des germes d’illégalité. Selon l'article 8 alinéa 7 de la Constitution, le président de
la République exerce le droit de grâce « après avis du Conseil supérieur de la magistrature ». Dès lors, l’avis du
Conseil supérieur de la magistrature apparaît comme obligatoire et non pas facultatif. Or en l’espèce,
aucune session préalable de ce Conseil ne s’est tenue avant l’édiction de ce décret. Ce qui montre bien
que son avis n’a pu être requis et que le décret du 15 avril 2020 est problématique au regard des
dispositions de la Loi Fondamentale.
91 Steve TAMETONG, « Un corridor clair-obscur : à propos du cadre juridique des mesures normatives

exceptionnelles de riposte contre la pandémie du coronavirus au Cameroun », op. cit., p. 20.

92 David CRISTOL, « Covid-19 : à nouveau danger, régimes exceptionnels », Revue de droit sanitaire et social,

n° 5, 2020, pp. 839 et ss.

93Il est quasiment admis, dans la plupart des États du monde, que les régimes d’exception sont mis en

place pour une période définie et sur le fondement des dispositions constitutionnelles. C’est que qu’a dit
pour droit la Cour constitutionnelle de la République démocratique du Congo dans son arrêt R.Const
1.200 du 13 avril 2020. Pour une analyse de cette décision, lire Franck SHUKURU MAJONI, « L’arrêt
R.Const 1.200 du 13 avril 2020 à l’épreuve de la maladie à Covid-19 : l’état d’urgence et le régime de
dérogation aux droits de l’homme dans la Constitution du 18 février 2006 telle que révisée en 2011 »,
Revue de la Faculté de Droit, Unigom, n° 4, 2020, pp. 285-303.
94 Nous empruntons cette expression au Pr Joseph OWONA. Voir Joseph OWONA,

« L’institutionnalisation d’une légalité d’exception dans le droit public camerounais », in Revue camerounaise
de droit, Vol. 6, pp. 104-123.

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En vue de limiter la propagation du virus, les autorités administratives ont recouru

à des réquisitions des personnes et des biens95. La réquisition s’entend de la possibilité
offerte à l’administration, en contrepartie d’une éventuelle indemnisation de solliciter
les services des particuliers ainsi que l’usage ou la propriété de leurs biens96. Elle
désigne encore cette prérogative de puissance publique par laquelle l’Administration
contraint les particuliers à lui accorder des services, l’usage ou la propriété de leurs
biens mobiliers ou immobiliers, moyennant des indemnités de réquisition97 fixées les
juges administratif et judiciaire en cas de contestation98.
Au sens de la loi du 11 juin 1968, la réquisition désigne l’opération publique par
laquelle une autorité civile ou militaire impose à une personne physique ou morale
l’accomplissement de certaines prestations selon les conditions déterminées par les
textes en vigueur. Si en droit camerounais la loi dispose que la réquisition ne peut
porter que sur les biens meubles99, il convient d’admettre au regard de son décret
d’application et de la pratique que celle-ci peut également porter sur des biens
immeubles100. Il en a été par, exemple, des réquisitions d’hôtels dans le cadre de la
riposte contre la COVID-19101en vue d’y loger les passagers en provenance des pays
au taux de contamination élevé102. Or la réquisition est un procédé autoritaire auquel
on recourt en cas exceptionnels103. Il en va ainsi notamment en cas d’opérations de
maintien de l’ordre public lorsque celui-ci est troublé104 ou en cas de calamités
naturelles ou de graves accidents en raison de la nécessité d’assurer les besoins du
pays105. Dès lors, les réquisitions de ces hôtels invitent à analyser cette situation de

95 Laetitia JANICOT, « La crise de la COVID-19 et la gouvernance », Droit et ville, n° 1, 2021, pp. 51-73,
n° 15.
96Cathérine PUIGELIER, Dictionnaire juridique, op. cit., n° 5004.
97 Agathe VAN LANG, Geneviève GONDOUIN, Véronique INSERGUET-BRISSET, Dictionnaire de

droit administratif, op. cit., p. 411.

98 Maurice KAMTO, « La mise en cause des autorités administratives devant le juge judiciaire

camerounais », in Espaces du service public, Mél. Jean Du Bois de GAUDUSSON, Bordeaux, Presses
universitaires de bordeaux, 2014, t.1, pp. 342 et s.
99 Article 3 de la loi n° 68/LF/4 du 11 juin 1968 portant organisation du régime de réquisitions.
100 Article 1er alinéa 2 du décret n° 68-DF-361 du 04 septembre 1968 fixant certaines modalités

d’application de la loi n° 68-LF-4 du 11 juin 1968.

101 Voir la réquisition administrative du 17 mars 2020 par laquelle le gouverneur de la Région du Centre

servait aux responsables de 17 établissements hôteliers une réquisition de 307 chambres au total pour
accueillir les voyageurs en provenance des pays exposés au SARS-Cov 2 et où sévissait la COVID-19.
102 Voir en guise d’illustration la Lettre n° 63/MINSANTE/CAB du 17 mars 2020 dans laquelle le

Ministre de la Santé publique instruisait au Gouverneur de la Région du Littoral de prendre toutes les
mesures de police administrative destinées à la mise en quarantaine de tous les passagers des vols
débarquant à Douala notamment de « réquisitionner des hôtels et/ou des espaces susceptibles d’héberger lesdits
passagers pendant une durée minimum de 14 jours ». Voir aussi la mesure 10 de la Déclaration du Premier
Ministre du 17 mars 2020.
103 La doctrine souligne à juste titre que « les réquisitions administratives sont des instruments juridiques consacrés

par le législateur en vue d’assurer l’efficacité de l’action administrative lors des périodes exceptionnelles ». Voir Patrick Henri
ASSIENE NGON, Les conditions de validité des réquisitions administratives au Cameroun, Thèse de doctorat en
Droit public, Université de Yaoundé II, 2015, p. 11.
104 Article 2 de la loi n° 90-54 du 19 décembre 1990 relative au maintien de l’ordre.
105 Article 2 de la loi n° 68/LF/4 du 11 juin 1968 portant organisation du régime de réquisitions.

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riposte comme sortant de l’ordinaire, procédant de manière exceptionnelle106. En

effet, le recours au procédé de réquisitions des biens et personnes est encadré et ne
saurait se faire en période normale107. Il est circonscrit à une période et correspond à
une situation particulière. La réglementation prévoit d’ailleurs que le droit de
réquisition disparaisse lorsque les circonstances qui ont motivé son ouverture
prennent fin, sauf disposition spéciale, prise par décret, portant prorogation pour une
période déterminée renouvelable108. C’est dire que le recours à ce procédé traduit
bien la volonté des autorités d’instituer un régime particulier des libertés des citoyens.
De même, en vue de supporter les conséquences économiques de la crise, le
Gouvernement a pris des mesures d’accompagnement à mettre en œuvre pour
soutenir les secteurs en difficultés et les ménages les plus vulnérables notamment les
exonérations de paiement d’impôts109. De toutes les manières, ces mesures fiscales
s’avéraient exceptionnelles au regard du principe de consentement à l’impôt d’une
part mais davantage à la lecture des dispositions de la Constitution d’autre part.
En effet, conformément à l’article 26 de l’Acte Constituant sont du domaine de
la Loi la création des impôts et des taxes et la détermination de l’assiette, du taux et
des modalités de recouvrement de ceux-ci. Dans ce cas, comment comprendre qu’un
acte administratif110, en dehors de toute circonstance exceptionnelle (notamment
l’état d’urgence) ou de toute habilitation législative111, suspende les effets d’une loi,

106Nedjoua HALIL-MERAD, « L’intérêt des mesures de réquisition administrative en période de crise

sanitaire exceptionnelle », RDLF, chronique n° 29, 2020.
107 Aux termes de l’article 5 alinéa 1 de la loi n° 68/LF/4 du 11 juin 1968 portant organisation du régime

de réquisitions, « le droit de réquisition est ouvert par décret établissant la mise en garde, l’état d’urgence, la mobilisation
partielle ou générale, l’état d’exception ». De même, l’article 2 alinéa 2 paragraphe II du décret n° 68-DF-361
du 04 septembre 1968 fixant certaines modalités d’application de la loi n° 68-LF-4 du 11 juin 1968 « le
chef de l’Etat peut déléguer le droit de réquisition aux autorités civiles soit lorsque ont été décrétés la mise en garde, l’Etat
d'urgence ou la mobilisation ; soit par les cas prévus par la charte des Nations Unies ou les traités internationaux ». Il
s’ensuit que le procédé de réquisition n’est utilisé que pour dans des situations particulières, troublant le
cours normal des activités.
108 Voir Article 5 paragraphe III de la loi n° 68/LF/4 du 11 juin 1968 portant organisation du régime de

réquisitions ; Article 2 alinéa 3 du décret n° 68-DF-361 du 04 septembre 1968 fixant certaines modalités
d’application de la loi n° 68-LF-4 du 11 juin 1968
109 Il s’agit notamment de : l’exonération de l’impôt libératoire et de la taxe de stationnement pour les

taxis et moto taxis, l’exonération de l’impôt libératoire et des taxes communales au profit des revendeurs
de vivres, ainsi que l’exonération de la taxe de séjour dans le secteur de l’hôtellerie et de la restauration. Si
les premières mesures comptaient pour le 2ème trimestre de l’exercice 2020, la dernière quant à elle portait
sur le reste de l’exercice budgétaire.
110 Pour un, l’acte administratif unilatéral est « toute mesure inhérente à la fonction administrative, susceptible de

modifier les normes juridiques, de porter atteinte à un intérêt juridiquement protégé et d’être attaquée devant le juge ». Voir
Robert MBALLA OWONA, « Le « temps d’effets » de la décision administrative en droit positif
camerounais », Jurisdoctoria, n° 7, 2011, pp. 47 et s. Cette définition s’appuie en majeure partie sur la
jurisprudence notamment les affaires NGONGANG NJANKE Martin (CFJ/AP, Arrêt n° 20 du 20
mars 1968, NGONGANG NJANKE Martin c/Etat du Cameroun) et Association « Le Tabernacle des
Aigles » (CS/CA, Jugement n° 38/ADD/03-04 du 29 décembre 2004, Association le Tabernacle des
aigles).
111 Il s’agit du cas des ordonnances. En vertu de l’article 28 alinéa 1 de la Constitution, « dans les matières

énumérées à l’Article 26 alinéa 2 ci-dessus, le Parlement peut autoriser le Président de la République, pendant un délai
limité et sur des objets déterminés, à prendre des ordonnances ».

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qui plus est la Loi de finances ? Cette question posait ainsi la question de la légalité
des mesures fiscales prises par le Gouvernement dans la cadre de la riposte de la
maladie à coronavirus112. Depuis lors, les choses ont été remises en place avec
l’adoption d’une Loi de finances rectificative113.
Bien que restaurant les choses dans la légalité, la Loi de finances rectificative114 ne
saurait dénier le caractère illégal du régime juridique mis en place.

2- L’illégalité de l’institutionnalisation

À l’analyse, la stratégie Gouvernementale de riposte face à la pandémie de

coronavirus (COVID-19) s’adosse sur un fondement juridique introuvable. En effet,
les mesures prises au plan national dans le cadre de cette riposte ne sont pas sans
rappeler celles en vigueur en cas d’état d’urgence115. Or, l’état du droit ne traduit
aucunement cette situation juridique particulière116. En effet, conformément à
l’article 9 de la Loi Fondamentale du Cameroun117, « le Président de la République peut,
lorsque les circonstances l’exigent, proclamer par décret, l’état d’urgence qui lui confère des pouvoirs
spéciaux dans les conditions fixées par la loi ». On constate alors la présence d’un corpus de
règles alternatif se développant à l’extérieur du cadre officiellement consacré118.
L’état d’urgence119, dont la déclaration dépend de l’appréciation du président de
la République120, ne peut être proclamé que pour une durée de trois (3) mois
renouvelable une seule fois121 sur tout ou partie du territoire national. Il ne peut être
déclaré que soit en cas d’événements présentant par leur nature et leur gravité le
caractère de calamité publique, soit en cas de troubles portant gravement atteinte à
l’ordre public ou à la sûreté de l’État soit alors en cas d’agression venant de l’extérieur.
Or, dans le cadre de la riposte contre la COVID-19, il n’en est rien. Les mesures

112 Stève Thiery BILOUNGA, « L’incidence de la lutte contre la COVID-19 sur les finances publiques
camerounaises », Revue juridique du bonheur, n° 3, 2021, 30 p.
113 Ordonnance N° 2020/001 du 03 juin 2020 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi

n° 2019/023 du 24 décembre 2019 portant loi de finances de la République du Cameroun pour l’exercice
2020
114 Sur les lois de finances rectificatives, lire Mohamet FALL, « Les lois de finances rectificatives », Revue

Afrilex n° 4, 2004, pp. 293-302.

115 Voir les articles 5 et 6 de la Loi n° 90-47 du 19 décembre 1990 relative à l’État d’urgence.
116 Sur cette question, lire Jacques ROBERT. « Les situations d'urgence en droit constitutionnel », Revue

internationale de droit comparé, n° 2, Vol. 42, Avril-juin 1990, pp. 751-764.

117 Loi n° 96/6 du 18 janvier 1996 portant révision de la Constitution du 02 juin 1972, modifiée et

complétée par la loi n° 2008/001 du 14 avril 2008.

118Alain Franklin ONDOUA, « La nécessité en droit constitutionnel. Étude à partir de quelques

expériences africaines », in L’exception en droit, Mél. en l’honneur de Joseph OWONA, Paris, L’Harmattan,
2021, pp. 67 et s.
119 Sur cette dernière notion lire, Éric NGANGO YOUMBI, « Le nouveau régime de l’état d’urgence »,

Revue CAMES/SJP, n° 001/2018, pp. 497 et ss.

120 Il en va de même en République du Congo. Pour s’en convaincre, lire Aimé Ange Wilfrid BININGA,

« La proclamation et la prorogation de l’état d’urgence sanitaire en République du Congo », Annales de

l’Université Marien Ngouabi, Sciences juridiques et politiques, Vol. 20, n° 1, 2020, pp. 46-54, spéc. pp. 49-51.
121 Articles 2 et 3 de la loi n° 90-47 du 19 décembre 1990 relative à l’État d’urgence.

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prises pour limiter la propagation du virus et qui consacrent un état d’urgence122 de

fait123 s’inscrivent dans un cadre illégal. Cette illégalité s’analyse tant dans l’absence
de fondement juridique de cette action que sur l’incompétence de l’institution primo-
ministérielle à prendre de telles mesures. En effet, il ressort des textes que le pouvoir
de police du Premier Ministre découle de la Constitution124 mais, davantage, qu’il
revient au Président de la République et par décret, de prendre de telles mesures dans
le cadre de l’état d’urgence pour une durée qui ne peut excéder trois (3) mois sauf
renouvellement. Or ces mesures ont été prises en dehors de toute délégation expresse
de pouvoir125 et par un acte dont la nature ne saurait être semblable à un Décret bien
que présentant le même caractère d’impersonnalité et d’obligatoriété propres à tous
les actes réglementaires126. C’est dire que la stratégie de riposte définie par le
Gouvernement pour lutter contre la COVID-19 se base sur fondement juridique
illégal127. Cela étant, les mesures prises par les pouvoirs publics en vue de lutter contre
la propagation de cette maladie posent un problème d’adéquation avec les libertés
fondamentales des citoyens128. Conjuguéesà la situation politique et sécuritaire qui
prévaut en l’état actuel dans le pays129, elles concourent à la mise en place d’un régime

122 Charles TUEKAM TATCHUM, « Les libertés publiques à l’épreuve de l’urgence sanitaire au
Cameroun », op. cit., pp. 76-96 ; Ambroise Louison ESSOMBA, « Les libertés publiques au Cameroun
l’épreuve de la pandémie du coronavirus », op. cit., pp. 65-79.
123 Selon un auteur, il s’agirait plutôt de l’état d’exception. Voir WeismanKOLWE WANGSO La crise

des libertés publiques au Cameroun. Exposé sur l'impact du COVID-19 sur les droits et libertés des citoyens, p. 5. Pour
un autre auteur par contre, l’exclusion de l’état d’exception paraît plutôt compréhensible au regard de ses
conditions de mise en œuvre. Lire Steve TAMETONG, « Un corridor clair-obscur : à propos du cadre
juridique des mesures normatives exceptionnelles de riposte contre la pandémie du coronavirus au
Cameroun », op. cit., pp. 23 et s.
124Voir Emmanuel Ghislain BEYEGUE BOULOUMEGUE, La police administrative au Cameroun :

contribution à l’étude de l’évolution du droit administratif camerounais, Thèse de doctorat Ph.D en Droit public,
Université de Yaoundé II, 2016-2017, pp. 493-496 ; Ambroise Louison ESSOMBA, Le domaine du pouvoir
règlementaire du Premier Ministre au Cameroun, Thèse de doctorat, Université de Douala, 2012, pp. 120-125.
125 Bien que ces mesures soient prises sur instructions du président de la République, il convient de

préciser que ces instructions qui n’ont pas donné lieu à publication d’un acte, ne confèrent pas délégation
de pouvoir. D’ailleurs, les Déclarations qui ont suivi ont été faites dans la continuité des mêmes
instructions. Ce qui permet de considérer qu’il n’y a pas eu transfert de compétence du président de la
république vers le Premier Ministre, caractéristique première de la délégation de compétence. Sur cette
dernière notion, Patrick Edgard ABANÉ, Traité de droit administratif du Cameroun. Théorie générale et droit
administratif spécial, Paris, l’Harmattan, 2019, pp. 119-121 ; Demba SY, Droit administratif, 2e éd., Dakar,
l’Harmattan, 2014, p. 295.
126 François TERRÉ, Introduction générale au droit, 9e éd., Paris, Dalloz, 2012, p. 262 ; Jean-Marie

TCHAKOUA, Introduction générale au droit camerounais, Yaoundé, PUCAC, 2008, p. 88.

127 Pour un point de vue différent, lire Jean Baptiste CHOUAMO, « La Constitution et le droit à la

protection de la santé : recherche sur les bases constitutionnelles de la lutte contre la covid-19 au
Cameroun », RRC, n° 010, Juin 2021, pp. 5-11. Pour cet auteur, la lutte contre la COVID-19 s’inscrit
dans un cadre constitutionnel bien défini. Elle s’appuie sur la nécessité de pourvoir au droit à un
environnement sain et au droit à la protection de la santé.
128 Jean-Marie PONTIER, « Le contentieux lié à la covid-19 devant le juge administratif », Revue de droit

sanitaire et social, n° 5, 2020, pp. 866 et ss.

129 Bien que « (…) le Cameroun et les Comores n’évoquent pas la question des modalités d’une éventuelle déclaration de

guerre [dans leurs dispositifs constitutionnels] » (André CABANIS et Michel Louis MARTIN, Le
constitutionnalisme de troisième vague en Afrique francophone, Louvain-La-Neuve, Bruylant-Academia, 2012,

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des libertés plus ferme, introduisant des règles de plus en plus intransigeantes qu’il
importe d’analyser.

II- Un régime juridique renforcé

Les mesures prises par le Gouvernement en vue d’endiguer la pandémie opèrent

un durcissement du régime des libertés publiques au Cameroun au regard des règles
qu’elles instituent. En effet, le régime des libertés devient de plus en plus sévère
d’abord du fait de la militarisation de la justice pénale130 et de la limitation des droits
fondamentaux par la législation antiterroriste131. Ensuite, l’on observe un
durcissement des règles en raison de lacrise sécuritaire dans les régions de l’Est, de
l’Extrême-Nord, du Nord-ouest et du Sud-ouest132. Enfin, le régime des libertés se
raffermit encore plus avec la riposte contre la Covid-19. À cet égard, les règles
instituées pour lutter contre le coronavirus sont non seulement obligatoires, mais
davantage permanentes133. Elles demeurent en vigueur depuis leur édiction, et
continuent de régir les comportements des citoyens en société malgré l’hostilité de
ces derniers à leur égard134. Qui plus est, le non-respect de ces mesures expose les

p. 128, cité par Alain Franklin ONDOUA, « La nécessité en droit constitutionnel… », op. cit., p. 71.), il
convient de constater que le 17 mai 2014 à Paris, le président de la République du Cameroun déclarait la
guerre au BokoHaram, au cours d’une conférence de presse conjointe des Chefs d’Etat à l’issue du
Sommet de Paris sur la Sécurité au Nigeria.
130 Sur cette question lire entres autres Alain Didier OLINGA, « La résistance entêtée d’une « exception

» condamnée : le jugement des civils par les tribunaux militaires en droit camerounais », in L’exception en
droit, Mél. en l’honneur de Joseph OWONA, Paris, L’Harmattan, 2021, pp. 45-56 ; Bruno Marcelin KEM
CHEKEM, « La répression des infractions relevant des tribunaux militaires dans le nouveau Code de
justice militaire au Cameroun », Juridis périodique, n° 115, Juillet-Août-Septembre, 2018, pp. 111-124.
131 Fabrice Roland BIKIE, « Le droit pénal à l’aune du paradigme de l’ennemi. Réflexion sur l’État

démocratique à l’épreuve de la loi camerounaise n° 2014/028 du 23 décembre 2014 portant répression

des actes de terrorisme », Revue des droits de l’homme, n° 11, 2017, 21 p. ; François EDIMO,
« L’incrimination du terrorisme en droit pénal camerounais », in Judicial Tribune, Vol. 6, n° 1, Juin 2016,
pp. 164-174.
132 Telle est la position de nombreuses organisations de la société civile qui ne cessent de documenter les

nombreux abus de droits humains dont sont victimes, de la part des parties belligérantes, les populations
cde ces zones d’habitation. Pour un aperçu de la question, lire Nouveaux droits de l’Homme, Cameroun :
les populations civiles prises pour cible dans la crise anglophone. Rapport sur les violations et les abus de droits humains en
2020, Yaoundé, 80 p. ; spéc. pp. 19-74.
133Cette situation conforte l’idée suivant laquelle on se trouverait dans une situation de crise endémique.

Pour approfondir l’analyse, voir Jacques MOURGEON, « Les crises et les libertés publiques », op. cit.,
pp. 48-51.
134 Richard Martial MVOGO BELIBI, « Covid-19 et décision publique en situation d’incertitude.

Illustrations et illusion de l’état d’exception en Afrique subsaharienne », Jus Politicum, Revue de droit politique,
n° 26, Juillet 2021, pp. 374-376.

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administrés à des sanctions135 dont on peut questionner la légalité136. En effet,

certaines autorités administratives ont édicté des sanctions auxquelles s’exposeraient
les personnes qui ne porteraient pas de masques dans les lieux publics137 alors même
qu’elles ne sont pas identifiées comme des autorités ayant reçu compétence pour le
faire138. Ces mesures qui s’inscrivent dans une politique de sûreté de l’État et de
stabilité des institutions 139n’ont cessé de porter atteinte de manière constante aux
droits et libertés des citoyens (B) se fondant sur un régime libertaire140 aux règles

135 Donald NOUNAMO KEMOGNE, « Le visage du droit pénal en période de crise sanitaire : étude à
partir de l’exemple de la COVID-19 au Cameroun », in Steve TAMETONG, Donald NOUNAMO et
Brice WAKAP (dir.), COVID-19 et Droit au Cameroun. Regards pluriels, Yaoundé, Editions LUPEPPO,
2021, pp. 63 et s.
136Au Gabon, la Cour constitutionnelle a annulé un arrêté pris par le Gouvernement en vue lutter contre

la propagation du virus au motif pris de ce que la compétence reconnue au Parlement pour contrôler et
évaluer les mesures adoptées avant leur entrée en vigueur n’a pas été respectée alors même qu’elle lui a
été conférée dans le but de s’assurer que ces mesures sont strictement proportionnées et appropriées aux
circonstances de temps et de lieux en ce qu’elles touchent les libertés publiques, les libertés individuelles
et les droits fondamentaux de la personne humaine. En effet, le juge constitutionnel dénonce le fait qu’en
« (…) l’espèce, il appert de l’instruction de l’arrêté n° 0559/PM fixant l’entrée en vigueur des nouvelles mesures
gouvernementales de prévention, de lutte et de riposte contre la propagation de la COVID-19 a été pris le 25 novembre
2021 ; que le texte est entré en vigueur le 15 décembre 2021 sans que le Gouvernement n’ait régulièrement le Parlement des
mesures y contenues, ainsi que l’obligent les dispositions précitées de l’article 5 de la loi n° 003/2020 du 11 mai 2020,
modifiée, susvisée ; que les règles de procédure étant d’ordre public, leur inobservation entraîne ipso facto l’annulation de l’acte
normatif concerné, en l’occurrence l’arrêté n° 0559/PM du 25 novembre 2021 fiant l’entrée en vigueur des nouvelles mesures
gouvernementales de prévention, de lutte et de riposte contre la COVID-19 ». Voir considérant n° 7 de la Décision
n° 043/CC du 24 décembre 2021 relative à la requête de messieurs Jean Valentin LEYAMA et Geoffroy
FOUMBOULA LIBEKA MAKOSSO tendant à voir déclarer inconstitutionnels certains articles de
l’Arrêté n° 0559/PM du 25 novembre 2021 fixant l’entrée en vigueur de nouvelles mesures
gouvernementales de prévention, de lutte et de riposte contre la propagation de la COVID-19 et
l’annulation dudit Arrêté. Ainsi, parce que le Parlement.
137https://ecomatin.net/port-du-masque-medical-les-autorites-durcissent-le-ton/, consulté le 24 avril

2021 à 03h09 min. Il ressort de l’exploitation du texte que le ministre de la décentralisation et du

développement local (Minddevel), a signé le 13 mai 2020 un fax s’adressant aux préfets et portant sur les
mesures à prendre pour le respect obligatoire du port du masque dans le cadre de la prévention et la
riposte contre le Covid-19. Dans ce message il demande aux autorités de « bien vouloir inviter les maires des
communes… à prendre toutes les mesures jugées utiles à travers un arrêté municipal en vue de sanction pour non-respect du
port du masque par populations conformément aux dispositions de l’article 218 (2d), du Code général des collectivités
territoriales décentralisées ». Il informe également que désormais les contrevenants à cette règle barrière mise
en vigueur le 13 avril au Cameroun, devront s’acquitter d’une amende comprise entre 500 et 2.000 FCFA.
138 Sur l’incompétence des autorités administratives dans le cadre de la riposte contre la COVID-19 au

Cameroun, lire Christian Fabrice YINDJO TOUKAM, « L’influence des mesures de riposte contre la
COVID-19 sur le droit au bonheur du citoyen en droit camerounais », Revue juridique du bonheur, n° 3,
2021, pp. 8-10.
139 Pour une vue d’ensemble de cette politique, lire Pélagie Chantal BELOMO ESSONO, L’ordre et la

sécurité publics dans la construction de l’Êtat du Cameroun, Thèse de doctorat en Sciences politiques, Université
Montesqieu Bordeaux IV, 2007, 522 p.
140 L’observation de la scène juridique camerounaise donne à constater que, le fait pour l’État d’adopter

un régime hybride de règle restreignant les libertés publiques n’est pas véritablement en soi une
nouveauté. En effet, en proie à des menaces sécuritaires de diverses natures dans les Régions de
l’Extrême-Nord, du Nord-Ouest et du Sud-Ouest, celui-ci a mis en place un système particulier de
régulation des libertés au sein de ces territoires. La jouissance des droits des citoyens est quelque peu
particulière alors même qu’aucun régime de crise n’a été instauré sur ces espaces. En ajoutant ces

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hybrides (A). Dans un tel contexte, il n’est pas incongru d’évoquer l’idée d’une
négation de l’État de droit141 à défaut de l’institutionnalisation d’un État de police.

A- L’institutionnalisation d’un régime sui generis libertaire

Il est constant que les mesures de riposte adoptées par le gouvernement contre la
pandémie de la COVID-19 ont eu une influence sur le droit au bonheur des
citoyens142. La raison étant que les questions de santé publique ne sont pas seulement
propres à des personnes physiques. Elles relèvent principalement de la responsabilité
de l’État à qui incombe le devoir de garantir le bien-être de sa population, en tout
temps et en tout lieu143. À ce titre et dans le domaine spécifique de la santé publique,
le Ministre de la santé est chargé « de veiller au développement des actions de prévention et de
lutte contre les épidémies et pandémies »144. Pourtant, dans le cadre de la riposte contre la
COVID-19, l’observation démontre bien que de nombreuses autres autorités ont
pris des mesures en vue d’endiguer le développement de cette maladie. Ces mesures
aussi louables qu’elles soient, constituent en réalité des règles attentatoires aux libertés
publiques. Elles posent un problème de proportionnalité au regard de la théorie du
bilan dans la prise de décision administrative145.
Les mesures de lutte contre le coronavirus au Cameroun ne correspondent pas
nécessairement à l’ampleur de la menace à laquelle celle-ci donne lieu. En effet, il
n’existe pas toujours une proportionnalité146 entre ces mesures et l’exercice des droits

nouvelles restrictions des libertés à ces situations devenues plus ou moins constantes et conjugués à
d’autres faits politiques majeurs, le Gouvernement offre ainsi l’opportunité à tout observateur de la scène
juridique et même politique du Cameroun de justifier l’analyse suivant laquelle, le régime sombre de plus
en plus dans un régime autoritaire où les libertés reconnues aux citoyens sont ignorées sinon rejetées.
C’est ce qui a fait (entre autres) dire à auteur que « la dictature fait fureur au Cameroun ». Pour en savoir plus,
lire J. D. WAKAM, « La dictature fait fureur au Cameroun », La Revue Nouvelle, n° 3, 2019, pp. 22-25.
141 Conseil d’État, Les états d’urgence : la démocratie sous contraintes, Étude annuelle 2021, La documentation

française, pp. 29-42.

142 Sur le bonheur comme droit des citoyens, lire avec grand intérêt, Marc DUPRÉ, « Le droit comme

moyen du bonheur », Revue juridique du bonheur, n° 1, 2019, 11 p.

143 Le Préambule de la Constitution dispose à cet effet que « l’État garantit à tous les citoyens de l’un et de l’autre

sexe, les droits et libertés énumérés au Préambule de la Constitution »

144 Article 2 alinéa 2 du décret n° 2013/093 du 03 avril 2013 portant organisation du Ministère de la santé.
145 Jacques CAILLOSSE, « Note sur Conseil d’État, 28 mai 1971, n° 78825, Ville Nouvelle Est », in

Thomas PERROUD, Jacques CAILLOSSE, Jacques CHEVALLIER, Danièle LOCHAK, Les grands
arrêts politiques de la jurisprudence administrative, op. cit., pp. 363-397.
146 Pour un auteur, la proportionnalité des mesures adoptées en République du Congo se justifie par la

consultation des experts des questions épidémiologiques afin de requérir leur avis sur les mesures
envisagées. Pour lui en effet, « la nécessité des mesures prises par le gouvernement sur le plan sanitaire met en lumière
le rôle primordial des experts. En effet, ne disposant pas a priori des connaissances scientifiques leur permettant de se prononcer,
les pouvoirs publics font recours à cette catégorie de citoyens en raison de leurs compétences dans ce domaine particulier. En
réalité, cette démarche n’est pas nouvelle car il n’est pas rare que l’administration sollicite l’avis de spécialistes sur des questions
précises. La proportionnalité leur permet de s’assurer que l’étendue ou la nature des mesures prises sont à la mesure de la
menace. Celles-ci doivent être strictement proportionnées aux risques sanitaires encourus et appropriées aux circonstances de
temps et de lieu. Il faut veiller à la préservation de l’état de droit mais également à l’efficacité des mesures adoptées ». Lire
Guy Jean Clément MEBIAMA, « L’état d’urgence sanitaire et les droits fondamentaux au Congo »,
Annales de l’Université Marien Ngouabi, Sciences juridiques et politiques, Vol. 20, n° 1, 2020, p. 63. En souscrivant

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humains auxquelles elles s’appliquent147 d’autant plus que malgré leur édiction, elles
n’ont pas toujours été respectées par les citoyens et cela, sans que cette réaction
sociale ne donne lieu à un nombre de contamination exponentiel ni même à un taux
de mortalité extrêmement élevé. À certains égards d’ailleurs, ces mesures sont
empreintes d’une extrême gravité, vidant entièrement les libertés publiques de leur
contenu. Les conséquences de ces actes se sont avérées plus sévères pour les
populations que les effets envisagés de la maladie.
Au plan socio-économique comme au plan des libertés, ces mesures se sont
présentées plus dangereuses pour les citoyens148. Ceci est davantage inadmissible que
le régime actuel régissant les libertés publiques depuis l’avènement de la COVID-19
est constitué de règles hybrides, empruntant à la fois au droit commun et aux règles
exceptionnelles149(1). Davantage, le régime nouvellement institué consacre une sorte
d’assouplissement de la légalité administrative du fait qu’il renforce les pouvoirs des
autorités de police administrative (2).

à cette analyse, il convient d’observer que dans le cadre de la riposte contre la COVID-19 au Cameroun,
les mesures prises par les autorités (avant d’être assouplies plus tard), l’ont été en dehors de toute
consultation du Conseil scientifique des Urgences de Santé Publique, créé par décision du Ministre de la
Santé publique le 27 mars 2020. La création de cette instance ayant pour « (…) mission d’émettre un avis
scientifique sur le déroulement de la riposte sanitaire, notamment en ce qui concerne les volets surveillances, prise en charge,
vaccination et gestion sanitaire de la riposte » étant postérieure aux premières mesures adoptées le 17 mars 2020
et renforcées le 24 mars de la même année en vue d’une application stricte.
147La Cour constitutionnelle du Gabon juge d’ailleurs inconstitutionnelles les mesures de riposte adoptées

par le Gouvernement et qui ne sont pas proportionnelles à la protection des droits fondamentaux ainsi
que des libertés publiques et individuelles. Elle a dit pour droit que : « (…) Considérant que si à un moment
donné il s’avère nécessaire de rendre les tests PCR payants par exemple, les taux à fixer doivent tenir compte de des situations
économique et sociale que vivent les populations depuis la survenue de la pandémie de la COVID-19 ; qu’en effet, les
confinements successifs, aisi que l’instauration des couvre-feux, ont conduit plusieurs entreprises à déposer les bilans et ralenti
considérablement l’exercice de certaines activités commerciales, avec leur corollaire qui est la perte de revenus pour les uns et
d’emplois pour un grand nombre d’autres ; qu’au regard de ces contingences économiques et du montant du SMIG en
République Gabonaise, le taux fixé pour les tests PCR normaux n’est ni adéquat, ni proportionnel aux circonstances de
temps et de lieu ainsi que l‘exigent les dispositions ci-dessus rappelées de l’article 7 de la loi n° 003/2020 du 11 mai 2020,
modifiée, susvisée ; (…)
Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède de l’article 6 de l’arrêté n° 0685/PM du 24 décembre 2021 soumis au
contrôle de la Cour viole les principes à valeur constitutionnelle de la hiérarchie des normes et de proportionnalité des mesures
exceptionnelles de prévention, de lutte et de riposte contre les catastrophes sanitaires aux circonstances de temps et de lieu, ainsi
que les dispositions combinées des articles 47 et 48 de la Constitution ; qu’en conséquence, il échet de déclarer ledit article 6
inconstitutionnel ; (…) ». Voir les considérants 14, 15 et 16 de la Décision n° 045/CC du 31 décembre 2021
relative à la requête présentée par Monsieur Geoffroy FOUMBOULA LIBEKA MAKOSSO et
Madame Justine Judith LOKOGO, tendant à voir déclarer inconstitutionnel l’Arrêté n° 0685/PM du 24
décembre 2021 fixant l’entrée en vigueur des nouvelles mesures gouvernementales de prévention, de
lutte et de riposte contre la propagation de la COVID-19 et l’annulation dudit Arrêté.
148ADISI Cameroun, Rapport d’enquête. Impact des mesures gouvernementales de lutte contre la COVID-19 sur les

libertés publiques au Cameroun, 2021, 55 p., spéc. pp. 24-45.

149 Jean Baptiste CHOUAMO, « La Constitution et le droit à la protection de la santé : recherche sur les

bases constitutionnelles de la lutte contre la covid-19 au Cameroun », op. cit., p. 17.

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1- La coexistence de deux régimes juridiques

Dans sa lutte contre le COVID-19, le Cameroun n'a ni recouru aux mesures

exceptionnelles que prévoit sa Constitution, ni adopté une nouvelle loi pour
l'occasion, comme l'ont fait de nombreux autres pays. L'État s'est plutôt appuyé sur
des dispositions déjà existantes, applicables en temps ordinaire pour lutter contre la
pandémie150. Cela s’est traduit par l’accroissement des pouvoirs des autorités
administratives et s’exprime davantage par la motivation des décisions à laquelle les
libertés publiques sont confrontées.
Le régime des libertés publiques en temps de crise sanitaire au Cameroun est
défini par des règles dont la nature est dans une certaine mesure introuvable. En effet
ces règles empruntent à la fois au régime ordinaire des libertés publiques en même
temps qu’il comporte des règles de nature exceptionnelle151. Elles ne correspondent
pas à un régime de règles propres. Au contraire, elles se posent comme un régime
atypique, empruntant à deux types de réglementations.
À l’analyse, il ressort que ces règles accentuent les pouvoirs des autorités
administratives sur la base d’un fondement juridique discutable. Les autorités
administratives jugent alors de l’opportunité de l’exercice d’une liberté sans
nécessairement tenir compte de la légalité. De la sorte, la motivation des décisions
administratives152 se trouve alambiquée. En effet, s’il est de principe que la motivation
principale des autorités administratives était de contrecarrer cette maladie et de
préserver la santé des populations, il faut se rendre à l’évidence que celle-ci ne s’est
pas limitée pas à ce seul dessein. Elle dissimule les vraies motivations notamment les
préoccupations politiques de ces autorités153 ; les mesures adoptées servant alors à
front à toute initiative de nature politique autre que celle visant à encenser le pouvoir

150Éric-Adol GATSI TAZO, Cameroon’sFightAgainst COVID-19 : An OrdinaryLegal Framework for an

Extraordinary Situation, VerfBlog, 2020/5/21, https://verfassungsblog.de/cameroons-fight-against-covid-
19-an-ordinary-legal-framework-for-an-extraordinary-situation/, op. cit.,
151 En France, pareille situation avait déjà retenu l’attention de la doctrine. Pour une auteure en effet, « A

priori la transposition dans le droit commun de règles d’exception prévues comme telles en ce qu’elles portent atteinte aux
libertés et droits fondamentaux a de quoi émouvoir. Comment justifier la mise en place de règles permanentes permettant des
atteintes aux libertés individuelles par l’administration et donc sans le contrôle du juge judiciaire, indépendant par son statut,
dans un état de droit ? », VoirLise PÉRRIN, « Législation d’exception. Des règles d’exception dans le droit
commun », Cahier législatif, n° 276, octobre 2017, p. 1.
152 Sur la motivation, lire Éric Marcel NGANGO YOUMBI, « L’obligation de motivation des actes

administratifs au Cameroun », in L’obligation, Etude en l’hommage au Professeur Paul-Gérard

POUGOUE, L’Harmattan, 2015, pp. 589-612.
153 Richard Martial MVOGO BELIBI, « Covid-19 et décision publique en situation d’incertitude.

Illustrations et illusion de l’état d’exception en Afrique subsaharienne », op. cit., pp. 361-367.

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en place154. Il en a été notamment ainsi en matière de manifestation publique155. D’un

cas à un autre, une manifestation publique peut être annulée ici et être autorisée là-
bas sans que la menace n’ait changé ou même sans que la limite autorisée du nombre
de personnes ne soit respectée. Des concerts de musique ont ainsi pu être interdits156
là où d’autres ont été autorisés. De même, l’on a observé que des cérémonies
funéraires ont pu être suspendues par le Gouverneur de la Région de l’Ouest sur
toute l’étendue de son territoire de commandement 157alors même que des
cérémonies funèbres continuaient de se dérouler en toute quiétude158.
Cette situation qui est de nature à rompre l’égalité entre les citoyens est d’autant
plus incompréhensible qu’en l’absence d’un mécanisme de type « pass sanitaire »159,
rien n’atteste du bon état de santé des participants à ces offices. Rien ne justifie donc
qu’il n’y ait aucun risque de contamination davantage au regard de l’évolution de la
maladie qui au fil de son expansion donne à constater l’existence de patients
asymptomatiques c’est-à-dire des personnes infectées mais dont les signes cliniques
de la maladie ne sont pas perceptibles à première vue. Dans un tel contexte, on fait

154 Le traitement différencié dont a bénéficié la collecte de fonds pour la lutte contre la COVID-19 suffit
à le démontrer. D’un côté, les initiatives engagées par les membres du parti au pouvoir lors de meetings
politiques n’ont connu aucune censure de la part des autorités administratives alors que celle d’un parti
de l’opposition a été considérée comme illégale par les autorités gouvernementales. Voir par exemple
lettre n° 001404/L/MINAT/CAB du 13 avril 2020 du Ministre de l’Administration territoriale adressée
au Ministre des Finances et relative à l’ouverture d’une enquête et gel de fonds de l’association illégale
dénommée « Survie Cameroon – Survival Initiative » par l’ANIF.
155 Ambroise Louison ESSOMBA, « Les libertés publiques au Cameroun l’épreuve de la pandémie du

coronavirus », op. cit., pp. 78 et s.

156 Voir la Décision n° 029/D/J06/01/SP du 25 mars 2021 portant interdiction du concert musical de

l’artiste Petit-Pays organisé par le promoteur du BoukarouLounge ; voir aussi le Communiqué-radio

n° 000039/CR/J/CAB/NBC-. du 24 mars 2021 du Gouverneur de la Région du Centre.
157 Arrêté régional n° 013/AR/F/SG/DPOA du 05 avril 2021 suspendant l’organisation des funérailles

sur toute l’étendue de la Région de l’Ouest

158Tel a par exemple été le cas des obsèques de Sieur MONKAM Pascal, opérateur économique de

renom dont les obsèques officielles ont été organisées en toute quiétude le 10 avril 2021 soit quelques
jours seulement après l’Arrêté de suspension du Gouverneur de la Région de l’Ouest.
159 Il convient néanmoins de mentionner qu’à l’occasion de la Coupe d’Afrique des Nations organisée

par le Cameroun du 9 janvier au 6 février 2022, un mécanisme de pass vaccinal a été institué. Ce protocole
sanitaire exigeait des supporters qu’ils doivent en plus d’être vaccinés, présenter un test négatif PCR
négatif de moins de 72 heures ou un TDR antigénique négatif de moins de 24 heures pour assister aux
matchs. Cependant, l’analyse relève qu’au nom de l'intérêt supérieur de l'état à la fois politique (stabilité
politique et préservation de l’ordre public) et financier (risque de faillite économique), l’on observe une
sorte de modulation des effets des actes pris par le Gouvernement. En effet, en vue de garantir une
meilleure visibilité du Cameroun sur la scène internationale, le Gouvernement a exhorté les populations
à tout entreprendre pour garnir les gradins des stades. A cet égard, pour faciliter la réalisation de cet
objectif, sur les Hautes instructions du président de la République, des mesures exceptionnelles ont été
prises du lundi 17 janvier 2022 au vendredi 4 février 2022 dans le but de permettre aux camerounais de
prendre une part active à cet évènement continental. Le Communiqué signé du Ministre Secrétaire
Général des Services du Premier Ministre le 15 janvier 2022 qui prescrit ces mesures à savoir la tenue des
activités scolaires et académiques de 7h30 à 14h d’une part et l’étalage des activités professionnelles de
7h30 à 14h d’autre part dans le secteur, ne précise plus qu’il est exigé des spectateurs qu’ils présentent
leur pass vaccinal. D’ailleurs, dans la pratique, l’accès au stade n’est plus conditionné par la présentation
d’un certificat attestant de la bonne santé des spectateurs.

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face à la politique du deux poids deux mesures dont le fondement repose sur la
possibilité de recourir aux motifs liés à la COVID-19 pour justifier telles ou telles
mesures ou pour aggraver telles ou telles restrictions. Or, ces extensions des pouvoirs
des autorités exécutives et les restrictions importantes qu’elles permettent d’apporter
à l’exercice des libertés se réalisent normalement de plein droit du seul fait de la
déclaration de l’état d’urgence160. Le fait que les pouvoirs de police des autorités
administratives aient été élargis, en dehors de toute déclaration de l’état d’urgence, en
matière de réquisitions, de réglementation des ouvertures et fermetures des lieux
publics et de loisirs, de séjour de personnes et partant en matière de restriction des
libertés traduit à suffisance l’idée de coexistence de régimes juridiques. En effet, au
cœur du régime de temps ordinaire, les autorités administratives se sont investies de
pouvoirs qui dérogent profondément au droit commun161.En pareilles circonstances,
il est constant que les pouvoirs de police des autorités administratives se trouvent
renforcer et que l’on observe une sorte de résistance active ou passive aux mesures
administratives. Cela pose un problème d’effectivité et d’efficacité de la règle de
droit162. Assurément, malgré l’accroissement des pouvoirs de l’autorité administrative
utiles à la préservation de l’intérêt général, il ressort de la pratique que le désir de
survie pousse les populations à braver les mesures d’interdiction, au risque du péril
de leur vie et au mépris de l’autorité de l’État et du Droit.
C’est dire que la raison d’État qui sert de fondement de la puissance et de l’action
publiques163, déjà tempérée par le développement des mécanismes de tolérance164, se
trouvent davantage éprouvée par une crise de confiance perceptible dans les rapports
entre les citoyens et les gouvernants165. Quoi qu’il en soit, les mesures de riposte
prescrites par le Gouvernement contre la COVID-19 ont eu pour effet de renforcer
les pouvoirs des autorités de police dont on considérait déjà qu’ils occupaient une
marge de manœuvre importante dans la gestion des affaires publiques166.

160 Benjamin BOUMAKANI, « Brèves réflexions sur la catégorie de l’État d’urgence sanitaire en
Afrique », Annales de l’Université Marien Ngouabi, Sciences juridiques et politiques, Vol. 20, n° 1, 2020, p. 5.
161 Ibid., p. 6
162 Christophe MINCKE, « Effets, effectivité et efficacité du droit : le pôle réaliste de la validité », Revue

interdisciplinaire d'études juridiques, n° 1, 1998, Vol. 40, pp. 115-151.

163 Gaëtan Thierry FOUMENA, « Le droit administratif camerounais « postcolonial » en rupture avec le

modèle français inspirateur », Les Annales de droit, n° 14, 2020, pp. 69-101 ; Aimé Raphaël ATBA
EYONG, « L’évolution du fondement idéologique du droit administratif », in Magloire ONDOA et
Patrick Edgard ABANÉ ENGOLO, Les fondements du droit administratif camerounais, op.cit., pp. 292-296.
164 Pour une vue d’ensemble de la question, lire avantageusement RigobertFloriant AYISSI, La tolérance

en droit public camerounais, thèse de doctorat Ph.D en Droit public, Université de Douala, 2019, 463 p. ;
spéc. pp. 310-348.
165 Pour une vue d’ensemble de la question, lire Elsa BERNARD et Fanny GRABIAS (dir.), La confiance

en temps de crise. Étude de l’Équipe de recherche en droit public (ERDP/CRDP) de l’Université de Lille, Bruxelles,
Larcier 2021, 346 p.
166 Jean de Noël ATEMENGUE, La police administrative au Cameroun : recherches sur le maintien de l'ordre public,

Thèse de doctorat de Droit public, Université de Lyon 3, 1995, 362 p. ; spéc. pp. 68-118.

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2-Le renforcement des pouvoirs des autorités de police

La lutte contre la COVID-19 a donné l’occasion aux autorités administratives de

jouir d’un pouvoir de police plus grand que d’ordinaire167. En effet, la riposte
s’inscrivant dans le cadre de la préservation et même de la protection de l’ordre public
sanitaire168, ces autorités ont été au cœur même de la stratégie gouvernementale de
riposte. Déjà que, en période normale, les actes de ces autorités administratives
jouissent d’une certaine immunité juridictionnelle169.La lutte contre le coronavirus a
accentué les pouvoirs de ces autorités en les raffermissant au détriment des droits et
libertés individuelles 170tant en ce qui concerne le régime préventif des libertés que
celui répressif. Les autorités administratives bénéficiant alors d’une liberté accrue
d’appréciation et d’un jugement de l’opportunité de l’exercice ou non d’une liberté.
Faut-il le rappeler, en matière de libertés publiques, deux régimes sont applicables :
le régime dit préventif et celui dit répressif171. Le régime préventif est celui dans lequel
l’exercice d’une liberté publique est précédé par une déclaration ou même une
autorisation préalable de l’autorité administrative172. Il subordonne l’exercice d’une
liberté à un contrôle préalable. En ce sens il est considéré par la doctrine majoritaire
comme étant le « (…) le régime le plus défavorable aux libertés (…) » du fait qu’il consacre
l’interdiction comme la règle et la liberté comme l’exception173.
Au contraire de ce régime d’exercice des libertés publiques, le régime répressif est
celui qui laisse l’individu exercer sa liberté tout en lui assignant des limites dont la
transgression entraîne une sanction pénale prononcée par une juridiction répressive.
Pour le Professeur Ferdinand MÉLIN-SOUCRAMANIEN en effet, « ce régime est le
plus favorable à l’exercice de la liberté. Dans ce cas, l’exercice d’une liberté est immédiat, sans
formalité(s) préalable(s), dans le seul respect de ce que la loi pénale ne réprime pas (…) »174.
À l’analyse, la stratégie de riposte gouvernementale a instauré un régime rigide
d’exercice des libertés qui a placé les autorités de police du processus. En effet, au

167 En guise d’illustration, voir le cas des libertés de réunion et de manifestations publiques. Sur ce point
voir Madeleine Flore BOYOGUENO TSAGUEHE MASSENG, « Ordre public et liberté de réunion
et manifestation publiques au Cameroun en temps de Covid-19 », Revue Africaine de Droit et de Science
politique, op. cit., pp. 273-304.
168 Sur cette dernière notion, lire Stéphanie RENARD, L’ordre public sanitaire. Étude de droit public interne,

thèse de doctorat en Droit public, Université de Rennes I, 2008, 727 p. ; Vigny Landry AMOUSSOU,
L’ordre public sanitaire en Afrique francophone, thèse de doctorat en Droit public, Université de Bordeaux,
2017, 433 p.
169Éric-Adol GATSI TAZO, « Le contrôle juridictionnel des mesures de police en droit administratif

camerounais », Les Annales du droit, n° 13, 2019, pp. 89-120, spéc. pp.
170 Claude-Winnie PEFOLE, « Heurts de la dignité de l’humain à l’épreuve de la pandémie de

coronavirus au Cameroun », in Steve TAMETONG, Donald NOUNAMO et Brice WAKAP (dir.),

COVID-19 et Droit au Cameroun. Regards pluriels, Yaoundé, Editions LUPEPPO, 2021, pp. 101-129 ; spéc.
pp. 110-112.
171 Yves MADIOT, Droits de l’homme, op. cit., 1991, pp. 165-171.
172 Sur le régime préventif, lire entre autres Patrick WASCHMANN, Libertés publiques, Paris, Dalloz, 9e

éd., 2021, p. 474 ; Stéphanie HENNETTE-VAUCHEZ et Diane ROMAN, Droits de l’homme et libertés
fondamentales, 4e éd., Paris, Dalloz, 2020, pp. 228-230 ;
173 Charles-Édouard MINET, Droit de la police administrative, Paris, Vuibert, 2007, p. 23.
174 Ferdinand MÉLIN-SOUCRAMANIEN, Libertés fondamentales, Paris, Dalloz, 4e éd., 2021, p. 8.

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nom du respect des gestes barrières, les régimes préventif et répressif des libertés
publiques ont été endurcis. Du fait qu’il faut par exemple respecter la limitation de
participants à un rassemblement, les autorités de police, lorsqu’elles n’autorisaient pas
une réunion publique175, s’attelaient à encadrer avec fermeté l’exercice des libertés
publiques en rapport avec les gestes barrières. Davantage, les autorités de police
veillent au respect des gestes barrières en dépit des croyances individuelles en
l’existence ou non de la maladie pour quelque raison que ce soit. À titre d’illustration,
au nom de la religion, certaines églises appelaient leurs fidèles à ne pas respecter avec
une grande fermeté les mesures barrières et à faire recours aux prières car, selon elles,
la cause de cette maladie est moins scientifique que maléfique. Face à cette situation
et malgré l’affirmation constitutionnelle de la liberté religieuse176, le ministre de
l’Administration territoriale, n’a pas hésité à ordonner la fermeture des églises de
réveil qui ne respectent pas les mesures barrières contre le coronavirus. Dans une
correspondance adressée aux Gouverneurs de Régions, il prescrit « (…) de procéder à
la fermeture systématique des églises dont les pasteurs tiennent des discours contraires aux mesures
édictées par le gouvernement en vue de freiner la propagation du Covid-19 (…) »177. C’est dire que
les pouvoirs des autorités de police ont été renforcés afin de garantir le respect des
gestes et mesures barrières contre la COVID-19. Celles-ci jugent non seulement de
l’opportunité de mise en œuvre d’une liberté mais disposent davantage de la latitude
de permettre ou non l’exercice de ladite liberté. La marge de manœuvre à elles
concédées apparaît alors importante, le sort de la liberté dépendant alors des
appréciations subjectives que chaque autorité peut porter à son sujet.
Dans un tel contexte et dans celui où le juge administratif camerounais se refuse
de procéder à tout contrôle du contenu de la mesure de police ordonnée178, qu’il
s’agisse d’en apprécier l’opportunité179 ou d’en questionner la proportionnalité180, la
liberté n’est plus le principe et la restriction de police l’exception comme l’arguait
Louis CORNEILLE181 ; c’est la mesure de police la règle et la liberté l’exception.

175 Madeleine Flore BOYOGUENO TSAGUEHE MASSENG, « Ordre public et liberté de réunion et
manifestation publiques au Cameroun en temps de Covid-19 », Revue Africaine de Droit et de Science politique,
op. cit., pp. 281-292.
176 Sur les fondements juridiques de la liberté religieuse au Cameroun, lire Bernard-Raymond GUIMDO

DONGMO, « Réflexions sur les assises juridiques de la liberté religieuse au Cameroun », Les Cahiers de
droit, n° 4, Vol. 40, 1999, pp. 791–819.
177 Voir lettre n° 76445/L/MINAT/CAB du 24 mars 2021
178Éric-Adol GATSI TAZO, « L’ordre public en droit public français et camerounais : regards croisés

sur un labyrinthe juridique », RIDC, n° 4, Vol. 69, 2017, pp. 961-999, spéc pp. 997-999.
179CS/CA, Ordonnance n° 19/O/PCA/CS du 26 septembre 1991, OCDH
180 CS/CA, Ordonnance n° 20/O/PCA/CS du 26 septembre 1991, KOM Ambroise ; CS/CA,

Ordonnance n° 21/O/PCA/CS du 26 septembre 1991, CAP Liberté.

181 Pour le commissaire du gouvernement en effet, « pour déterminer l’étendue du pouvoir de police dans un cas

particulier, il faut toujours se rappeler que les pouvoirs de police sont toujours des restrictions aux libertés des particuliers, que
le point de départ de notre droit public est dans l’ensemble les libertés des citoyens, que la Déclaration des droits de l’homme
est, implicitement ou explicitement au frontispice des constitutions républicaines, et que toute controverse de droit public doit,
pour se calquer sur les principes généraux, partir de ce point de vue que la liberté est la règle et la restriction de police
l’exception ». Voir les conclusions sous l’arrêt Baldy, C.E, Baldy, 10 août 1917, cité par Bernard STIRN,
« Ordre public et libertés publiques », https://www.conseil-etat.fr/actualites/discours-et-interventions/
ordre-public-et-libertes-publiques, consulté le 31 août 2021 à 13h03min.

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D’ailleurs, en France, le juge du référé-liberté s’est retrouvé en situation de prescrire

aux autorités de police l’adoption de mesures de contrainte qui peuvent constituer
des entraves importantes à l’exercice de différentes libertés182.
Cet état de chose est de nature à porter atteinte, de façon continue aux libertés
publiques pourtant consacrées et protégées dans l’ordre juridique.

B- La restriction permanente des libertés publiques

Alors que la crise du COVID-19 s’aggrave, passant d’un variant plus ou moins
virulent à un autre, son impact sur le développement démocratique des pays africains
devient une des principales priorités. Une large attention a été accordée à la question
de ses effets sur les processus électoraux183 ainsi que sur ses conséquences sur le
constitutionnalisme et l’État de droit dans les États d’Afrique de l’Ouest184.Quelques
analyses ont été consacrées à son impact sur les libertés publiques dans le contexte
camerounais185 alors même que ses effets qui ne sont pas entièrement maîtrisés,
contribuent au durcissement du régime desdites libertés186.
L’évolution rapide des chiffres des personnes infectées à travers le monde et les
mutations continues du virus ont contraint le Gouvernement à prendre des mesures
nécessaires à la préservation de l’ordre public. Pour certains auteurs, ces mesures se
justifient par la préservation de la dignité humaine187. Pour d’autres, ces restrictions
ne sont compréhensibles qu’en contexte d’état d’urgence188.
Le constat qui se dégage de l’examen de ces mesures est celui suivant lequel ces
restrictions se prolongent au-delà du temps pour lequel elles avaient été édictées. Or
il est de règle bien établie que les mesures exceptionnelles de limitation des libertés
ne sauraient être édictées ad vitam æternam189. En effet, l’observation révèle que le port

182 Xavier DUPRÉ De BOULOIS, « On nous change notre… référé-liberté » (obs. sous CE ord., 22
mars 2020, n° 439674) », RDLF, chronique n° 12, 2020
183Seni Mohamadou OUEDRAOGO, Djibrihina OUEDRAOGO, « Les élections présidentielles et

législatives à l’épreuve du COVID-19 : une mise en lumière en Afrique de l’Ouest francophone », Revue
Afrilex, consulté le 25 octobre 2020 à 16h14min. Pour une analyse comparée, Romain RAMBAUD,
« Droit électoral et covid-19 : l'occasion manquée du vote par correspondance », AJDA, mars 2021,
pp. 486 et ss.
184 Institute for Democracy and Electoral Assistance, L’impact de la crise du COVID-19 sur le

constitutionnalisme et l’État de droit dans les pays francophones et lusophones d’Afrique de l’Ouest et centrale, Rapport
analytique du webinaire, 23 avril 2020, 18 p.
185On peut mentionner le dossier spécial consacré par la Revue Le Nemro, Revue trimestrielle de droit

économique, à la « COVID-19 et le droit » dans ses numéros d’Avril-Juin 2020 (partie 1 et partie 2). Dans
ce dossier spécial, certaines études abordent le rapport de la COVID-19 aux libertés publiques. Elles ne
les envisagent cependant pas de façon globale et demeurent spécifiques à des domaines et enseignements
du Droit.
186 Xavier DUPRÉ De BOULOIS, « La fin des droits de l’homme ? », RDLF, chronique n° 60, 2020
187 Charles TUEKAM TATCHUM, « Les libertés publiques à l’épreuve de l’urgence sanitaire au

Cameroun », op. cit., pp. 81-86.

188 Jean-Éric GICQUEL, « Covid-19 : crise sanitaire et crise des normes », Recueil Dalloz, 2020, pp. 719

et s.
189 Ainsi au Niger, les prorogations de l’état d’urgence sanitaire dans les différentes localités du territoire

national ont préalablement été soumises à l’appréciation de la Cour constitutionnelle qui jugeait de leur

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du masque demeure obligatoire est systématique pour accéder aux services publics
ainsi que dans tous les établissements publics et privés de formation relevant des
différents ordres d’enseignement. Le système d’enseignement à temps partiel
demeure la règle dans les établissements publics de formation. Les compétitions
scolaires et universitaires sont toujours reportées. C’est dire que la problématique de
la COVID-19 renouvelle ainsi la question des rapports entre l’exercice des libertés
publiques et la préservation de l’ordre public en contexte camerounais190.
De toute façon, les mesures adoptées dans le cadre de la stratégie de riposte
gouvernementale au Cameroun ont apporté des restrictions aux libertés des citoyens
qu’il s’agisse des libertés civiles et politiques (1) ou des libertés sociales et
économiques(2).

1- La limitation des libertés civiles et politiques

La riposte nationale contre la COVID-19 a, à n’en point douter, impacté le régime

des libertés publiques dans son versant civil et politique. Bien qu’il n’existe pas de
définition conventionnelle de cette notion191, il convient de considérer les libertés
civiles et politiques de l’Homme comme des droits qui protègent les libertés
individuelles des citoyens contre les atteintes des Gouvernements, des organisations
sociales et des particuliers, et qui garantissent à chacun la possibilité de participer à la
vie civile et politique de la société et de l’État sans être discriminé ni réprimé192.
Consacrés par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16
décembre 1966, ces droits ont été particulièrement affectés par les mesures de riposte,
principalement la liberté de circulation et la liberté de réunion pour ne s’en tenir qu’à
ces deux libertés.
S’agissant de la liberté de circulation, il faut mentionner que, dans le but de limiter
le propagation de la maladie et en vue de protéger la population, en date du 17 mars
2020 le Gouvernement camerounais a prescrit la fermeture des frontières terrestres,
aériennes et maritimes. Dans ce sillage, la délivrance des visas d’entrée au Cameroun
a été suspendue193. De même, les déplacements urbains et interurbains ont été limités
aux cas d’extrême urgence. Même lorsque certains déplacements internationaux

conformité à la Constitution et particulièrement au regard de l’exigence de délai prescrit par la

réglementation. Voir Cour constitutionnelle du Niger, Avis n° 003/2020/CC du 04 février 2020 ; Avis
n° 004/2020/CC du 11 mars 2020 ; Avis n° 005/2020/CC du 11 mars 2020 ; Avis n° 006/2020/CC du
11 mars 2020.
190 Serge François SOBZE, « Ordre public et libertés publiques : duo ou duel ? », Janus, Revue camerounaise

de Droit et de Science Politique, 9e année, n° 4, 2015, pp. 169-194.

191 Jean-Marie DENQUIN, « Droits civils et politiques », in JoëlANDRIANTSIMBAZOVINA, Hélène

GAUDIN, Jean-Pierre MARGUENAUD, Stéphane RIALS, Frédéric SUDRE (dir.), Dictionnaire des droits
de l’homme, 1ère éd., Paris, Puf, 2008, pp. 318-322 ; Jean MORANGE, « Droits civils et politiques », in Denis
ALLAND et Stéphane RIALS (dir.), Dictionnaire de la culture juridique, 1ère éd., Paris, Puf, 2003, pp. 536-
538.
192https://www.frontlinedefenders.org/fr/right/civil-political-rights consulté le 25 octobre 2020 à

19h53 min.
193 Mesure 2 de la Déclaration spéciale du Premier Ministre, Chef du Gouvernement du 17 mars 2020.

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étaient autorisés, il fallait encore que les voyageurs en provenance des destinations
où sévissait la maladie soient mis en isolement, le temps d’incubation de la maladie.
La restriction des déplacements a imposé au Premier Ministre de suspendre, au
moins temporairement, les missions à l’étranger des membres du gouvernement et
des agents du secteur public et parapublic194. Par ailleurs, interdiction formelle a été
donnée de procéder aux surcharges dans les transports en commun.
Ces mesures qui ont eu pour effet de restreindre la liberté d’aller et de venir des
citoyens consacrée par la Constitution195, ont également participé de la restriction de
la liberté de réunion.
En ce qui concerne la liberté de réunion et de manifestation publique196, le
Gouvernement a édicté une mesure tendant à limiter le nombre de participants aux
rencontres. Ainsi, « les rassemblements de plus de cinquante (50) personnes sont [demeurés]
interdits sur toute l’étendue du territoire national » le temps de la riposte. Sur le fondement
de cette mesure197, de nombreuses autres ont été prises notamment la réduction du
nombre des personnes lors des cérémonies funèbres, au cours d’offices religieux ou
même lors des manifestations politiques alors même que les partis politiques ont la
mission de concourir à l’expression du suffrage198.
La pandémie a mis en lumière la nature de la gouvernance des différentes
démocraties en mettant un accent particulier sur les rapports entre les gouvernements
et les citoyens. D'une part, la crise sanitaire souligne la nécessité de respecter les droits
à la vie et à la santé afin que la vie normale d'une société démocratique soit
préservée199. D'autre part, elle révèle aussi la tension qu’il existe entre ces droits et
d'autres droits, entre les intérêts individuels et collectifs concurrents des populations.
Les mesures de santé publique consistant à faire respecter les distanciations sociales,
qui sont jugées efficaces pour réduire la propagation de certaines maladies de type
grippal, notamment le Covid-19, entrent en conflit avec un certain nombre de droits
individuels200. À cet égard, une étude révèle que les libertés ont reflué dans près de
70 % des pays du monde en 2020 à cause des restrictions provoquées par la lutte
contre la pandémie. Le Cameroun qui demeure classé dans les régimes autoritaires

194 Voir la mesure 12 de la Déclaration du Premier Ministre du 17 mars 2020.

195 Conformément au paragraphe 7 du Préambule de la Constitution, « tout homme a le droit de se fixer en tout
lieu et de se déplacer librement, sous réserve des prescriptions légales relatives à l’ordre, à la sécurité et à la tranquillité publics ».
Or, en vertu de l’article 65 du texte constituant, « Le Préambule fait partie intégrante de la Constitution ».
196Loi n° 90 /055 du 19 décembre 1990 fixant le régime des réunions et des manifestations publiques
197 Pour le cas particulier des libertés de réunion et manifestation publiques, lire Madeleine Flore

BOYOGUENO TSAGUEHE MASSENG, « Ordre public et liberté de réunion et manifestation

publiques au Cameroun en temps de Covid-19 », Revue Africaine de Droit et de Science politique, op. cit., pp. 273-
304.
198 Conformément à l’article 3 de la Constitution, « les partis et formations politiques concourent à l’expression du

suffrage. Ils doivent respecter les principes de la démocratie, de la souveraineté et de l’unité nationale. Ils se forment et exercent
leurs activités conformément à la loi ».
199 Elie TASSEL, « Droit à la santé, droit à la vie et coronavirus. La décision publique face à l’incertitude

scientifique », Cahiers Droit, Sciences et Technologies, n° 11, 2020, pp. 151-170.

200 Alessandra SPADARO, « Les droits humains à l’épreuve de la Covid-19 », La Revue européenne de droit,

numéro spécial, Juin 2020, p. 61.

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c’est-à-dire les États dans lesquels les violations des libertés civiles (entre autres) sont
constantes connaît une baisse considérable de l’indice de démocratie passant de 2,85
en 2019 à 2,77 en 2020201. Cet indice qui est en constante régression depuis 2015202
montre bien que les mesures de riposte ont conduit à un énorme recul des libertés
civiles et politiques au Cameroun203.
Tout compte fait, les mesures édictées dans le cadre de la riposte de la COVID-
19, ont contribué à réduire l’exercice des libertés civiles et politiques de manière
particulière. Ce durcissement des mesures de police a également constitué un socle
du rétrécissement des droits sociaux et économiques.

2- Le cantonnement des libertés sociales et économiques

La riposte contre la COVID-19 n’a pas seulement eu des effets néfastes sur les
conditions de vie des populations204 ou sur l’exercice des libertés civiles et politiques.
Elle a également marqué de ses effets, les libertés sociales et économiques205. En
effet, comme le relève l’Organisation des Nations Unies, la COVID-19 a exacerbé la
vulnérabilité des groupes les moins protégés de la société. Elle a fait ressortir les
inégalités économiques et sociales criardes et les déficiences dans les systèmes de
santé et de protection sociale206 auxquelles les autorités doivent remédier en route
priorité. Les femmes et les hommes, les enfants, les jeunes et les personnes âgées, les
réfugiés et les personnes avec un handicap entre autres ont été touchés de manière
différente207. Elle a révélé qu’en période de crise sanitaire, les libertés économiques
et sociales n’apparaissent pas comme un sujet d’analyse prioritaire208.

201 Voir https://major-prepa.com/geopolitique/classement-pays-indice-de-democratie/, consulté le 08

octobre 2021 à 22h10 min
202 De 2017, année de début des revendications à 2020, cet indice n’a jamais cessé de dégringoler passant

de 3,61 en 2017 à 3,38 en 2018 ; de 2,85 en 2019 à 2,77 en 2020. L’analyse de ces chiffres montre bien
qu’avec le temps la situation des libertés au Cameroun se raffermit davantage.
203 Selon l’étude menée en 2021 par World justice project, l’indice sur l’État de droit classe le Cameroun 32e

sur 33 pays en Afrique subsaharienne et 135e sur 139 pays dans le monde. Pour obtenir cet indice, huit
facteurs ont été pris en compte à savoir les contraintes aux pouvoirs du Gouvernement, l’absence de
corruption, le gouvernement ouvert, les droits fondamentaux, l’ordre et sécurité, l’application des
règlements, la justice civile, et la justice criminelle.
204 Pour un aperçu de ces effets, lire Viviane ONDOUA BIWOLÉ, Impact de la pandémie du Covid-19 sur

l’emploi au Cameroun (IPEC). Regard sur la condition de la femme et l’action syndicale. Rapport d’analyse, Yaoundé,
Friedrich Ebert Stiftung, Juillet 2020, 61 p. ; Sabine Patricia MOUNGOU MBENDA et Viviane
ONDOUA BIWOLÉ (dir.), Épidémiologie de l’économie et confinement de l’organisation COVID-19, Yaoundé,
Les Presses universitaires de Yaoundé, Juillet 2020, 276 p.
205 Pour l’exemple des libertés économiques, lire Sébastien BRAMERET et Stéphanie DOUTEAUD,

« Aller à l’essentiel », JCP /La Semaine Juridique – Édition Administrations et collectivités territoriales
n° 14, 5 avril 2021, pp. 1-2.
206Joël DONGMO NZANGUE, « Le contrat de travail à l’épreuve de la COVID-19 : à la recherche des

pistes de survie », in Steve TAMETONG, Donald NOUNAMO et Brice WAKAP (dir.), COVID-19 et
Droit au Cameroun. Regards pluriels, Yaoundé, Editions LUPEPPO, 2021, pp. 195-219.
207 Nations Unies, COVID-19 et droits humains. Réagissons ensemble, Avril 2020, p. 3.
208 Arnaud SÉE, « Les libertés économiques en période de crise sanitaire : un premier état des lieux »,

RDLF, chronique n° 21, 2020

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L’invocation du droit à l’éducation et de la liberté d’entreprendre suffisent à

asseoir cette conviction.
Dans le but d’éviter la propagation de la maladie et de limiter la contamination
des populations, le Gouvernement a opté pour la fermeture des établissements privés
et publics d’enseignement209. Bien que cette mesure ait concouru à l’adoption du e-
learning, il faut relever qu’elle a plutôt contribué à accroître les inégalités entre les
apprenants, tous ne disposant pas des mêmes opportunités, outils ou accès
nécessaires pour poursuivre leur éducation. Parmi eux, certains ne disposent pas de
moyens adéquats pour accéder au savoir ; le contexte d’accès à internet doublé de
celui des arrêts quotidiens et constants de la fourniture en énergie électrique ne
facilitant pas l’accès aux connaissances et partant la mise en œuvre du droit à
l’éducation210. Cette situation est d’autant plus difficile qu’avant la pandémie, le
diagnostic établi faisait état de l’insuffisance des ressources allouées à ce secteur
prioritaire211.
Au sujet, de la liberté d’entreprendre, l’on observe que pendant la durée de sa mise
en œuvre, la fermeture des débits de boissons, restaurants et lieux de loisirs a porté
atteinte à cette liberté économique fondamentale dans la mesure où elle limitait
l’exercice de ces activités. Au-delà de cette liberté, c’est le droit de propriété qui a été
violé en dépit de toute procédure d’expropriation212. En effet dans son
démembrement fructus qui est le droit de disposer des fruits d'un bien, cette mesure a
entièrement empiété sur la jouissance du droit de propriété. C’est dire que la riposte
a eu un effet « liberticide » indéniable. L’option de l’État camerounais pour les
restrictions là où de simples dérogations auraient suffi constitue le principal argument
de cette opinion213.

209 Mesure 3 de la Déclaration spéciale du Premier Ministre, Chef du Gouvernement du 17 mars 2020.
210 Observatoire national des droits économiques sociaux et culturels du Cameroun, op. cit., pp. 5-7.
211 Stratégie nationale de développement 2020-2030, p. 87.
212 Conformément au paragraphe 22 du Préambule de la Constitution, « le droit de propriété ne saurait être

exercé contrairement à l’utilité publique, sociale ou de manière à porter préjudice à la sûreté, à la liberté, à l’existence ou à la
propriété d’autrui ».
213 Les dérogations consistent en fait en la suspension temporaire de certains droits humains et ne sont

donc autorisées que dans la mesure où elles sont strictement requises par les exigences de la situation, et
ne sont pas incompatibles avec les autres obligations de l'État en vertu du droit international, y compris
le principe de non-discrimination. Par contre, les restrictions sont des limitations aux droits non absolus,
conformes à un objectif légitime et nécessaires dans une société démocratique et proportionnées au but
légitime identifié, c’est-à-dire lorsqu’aucune alternative moins restrictive n’est disponible. Sur cette
distinction, lire avantageusement Alessandra SPADARO, « Les droits humains à l’épreuve de la Covid-
19 », op. cit., pp. 61-63.

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Chapitre 4 : La séparation des pouvoirs et la Covid-19

dans les États de l’Afrique noire francophone

Par Alain Juvénal NGAYA

Ph.D en Droit public
Université de Douala (Cameroun)

Résumé : Connaitre la portée de la Covid-19 sur le droit constitutionnel impose

de ne pas la limiter à la banalisation de la restriction des droits, libertés publiques et à
la revalorisation des moyens et mécanismes du droit souple. De l’expérience des
États de l’Afrique noire francophone, elle suggère de l’étendre aux préoccupations
de réorganisation des pouvoirs institués. Celles-ci concernent de manière accessoire
les formes de territorialisation de l’administration publique et principalement les
fonctions politiques rattachées à l’exercice de la souveraineté de l’État. Ce principe
renvoie cumulativement à la proscription du cumul direct ou indirect, à la modération
de la spécialisation fonctionnelle et à l’idée d’empêchement mutuel entre les pouvoirs
institués exerçant les fonctions attachées à la souveraineté de l’État et ce, à des fins
de liberté politique des citoyens.
À la préoccupation de savoir comment la Covid-19 a-t-elle influencé sur le
principe de la séparation des pouvoirs dans les États de l’Afrique noire francophone,
l’idée générale qui oriente cette problématique à la suite de la méthode juridique
incline à entrevoir l’accentuation de la position privilégiée du pouvoir exécutif.
Mettant en exergue les débats théoriques sur la séparation des pouvoirs, les fonctions
politique et sociale de l’État, les attributs de souveraineté de l’État, le bouleversement
de l’état de droit, la coexistence de l’interprétation politique de la Constitution par le
Président de la République et celle authentique du juge, l’état d’exception, la
hiérarchisation entre les droits et libertés publiques, l’application du droit dans le
temps, les décrets d’avance, les lois de finances rectificatives et l’adaptation des
contrôles, cette réflexion est digne. Par le renforcement du déséquilibre entre les
fonctions politiques de l’État, les contre-pouvoirs affaiblis de cette démesure ne
parviennent pas à le rééquilibrer aux autres organes régaliens de l’État.
Mots-clés : Fonctions de souveraineté de l’État- la continuité de l’État- contre-
pouvoirs- droit budgétaire de l’urgence- état d’urgence sanitaire.

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Introduction

Le néolibéralisme « véritable contrainte axiologique dans la vie internationale »1 ayant

progressivement fait son lit et son nid dans les ordres normatifs contemporains a été
mis en parenthèse par l’épreuve sanitaire. Le réinvestissement de l’État en faveur de
la protection sociale face au péril présent s’est affirmé « au panthéon du droit
constitutionnel »2. Le régime d’exception initié alors par la pandémie à Coronavirus, a
donné, la possibilité d’infléchir la conception substantielle de l’état de droit, de doter
les gouvernants des prérogatives exorbitantes du droit commun et d’abaisser les
contrôles préexistants. L’implication directe est que, « la lutte contre l’épidémie a entraîné
une restructuration en profondeur des circuits de pouvoir au sein de l’État »3 laquelle investit « les
inflexions au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs au nom de la protection du
justiciable »4. Ces affirmations devenues effectives sous la formule de la séparation des
pouvoirs et la Covid-19 trouvent pour socle d’application et de vérification les États
de l’Afrique noire francophone notamment.
D’entrée de jeu, pour répandue qu’elle soit, la conception constitutionnelle de
l’Esprit des lois reposant sur l’attribution de l’exercice entier et exclusif d’une des
fonctions étatiques à l’un des organes constitutionnels totalement distincts,
indépendants et parfaitement séparés fonctionnellement des autres est erronée.
« L’essentiel d’ailleurs n’est pas de distinguer logiquement les pouvoirs » 5, « on rattache parfois à
cette règle l’interdiction de contacts physiques entre les organes »6. Aucun organe constitutionnel
n’est destinataire de l’intégralité d’une fonction ou maitre de sa spécialité matérielle et
ne demeure cantonner à ce fait. Cela n’implique pas l’interdiction totale à un organe
de participer à plusieurs fonctions à la fois mais proscrit l’identité de l’organe des
deux ou trois fonctions. En ce sens, « les organes étatiques ne sont donc du tout séparés
fonctionnellement dans le système de Montesquieu »7. Qui plus, « elle exige simplement qu’un organe
ne puisse exercer le cumul de deux pouvoirs pris en bloc, dans leur totalité »8. En outre, les idées
constitutionnelles de Montesquieu ne pourraient éluder la séparation matérielle pour
prétendre évoquer les freins ou les contrepoids entre les pouvoirs. La spécialisation
fonctionnelle et l’idée d’empêchement mutuel demeurent logiquement incompatible
et inconcevable compte tenu de la négation de relation, de cantonnement et d’abri
de contrôle entre les pouvoirs. Cela est erroné « puisqu’il admet des mécanismes réciproques

1 J. CHEVALLIER., L’État de droit, 2ème éd., Paris, Montchrestien, 1994, p.134.

2 P. JAN., « Les séparations du pouvoir », in Mélanges en l’honneur de Jean Gicquel, Constitutions et pouvoirs,
Paris, Montchrestien, 2008 p.295.
3 J. CHEVALLIER., « L’État à l’épreuve du coronavirus », Pouvoirs n° 177, 2021/2, p. 115.
4 L. FAVOREU., « Le juge administratif et le principe de la séparation des pouvoirs », in Mélanges Paul

Amselek Bruxelles, Bruylant 2005, p.300.

5 G. VEDEL., Manuel élémentaire de droit constitutionnel, 2ème éd., rééd par G. CARCASSONNE., O.

DUHAMEL., Paris, Dalloz, 2002, p.159.

6 M. TROPER., F. HAMON., Droit constitutionnel, 35ème éd., Paris, L.G.D.J, lextenso éditions 2014 p.90.
7 Ch. EISENMANN., « L’« Esprit des lois » et la séparation des pouvoirs », in Mélanges R. CARRE DE

MALBERG., Paris, Librairie Edouard Duchemin, 1977 p.172.

8 Idem, p.148.

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d’influence » 9. « La séparation des pouvoirs avec absence de relations entre les organes est
impraticable »10. Ce principe renvoie cumulativement à la proscription du cumul direct
ou indirect, à la modération de la spécialisation fonctionnelle et à l’idée
d’empêchement mutuel entre les pouvoirs institués exerçant les fonctions attachées
à la souveraineté de l’État et ce, à des fins de liberté politique des citoyens.
Le principe de la séparation des pouvoirs repose également sur la fragmentation
entre les pouvoirs institués, des attributs ou des fonctions rattachées à la souveraineté
de l’État. La trilogie puissance, les organes et les fonctions s’observe. Cette condition
d’existence est généralement appelée la puissance publique ou encore souveraineté et
constitue cette forme de pouvoir politique suprême. « Une doctrine minoritaire dissocie
puissance et souveraineté »11, dont « il ne faut pas confondre la puissance étatique avec la
souveraineté »12. Car, « la souveraineté est la puissance saisie par le droit »13 et la puissance étant
« un simple fait [qui] se mesure en termes de forces »14. Il n’est pas aisé de distinguer de
manière matérielle la période d’exercice de la puissance dissocié de l’État. Or, il est
important « de ne pas employer indistinctement l’une pour l’autre les deux expressions puissance
d’État et souveraineté »15. Ces doctrines font de la souveraineté-puissance la pierre
angulaire de leurs constructions juridiques de l’État. Ce sont les fonctions régaliennes
de la puissance publique souveraine qui se trouvent morcelées entre les
démembrements de l’État. Titulaire de la puissance légitime, « puissance absolue et
perpétuelle de la République » 16, c’est par des « faisceaux de droits régaliens »17 que l’on perçoit
matériellement les attributs juridiques de l’État dans son action. La puissance dont il
s’agit est donc une puissance qui n’est pas supérieure en fait, mais seulement en droit
par des actes normatifs. Elle « signifie puissance unilatérale de commandement »18. C’est dans

9 S. RIALS., « Charles Eisenmann, historien des idées politiques ou théoricien de l’État ? », in P.

AMSELEK (dir), La pensée de Charles Eisenmann, Paris, ECONOMICA, PUAM, 1986 p.110 ; F.
HOURQUEBIE., « De la séparation des pouvoirs aux contre-pouvoirs : l’esprit de la théorie de
Montesquieu », in G. VRABIE (dir), L’évolution des concepts de la doctrine classique du droit constitutionnel, Institut
european, Roumanie, 2008, pp.50-67.
10 R. CARRE DE MALBERG., Contribution à la théorie générale de l’État spécialement d’après les données fournies

par le droit constitutionnel français, t2, Librairie de la société de recueil Sirey, 1922, p.44.
11 O. BEAUD, La puissance de l’État, Paris PUF, coll. Léviathan, 1994, p.10.
12 G. JELLINEK, L’État moderne et son droit – Deuxième partie : Théorie juridique de l’État (1911), trad. G.

Fardis, Éditions Panthéon Assas, coll. Les introuvables, 2005, p. 126.

13 S. GOYARD-FABRE, L’État, figure moderne de la politique, op.cit., p. 140.
14 4 S. GOYARD-FABRE, « Légitimité », op.cit., p.929.
15 R. CARRÉ DE MALBERG, Contribution à la théorie générale de l’État spécialement d’après les données fournies

par le droit constitutionnel français, t. I, Librairie du Recueil Sirey, 1920, p. 191 ; Th. BERNS, « Souveraineté,
droit et gouvernementalité », Arch. phil. droit 2002, p. 353. F. DE SMET, Le mythe de la souveraineté – Du
Corps au Contrat social, « EME, coll. Politique & culture », 2014, p. 8. L. DUGUIT, Traité de droit
constitutionnel – Tome deuxième : La théorie générale de l’État – Première partie : Éléments, fonctions et organes de l’État,
3e éd., De Boccard, 1928, p.2 ; O. BEAUD, La puissance de l’État op.cit., p.18 ; J. CHEVALLIER, L’État,
2ème éd., Paris, Dalloz, « coll. Connaissance du droit », 2011, p. 28 ; S. GOYARD-FABRE, L’État, figure
moderne de la politique, Armand Colin, « coll. Cursus philosophie », 1999, p. 20. É. MAULIN,
« Souveraineté », op.cit., p. 1434.
16 J. BODIN., Les six livres de la République, 1576 ; L. I, chap 8.
17 M. HAURIOU., Précis élémentaire de droit constitutionnel, 2ème éd., op.cit., p.17.
18 O. BEAUD., La puissance de l’État op.cit., p.18.

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l’État et par l’État qu’existe et émerge le cadre matériel d’attribution des fonctions
aux organes visés. Les pouvoirs ne sont que des délégués puisqu’ils ne disposent la
compétence de leur compétence. Il apparaît dès lors justifié de chercher à définir
l’État par le droit, de chercher à placer la théorie juridique de l’État.
Les composantes de l’État tant en droit interne qu’international recouvrent de la
pertinence. « la notion d’État est liée à celles du souverain ; d’organisation permanente, de territoire
et de population » 19. L’État peut être défini, d’un point de vue institutionnel, comme
l’autorité souveraine qui exerce son pouvoir sur la population habitant un territoire
déterminé et qui, à cette fin, est dotée d’une organisation permanente20. L’État se
décliné autour de l’organisation politique qui exerce cette autorité de manière
souveraine, c’est-à-dire sans être tenue de se conformer à d’autres règles que celles,
très lâches, du droit constitutionnel et infra constitutionnel. L’idée d’une personnalité
juridique souveraine distingue l’État des autres entités publiques en droit public
interne se pose. Ici, « le principe qui caractérise l’État en termes de pouvoir de commandement se
nomme la souveraineté »21. Par ailleurs, la population renvoie à cet ensemble homogène
de personnes physiques liée à l’organisation politique et plus spécifiquement à l’État
par le lien de nationalité. Enfin, « Le territoire qui fixe le cadre à l’intérieur duquel il exerce
son pouvoir de commandement à titre exclusif »22. « Le territoire est l’espace délimité par des frontières
et qui désigne la zone de validité spatiale de l’ordre juridique étatique »23. En application des
résolutions de l’Assemblée générale de l’Organisation des unités africaines, il a été
posé le principe de l’intangibilité des frontières. La multiplication des pouvoirs au
sein de celui-ci tient compte de ce cadre en faisant de lui, « le fondement de la validité des
ordres normatifs »24. En ce sens, le principe de la séparation des pouvoirs s’adosse sur
la composante juridique et celles sociologiques de l’État pour poser son idée.
La séparation des pouvoirs se présente comme la conséquence du dogme de la
souveraineté nationale. À la base, « la souveraineté est une et n’appartient qu’à la Nation »25
et elle lui revient de jure de déléguer son exercice aux divers pouvoirs qui incarnent la
souveraineté de l’État. Aucun organe ne peut s’assimiler, se confondre ou détenir en
dehors de la Nation l’attribut de la souveraineté et reconstituer à son compte la
dévolution fragmentée de la souveraineté nationale. L’exigence de telle technique est
« qu’aucun organe de l’État ne puisse détenir en dehors de la Nation elle-même, la totalité des
compétences attachées à la souveraineté »26. La souveraineté nationale se transforme en
souveraineté parlementaire et cela résume l’idée de la représentation-fusion. Le corps
des citoyens est dilué dans celui de ses représentants. Celui-ci récuse « la contestation du

19 RENAUD DENOIX DE SAINT MARC., L’État, 2ème éd., mise à jour, Paris, PUF, « Que sais-je ? »,

2016 p.3.
20 Idem.
21 Ph. BLACHER., Droit constitutionnel, 3ème éd., Paris, Hachette supérieur, 2015 p.13.
22 B. CHANTEBOUT., Droit constitutionnel, 26ème éd., mise à jour, Paris, Sirey, 2009 p.4.
23 Ph. BLACHER., Droit constitutionnel, 3ème éd op.cit., p.12.
24 H. KELSEN., Théorie pure du droit, 2ème éd., trad. Charles EISENMANN., Paris, Dalloz, 1962 p.255.
25 G. VEDEL., Manuel élémentaire de droit constitutionnel, 2ème éd., op.cit., p.157.
26 Idem.

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fait du peuple relégué »27 . Pour faire écho à l’Abbé de Sieyès, « la volonté nationale n’existe
qu’à partir du moment où un acte des représentants en a fait connaître la substance »28. Toutefois
penser autrement le principe de représentation, aboutit à travers le mode de l’écart à
mettre « en scène deux corps, celui des représentés et celui de représentants, chacun jouissant d’un
espace et de prérogatives propres »29.
« La séparation des pouvoirs est à la fois une conséquence de la souveraineté nationale et du
régime représentatif et une recette de liberté »30. L’organisation politique des pouvoirs trouve
une combinaison dans l’effacement de l’exclusivité des autorités de puissance
publique et le morcellement des attributs de la souveraineté entre elles. Il est évident
que l’organe politique qui cumule tous les pouvoirs posséderait une puissance
indéfinie, insusceptible de contrepoids et dont cette puissance sans limites est un
danger pour la liberté politique des citoyens et une ouverture à l’oppression de ceux-
ci. « Ceux-ci, en face d’une telle puissance, sont livrés à l'arbitraire »31. Le but final est que l’on
« se livre à une analyse théorique des conditions dans lesquelles la liberté politique du citoyen peut être
sauvegardée »32. Les constituants renvoient au domaine de la loi, les règles normatives
sur les libertés publiques.
« Les droits et libertés fondamentaux incluent aussi des principes essentiels à tout système libéral :
séparation des pouvoirs… »33. Se présentant comme une théorie libérale, le principe de la
séparation des pouvoirs n’a pas qu’une portée purement institutionnelle. Il ne se
limite à l’organisation des pouvoirs politiques mais incorpore la protection des
citoyens. Les libertés ne sont dites publiques que si l’État intervient pour les
reconnaitre et les aménager, quel que soit l’objet de cette liberté. C’est aux organes de
l’État, titulaire de la souveraineté juridique, qu’il revient de réaliser de telles
conditions. « Elles supposent que l’État reconnaisse aux individus le droit d’exercer, à l’abri des
pressions extérieures, un certain nombre d’activités déterminées »34. On comprend donc que les
libertés publiques ne se conçoivent que dans un système juridique déterminé. La
proclamation des libertés par la Constitution est suivie des garanties assurées par le
législateur35.

27 P.-E ABANE ENGOLO., « Inconsistance du pouvoir constituant et péril de l‘ordre constitutionnel.

Le cas des Etats d’Afrique Noire francophone », RADSP Vol V, n° IX- jan.- juin 2017 p.11.
28 G. BURDEAU., La démocratie, nouvelle édition., Paris, Seuil, 1966, p.39.
29 D. ROUSSEAU., « Faut-il tirer l’ambulance des concepts « Classiques » du droit constitutionnel ? »,

RFDC n° 120/4, 2019 p.880.

30 G. VEDEL., Manuel élémentaire de droit constitutionnel, 2ème éd., rééd op.cit., p.159.
31 R. CARRE DE MALBERG., Contribution à la théorie générale de l’État spécialement d’après les données fournies

par le droit constitutionnel français, t2 op.cit., p.5.

32 M. GOUNELLE., Introduction au droit public. Institutions, fondements. Sources., 2ème éd., Paris, Montchrestien,

1989 p.144.
33 M. LEVINET., Droits et libertés fondamentaux, Paris, PUF, « Que sais-je ? », 2010, p.3.
34 J. MORANGE., Les libertés publiques, 8ème éd., Paris, PUF, « Que sais-je ? », 2007, p.4.
35 RENAUD DENOIX DE SAINT MARC., L’État, 2ème éd., mise à jour, Paris, PUF, « Que sais-je ? »,

2016 p.21. J. RIVERO., « Fin d’un absolutisme », Pouvoirs n° 13, 1991, pp.5-16.

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Pouvant être souple ou strict, le principe de la séparation des pouvoirs se trouvant

« dans tout État démocratique et libéral »36 est la résultante de la constitutionnalisation des
instruments juridiques internationaux. Dans le cadre des actes pré constituants c’est-
à-dire la compétence de définir les règles d’élaboration d’un nouveau texte
constitutionnel, le principe est internalisé par le pouvoir constituant originaire au
moment de l’édiction de celle-ci. Il est également reconduit au moment de l’activité
normative du pouvoir constituant dérivé. Les États adhèrent à l’abandon de l’unité
du pouvoir constituant. La Constitution a intégré dans son préambule la déclaration
des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789. Ce texte fondamental l’évoque
en son article 16. Il s’agit d’un principe de valeur constitutionnelle évoqué pour le
contrôle de constitutionnalité de la loi et autres. Les juridictions constitutionnelles
« ne prennent en compte les normes externes, dans le cadre de leur office, que si celles sont expressément
reprises par le texte constitutionnel »37. Celui-ci irrigue le droit positif. Par ailleurs, le
principe de la séparation des pouvoirs touche à la Constitution au sens matériel. « si
l’on s‘attache à sa matière, on dira qu‘elle concerne l‘organisation générale des pouvoirs de l‘État dans
leurs rapports avec les individus »38.
Théoriquement, l’on peut situer la genèse de l’idée de séparation des pouvoirs aux
classiques grecs et romains. Aristote distinguait en la puissance trois principales
opérations : la délibération, le commandement et la justice39. Le principe de la
séparation des pouvoirs fût posé en Angleterre au cours de la révolution puritaine au
XVIIè Siècle40. Ce fût sous le coup d’œil d’un homme de génie, CROMWELL41. Or,
pour CARRÉ DE MALBERG « ce serait une erreur de vouloir faire remonter Jusqu’Aristote
les origines de la théorie de la séparation des pouvoirs »42. Davantage, faute de continuité
historique suffisamment probante en matière institutionnelle, « ce type de généalogie peut
paraitre aujourd’hui comme quelque peu abusif »43. Dans les temps modernes, la séparation
des pouvoirs a été posée par John Locke. Dans son œuvre44, il distingue trois
pouvoirs : le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir fédératif ou droit de
faire la paix ou la guerre et les traités. « Au fond, la doctrine de Locke se ramène donc à une

36 J.-Ph FELDMAN., « La séparation des pouvoirs et le constitutionnalisme. Mythes et réalités d’une

doctrine et de ses critiques », RFDC n° 83/3, 2010, p.483.

37 A. ONDOUA., « La jurisprudence internationale des juridictions constitutionnelles des États

d’Afrique noire francophone », in O. NAREY (s.dir), La justice constitutionnelle, Paris, L’Harmattan, 2016,
p.299-300.
38 P. BASTID., L‘idée de Constitution, Paris, ECONOMICA, 1985 p.27 ; A. CARRINO., « De la

Constitution matérielle », in D. DE BECHILLON., V. CHAMPEIL-DESPLATS., P. BRUNET., E.

MILLARD (dir), Mélanges en l‘honneur de Michel TROPER, L‘architecture du droit, Paris, ECONOMICA,
2006 p.239 et s.
39 R. CARRE DE MALBERG., Contribution à la théorie générale de l’Etat spécialement d’après les données fournies

par le droit constitutionnel français., t2 Paris, Dalloz, 2004, p.2

40 A. ESMEIN., Éléments de droit constitutionnel français et comparé, Paris, L.G.D.J., 2001, p. 452.
41 Idem., p.452.
42 R. CARRE DE MALBERG., Contribution à la théorie générale de l’Etat spécialement d’après les données fournies

par le droit constitutionnel français., t2 op.cit., p.2.

43 J.-L SEURIN., « Les origines historiques de la séparation des pouvoirs », in études offertes à Jean Marie

Auby, Paris, Dalloz, 1992, p.655.

44 Traité du gouvernement civil publié en 1690 éd., GF FLAMMARION.

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simple théorie de franche séparation des pouvoirs »45. Et l’on convient que l’idée d’une
séparation fonctionnelle des pouvoirs n’est pas clairement formulée. Puis, de la
glorieuse révolution de 1688 et celle américaine de 1776 se forgea véritablement la
pratique du « gouvernement modéré ». « C’est à partir de cette expérience concrète que l’on
découvrira ultérieurement les principes de la séparation des pouvoirs »46. C’est également la
position de Mauro Barbebis47. Par ailleurs, déclenchée dans la ville de Wuhan en
Chine en 2019, la Covid-19 s’est très vite étendue en Europe, en Amérique et atteint
l’Afrique au mois de février 2020. Elle a connu le variant Delta, omicron.
La réflexion sur la séparation des pouvoirs et la Covid-19 est digne de pertinence.
Celle-ci permet de théoriser sur l’état de droit bouleversé et les composantes juridique
sociologique et juridique de l’État affectées. Notion de fait et créateur d’un état
d’exception, l’aléa influence le droit en vigueur. Ainsi, « le droit public est depuis toujours,
et quasiment structurellement soumis aux contraintes ou aux aléas de changement »48. En outre,
elle met en exergue la hiérarchisation des libertés publiques d’une part et, d’autre part,
l’espace public limitant plus l’expression des libertés publiques et c’est l’espace privé
qui est devenu le nouveau refuge de celles-ci. Puis, la coexistence de l’interprétation
politique de la Constitution par le Président de la République et celle authentique du
juge est affirmée. En outre, la santé publique non considérée comme un bien car
insusceptible d’appropriabilité et de disponibilité est passée d’une conception
individualiste à une préoccupation nationale et internationale. L’idée que la santé est
une affaire nationale a rénové le mode d’intervention de l’État. « Une sorte de richesse
nationale »49 renouvelée et renforcée par la Covid-19 a justifié la politique de l’urgence
sanitaire, la place accordée à l’équipement sanitaire national et à ses prévisions dans
les documents, plans et les textes budgétaires. Il en est aussi de l’application du droit
dans le temps et dans l’espace est mise en exergue afin d’identifier le caractère
convergent ou contingent des mesures. À l’issue, on pourra évaluer dans une logique
structurelle, l’internalisation du régime aménagé par la Covid-19 dans le droit positif
projeté.
S’il est avéré que « la balance des pouvoirs règle l’attribution des deux fonctions politiques,
légiférer et exécuter la loi, à des organes concurrents à leur exercice »50, alors comment la Covid-
19 a-t-elle influencé le principe de la séparation ? Le survol panoramique du droit
positif des États tels que le Congo Brazzaville, la Côte d’Ivoire, le Gabon,
Madagascar, le Niger, le Sénégal, la République démocratique du Congo et le Togo
incline à évoquer l’hypothèse de l’accentuation de la position privilégiée de l’exécutif
par la Covid-19. Deux grands mouvements l’articulent. Par l’atrophie des
prérogatives de l’exécutif, la crise sanitaire a renforcé le déséquilibre entre les

45 R. CARRE DE MALBERG., Contribution à la théorie générale de l’Etat spécialement d’après les données fournies
par le droit constitutionnel français., t2 op.cit., p.3.
46 J.-L SEURIN., « Les origines historiques de la séparation des pouvoirs » op.cit., p.652.
47 M. BARBEBIS., « Le futur passé de la séparation des pouvoirs », Pouvoirs n° 143, 2012, p.10.
48 B. PLESSIX., « Réflexions générales », op.cit., p.193.
49 A. DE LAUBADERE., J.-C VENEZIA., Traité de droit administratif, t3 5ème éd., Paris, L.G.D.J., 1993

p.229.
50 M. BARBEBIS., « Le futur passé de la séparation des pouvoirs », op.cit., p.6.

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fonctions politiques de l’État d’une part (I). Corrélativement, elle affaiblit la réaction
des contre-pouvoirs de l’exécutif et, de cet état de fait, elle n’a permis de le rééquilibrer
aux autres organes régaliens de l’État d’autre part (II).

I- Le renforcement du déséquilibre entre les fonctions politiques de l’État

L’idée du pouvoir exécutif salvateur du péril sanitaire et considéré comme le grand

maitre du jeu économique et le grand ordonnateur de la vie sociale a simplement
accentué le déséquilibre entre les fonctions politiques. Le mythe de la séparation des
pouvoirs qui « en fait, Montesquieu distribue les fonctions politiques (législatif et exécutif » d’après
la règle de la balance »51, déjà relativisé en situation normale l’est davantage dans « des
régimes d’exception »52. Cela « comporte une extension des prérogatives des autorités civiles en raison
d’une menace contre laquelle le gouvernement lutte »53. L’idée que « la théorie classique de la
séparation des pouvoirs semble avoir vieilli en raison du renforcement des pouvoirs de l’exécutif aux
dépens du parlement »54 est confortée. Nonobstant la conservation de ses prérogatives
ordinaires et traditionnelles, l’exécutif les étend par l’appropriation des compétences
à lui déléguer par le parlement (A). Ainsi, la Covid-19 cède, introduit, classe, range
dans le droit de l’exception, les compétences déléguées à l’exécutif (B).

A- L’extension matérielle par l’appropriation des compétences déléguées

Initiant la multiplication des dérogations aux compétences déléguées par le
parlement, les ordonnances ont incontestablement valorisé l’action sanitaire du
pouvoir exécutif. S’imposant comme une nécessité et justifiée par le contexte, les
ordonnances sont l’une des expressions poussées de rationalisation des pouvoirs du
parlement et du contournement du processus normal de production normative au
profit de l’exécutif. L’urgence et le souci de flexibilité ont fait peser la balance au
profit de celles-ci. En droit constitutionnel, l’approche de l’urgence qui prévaut
souvent : « l’urgence nait d’une crise »55. Dès lors, « les dimensions juridiques de cette recrudescence
de la législation par ordonnances (…), sont réelles » 56. Cela conforte alors la délégation de la
compétence normative du parlement (1) et l’activation des prérogatives financières
de l’exécutif en situation de crise (2).

51 M. BARBERIS., « Le futur passé de la séparation des pouvoirs » op.cit., p.5.

52 V. CHAMPEIL DESPLATS., « Qu’est-ce que l’état d’urgence sanitaire. D’un état d’urgence à l’autre
ou l’intégration des régimes d’exception dans les États de droit contemporain », RFAP n° 176, 2020/4,
p.888.
53 Ph. BLACHER., « L’état d’urgence : hors ou dans la Constitution ? », RDP hors-série n° 006, 2021

p.103.
54 D. BARRANGER., L’essentiel du droit constitutionnel. Théorie générale du droit constitutionnel, 17ème éd., Paris,

Qualino lextenso, 2019 p.83.

55 J. ROBERT., « Les situations d’urgence en droit constitutionnel », R.I.D.C n° 2, 1990 p.751.
56 P. N’DRI-THÉOUA., « Ordonnances et séparation des pouvoirs budgétaires en période de Covid-

19 » RAFiP n° 8 – 2ème semestre 2020 p.12.

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1-La délégation de la compétence normative du parlement

L’état d’urgence initié par la Covid-19 a entrainé de manière pragmatique la

rationalisation de la compétence normative du parlement. Par la loi d’habilitation, la
représentation nationale a mis en parenthèse durant une période précise, ses
prérogatives de droit commun. Le titulaire de droit commun de celles-ci a été mis en
veilleuse au profit du bénéficiaire d’exception. L’on est en présence « des causes de
l’absorption de la fonction législative dans la fonction exécutive »57. Car, c’est « un principe normatif
dont il tire certaines implications touchant aux rapports entre les institutions »58. Ainsi,
l’ordonnance a impliqué l’incompétence contextuelle et temporelle du parlement sur
matières habilitées. Le sens de l’incompétence négative ou positive de l’exécutif sur
la loi d’habilitation est alors fondé car il est devenu le bénéficiaire d’exception et
précaire de la fonction constitutionnelle.
D’entrée de jeu, une logique circonstancielle canalise le recours aux ordonnances.
L’idée de juguler le péril sanitaire et de contenir l’aggravation de celui-ci impose, le
recours à une technique d’urgence. « La technique normative des ordonnances est aujourd’hui
la seule souplesse (…) par rapport à la procédure législative plénière »59. Le recours aux
ordonnances permettrait de contourner cet obstacle pour encore renforcer la
poussée normative. L’exécutif est considéré comme mieux à même d’agir en urgence
et de remplir les tâches de plus en plus complexes. Cette technique permet de
contourner la lourdeur de la procédure législative de droit commun et de protéger le
droit à la santé des citoyens. Cela dénote « l’adaptation de la législation »60 à l’urgence
sanitaire. L’abaissement du parlement dépossédé de sa prérogative essentielle
d’élaboration des mesures de ripostes à la crise sanitaire et de limitation des libertés
publiques. Cette modalité a été conçue par les constituants comme une dérogation
encadrée à la répartition des compétences entre la loi et le règlement. Sous l’effet, de
la crise sanitaire, le recours aux lois d’habilitation prérogative restée latente dans le
texte de la Constitution a cessé de demeurer épisodique et parcellaire. « Très
logiquement, à cette augmentation radicale des habilitations correspond une croissance récente très forte
du nombre d’ordonnances »61. Son champ matériel concerne tant l’habilitation du
parlement que la prorogation de l’échéance de riposte à la crise sanitaire. Que l’on

57 J.-Ph FELDMAN., « La séparation des pouvoirs et le constitutionnalisme. Mythes et réalités d’une

doctrine et ses critiques » op.cit., p.486.

58 A. ROBLOT TROIZIER., « Un concept moderne : Séparation des pouvoirs et contrôle de la loi »,

Pouvoirs n° 143, 2012 p.89.

59 M. GUILLAUME., « Les ordonnances : tuer ou sauver la loi ? », Pouvoirs n° 114, 2005, p.128.
60 Idem, p.120.
61 Ibidem, p. 119

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soit au Congo Brazzaville62, au Gabon63, au Niger64, au Sénégal65, au Togo66, les lois

d’habilitation ont porté sur la délégation de décider sur la Covid-19. Il en est aussi de
l’habilitation à décider par ordonnance.
Présentant des contenus épars et divers mais convergeant vers une finalité
commune, la délégation législative constitue de manière conjoncturelle l’unité de
mesure de l’incompétence du législateur. Elle constitue plus exactement l’unité de
mesure des doublons et de la dépossession des matières non réservées au domaine
de la loi par le pouvoir exécutif. Durant l’échéance de la délégation législative laquelle
oscille entre reconduction successive et prolongement d’échéance de riposte à la crise
sanitaire, le législatif ne devrait mettre en œuvre son activité normative sur les
matières transférées. La représentation nationale est de manière circonstancielle
dépourvue de compétence matérielle sur ses propres matières. L’on perçoit « l’effet
utile d’un tel déclassement »67. Du côté de l’exécutif, la délégation législative constitue par
le truchement du juge, l’unité de mesure de l’incompétence négative ou de
l’incompétence positive. D’une part, il contrôle l’incompétence positive c’est-à-dire
le cas où l’exécutif « est allé au-delà de la compétence qui lui est donnée »68 dans le cadre de la
loi d’habilitation. D’autre part, l’incompétence négative est le cas où celui-ci
« méconnait sa propre compétence en ne prenant pas toutes les mesures qu’il revenait de prendre »69.
La délégation législative induite par la crise sanitaire n’affecte pas le domaine
réservé du parlement70 et l’échelle normativité des matières cédées. Le domaine
réservé de celui-ci déclasse l’action normative du règlement et s’impose à
l’aménagement exclusif du législateur. Le respect des prérogatives du législateur
comme limite à la compétence réglementaire conduit en l’espèce à observer le « champ
de compétence réservé au législateur »71. La compétence réservée ou ouverte au législateur
par la Constitution ne peut « faire l’objet d’un règlement pris en vertu d’une délégation

62 Article 1er de la loi n° 46-2021 du 11 décembre 2021 autorisant la prorogation de l’état d’urgence
sanitaire en République du Congo Brazzaville ; décret n° 2021-523 du 11 décembre 2021 portant
prorogation de l’état d’urgence en République du Congo
63 Article 1er de la loi n° 002/2020 du 25 avril 2020 portant prorogation de la durée de l’état d’urgence

(Gabon).
64 Avis n° 006/CC du 11 mars 2020, Premier Ministre (Niger)
65 Article 1er de la loi n° 2020-13 du 02 avril 2020 habilitant le Président de la République à prendre, par

ordonnances, des mesures relevant du domaine de la loi pour faire face à la pandémie de l’état d’urgence
(Sénégal).
66 Article 1er de la loi n° 2020-005 du 30 mars 2020 portant habilitation du gouvernement à prendre par

ordonnances les mesures relevant du domaine de la loi (Togo).

67 B. MATHIEU., « La part de la loi, la part du règlement. De la limitation de la compétence réglementaire

à la limitation de la compétence législative », Pouvoirs n° 114, 2005, p.84.

68 G. DRAGO. Contentieux constitutionnel français, 2ème éd., refondue, op.cit., p.389
69 L. FAVOREU., « Le droit constitutionnel jurisprudentiel », RDP, 1986, p.416.
70 J. TREMEAU, La réserve de loi. Compétence législative et constitution, ECONOMICA-PUAM,

COLLECTION Droit public positif, 1997, p. 276.

71 B. MATHIEU., « La part de la loi, la part du règlement. De la limitation de la compétence réglementaire

à la limitation de la compétence législative », Pouvoirs n° 114, 2005, p.75.

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législative »72. C’est par la théorie des normes visées ou dérivées que le constituant
précise les matières devant être exclusivement aménagées par le législateur. Celle-ci
articule le prolongement de l’idée de Constitution sur des matières précises. « Cette
technique est celle du renvoi à une norme extérieure par la Constitution mais visée par elle »73
« permettant de compléter le caractère normatif de la constitution »74. Au Congo Brazzaville, une
loi ordinaire est visée pour déterminer le statut de l’opposition politique75, les
fonctions et les emplois militaires76, les conditions de mise en œuvre de l'état
d'urgence ou de l'état de siège77. Une loi organique est visée pour aménager les
conditions et la procédure de mise en accusation du Président de la République78, le
règlement du mode de présentation du budget de l'État79. Au Gabon, une loi
organique fixe le régime juridique des parlementaires80, la mutation de la question
écrite en question orale81. Cette technique est également consacrée par les
constituants camerounais82, malgache83, sénégalais84, nigériens85 et togolais86.
L’éviction de la délégation des matières réservées s’explique par le caractère
prescriptif et non permissif des dispositions constitutionnelles. La source
constitutionnelle de cette habilitation justifie ce caractère impératif qui s’impose au
législateur. Ce faisant, le caractère impératif de l’habilitation constitutionnelle de la
compétence réservée du législateur implique l’éviction du règlement dans
l’aménagement des matières contenues dans les énoncés habilitant. Par « la présence des
énoncés habilitants »87, l’on convient que « la réserve de loi prohibe l’habilitation législative »88.
En ce sens, la délégation législative ne porte pas sur les matières réservées du
législateur et ne saurait méconnaitre la délimitation constitutionnelle de la répartition
des compétences entre la loi et le règlement. Dans ce cadre constitutionnel, il est

72 E.-P SPILIOTOPOULOS., « L’importance de la distinction entre la loi formelle et la loi matérielle en

droit positif grec », in recueil d’études en hommages à Charles Eisenmann, Paris, Cujas, 1977 p.129.
73 A. ROBLOT TROIZIER., Contrôle de constitutionnalité et normes visées par la Constitution française, Paris,

« Nouvelle Bibliothèque de Thèses », Dalloz, 2007 p.1-2.

74 L.-P GUESSELE ISSEME., « Les normes dérivées de la Constitution dans les Etats d’Afrique Noire

francophone », RADSP Vol V, n° IX- jan.- juin 2017 p.95.

75 Articles 63 de la Constitution du 06 novembre 2015 du Congo Brazzaville.
76 Article 88 de la Constitution du 06 novembre 2015 du Congo Brazzaville
77 Article 157 de la Constitution du 06 novembre 2015 du Congo Brazzaville
78 Article 95 de la Constitution du 06 novembre 2015 du Congo Brazzaville
79 Article 154 de la Constitution du 06 novembre 2015 du Congo Brazzaville
80 Article 37 de la loi n° 1/94 du 18 Mars 1994 modifiant et complétant Loi N° 3/91 du 26 Mars 1991

portant Constitution de la République du Gabon.

81 Article 62 de la Loi N° 3/91 du 26 Mars 1991 portant Constitution de la République du Gabon.
82 Article 36 alinéa 3 ; article 37 alinéa 3, article 51 alinéa 5, article 52 de la loi n° 96-06 du 18 janvier 1996

portant modification de la Constitution du 02 juin 1972 (Cameroun)

83 Article 1er, article 5, article 87, article 90, article 91, article 147 de la Constitution du 11 décembre 2010

(Madagascar).
84 Articles 4, 59, 62, 102, de la loi n° 2016-10 du 05 avril 2016 portant révision de la Constitution du

Sénégal.
85 Articles 2, 6, 65, 69, 70, 71, 84, 136, 141, 148, 155, de la Constitution du 25 décembre 2011 Niger
86 Articles 46, 52, 54, 75, 76, 94, 103, 118, de la Constitution du Togo.
87 G. TUSSEAU., Les normes d’habilitation, « Nouvelle Bibliothèque de Thèses », Paris, Dalloz, 2006 p.3.
88 J. TREMEAU., La réserve de loi, compétence législative et constitution, op.cit., p. 276.

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évident que les matières déléguées pour la réaction sanitaire ne relèvent du domaine
réservé de la loi au sens formel.
Or, le recours aux ordonnances d’édiction des mesures limitées dans le temps,
proportionnées à la riposte contre la Covid-19 a induit la cession des matières visées
dans le domaine du règlement. Les matières spécialement visées sortent de manière
conjoncturelle du domaine de la loi pour ressortir du maniement de l’action
administrative. L’administration n’a que certaines compétences concrètes par
lesquelles l’émission d’actes juridiques et l’opération d’actes matériels nécessaires à
l’exécution des normes édictées par l’organe législatif. « Par conséquent, l’Administration
ne peut édicter des normes juridiques (…) exclusivement sur délégation législative ou pour l’exécution
des lois »89. La production normative sous l’aval de la loi d’habilitation demeure des
actes décisoires ou des mesures d’ordre interne de l’administration publique.
Autrement dit, par la législation déléguée à l’exécutif, l’échelle de normativité est
modifiée. Par son pouvoir normatif, la représentation nationale conserve l’échelle de
normativité de l’acte à rétrocéder. En théorie constitutionnelle, le pouvoir exécutif ne
peut décider par une loi. Dans ce cadre, « la loi au sens formel est toujours l’acte de l’organe
législatif élaboré et produit selon la procédure prévue par la Constitution »90. La décision
administrative ne supplante pas l’échelle de normativité originaire de la loi
d’habilitation, elle se contente de l’articuler dans un niveau inférieur à celui de l’organe
d’habilitation. L’ordonnance a une nature purement réglementaire. L’échelle de
normativité est confondue ou assimilable dès la ratification du projet d’ordonnance
par le parlement. Ce point est intéressant au même titre que les prérogatives
financières d’exception de l’exécutif.

2-L’activation des prérogatives financières d’exception de l’exécutif

L’émergence du nouveau format d’État-providence a induit une conception

actualisée et adaptée à l’urgence sanitaire des prérogatives financières du pouvoir
exécutif. La toute-puissance de l’État devant demeurer en tout temps impose une
réaction à la mesure de ces faits démesurés. Il touche spécifiquement les règles de
finances publiques d’exception, eut égard au contexte. Il est admis que « les périodes de
crises sont propices à un délitement de la séparation des pouvoirs budgétaires à travers l’adoption des
ordonnances »91. Dès lors, l’on ne saurait se satisfaire du fait que « le Gouvernement dispose
d’une faculté exceptionnelle d’autoriser les crédits budgétaires grâce à la technique des décrets

89 E.-P SPILIOTOPOULOS., « L’importance de la distinction entre la loi formelle et la loi matérielle en

droit positif grec », op.cit., p.128.

90 Idem p.125.
91 P. N’DRI-THÉOUA., « Ordonnances et séparation des pouvoirs budgétaires en période de Covid-

19 » op.cit., p.23.

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d’avance »92. Le constat a ainsi été établi que « partout : le pouvoir financier est entre les mains
de l’exécutif »93.
La Covid-19 a de manière empirique valorisé les attributs les plus singuliers en
matière financière de l’exécutif. Au même titre que ses homologues, l’exécutif a
recouru aux décrets d’avance, à la régulation de l’exécution de la dépense publique,
aux emprunts. Et cela a sans doute donné de l’importance aux collectifs budgétaires,
à la justification des déficits excessifs. Cela établit un rapprochement de la situation
des finances publiques de certains États européens durant la crise sanitaire.
Détenteur de l’horloge financière, présenté comme le maitre mot et non le valet,
l’exécutif s’illustre dans ses attributs les plus singuliers en matière financière. La
gouvernance financière d’exception s’illustre en l’espèce par les décrets d’avance
lesquels s’affirment comme « la faculté pour le Gouvernement d'ouvrir des crédits
additionnels »94, en « se substituant au Parlement »95. C’est un acte complémentaire à la loi
de finances. Sous l’aval du principe de valeur constitutionnelle de continuité de l’État
inscrit dans la Constitution et assigné au Président de la République, celui-ci se
substitue au parlement en modifiant les autorisations budgétaires inscrites dans la loi
des finances. Dès lors émerge de manière conjoncturelle un nouveau contrat social
financier. Il s’agit des formalités matérielles de recours à cette technique. Au
Cameroun96, au Congo Brazzaville97, en Côte d’ivoire98, au Gabon99, à
Madagascar100, au Niger101, au Sénégal102ces cas d’ouverture du décret d’avance sont
consacrés. La Cour constitutionnelle a déclaré conforme à la Constitution, l’initiative
d’augmentation des crédits budgétaires par le gouvernement dans le projet
d’ordonnance portant loi de finances rectificatives103. En cas d’urgence et de
nécessité impérieuse d’intérêt national, l’on y recourt. Par cette précision, toutes les
situations ou circonstances nécessitant une mobilisation urgente des recettes
publiques ne peuvent être rangées dans le même cadre. Autrement dit, par la fixation
de son plafond et de ses cas d’ouverture, le décret d’avance doit demeurer une

92 D. OUEDRAOGO., « La pratique des décrets d’avances dans les Etats membres de l’UEMOA »,

RAFiP n° 10, second semestre 2021, p.8.

93 R. HERTZOG., « La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) dans l'histoire des grands

textes budgétaires : continuité et innovation », RFAP, n° 117, janvier 2006, p. 16.

94 G. CHAMPAGNE, « La pratique des décrets d’avances », RDP, 1983, p. 1014.
95 G. CHAMPAGNE, « Avances (Décret d’-) », op.cit., p. 121.
96 Article 39 alinéa 1 de la loi n° 2018/012 du 11 juillet 2018 portant régime financier de l’État et des

autres entités publiques (Cameroun).

97 Article 29 de la loi organique n° 36-2017 du 3 octobre 2017 relatives aux lois de finances (Congo

Brazzaville).
98 Article 26 de la loi organique n° 2014-336 du 05 juin 2014 relatives aux lois de finances (Côte d’Ivoire).
99 Article 46 de la loi organique n° 020/2014 du 21 Mai 2015 relatives aux lois de finances (Gabon).
100 Article 20 de la loi organique n° 2004-007 du 26 juillet 2004 sur les lois de Finances (Madagascar).
101 Article 21 de la loi n° 2012-09 du 26 mars 2012 portant loi organique relative aux lois de finances

(Niger).
102 Article 23 de la loi organique n° 2020-07 du 26 février 2020 abrogeant et remplaçant la loi organique

n° 2020-15 du08 juillet 2011 relative aux lois de finances, modifiée par la loi organique n° 2016-34 du 23
décembre 2016.
103 Avis n° AV-007/20 du 25 août 2020, Premier Ministre (Togo).

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technique d’exception d’ouverture des crédits supplémentaires. En situation

ordinaire, les modifications de la loi des finances ne doivent que provenir de la loi
des finances rectificatives. L’utilisation continue des décrets d’avance hors de ces
conditions substantielles conduirait simplement à rationaliser le cadre d’application
de la loi des finances rectificatives et l’ordre préétabli. C’est donc anormal que « le
gouvernement a transformé la technique des décrets d’avance en moyen d’action ordinaire »104. Le
Cameroun a recouru à l’ordonnance financière à des intervalles très réduits.
L’ordonnance du 26 mai 2021105 et celle du 3 juin 2020106 et récemment le 02 juin
2022107.
Si le contexte peut justifier la recrudescence des ordonnances financières, l’on est
toutefois porté à questionner le principe de sincérité utilisé au moment de
l’élaboration de la loi des finances. L’on constate que cette technique d’exception
sous la camisole de l’urgence révèle plutôt les prévisions financières défaillantes.
L’exécutif se soustrait de la voie légale pour rattraper les prévisions financières. « Il
s’agit là d’un détournement de procédures qui permet à l’exécutif d’ouvrir subrepticement des crédits
en dehors des voies légales »108.
La réalisation de la faculté d’utiliser ou d’employer des crédits est effective dans le
cadre de l’exécution de la dépense publique. L’autorisation parlementaire constitue
en l’espèce une faculté et demeure flexible à l’endroit des autorités publiques
concernées. L’on conçoit « une large latitude d’appréciation pour la mise en œuvre des
dépenses »109. Sous cette bannière, « la régulation budgétaire permet en réalité de garantir le
respect de l’équilibre budgétaire global voté par le Parlement, afin de faire face en cours d’année aux
inévitables aléas de gestion »110. Cela s’affirme au Cameroun, Congo Brazzaville, au
Gabon111. Au Sénégal, l’on a assisté au gel de lignes de dépenses pour le financement
de la lutte contre la Covid-19. Les fonds y afférents ont été réaffectés pour le
programme de résilience économique et sociale (PRES) lequel nécessitait un montant

104 G. CHAMPAGNE, « La pratique des décrets d’avances » op.cit., p.1049.

105 Voy ordonnance n° 2012/002 du 26 Mai 2021 modifiant et complétant certaines dispositions de la
loi n° 2020/018 du 17 décembre 2020 portant loi des finances de la République du Cameroun.
106 Voy Ordonnance n° 2020/001 du 3 juin 2020 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi

n° 2019/023 du 24 décembre 2019 portant loi de finances de la République du Cameroun pour l’exercice
2020.
107 Voy Ordonnance n° 2022/001 du 02 juin 2022 modifiant et complétant certaines dispositions de la

loi n° 2021/026 du 16 décembre 2021 portant loi de finances de la République du Cameroun pour
l’exercice 2022.
108 D. OUEDRAOGO., « La pratique des décrets d’avances dans les Etats membres de l’UEMOA »

op.cit., p.33.
109 M. BOUVIER., M.-C ESCLASSAN., J.-P LASSALE., Finances publiques, 10ème éd., Paris, Dalloz, 2010,

p.415.
110 J.-L MATT., « La procédure budgétaire : Le parlement et la contrainte budgétaire », in J.-M

MONNIER (dir), Les finances publiques, Paris, La Documentation, 2016, 4ème éd., p. 111.
111 Article 63 alinéa 1 de la loi n° 2018/012 du 11 juillet 2018 op.cit. (Cameroun) ; Article 71 de la loi

organique n° 36-2017 du 3 octobre 2017 relative aux lois de finances (Congo Brazzaville). Article 64 de
la loi organique n° 020/2014 du 21 mai 2015 relative aux lois de finances et à l’exécution du budget
(Gabon).

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de 159 milliards de FCFA112. Au Burkina Faso, l’annulation des recettes fiscales, non
fiscales, dons, programmes et legs a été effective pour l’exercice 2020.
292.139.031.874 représentant les montants de ces ressources ont été annulés113. Les
lignes de crédits représentant au total 112.533.661.000 pour les autorisations
d’engagement et 222.432. 447.000 pour les autorisations de paiement ont également
annulées114. Les annulations de ressources et de crédits budgétaires ont également été
effectives lors de l’exercice 2021115. Les États du Gabon116 du Bénin117 se sont
adonnés à cet exercice en 2020 et en 2021. Les annulations de ressources et de lignes
budgétaires ont été suivies par l’ouverture de nouvelles ressources et de nouveaux
crédits budgétaires. En ce sens, l’exécution des budgets nationaux est affectée par la
réorientation des priorités de dépenses vers la réaction à la crise sanitaire. Cette simple
faculté est également observée sur le recouvrement des recettes publiques non
fiscales. Car en principe du consentement à l’impôt et le principe de légalité fiscale,
l’administration fiscale cesse d’être le juge opportun et de l’opportunité des recettes
fiscales prévues et autorisées. Qui plus, celle-ci ne peut à l’occasion de l’exécution des
recettes fiscales modifier la loi fiscale ni apprécier l’opportunité de la perception de
celles-ci par des voies et moyens de l’assiette et du recouvrement. Toutefois, en raison
purement évaluative du montant de ces recettes, l’administration fiscale peut
poursuivre le recouvrement « sans considération du montant évalué dans le document
budgétaire »118. En outre l’exécutif modifie de manière souveraine la priorité de
dépenser ainsi que le financement des priorités de dépenser. En Madagascar, le
parlement a autorisé la ratification de l’Accord de prêt relatif au financement de
l’opération de réponse urgente pour affronter la pandémie Covid-19 entre la
République de Madagascar et la Banque arabe pour le Développement économique
en Afrique119 et avec le fond africain de développement120, avec l’Association

112 Circulaire n° 019 du 05 Mai 2020 relative au gel de lignes de dépenses pour le financement de la lutte
contre le Covid-19 (Sénégal).
113 Article 1er de la loi n° 031-2020/AN du 9 juillet 2020 portant loi de finances rectificative de la loi de

finances pour l’exécution du budget de l’État, exercice 2020 (Burkina Faso).

114 Article 2 de la loi n° 031-2020/AN du 9 juillet 2020 op.cit. (Burkina Faso).
115 Articles 1 et 2 de la loi n° 027-2021/AN du 11 mai 2021 portant loi de finances rectificative de la loi

de finances pour l’exécution du budget de l’État, exercice 2021.

116 Voy Loi n° 019/2020 du 17 juillet 2020 portant modification de certaines dispositions de la loi

n° 014/2019 du 22 janvier 2020 déterminant les ressources et les charges de l’Etat pour l’année 2020
(Gabo)
117 Voy loi n° 2020 - 30 du 28 octobre 2020 portant loi de finances rectificative pour la gestion 2020

(Bénin).
118 M. BOUVIER., M.-C ESCLASSAN., J.-P LASSALE., Finances publiques, 10ème éd., op.cit., p.414.
119 Décision n° 09-HCC/D1 du 5 juillet 2021 concernant la loi n° 2021-007 autorisant la ratification de

l’Accord de prêt relatif au financement de l’opération de réponse urgente pour affronter la pandémie
Covid-19 entre la République de Madagascar et la Banque Arabe pour le Développement économique
en Afrique (BADEA) (Madagascar).
120 Décision n° 04-HCC du 12 janvier 2021 concernant la loi n° 2020-017 autorisant la ratification de

l’Accord de prêt relatif au financement du programme d’Appui en Réponse à la Covid-19, conclu le 07

août 2020 entre la République de Madagascar et la Banque Africaine de Développement et le Fond
Africain de Développement (agissant à titre d’administrateurs de la Facilité d’Appui à la Transition
BAD/FAT) (Madagascar).

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Internationale pour le développement121. C’est également le cas au Niger dans

certains avis122. Au Cameroun, l’ordonnance portant modification de la loi de
finances pour l’exercice 2021 avait prévu le recours aux emprunts concessionnels123.
L’exécutif a également initié des mesures de dépenses fiscales. Elle se caractérise par
le caractère dérogatoire à certaines mesures fiscales124.Il en est du report de l’excédent
de leur déficit et des amortissements réputés différés125. Au Gabon, les marchandises
destinées à la riposte nationale contre la pandémie Covid-19 sont importées en
exonération totale des droits et taxes de douane pendant une période de six (06)
mois126. La Guinée Conakry n’a pas échappé aux mesures fiscales spéciales pour la
riposte de la pandémie de Covid-19 127. Au Sénégal, un communiqué sur le différé
des taxes et impôts a été diffusé128. Une ordonnance relative aux mesures fiscales en
soutien aux entreprises dans le cadre de la pandémie du Covid-19 est édictée129. L’on
constate alors une véritable subrogation aux compétences du parlement.

B- La subrogation substantielle sur les compétences déléguées

Sous l’effet des pics et rebours de la crise sanitaire, le droit commun des
circonstances exceptionnelles s’est progressivement établi. La répétition engendrée
par les variantes de celle-ci a re-signifié les compétences déjà rationalisées du
parlement. Le constat révélé par l’état d’urgence successivement reconduit est la
rétrocession substantielle continue de celles-ci au profit de l’exécutif. Car « elle établit
donc un nouveau régime transitoire de gestion de la crise sanitaire permettant la mise en œuvre de
mesures adéquates »130. Elle conforte « une sorte d’esthétique de théorie constitutionnelle »131 de

121 Décision n° 03-HCC du 12 janvier 2021 concernant la loi n° 2020-017 autorisant la ratification de
l’Accord de prêt relatif au financement du programme d’Appui des politiques de développement pour la
riposte à la pandémie de Covid-19, conclu le 08 septembre 2020 entre la République de Madagascar et
l’Association Internationale pour le Développement (IDA) (Madagascar).
122 Avis n° 19/CC du 14 août 2020, Premier Ministre, Avis n° 20/CC du 14 août 2020, Premier Ministre

(Niger).
123 V. Ordonnance n° 2012/002 du 26 Mai 2021 modifiant et complétant certaines dispositions de la loi

n° 2020/018 du 17 décembre 2020 portant loi des finances de la République du Cameroun.

124 P. BELTRAME., La fiscalité en France, 8ème éd., Paris, Hachette supérieur, 2001, p. 183.
125 Article quinzième alinéa 1 du chapitre 3 du Livre troisième du titre VII de la loi n° 2020/018 du 17

décembre 2020 portant loi de finances de la République du Cameroun pour l’exercice 2021.
126 Article 6 de la loi n° 019/2020 du 17 juillet 2020 portant modification de certaines dispositions de la

loi n° 014/2019 du 22 janvier 2020 déterminant les ressources et les charges de l’Etat pour l’année 2020
(Gabon).
127 V. loi n° L/2020/0023/AN du 24 novembre 2020 portant loi des finances rectificatives pour

l’exercice 2020.
128 Communiqué interne de la DGID du 10 avril 2020 relatif au différé de paiement des taxes et impôts

DE P ; Circulaire n° 017 du 17 avril 2020 relative au délai de liquidation et de paiement de la taxe sur la
valeur ajoutée (TVA) suspendue dans le cadre du Code des investissements (Sénégal).
129 Voy Ordonnance n° 002-2020 du 23 avril 2020 relative aux mesures fiscales en soutien aux entreprises

dans le cadre de la pandémie du Covid-19 (Sénégal).

130 A. LEVADE., « Face au virus, souvent loi varie ! », La semaine du Droit, édition générale n° 38, 2021,

p.1667.
131 A. LE DIVELLEC., Le Gouvernement en Allemagne. Contribution à une théorie générale, Paris, L.G.D.J, 2004,

p.58.

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la théorie visée. Qui plus, « l’état d’urgence correspond à une mise entre parenthèses des pans
entiers du droit commun »132. La conservation des prérogatives rationalisées dans le droit
de l’exception au profit de l’exécutif repose tour à tour sur la reconduction successive
de l’état d’urgence sanitaire (1) et la limitation restrictive des dérogations aux libertés
publiques (2).

1-La reconduction successive de l’état d’urgence sanitaire

La rétrocession conjoncturelle des prérogatives de droit commun du parlement

au droit de l’exception redore le blason de la théorie du droit dans le temps. De
manière échelonnée, la dépossession circonstancielle de celles-ci est rattachée aux
prorogations ou aux renouvellements de l’échéance d’action du pouvoir exécutif.
L’habilitation réitérée de poursuivre la lutte urgente, adaptée, nécessaire et
proportionnée de la crise sanitaire induit un rallongement temporel des compétences
rationalisées au profit de l’exécutif. « A faveur des reconductions successives d’état d’urgence
qu’elle a induites, un bouleversement des relations interinstitutionnel est observé »133. Qui plus, « la
technique de la prorogation et du renouvellement a été abondamment utilisée »134.
Sur une première déclinaison, l’extension des prérogatives d’exception de
l’exécutif est rattachée aux variantes de la crise sanitaire. Au nouveau variant de la
Covid-19, la collaboration fonctionnelle entre l’exécutif et le parlement s’activait
incessamment. L’adaptation de la prorogation de l’état d’urgence sanitaire au
rebondissement de la pandémie est affirmée. Le parlement a gré des pics ou rebours
de la Covid-19 autorisé de manière continue la prorogation du régime d’exception.
L’adaptation substantielle continue ne faisait l’ombre d’aucun doute. L’émergence
d’une nouvelle variante induit automatiquement l’application des mesures de riposte
adéquates lesquelles devraient être édictées par le pouvoir exécutif à la suite de la
délégation législative. Autrement dit, les prorogations de l’échéance d’édiction des
mesures réglementaires de riposte à la crise sanitaire entrainent automatiquement une
mise en parenthèse continue des prérogatives déléguées par le parlement. Cela révèle
l’« ajustement présenté comme nécessaire à l’adaptation aux risques spécifiques de prorogation du
variant Delta »135.
C’est dans cette dynamique qu’en décembre 2021, le parlement congolais a une
fois de plus autorisé le Président de la République à proroger l’état d’urgence
sanitaire136. Au Togo, la première prorogation de quarante-cinq jours soit du 1er juillet
2020 au 15 août 2020 avait été validée par la Cour constitutionnelle137. Celle-ci avait

132 Ph. BLACHER., « L’état d’urgence : hors ou dans la Constitution ? » op.cit., p.103.
133 P. N’DRI-THÉOUA., « Ordonnances et séparation des pouvoirs budgétaires en période de Covid-
19 » op.cit., p.11.
134 R.-M MVOGO BELIBI., « Covid-19 et décision publique en situation d’incertitude. Illustrations et

illusion de l’état d’exception en Afrique subsaharienne », Jus Politicum n° 26, 2021, p.369.
135 A. LEVADE., « Face au virus, souvent loi varie ! », op.cit., p.1668.
136 Article 1er de la loi n° 46-2021 du 11 décembre 2021 autorisant la prorogation de l’état d’urgence

sanitaire en République du Congo Brazzaville ; décret n° 2021-523 du 11 décembre 2021 portant

prorogation de l’état d’urgence en République du Congo
137 Avis n° AV-004 du 1er juillet 2020, Premier Ministre (Togo).

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été prorogée au 15 septembre 2020138. Le juge constitutionnel togolais a déclaré

conforme à la Constitution la nouvelle demande dans le délai imparti de prorogation
de l’état d’urgence sanitaire139. Ce fut également le cas au Gabon ou le parlement
avait autorisé la prorogation pour une durée de quinze jours140. En ce sens, l’état
d’urgence est prorogé sur toute l’étendue du territoire national pour une durée de
quinze jours, à compter du 26 avril 2020 à 00h00 mn141. A la suite de la première
prorogation142, une seconde avait eu lieu le 03 mai 2020143. Au Congo Brazzaville, le
Gouvernement a été habilité à proroger l’état d’urgence pour la première fois le 9 mai
2020 144et l’échéance était de vingt jours à compter du 13 décembre 2021 sur
l’étendue du territoire national145. C’est également le cas à Madagascar, ici, les
prérogatives du Président de la République ont véritablement été rehaussées. Cette
autorité a prorogé plusieurs fois l’état d’urgence sanitaire sur le territoire national sans
solliciter l’autorisation du parlement comme ailleurs146. Au Niger, la loi n° 2020-068
du 10 décembre 2020, habilitant le gouvernement, pour la période allant du 24
décembre 2020 au 25 mars 2021, à prendre des ordonnances dans plusieurs
domaines dont les textes de forme législative nécessaires à la mise en œuvre du volet
sécuritaire du Programme du Gouvernement intégrait la prorogation de l’état
d’urgence dans certaines localités. Les projets d’ordonnance portant prorogation de
l’état d’urgence dans les département des régions de Filingué (Région de Tillabéri) 147,
Ballayara et Kollo148, de Tillabéri149 s’inscrivant dans cette loi ont fait l’objet d’un
contrôle de constitutionnalité. Au Sénégal, la prorogation de l’état d’urgence de trente

138 Avis n° AV-006/20 du 14 août 2020, Premier Ministre (8ème Considérant) (Togo).
139 Avis n° AV-006/20 du 14 août 2020, Premier Ministre op.cit., (8ème Considérant) (Togo).
140 Article 1er de la loi n° 002/2020 du 25 avril 2020 portant prorogation de la durée de l’état d’urgence

(Gabon).
141 Article 2 du décret n° 0126/PR/PM du 25 avril 2020 portant prorogation de la durée de l’état

d’urgence (Gabon).
142 Article 1er du Décret n° 2020-925 du 3 avril 2020 prorogeant l’état d’urgence sur l’étendue du territoire

national (Sénégal).
143 Article 1er du Décret n° 2020-1014 du 03 mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sur l’étendue du

territoire national (Sénégal)

144 Loi n° 22-2020 du 9 mai 2020 autorisant la prorogation de l’état d’urgence sanitaire en République du

Congo
145 Article 1er du Décret n° 2021-523 du 11 décembre 2021 portant prorogation de l’état d’urgence

sanitaire en République du Congo.

146 Article 1er du Décret n° 2020-420 du 17 avril 2020 prolongeant la durée de l’état d’urgence sanitaire

sur tout le territoire national ; article 1er du Décret n° 2020-610 du 13 juin 2020 prolongeant la durée de
l’état d’urgence sanitaire sur tout le territoire national ; article 1er du Décret n° 2020-592 du 30 mai 2020
prolongeant la durée de l’état d’urgence sanitaire sur tout le territoire de la République ; article 1er du
Décret n° 2020-483 du 16 mai 2020 prolongeant la durée de l’état d’urgence sanitaire sur tout le territoire
de la République (Madagascar).
147 Avis n° 02/CC du 21 janvier 2021, Premier Ministre (Niger).
148 Avis n° 04/CC du 15 février 2021, Premier Ministre (Niger)
149 Avis n° 006/CC du 11 mars 2020, Premier Ministre (Niger) ; avis n° 06/CC du 28 juillet 2021, Premier

Ministre (Niger) ; avis n° 09/CC du 28 juillet 2021, Premier Ministre (Niger), avis n° 15/CC du 10 juillet
2020, Premier Ministre (Niger), avis n° 18/CC du – août 2020, Premier Ministre (Niger), avis n° 24/CC du
26 août 2020, Premier Ministre (Niger),

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jours du 3 avril 2020150 a été succédée par celle du 03 mai 2020 d’également trente
jours151. La décision de prorogation de l’état d’urgence sanitaire est variée dans son
fond. Les délais y afférents sont spécifiques et dissuadent d’une conclusion
généralisée et hâtive. Toutefois, la substance demeure identique, celle de la
rationalisation échelonnée des prérogatives de droit commun du parlement.
Or au Cameroun, nonobstant l’absence de proclamation de l’urgence sanitaire, les
mesures de riposte sanitaire fixées dans la « stratégie gouvernementale de riposte »
ont induit de réajustements par assouplissement, élargissement, adjonction ou
réduction en fonction de l’évolution. La gestion de la crise sanitaire a mis en exergue
l’exécutif majoritairement. Celui-ci n’a pas sollicité l’ordonnance pour limiter les
libertés publiques. Formellement, il n’y a pas eu déclaration de l’urgence sanitaire par
le Président de la République. C’est par des communiques et des déclarations
spéciales que les citoyens ont eu accès aux informations sur les mesures barrières
dans le cadre de la lutte contre la Covid-19. En ce sens, l’État du Cameroun n’a
formellement activé la règle de l’exception et de la prorogation d’exception de l’état
d’urgence sanitaire. A la vérité, l’État du Cameroun n’a pas recouru à l’état d’urgence
pour gérer la crise sanitaire. C’est vraiment sous cette bannière qu’on a assisté au
« recours à la règle exceptionnelle intégrée à la légalité ordinaire » 152. Cela n’occulte la
mobilisation et la pérennisation dans le temps des mesures administratives. La
limitation restrictive des dérogations aux libertés publiques a été affirmée.

2-La limitation restrictive des dérogations aux libertés publiques

Affirmée dans les prérogatives d’exception de l’exécutif, l’idée de contrecarrer la

propagation de la crise sanitaire de Covid-19 n’a pas totalement mis en parenthèse
l’essence des libertés publiques. Le triple test de l’adaptation, de la nécessité et de
proportionnalité des mesures administratives canalise le maniement de celles-ci. Les
prérogatives administratives dérivées de l’habilitation législative s’exercent par la
conciliation entre les objectifs de valeur constitutionnelle de protection de la santé
publique et le respect des droits et libertés reconnus à tous. Il est question « d’assurer
la conciliation entre l’objectif de valeur constitutionnelle mobilisé et le respect des droits et libertés »153.
« Reste que si des limitations des droits sont possibles, il existe aussi des limites à ces limitations »154.
« Seule la déclaration ou la prolongation de l’état d’urgence donne réalité et substance à l’état
d’urgence »155. En théorie, dans un état de droit, la liberté doit rester la règle et la
restriction de police l’exception. L’activation de la clause de restriction des libertés

150 Décret n° 2020-925 du 3 avril 2020 prorogeant l’état d’urgence sur l’étendue du territoire national
(Sénégal).
151 Décret n° 2020-1014 du 03 Mai 2020 prorogeant l’état d’urgence sur l’étendue du territoire national
152 R.-M MVOGO BELIBI., « Covid-19 et décision publique en situation d’incertitude. Illustrations et

illusion de l’état d’exception en Afrique subsaharienne », op.cit., p.359.

153 M. DISANT., « Juger la décision d'instaurer et de prolonger l'état d'urgence », RDP hors-serie-n° 013

2021 p.235.
154 C. LE BRIS., « Du juste équilibre : les limitations aux droits de l’homme en période de crise sanitaire

(première partie) », REVDH, 2020, p.2.

155 M. DISANT., « Juger la décision d'instaurer et de prolonger l'état d'urgence », op.cit., p.233.

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publiques demeure la proclamation du danger public exceptionnel. L’exécutif

affermit la normativité du principe de continuité de l’État et des autres règles de
valeur constitutionnelle car « celui qui décide de la situation d’exception »156. Tous les actes
décisoires ne sont sollicités pour proclamer formellement l’état d’urgence sanitaire
sous les tropiques. En se référant à l’idée de Constitution au sens matériel et non
formel, le pouvoir constituant prescrit le recours au décret pour proclamer l’état
d’urgence. L’acte en cause est à « un niveau (…) infra-législatif »157.
La proclamation de l’état d’urgence sanitaire est le fait individuel ou collégial. Au
Congo Brazzaville, l’état d’urgence est décrété par le Président de la République en
conseil des ministres158. Il est décrété pour une durée maximum de vingt jours159. Or,
au Gabon, l’état d’urgence est déclaré par décret pris en conseil des ministres, après
consultation des bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat160. Ledit état a été
déclaré le 10 avril 2020161. En Côte d’Ivoire, l’état d’urgence fût déclaré le 15 avril
2020162 et celui-ci octroyait des prérogatives conséquentes au Ministre de la Sécurité
et de la protection Civile163. L’État du Sénégal a déclaré l’état d’urgence sanitaire le
23 mars 2020164. Au Niger, l’état d’urgence est décrété en conseil des ministres après
avis de la Cour constitutionnelle165. C’est dans ce cadre que l’on perçoit l’appro-
priation de l’exigence de proportionnalité dans la réaction sanitaire.
La limitation des droits et libertés publiques durant la période de crise sanitaire a
intégré les exigences du principe de proportionnalité. Celui-ci est la « borne
considérablement et imprévisiblement l’action régalienne »166. Une mesure restrictive opérée
dans une mise en balance, métaphore de la justice doit réaliser une adéquation entre
l’intérêt général et la sauvegarde des droits et libertés des citoyens. Une mesure
restrictive des droits et libertés doit être à la fois appropriée en ce sens qu’elle doit
permettre l’objectif légitime poursuivi, nécessaire dès lors qu’elle ne doit pas excéder
ce qu’exige sa réalisation et proportionnée en ce sens que le degré ou l’intensité est
fonction de la gravité du risque. Qui plus, les mesures administratives sont limitées
dans le temps et dans l’espace et s’apprécient à l’aune des circonstances. Les mesures
prises par les gouvernements sont le confinement total ou partiel sur tout ou partie

156 C. SCHMITT., Théologie politique. Quatre chapitres sur la théorie de la souveraineté, trad. J.-L SCHEGEL,
Paris, Gallimard, 1988, p.16.
157 R. CHAPUS., « De la soumission au droit des règlements autonomes », D., 1960 p. 124.
158 Article 3 de la loi n° 21-2020 du 8 mai 2020 déterminant les conditions de mise en œuvre de l’état

d’urgence et de l’état de siège en République du Congo

159 Article 4 de la loi n° 21-2020 du 8 mai 2020 op.cit.
160 Article 3 de la loi n° 001/2020 du 25 avril 2020 modifiant et complétant certaines dispositions de la

loi n° 11/90 du 16 novembre 1990 relative à l’état d’urgence (Gabon).

161 Article 1er du décret n° 001/PR/PM du 10 avril 2020 portant déclaration de l’état d’urgence en

République gabonaise
162 Article 1er du Décret n° 2020-351 du 23 mars 2020 instituant l’état d’urgence (Côte d’Ivoire).
163 Article 2 du décret n° 2020-351 du 23 mars 2020 op.cit.
164 Article 1er du Décret n° 2020-830 du 23 mars 2020 proclamant l’état d’urgence sur le territoire national

(Sénégal).
165 Article 106 de la Constitution du Niger.
166 J.-E SCHOETTL., La démocratie au péril des prétoires. De l’état de droit au gouvernement des juges, Paris,

Gallimard, 2022, p. 30.

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du territoire national, la limitation de l’accès aux services publics, des couvre-feu167,

l’interdiction provisoire de manifestement ou rassemblements168, et de circuler169,
fermeture provisoire des mosquées de Dakar170, le port obligatoire de masque de
protection dans certains lieux durant l’état d’urgence171. L’on retrouve toutes ces
mesures au Burkina Faso172, au Cameroun173, au Gabon174, Togo175, en RDC176.
La crise sanitaire à Covid-19 n’a pas ébranlé le noyau dur des droits de l’homme
qu’est la dignité humaine. Celle-ci ayant pour corollaire la proscription du traitement
inhumain, cruel et dégradant demeure inscrite au panthéon des Constitutions
africaines. L’internalisation dans le préambule des deux pactes internationaux de
1966, la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples et autres instruments
juridiques raffermit sa normativité. Concrètement au nom du droit à la vie et à la
sacralité de la dignité humaine, à il est interdit de soumettre l’individu sans son
consentement à une expérience médicale, à un test scientifique. La recherche du
dénouement par la voie médicale de la crise sanitaire ne doit occulter la primauté de
la recherche sur le droit au consentement de l’individu. Le paradigme affirmé induit
alors « qu'une médecine scientifique traitera l'homme comme une machine et ne sera qu'un art
vétérinaire »177. Car « les fins et les moyens »178 s’opposent. C’est dans ce cadre que les
contre-pouvoirs de l’exécutif s’essaient d’éviter l’adhésion globale aux mesures
liberticides de celui-ci.

167 Articles 3 et 4 du décret n° 2020-351 du 23 mars 2020 instituant l’état d’urgence (Côte d’Ivoire) ;
168 Article 1er de l’arrêté n° 007782 du 13 mars 2020 portant interdiction provisoire de manifestations ou
rassemblements (Sénégal)
169 Article 1er n° 008227 du 24 mars 2020 portant interdiction temporaire de circuler ; article 1er de l’Arrêté

n° 09789 du 12 mai 2020 modifiant l’arrêté n° 008227 du 24 mars 2020 portant interdiction temporaire
de circuler (Sénégal).
170 Article 1er de l’arrêté n° 027 du 19 mars 2020 portant fermeture provisoire des mosquées de Dakar
171 Article 1er de l’arrêté ministériel n° 009137 du 17 avril 2020 prescrivant le port obligatoire de masque

de protection dans certains lieux durant l’état d’urgence

172 Articles 1, 2, 3, 4, 5 ; 6 ; 7 du Décret n° 2020-0271 du 15 avril 2020, mesures spéciales de réduction

de la propagation du Covid-19 (Burkina Faso).

173 Voy Communiqué Covid-19 du 27 août 2020 (Cameroun).
174 Article 4 de l’Ordonnance n° 00000007/PR/2020 du 14 août 2020 portant modification de certaines

dispositions de la loi n° 003/2020 du 11 mai 2020 fixant les mesures de prévention, de lutte et de riposte
contre les catastrophes sanitaires (Gabon).
175 Articles 1er, 2, 6, 7, de l’Ordonnance n° 2020-004 du 3 juillet 2020 sur les mesures générales nécessaires

face à l’épidémie de Covid-19 (Togo).

176 Article 3 de l’Ordonnance n° 20/026 du 19 avril 2020 modifiant et complétant l’Ordonnance

n° 20/014 du 24 mars 2020 portant proclamation de l’état d’urgence sanitaire pour faire face à l’épidémie
de Covid-19 ; article 1er du Décret n° 20/023 du 1er octobre 2020 portant mesures barrières de lutte
contre la pandémie de Covid-19.
177 D. FOLSCHEID « La médecine comme praxis. Un impératif éthique fondamental », Laval théologique

et philosophique, n° 52/2 1996, p.505.

178 Idem, p.501.

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II- L’affaiblissement du rééquilibre de l’organe régalien de l’État

Le juge n’est pas là pour marquer des points contre les deux autres, s’y substituer
ou tenter d’imposer un arbitrage différent. Chacun doit être dans son rôle, tout son
rôle, rien que son rôle. L’idée d’empêchement mutuel mesurée à la démesure des
prérogatives de l’exécutif devrait en principe redorer le blason du retour à l’équilibre
entre les pouvoirs institués. L’essor de la voie juridictionnelle devrait en principe
contribuer à la discontinuation de la propagande du pouvoir exécutif. C’est l’inverse
qui donne à voir, car « aucun des contrôles exercés n’a jusqu’à présent permis d’observer des
remises en case structurelles, en temps, des décisions adoptées ou soutenues par le pouvoir exécutif »
179. Son action est « faiblement encadrée par le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel et les

juridictions administratives » 180. Cela s’explique par l’adaptation des contre-pouvoirs de

l’exécutif au régime d’exception sanitaire (A). Par ailleurs, le juge constitutionnel a de
manière empirique affirmé ses prérogatives résiduelles. Sous ce prisme, la modération
de la réaction des contre-pouvoirs de l’exécutif est révélée (B).

A- L’adaptation des contre-pouvoirs de l’exécutif au régime d’urgence

sanitaire
De jure, « le contre-pouvoir remplit une fonction d’adaptation constante, de modération perma-
nente par le contrôle structurel de la frontière des compétences des autres pouvoirs »181. S’inscrivant
dans une logique inversée ou de renversement, la Covid-19 fait des pouvoirs
concurrents de l’exécutif des moyens d’adhésion à l’idéologie factuelle commune. La
primauté des exigences de continuité, de contournement des périls irréparables des
citoyens induit la flexibilité du dogme légué par la séparation des pouvoirs. Sous cette
bannière « l’efficacité attendue n’est pas la même »182 « en raison d’une menace contre laquelle le
Gouvernement entend lutter »183. Cela est visible sur le confinement de la procédure
législative (1) et l’ajustement des prérogatives du juge à l’état d’exception (2).

1-Le confinement de la procédure législative

L’affaiblissement du contre-pouvoir du parlement est fonction des sujétions

supplémentaires sur son fonctionnement régulier. La représentation nationale a été
contrainte d’adopter et d’internaliser les mesures éparses de gestion exceptionnelle
de la pandémie décidées par le pouvoir exécutif. Celle-ci devrait s’y associer. Sous

179 V. CHAMPEIL DESPLATS., « Qu’est-ce que l’état d’urgence sanitaire. D’un état d’urgence à l’autre
ou l’intégration des régimes d’exception dans les États de droit contemporain », op.cit., p.888.
180 J. CHEVALLIER., « L’État à l’épreuve du coronavirus », op.cit., p. 113.
181 F. HOURQUEBIE., « La Constitution du Bénin et la théorie des contre-pouvoirs », in F.-J AIVO

(dir), La Constitution béninoise du 11 décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ? Mélanges en l’honneur de Maurice
Ahanhanzo Glèglè, Paris, L’Harmattan, 2014 p.369.
182 F. HOURQUEBIE., « Le contre-pouvoir, enfin connu. Pour une analyse de la démocratie

constitutionnelle en terme de contre-pouvoirs » in Mélanges en l’honneur de Slobodan Milacic, Bruxelles,

Bruylant, 2008. 106 ; S. MILACIC., « Le contre-pouvoir, cet inconnu », in études à la mémoire de Christian
Lapoyade-Deschamps, Presses universitaires de Bordeaux, 2006, pp.675-697.
183 Ph. BLACHER., « L’état d’urgence : hors ou dans la Constitution ? », op.cit., p.103.

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cette bannière, des « mesures limitatives induites par la Covid-19 et qui ont affecté les modes de
fonctionnement des Parlements »184. Dès lors, « l’étreinte des pouvoirs (…) du Parlement semblait
totalement connue et maitrisée »185. Par la limitation de la présence physique à l’hémicycle,
la limitation de la participation publique au débat public, l’ajustement du règlement
intérieur, la Covid-19 affecte le régime représentatif et le déroulement de l’activité du
parlement.
Le confinement de la procédure législative articule la dualité des figures de la
représentation nationale face à la crise sanitaire. Le parlement subit une fois de plus
une contrainte. Au départ la Constitution lui a habilité de déléguer à l’exécutif en
raison des circonstances exceptionnelles des prérogatives spécifiques. « Le recours aux
ordonnances du fait de la pandémie s’est plutôt accru à travers la technique de l’habilitation
législative »186. Cela « a provoqué des transferts de compétence du parlement »187 à l’exécutif
considéré comme mieux à même d’agir dans l’urgence. Que l’on soit au Congo
Brazzaville188, au Gabon189, au Niger190, au Sénégal191, au Togo192, cette idée a été
effective. La Cour constitutionnelle a déclaré que « les dispositions du projet d’ordonnance
déterminant les conditions de mise en œuvre de l’état d’urgence sont conformes à la Constitution »193.
S’inscrivant dans ce prolongement, le parlement se présente comme le destinataire
de la réaction aux prérogatives déléguées. Se posant comme des prescriptions
normatives, la représentation nationale se trouvant à une échelle inférieure ou
inféodée est tenue d’internaliser les mesures réglementaires. Autrement dit tout part
du parlement et tout se rattache au parlement. En ce sens, la Covid-19 reconnait au
parlement le destinateur des prérogatives d’exception à solliciter et le destinataire des
mesures d’exception à internaliser.
L’internalisation des mesures réglementaires dans le droit parlementaire établit un
bouleversement de la hiérarchie et des sources formelles du droit parlementaire. La
modification du fonctionnement normal du parlement est formellement la
conséquence de l’appropriation des actes épars édictés par l’administration centrale
et de manière résiduelle ou subsidiaire de l’administration décentralisée. Le parlement
se réfère à des actes administratifs unilatéraux qui hiérarchiquement sont inférieurs à
la loi organique ou à la loi ordinaire source formelle d’aménagement de son règlement

184 P. N’DRI-THÉOUA., « Ordonnances et séparation des pouvoirs budgétaires en période de Covid-

19 » op.cit., p.28.
185 Idem.
186 P. N’DRI-THÉOUA., « Ordonnances et séparation des pouvoirs budgétaires en période de Covid-

19 » op.cit., p.12.
187 J.-Ph FELDMAN., « La séparation des pouvoirs et le constitutionnalisme. Mythes et réalités d’une

doctrine et de ses critiques », op.cit., p.487.

188 Article 1er de la loi n° 46-2021 du 11 décembre 2021 autorisant la prorogation de l’état d’urgence

sanitaire en République du Congo Brazzaville ; décret n° 2021-523 du 11 décembre 2021 portant

prorogation de l’état d’urgence en République du Congo
189 Article 1er de la loi n° 002/2020 du 25 avril 2020 op.cit., (Gabon).
190 Avis n° 006/CC du 11 mars 2020, Premier Ministre op.cit., (Niger)
191 Article 1er de la loi n° 2020-13 du 02 avril 2020 op.cit., (Sénégal).
192 Article 1er de la loi n° 2020-005 du 30 mars 2020 op.cit., (Togo).
193 Avis n° AV-003/20 du 08 avril 2020, Premier Ministre (Togo)

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intérieur. « Cet acte parlementaire ne devrait en aucun cas être confondu avec la loi »194.
S’inspirant des idées véhiculées par la théorie de la hiérarchie des normes posées par
Hans Kelsen195, de la formation du droit degré196, le schéma conjoncturel de l’état
d’exception « remet en cause une hiérarchie qui privilégie traditionnellement »197 le règlement
sur la loi. Le juge constitutionnel affirme en substance que « l’État d’urgence sanitaire
ayant été proclamé dans le respect de l’article 68 de la Constitution, il est loisible à l’Assemblée
Nationale de prendre les mesures adaptées à cette nouvelle situation… »198 Les juges
constitutionnels ivoiriens199, congolais200 et malgaches201 ont relayé cette position.
La priorité accordée au droit à la santé, la protection des personnes et l’obligation
de sécurité publique érigée en référentielle durant l’état d’urgence ont canalisé
l’ajustement de la norme dérivée spécialement chargée de l’aménagement du droit
parlementaire. L’ajustement formel du règlement d’assemblée parlementaire repose
sur l’internalisation des mesures de réaction et de riposte à la crise sanitaire. En
principe, le règlement de l’assemblée parlementaire s’analyse comme une résolution
votée par la seule assemblée concernée, regroupe l’ensemble des prescriptions
relatives à l’organisation de ses travaux, à la composition de ses organes, à leurs
attributions. Il comporte également des mesures d’ordre interne. En substance, « les
règlements apparaissent comme des mesures destinées à régir la vie intérieure des assemblées »202. En
l’espèce, les sujétions supplémentaires assignées à la représentation au déroulement
de droit commun de l’activité du parlement. Des techniques de droit de souple
reconnues jusqu’ici à la création et à l’application normatives ont été étendues à
l’activité matérielle de la représentation nationale. C’est dans cette logique que la
banalisation de l’état d’exception a consacré la limitation de la présence physique des
parlementaires dans l’hémicycle en recourant à un système souple de délivrance des
procurations, de rotations des différents parlementaires, et l’éviction du débat
parlementaire public par le huis clos. Les juges constitutionnels congolais203,
nigérien204, malgache205 et togolais ont affermi ces mesures. De ce fait « la normativité
de la constitution » 206 s’est trouvée ajustée du fait de la rénovation du règlement de

194 D. OUEDRAOGO., « Le contrôle de constitutionnalité des règlements des Assemblées

parlementaires dans les États de l’Afrique de l’ouest francophone », RFDC 2019/1 N° 117 p.121.
195 H. KELSEN., Théorie pure du droit op.cit.
196 R. CARRÉ DE MALBERG., Confrontation de la théorie de la formation du droit par degrés avec les idées et les

institutions consacrées par le droit positif français relativement à sa formation op.cit., p. 3.

197 P. AVRIL., « Renforcer le parlement : Qu’est-ce à dire ? », Revue française d’études constitutionnelles et

politiques, Pouvoirs n° 146 Le renouveau du Parlement, 2013, p.18.

198 Avis n° 008/CC du 30 mars 2020, Premier Ministre (Niger).
199 Avis n° N CI-2020-004/A/07-04/CC/SG du 07 avril 2020, Président du Sénat (Côte d’Ivoire).
200 Décision n° 001 DCC/SVA/20 du 5 juin 2020, Mr Mafoula Dave Uphrem (Congo Brazzaville).
201 Décision n° 4-HCC/D3 du 17 mai 2021, Président de l’Assemblée Nationale (Madagascar).
202 D. OUEDRAOGO., « Le contrôle de constitutionnalité des règlements des Assemblées

parlementaires dans les États de l’Afrique de l’ouest francophone » op.cit., p.121.

203 Décision n° 001 DCC/SVA/20 du 5 juin 2020, Mr Mafoula Dave Uphrem (Congo Brazzaville).
204 Avis n° 008/CC du 30 mars 2020, Premier Ministre (Niger).
205 Décision n° 4-HCC/D3 du 17 mai 2021, Président de l’Assemblée Nationale (Madagascar).
206 L.-P GUESSELE ISSEME., « Les normes dérivées de la Constitution dans les États d’Afrique Noire

francophone » op.cit., p.102.

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l’assemblée parlementaire. En ce sens, « Qu’enfin, la loi a été adoptée dans le respect des
majorités qualifiées, redéfinies par les deux chambres pour tenir compte des dispositions arrêtées dans
le cadre de la lutte contre la pandémie de la Covid-19 ; Considérant, par ailleurs, que l’examen de
la loi organique portant statut des parlementaires ne comporte aucune disposition contraire à la
Constitution »207.
La Covid-19 dans la démesure de ses effets mesure les principes constitutionnels
inhérents au pouvoir législatif. Elle supplante les moyens de droit commun d’exercice
des obligations constitutionnelles du parlement. Elle institue de manière conjonctu-
relle de nouveaux moyens ou active simplement ceux restés latents dans le règlement
intérieur des assemblées parlementaires. L’obligation constitutionnelle d’exercice de
la démocratie et de l’état de droit dévolue aux sessions ordinaires ne peut être
empêchée par la pandémie de Covid-19. Celle-ci induit l’obligation de différer
l’ouverture de la session parlementaire et non de l’annuler208. Les effets de celle-ci
limitent simplement sa portée. Les obligations constitutionnelles relatives à la
participation politique élargie se trouvent affectées. La participation élargie au débat
public est manifestement antinomique aux mesures barrières et se trouve subrogée
aux débats en huis clos. En substance, la Covid-19 entraine un dénivellement dans la
dérogation, la suspension de l’exercice des obligations constitutionnelles du parle-
ment. Le juge constitutionnel s’assure non seulement que ce dénivellement soit
effectif mais aussi de l’internalisation des autres mesures barrières.

2-L’ajustement de la décision de constitutionnalité à l’état d’exception

sanitaire

S’affirmant comme un précieux allié du pouvoir exécutif, le juge constitutionnel

réoriente son contre-pouvoir sur l’activité normative du pouvoir législatif. L’on est
unanime que « le pouvoir exécutif en Afrique représente le pouvoir tout court »209. La fonction
de dire le droit constitutionnel en situation d’état d’urgence sanitaire repose sur la
certification de l’internalisation des mesures barrières dans les textes adoptés par la
représentation nationale. De manière empirique par l’attribution de compétence, le
juge constitutionnel déclare son incompétence sur les actes réglementaires pris pour
l’urgence sanitaire. En ce sens, « la fonction se référant à l’usage d’une prérogative juridique »210
vise simplement limiter la recevabilité des demandes en réprobation de l’action
administrative en la matière.

207 Décision n° CI-2020-007/DCC/07-07/CC/SG du 07 juillet 2020, Président de la République (Côte

d’Ivoire).
208 Avis n° CI-2020-003/A/01-04/CC/SG du 1er avril 2020, Président de l’Assemblée Nationale ; Avis n°

N CI-2020-004/A/07-04/CC/SG du 07 avril 2020, Président du Sénat (Côte d’Ivoire).

209 J. OWONA., « Le pouvoir exécutif », in Encyclopédie juridique de l’Afrique, t1, « L’État et le Droit », Dakar,

Lomé, Abidjan, NEA, 1982, p.97.

210 O. BEAUD., « La multiplication des pouvoirs », Pouvoirs n° 143, 2012 p.47.

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Connaitre les fonctions de la justice constitutionnelle211 impose de se référer à la

refondation initiée et suscitée par la crise sanitaire. La crise sanitaire introduit un
dénivellement au sein des fonctions de juge censeur, pédagogue et faisant preuve de
hardiesse. Sans prétendre à l’exhaustivité, l’urgence sanitaire n’a véritablement permis
la mise en œuvre de la fonction de censeur du juge constitutionnel. Ce dernier s’est
véritablement affirmé comme celui qui simplifie l’idée de Constitution pour son
prolongement et son application conforme à l’esprit du constituant. Il s’est
véritablement impliqué dans l’exercice de diffusion de l’idée de Constitution à des
fins de lubrifiant institutionnel. L’opinion donnée à titre consultatif est une réponse
à une question constitutionnelle. Elle privilégie son intervention en qualité de
consultant dans « la détermination du processus de création et la définition du contenu »212 du
droit constitutionnel. Au Niger, le juge constitutionnel a été sollicité par la voie
consultative des demandes en prorogation successive de l’état d’urgence. Les projets
d’ordonnance portant prorogation de l’état d’urgence dans les départements des
régions divers213. Le juge constitutionnel nigérien a également canalisé l’internali-
sation des mesures barrières dans le fonctionnement par le parlement214. En Côte
d’Ivoire, il a livré son idée consultative sur le différé de l’ouverture de la session de
l’Assemblée nationale et du Sénat215. En outre, l’argument vaut son pesant par
rapport à la normativité de l’avis. Il est donc question de « s’enrichir de sa pensée, à la
rigueur pour se laisser séduire par elle »216. En plus, « le propre et le mérite de la consultation, c’est
d’éclairer sans imposer »217. S’inscrivant dans la logique du droit souple, le juge
constitutionnel facilite par l’interprétation constitutionnelle et l’utilisation d’une
fonction à normativité relative l’éviction de la paralysie institutionnelle. La fonction
consultative s’insère dans l’urgence sanitaire.
Accompagnant la protection des droits fondamentaux liés à la santé publique, le
juge constitutionnel délimite la portée de son contre-pouvoir. Le juge constitutionnel
module l’idée d’empêchement mutuel entre les pouvoirs institués. Il rehausse le
contre-pouvoir par des contrôles approfondis de l’activité normative de la
représentation nationale. Il exclut le contrôle approfondi des actes réglementaires.

211 D. SY., « Les fonctions de la justice constitutionnelle en Afrique », in O. NAREY (s.dir), La justice

constitutionnelle, Niamey, L’Harmattan, 2016, pp.43-64.

212 B. KANTÉ., « Préface », in I.-M FALL (s.dir.), Les décisions et avis du Conseil constitutionnel du Sénégal,

rassemblés et commentés, Dakar, CREDILA 2008, p. 12.

213 Avis n° 02/CC du 21 janvier 2021, Premier Ministre op.cit., Avis n° 04/CC du 15 février 2021, Premier

Ministre op.cit., Avis n° 006/CC du 11 mars 2020, Premier Ministre ; avis n° 06/CC du 28 juillet 2021,
Premier Ministre ; avis n° 09/CC du 28 juillet 2021, Premier Ministre, avis n° 15/CC du 10 juillet 2020,
Premier Ministre, avis n° 18/CC du – août 2020, Premier Ministre, avis n° 24/CC du 26 août 2020, Premier
Ministre (Niger),
214 Avis n° 008/CC du 30 mars 2020, Premier Ministre (Niger).
215 Avis n° CI-2020-003/A/01-04/CC/SG du 1er avril 2020, Président de l’Assemblée Nationale op.cit., ; Avis

n° N CI-2020-004/A/07-04/CC/SG du 07 avril 2020, Président du Sénat op.cit., (Côte d’Ivoire).

216 F. ZENATI., « La portée du développement des avis », in T. REVET., (dir.), L’inflation des avis en droit,

Paris, ECONOMICA 1998, p. 109.

217 M. BLÉOU., « Le juge constitutionnel et les révisions constitutionnelles », in K. AHADZI-

NONOU., D. KOKORKO., A. KPODAR et F.-J AÏVO., (dir), Démocratie en question, Mélanges en l’honneur
du Professeur HOLO Theodore, Presses de l’Université de Toulouse Capitole 2017, p. 232.

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Autrement dit, il contrôle sans concession la constitutionnalité des lois et des

règlements d’assemblée parlementaire. Le pouvoir concurrent du pouvoir juri-
dictionnel durant l’urgence sanitaire est le pouvoir législatif dans lequel il « applique
l’idée de la balance des pouvoirs aux fonctions politiques »218. C’est dans cette dynamique que
la Cour constitutionnelle a émis des réserves d’interprétation dans l’appropriation des
mesures sanitaires par le règlement intérieur de l’Assemblée Nationale. S’inscrivant
dans la conciliation entre l’impératif constitutionnel de tenue des sessions et la
limitation de la propagation, elle récuse l’éviction du caractère obligatoire des séances
plénières publiques par ledit règlement. Autrement dit, il ne revient pas au règlement
de l’assemblée parlementaire de priver de sa normativité lesdites séances. En
substance, « Considérant que la résolution soumise au contrôle de la Cour de céans en son article 8
prévoit que « la visualisation des réunions plénières virtuelles par le public et les médias est admise. »
laissant ainsi supposer que les séances plénières publiques ne revêtent pas un caractère
obligatoire ; »219 ; « Considérant toutefois que l’article 77 de la Constitution impose la tenue des
séances plénières de l’Assemblée Nationale publiques ; qu’il y a eu lieu d’émettre de réserves sur
l’article 8 susmentionné dans sa forme actuelle »220. Il en est également de la suppression de
l’article 11 de la résolution car celui-ci entre manifestement en contradiction avec
l’article 2 du règlement intérieur spécial221. La Cour constitutionnelle malgache a
recouru aux réserves d’interprétation directive et neutralisante pour contrebalancer
l’activité normative du parlement. Il n’utilise totalement « une interprétation constructive,
neutralisante ou directive »222. En plus, en lui donnant « une interprétation qu’il affirme »223, la
cour constitutionnelle s’illustre par le contrôle pédagogique de l’acte législatif.
L’affermissement du contre-pouvoir orienté exclusivement sur le pouvoir
législatif tient à l’énumération des compétences constitutionnelles de la juridiction
constitutionnelle. Celui-ci ne demeure juge de la constitutionnalité des actes
décisoires dans certains États de l’Afrique noire francophone. Que l’on soit au
Cameroun, au Gabon, au Congo Brazzaville, en Côte d’Ivoire, au Togo, le juge
constitutionnel ne connait de la constitutionnalité desdits actes224. L’incompétence

218 M. BARBERIS., « Le futur passé de la séparation des pouvoirs » op.cit., p.7.

219 Décision n° 4-HCC/D3 du 17 mai 2021 relative à la résolution n° 003-2021/R portant règlement
intérieur spécial régissant les modalités d’organisation et de fonctionnement de l’Assemblée Nationale
pendant la période de pandémie de Covid-19 et en cas de situation de crise sanitaire similaire op.cit., (8ème
Considérant).
220 Idem (9ème Considérant), (Madagascar).
221 Ibidem (11ème Considérant), (Madagascar).
222 L. FAVOREU., P. GAÏA., R. GHEVONTIAN, J.-L MESTRE., A. ROUX, G. SCOFFONI., Droit

constitutionnel, 21ème éd., Paris, Dalloz, 2019, p.386.

223 D. GNAMOU., « La Cour constitutionnelle du Bénin en fait-elle trop ? », in F.-J AÏVO (s.dir), La

Constitution béninoise du 11 décembre 1990 : un modèle pour l’Afrique ? Mélanges en l’honneur de Maurice Ahanhanzo
Glèglè, Paris, L’Harmattan, 2014, p. 701.
224 Articles 46 et 47 de la loi n° 96-06 du 18 janvier 1996 portant révision de la Constitution (Cameroun) ;

Article 84, alinéa 1er, 4e tiret de la Constitution du Gabon du 26 mars 1991, révisé par la loi
constitutionnelle n° 001/2018 du 12 janvier 2018, Journal officiel de la République gabonaise, n° 382, 24
au 31 janvier 2018, p. 3711 (Gabon), article 175 de la Constitution du Congo Brazzaville, articles 126 et
127 de la loi n° 2016-886 du 8 novembre 2016 portant Constitution de la République de Côte d’Ivoire ;
article 99 de la Constitution du Togo.

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du juge constitutionnel est affirmée sur les actes décisoires édictés dans le cadre de la
Covid-19. Le juge constitutionnel peut contourner cette incompétence en activant
d’autres mécanismes. Le parlement s’associe également à cet exercice. Sous cette
bannière, l’adhésion modérée à l’action sanitaire de l’exécutif cesse de relever de
l’ambiguïté.

B- La modération de la réaction des contre-pouvoirs de l’exécutif

Les mécanismes juridiques devant conduire au rééquilibre entre les fonctions
politiques de l’État sont limités tant dans leur effet et que dans leur efficacité.
« l’élément visible de la montée en puissance des exécutifs dans les démocraties contemporaines »225
émascule le déploiement suffisant du pouvoir politique concurrent de l’exécutif. « La
censure n’y apparaît pas comme une sanction surdimensionnée, une arme trop lourde faisant obstacle
à la gestion du péril »226. Les organes concurrents subissent la dictature du temps en
acceptant les effets du temps circonstanciel et des prérogatives qu’il met à leur
disponibilité. L’exigence de transparence, la qualité de l’information et la ratification
des ordonnances n’excluent la présence du parlement du jeu de contrôle minimum
(1). En outre, le traitement du contentieux constitutionnel irrigué par la Covid-19
affecte le déploiement du juge constitutionnel. Demeuré comme un carcan, une épée
de Damoclès, il est limité dans son office. De ce fait, il évince le contentieux
constitutionnel de pleine juridiction (2).

1-La limitation de la présence aux prescriptions nées de la délégation

législative

En fonction des États, la loi d’habilitation limite la réaction matérielle du

parlement à l’égard la participation conséquente de l’exécutif à la crise sanitaire. La
présence de la représentation nationale se limite à des missions d’adoption, de
ratification et exceptionnellement de consultation des mesures de crise sanitaire.
Celle-ci intervient majoritairement dans le processus de finalisation de l’action
enclenchée et non au moment de son initiation. Il est admis que « les instruments entre
les mains des assemblées changent »227 « pour tenter de rééquilibrer un système foncièrement
déséquilibré »228. Dès lors, cela « implique un retour qualitatif de celui-ci à ses pouvoirs, après leur
délégation partielle » 229. Des prérogatives résiduelles lui ont été accordées dans le
contexte lesquelles ne sont pas véritablement assorties de coercition. Il est fait

225 D. GNAMOU., « La monarchisation des exécutifs en Afrique francophone », in K. AHADZI

NOUNOU., D. KOKOROKO., A. KPODAR., F.-J AIVO (dir), Démocratie en questions, Mélanges en
l’honneur du professeur Théodore HOLO, Paris, Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2017, p.70.
226 M. DISANT., « Juger la décision d'instaurer et de prolonger l'état d'urgence », op.cit., p.234 ; V.

DONIER., « Qui fait la police (administrative) sous l’état d’urgence sanitaire ? », RFAP n° 176, 2020/4,
p.890.
227 H. PORTELLI., « Le temps parlementaire » Revue française d’études constitutionnelles et politiques, Pouvoirs

n° 146 Le renouveau du Parlement, 2013 p.81

228 O. BEAUD., « La multiplication des pouvoirs » op.cit., p.39.
229 P. N’DRI-THÉOUA., « Ordonnances et séparation des pouvoirs budgétaires en période de Covid-

19 » op.cit., p.35.

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allusion à celles nées de la délégation législative et minoritairement celles antérieures

à celles-ci. Toutefois, ces prérogatives ne sont pas négligeables sur la portée des
prérogatives de l’exécutif.
L’occasion est donnée de raffermir la relation institutionnelle et partant l’idée
d’une séparation souple de pouvoir. L’on revient aux origines du principe de la
séparation des pouvoirs laquelle n’a sans cesse posé l’idée d’une collaboration entre
les organes exerçant les fonctions politiques et le juge pour les conforter. « Loin de
prendre acte du décès de la doctrine classique »230, la relation institutionnelle met côte à côte
le destinateur de l’obligation de l’information de qualité et le destinataire de celle-ci.
Le parlement est le destinataire et le Gouvernement demeure le destinateur de celle-
ci. Chaque organe constitutionnel est censé accomplir sa mission à des fins
communes notamment la diffusion des informations pour le public. L’exigence de
transparence s’articule dans cette relation institutionnelle. La délégation législative n’a
pas supprimé cette prérogative.
L’exigence de transparence relativise le « champ de compétence assez étendu en temps de
crise »231 du pouvoir exécutif. « En gros, la sincérité vise trois fonctions : discipliner, exprimer et
authentifier »232. Elle guide la sincérité et la parfaite accessibilité aux dispositions
réglementaires sur la Covid-19. C’est également le souci pour le Gouvernement de
rendre compte par initiative ou à l’initiative du parlement de l’utilisation de la loi
d’habilitation. Le parlement s’assure que l’information reçue est sincère, intégrale et
correspond à la situation sanitaire. C’est un moyen de consolidation du pouvoir de
contrôle du Parlement sur l’état d’exécution des décisions administratives et
financières prises pour la gestion de la crise. Dès lors, l’exigence de transparence
s’inclue dans le principe de sincérité. « Elle offre ainsi aux organes législatifs (…)
l’information dont ils ont besoin pour rendre les gouvernements redevables »233. Cela constitue une
étape importante dans la démocratisation de la gestion de la crise sanitaire. Le confort
statutaire et l’hypertrophie dudit pouvoir s’amenuisent face à la rétribution
substantielle née de la loi d’habilitation. Les instruments juridiques de référence
assignent au pouvoir exécutif d’informer soit à l’initiative du parlement soit de son
fait les mesures réglementaires prises en vue de trouver un dénouement à la
propagation de la crise sanitaire. L’information du parlement s’insère dans les
missions de contrôle et d’évaluation des mesures prises par le Gouvernement. Cette

230 J.-Ph FELDMAN., « La séparation des pouvoirs et le constitutionnalisme. Mythes et réalités d’une
doctrine et ses critiques » op.cit., p.495.
231 M NGUELE ABADA., « L’évolution de l’institution présidentielle en Afrique noire francophone »,

in M. BADJI et S. NOUROU TALL (dir), Les transformations de l’État. Mélanges en l’honneur de BABACAR
GUEYE., Paris, Presse de l’Université Toulouse I Capitole, 2019 p.613.
232 A. KPODAR., « La sincérité dans le droit public », in A. KPODAR., D. KOKOROKO (dir), L’État

inachevé. Mélanges en l’honneur du professeur Koffi AHADZI-NOUNOU., Paris, Presses Universitaires

Juridiques de Poitiers, 2021, p.559.
233 BEGNI BAGAGNA., « Le principe de transparence dans les finances publiques des États membres

de la CEMAC », RAFiP n° 2, 2017 p.188-189.

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disposition est consacrée au Gabon234, au Togo235 et au Sénégal236. Le juge

constitutionnel affirme que « Considérant qu’au regard de ces dispositions, il ressort que le droit
de contrôle des finances publiques conféré à la représentation nationale est vaste et s’exerce durant tout
l’exercice budgétaire notamment par la transmission par le Gouvernement à l’Assemblée nationale,
des rapports sur l’exécution du budget et par l’interpellation des ministres ; Que ce droit de contrôle
et le souci de transparence qui le sous-tend ne sauraient donc se limiter au dépôt de la loi de règlement
d’un exercice budgétaire ; »237 Le juge constitutionnel a été également la portée du
contrôle parlementaire en matière d’exécution de la loi de finances238. Les autres États
ont formellement gardé un mutisme sur cette préoccupation.
Toutefois, le droit à l’information reconnu au parlement et à charge au
Gouvernement en matière de gestion de la crise sanitaire présente des angles morts.
L’aménagement formel n’indique les moyens coercitifs en cas d’inertie de
l’administration active. Il n’indique non plus les moyens de contournement de ladite
inertie. Dans un contexte ou « sa prépondérance sur les autres pouvoirs est palpable et
indiscutable »239, qui plus est « Une exigence de contexte sanitaire »240, cette disposition peut
demeurer un simple formalisme. Par ailleurs, la Covid-19 n’a pu dissocier le
parlement du principe du consentement à l’impôt.
La Covid-19 a simplement différé l’acte d’autorisation sans parvenir à dissocier le
parlement du principe du consentement à l’impôt. Cela met en évidence « le pouvoir le
plus ancien, le moins contestable, apparemment le mieux préservé… »241. Qui plus, « le législateur
ne permet pas aux autorités exécutives d’effectuer les recettes »242 et « l’édification de notre droit
financier est classiquement soulignée »243. C’est la loi des finances qui établit l’assiette, le taux
et les modalités de recouvrement des prélèvements obligatoires 244ainsi la ratification

234 Article 5 de la loi n° 003/2020 du 11 mai 2020 op.cit., article 5 de loi n° 001/2020 du 25 avril 2020
modifiant et complétant certaines dispositions de la loi n° 11/90 du 16 novembre 1990 relative à l’état
d’urgence (Gabon).
235 Article 5 de la loi n° 2020- 005 du 30 mars 2020 portant habilitation du gouvernement à prendre par

ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi (Togo)

236 Article 3 de la loi n° 2020- 13 du 2 avril 2020 habilitant le président de la République à prendre, par

ordonnance, des mesures relevant du domaine de la loi pour faire face à la pandémie du coronavirus et
de proroger l’état d’urgence (Sénégal)
237 Arrêt n° 03/CC/MC du 25 octobre 2021, Soumana Hassane, Moutari Hamza, Alio Namata, Nana Hadiza

Noma etc (Niger).

238 Décision n° 05-HCC/D3 du 7 juin 2021, Président de l’Assemblée nationale (Madagascar).
239 M NGUELE ABADA., « L’évolution de l’institution présidentielle en Afrique noire francophone »,

op.cit., p.589.
240 P. N’DRI-THÉOUA., « Ordonnances et séparation des pouvoirs budgétaires en période de Covid-

19 » op.cit., p.19.
241 R. HERTZOG., « Les pouvoirs financiers du parlement », RDP n° 1/2, 2002, p. 301.
242 P. AMSELEK., « Pour en finir avec l’idée de budget -acte d’autorisation de recettes », in Mélanges en

l’honneur de Robert HERTZOG : Réformes des finances publiques et modernisation de l’administration, Paris,
ECONOMICA, 2010 p.12.
243 S. CAUDAL., « L’apport des textes constitutionnels révolutionnaires au droit financier et fiscal », in

L. FAVOREU., R. HERTZOG., A. ROUX (dir), études en l’honneur de Loïc PHILIP, Constitution et finances
publiques, Paris, ECONOMICA, 2005 p.349.
244 Article 4 alinéa 6 ; article 5 alinéa 1 de la loi n° 2018/012 du 11 juillet 2018 portant régime financier

de l’État et des autres entités publiques (Cameroun), article 4 de la loi organique n° 2014-336 du 5 juin

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des mouvements de crédits budgétaires245. « Celle-ci considère l’impôt comme un devoir

nécessaire à l’établissement d’un lien social et plus encore, d’un lien social équilibré »246. L’urgence
budgétaire a justifié au regard des conditions substantielles l’ouverture par avance des
crédits budgétaires. En l’absence de leur ratification par la représentation nationale,
ceux-ci ne trouveraient de validité formelle. C’est également le cas de la régulation
budgétaire et des projets d’ordonnance. L’action initiale du Gouvernement trouve en
la réaction du parlement un parachèvement incontestable. Ces mouvements de crédit
nécessitent la restauration subséquente de l’acte d’autorisation. Le parlement est
restauré dans ses fonctions classiques. Sous cette bannière par la ratification
parlementaire, il est muté le projet de loi d’habilitation en loi, le projet de crédits
budgétaires en crédits budgétaires. Le juge constitutionnel sénégalais a affirmé la
constitutionnalité de la loi organique abrogeant et complétant la loi organique
n° 2011-15 du 8 juillet 2011 relative aux lois de finances247. La ratification des crédits
ouverts imputables à la Covid-19 a été déclarée conforme à la Constitution par le juge
constitutionnel malgache248. C’est dans ce cadre que le juge constitutionnel consolide
les principes du droit constitutionnel financier. L’activité prétorienne demeure limitée
aux dispositions du droit constitutionnel financier. C’est un pas de les affermir dans
un contexte d’urgence sanitaire mais c’est une régression de nous pouvoir construire
le régime du contentieux constitutionnel de pleine juridiction dans ledit contexte.

2-L’éviction du contentieux constitutionnel de pleine juridiction

« Les concepts et les techniques utilisés en matière de contentieux constitutionnel, doivent certes
beaucoup au contentieux administratif »249. « Qu’en plein contentieux le juge détient des pouvoirs
qui vont au-delà de la simple annulation »250. Le contentieux constitutionnel des actes de
crise sanitaire n’a permis d’honorer au rendez-vous de la pleine juridiction. Le juge
constitutionnel n’est pas allé au-delà de la décision de conformité en intimant des

2014 relative aux lois de finances (Côte d’Ivoire), article 5 de la loi n° 36- 2017 du 3 octobre 2017 relative
aux lois de finances (Congo Brazzaville) ; article 8 de la loi n° 020/2014 du 21 mai 2015 relative aux lois
de finances et à l’exécution du budget (Gabon) ; article 4 de la loi n° 2020-07 du 26 février 2020 loi
organique relative aux lois de finances (Sénégal).
245Article 17 alinéa 1 et 2 de la loi n° 2018/012 du 11 juillet 2018 op.cit., (Cameroun) ; article 46 de la loi

organique n° 2014-336 du 5 juin 2014 op.cit., (Côte d’Ivoire), articles 29, 31, 57 de la loi n° 36- 2017 du 3
octobre 2017 op.cit., (Congo Brazzaville) ; article 14 de la loi la loi n° 020/2014 du 21 mai 2015 op.cit.
(Gabon) ; article 46 de la loi n° 2020-07 du 26 février 2020 op.cit., (Sénégal).
246 M. BOUVIER., « La notion de capacité contributive des contribuables dans la société post-

moderne », RFFP n° 100-Novembre 2007, p.85, M. BOUVIER, « Les transformations de la légitimité

de l’impôt dans la société contemporaine », in M. BOUVIER. (dir), Réforme des finances publiques et bonne
gouvernance : acte de la première université de Printemps du GERFIP, Paris, L.G.D.J., 2004, p. 83 et s., G.
ORSONI « Consentement de la dépense publique », in Mélanges offerts au doyen Charles CADOUX, PUAM,
1999, pp.245-260 ; J.-P LASSALE., « Le parlement et l’autorisation de la dépense publique », RSF n° 4,
vol 55, 1963, pp.580-623.
247 Décision n° 1-C-2020 affaire n° 1-C-20 du 24 février 2020, Président de la République (Sénégal).
248 Décision n° 05-HCC/D3 du 20 juillet 2022 op.cit., (Madagascar).
249 L. FAVOREU., « Le droit constitutionnel, droit de la Constitution et constitution du droit », R.F.D.C.,

1990, p. 82. J.-J PARDINI., « La jurisprudence constitutionnelle et les “faits” », C.C.C., n° 8, 2000, p. 122.
250 B. BALDOUS., Les pouvoirs du juge de pleine juridiction, Aix-en-Provence, PUAM, 2000, p.7.

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ordres, en formulant le droit à la réparation du préjudice subi, en réécrivant certaines

dispositions du texte censuré. Il est également capable de moduler les effets de
l’inconstitutionnalité pour préserver la sécurité juridique. Il n’en est rien du cadre
« dans lequel il est enfermé »251. Or, le juge constitutionnel « dispose alors de vastes
pouvoirs »252.
L’option pour l’utilisation amenuisée des pouvoirs aboutit à la négation du
rééquilibre des pouvoirs par le juge constitutionnel. Celui-ci donne cours à des
prérogatives ne pouvant véritablement articuler le jeu des contrepoids. Il s’enferme
dans l’une des décisions de constitutionnalité. Il s’agit des décisions de rejet simple
qui « s’analysent soit en décision d’irrecevabilité, soit en décisions de conformité »253. En l’espèce,
le juge constitutionnel n’intervient ni dans la substance du texte contrôlé ni dans la
séparation totale ou spécifique de certaines dispositions du texte contrôlé. Il procède
mécaniquement par la déclaration de conformité de la loi d’habilitation ou des
dispositions normatives édictées dans le cadre de la crise sanitaire. Le juge
constitutionnel nigérien l’a fait à propos du projet d’ordonnance ordonnant la
ratification d’un don en vue de la limitation de la propagation de la Covid-19254. Il en
est aussi du juge constitutionnel togolais255. Par ailleurs, le cas du juge constitutionnel
ivoirien est à commenter. Celui-ci s’est refusé de donner cours à la pleine juridiction
lors de la demande en report de la date d’ouverture de la session parlementaire. Il
indique en substance, « Le Président de l’Assemblée nationale est fondé à différer l’organisation
de la cérémonie solennelle de rentrée parlementaire de l’année 2020 »256. Ce fût également le cas
au Sénat257.
Toutefois, l’utilisation des prérogatives classiques par le juge constitutionnel tient
également compte non seulement de l’interprétation restrictive de compétence mais
également aux matières portées dans la demande de contestation en justice. « On ne
prête pas au juge des pouvoirs qui ne correspondent pas aux recours exercés, c’est une source redoutable
de confusion »258. Le contrôle de constitutionnalité de la matérialité de la menace et de
sa durée est un cadre référentiel. S’il n’est pas formulé par les requérants, le juge ne
peut se substituer à eux, qui plus est dans un contexte d’absence d’auto-saisine. La
plupart des juridictions constitutionnelles africaines adoptent des positions peu
enclines à la hardiesse. Elles n’hésitent pas à décliner leurs compétences sur des

251 B. KANTE., « Leçon inaugurale. La justice constitutionnelle face à l’épreuve de la transition

démocratique en Afrique », in O. NAREY (dir), La justice constitutionnelle, Paris, L’Harmattan, 2016, p.22.
252 L. FAVOREU., P. GAÏA., R. GHEVONTIAN., J.-L MESTRE., O. PFERSMANN., A. ROUX.,

G. SCOFFONI., Droit Constitutionnel 6e éd op.cit., p.521.

253 L. FAVOREU., « La décision de constitutionnalité », R.I.D.C., n° 2, vol 35, 1988 p.621.
254 Avis n° 20/CC du 14 août 2020, Premier Ministre op.cit., (Niger)
255 Avis n° AV-007/20 du 25 août 2020, Premier Ministre op.cit., avis n° AV-006/20 du14 août 2020, Premier

Ministre op.cit. (Niger).

256 Avis n° CI-2020-003/A/01-04/CC/SG du 1er avril 2020, Président de l’Assemblée nationale op.cit., (Côte

d’Ivoire).
257 Avis n° CI-2020-004/A/07-04/CC/SG du 07 avril 2020, Président du Sénat op.cit., (Côte d’Ivoire).
258 M. DISANT., « Juger la décision d'instaurer et de prolonger l'état d'urgence », op.cit., p.233.

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matières dont elles estiment étrangères aux faisceaux énumératifs effectués par la
Constitution et ses normes dérivées.
Par ailleurs, face à une préoccupation constitutionnelle, le destinataire de la saisine
tient à « déterminer à quel organe cette compétence sera dévolue »259. C’est dans dynamique qu’à
l’exception de l’ultra petita ou des moyens soulevés d’office, le juge constitutionnel
peut aller au-delà de l’objet de la demande contentieuse. L’expérience des juridictions
constitutionnelles citées conforte la non utilisation de ces mécanismes juridiques afin
de réduire la toute-puissance du pouvoir exécutif. Celles-ci se sont confinées aux
prétentions et moyens des parties. Car celles-ci ne se prononçaient pas par hypothèse
sur les incompétences négatives et positives, sur les injonctions de retirer le texte par
programmation ou pas de l’échéance de l’inconstitutionnalité. Toutefois, certaines
décisions du juge constitutionnel malgache confortent une démarcation de ce champ.
Par « la constitutionnalisation du droit budgétaire »260, cette matière devient une règle de
droit et la juridiction constitutionnelle malgache s’assure que ne « dérogeant par son objet
ou son contenu à la Constitution »261. Concrètement, l’état d’urgence sanitaire a relayé sa
mission de « garante des textes et principes financiers dont les fondements sont dans la
Constitution »262. Par le contrôle approfondi des décrets d’avance, il indique « que la
sincérité des prévisions pourrait être mise en cause étant donné que lesdits décrets n’ont pas tous été
adoptés à la suite d’une urgence impérieuse comme l’exige la loi »263. Sur ce premier point, il
révèle l’inobservation d’une formalité substantielle de recours et d’adoption du décret
d’avance. L’exécutif y a recouru sans se référer à l’exigence d’urgence impérieuse et
le parlement l’a adopté sans observer le principe de sincérité. Toutefois, la révélation
de l’inobservation du cas d’ouverture du décret d’avance est sans véritable suite car,
le juge constitutionnel ne l’a assorti pas d’une véritable coercition. Il s’est juste
contenté de l’évoquer et cela constitue une occasion manquée. Au nom du principe
de sincérité, la Cour constitutionnelle a émis des réserves sur les débats
parlementaires ayant abouti à l’adoption de la loi de finances rectificatives264. En
outre, « Qu’il serait nécessaire à l’avenir de bien évaluer les prévisions de dépenses afin d’éviter de

259 M.-M MBORANTSUO., La contribution des Cours constitutionnelles à l’État de droit en Afrique, Paris,

ECONOMICA, 2007, p.30.

260 L. PHILIP., « La constitutionnalisation du droit budgétaire français », in B. BECK., G. VEDEL (dir),

études de finances publiques. Mélanges en l’honneur de Monsieur le Professeur Paul Marie GAUDEMET., Paris,
ECONOMICA, 1984, p.49.
261 Ch EISENMANN., La justice constitutionnelle et la Haute Cour constitutionnelle d’Autriche, Paris,

ECONOMICA, PUAM, 1986 p.17 ; J.-J BIENVENU., « La modernité des vues de Charles Eisenmann
sur la justice constitutionnelle », in P. AMSELEK (dir), La pensée de Charles Eisenmann, Paris, PUAM et
ECONOMICA, 1986 p.85-101.
262 N. MEDE., J.-J FIACRE AVAHOUNDJE., « Le juge constitutionnel, un juge financier ? », in O.

NAREY (dir), La justice constitutionnelle, Paris, L’Harmattan, 2016, p.249.

263 Décision n° 5-HCC/D3 du 7 juin 2021 concernant la loi de Règlement pour 2017 (6ème Considérant).
264 Décision n° 11-HCC/D3 du 14 juillet 2020 concernant la loi n° 2020-010 portant Loi de Finances

Rectificatives pour 2020 (14ème Considérant) (Madagascar) « Considérant, toutefois, que sous réserve du respect
des observations liées aux principes à valeur constitutionnelle, évoquées dans la décision n° 18-HCC/D3 du 21 décembre
2019 concernant l’ordonnance n° 2019-016 portant loi de finances « initiale » pour 2020, les dispositions de la loi de
finances pour 2020, qui ne méconnaient aucune exigence constitutionnelle, doivent être déclarées conformes à la
Constitution ; ».

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nombreux crédits supplémentaires et des dépassements de dépenses de fonctionnement »265. En

l’espèce, la Cour constitutionnelle dénonce la défaillance de la technique d’évaluation
des dépenses du parlement. Celle-ci étant à la base purement indicative doit, quand
même limiter l’ouverture massive aux décrets d’avance. L’option pour une technique
d’évaluation devant contenir cette insuffisance dans la prévision des crédits de
dépense est sollicitée. Enfin, le juge constitutionnel burkinabé a récusé l’adoption par
le Conseil des Ministres du projet d’ordonnance portant régime juridique applicable
aux agents contractuels non permanents de la fonction publique d’État. Il estime que
ledit projet n’établit aucun lien avec la lutte contre la maladie à Coronavirus. Le juge
constitutionnel a en l’espèce émis un avis défavorable266.

Conclusion

Sous l’effet de l’aléa sanitaire, la balance s’est majoritairement penchée sur les
critiques et minoritairement sur l’éloge du mythe de la théorie constitutionnelle de
Montesquieu. Les organes régaliens de l’État ont subi un coup massue de
déséquilibre bien plus significatif qu’en situation normale. Le fait suscité a été axé sur
la réorganisation des pouvoirs de décision en vue de parer au danger public réel,
manifeste, présent et non potentiel de nature sanitaire. Le paradigme d’antan sur
l’interventionnisme ou l’omniprésence de l’un des organes régaliens de l’État est
restauré et se loge dorénavant plus dans l’inné que l’acquis. Ces explications
s’articulent autour du renforcement du déséquilibre entre les fonctions politiques de
l’État et l’affaiblissement du rééquilibre de l’organe régalien de l’État. Les deux
déclinaisons évoquées précédemment soulèvent deux constats majeurs :
Premièrement : le bouleversement de l’ordre juridique induit par la crise sanitaire
présente une portée conjoncturelle. La préservation du principe de valeur consti-
tutionnelle de continuité de l’État a induit la mobilisation d’une ingénierie formelle et
matérielle par celui-ci. Cette préservation l’était davantage face au pic et rebours de la
crise sanitaire du fait de ses reconductions successives. C’est également le cas du
principe de proportionnalité utilisé pour mesurer l’adéquation, l’intensité et la gravité
de la riposte aux droits et libertés publiques. L’idée de mesurer les mesures
conjoncturelles face à la démesure des prérogatives de l’exécutif était retenue. L’hydre
est désormais un virus et l’ennemi le genre humain. Sous cette bannière, une lecture
empirique récuse de généraliser l’état d’urgence sanitaire dans tous les États de
l’Afrique noire francophone. L’État du Cameroun du fait de l’interprétation politique

265 Décision n° 5-HCC/D3 du 7 juin 2021 concernant la loi de Règlement pour 2017, (8ème Considérant).
266 Avis n° 2020-001/CC du 23 juillet 2020, Premier Ministre (Burkina Faso), « Considérant que dans le cas
d’espèce, la loi n° 015-2020/An du 05 mai 2020 a habilité le gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance dans le cadre
de la lutte contre la maladie à Coronavirus (COVID-19), que le projet d’ordonnance pour lequel l’avis est demandé ne fait
aucun lien avec la lutte contre la maladie à coronavirus (COVID-19) ; que l’adoption d’un régime juridique applicable aux
agents contractuels non permanents de la fonction publique d’État est prévue à l’article 207 de la loi n° 081/CNT du 24
novembre 2015 portant Statut général de la fonction publique d’État ; qu’il s’agit d’un projet d’ordonnance dont l’importance
nécessite qu’il fasse d’un débat à l’Assemblée nationale : (…) article 1er : émet un avis défavorable à l’adoption par le Conseil
des Ministres du projet d’ordonnance… ».

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de la Constitution par le Président de la République a opté, pour la systématisation

des dispositions présentes dans le droit positif et la mobilisation du cadre structurel
de droit commun pour la gestion de la crise sanitaire. En outre, la Covid-19 reconnait
au parlement la qualité de destinateur des prérogatives d’exception à solliciter par
l’exécutif et est reclassée comme le destinataire des mesures d’exception à internaliser
au sein de l’hémicycle.
Deuxièmement : l’idée de la gestion d’une calamité induit de manière alternative
ou cumulative soit la systématisation des moyens existants épars dans l’ordre
juridique soit la spécialisation des cadres structurel et formel. Lesdites mesures
peuvent soit être adaptées et érigées en mesures inédites pour la calamité publique
spécifique soit purement et simplement reconduites du cadre antérieur à sa
survenance. Ce cadre est partagé par la valorisation des mesures relevant du droit
souple. Le droit souple est l’unité de mesure et la qualité de mesure de l’action urgente
des décideurs publics. En outre, le droit positif se doit d’internaliser le régime en vue
de se prémunir d’une éventuelle crise de cette nature. Celui-ci est toujours surpris par
certains aléas. Il est donc important d’y susciter la logique d’anticipation. Sous cette
bannière, une réflexion sur l’influence structurelle de la Covid-19 sur la séparation
des pouvoirs dans les États francophones de l’Afrique mériterait une attention
particulière.

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Chapitre 5 : Parlement camerounais et gestion

gouvernementale des fonds covid-19

Par Jacques BIPELE KEMFOUEDIO

Habilité à Diriger des Recherches (HDR) en Droit public,
Maître de Conférences, Université de Dschang, Cameroun

Résumé
Covid-19, cette pandémie effroyable, continue ces dernières années au Cameroun
à susciter des débats et des interrogations quant à l’application des normes juridiques
et au respect de l’orthodoxie dans la gestion des fonds alloués au gouvernement pour
la lutte contre cette maladie. Cette situation de gestion des fonds covid-19 ne laisse
pas le parlement insensible. Elle l’interpelle à plus d’un titre au regard de ses missions
constitutionnelles. Sous cet angle, le parlement a compétence pour contrôler la
gestion des fonds covid-19 et engager la responsabilité politique du gouvernement
en cas de défaillance. Si le contrôle parlementaire peut passer par la technique des
questions orales ou écrites, des pétitions et des commissions d’enquêtes, la mise en
jeu de la responsabilité, quant à elle, est susceptible d’emprunter la voie de la question
de confiance et de la motion de censure. Elle peut déboucher, soit à la démission du
gouvernement, soit à la dissolution de l’Assemblée nationale. Mais, le fait pour la
majorité présidentielle de coïncider avec la majorité parlementaire ne laisse pas
envisager une application sereine par le parlement du droit positif en matière de
contrôle de la gestion gouvernementale des fonds covid-19. Les rapports entre le
parlement camerounais et cette gestion semblent donc renvoyer à un espoir déçu en
ce qui concerne l’application des textes en vigueur en matière de contrôle et de mise
en jeu de la responsabilité politique du gouvernement.
Mots-clés : Parlement camerounais - Gestion des fonds covid-19 - Contrôle de
l’action gouvernementale - Responsabilité gouvernementale - Fait majoritaire

Introduction

Depuis la publication des trois rapports d’audit de la Chambre des comptes de la

Cour suprême du Cameroun successivement en juin 20211, septembre 20222, mars
20233 et l’ouverture des enquêtes, les gestionnaires de crédits affectés à la lutte contre
la covid-19 sont sur la sellette. Ces différents rapports confirment de nombreux maux

1 Ce premier rapport d’audit de la Chambre des comptes sur la gestion des fonds covid-19 a été adopté
le 04 juin 2021.
2 Ce deuxième rapport d’audit de la Chambre des comptes sur la gestion des fonds covid-19 a été adopté

le 22 septembre 2022.
3 Ce troisième rapport d’audit de la Chambre des comptes sur la gestion des fonds covid-19 a été adopté

le 16 mars 2023.

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qui ont émaillé la gestion gouvernementale des fonds covid-19 au Cameroun :

détournements des deniers et biens publics destinés à la lutte contre la covid-19,
favoritisme, surfacturation, conflits d’intérêt, corruption, non-respect de la discipline
budgétaire et financière, entorses au droit en vigueur, mauvaises pratiques de
passation et d’exécution des marchés publics covid-194, etc. Ainsi, à l’analyse de la
gestion des fonds covid-19 par le gouvernement camerounais, et au regard des
rapports susvisés de la Chambre des comptes, on note à première vue que les
principes de sincérité, de transparence et d’efficacité de la dépense publique ont été
mis entre parenthèses par certains départements ministériels5 qui ont plutôt ouvert
les portes aux irrégularités condamnables. Au regard de cette situation, et en vertu du
droit positif, le parlement, au profit des prérogatives qui lui sont conférées par la
constitution6 et les règlements intérieurs des Chambres7, ne devrait pas rester
indifférent. D’ailleurs, c’est un député de la nation qui s’active fréquemment sur cette
question en demandant aux gestionnaires desdits fonds de rendre compte de leur
gestion au peuple8. L’obligation de rendre compte de sa gestion est un principe sacré
de la bonne gouvernance financière9. Ce compte est rendu entre autres au parlement.
Le parlement est une assemblée ou un ensemble des assemblées qui assure la
représentation du peuple dans un État. Constitué des représentants de la nation10,
d’une part, et des représentants des collectivités territoriales décentralisées11, d’autre

4 Pour tous ces maux cités, voir Chambre des comptes de la Cour suprême du Cameroun, Audit du fonds

spécial de solidarité nationale pour la lutte contre le coronavirus et ses répercussions économiques et sociales, exercice 2020,
premier rapport, juin 2021, pp. 72 et ss ; Chambre des comptes de la Cour suprême du Cameroun, Audit
du fonds spécial de solidarité nationale pour la lutte contre le coronavirus et ses répercussions économiques et sociales, exercice
2020, 2ème rapport, septembre 2022, pp. 4 et ss ; Chambre des comptes de la Cour suprême du
Cameroun, Audit du fonds spécial de solidarité nationale pour la lutte contre le coronavirus et ses répercussions économiques
et sociales, exercice 2021, 3ème rapport, mars 2023, pp. 13 et ss.
5 Le premier rapport met en exergue la gestion des fonds covid des ministères de la santé publique, de la

recherche scientifique et de l’innovation, des finances et de l’administration territoriale. Le deuxième

rapport examine la gestion des fonds covid-19 par les autres départements ministériels ne figurant pas
dans le premier rapport (20 au total). Le troisième rapport analyse la gestion des fonds covid-19 au titre
de l’exercice 2021.
6 Aux termes de l’article 14 alinéa 2 de la constitution camerounaise du 18 janvier 1996 révisée le 14 avril

2008, « le parlement légifère et contrôle l’action du gouvernement ».

7 Voir articles 47 et suivants du règlement intérieur du Sénat, 38 et suivants du règlement intérieur de

l’Assemblée nationale.
8 Il s’agit du député Jean-Michel NITCHEU qui, lors de la session parlementaire de juin 2020 et sur sa

page Facebook, déclare qu’« au Cameroun, le gouvernement a géré les fonds covid-19 dans la plus grande opacité. Les
détournements assortis de népotisme et de clientélisme ont été l’unique centre d’intérêt des gestionnaires de ces fonds. Profiter
d’une catastrophe sanitaire qui a par la suite coûté la vie à plus de 1000 de nos concitoyens est inadmissible et totalement
indécent. Rien, absolument rien, ne justifie l’extrême lenteur des procédures judiciaires au Cameroun. On parle des dizaines
de milliaires volatilisés et tout ce que Yaoundé oppose au peuple camerounais c’est d’afficher dans ce dossier de la
COVIGATE, la guerre des personnes dans le sérail gouvernant… Ceux qui ont profité de la détresse des Camerounais
pour s’en mettre plein les poches doivent rapidement croupir en prison ».
9 Cf. loi n° 2018/011 du 11 juillet 2018 portant code de transparence et de bonne gouvernance dans la

gestion des finances publiques.

10 S’agissant de l’Assemblée nationale.
11 S’agissant du Sénat.

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part, le parlement camerounais vote les lois12, expression de la volonté générale, et

contrôle l’action gouvernementale. Il est composé au Cameroun, depuis la réforme
constitutionnelle du 18 janvier 1996 de deux chambres : l’Assemblée nationale et le
Sénat. Ainsi, depuis cette année-là, on est quitté d’un parlement monocaméral à un
parlement bicaméral. Au regard des fonctions du parlement camerounais, l’on peut
apercevoir nettement le lien de nature à exister entre cette institution et la gestion
gouvernementale des fonds alloués à la prévention et à la lutte contre la covid-19 qui
présente aujourd’hui plusieurs variantes13. La gestion des fonds covid-19 s’entend
comme la manière par laquelle est utilisé ou dépensé l’argent mis à la disposition des
gestionnaires pour prévenir ou lutter contre la pandémie de la covid-19, encore
appelée corona virus 2019. Cette maladie, déclarée par l’Organisation Mondiale de la
Santé (OMS) de pandémie, a créé et continue de créer, au regard de sa dangerosité,
la panique dans le monde entier et plus précisément au sein des populations. C’est
pourquoi, elle a été à l’origine de la nouvelle crise sanitaire mondiale. A cet effet,
chaque État, soucieux de l’avenir de son peuple, doit prendre des mesures adéquates
et mobiliser des moyens efficaces et nécessaires pour vaincre cette pandémie.
Quels qu’en soient les moyens déployés, ceux relatifs aux finances sont importants
et, de ce fait, occupent une place capitale. C’est pourquoi, les États, les ONG, l’OMS,
les bailleurs de fonds se sont déployés pour trouver des moyens financiers
conséquents à l’effet de juguler cette grave maladie qui n’a de cesse de décimer les
populations et qui continue d’être un centre d’attraction scientifique. Bien que les
spécialistes relevant de la médecine et pharmacie soient interpellés au premier chef,
les juristes peuvent être fondés en cette période à s’interroger sur l’impact de cette
maladie sur l’application des normes en général et les rapports qui peuvent exister
entre le parlement camerounais et la gestion gouvernementale des fonds covid-19 en
particulier.
Ces dernières années, la littérature juridique est prolixe sur les rapports entre la
covid-19 et le droit14. Mais, en compulsant cette littérature, la thématique, objet de
cette réflexion, reste en friche. Le thème traité est ainsi actuel et présente un intérêt à

12 Cf. article 26 de la constitution camerounaise du 18 janvier 1996 révisée le 14 avril 2008.

13 En l’état actuel, on a la variante Delta découverte pour la première fois en Inde, la variante Alpha
(B.1.1.7) identifiée pour la première fois au Royaume Uni, la variante Bêta (B.1.351) identifiée pour la
première fois en Afrique du Sud, la variante Gamma (P.1) identifiée pour la première fois au Brésil et la
variante Omicron (B.1.1.529) détectée pour la première fois en France métropolitaine.
14 Lire sur la question le NEMRO, Revue trimestriel de droit économique, Dossier spécial : La covid-19 et le droit,

Avril – Juin 2020, plus précisément la contribution de T. NGUIMFACK VOUFO, « Covid-19 et

finances publiques : quelle politique budgétaire de riposte à la pandémie au Cameroun », pp. 474 – 487 ;
voir aussi M. NGO MOMASSO, « La réforme des contrôles parlementaires non juridictionnels des
finances publiques dans les Etats d'Afrique francophone subsaharienne : analyse à partir des cas
camerounais et ivoirien », RADSP, Vol III, Spécial bis, 2nd Semestre 2020, pp. 203 et ss ; A.
TATIDOUNG KUETE, « La restauration du contrôle parlementaire en droit constitutionnel
camerounais : le cas du contrôle sanction », RADSP, vol IX, n° 23, juillet - décembre 2021, pp. 121 –
146 ; D. NOUNAMO KEMOGNE et autres, Covid-19 et droit au Cameroun : Regards pluriels, Préface du
Pr. L.P. GUESSELE ISSEME, Yaoundé, Editions LUPEPPO, 2021, 324 pages ; J.F. de BUJADOUX,
« Le parlement dans la crise sanitaire », La Société d’Edition de Revues, n° 11, novembre 2021, pp. 31 - 42.

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la fois théorique et pratique. Sur le plan théorique, le parlement camerounais mis en

rapport avec la gestion gouvernementale des fonds covid-19 est une contribution
nouvelle qui s’inscrit dans la logique de l’évaluation de l’application des normes
juridiques à l’ère de cette pandémie. On comprend alors que la gestion des fonds
covid par le gouvernement est susceptible de déclencher l’application des normes
constitutionnelles15 et législatives16 relatives aux pouvoirs du parlement. Sur le plan
pratique, le sujet permet de remuer et de constater les difficultés de mise en œuvre
de ces normes. En effet, le paysage politique, dominé par la concordance, est de
nature à entrainer la mise en berne de ces normes relatives au contrôle de la gestion
des fonds covid-19 et aux conséquences de ce contrôle à savoir la mise en œuvre de
la responsabilité gouvernementale. Mener une réflexion sur les rapports entre le
parlement camerounais et la gestion des fonds covid-19 peut ainsi produire une
bonne moisson scientifique.
Bien qu’il soit susceptible de fasciner et de nourrir la recherche, le lien entre le
parlement camerounais et la gestion gouvernementale des fonds covid-19 n’autorise
pas que soit examiné dans les lignes suivantes le rôle législatif de cette institution. En
effet, concernant l’exercice du rôle législatif en matière de covid-19, le parlement
camerounais a été inactif. Il a été chaque fois appelé à prendre seulement acte des
décisions adoptées en la matière17 par d’autres instances comme l’exécutif.
N’exerçant pas ce privilège constitutionnel et législatif, le parlement était appelé au
moins à exercer pleinement son autre rôle à savoir le contrôle de l’action
gouvernementale qui reste « une exigence démocratique fondamentale »18 et, le cas échéant,
la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement. C’est donc à bon droit que l’on
peut se demander si cette prérogative du parlement camerounais face à la gestion
gouvernementale des fonds covids-19 a été mieux exercée. Autrement dit, le
parlement camerounais face à la gestion gouvernementale des fonds covid-19 a-t-il
réussi à produire les résultats escomptés au regard de sa mission de contrôle et,
conséquemment, de la mise en jeu de la responsabilité politique ? Cette question est
importante surtout lorsqu’on sait que la gestion de ces fonds, selon les rapports de la
Chambre des comptes, a été marquée du sceau des détournements, de la corruption,
de la surfacturation, du favoritisme, du clientélisme, du délit d’initié, du laxisme, des
marchés fictifs ou inachevés mais entièrement payés, de la violation de la
règlementation en vigueur en matière de marchés publics19, etc. La réponse à cette
préoccupation fondamentale repose sur une constance. En effet, le contexte

15 Lire sur l’application des normes constitutionnelles en matière des finances publiques, A.

TATIDOUNG KUETE, « La restauration du contrôle parlementaire en droit constitutionnel

camerounais : le cas du contrôle sanction », op cit, pp. 121- 146.
16 M. NGO MOMASSO, « La réforme des contrôles non juridictionnels des finances publiques dans les

Etats d’Afrique francophone subsaharienne : analyse à partir des cas camerounais et ivoirien », op cit,
pp. 203 et ss.
17 C’est le cas par exemple du confinement avec l’arrêt des cours dans les établissements scolaires et

universitaires, de la vaccination, de la passe sanitaire étendue, etc.

18 J.-F. de BUJADOUX, « Le parlement dans la crise sanitaire », La Société d’Edition de Revues, op cit, p. 38.
19 Lire les différents rapports d’audit du fonds covid-19 de la Chambre des comptes de la Cour suprême

du Cameroun susmentionnés.

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politique camerounais, caractérisé par la concordance entre la majorité parlementaire

et la majorité gouvernementale, ne favorise pas l’exercice efficace de la mission de
contrôle du parlement et de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale.
L’étude a ainsi pour objectif de mieux rendre compte du lien juridique entre le
parlement camerounais et la gestion gouvernementale des fonds covid-19 et plus
précisément de faire une sorte d’évaluation de l’exercice des missions parlementaires
face à la gestion desdits fonds.
Sur la base du positivisme juridique20 et à la lumière des techniques de recherche
adéquates21, deux axes majeurs méritent d’être explorés pour atteindre l’objectif de
cette étude. Si, d’une part, on assiste à un contrôle parlementaire inefficace de la
gestion gouvernementale des fonds covid-19 (I), d’autre part, on note une mise en
jeu hypothétique de la responsabilité gouvernementale par le parlement suite à la
gestion desdits fonds (II).

I) Un contrôle parlementaire inefficace de la gestion gouvernementale des

fonds covid-19

L’importance du contrôle politique s’explique par la nature de l’organe habilité en

cette matière à savoir le parlement, incarnation de la représentation nationale, qui
exerce en l’occurrence un contrôle démocratique de la gestion des finances
publiques22. A cet effet, les fonds covid-19 étant des deniers publics, une étude des
techniques de contrôle parlementaire de leur gestion par le gouvernement affiche des
résultats non réjouissants au Cameroun. Les causes de cette inefficacité des
techniques de contrôle sont inébranlables (A) et les manifestations patentes (B).

A) Les causes inébranlables de l’inefficacité des techniques de contrôle de la

gestion gouvernementale
Au Cameroun, deux causes expliquent l’inefficacité des techniques de contrôle de
la gestion gouvernementale des fonds covid-19 et, conséquemment, l’inapplication
appropriée des dispositions normatives mises en place par le constituant et le
législateur. Il s’agit de la consolidation du « fait majoritaire », d’une part (1), et la
fragilisation de l’opposition parlementaire, d’autre part (2).

1) La consolidation du « fait majoritaire »

En droit constitutionnel, le « fait majoritaire » est la situation où le gouvernement

est soutenu par une majorité parlementaire nette et stable23. Cette définition guidera

20 Principalement, le positivisme juridique intègre la dogmatique et la casuistique.

21 Deux techniques seront convoquées ici à savoir la technique documentaire et la technique de l’enquête.
22 Voir I.M. FALL, « La loi de règlement dans le droit des finances publiques des Etats membres de

l’UEMOA : l’exemple du Sénégal », in J. HABIB SY (s/dir), Finances publiques, décentralisation et transparence

budgétaire, Dakar, Aide Transparency, 2005, pp. 91 – 92.
23 Lire sur la question J. BENETTI, Droit parlementaire et fait majoritaire à l’Assemblée nationale sous la Vème

République, Thèse, Université de Paris I, 2004, pp. 73 et ss.

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la présente recherche. Bien que proche de la concordance majoritaire, le « fait

majoritaire » ne doit pas se confondre à elle. En effet, lorsqu’il y a coïncidence entre
la majorité présidentielle et la majorité parlementaire, on parle de concordance
majoritaire24. Dans le cas contraire, on est en situation de cohabitation25. Ici, le fait
majoritaire est dit imparfait. Le fait majoritaire consiste ainsi pour le gouvernement à
disposer au parlement d’une majorité fixe et fidèle sur laquelle il peut s’appuyer pour
l’exercice efficace de ses missions.
Dans le cas camerounais, cela ne fait l’ombre d’aucun doute que le gouvernement
est formé par le président de la République qui est président national du
Rassemblement Démocratique du Peuple Camerounais (RDPC), parti au pouvoir. Il
dispose ainsi à cet effet d’une majorité gouvernementale qui coïncide avec la majorité
parlementaire. Prenant à titre illustratif la législature en cours à la Chambre basse
(2020 – 2025), on note, sur les cent quatre-vingt (180) députés que compte
l’Assemblée nationale du Cameroun, que le RDPC en a cent cinquante-deux (152).
Les autres partis présents dans cette Chambre partagent les vingt-huit (28) députés
restants26. Au sein du Sénat (législature 2018 – 2023), sur les cent (100) sénateurs, le
président de la République, président national du parti au pouvoir, a nommé trente
(30). Sur les soixante-dix (70) sénateurs élus, le RDPC en compte soixante-trois (63)
et le Social Democratic Front (SDF) sept (07)27. Pour la législature 2023 – 2028, le
RDPC remporte les soixante-dix (70) sièges de sénateurs élus28. Les trente (30)
sénateurs nommés le sont par acte du président de la République qui reste le
président national du RDPC. Le poids de cette coïncidence pèserait lourd sur le
parlement et aurait tendance à le transformer en une simple Chambre d’enregistre-
ment des volontés du parti au pouvoir29. Sous cet angle, les parlementaires
deviennent davantage les délégués territoriaux du parti du président au pouvoir au
lieu d’être les représentants de la nation ou des collectivités autonomes. La
conséquence est qu’on note à ce sujet une forte prégnance des allégeances partisanes
qui s’affirme comme une entrave à un contrôle rigoureux. En effet, la concordance

24 De manière simple, la concordance majoritaire renvoie à un moment pendant lequel la majorité des
sièges au parlement est détenue par des députés ou sénateurs du parti qui soutient le président de la
République.
25 La cohabitation se définit comme la coexistence d’un président de la République et d’une majorité

politique qui lui est opposée au parlement. Il y a donc cohabitation lorsque la majorité présidentielle et la
majorité parlementaire ne concordent pas ou ne concordent plus. Lire sur la question D. AMSON, La
cohabitation politique en France : leçon d’une expérience, Paris, PUF, 1985, 194 pages ; Ch. DEBBASCH, La
cohabitation froide, Paris, Economica, 1988, 490 pages ; M-A. COHENDET, La cohabitation : leçon d’une
expérience, Paris, PUF, 1993, 343 pages ; A-X. FOURNIER, Analyse critique de la cohabitation sous la Vème
République : Bilan et perspectives, Mémoire présenté comme exigence partielle de la maîtrise en science
politique, Université du Québec à Montréal, juillet 2007, 177 pages.
26 Pour cette législature en cours, débutée en 2020, on a RDPC : 152 ; UNDP : 7 ; SDF : 5 ; PCRN : 5 ;

UDC : 4 ; FSNC : 3 ; MDR : 2 ; UMS : 2. Sources : archives de l’Assemblée nationale du Cameroun.

27 Sources : archives du Sénat du Cameroun.
28 Voir procès-verbal de proclamation des résultats par le Conseil constitutionnel du Cameroun le 23

mars 2023.
29 Lire à ce sujet ISSA ABIABAG, « Le droit d’amendement dans le droit parlementaire camerounais »,

Annales de la FSJP, Université de Dschang, n° 1, janvier – juin 2002, pp. 43 et ss.

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politique, soudée autour du président de la République, exige une docilité ou une

passivité du parlement à l’égard de la majorité présidentielle ou gouvernementale. Ce
qui n’est qu’une attitude normale dans le domaine politique même si cela peut susciter
quelques réserves sur le plan juridique. Cette concordance fragilise le principe de la
séparation des pouvoirs entre le parlement et l’exécutif. Dans ce contexte, le contrôle
parlementaire à l’égard de la gestion gouvernementale est factice, illusoire ou
apparent30. La situation camerounaise est une illustration parfaite. S’agissant par
exemple de la gestion gouvernementale des fonds covid-19, on y note une absence
d’implication ou alors une faible implication du parlement. Pourtant, en raison du
caractère sensible de ces fonds covid, les ordonnateurs sont tenus devant les
parlementaires et autres contrôleurs de justifier l'utilisation. D’ailleurs, outre la
fonction législative31, c’est à travers le contrôle que le parlement garantit l’équilibre
des pouvoirs et affirme son rôle en tant que défenseur des intérêts du peuple.
Malheureusement, au Cameroun, le contexte politique marqué par la concordance
n’est pas favorable à une mission efficace de contrôle parlementaire. Ce rôle se trouve
vidé de son substrat. Les textes juridiques prescrits à cet effet se trouvent non
appliqués par le parlement à cause des relations partisanes entre la majorité parle-
mentaire et le gouvernement. Ainsi, priver le parlement en pleine crise sanitaire covid-
19 de tout contrôle sur la gestion gouvernementale des fonds destinés à la lutte contre
cette pandémie est sans conteste un mauvais coup porté à l’institution. Même
l’opposition parlementaire ne parvient pas à relever ce défi en raison de sa
fragilisation.

2) La fragilisation de l’opposition parlementaire

L’opposition parlementaire peut être définie comme le ou les partis qui, au sein
d’une assemblée politique, s’oppose(nt) à l’équipe au pouvoir en exerçant une
fonction de contrôle et de critique, en informant l’opinion, voire en préparant une
équipe de rechange. Socle de la démocratie32 dans les sociétés modernes, l’opposition
légitime le pouvoir de la majorité33, empêche le parti au pouvoir de mal agir et le
sanctionne le cas échéant34. Contrepoids nécessaire, qui confère aux États acceptant
la contestation le label de société pluraliste, l’opposition joue le rôle de contrôle et de
critique de l’action gouvernementale35. Elle a sous cet angle pour missions, entre

30 Il s’agit d’un contrôle de pure forme sans réel impact. Cf. J. MOLINIER, « L’apport de Gaston JEZE

à la théorie des finances publiques », Revue d’histoire des facultés de droit et de la science politique, n° 12, 1991,
p. 55.
31 Lire J. BIPELE KEMFOUEDIO, « Le rôle législatif du parlement camerounais dans les finances

publiques : progrès réel ou simple folklore ? », Revue internationale de droit africain EDJA, n° 87, octobre –
novembre – décembre 2010, pp. 29 – 49.
32 Lire P. JAN, « Les oppositions », Pouvoirs, n° 108, 2004, p. 15.
33 Voir B. de JOUVENEL, De la souveraineté, Paris, éd. Génin, 1955, p. 349.
34 Voir N. GAUDRY, « Les relations entre majorité et opposition », in Le rôle du parlementaire dans

l’élaboration de la loi et les relations entre majorité et opposition, Colloque, Lomé, 3 au 5 novembre 1994, p. 93.
35 Voir C. M. PIMENTHIEL, « L’opposition ou le procès symbolique du pouvoir », Pouvoirs, n° 108,

2004, pp. 43 – 46.

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autres, de détrôner leurs rivaux au pouvoir et d’y accéder36. Ainsi définie, l’opposition
parlementaire se différencie de la majorité présidentielle qui désigne les partis
politiques et groupes parlementaires qui soutiennent l’action du président de la
République lorsqu’ils sont majoritaires à l’Assemblée nationale37. L’opposition
parlementaire est remise en place au Cameroun à la faveur de la transition
démocratique du début des années 90. Cette transition apparait comme une ère
nouvelle avec la restauration du multipartisme38 et son corollaire à savoir les élections
compétitives. Ces élections imposent l’acceptation et la tolérance de l’opposition.
Seulement, les pouvoirs autoritaires acceptent et tolèrent difficilement l’idée de
l’opposition, d’alternance ou de partage du pouvoir. Ils emploient et déploient tous
les moyens et toutes les stratégies nécessaires pour fragiliser l’opposition au sein du
parlement ainsi qu’en dehors et se pérenniser au pouvoir.
La fragilisation de l’opposition parlementaire peut avoir deux séries de causes : la
première est imputable à l’opposition elle-même, car elle n’a pas su s’affirmer comme
un véritable contrepoids du parti au pouvoir à travers la mise en place des stratégies
politiques efficaces. A la vérité, l’opposition parlementaire camerounaise est divisée
et dispersée. Elle ne réussit toujours pas à trouver une entente entre ses membres
face aux grands enjeux politiques. Elle est égoïste puisqu’elle met en avant-garde les
intérêts des leaders au détriment des intérêts des membres et de l’intérêt général. C’est
une opposition moins apaisée qui ne cesse de créer des discordes entre les membres
bloquant parfois son fonctionnement. Elle a été inapte à recruter les élites pour se
faire une force et a péché de temps en temps par la trahison de certains de ses
membres. Intellectuellement pauvres et financièrement nécessiteux, certains
membres de l’opposition ont fini par rendre leur démission. Ce qui a davantage
affaibli l’opposition parlementaire. On comprend donc que l’opposition (parlemen-
taire) au Cameroun porte les germes de sa fragilisation. La seconde série de causes
repose sur des éléments externes à l’opposition. En effet, la fragilisation de
l’opposition parlementaire passe aussi par sa persécution et la récupération de ses
membres. Cette attitude critiquable vise à réduire l’opposition au silence. Cette
propension du pouvoir à neutraliser l’opposition parlementaire est aux antidotes de
la démocratie. Elle est aggravée par sa marginalisation au sein des assemblées
parlementaires39. Cette marginalisation s’observe par l’exclusion ou le mépris des
cadres de l’opposition dans la gestion de la vie publique.

36 Voir M. DUVERGER, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, PUF, 1972, pp. 203 et ss.
37 J.C. COLLIARD, « L’opposition parlementaire », Les Cahiers français, n° 174, janvier – février 1976,
p. 53.
38 Voir P. MOUKOKO MBONDJO, « Le retour du multipartisme au Cameroun », in G. CONAC,

l’Afrique en transition vers le pluralisme politique, Paris, Economica, 1993, pp. 237 – 250.
39 Lire à ce sujet, L. DONFACK SOKENG, « L’institutionnalisation de l’opposition : une réalité

objective en quête de consistance », in Comment peut-on être opposant au Cameroun ? Politique parlementaire et
politique autoritaire, Dakar, Codesria, 2004, pp. 51 et ss.

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Obligé de tolérer et d’accepter l’opposition parlementaire parce qu’exigée par la

démocratie pluraliste40 et indispensable pour se donner une visibilité ou un honneur
sur le plan national ou international, le pouvoir en place, au sommet duquel trône de
manière imperturbable le président de la République, multiplie des stratégies fines
pour mettre ladite opposition (parlementaire) hors d’état de nuire. Cette stratégie
passe entre autres par la récupération de certains éléments par la voie de corruption,
de recrutement ou de nomination pour mieux la fragiliser. Cette fragilisation
empêche l’opposition parlementaire à exercer sa mission avec efficacité à savoir
contrôler l’action gouvernementale à travers l’application des normes constitu-
tionnelles et législatives en la matière. Dans cette perspective, les normes mises en
place deviennent une simple fleur d’ornement difficile à être respectées. Le contrôle
parlementaire de la gestion gouvernementale des fonds covid-19 n’a pas échappé à
la règle de l’opacité. Bien que cette gestion soit peu orthodoxe au regard du rapport
de la chambre des comptes de 2021, aucune possibilité n’a été offerte à l’opposition
parlementaire pour faire appliquer les normes en vigueur en matière de contrôle
gouvernemental suite à cette gestion ténébreuse emprunte de gaspillage41. A la vérité,
l’opposition camerounaise, cette dernière décennie, n’a jamais été assez représen-
tative pour se dresser en un contre-pouvoir efficace face aux majorités toujours
assurées au parti au pouvoir. La représentation de l’opposition, phagocytée et
neutralisée par les parlementaires de la majorité, a réduit son rôle de contrôle de la
gestion budgétaire au Cameroun à une proportion insignifiante42. C’est ainsi que dans

40 Lire L. SINDJOUN, « L’opposition au Cameroun, un nouveau jeu politique parlementaire », in

Comment peut-on être opposant au Cameroun ?... op cit, p. 2.

41 Pour le professeur Eloi DIARRA, le gaspillage est l’une des caractéristiques des finances publiques

africaines. Gaspillage dans la mesure où de nombreuses dépenses sont sans intérêt pour le progrès social
et économique des pays. E. DIARRA, « Pour un observatoire des finances publiques africaines,
(OFIPAF) », Afrilex, décembre 2004, p. 4.
42Mais, il ne faut pas totalement nier que l’opposition parlementaire fait parfois entendre sa voix,

démontrant par là son intérêt d’exister. On se souvient, par exemple, que l’affaire MOUNCHIPOU
SEIDOU a été déclenchée par les députés de la nation relevant de l’opposition et plus précisément du
parti SDF. En effet, lors de son passage devant la commission des finances et du budget de l’Assemblée
nationale, certains députés de l’opposition surtout de l’obédience SDF à l’époque, appuyés par leurs
collègues de la majorité, avaient dénoncé ce qu’ils avaient appelé « une gestion mafieuse des fonds publics » au
ministère des postes et télécommunications à la tête duquel se trouvait le ministre MOUNCHIPOU
SEIDOU. Très vite la justice, sur plainte du pouvoir exécutif, s’est saisie du dossier, faisant ainsi naître
l’affaire MOUNCHIPOU. Dans la même veine, on a encore en mémoire qu’à l’une de ses sessions
(session budgétaire de 2007), des ministres ont été renvoyés par des députés membres de la commission
des finances et du budget à revoir la copie du budget de leur département ministériel. C’est le cas de l’ex-
ministre de l’eau et de l’énergie Bernard SINDEU. Le budget présenté par ce dernier en 2007 n’avait pas
été validé par les députés en commission. Le ministre SINDEU a dû faire un second passage devant la
commission des finances et du budget de l’Assemblée nationale. D’autres ont été mis en difficultés en
commission. C’est le cas de Jean Pierre BIYITI BI ESSAM, lorsqu’il était ministre de la communication.
Les députés lui avaient demandé d’expliquer l’origine des zones d’ombres de la CRTV dans certaines
régions du pays alors que l’Assemblée nationale avait voté un budget l’année d’avant dans lequel était
prévu de l’argent pour faire face à ce problème ; ou encore la non reprise sur les antennes de la radio-
télévision d’Etat de l’émission ‘‘expression directe des partis politiques’’ pourtant budgétisée (voir Le messager,
n° 2986 du jeudi 19 novembre 2009, p. 3). Tout récemment, on se souvient que c’est un député de la
nation de l’obédience SDF, honorable Jean-Michel NITCHEU, qui a déclenché les problèmes liés à la

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ce pays, on est quitté d’une opposition revitalisée à une opposition émasculée pour
paraphraser le professeur Théodore HOLO43. Cette situation est réfutable en ce
qu’elle n’est pas favorable à l’application du corpus normatif relatif au contrôle
parlementaire de la gestion gouvernementale des fonds covid-19. Y faisant suite, il
est nécessaire de renforcer les capacités d’action de l’opposition par l’amélioration de
son statut44. Concrètement, il s’agit de lui offrir un bon cadre de liberté, un meilleur
financement ainsi que l’accès effectif aux médias d’État. Cette amélioration passe
ainsi par la garantie des droits et devoirs de l’opposition45. Elle contribuera à une
bonne participation de celle-ci aux institutions parlementaires et à un meilleur
contrôle de l’action gouvernementale46. Seulement, les techniques de contrôle à
utiliser en matière des finances publiques demeurent toujours inefficaces.

B) Les manifestations patentes de l’inefficacité des techniques de contrôle de

la gestion gouvernementale
Les techniques de contrôle budgétaire employées par le parlement, au regard du
droit positif, sont variées : le contrôle par les questions orales ou écrites, les
commissions d’enquête et les pétitions. Ces techniques de contrôle politique, bien
que minutieusement consacrées, ont de la peine à recevoir application à cause
respectivement de leur tiédeur (1), de leur vulnérabilité (2) et de leur infertilité (3).

1) La tiédeur du contrôle par voie des questions orales ou écrites

Les questions orales ou écrites relèvent de la fonction d’information dont dispose

le parlement à l’égard du gouvernement47. Il s’agit d’un trait caractéristique du
parlementarisme rationnalisé. Prises dans le cas d’espèce, les questions orales ou
écrites ont pour but d’assurer un contrôle détaillé et minutieux de la gestion
gouvernementale des fonds covid-19. En effet, par voie de questions écrites ou

gestion des fonds covid-19 par les membres du gouvernement. Ce qui a stimulé la Chambre des comptes
de la Cour suprême ainsi que le Tribunal criminel spécial à se saisir du dossier et à ouvrir des enquêtes
conséquentes. Vu sous cet angle, il y a lieu de penser que, malgré la concordance politique, le temps où
les ministres pouvaient venir au parlement présenter leur budget sans inquiétudes est peut-être dépassé.
43 Th. HOLO, « Démocratie revitalisée ou démocratie émasculée ? Les constitutions du renouveau

démocratique dans les Etats de l’espace francophone : régimes juridiques et systèmes politiques »,
RBSJA, n° 16, 2006, pp. 17 – 41.
44 Lire D. EMMANUEL, « Le statut de l’opposition dans les Etats d’Afrique francophone », Revue

Juridique et politique, n° 1, 2011, pp. 3 et ss.

45 Concrètement, il s’agit de renforcer les conditions de l’exercice du contrôle parlementaire et d’aboutir

à des pouvoirs accrus donnés à l’opposition en la matière. Cela se traduit par l’égalité de temps de parole,
le poste de corapporteur pour les missions d’évaluation et de contrôle, la possibilité de déclencher des
commissions d’enquête, etc.
46 D. EMMANUEL, « Le statut de l’opposition dans les Etats d’Afrique francophone », op cit, pp. 15 et

ss.
47 Voir Ph. ARDANT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 3ème édition, Paris, LGDJ, 1991, pp. 576

et ss.

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orales, les parlementaires peuvent demander aux ministres dépensiers des informa-
tions particulières concernant l’exécution des dépenses de tel ou tel service48. Ce qui
ne semble pas toujours être le cas dans les deux Chambres du parlement à cause du
fait partisan. Perçu sous cet angle, le contrôle de la gestion des fonds covid-19 par la
voie des questions devient tiède ou amorphe. Pourtant cette technique de contrôle
est encadrée par le législateur camerounais. Aux termes de l’article 60 du règlement
intérieur de l’Assemblée nationale, les députés peuvent, en application de l’article 35
de la constitution, poser aux ministres des questions orales ou écrites relatives aux
affaires de leur ressort. Ces dispositions sont reprises mutatis mutandis par l’article 90
(1) du règlement intérieur du Sénat. Les ministres sont tenus de répondre oralement
aux questions orales et par écrit aux questions écrites49. Ces questions qui ne sont que
posées par un député ou un sénateur ne pourraient l’être en session extraordinaire
comportant un ordre du jour limité que si elles ont trait à une affaire inscrite à l’ordre
du jour. Canalisées dans les délais plus ou moins contraignants50, les questions orales
ou écrites des députés et sénateurs ainsi que leurs réponses sont insérées à la suite
d’un compte rendu des débats de l’Assemblée nationale ou du Sénat. Mais les
ministres ne sont pas obligés de répondre à toutes les questions orales ou écrites. Ils
ont d’ailleurs, dans le souci d’éviter des questions tendancieuses, la faculté de déclarer
par écrit que l’intérêt public leur interdit de répondre ou, à titre exceptionnel, qu’ils
réclament un délai supplémentaire pour rassembler les éléments de leur réponse.
L’importance des questions orales ou écrites a été retenue par le constituant et le
législateur camerounais. Ces derniers, en effet, mentionnent clairement qu’une séance
par semaine est, à l’initiative de la conférence des présidents, réservée en priorité aux
questions des membres du parlement et aux réponses du gouvernement51. Au
Cameroun, cette technique de contrôle minutieusement consacrée ne permet pas
pourtant aux membres du parlement d’avoir une nette maîtrise sur les finances
publiques et plus précisément sur la gestion des fonds covid-19. L’expérience
aujourd’hui montre que ladite technique de contrôle est peu usitée. Seuls les
parlementaires des partis de l’opposition s’efforcent, sans grande efficacité, à
l’utiliser52. Les causes de cette paralysie sont nombreuses : carence intellectuelle de la

48 Cf. M. AMELLER, Les questions, instrument du contrôle parlementaire, Paris, LGDJ, 1964, pp. 24 et ss ; R.D.
BARLAS, « Les questions orales au parlement britannique », in Informations constitutionnelles, 1966, pp. 33
et ss.
49 Cf. article 61 in fine du règlement intérieur de l’Assemblée nationale.
50 Face aux questions orales ou écrites, le membre du gouvernement dispose d’un délai de 15 jours pour

répondre. Ce délai est ramené à 3 jours en période de session. Ce membre de gouvernement dispose
d’un délai supplémentaire de 3 jours pour procéder à des recherches documentaires. Ce délai
supplémentaire est ramené à 2 jours en période de session (cf. articles 77 (1) du règlement intérieur de
l’Assemblée nationale et 90 (5) du règlement intérieur du Sénat).
51 Cf. articles 35 alinéa 3 de la constitution camerounaise et 61 alinéa 1er du règlement de l’Assemblée

nationale.
52 Contrairement à ce que pense une partie de l’opinion publique, pour qui l’affaire MOUNCHIPOU

SEIDOU a été déclenchée par les questions orales des parlementaires du SDF en 1999 lors de la session
parlementaire consacrée au vote du budget, il faut à la vérité rappeler que les députés d’obédience SDF
avaient plutôt émis une motion préalable demandant au sieur MOUNCHIPOU SEIDOU, alors,
Ministre des Postes et Télécommunications à l’époque, de s’expliquer au préalable sur sa gestion, faute

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majorité des parlementaires qui ne maîtrisent pas la technicité des débats, influence
de l’exécutif sur le législatif et surtout le problème de la conjoncture politique qui,
pour l’instant, renvoie à la coïncidence des majorités, ce qui empêche les députés et
sénateurs du parti majoritaire de mettre en difficulté les membres du gouvernement
issus du même bord ou de la même obédience politique. D’ailleurs, au Cameroun,
les questions passent préalablement par la censure des groupes parlementaires avant
d’être envoyées au secrétariat général de l’Assemblée nationale ou du Sénat pour un
autre filtrage. Toutes ces difficultés annihilent l’efficacité dans le champ pratique de
cette technique de contrôle théoriquement consacrée. Un observateur averti avait à
propos affirmé que la pratique camerounaise des questions n’avait d’égal qu’« une
véritable mise en scène théâtrale »53. A cette allure, les dispositions constitutionnelles et
législatives consacrées à cette technique de contrôle sont mises en berne et reçoivent
de ce fait très peu application. Le contrôle par voie des commissions d’enquête
semble éprouver les mêmes difficultés.

2) La vulnérabilité du contrôle par voie des commissions d’enquête

Arme rarement utilisée, la commission d’enquête parlementaire est l’un des

instruments mis à la disposition de l’Assemblée nationale et du Sénat pour contrôler
la gestion par le gouvernement des finances publiques. La création d’une telle
commission illustre pertinemment, du moins sur le plan théorique, la volonté
politique de l’Assemblée nationale ou du Sénat de se saisir d’un problème significatif
et relativement grave. En application de l’article 35 (1) de la Constitution du 18 janvier
1996, l’Assemblée nationale peut, par le vote d’une proposition de résolution déposée
sur son bureau conformément aux dispositions de l’article 38 du règlement de
l’Assemblée nationale, constituer une commission d’enquête. Ces dispositions sont
contenues dans le règlement intérieur du Sénat54. Lors de cette constitution de
commission, la proposition de résolution doit déterminer avec précision, soit les faits
qui donnent lieu à enquête, soit les services publics dont la commission d’enquête
doit examiner la gestion conformément à la loi. En tout cas, le rôle des commissions
d’enquête est de recueillir des éléments d’informations sur des faits déterminés et
soumettre leurs conclusions à la Chambre parlementaire qui les a créées, d’examiner
la gestion financière des services publics en vue d’informer la Chambre qui les a
créées du résultat de leur examen55.
La gestion gouvernementale des fonds covid-19 n’est pas épargnée de cette
technique de contrôle. D’ailleurs, le parlement peut créer des commissions d’enquête
sur un sujet intéressant les finances publiques pour une durée n’excédant pas six (06)

de quoi ils ne participeraient pas au vote du budget. Les discussions sur le problème ont longuement
trainé au point où le vote du budget n’a pu avoir lieu qu’aux environs de quatre heures du matin avec
suite défavorable donnée à la motion préalable.
53 Cf. J. KANKEU, « Les missions du parlement camerounais : regard sur une illusion », Juridis périodique

n° 73, janvier, février, mars 2008, p. 48.

54 Cf. article 99 (1) du règlement intérieur du Sénat.
55 Cf. articles 86 alinéa 2 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale et 99 alinéa 2 du règlement

intérieur du Sénat.

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mois56. Toutefois, en cas de nécessité, cette durée est renouvelable. Il convient de

rappeler que les rapporteurs spéciaux du parlement sont adjoints à cette commission
dont les membres sont désignés par le bureau de Chambre. Les pouvoirs prévus dans
la loi portant régime financier de l’État et autres entités publiques leur sont reconnus.
Dans l’exercice de leurs missions, les commissions peuvent se faire assister des
personnes (experts) de leur choix et procéder à des auditions. Les personnes dont
l’audition est requise ne peuvent, à l’exception du président de la République57,
refuser d’y déférer étant entendu que tout obstacle mis au fonctionnement d’une
commission est considéré comme une entrave à l’exécution d’une mission de service
public. En effet, il a fallu parfois rappeler à certaines personnalités, en dehors du
président de la République et peut- être des anciens présidents, qui estimaient ne pas
avoir à répondre à une convocation d’une commission d’enquête, qu’un refus était
passible de sanctions graves.
Il importe de relever toutefois que la création d’une commission d’enquête
parlementaire est confrontée parfois à des difficultés. En effet, l’existence d’une
enquête préliminaire fait obstacle à la création d’une commission d’enquête parle-
mentaire visant les mêmes faits ; de même, l’ouverture d’une information judiciaire
au sens strict obligerait une commission d’enquête parlementaire précédemment
créée et saisie des mêmes faits à mettre fin à ses travaux, tandis qu’elle pourrait les
poursuivre à l’égard des faits qui donneraient seulement lieu postérieurement à une
enquête préliminaire diligentée par le ministère public58. Peut-on ainsi penser que la
saisine de la Chambre des comptes de la Cour suprême à propos de la gestion
gouvernementale des fonds covid-19 aurait poussé le parlement camerounais au
désistement ? On ne peut pas envisager cette hypothèse avec certitude surtout quand
on sait que le parlement, à ce sujet, a été amorphe face à la technique de contrôle par
voie des questions écrites ou orales, qu’il n’a même pas engagé la formation d’une
commission d’enquête avant d’être bloqué. En la matière, le parlement semble avoir
fait preuve de laxisme.
Avant la saisine du dossier par la Chambre des comptes de la Cour suprême, la
création d’une commission d’enquête parlementaire en matière de gestion des fonds
covid-19 aurait dû se faire au regard de la gestion opaque qu’ont fait l’objet ces fonds.
Le rapport de la Chambre des comptes sus-évoqué détaille bien cette gestion occulte.
Occasion manquée, peut-être, mais le parlement camerounais n’a pas fait preuve de
hardiesse jusqu’à présent en cette matière. Il aurait pu saisir cette occasion pour
s’affirmer en un véritable contrepoids éveillé au service du peuple, ceci à travers

56 Cf. article 91 (1) du règlement intérieur de l’Assemblée nationale.

57 On peut néanmoins se demander si cette mesure concerne les anciens présidents de la République. Au
Cameroun, les textes ne sont pas clairs. Mais, s’appuyant sur la pratique française, on peut noter que cette
mesure concerne les anciens présidents puisque le cas s’est en effet présenté lorsque l’audition du
président Giscard D’ESTAING a été envisagée par la commission d’enquête sur les avions renifleurs. Il
s’est résolu par la négative, suite à un échange de lettre entre celui-ci et le président MITTERAND les 10
et 29 août 1984. Cf. J.P. CAMBY et P. SERVENT, Le travail parlementaire sous la cinquième République, 2e
édition, Paris, Montchrestien, 1994, p. 121.
58 Cf. articles 87 du règlement intérieur de l’Assemblée nationale et 100 du règlement intérieur du Sénat.

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l’application sans complaisance des dispositions constitutionnelles et législatives

consacrées au contrôle de l’action gouvernementale par voie de commission
d’enquête parlementaire. Hélas ! Le parlement sur la question est resté toujours inactif
au moment où la gestion gouvernementale des fonds covid-19 était préoccupante au
regard des maux qui l’ont affecté. Par conséquent, le droit en vigueur en cette matière
ne parvient toujours pas à bénéficier d’une saine application à cause de l’absence
d’audace parlementaire.
Le contrôle par voie des commissions d’enquête paraît ainsi intéressant dans le
champ théorique. Mais, dans le domaine pratique, il éprouve de réelles difficultés. Le
constat quasi-unanime est que cette technique de contrôle est moins usitée et
l’objectif recherché par la réforme des droits parlementaire et budgétaire, à savoir
respectivement la revalorisation du travail parlementaire d’une part et d’autre part
l’efficacité et l’efficience dans la gestion des finances publiques, est loin d’être atteint.
Les dispositions du droit public régissant cette matière trouvent ainsi des difficultés
à s’appliquer. Le recours au contrôle des fonds covid-19 par voie de pétitions ne
semble pas régler le problème à cause de son infertilité.

3) L’infertilité du contrôle par voie des pétitions

Non prévues par la constitution et contenues néanmoins dans les règlements des
Chambres59, les pétitions sont des réclamations adressées aux assemblées politiques
(Assemblée nationale et Sénat) pour attirer leur attention sur une situation de fait, un
texte à prendre ou à abroger. En matière financière, il s’agit d’une technique qui
permet au parlement de s’informer sur la gestion des finances de l’État. Elle constitue
de manière incontestable les moyens d’informations et de contrôle du parlement
camerounais en matière des finances publiques. Le législateur a dégagé les règles de
sa validité de même qu’il a restreint son champ de dépôt. En effet, si les pétitions
doivent être adressées au président de la Chambre parlementaire et peuvent
également être déposées par un parlementaire qui fait en marge mention du dépôt et
signe cette mention, il est impérativement interdit d’apporter les pétitions à la barre
de l’Assemblée nationale ou du Sénat. De même, aucune pétition apportée ou
transmise par un rassemblement formé sur la voie publique ne peut être reçue par le
président, ni déposée sur le bureau, sans préjudice des sanctions prévues par la loi.
Demeurent aussi sans objet, les pétitions réclamant les intérêts individuels.
Toutefois, les pétitions, qui sont inscrites sur un rôle général dans l’ordre de leur
arrivée, ne connaissent pas toujours une suite glorieuse après étude par la commission
compétente. En effet, la commission décide suivant le cas, soit de les renvoyer à un
ministre60 ou à une autre commission générale ou spéciale de l’Assemblée nationale

59Voir articles 81 à 85 de la loi n° 2014 – 16 du 9 septembre 2014 portant règlement intérieur de

l’Assemblée nationale ; articles 84 à 89 de la loi n° 2013/006 du 10 juin 2013 portant règlement intérieur
du Sénat, modifiée et complétée par la loi n° 2016/011 du 27 octobre 2016.
60 Lorsque la commission compétente renvoie aux membres du gouvernement les pétitions qui leur sont

adressées et quand elle leur demande les explications sur leur contenu, ceux-ci sont tenus de répondre
dans un délai de quinze jours. Si les recherches documentaires auxquelles donne lieu la question déposée

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ou du Sénat, soit de les classer purement et simplement. A ce niveau, avis est donné
aux pétitionnaires du numéro d’ordre attribué à sa pétition et de la décision la
concernant61. On peut noter ici toute l’influence du président de la Chambre qui
reçoit ces pétitions et les renvoie à la commission compétente parfois avec des
instructions, ce dernier étant anormalement influencé par le chef de l’exécutif qui, de
par la pratique camerounaise, a une ascendance forte sur l’exercice de ses pouvoirs.
La séparation des pouvoirs ou encore l’indépendance des pouvoirs devient par-là
illusoire. Au sein du parlement camerounais, le président de Chambre a, quelques
rares fois, reçu des pétitions provenant essentiellement du principal parti de
l’opposition à savoir le SDF. Mais ces pétitions n’ont été qu’un feu de paille qui,
aussitôt allumé, s’est éteint à cause du fait majoritaire du parti au pouvoir62.
Le contrôle de l’action gouvernementale en matière budgétaire par la technique
de pétition connaît donc de nombreuses limites au Cameroun. Ce sont ces limites de
nature politique, intellectuelle et juridique qui vident ce contrôle d’une bonne dose
de son efficacité et l’exposent durement à l’échec. Vu sous cet angle, les dispositions
juridiques en la matière ne peuvent pas recevoir saine application. Elles existent mais
ne sont pas mises en œuvre convenablement.
Quoi qu’il en soit, les dispositions normatives relatives aux questions orales et
écrites, aux commissions d’enquête parlementaire et aux pétitions concourent toutes
à la bonne information du parlement sans laquelle il lui est difficile de contrôler
efficacement l’action du gouvernement. Malheureusement, à l’heure de la gestion des
fonds covid-19 au Cameroun, ces dispositions ne connaissent pas une application
sereine à cause du laxisme des acteurs émanant principalement entre autres de la
concordance politique.
Comme on peut le constater, les techniques de contrôle reconnues au parlement
camerounais sont très nombreuses. Mais, elles ont sans doute une portée assez
limitée. Le professeur LEKENE DONFACK mettait déjà en exergue ces différentes
limites qui annihilent l’efficacité des techniques de contrôle parlementaire en matière
budgétaire63. Ces limites sont relatives à l’étendue64, à la finalité65, aux techniques de

sont trop longues, le membre du gouvernement intéressé devra en aviser la commission par la voie du
président de Chambre. Il disposera d’un délai supplémentaire de trois jours pour procéder à ces
recherches documentaires (cf. article 65 du règlement de l’Assemblée nationale suscité).
61 Cf. article 64 in fine du règlement intérieur de l’Assemblée nationale du Cameroun.
62 Les recherches par nous faites au secrétariat général de l’Assemblée nationale du Cameroun et dans les

archives de cette Assemblée démontrent de manière limpide que depuis l’ère du parlement pluraliste,
aucune pétition n’a connu un succès à cause des avatars du fait majoritaire.
63 Lire LEKENE DONFACK, Finances publiques camerounaises, Paris, Berger, Levrault, 1987, pp. 291 et

ss. En outre, c’est un contrôle qui vise essentiellement les dépenses publiques et non les recettes. C’est
pourquoi il reste très limité en matière d’entreprise publique et d’opération complexe du trésor.
64 S’agissant des limites relatives à l’étendue, il convient de mentionner que le contrôle effectué par le

parlement ne porte que sur des mesures nouvelles. Or, ces mesures nouvelles ne représentent que 10 %
du budget.
65 Quant aux limites relatives à la finalité du contrôle, il importe de souligner que les parlementaires

disposent d’un droit d’amendement qui est considérablement réduit. Ce qui fait en sorte que le parlement
n’ait aucune emprise significative sur le contrôle de l’exécution du budget. En plus, le principe de la

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contrôle66 ainsi qu’à la coloration politique du Cameroun qui renvoie à la coïncidence

entre la majorité parlementaire et la majorité gouvernementale67. Ainsi, les techniques
de contrôle à utiliser en matière des finances publiques demeurent toujours
inefficaces à cause, tantôt de la forte prégnance des allégeances partisanes, tantôt de
la marginalisation du pouvoir de contrôle de l’opposition parlementaire. Ce sont sans
doute ces éléments qui rendent approximative, voire quasi-inexistante, l’application
des sanctions politiques susceptibles de découler de la gestion scandaleuse des
ordonnateurs et des comptables des fonds covid-19. Cette difficulté d’application des
normes relatives aux techniques de contrôle a pour implication la mise en jeu
hypothétique de la responsabilité du gouvernement par le parlement.

II) Une mise en jeu hypothétique de la responsabilité gouvernementale

par le parlement suite à la gestion des fonds covid-19

Prévue par l’article 34 de la constitution camerounaise du 18 janvier 1996, la

responsabilité du gouvernement devant le parlement et plus précisément devant
l’Assemblée nationale constitue l’élément-clé du régime parlementaire. Elle implique
que les actes accomplis dans l’exercice des fonctions gouvernementales soient soumis
à un mécanisme d’évaluation. Il s’agit ainsi d’un procédé juridique d’affectation de
valeur à une conduite du gouvernement68. La mise en jeu de cette responsabilité, au
regard du droit positif, peut être faite à l’initiative du parlement ou à celle du
gouvernement. Dans tous les cas, au Cameroun, les modalités de cette mise en jeu
demeurent problématiques (A) et les effets incertains (B).

A) Les modalités problématiques de mise en jeu de la responsabilité

gouvernementale
La gestion des finances publiques, si l’on veut atteindre les résultats escomptés,
nécessiterait la mise en place d’un contrôle rigoureux. Ce contrôle peut aboutir à la
mise en jeu de la responsabilité du gouvernement qui reste une pièce maitresse du
régime parlementaire. En effet, les rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir

séparation des pouvoirs enlève aux parlementaires le pouvoir d’initiative qui devient une prérogative de
l’exécutif.
66 Parlant des limites quant aux techniques de contrôle, il faut noter que les parlementaires sont

généralement dans une situation de carence ou déficit des ressources intellectuelles et morales nécessaires
pour exercer efficacement le contrôle des finances publiques. En plus, la loi de finances rectificative est
votée sans débat véritable. La loi de finances de règlement, quant à elle, intervient deux ans après l’exercice
budgétaire contrôlé. Sous cet angle, elle ne peut qu’avoir une valeur ratificative puisque le passé intéresse
moins les parlementaires que le présent.
67 Au regard des limites politiques de contrôle, elles découlent des conséquences du phénomène partisan.

Ainsi, la conjoncture politique actuelle au Cameroun renvoie à la concordance ou à la coïncidence des

majorités. Cette coloration politique qui ne reflète aucune cohabitation a un impact sérieux sur la qualité
même du contrôle. On peut à juste raison penser que cette situation entraîne la confusion entre
contrôleurs et contrôlés. En gros, la majorité parlementaire et le gouvernement étant issus de la même
obédience politique, le contrôle budgétaire exercé par le parlement ne peut être qu’une illusion.
68 Ph. SEGUR, La responsabilité politique, Paris, PUF, Coll. Que sais-je ? 1998, p. 17.

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législatif tels que définis au titre IV de la Constitution du 18 janvier 1996 établissent

les règles de la responsabilité politique du gouvernement devant le parlement69. Cette
responsabilité politique passe au Cameroun, soit par la question de confiance au
demeurant encore ambigüe, soit par la motion de censure dont l’effectivité reste
complexe. Ainsi, à l’ambigüité de la mise en œuvre de la question de confiance (1),
coïncide la complexité de l’effectivité de la motion de censure (2).

1) L’ambigüité de la mise en œuvre de la question de confiance

La gestion scandaleuse des finances publiques en général et des fonds covid-19

en particulier par le gouvernement peut donner lieu, au regard de sa grande
importance, à la mise en cause de sa responsabilité par la technique de la question de
confiance. La question de confiance est perçue en droit camerounais comme un
mécanisme de responsabilité politique du gouvernement devant l’Assemblée
nationale70. L’initiative gouvernementale dans cette mise en cause de la
responsabilité politique peut prendre deux formes : la responsabilité fondée sur le
programme ou sur une déclaration de politique générale. Ainsi, aux termes de
l’article 34 alinéa 2 de la constitution du 18 janvier 1996, « le Premier Ministre peut, après
la délibération du conseil ministériel, engager devant l’Assemblée nationale, la responsabilité du
gouvernement sur un programme ou, le cas échéant, sur une déclaration de politique générale ».
Certains auteurs en ont déduit que le mot « programme » s’appliquait au pro-
gramme d’un gouvernement entrant en fonction. Ils en ont conclu que ce texte faisait
obligation à tout nouveau gouvernement d’aller exposer son programme à
l’Assemblée nationale et d’obtenir par un vote des députés la confiance de celle-ci71.
Cette démarche s’apparente à l’instauration d’un débat d’investiture connu sous la
IVe République française72. Aujourd’hui, il faut aller au-delà de cette conception
réductrice pour noter que le programme d’un gouvernement peut intervenir en
fonction des nécessités, de nouveaux enjeux et des objectifs à atteindre après l’entrée
en fonction. Ainsi, l’avènement de la crise sanitaire issue de la covid-19 peut bien
faire l’objet d’un programme au Cameroun. Seulement, le gouvernement et le
parlement ne semblent pas accorder un grand intérêt à cette préoccupation.
S’agissant de la déclaration de politique générale, si en France, par exemple, les
gouvernements successifs ont autorisé maintes fois le premier ministre à engager la
responsabilité du cabinet sous une déclaration de politique générale, au Cameroun,
une telle autorisation reste attendue. Pourtant, l’engagement de la responsabilité sur
une déclaration de politique générale poursuit un double objectif : premièrement, il

69 Lire à ce sujet B-R. GUIMDO DONGMO, « La responsabilité politique du gouvernement dans la

constitution camerounaise », RRJ, 2007- 4, pp. 2099-2119.

70M. ONDOA, « Une résurrection : Le régime parlementaire camerounais », AFSJP, Université de

Dschang, n° 2, 2002, p.17.

71 Lire à ce sujet J. SOLAL-CELIGNY, « La question de confiance », RDP, 1956, pp. 299-329 ; J.P.

CAMBY, Le travail parlementaire sous la cinquième République, 2e édition, Paris, Montchrestien, 1994, pp. 111
et ss.
72 Cf. P. AVRIL et J. GICQUEL, Droit parlementaire, Paris, Montchrestien, 1988, pp. 17 et ss.

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vise à jauger le degré de cohésion de la majorité qui soutient le gouvernement.

Secondement, cette déclaration permet de mesurer le chemin parcouru par l’équipe
ministérielle en place et d’évaluer ce qui reste à faire. Elle permet donc de dresser une
sorte de bilan partiel et de faire des projections. A cet égard, on peut noter que la
déclaration présente à la fois un aspect rétrospectif et prospectif. La crise sanitaire
covid-19 aurait pu au regard de son impact social faire l’objet d’une déclaration de
politique générale. La gestion gouvernementale des fonds covid-19 était ainsi une
occasion de tester la confiance du parlement à l’égard du gouvernement. Ce qui aurait
permis l’application des dispositions de l’article 34 alinéa 2 de la constitution.
Seulement, dans le champ politique, il faut éviter de risquer. La prudence dans ce
domaine est une règle d’or. On peut donc comprendre pourquoi le premier ministre,
chef du gouvernement, n’a pas voulu déclencher, en tant que chef d’orchestre, ce
processus devant le parlement. Ainsi, l’ambiguïté de la mise en œuvre de la question
de confiance repose alors sur deux causes : D’un côté, le chef du gouvernement qui
se réserve de solliciter du parlement la question de confiance, de l’autre, le parlement
qui, même sollicité, ne saurait en vertu du fait majoritaire mettre le gouvernement en
difficulté en lui refusant la confiance. On perçoit à travers ce constat que l’ambigüité
de la mise en œuvre de la question de confiance semble reposer sur des torts partagés
entre le gouvernement et le parlement.
Qu’on soit en présence de la responsabilité gouvernementale fondée sur un
programme ou sur une déclaration de politique générale, le vote ne peut intervenir
moins de quarante-huit (48) heures après la question de confiance73. En recensant
seuls les votes défavorables à la confiance, il importe de noter que celle-ci est refusée
à la majorité absolue des membres de l’Assemblée nationale. Dans ce processus de
vote, les absents ou les abstentionnistes sont réputés avoir voté pour la confiance et
un vote négatif dans l’ensemble entraîne la démission du gouvernement. A l’analyse
de l’article 34 alinéa 2 de la constitution du 18 janvier 1996, l’engagement de la
responsabilité est entouré d’une précaution essentielle : il faut avant tout une
délibération du conseil des ministres puisqu’on sait que la solidarité ministérielle
impose une décision collective dont les conséquences seront communément
assumées. En effet, le constituant camerounais n’a pas voulu que des questions de
confiance puissent être posées à n’importe quel propos, sans examen préalable.
Toutefois, l’engagement malgré tout est décidé par le seul premier ministre. La
lettre et l’esprit de la constitution camerounaise du 18 janvier veulent que le chef du
gouvernement soit entièrement libre de demander ou non un vote de confiance. De
cette façon, dans le souci de rationaliser le régime parlementaire et de renforcer
l’autorité du chef du gouvernement, les rédacteurs de la constitution ont voulu lui
réserver le pouvoir discrétionnaire de décider ou non de poser la question de
confiance sur son programme ou sa déclaration de politique générale. Ainsi, trois (03)
hypothèses peuvent être envisagées quant à l’application de l’article 34 alinéa 2 de la
constitution camerounaise. Le Professeur Bernard-Raymond GUIMDO DONGMO
les a d’ailleurs mises en exergue : d’abord, si la question de confiance n’est pas votée

73 Cf. article 34 alinéa 2 paragraphe 2 de la constitution du 18 janvier 1996.

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à la majorité absolue, alors le gouvernement est maintenu. Ensuite, si cette question

est votée à la majorité relative, le gouvernement est certes maintenu, mais il n’a pas
un soutien confortable de l’Assemblée. Enfin, si la question de confiance est refusée
par un vote à la majorité absolue des députés, le gouvernement est renversé74.
Comme on peut le constater, à travers la question de confiance, le gouvernement
mesure le degré de loyauté et de sincérité que le parlement lui accorde. A ce sujet,
seules deux éventualités peuvent se produire : ou bien le parlement veut que le
gouvernement reste en fonction et alors, il doit lui accorder tout ce dont il a besoin,
ou bien il ne lui accorde pas les moyens exigés, mais alors il doit prendre la
responsabilité de le renverser75. La question de confiance, dont le vote dépend du
parlement, a ainsi pour rôle essentiel de faire ressortir le rapport entre les objectifs de
la politique gouvernementale et les moyens de cette politique.
La mise en cause de la responsabilité gouvernementale par la technique de la
question de confiance est théoriquement consacrée au Cameroun76. Mais,
pratiquement, cette voie reste ambigüe, le gouvernement camerounais n’ayant pas
encore été mis en cause par ce canal. La gestion gouvernementale des fonds covid-
19 n’a donc pas été favorable à la mise en application par le parlement des règles
juridiques liées à la question de confiance. La mise en cause de la responsabilité
gouvernementale par la technique de la motion de censure s’inscrit sous ce même
angle de rareté, voire de complexité, au niveau de son effectivité.

2) La complexité de l’effectivité de la motion de censure

Il existe en droit constitutionnel deux types de motion de censure : la motion de

censure spontanée ou offensive et la motion de censure provoquée ou défensive77.
Si la première intervient à l’initiative des députés, la seconde répond à l’initiative du
gouvernement78 qui, considérant qu’il bénéficie de la confiance du parlement, pousse
ce dernier à apporter la preuve de sa confiance79. Qu’elle soit spontanée ou
provoquée, la motion de censure est un moyen d’action qui permet aux membres du
parlement se trouvant en désaccord avec le gouvernement de manifester leur
mécontentement en renversant celui-ci.
La mauvaise gestion des finances publiques par les ordonnateurs indélicats
relevant du corps gouvernemental peut amener le parlement à mettre ledit
gouvernement en difficulté, notamment, en le poussant à la démission. La gestion

74 Cf. B-R. GUIMDO DONGMO, « La responsabilité politique du gouvernement dans la constitution

camerounaise », op.cit, p. 2103.

75 On peut lire à ce sujet, J. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, 16ème édition, Paris,

Montchrestien, 1999, p. 665.

76 Cf. M. ONDOA, « Une résurrection : le régime parlementaire camerounais », op.cit., pp. 17-19.
77 Voir B. PAUVERT, Droit constitutionnel, 30 fiches de synthèse pour préparer les TD et réviser les examens, 2ème

édition, Paris, Studyrama, Panorama du droit, 2007, pp. 461 et ss.

78 Voir J. GICQUEL, Droit constitutionnel et institutions politiques, 10ème édition, Paris, Montchrestien, 1989,

p. 183.
79 Ibid, pp. 461 et ss.

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gouvernementale des fonds covid-19 peut être une parfaite illustration. Aux termes
de l’article 34 alinéa 3 de la constitution camerounaise, « l’Assemblée nationale peut mettre
en cause la responsabilité du gouvernement par le vote d’une motion de censure ». Cette faculté est
formulée en des termes similaires dans les constitutions du Burkina-Faso80, du
Sénégal81, du Gabon82, du Mali83…. Elle remplit par conséquent les trois conditions
de la responsabilité politique à savoir le déclenchement hétéronome, la manifestation
claire de volonté et la sanction révocatoire84. Ainsi, pour être recevable, la motion de
censure doit être signée par au moins un tiers des membres de l’Assemblée nationale.
Le vote ne peut intervenir moins de quarante-huit (48) heures après le dépôt de la
motion. Celle-ci est adoptée à la majorité des deux tiers des membres composant
l’Assemblée nationale. Dans le cadre de cette adoption, seules sont recensées les voies
favorables à la motion de censure. Ici, les absents et les abstentionnistes sont
présumés avoir voté pour le gouvernement. Le système en la matière est conçu à telle
enseigne qu’une majorité relative des députés ne peut pas réussir à pousser un
gouvernement à la démission. Mais, si la motion de censure est rejetée, les signataires
ne peuvent en déposer une nouvelle avant le délai d’un an à moins qu’on soit dans le
cas où le premier ministre, après délibération du conseil ministériel, a engagé devant
l’Assemblée nationale, la responsabilité du gouvernement sur le vote d’un texte. Dans
cette situation, ce texte est considéré comme adopté sauf si une motion de censure
déposée dans les vingt-quatre (24) heures qui suivent est votée dans les conditions
prévues par la loi. La gestion gouvernementale des fonds covid-19 n’a pas donné
cette opportunité de déclencher une motion de censure tant par l’Assemblée
nationale que par le gouvernement.
Comme on peut le constater, parce que la motion de censure est un acte grave et
parce qu’il importe que le débat ait lieu dans la plus grande clarté, la constitution a
réglementé de façon très précise les conditions de dépôt, de discussion et
d’adoption85. Mais la pratique confirme la difficulté d’obtenir depuis l’indépendance
un résultat plausible par ce moyen86. Certains parlent même, à raison, du déclin de la
motion de censure au Cameroun87. Les motifs peuvent être avancés : conçue à
l’origine comme l’arme absolue des députés contre un gouvernement dont ils ne
veulent plus, la motion de censure n’a plus du tout cette fonction aujourd’hui, hormis
quelques rares cas. Les démocraties d’Occident, à l’époque contemporaine, sont des
régimes fondés sur une majorité cohérente et stable au parlement. Cette majorité
investit un gouvernement assuré de durer toute la législature. Il y a ainsi osmose et

80 Cf. article 115 de la constitution du 02 juin 1991 maintes fois amendée.

81 Cf. article 86 de la constitution du 22 janvier 2001 maintes fois modifiée.
82 Cf. article 64 de la constitution du 26 mars 1991 maintes fois amendée.
83 Cf. article 78 (2) de la constitution du 25 février 1992 maintes fois modifiée.
84 Cf. M. ONDOA, « Une résurrection : le régime parlementaire camerounais », op cit, p. 19.
85 Cf. article 34 alinéas 3 et 5 de la constitution camerounaise du 18 janvier 1996.
86 Il faut néanmoins souligner que la motion de censure a été utilisée une fois en 1958 contre le premier

ministre, chef du gouvernement, Monsieur André Marie MBIDA.

87 Cf. S. EFOUA MBOZO’O, Pratiques et procédures parlementaires (Approche synoptique), Yaoundé, Edition

bilingue, Hérodote, 1999, pp. 85 et ss.

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accointance entre le gouvernement et sa majorité. Le cas camerounais est une parfaite

illustration.
Mais, avec l’émergence du multipartisme, le clivage n’est plus entre le pouvoir
exécutif et le pouvoir législatif, selon les vieilles recettes de Montesquieu. Il l’est de
nos jours entre le parti au pouvoir et l’opposition. Dès lors, la motion de censure n’a
plus lieu de jouer son rôle de couperet chaque fois que le parti au pouvoir détient la
majorité parlementaire. Même dans les grandes démocraties, les chiffres l’attestent88.
Au surplus, et indépendamment du phénomène majoritaire, les règles juridiques
ont puissamment œuvré en ce sens. Les règles électorales, d’abord, qui, par un mode
de scrutin judicieusement choisi, facilitent considérablement la formation d’une
majorité de gouvernement. Les règles de rationalisation des procédures parlemen-
taires, ensuite, notamment s’agissant de la responsabilité politique du gouvernement,
ont également joué leur rôle. A tout cela il faut, enfin, associer les normes
constitutionnelles relatives à l’influence du président de la République sur le
parlement à travers le pouvoir de dissolution. On comprend donc à l’analyse que la
sanction de la procédure en matière de responsabilité politique du gouvernement est
ambivalente. Si, en principe, elle prend la forme de la démission du gouvernement,
elle peut aussi déboucher sur la dissolution de l’Assemblée nationale89.
Visiblement, dans les finances publiques, la rubrique de la responsabilité du
gouvernement tient encore à un mécanisme peu véhiculé90. Elle apparaît dispro-
portionnée en raison de la connivence entre l'exécutif et le législatif. Elle apparaît
aussi inefficace à cause de la difficulté à localiser les irrégularités et de l’inadaptation
de la sanction desdites irrégularités. Pourtant, les différentes techniques de contrôle
budgétaire, couplées aux sanctions susceptibles d’être prises, contribuent à la
promotion d’un équilibre dans les rapports de force entre les pouvoirs exécutif et
législatif, toute chose qui participe au meilleur fonctionnement du système démo-
cratique91. Delà à déduire que la motion de censure, qui est une technique par laquelle
certains parlementaires manifestent leur défiance à l’égard du gouvernement et
expriment leur souhait de le renverser, resterait un processus à revisiter si l’on veut
atteindre les résultats escomptés. Cela est d’autant vrai que la discipline du parti ne
permet pas à la majorité parlementaire d’exploiter ce détail pour provoquer la

88En effet, depuis plus d’un quart de siècles, on a assisté à un seul renversement du gouvernement en
France, un seul également au Royaume Uni depuis 1894.

89 Cf. B-R GUIMDO DONGMO, « La responsabilité politique du gouvernement dans la constitution

camerounaise », op.cit., p. 2115.

90 Cela ne devrait en être autrement puisque le Cameroun, à l’instar de l’Etat africain, est le prototype de

l’irresponsabilité institutionnalisée.
91 Sur la question, on peut lire avec grand profit S. EFOUA MBOZO’O, L’Assemblée nationale du Cameroun

à la croisée des chemins, Yaoundé, Hérodote, 1994, pp. 132 et ss ; du même auteur, Pratiques et procédures
parlementaires, op.cit., p. 120.

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destitution d’un gouvernement nommé par un président du RDPC92. Le faire c’est

peut-être prendre le risque de scier la branche d’arbre sur laquelle on est assis.
A la vérité, le contrôle visant à sanctionner le gouvernement persiste seulement
au plan théorique. Faute d’utilisation concrète, la question de confiance et la motion
de censure restent des tigres en papier93. Ces éléments de responsabilité politique,
jamais utilisés par le parlement depuis l’indépendance, sont neutralisés par le texte
constitutionnel et la pratique politique qui dérogent au mécanisme classique de
fonctionnement des régimes politiques occidentaux94. On peut aisément constater
que dans les finances publiques, en général, et dans la gestion gouvernementale des
fonds covid, en particulier, le rôle de contrôle du parlement ne constitue pas le champ
de prédilection susceptible de déclencher la question de confiance ou la motion de
censure. Dès lors, l’inutilisation ou l’ineffectivité de ces mécanismes constitutionnels
et politiques traduit exactement l’état de passivité qui se répercute sur l’ensemble du
travail parlementaire. Malgré la gestion ténébreuse des fonds covid-19, ce parlement
reste toujours insensible à prendre des sanctions politiques. C’est pourquoi, les
dispositions relatives à la motion de censure et à la question de confiance demeurent
pour l’instant non applicables au Cameroun. Cette application reste tributaire de la
volonté du Prince qui dispose d’un arsenal assez solide pour mettre en échec le
contrôle parlementaire. A cette cadence, les déviations constatées dans la gestion des
fonds covid-19 demeurent politiquement non sanctionnées. Or, la sanction,
notamment politique, devrait être l’un des instruments les plus efficaces pour assurer
l’effectivité de la règle de droit budgétaire95 relative à la gestion des fonds covid-19.
Hélas !
Ainsi donc, le parlement camerounais en matière de contrôle de gestion des
finances publiques présente encore de nombreuses limites, lesquelles rendent proche
du néant l’efficacité attendue. On a d’ailleurs en triste souvenir qu’au regard de la
gestion calamiteuse des finances publiques camerounaises par les ordonnateurs
indélicats, situation aggravée par de nombreux détournements des deniers publics, le
parlement n’a pas encore réussi à s’affirmer comme un contrôleur rigoureux et
vigilant. L’inertie du parlement camerounais observée au regard de la gestion
approximative des fonds covid-19 autorise à se demander si cette institution ne serait
pas complice de la gestion déplorée des fonds publics ou complice du laxisme dans
la répression de telles manœuvres. Ce comportement passif du parlement
camerounais augure les effets incertains de la mise en jeu de la responsabilité
gouvernementale.

92Lire à ce sujet N. KOFELE KALE, Pouvoir législatif de la seconde République du Cameroun : sa nature et ses

limites, Yaoundé, Friedrich-Ebert, Stiftung Cameroun, 1999, p. 54.

93 Cf. R. ATANGA FONGUE, Contrôle fiscal et protection du contribuable dans un contexte d’ajustement structurel :

le cas du Cameroun, Paris, l’Harmattan, 2008, p. 119.

94 Cf. Y. MOLUH, « L’introuvable nature du régime camerounais issu de la constitution du 18 janvier

1996 », in S. MELONE, A. MINKOA SHE, L. SINDJOUN (S/dir), La réforme constitutionnelle du 18 janvier

1996 au Cameroun : Aspects juridiques et politiques, Yaoundé, Friedrich-Ebert, octobre 1996, p. 242.
95 O. DIA, « Quelques remarques critiques sur le contrôle parlementaire des finances publiques

sénégalaises », Revue Juridique et Politique, n° 4, 2014, p. 554.

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B) Les effets incertains de la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale

Au Cameroun, la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement devant le
parlement peut déboucher, au regard des dispositions constitutionnelles, sur la
démission du gouvernement somme toute improbable au regard du contexte
politique actuel (1) ou sur la difficile dissolution de l’Assemblée nationale (2).

1) L’improbable démission du gouvernement

La fin d’un gouvernement peut être provoquée, soit par la démission collective de
ses membres, soit par la mise en cause de sa responsabilité par l’Assemblée nationale.
Cette dernière hypothèse, qui entre en droite ligne de cette étude, est une
caractéristique du régime parlementaire96. En effet, la démission d’un gouvernement
est avant tout liée à sa responsabilité politique. Celle-ci peut être engagée selon les
modalités suivantes :
- En posant à l’Assemblée nationale la question de confiance sur la déclaration de
politique générale. Si la réponse est négative, le gouvernement est démis.
- En votant une motion de censure à la majorité absolue de ses membres, et non des
présents. C’est le cas de la démission du gouvernement POMPIDOU en 1962.
Au Cameroun, la démission du gouvernement, découlant de la mise en jeu de sa
responsabilité, est préconisée à l’article 34(5) de la constitution qui dispose : « lorsque
l’Assemblée nationale adopte une motion de censure ou refuse la confiance du gouvernement, le Premier
ministre doit remettre au Président de la République la démission du gouvernement ». Il s’agit d’une
démission obligatoire qui procède du jeu normal des mécanismes du régime
parlementaire. La procédure est simple même si les résultats demeurent complexes.
En effet, le premier ministre a le droit de demander au parlement l’approbation d’une
déclaration de politique générale. Cette politique générale peut être relative aux fonds
covid-19. Pour être approuvée, la déclaration, différente du programme de gouver-
nement, doit obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés. Mais, en l’absence
de la majorité en sa faveur, le gouvernement n’est pas tenu de démissionner. Au
Cameroun, bien que consacrée par la constitution, cette procédure n’a jamais été
appliquée. La gestion équivoque des fonds covid par le gouvernement n’a pas donné
l’opportunité au parlement d’occasionner la démission du gouvernement. En France,
la seule fois où l’engagement de responsabilité a abouti à la démission du gouver-
nement remonte en 1962 suite à une motion de censure initiée par les députés. En
cas de cette démission, tant au Cameroun qu’en France, le président de la République
peut reconduire le premier ministre démissionnaire dans ses fonctions et décider de
former un nouveau gouvernement à l’initiative de ce dernier qui vient d’être nommé
à nouveau.
Caractéristique du régime parlementaire et, à ce titre, présente dans la constitution
camerounaise, la démission du gouvernement est de nos jours rarement utilisée dans
sa fonction initiale à cause de la concordance entre la majorité gouvernementale et la

96 Ph. ARDANT, Institutions politiques et droit constitutionnel, 3ème édition, Paris, LGDJ, 1991, pp. 576 et ss.

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majorité parlementaire. En effet, l’existence d’une majorité stable et disciplinée au

sein du parlement, comme c’est le cas au Cameroun, rend généralement hypothétique
ou peu probable un renversement du gouvernement.
Quoi qu’il en soit, face à la gestion des fonds covid, le vote d’une motion de
censure susceptible d’entrainer la démission du gouvernement relève de la volonté
d’une majorité parlementaire stable. Ce qui explique évidemment l’échec des motions
de censure pouvant être déposées par l’opposition parlementaire. C’est dire que
l’application des dispositions constitutionnelles relatives à la responsabilité du
gouvernement devant le parlement et plus précisément à la démission du
gouvernement suite à cette mise en jeu de la responsabilité reste largement tributaire
du contexte politique. Au Cameroun, avec la conjoncture politique qui renvoie à la
coïncidence des majorités, il est improbable d’atteindre les résultats qui conduisent à
la démission du gouvernement. Ce qui relève de la normalité politique car il faut
préserver la stabilité institutionnelle. Sous cet angle, les dispositions constitutionnelles
relatives aux conséquences de la mise en jeu de la responsabilité politique du
gouvernement ont de la peine à recevoir application. Dans ce même contexte, il est
difficile pour le président de la République d’user de l’une de ses prérogatives
constitutionnelles qui consiste à dissoudre l’Assemblée nationale.

2) La difficile dissolution de l’Assemblée nationale

La dissolution de l’Assemblée nationale s’entend comme un acte par lequel le

président de la République met fin par anticipation ou de manière prématurée au
mandat de l’ensemble des membres de la Chambre97. Il s’agit d’une faculté du
pouvoir exécutif, et précisément du président de la République, dans certains cas, de
mettre un terme à une législature. Cette dissolution entraine le renouvellement de
l’Assemblée nationale par la tenue des élections. En tant qu’une arme présidentielle
ou une prérogative du président de la République, la dissolution parlementaire, qui
est une technique d’anticipation du mandat des députés, permet de résoudre une crise
ou un blocage institutionnel en cours ou à venir. Sous cet angle, elle apparait comme
un pouvoir d’arbitrage du pouvoir exécutif. Cela a été par exemple le cas de la
dissolution faite en France par le Général De GAULLE en 196898. Le droit de
dissolution est un élément important du régime parlementaire. Il vise à contre-
balancer le droit pour le parlement de mettre en jeu la responsabilité politique du
gouvernement99. Il est prévu au Cameroun par les dispositions de l’article 8 alinéa 12
de la constitution du 18 janvier 1996 révisée le 14 avril 2008. Aux termes de cet article,

97 S. GUINCHARD, T. DEBARD, Lexique des termes juridiques, 23ème édition, Paris, Dalloz, 2015 – 2016,
p. 373.
98 Cette première dissolution se présente de manière simple. En effet, en 1962, le président Charles De

GAULLE lance la révision de la constitution pour élire le président de la République au suffrage universel
par la procédure du referendum de l'article 11. Cette réforme est contestée tant sur le fond que sur la
forme dans les rangs mêmes de la majorité. Dans la nuit du 4 au 5 octobre, une motion de censure est
adoptée à la majorité par les députés et renverse le gouvernement POMPIDOU. Le Général De
GAULLE réplique immédiatement par la dissolution de l’Assemblée.
99 Voir S. GUINCHARD, T. DEBARD, Lexique des termes juridiques, op cit, pp. 373 – 374.

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« le Président de la République peut, en cas de nécessité et après consultation du gouvernement, des

bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat, prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale ».
Cette situation, qui ne s’applique pas au Sénat, vise à résoudre l’antagonisme qui existe
entre l’Assemblée nationale et le gouvernement ou entre l’Assemblée nationale et le
président de la République lui-même. La dissolution peut être discrétionnaire. A cet
effet, elle est laissée à la libre initiative du président de la République. Elle peut être
conditionnelle. Dans ce cas, elle est liée à la fréquence des crises entre le parlement
et l’exécutif.
On perçoit subséquemment que la dissolution, qui demeure un privilège
fondamental du chef de l’État exercé sans contreseing, peut être prononcée en vue
de faire arbitrer par le peuple un conflit entre le parlement et le gouvernement100 ou
une crise grave101. Elle peut aussi être prononcée dans l’objectif de permettre au
président de la République de choisir le moment le plus favorable pour consulter les
électeurs102. Dans la même veine, la dissolution peut être occasionnée dans le souci
de conformer la majorité parlementaire à celle présidentielle103 ou de sanctionner une
majorité soutenant un gouvernement de cohabitation. Ce dernier cas peut entrainer
la démission du gouvernement en cas de non dissolution du parlement. De même,
juste après la démission du gouvernement, le président de la République peut
procéder à la dissolution de l’Assemblée nationale. Dans ce cas (dissolution),
l’élection d’une nouvelle Assemblée au Cameroun a lieu conformément aux
dispositions de l’article 15(4), c’est-à-dire quarante (40) jours au moins et soixante
(60) jours au plus après cette dissolution. La dissolution permet dès lors au président
de la République de choisir le moment qu’il estime le plus opportun pour de
nouvelles élections. Après la dissolution de l’Assemblée nationale, les députés
sortants peuvent, selon les cas, être renvoyés devant les électeurs, soit pour être
désavoués, soit pour être reconduits à leur poste (réélus).
A la vérité, l’hypothèse devant conduire à la dissolution du parlement est
péniblement applicable à cause de la conjoncture politique actuelle. Au regard de ce
contexte politique, il est malaisé pour le parlement de mettre le gouvernement en
difficulté au point d’entrainer sa démission et difficile pour le président de la
République de dissoudre le parlement du fait des antagonismes entre le parlement et
le gouvernement. La discipline du parti permet de maîtriser la situation. En effet, dès
lors que la majorité parlementaire et la majorité présidentielle sont issues d’un même
bord politique, la dissolution présidentielle du parlement devient illusoire. C’est le cas
au Cameroun où la majorité des députés et le président de la République émanent du
RDPC. D’ailleurs, le président de la République, Monsieur Paul BIYA, est le
président national de ce parti. Il existe de ce fait une complicité politique qui empêche

100 Ce cas de dissolution, pas encore réalisé au Cameroun, s’est produit en France en 1962.
101 Ce cas de dissolution, pas encore réalisé au Cameroun, s’est produit en France en 1962 suite au
renversement du gouvernement POMPIDOU et au Tchad en 2021 suite au décès inopiné du président
de la République, le Maréchal Idriss DEBY ITNO.
102 Cette situation, pas encore réalisée au Cameroun, s’est produite en France en 1997.
103 Jamais réalisée au Cameroun, cette situation s’est produite en France en trois reprises : 1981, 1988 et

2012.

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le président de la République d’appliquer les dispositions de l’article 8 alinéa 12 de la

constitution en mettant l’Assemblée nationale hors d’état de nuire comme si l’on était
dans un contexte de cohabitation. A la vérité, depuis l’indépendance du Cameroun
et avant, la dissolution de l’Assemblée nationale n’a jamais été effective. Par contre,
en France, la dissolution présidentielle du parlement a été utilisée cinq fois dont deux
fois par le Général De GAULLE104, deux fois par le président François
MITTERAND105 et une fois par le président Jacques CHIRAC106.
Généralement considérée dans certaines circonstances comme un élément de
déblocage du dysfonctionnement des institutions, l’utilisation du droit de dissolution
parlementaire peut être détournée afin de trancher des conflits entre le président de
la République et le parlement. Elle permet également de prévenir ces conflits en
faisant peser sur l’Assemblée nationale une menace constante d’élections anticipées.
Elle peut de ce fait être considérée comme une technique de renforcement de la
discipline majoritaire. Dans tous les cas, le droit de dissolution reconnu au président
de la République au Cameroun est une épée de Damoclès dont le résultat immédiat
est l’asservissement de l’institution parlementaire107.
Il est important de reconnaître que la dissolution du parlement demeure une arme
à double tranchant en ce qu’elle peut produire un effet boomerang en se retournant
contre son auteur. Ainsi, à la suite d’une dissolution parlementaire, deux cas de figure
peuvent se présenter : si la majorité dissoute est remplacée, alors l’harmonie est
rétablie et le président de la République est politiquement conforté. Par contre, si les
députés contestés par le président de la République sont reconduits par le peuple à
l’issue des élections anticipées, le président se trouverait face à un dilemme qui peut
se résumer dans un État démocratique en une douloureuse alternative à savoir se
soumettre ou se démettre108. On voit de ce fait en cette matière que la reconduction
d’une majorité dissoute est susceptible dans une société moderne de contraindre le
président de la République à la démission. La dissolution présidentielle du parlement
présente donc un risque élevé. Ce qui n’est pas le cas lorsqu’il s’agit d’une
autodissolution parlementaire.
Trait particulier du régime parlementaire109, le droit de dissolution est de nos jours
inutilisé dans sa fonction initiale à cause, au Cameroun, de la concordance entre la
majorité présidentielle et la majorité parlementaire. Conséquemment, les normes
juridiques demeurent inappliquées en cette matière. La gestion gouvernementale des
fonds covid-19, au regard de ce qui précède, n’est donc pas propice à entrainer, en
l’état actuel, la dissolution du parlement par le président de la République. Face à cette
gestion gouvernementale des fonds covid, il est laborieux d’enregistrer des

104 Il s’agit des dissolutions parlementaires des 10 octobre 1962 et 30 mai 1968.
105 Il s’agit des dissolutions parlementaires des 22 mai 1981 et 14 mai 1988.
106 Il s’agit de la dissolution parlementaire du 21 avril 1997.
107 Lire sur la dissolution du parlement, M. NGAINDE, « Quelques remarques sur la réforme du droit

de dissolution au Sénégal : du rituel à la pratique », Nouvelles annales africaines, Revue de la Faculté des Sciences
Juridiques et Politiques de l’UCAD, 2007, p. 18.
108 M. ONDOA, « Une résurrection : le régime parlementaire camerounais », op cit, p. 23.
109 Ibid, pp. 7 et ss.

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dissensions entre le parlement et le gouvernement au point de conduire à la

dissolution parlementaire.
*
* *
En conclusion, contrôler la gestion des fonds covid-19, exiger la transparence,
lutter contre la corruption et mettre en jeu, le cas échéant, la responsabilité politique
des gestionnaires desdits fonds, telles sont les obligations, entre autres, qui incombent
au parlement camerounais. Malheureusement, avec l’avènement du coronavirus, le
contrôle parlementaire au Cameroun n’a pas été métamorphosé. Il est demeuré
classique ou ordinaire, latent et inefficace. Au Cameroun, à la vérité, en matière de
contrôle de la gestion gouvernementale des fonds covid-19, la partition jouée par le
parlement reste pour l’essentiel encore acclamative des initiatives prises par
l’exécutif110. L’observation de la pratique parlementaire en matière de gestion
gouvernementale des fonds covid-19 n’incite guère à l’optimisme. La situation réelle
présente un parlement presqu’inanimé sous cet angle et quasiment placé sous
« assistance respiratoire ». Pourtant, on avait espéré que la lutte contre la covid-19 devrait
être marquée par l’intensité du contrôle parlementaire de la gestion des fonds réservés
à la lutte contre cette pandémie. On avait aussi espoir que la gestion peu orthodoxe
des fonds alloués à la lutte contre la crise sanitaire était l’occasion pour le parlement
camerounais de se régénérer en appliquant sans complaisance le droit public dédié
au contrôle de l’action gouvernementale et en extirpant les affres du parlementarisme
négatif. Hélas ! Quoi qu’il en soit, l’accomplissement de ces obligations, qui participe
de l’application des normes constitutionnelles et législatives relatives au contrôle
parlementaire de l’action gouvernementale et à la mise en jeu de la responsabilité
politique des gestionnaires des fonds covid-19, nécessite au Cameroun une certaine
« reparlementarisation »111 au sens du Professeur Jean GICQUEL112 et l’audace
parlementaire au regard du contexte politique actuel dominé par le fait majoritaire.

110 En effet, l’image du parlement camerounais dans l’ensemble reste celle d’une assemblée dépendante
de la volonté présidentielle, en dépit des réformes qui visaient à renforcer son propre rôle. Dans cette
perspective, les assemblées parlementaires sont considérées comme de simples Chambres
d’enregistrement des volontés présidentielles.
111 La « reparlementarisation » consiste à redonner aux Assemblées des espaces de liberté et des prérogatives

importantes.
112 J. GICQUEL, « La reparlementarisation, une perspective d’évolution », Revue Pouvoirs, n° 126, « La

cinquième République », Paris, Seuil, 2008, pp. 47 – 60.

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Chapitre 6 : L’influence de la COVID 19 sur la protection

de l’intégrité territoriale au Cameroun

Par FANDJIP Olivier

Chargé de Cours, Université de Dschang (Cameroun)
Dr en droit public, Ancien boursier et Ater
(Université Clermont Auvergne-France)

Résumé
La crise sanitaire de la COVID 19 a sérieusement perturbé le monde entier. Elle a, sans aucun
doute, eu un impact sur tous les aspects de la vie notamment dans les pays d’Afrique comme le
Cameroun. C’est ainsi qu’on en vient à s’interroger sur l’impact de cette crise sur l’application des
règles de droit public à l’instar de celles relatives à la protection de l’intégrité du territoire.
L’interrogation est d’autant plus pertinente que le Cameroun fait face depuis quelques années à de
nombreuses crises qui menacent sa stabilité, notamment son intégrité territoriale. La question se pose
alors de savoir comment la crise sanitaire liée à la COVID 19 a influencé la préservation de
l’intégrité du territoire au Cameroun ? La protection de l’intégrité du territoire fait partie des droits
de l’État et en même temps une obligation pour les citoyens. Une démarche juridique conduit à
souligner que la crise sanitaire de la COVID 19 a majoritairement influencé cette protection
lorsqu’elle est assurée par les pouvoirs publics, par rapport à celle que peuvent exercer les citoyens.

Mots-clés : Covid 19, protection, intégrité territoriale, défense et sécurité, devoir citoyen.

Abstract :
The COVID-19 health crisis, which is now almost in its second year, has affected the whole
world. This crisis has, without a doubt, had an impact on all aspects of life, especially in African
countries such as Cameroon. This is how we come to question the impact of this crisis on the
application of public law rules such as those relating to the protection of the integrity of the territory.
The question is all the more relevant given that Cameroon has been facing for some years now many
crises that threaten his stability, including his territorial integrity. The question then arises as to
whether the health crisis related to COVID-19 has contributed to strengthening or diminishing the
respect, or the implementation, of the obligation to preserve the integrity of the territory in Cameroon?
This question is all the more relevant since the protection of the integrity of the territory is part of the
rights of the State and at the same time an obligation for citizens. This leads to the point that the
COVID 19 health crisis has mainly influenced this protection by the public authorities, compared
to citizens.
Key words : Covid 19, protection, territorial integrity, defence and security, civic duty.

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Introduction

La crise sanitaire liée à la COVID 19 a sérieusement perturbé le monde entier.

Depuis son déclenchement en Chine vers la fin de l’année 2019, elle s’est propagée
en Europe, en Asie et en Afrique, notamment au Cameroun. C’est ainsi qu’à la date
du 24 juillet 2020, le Cameroun comptait 16 708 cas positifs avec 14 539 cas guéris
pour un total de 139 295 tests réalisés1. Compte tenu de son ampleur, elle a
certainement affecté la protection de l’intégrité territoriale.
Il est important de préciser le sens des mots-clés de cette étude. Selon le Dictionnaire
du droit constitutionnel, le territoire est une « étendue de pays délimitée par des frontières » ; il est
« avec la population et une organisation gouvernementale et administrative, une des trois conditions
d’existence de l’État »2. Cette définition corrobore les actes pris par les autorités
camerounaises en vue de faire face à la pandémie de la COVID 19. En effet, pour y
faire face, les pouvoirs publics, en date du 17 mars 2020, ont mis en place une
stratégie nationale de riposte. Dans ce cadre, le Président de la République a instruit
de nombreuses mesures parmi lesquelles la fermeture des frontières terrestres,
aériennes et maritimes. C’est ainsi qu’à « l’exception des vols cargos et des navires transportant
les produits de consommation courante ainsi que les biens et matériels essentiels, dont les temps
d’escale » étaient « limités et encadrés […], tous les vols passagers en provenance de l’étranger »
étaient « suspendus »3. Le territoire s’entend ainsi, comme l’espace terrestre, maritime
et aérien sur lequel un État exerce sa souveraineté ; sur lequel « s’identifie l’État »4. C’est
en ce sens qu’on pouvait parler, par exemple, de territoire non autonome pour
désigner un territoire « dont la population ne s’administrait pas encore complètement elle-même
et à l’égard duquel la puissance administrante avait des obligations définies par le chapitre XI de la
Charte de l’ONU »5. Le terme intégrité, quant à lui, est un terme qui dérive du latin
« integritas » et signifie le « fait d’être intact ». Ainsi, l’intégrité renvoie à la situation d’une
« chose qui est dans son entier, qui n’est pas entamée ou altérée »6. C’est certainement dans ce
sens qu’en droit civil l’on parle de l’intégrité du corps humain pour désigner la
« nécessité de préserver celui-ci de toute altération essentielle, en le protégeant dans sa substance et dans
son intimité fondamentale »7. L’intégrité du territoire s’entend donc comme le territoire
dans son entier. Cela permet de souligner, enfin, la notion de protection. Empruntée
du latin « protectio » qui lui-même dérive de « protectum », la protection est, selon le
Dictionnaire de l’Académie française, « l’action de protéger, de défendre contre les menaces, les

1 Cf. J. Ndouyou, « Fonds spécial COVID 19 : la répartition est faite », Cameroun tribune, 27 juillet 2020.
En ligne. https://www.cameroon-tribune.cm/article.html/33877/fr.html/fonds-special-covid-19-la-
repartition-faite. Consulté le 23/10/21 à 16h.
2 A. Le Devillec, M. De Villiers, Dictionnaire du droit constitutionnel, Paris, Dalloz, Sirey, 11e éd, 2017, p. 359.
3 Voir Déclaration spéciale du Premier ministre, chef du gouvernement du 17 mars 2020 dévoilant la
Stratégie gouvernementale de riposte face à la Pandémie de coronavirus (COVID-19).
4 Dans le même sens, J-L. Atangana, « Le territoire dans les constitutions africaines », Horizons du droit,
n° 24, 2021, p. 40.
5 S. Guinchard, T. Debard, et al (dir), Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 25e éd, 2017-2018, p. 2000.
6 Voir Dictionnaire de l’Académie française, 9e éd, (dictionnaire-academie.fr). En ligne. Consulté le
24/10/2021 à 6h.
7 S. Guinchard, T. Debard, et al (dir), Lexique des termes juridiques, op. cit, p. 1154.

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dangers, de veiller »8 sur une chose. En se référant une fois encore au droit civil, l’on
parlera, par exemple, de la protection des majeurs tant sur le plan judiciaire que sur
le plan social9. En droit public, notamment en droit constitutionnel camerounais, il
est par exemple question de la protection de l’intégrité du territoire par le Président
de la République10. C’est dire que la protection de l’intégrité territoriale s’entend
comme le fait de veiller à la conservation dans son entier de l’espace terrestre,
maritime et aérien sur lequel l’État11 du Cameroun exerce sa souveraineté. Il s’agit
donc d’examiner l’impact, ou encore les conséquences, de la crise sanitaire liée à la
COVID 19 sur la protection de l’intégrité territoriale en droit camerounais.
L’étude de la protection de l’intégrité territoriale au Cameroun dans le contexte de
la crise sanitaire relative à la COVID 19 comporte un double intérêt. Sur le plan
théorique, elle permet de mettre en exergue l’organisation et le déploiement du droit
public camerounais dans le cadre de la protection de l’intégrité du territoire dans des
circonstances particulières comme celle de cette crise sanitaire. C’est également en ce
sens qu’en analysant l’incidence de la lutte contre la COVID 19 sur les finances
publiques camerounaises, un observateur relève, à juste titre, que l’étude donne à
« percevoir les transformations que les instruments d’analyse et de mise en œuvre du droit public
financier camerounais sont susceptibles de connaitre suite à la survenance d’un phénomène extérieur
comme la pandémie du coronavirus »12. Sur le plan pratique, elle amène à voir comment la
protection de l’intégrité du territoire peut être implémentée dans un contexte de crise,
tant par les pouvoirs publics que par les citoyens, et servir ainsi de modèle pour les
autres pays. En effet, elle permet de montrer l’existence et l’importance de ce devoir
des pouvoirs publics et des citoyens13 qui consiste en la préservation de l’intégrité du
territoire dans les pays africains en général14 et au Cameroun en particulier. Il s’agit
des pays marqués par des crises politiques ou encore des menaces séparatistes
importantes. Les citoyens et les pouvoirs publics doivent donc prendre conscience
de leurs responsabilités sur ce plan.
Il se pose la question de savoir comment la COVID 19 a influencé la protection
de l’intégrité territoriale au Cameroun ? Il est question d’analyser les normes relatives
à la protection de l’intégrité du territoire au Cameroun dans un contexte de crise
sanitaire. Ce qui serait une contribution à l’étude de cette protection.

8 Voir Dictionnaire de l’Académie française, 9e éd, (dictionnaire-academie.fr). En ligne. Consulté le

24/10/2021 à 6h.
9 S. Guinchard, T. Debard, et al (dir), Lexique des termes juridiques, op. cit, p. 1658.
10 Voir art 5 alinéa 2 de la Constitution camerounaise du 18 janvier 1996.
11 En ce sens, H. Dorion, J-P. Lacasse, « La notion d’intégrité territoriale et les problèmes des régions
frontières du Québec », Cahiers de géographie du Québec, n° 43/1974, vol. 18, pp. 137-158.
12 S. T. Bilounga, « L’incidence de la lutte contre le Covid-19 sur les finances publiques camerounaises »,
Recht in Afrika- Droit en Afrique, n° 1/2021, p. 5. En ligne.
13 Plus amplement, voir : O. Fandjip, E. Ngango Youmbi, « Les obligations du citoyen dans les
constitutions des Etats francophones d’Afrique », Afrilex, Décembre 2021, En ligne.
14 En ce sens, O. Fandjip, Y. Fotso Ntemeu, « Le régime juridique de l’intervention du Conseil de
sécurité des nations unies dans les accords politiques en Afrique », Horizons du droit, n° 29, 2021, pp. 185-
212.

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La réponse à cette question nécessite que l’on dégage, au préalable, une hypothèse.
Dans ce cadre, l’hypothèse est qu’une double d’influence marque la protection de
l’intégrité territoriale au Cameroun dans le contexte de la COVID 19.
La vérification de cette hypothèse passe par quelques précisions méthodo-
logiques. Ainsi que le souligne la doctrine, le droit est « inévitablement un système organisé
autour d’un certain nombre de principes, de notions fondamentales, de procédés techniques dont la
mise en œuvre suppose certaines méthodes »15. C’est cela qui rend nécessaire le recours à une
méthode précise. Sur ce point, la dogmatique sera mise à contribution, c’est-à-dire la
systématisation et l’interprétation des textes16 en matière de protection de l’intégrité
territoriale au Cameroun. Il s’agit des normes constitutionnelles, celles du droit
administratif, des finances publiques et même du droit international en matière de
protection de l’intégrité territoriale au Cameroun. Elles seront analysées sous le
prisme de la crise sanitaire de la COVID 19. Ceci sera complété par la casuistique17.
Il faut, par ailleurs, pour mieux mener l’étude, faire recours à ce que le doyen Jean
Carbonnier considère comme les « sciences collatérales du droit »18. Il s’agit de ses
disciplines voisines comme l’histoire19, la sociologie. De même, l’étude s’appuiera sur
la technique documentaire.
L’étude s’articulera autour de l’idée que l’influence de la crise sanitaire liée à la
COVID 19 est majeure sur la protection de l’intégrité territoriale par les pouvoirs
publics (I), et, en revanche, elle est mineure en ce qui concerne la protection par les
citoyens (II).

I- Une influence majeure de la COVID 19 sur la protection de l’intégrité

territoriale par les pouvoirs publics

Dans le cadre de la crise sanitaire liée à la COVID 19 au Cameroun, l’intégrité du

territoire bénéficie d’une protection telle que prévue par la Constitution ; protection
qui est assurée par le service public notamment le Président de la République. Celui-
ci dispose des forces de défense et de sécurité. Le caractère majeur de l’influence
exercée par la COVID 19 sur cette protection est lié au renforcement, tant au plan
humain (A) que matériel (B), que connait ce service dans ce contexte de crise
sanitaire.

15 J.-L. Bergel, Théorie générale du droit, Paris, Dalloz, coll. « Méthodes du droit », 5e éd, 2012, p. 225.
16 Ibid.
17 En ce sens, C. Atias, Épistémologie juridique, Paris, PUF, coll. « Droit fondamental », 1985, p. 91 et s.
18 J. Carbonnier, Droit civil Introduction, Paris, PUF, coll. « Thémis droit privé », 27e éd, 2002, p. 71.
19 En ce sens J. Boudon, « La méthode juridique selon Adhémar Esmein », in N. Hakim et F. Melleray

(Études réunies par), Le renouveau de la doctrine française. Les grands auteurs de la pensée juridique au tournant du
20e siècle, Paris, Dalloz, coll. « Méthodes du droit », 2009, p. 263.

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A- Une influence majeure par le renforcement des ressources humaines des

pouvoirs publics en matière de protection de l’intégrité territoriale
L’impulsion des mesures de lutte contre la COVID 19 au Cameroun a également
concerné les services en charge de la défense du territoire, qu’il s’agisse du territoire
terrestre, maritime ou aérien. Sur le plan des ressources humaines, on peut remarquer
l’augmentation des effectifs. Cela est sans doute lié au contexte de la pandémie.
L’examen de la Constitution camerounaise montre, de manière générale, que le
Président de la République exerce l’autorité de l’État20. Le Président de la République,
comme le prévoit cette même Constitution, incarne l’unité nationale, il est l’élu de la
nation entière qui définit la politique de la nation et s’assure de la bonne mise en
œuvre de la Constitution21. Ces dispositions permettent de comprendre également
pourquoi le constituant lui a confié un certain nombre d’attributions importantes
comme la représentation de l’État dans tous les actes de la vie publique et surtout la
qualité de chef suprême des forces de défense, garant du contrôle de la sécurité tant
externe qu’interne du pays. C’est également pourquoi, le constituant permet au
Président de la République de disposer des pouvoirs spéciaux notamment en
proclamant l’état d’urgence lorsque les circonstances l’exigent ou encore, en cas de
péril grave menaçant l’intégrité du territoire, la vie, l’indépendance ou les institutions
de la République ; de proclamer l’état d’exception et prendre toutes mesures qu’il juge
nécessaires22.
En effet, la vie nationale est appelée à fonctionner de manière permanente, sans
connaitre des interruptions. Ainsi, les pouvoirs publics ne sauraient être l’objet des
atteintes susceptibles de mettre fin à leur fonctionnement. Ceci peut être le cas d’une
atteinte à l’intégrité territoriale. Pour donc assurer ce fonctionnement permanent et
régulier, le Président de la République est chargé de s’assurer de cette continuité de
l’État. Il est non seulement le « garant de l’indépendance nationale » et « de l’intégrité du
territoire », mais aussi et surtout de la « permanence et de la continuité de l’État »23. Comme
le relève un observateur, dans son rôle d’arbitre du bon fonctionnement des
institutions, le Président de la République peut recourir à des moyens à la fois
dissuasifs et punitifs24.
En ce qui concerne particulièrement le service de la défense, le Président de la
République a le concours du Ministère de la défense. Selon le Décret n° 2011/412
du 09 décembre 2011 portant réorganisation de la Présidence de la République, le
Ministère de la défense qui est « placé sous l’autorité d’un Ministre Délègue à la Présidence de
la République […] est chargé de l’étude du plan de défense ; de la mise en œuvre de la politique
nationale de la défense ; de la coordination et du contrôle des forces de défense ; de l’organisation et du

20 Article 4 de la Constitution.
21 Art 5 de la Constitution.
22 Art 9 de la Constitution.
23 Art 5 de la Constitution.
24 B. Edoua Bilongo, « La fonction d’arbitre du président de la république dans l’ordre institutionnel »,
in P-E Abane Engolo, J-P Markus (dir), La fonction présidentielle au Cameroun, Paris, L’Harmattan, 2019,
p. 75 et s.

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fonctionnement des tribunaux militaires ; du suivi de la coopération militaire »25. Cette disposition
est expressément contenue dans le Décret n° 2001/177 du 25 juillet 2001, modifié
par le Décret n° 2012/386 du 14 septembre 2012, portant organisation et
fonctionnement du Ministère de la défense. Selon l’article 2 (nouveau) de ce texte, les
« forces de défense du Ministère de la défense comprennent les forces de la gendarmerie nationale ; les
forces de l’armée de terre ; les forces de l’armée de l’air ; les forces de la marine nationale ».
Dans le contexte de la crise sanitaire relative à la COVID 19, le service de la
protection de l’intégrité territoriale a connu un renforcement de ses moyens humains.
C’est en cela qu’apparait l’influence de ladite crise. En effet, face à la survenance de
cette pandémie, conjuguée avec les menaces séparatistes du Nord et Sud-Ouest, sans
oublier celles de la secte islamiste Boko Haram dans le Nord du pays et à l’Est avec la
crise en Centrafrique, les pouvoirs publics ont essayé d’améliorer les ressources
humaines du service public de la défense en procédant à des recrutements à la fois
généraux et spéciaux. L’État a certainement été conscient que les multiples vagues de
contaminations liées à cette pandémie pouvaient affecter les rangs des forces de
défense et de sécurité. C’est ainsi que le 22 mars 2021, s’est ouvert dans les dix régions
du pays des opérations visant le recrutement de 700 élèves sous-officiers des armées,
option service général, sans oublier les recrutements ordinaires de 5330 soldats et
Matelots de 2e classe. Dans le même sens, les 8 et 9 mai 2021, un recrutement de 200
personnels a été lancé pour l’Ecole militaire interarmées. En dehors du recrutement
dans les forces armées générales, des recrutements ont également eu lieu entre le 1er
février et le 14 mars 2021, recrutement spécial de 2.200 commandos d’élite au profit
des bataillons d’intervention rapide. C’est dire que les normes relatives à la protection
de l’intégrité du territoire se sont adaptées au contexte de la crise sanitaire liée à la
COVID 19. Cela est d’autant plus pertinent que parmi les recrutements réalisés, l’on
relève la présence du recrutement de 40 élèves sous-officiers des armées, option santé
militaire. Nul doute que ce personnel aura particulièrement en charge le volet
sanitaire des forces de défense dans un contexte de crise sanitaire de la COVID 19.
L’examen du pan matériel des services de la défense témoigne également d’une
influence majeure de cette crise sur la protection de l’intégrité territoriale.

B-Une influence majeure par le renforcement des ressources financières des

pouvoirs publics en matière de protection de l’intégrité territoriale
Dans un contexte marqué par la crise sanitaire, comme celle de la COVID 19, les
pouvoirs publics camerounais, comme l’ensemble des États, devaient faire face aux
conséquences des « mesures barrières appliquées à l’ensemble du territoire national »26
lesquelles mesures « ont davantage fragilisé la résilience d’une économie »27 camerounaise qui
balbutiait avant même cette crise sanitaire28.

25 Art. 49 alinéa 1.
26 T. Nguimfack Voufo, « Covid 19 et finances publiques : quelle politique budgétaire de riposte à la
pandémie au Cameroun », Le nemro, avril/juin 2020, Dossier spécial : La covid-19 et le droit, p. 474.
27 Ibid.
28 Ibid.

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Faisant face à cette situation, le Président de la République, en vertu de ses

pouvoirs, a adopté l’ordonnance n° 2020/001 du 03 juin 2020 modifiant et
complétant certaines dispositions de la loi n° 2019/023 du 24 décembre 2019 portant
loi de finances de la République du Cameroun pour l’exercice 2020. La crise liée à la
COVID 19 est venue s’ajouter aux crises sécuritaires dans le nord du pays et dans les
régions du nord et du Sud-Ouest sans oublier, sur le plan économique, la chute du
cours du prix du pétrole. Tout cela ne pouvait que conduire les pouvoirs publics, à
l’instar du Président de la République, à mettre en place un tel dispositif. Ainsi que le
relève la doctrine, « l’État camerounais s’est donc trouvé face à un sérieux dilemme : comment
continuer d’assurer ses engagements dans un contexte où les recettes fiscales et non fiscales
s’amenuisent ? Les restrictions induites par le Covid-19 entrainent une limitation des importations,
et partant des recettes douanières. La baisse des cours du pétrole entraine une chute drastique des
recettes non fiscales. Et la crise sécuritaire, en paralysant l’activité économique des régions concernées,
tout en augmentant les dépenses publiques liées au rétablissement de l’ordre public dans ces régions,
occasionne automatiquement une diminution des ressources budgétaires »29.
Cette ordonnance était donc nécessaire pour permettre à l’État de continuer à
assurer ses missions régaliennes. Elle s’est inscrite dans la continuité de la Déclaration
spéciale du Premier ministre, chef du gouvernement du 17 mars 2020 dévoilant la
Stratégie gouvernementale de riposte face à la pandémie de la COVID-19. Du
moment où l’Etat avait édicté certaines mesures restrictives, celles-ci devaient
entrainer des charges auxquelles il devait faire face et surtout tenir compte de la
situation sociale donc amortir les effets de cette lutte sur les plans social, financier et
économique. C’est ce qui explique la création du Fonds spécial de solidarité nationale pour
la lutte contre le coronavirus et ses répercussions économiques et sociales.
Dans ce cadre, en dehors des personnes physiques et morales qui peuvent participer
à l’approvisionnement dudit fond de solidarité, il peut également y avoir des donations
faites à l’État ou encore les produits des legs, sans oublier les contributions venant du
budget de l’État. Ainsi, en 2020, par exemple, le montant des ressources de ce fond
avait été fixé à 48 051 600 000 FCFA destinés à l’investissement, 131 948 400 000
FCFA en vue du fonctionnement soit un total de 180 000 000 000 FCFA. Ce plafond
a été revu à la hausse, le contexte de crise sanitaire aidant, la loi n° 2020/018 du 17
décembre 2020 portant loi de finances de la République du Cameroun pour l’exercice
2021 va connaître deux modifications dont la première par l’ordonnance n° 2021/002
du 26 mai 2021, modifiant et complétant certaines dispositions de celle-ci et, surtout, la
seconde, notamment l’ordonnance n° 2021/003 du 07 juin 2021 modifiant et
complétant certaines dispositions de la même loi. Selon l’article trente-unième
(nouveau) de ce texte, « le plafond des ressources destinées à approvisionner le Fonds de solidarité
nationale pour la lutte contre le Coronavirus et ses répercussions économiques et sociales est fixé à FCFA
deux cent milliards (200.000 000 000) pour l’exercice 2021 ».

29 S.T. Bilounga, « L’incidence de la lutte contre le covid 19 sur les finances publiques camerounaise », op.

cit, p. 8.

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Pour l’usage concret desdits fonds, les pouvoirs publics, notamment le Premier
Ministre a adopté le Décret n° 2020/3221/PM du 22 juillet 2020 fixant la répartition
de la dotation de ce fond spécial. Ce sont, en effet, des ressources qui serviront,
comme le résume un observateur, « en priorité à certaines activités, notamment, la recherche
active des cas de Covid-19 et leur prise en charge, l’acquisition des intrants et l’encadrement des
producteurs agricoles, pastoraux ou piscicoles afin de réduire la dépendance alimentaire, le financement
de la recherche et de l’innovation dans le cadre de la lutte contre la pandémie […] le développement
et la promotion de l’enseignement à distance, la mise en place d’un système visant à garantir la
disponibilité des stocks des produits de consommation courante, l’octroi des appuis de soutien aux
personnes socialement vulnérables et enfants de la rue infectés par le Covid-19 et la couverture des
dépenses liées aux mesures administratives de régulation sociale »30. Dans cette perspective, la
protection de l’intégrité territoriale par les pouvoirs publics, notamment les services
de la défense, a bénéficié parmi l’ensemble des ministères, soit vingt-cinq, d’une
dotation leur permettant de faire face à la pandémie.
Cette dotation a également été marquée par des singularités dans la mesure où
certaines institutions comme le ministère de la santé publique, le service de la dette
intérieure et le ministère de l’économie de la planification et de l’aménagement du
territoire ont bénéficié d’une dotation importante. Mais, comme le souligne la
doctrine, « la plupart des autres institutions »31, comme par exemple le ministère de la
défense, « sont, en moyenne, bénéficiaires d’une dotation plus ou moins supérieure à 6 milliards ou
à 1 milliard »32. Cela n’est pas négligeable.
Comme on le voit, les services de la défense n’ont pas été oubliés dans le
renforcement des moyens financiers en vue de faire face à la pandémie de la
COVID 19. Il s’est certainement agi d’un renforcement des moyens en vue de garantir
la protection de l’intégrité territoriale, l’une des missions de ce service. Cela est d’autant
plus vrai que l’examen de la loi n° 2020/018 du 17 décembre 2020 portant loi de
finances de la République du Cameroun pour l’exercice 2021 va dans le même sens.
De manière générale, cette loi, elle aussi adoptée dans un contexte de crise sanitaire a
été influencée par ce contexte sanitaire. Elle « devait faire face à une conjoncture fluctuant au
gré des évolutions de la situation sanitaire et des mesures de ripostes prises à la fois sur le plan interne et
international »33. Selon le Document du Débat d’orientation budgétaire, la maîtrise de la
situation sanitaire et l’atténuation des impacts socioéconomiques de la pandémie ont
été inscrites dans les objectifs prioritaires du triennat 2021-202334.
L’influence de la COVID 19 sur la protection de l’intégrité territoriale s’est
traduite ici par la présence du Ministère de la défense parmi les services dont le
chapitre budgétaire a connu une augmentation de crédit de plus de 08 milliards en

30 Art 3 du décret, repris par, S.T. Bilounga, « L’incidence de la lutte contre le covid 19 sur les finances

publiques camerounaise », op. cit, ibid.

31 S.T. Bilounga, « L’incidence de la lutte contre le covid 19 sur les finances publiques camerounaise », op.

cit, p. 15.
32 Ibid.
33 T. Nguimfack Voufo, « Commentaire », loi n° 2020/018 du 17 décembre 2020 portant loi de finances

de la République du Cameroun pour l’exercice 2021, Juridis Périodique, n° 124, 2020, p. 54.
34 Ibid.

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202135. En effet, le budget du Ministère de la défense, à côté de celui de l’agriculture

et du développement rural, des travaux publics, de l’habitat et du développement
urbain, de la santé publique et des transports, a connu une augmentation. Par ailleurs,
l’ordonnance n° 2021/003 du 07 juin 2021 modifiant et complétant certaines
dispositions de la loi de finances de 2021, notamment à l’article cinquante-unièmes
(nouveau) prévoit que le montant des autorisations d’engagement et de crédits de
paiement du budget général ouverts sur les programmes concourant à la réalisation
des objectifs assortis d’indicateurs, étaient fondés, respectivement, sur : la
préservation de « l’intégrité du territoire national et la stabilité politique » ainsi que le « niveau
global d’atteinte des objectifs assignés aux missions » (chapitre 1 Présidence de la République).
En ce qui concerne le Ministère de la défense, les objectifs sont de « renforcer le dispositif
de défense du territoire, améliorer la coordination des services et assurer la bonne mise en œuvre des
programmes », avec comme indicateurs les « taux de conformité des effectifs des unités
opérationnelles des armées au tableau des effectifs et dotation, le taux de réalisation des activités
budgétisées au sein du Ministère » (Chapitre 13). Nul doute que l’ensemble de ces
dispositions sont aussi la conséquence du contexte sanitaire nécessitant une
protection renforcée de l’intégrité territoriale. C’est en cela que l’influence de la
COVID 19 sur la protection de l’intégrité territoriale par les pouvoirs publics est
majeure. En revanche, cette influence est mineure en ce qui concerne la participation
des citoyens à cette protection de l’intégrité du territoire.

II- Une influence mineure de la COVID 19 sur la protection de l’intégrité

territoriale par les citoyens

La COVID 19 au Cameroun n’a pas seulement influencé la protection de

l’intégrité du territoire par les pouvoirs publics. Elle a également eu des effets sur la
protection de l’intégrité territoriale par les citoyens. Mais cette influence reste mineure
compte tenu, d’une part, de la souplesse qui caractérise la participation financière des
citoyens (A), et, d’autre part, en raison de leur mobilisation qui est restée volontaire
au plan humain (B) en vue de cette protection.

A- Une influence mineure par la souplesse de la participation financière des

citoyens pour la protection de l’intégrité territoriale
L’influence de la COVID 19 sur la protection de l’intégrité territoriale par les
citoyens au Cameroun reste mineure en raison de la souplesse qui caractérise leur
participation financière en vue de cette protection. En effet, au Cameroun, la
protection de l’intégrité territoriale fait partie des obligations du citoyen telles que
prévues par la Constitution. Dans le cadre de cette crise sanitaire, l’obligation
constitutionnelle relative à la protection de l’intégrité territoriale a connu une
influence mineure du point de vue matériel. Cela s’est traduit par la mise en place
d’une contribution financière « spéciale » aux charges publiques. Cette contribution

35 Ibid, p. 63.

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étant volontaire. Le devoir du citoyen camerounais de contribuer aux charges

publiques relève de ses devoirs à caractère économique. Les constituants africains,
notamment des pays francophones, sont d’ailleurs unanimes sur cette question. Ils
ont certainement repris la Charte du grand Mandé qui fait obligation aux citoyens de
venir « en aide à ceux qui en ont besoin »36. Cela correspond à la solidarité exercée
directement dans le contexte africain à l’égard des indigents, mais également par
l’entremise du versement d’une partie de la récolte, du bétail ou le paiement d’une
somme représentée par une monnaie traditionnelle (les cauris, par exemple) à la
collectivité à charge pour elle de les redistribuer équitablement. C’est également ce
que prévoit la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples lorsqu’elle
dispose que dans le but de préserver les intérêts fondamentaux de la société, chaque
citoyen a le devoir de « s’acquitter des contributions fixées par la loi »37. Il s’agit des impôts,
taxes, cotisations sociales, autres droits légalement exigibles. En effet, selon le
préambule de la Constitution camerounaise du 18 janvier 1996, « chacun doit participer,
en proportion de ses capacités, aux charges publiques ». Autrement dit, les charges de l’État
doivent être supportées par chaque citoyen selon ses moyens.
Il est également important de préciser que le simple fait pour le constituant de
mettre en place l’obligation pour le citoyen de contribuer, financièrement, aux
charges publiques n’a pas été suffisant. Il a garanti le respect de cette obligation par
une autre obligation à savoir le respect de la Constitution. En effet, le constituant
camerounais consacre de manière implicite, ou alors quasi-explicite, le devoir
d’observer la Constitution par le citoyen. Le respect que le citoyen, pris indivi-
duellement, doit à la Constitution peut être tiré de la Charte africaine des droits de
l’homme et des peuples laquelle fait partie intégrante de la Constitution. Le
préambule de la Constitution dispose que le « peuple camerounais affirme son attachement
aux droits et libertés fondamentales inscrites dans la Charte africaine des droits de l’Homme et des
peuples ». Cette Charte prévoit, d’une part, que le citoyen a des devoirs à l’égard de
l’« État et autres collectivités légalement reconnues », et, d’autre part, le devoir d’exercer ses
droits et libertés dans le « respect du droit d’autrui, de la sécurité collective » ainsi que celui de
« respecter et de considérer ses semblables sans discrimination aucune »38. S’agissant, en revanche,
des partis politiques, le constituant camerounais est plus expressif car, ces
associations de citoyens qui cherchent à accéder au pouvoir, notamment par des
élections, et dans le but de mettre en œuvre leur vision politique doivent se déployer
en observant la Constitution. A cet égard, ces organisations ne peuvent se constituer
et se déployer qu’en respectant la loi39. La loi ici s’entend aussi au sens large, c’est-à-
dire les sources du droit avec notamment la Constitution.
Cette reconnaissance constitutionnelle du respect que doit accorder le citoyen
camerounais à la Constitution peut être inscrite dans le contexte du renouveau
constitutionnel qui traverse l’Afrique depuis plusieurs années. Un tel contexte,

36 Cf art. 30.
37 V° art. 29 alinéa 5 de la Charte Africaine des droits de l’homme et des peuples.
38 V° art. 27 alinéa 2 et 28 de la Charte.
39 Art 3.

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comme le décrit la doctrine, est caractérisé par l’« émergence du pluralisme politique et
l’avènement d’élections concurrencées et disputées ; la consécration des droits fondamentaux dans les
constitutions ; et l’instauration des Cours constitutionnelles pensées comme gardiennes de ces droits et
garantes de la démocratisation des États »40. La Constitution étant ainsi « vénérée, sacrée, érigée
en quasi totem juridique des démocraties émergentes »41, il fallait bien qu’elle ait aussi des
droits ; droit au respect par les citoyens. La doctrine précise également que dans ce
contexte, la Constitution en Afrique a été « appropriée par le pouvoir, par les partis politiques,
par les citoyens ; une constitution commentée dans les palais des Républiques, bien sûr, mais aussi
dans les médias ou sur les marchés, véritables agora participatives de substitution »42. Cela est tout
à fait logique car, la Constitution apparaît comme étant le pacte social.
Ces précisions, nécessaires, étant faites, on comprend que c’est dans ce cadre que
pour continuer à assurer, entre autres, la préservation de l’intégrité territoriale du
Cameroun en ces temps de crise sanitaire liée à la COVID 19, les pouvoirs publics ont
fait recours à cette solidarité nationale en mettant en place une contribution financière
pour les citoyens. C’est le sens qu’on peut donner à la création du Fonds spécial de solidarité
nationale pour la lutte contre le coronavirus et ses répercussions économiques et sociales.
En effet, dans le cadre de l’approvisionnement de ce fond les citoyens sont, eux-
aussi, conviés. Il s’agit d’un fond de solidarité qui est approvisionné par diverses
recettes au rang desquelles celles des personnes physiques et morales. Il peut donc
s’agir des contributions des citoyens, pris individuellement, ou encore des citoyens
dans le cadre d’une association. L’on comprend ainsi que la crise sanitaire de la
COVID 19 a occasionné une sorte de contribution aux charges publiques pour les
citoyens. Il est certain que ces contributions visent à faire face aux obligations de
l’État, notamment l’implémentation des mesures de lutte contre la pandémie. Ainsi
apparait l’apport des citoyens à la protection de l’intégrité du territoire face à la
COVID 19. Ces contributions étant volontaires, fondées sur la solidarité nationale,
elles marquent ainsi la souplesse qui caractérise l’influence de la COVID 19 sur cette
protection. L’influence est également mineure au regard d’une mobilisation humaine,
volontaire, des citoyens pour la protection de l’intégrité territoriale.

B- Une influence mineure par la mobilisation humaine volontaire des

citoyens pour la protection de l’intégrité territoriale
Le constituant camerounais, comme ses homologues des autres pays d’Afrique
francophone, a consacré l’obligation pour les citoyens de défendre l’intégrité territoriale
de l’État que l’on se trouve en temps de paix ou de crise. Il y est obligé qu’il soit agent
de l’État ou non. Le contexte de la COVID 19 relève des calamités publiques, d’un
temps de crise, mais la survenance de cette situation ne suffit pas pour conclure à la

40 F. Hourquebie, « Le sens d’une constitution vue de l’Afrique », Conseil constitutionnel, n° 1, 2018, p. 35.
41 Ibid.
42 Ibid.

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crise. Cela doit être expressément déclaré par les autorités compétentes dans les formes
régulières43.
Selon les termes du préambule de la Constitution camerounaise du 18 janvier 1996,
« tous les citoyens contribuent à la défense de la patrie »44. Cette contribution peut aussi être
humaine donc au plan des ressources humaines. La patrie comprend aussi l’intégrité
territoriale. Ainsi que le souligne Michel Borgetto, « l’idée de nation joue […] dans l’émergence
de la triade républicaine, un rôle capital » dans la mesure où elle est « à la fois instrument de
réalisation et traduction politique et juridique de la patrie »45.
Cette obligation pour le citoyen de protéger l’intégrité territoriale concerne les
citoyens tant au plan individuel que collectif. Du point de vue collectif, elle concerne,
par exemple, les associations, ou encore les partis politiques. Le constituant y met
également un accent à imposer des devoirs aux partis politiques dans le but de
sauvegarder les intérêts nationaux. Tout en consacrant la liberté pour les citoyens de
s’organiser au sein des partis politiques, le constituant camerounais met en même temps
à leur charge certaines obligations en vue de préserver les intérêts de l’État. Le respect
de la loi qui leur est imposée comporte ainsi le respect du caractère indivisible de l’État
du Cameroun, indivisibilité chère au Cameroun. Le législateur camerounais, à la suite
du constituant, a prévu que : « ne peut être autorisé tout parti politique qui : -porte atteinte à
l’intégrité territoriale, à l’unité nationale, à la forme républicaine de l’État, à la souveraineté nationale
et à l’intégration nationale, notamment par toutes sortes de discriminations basées sur les tribus, […],
les groupes linguistiques ou les confessions religieuses ; […] »46. Cela est important au regard des
menaces à caractère séparatistes que connaît le Cameroun ces dernières années. La
Charte africaine des droits de l’homme et des peuples abonde dans le même sens
lorsqu’elle dispose, d’abord, que le citoyen a le devoir de ne pas « compromettre la sécurité
de l’État dont il est national ou résident », ensuite, qu’il est tenu de préserver et renforcer la
solidarité sociale et nationale et, enfin, qu’il doit préserver et renforcer l’indépendance
et « l’intégrité territoriale de la patrie et, d’une façon générale […] contribuer à la défense de son pays »47.
Ces précisions, nécessaires, étant faites, l’influence de la COVID 19 sur la protection
de l’intégrité territoriale par les citoyens au Cameroun reste mineure sur le plan de la
mobilisation humaine. Cette mobilisation est restée davantage volontaire.
La mobilisation des citoyens, au-delà du respect des mesures barrières édictées par
le gouvernement pour lutter contre la propagation du virus, est restée à l’image des
mobilisations face aux revendications séparatistes dans les régions du Nord et du Sud-
Ouest. Ces mobilisations sont restées davantage volontaires. Il faut rappeler que le
rattachement de l’ancien Cameroun occidental au Cameroun oriental pour former une

43 En ce sens J. Djeuya Tchupou, « La lutte contre le corona virus (covid-19) au Cameroun : recherches

sur les fondements juridiques de la stratégie gouvernementale de riposte face à la pandémie », Le nemro,
avril/juin 2020, Dossier spécial : La covid-19 et le droit, p. 300.
44 V° Préambule de la loi constitutionnelle n° 96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la

Constitution du 02 juin 1972, modifiée et complétée par la loi n° 2008/001 du 14 avril 2008.
45 M. Borgetto, La devise liberté, fraternité, égalité, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », 1997, n° 3196.
46 Art. 9, loi n° 90/06 du 19 décembre 1990 relatives aux partis politiques.
47 Art 29 alinéa 3.

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seule République est le fruit de la résolution 1608 du 21 avril 1961 de l’Assemblée

générale des Nations unies ainsi que du référendum du 1er octobre 1961. Dans le cadre
des revendications séparatistes, les porteurs de ce projet remettent en cause ces textes.
Mais de telles revendications ne sauraient prospérer compte tenu de la Constitution
camerounaise qui, notamment en son article 2, dispose que la « République du Cameroun
est un État unitaire décentralisé […] une et indivisible ». Ainsi, c’est au regard de cette
disposition que de nombreux camerounais, respectueux de la Constitution, et faisant
ainsi œuvre de protection de l’intégrité territoriale, n’adhérent pas au projet
sécessionniste tant activé par certains citoyens.
C’est dans ce même registre qu’on peut inscrire l’attitude de nombreux camerounais
qui hier avaient rallié les rangs des séparatistes mais sont par la suite revenus à de
meilleurs sentiments. La protection de l’intégrité territoriale par ces camerounais s’est
traduite par, d’une part, le dépôt des armes. Sur ce point, ces camerounais ont ainsi
donné une suite favorable à l’« offre de paix du chef de l’État » formulée à travers le Décret
n° 2018/719 du 30 novembre 2019 portant création du Comité national de
désarmement, démobilisation et de réinsertion. Il s’agit d’un organe qui a pour mission
« d’organiser, d’encadrer et de gérer le désarmement, la démobilisation et la réintégration des ex-
combattants du Boko Haram et des groupes armés des régions du nord-ouest et du sud-ouest […] »48.
Selon les déclarations du coordonateur national des activités de cet organe, « les
principales activités se déroulent dans les centres régionaux qui se trouvent à Buea, Bamenda et Mora.
Nous avons des ex-combattants dans ces structures qui répondent à l’offre de paix faite par le Président
de la République. S’agissant du centre de Buea, nous en avons environ une centaine, 115 à
Bamenda et 144 à Mora. Ces chiffres excluent les personnes dont nous avions jugé les cas pas
suffisamment préoccupants, mais qui ont été insérée dans la vie active. C’est un volet qui continue. A ce
niveau, nous en comptons une soixantaine »49. D’autre part, ces camerounais ont agi
conformément à la Constitution à savoir le respect du caractère indivisible de la
République du Cameroun.
La sécurité du Cameroun est ainsi, depuis plusieurs années déjà, en proie à des
menaces. Dans son discours, de fin d’année, adressé à la nation le 31 décembre 2020,
le Président de la République a souligné quelques faits qui s’y rapportent et a rappelé
dans une certaine mesure cette protection due à l’intégrité territoriale par les citoyens
camerounais. En effet, en exhortant « de nouveau les jeunes enrôlés dans les bandes armées à
sortir de brousse et à regagner les centres de Désarmement, Démobilisation et Réintégration (DDR) afin
de retrouver, comme leurs autres jeunes compatriotes, une vie normale ; l’insécurité dans ces régions »
ayant « trop porté préjudice » au Cameroun, il rappelait ainsi le devoir de protection de l’État
par les citoyens. Il rappelait à cette même occasion que la démocratie camerounaise
« permet l’expression pacifique de toutes les opinions, mais dans le respect des lois et règlements. Sinon,
la paix et la stabilité seraient menacées ». Il s’est également « félicité de l’attitude patriotique » de
nombreux citoyens qui, jaloux de l’intégrité territoriale du pays, « non seulement, coopèrent
de plus en plus avec les forces de défense et de sécurité, mais aussi entreprennent de lutter courageusement
contre ces bandes armées ». C’est le lieu de souligner qu’en coopérant avec les forces de

48 Art 2 du décret.
49 Propos du coordonnateur recueillis dans Cameroun Tribune du 25 juin 2020.

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défense dans la lutte contre ces menaces à la sécurité du Cameroun, comme le souligne
justement le Chef de l’État, ces populations participent à la protection de l’intégrité
territoriale.
Face à la crise sanitaire liée à la COVID 19, la mobilisation des citoyens en vue de
la protection de l’intégrité du territoire est restée quasiment la même. Le Président de
la République l’a implicitement souligné dans son discours susvisé lorsqu’il a relevé que
le fait que certains citoyens, « regroupés autour d’une personnalité dont les ambitions avaient été
déçues lors de la dernière élection présidentielle, aient profité des difficultés sécuritaires et sanitaires pour
tenter de susciter une insurrection, faussement appelée "marches pacifiques". Grâce à la maturité du
peuple camerounais, ces marches ont heureusement été peu suivies ». C’est certainement le souci de
protéger l’intégrité territoriale de l’État dans ce contexte de crise sanitaire de la
COVID 19 qui a amené certains citoyens à s’abstenir de participer à de telles initiatives ;
des marches qui pouvaient déboucher sur une atteinte à l’intégrité territoriale. C’est
certainement en ce sens que le Chef de l’État s’est interrogé en ces termes : « est-il
vraiment nécessaire de rappeler qu’en démocratie, l’accès aux responsabilités politiques est assuré par la
voie des urnes et non par la rue, par certains médias ou par les réseaux sociaux ? » En tout état de
cause, dans ce contexte de crise sanitaire relative à la COVID 19, les citoyens ont d’une
certaine manière démontré leur volonté à participer à la préservation de l’intégrité
territoriale. Cela traduit sans doute cette influence mineure de la COVID 19 sur la
protection de l’intégrité territoriale par les citoyens.

Conclusion

La crise sanitaire liée à la COVID 19 a certainement influencé l’application des

normes en droit public camerounais, en général, et plus particulièrement celles
relatives à la protection de l’intégrité territoriale. L’idée de la protection de l’intégrité
territoriale en temps de crise interpelle à plus d’un titre les États africains, et
particulièrement le Cameroun, compte tenu des diverses menaces à sa stabilité.
Dans le cadre de la crise de la COVID 19, les pouvoirs publics ont adopté des
mesures en vue d’adapter la protection de l’intégrité territoriale au contexte de la
menace. Ce contexte de crise a majoritairement influencé la protection par les
pouvoirs publics. L’influence est, en revanche, mineure au niveau de la protection
par les citoyens. Cela est tout à fait logique car, la protection de l’intégrité territoriale
fait partie des missions régaliennes de l’État. Les citoyens ne peuvent qu’y participer
même si cette participation se doit de ne pas être négligée surtout en temps de crise.
Elle mérite aussi d’être renforcée car la place accordée aux citoyens dans la protection
de l’intégrité territoriale « peut s’interpréter comme procédant du fait que l’exercice du pouvoir est
fait au nom du peuple qui en est le détenteur exclusif. Ainsi, pour éviter que les populations soient
instrumentalisées, la reconnaissance d’un tel devoir aux citoyens est nécessaire. Par ailleurs, le territoire
fait partie du patrimoine national. De ce fait, sa défense doit être un devoir, et le premier devoir de
tout citoyen »50 de surcroit en temps de crise comme celle liée à la COVID 19.

50 J-L Atangana, « Le territoire dans les constitutions africaines », op. cit, p. 53.

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Chapitre 7 : L’urgence sanitaire et le droit : l’exemple de la Covid-19

Par Pacôme VOUFFO

Docteur/Ph.D en Droit public de l’Université de Dschang

Résumé
Le temps de l’urgence est sans doute celui des incertitudes. On l’aurait constaté
avec la pandémie à Corona Virus, élevée au rang d’une urgence de santé publique de
portée internationale par les institutions autorisées. Il s’en est inféré une urgence
sanitaire qui, en rapport avec le droit invitait à l’interrogation de la disposition de
celui-ci par rapport à elle. A l’analyse il ressort que le droit se donne à voir dans une
disposition ambivalente. Si d’une part, il est mobilisé pour faire face à la pandémie en
étant une sorte de thérapie, il subit cependant d’autre part ses exactions et dans ce
cas, il devient une victime. Sous l’aspect de la mobilisation, le droit international tout
comme le droit interne est convoqué sous l’aspect avenant d’une solidarité aussi bien
au niveau international qu’au niveau national. Mais malgré cette mobilisation, la
brutalité de la pandémie est telle que le droit en subit toujours la contrainte. Il ploie
finalement sous la pression de l’urgence qu’il est censé réguler.

Mots-clés : Urgence sanitaire, Droit, Covid-19, Pandémie

La question du rapport de l’urgence au droit pourrait être à nouveau vérifiée avec

l’avènement de la pandémie à Corona virus déclarée urgence de santé publique de portée
internationale par l’Organisation Mondiale de la Santé (OMS). Apparue en décembre
2019 avec les premières manifestations en Chine, la Covid-19 a marqué le monde
entier d’une empreinte indélébile. Par son ampleur, ses effets, sa portée, elle semble
avoir conquis l’univers et soumis tous les États et leurs composantes. Elle a mis à
l’épreuve le dispositif international de prévention de crises sanitaires en droit
international. Eu égard à la portée de la pandémie, on dirait que la réaction n’a pas
été à la mesure de la crise. Sa particularité est sa véhémence sur l’espèce humaine.
Différente de certaines pandémies comme la Grippe Aviaire de 2007 qui passait par
les animaux pour atteindre l’homme, la Covid-19 atteint directement ce dernier dans
son essence et son existence. L’ampleur de ses dégâts sur le plan humain est telle que
l’être humain était susceptible à cette période de devenir une sorte espèce sensi-
blement en voie de disparition. Aux allures de la peste d’Albert CAMUS, « le fléau n’est
pas à la mesure de l’homme, on se dit donc que le fléau est irréel, c’est un mauvais rêve qui va passer.
Mais, il ne passe pas toujours et, de mauvais rêve en mauvais rêve, ce sont les hommes qui passent »1,
c’est l’espèce humaine qui trépasse. Par ironie, d’aucuns ont pu écrire que le droit a

1 A. CAMUS, cité par M. POULAIN, « Urgence sanitaire et droit international », Actualité et droit
international, Revue d’analyse juridique et de l’actualité internationale, mars 2002, p. 1.

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été contaminé par la Covid-19, parce que testé positif. Peut-on en dire autrement
quand l’on sait que la systématisation des normes juridiques n’a pas toujours pendant
cette période d’urgence été sans reproches2.
La Covid-19 a placé tous les États dans une situation d’urgence. Les États tout
comme la Communauté internationale ont sensiblement re/découvert une
responsabilité qui est la leur ; la responsabilité de protéger, non pas dans des
situations de crises politiques où le recours à la police ou la force armée républicaine
est de principe, mais une responsabilité de protéger en situation de pandémie où
toutes les composantes de la société restent fragiles et sensibles3. Le fonctionnement
des institutions en a subi le coup aussi bien à l’échelle internationale que nationale.
C’est ainsi que « par un phénomène de capillarité, les différents secteurs affectés par les crises de
santé publique ont dû s’adapter à leurs obligations nouvelles en matière de risques sanitaires »4. L’on
peut gager qu’elle constitue aujourd’hui l’un des catalyseurs d’une mutation des
politiques de santé5, invitant à la redéfinition des politiques de la santé publique pour
une meilleure sécurité sanitaire6.
Face à la situation de la Covid-19, l’on a assisté à des solidarités à multiniveaux qui
se sont développées çà et là dans le but d’écarter le danger7. Il y a eu comme une
mobilisation de tous et la mobilisation de tous les moyens appropriés pour arrêter la
progression du mal. Elle a pu donner aux États et à la communauté internationale
l’occasion de mettre à l’épreuve le cadre stratégique qu’ils ont élaboré pour répondre
aux situations d’urgence sanitaire internationale8. Elle a davantage invité à un
éclairage « sur les différents aspects juridiques et le rôle [des acteurs du droit] dans les crises sanitaires
de grande ampleur qui constituent l’un des nombreux dommages collatéraux de la mondialisation,
en même temps ». Elle a en outre donné de repenser, « le système de sécurité sanitaire collective
dont l’existence a été affirmée par le Conseil de sécurité à l’occasion de la crise d’Ebola »9.
Dans l’optique de mieux appréhender le sujet, il serait judicieux de clarifier la
notion d’urgence sanitaire. Il faut cependant partir de l’appréhension de la notion
d’urgence pour aboutir à celle de l’urgence sanitaire. Suivant cette logique, la notion
d’urgence révèle généralement une situation périlleuse obligeant à intervenir
immédiatement. En matière médicale, elle renvoie à un cas d’une extrême gravité

2 A. GELBLAT et L. MARGET, « Etat d’urgence sanitaire : la doctrine dans tous ses états ? », La Revue
des Droits de l’Homme, n° 18, avril 2020, pp. 1 et s.
3 L. KHOURY, « Crises sanitaires et responsabilité étatique envers la collectivité », RDUS, vol. 46, n° 2,

2016, p. 261.
4 D. TABUTEAU, « La sécurité sanitaire, réforme institutionnelle ou résurgence des politiques de santé

publique ? », Les Tribunes de la santé, vol. 3, n° 16, p. 98.

5 Ibid., p. 97.
6 Ibid.
7 M. -E. COUTURE MEDARD et D. PAVOT, « Les pandémies et le droit : vers une plus grande

solidarité », RDUS, vol. 46, n° 2, 2016, pp. 151 et s.

8 M. POULAIN, « La gestion par l’OMS des situations d’urgence sanitaire de portée internationale :

L’exemple du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) », Actualité et droit international, Revue d’analyse
juridique et de l’actualité internationale, novembre 2003, p. 1.
9 B. B. GENEVIEVE, « Hélène de Pooter, Le droit international face aux pandémies : vers un système de sécurité

sanitaire collective ?, Paris, Pedone, 2015, XII + 562 p », AFDI, vol. 60, 2014, p. 974.

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nécessitant une intervention rapide pour l’administration immédiate des soins au

risque d’un pire. C’est pourquoi « lorsqu’il y a urgence, l’efficacité n’est pas négociable »10. La
spontanéité et la promptitude sont de la sorte de l’essence même des situations
d’urgence. L’urgence, rappelle « l’émergence (…) des circonstances spéciales qui doivent justifier
la dérogation, définie comme un écart, une suspension partielle »11.
Le Professeur Jean-François de Montgolfier invite à élaborer la réflexion sur la
notion d’urgence à partir de « deux situations extrêmes » qui peuvent mieux conduire à
l’appréciation de la portée de l’urgence induisant une dérogation12. Dans l’une des
extrémités, il s’appuie sur les conclusions du Président Romieu relatives à l’affaire
Société immobilière de Saint Just, pour concevoir l’urgence comme « "le péril imminent" pour
l'ordre public ; celle qui, non seulement habilite mais aussi oblige l'administration à "prendre des
mesures provisoires et de pourvoir d'office à ce qui est nécessaire" »13. Ce qui le conduit à faire
une distinction entre ce qu’il qualifie d’« urgence absolue » d’« urgence atténuée ». Il écrit
dans cet ordre d’idées qu’« en tant qu'elle désigne une situation d'exception qui affranchit du
respect de certaines règles, l'urgence absolue se distingue d'une urgence qui oblige seulement d'agir vite
dans le respect des règles. En tant qu'elle opère sa fonction de justification même sans texte, elle se
distingue de l'urgence prévue par les textes. En tant qu'elle est imposée par des circonstances de fait,
elle se distingue de l'urgence qui résulte d'une volonté d'aller vite »14.
Les situations d’urgence atténuée sont diversement inscrites dans les textes et dans
une pluralité de domaines. La publication d’un texte de loi peut se faire par une
procédure d’urgence, sans qu’il soit besoin d’y voir un péril en la demeure. Il en est
de même de la réduction des délais d’examen d’une affaire devant le juge
constitutionnel en cas d’urgence15. Dans la même lancée, l’urgence dans le cas du
référé pourrait éventuellement appartenir à la catégorie des urgences atténuées. C’est
dans ce sens qu’il faut comprendre le Professeur Jacques Robert pour qui, l'urgence
est généralement « le caractère d'un état de fait susceptible d'entraîner, s'il n'y est porté remède à
bref délai, un préjudice irréparable, sans cependant qu'il y ait toujours nécessairement
péril imminent »16. Dès lors qu’il y a toutefois un péril imminent, l’on se retrouve
nécessairement dans une urgence absolue comme dans le cas de la Covid-19.
Situation de fait inattendue susceptible d’entraîner et ayant même entraîné dans
certains cas un péril en la demeure, la Covid-19 est de loin une urgence atténuée.
Dans la perspective du professeur De Montgolfier, c’est une urgence absolue.

10 X. LAGARDE, « Les sanctions civiles dans l’urgence, un droit d’exception ? », in E. JEULAND et S.

PRÉTOT (dir.), Droit de l’urgence et crise sanitaire, Séminaire chercheurs IRJS, Revue Juridique de la Sorbonne -
Sorbonne Law Review, n° 2, décembre 2020, p. 112.
11 P. PASQUINO, « Urgence et Etat de droit. Le gouvernement d’exception dans la théorie

constitutionnelle », Les Cahiers de la sécurité intérieur, n° 51, 2003, p. 12.

12 J.-F. de MONTGOLFIER, « L’urgence et le Conseil constitutionnel », NCCC, n° 54 (Dossier : la

constitution et le temps), janvier 2017, p. 1.

13 Ibid.
14 Ibid.
15 Voir loi de 2004/04 portant organisation et fonctionnement du Conseil constitutionnel.
16 J. ROBERT, « Les situations d'urgence en droit constitutionnel », RIDC, vol. 42, n° 2, avril-juin 1990,

p. 751

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En rapport avec le droit, l’urgence induit une situation juridique à part, parce que
s’écartant du vécu quotidien pour s’inscrire dans une perspective d’exception. Si bien
que le droit de l’urgence apparaît comme un droit exceptionnel ou un droit
d’exception17. L’urgence sanitaire est ainsi une situation de péril en la demeure causée
par une pandémie dont il est nécessaire d’intervenir à l’immédiat, sinon pour écarter
le danger, du moins pour sauver les meubles ou endiguer la maladie. La pandémie de
la Covid-19 a été érigée par l’OMS au rang d’« une urgence de santé publique de portée
internationale »18. Une telle qualification de la pandémie ne découle pas d’une simple
présomption ; elle s’appuie sur le matériau normatif international relatif à la santé,
notamment le Règlement sanitaire international de 2005 qui en fixe les critères.
Selon l’article premier de ce Règlement -qui s’est imposé sur la pression des
progrès considérables de la science médicale qu’il convenait désormais d’appliquer et
de l’augmentation du trafic mondial induisant les risques d’épidémies voire des
pandémies-19, l’urgence de santé publique de portée internationale « s’entend d’un
événement extraordinaire dont il est déterminé, comme prévu dans le présent Règlement, qu’il constitue
un risque pour la santé publique dans d’autres États en raison du risque de propagation
internationale de maladies ; et qu’il peut requérir une action internationale coordonnée »20. En
janvier 2020, c’est-à-dire quelques mois après l’apparition de la pandémie à Corona
Virus, le Docteur Tedros ADHANOM GHEBREYESUS, Directeur de l’OMS
déclarait la Covid-19 comme une urgence de santé publique de portée internationale.
Pour y parvenir, sans doute aurait-il fait application de l’article 12 du Règlement
suivant lequel, « pour déterminer si un événement constitue une urgence de santé publique de portée
internationale, le Directeur général tient compte : a) des informations fournies par l’État Partie ; b)
de l’instrument de décision figurant à l’annexe 2 ; c) de l’avis du Comité d’urgence ; d) des principes
scientifiques, ainsi que des éléments de preuve scientifiques disponibles et autres informations
pertinentes ; et e) d’une évaluation du risque pour la santé humaine, du risque de propagation
internationale de maladies et du risque d’entraves au trafic international »21. L’érection de la
Covid-19 à une telle échelle imposait alors la mobilisation du dispositif approprié
pour y faire face.
L’urgence sanitaire induite par la Covid-19 a de nouveau confirmé l’extrême
actualité des problématiques juridiques qu’elle aurait générées. Elle invite à
s’appesantir sur la disposition du droit dans les situations de pandémie22. Suivant cette
logique, l’on peut poser la question de savoir quelle a été la disposition du droit face
à l’urgence sanitaire causée par la Covid-19 ? C’est que, le droit comme soutenait
Michel VIRALLY, est le « visage même de la société, dominant l’individu ou le soutenant »23.

17 X. LAGARDE, op.cit.
18 S. TREMBLAY-HUET, « La santé publique sous-légalisée au sein de l’Organisation Mondiale de la
Santé ? Une exploration TWAIL d’une apparence de technocratie », RDUS, vol. 46, n° 2, 2016, p. 341.
19 Cl. -H. VIGNES, « Le règlement sanitaire international. Aspects juridiques », AFDI, vol. 11, 1965,

p. 651.
20 Article Premier du Règlement Sanitaire International de 2005.
21 Article 14 du Règlement précité.
22 M. -E. COUTURE MEDARD et D. PAVOT, op.cit., p. 252.
23 M. VIRALLY, « Le phénomène juridique », RDP, vol. 82, p. 10.

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Et comme « nous vivons dans le droit et par lui ; c’est lui qui fait de nous ce que nous sommes ;
des citoyens, des employés, des diplômés, des époux et des propriétaires […] ; nous sommes les sujets
de l’empire du droit »24 selon Ronald DWORKIN, il investit nos aires et structure le
monde. Dans les contextes d’urgence, la science dans sa diversité d’expression n’est
pas moins convoquée comme moyen de règlement. Le droit qui n’en est pas moins
une, participe aussi de cette entreprise. Confronté à de telles situations, le juriste
notamment se réfère par reflexe au droit pour l’interroger dans ses prescriptions et
dans sa portée. On se réfère notamment au droit positif pour interroger son rapport
à l’urgence. La problématique se trouve de la sorte justifiée, puisqu’à l’observation,
l’urgence induite par la pandémie à Coronas aurait été une épreuve impliquant le droit
comme norme.
Renvoyant généralement à l’ensemble des normes juridiques aménagées dans
l’optique de réguler le fonctionnement de la société quel que soit le domaine
considéré, le droit est partie prenante de l’ensemble des mouvements qui affectent la
société et devrait se donner à voir comme un instrument déterminant. Dans des
contextes d’urgence, il devrait pouvoir continuer à vivre et se déployer dans sa
diversité d’expression pour donner la mesure de son utilité sociale. C’est en cela qu’il
est un instrument efficace de régulation sociale, le véhicule d’une utilité dans les
situations compromettantes comme dans le contexte de la Covid-19.
Il faut cependant relever que ce n’est pas seulement du droit de la santé qu’il est
question ici, mais du droit dans sa diversité pour marquer les contours et le contenu
de l’analyse. L’entreprise pourrait de ce fait apparaître comme irréalisable au regard
même de la diversité des domaines juridiques ; mais elle s’incline vers la tendance
publiciste pour s’offrir comme une analyse du droit public de l’urgence sanitaire. Ce n’est
toutefois pas sans fondement, car comme l’observe un auteur, « le droit public, depuis
l’antiquité, a bâti la figure juridique du gouvernement d’exception comme instrument destiné à protéger
en même temps la société, en cas de danger, et les droits des citoyens, sur la longue période »25. Si bien
que le droit de l’urgence ou le droit d’exception en général pourrait essentiellement
mais non exclusivement se justifier d’une filiation publiciste, surtout en matière
sanitaire où la protection de la santé publique « est d’abord dans son essence classique, affaire
de droit public »26.
L’urgence sanitaire induite par la Covid-19 offre l’occasion d’analyser les sources
du droit de la santé et conséquemment le droit de l’urgence dans le domaine
sanitaire27. Elle permet d’explorer les sources du droit international comme celles du
droit national de la santé jadis délaissées par la doctrine28 et toujours en friche, malgré
une relative attention de la doctrine. En valeurs théorique et pédagogique, l’analyse
peut alors être comptée ; mais pas moins sur le plan pratique, quand on sait que le

24 R. DWORKIN, L’empire du droit, Paris, PUF, 1994, p. 11.

25 P. PASQUINO, op.cit., p. 10.
26 L. KHOURY, « Crises sanitaires et responsabilité étatique envers la collectivité », RDUS, vol. 46, n° 2,

2016, p. 264.
27 E. JEULAND et S. PRÉTOT (dir.), Droit de l’urgence et crise sanitaire, op.cit., 121 p.
28 M. BELANGER, Le droit international de la santé, Paris, PUF, coll. « Que sais-je ? », 1997, 126 p.

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déploiement du droit dans un tel contexte est de loin essentiellement théorique. Sa

valeur se mesure aussi à l’aune de la pratique et de son adéquation à la situation vécue.
L’actualité de la question renforce ce triple intérêt théorique, pédagogique et pratique.
En administrant l’approche du positivisme sociologique, il semble que le droit à
l’épreuve de l’urgence sanitaire causée par la Covid-19 s’est donné à voir dans une
disposition ambivalente. Un tel constat procède de ce que le droit est apparu d’une
part comme une sorte de thérapie si ce n’est le thérapeute lui-même contre la
pandémie, mais d’autre part il a été lui-même victime de l’urgence sanitaire. Sur le
premier aspect, le droit a été considéré comme un terrain favorable à l’offensive, pour
des raisons proprement sanitaires29, eu égard même aux vicissitudes de la médecine
aussi bien conventionnelle que traditionnelle30. Il a été ainsi mobilisé dans la diversité
de ses déclinaisons pour s’illustrer comme répondant à la situation urgente (I). Sur le
second aspect pourtant, le droit s’est démarqué par ses faiblesses et a subi les affres
de l’urgence sanitaire. Il a été contrarié par l’urgence sanitaire (II).

I- Le droit comme thérapie :

la mobilisation du droit contre l’urgence sanitaire

Parler du droit comme thérapie à la crise sanitaire induite par la Covid-19, c’est
l’inscrire parmi les solutions miracles de lutte contre cette pandémie. Il ne s’agit
toutefois pas d’en faire un traitement aux allures médicamenteuses ou même à la
dimension d’un vaccin ; d’ailleurs que même dans ces cas, le droit n’est pas absent de
l’environnement, il y participe au titre de la régulation de leur implémentation. Le
droit n’est pas admissible au touché ; il se laisse voir dans ses manifestations, dans sa
mobilisation. En l’espèce, il a été mobilisé à diverses échelles comme un instrument
déterminant31 que ce soit à l’échelle nationale (B), internationale (A) voire régionale.
Cette dernière échelle pourrait toute proportion gardée être partie prenante de
l’échelle internationale ; si bien que l’analyse de celle-ci peut absorber celle-là.

A- La mobilisation du droit international contre l’urgence sanitaire Covid-19

La déclaration par le Directeur de l’OMS de la Covid-19 comme une urgence de
santé publique de portée internationale était déjà l’une des manifestations du droit
international sanitaire dans le contexte de l’urgence sanitaire. Cette déclaration au
sens du droit international constitue une alerte à la rudesse et la rigueur de la
pandémie et une invite à la mobilisation de tous les dispositifs nécessaires pour y faire
face. Ainsi, implique-t-elle l’appel à la solidarité internationale (1) et au déploiement
de tous acteurs du droit international (2).

29 M. BELANGER, « Réflexions sur la réalité du droit international de la santé », RQDI, n° 2, 1985, p. 20.
30 M. -Cl. PREMONT et M. -E. COUTURE-MEDARD, « Le concept juridique de l’urgence sanitaire :
une protection contre les virus biologiques et… politiques », Le Carrefour des acteurs publics, vol. 7, n° 2,
2020, p. 2.
31 T. R. OUEDRAOGO, « Les instruments du droit international dans la lutte contre les pandémies »,

Regards de l’IEIM, mai 2020, p. 1 et s.

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1- L’appel à la solidarité internationale face à l’urgence sanitaire

La solidarité internationale est l’une des voies généralement empruntées dans des
contextes d’urgence comme celui de la Covid-19. Elle trouve son fondement en droit
international. Elle n’est pas moins complexe dans son appréhension ; cette
complexité exige dès lors une certaine mesure dans l’emploi et le maniement. Il serait
judicieux de s’y attarder avant de s’intéresser à sa mise en œuvre dans le cas d’espèce.
La notion de solidarité internationale
La notion de solidarité évoque l’idée d’une dépendance réciproque impliquant
l’entraide. Elle n’est pas nouvelle en science. Elle a traversé les âges et les disciplines.
Elle est vieille de plus d’un siècle et le droit romain en porte les repères historiques32.
Elle trouve place dans les postulats de la Philosophie des Lumières avec l’idée de
contrat social construite notamment sur les solidarités humaines33 en vue d’une
meilleure protection par le Prince34. Dans la vision d’institutionnalisation du contrat
social, il fallut d’ailleurs que les uns et les autres puissent reconnaitre l’évidence de
leur fragilité dans l’expression individuelle avant de pouvoir affirmer la solidarité du
groupe comme élément indispensable de leur protection35.
La solidarité n’est alors au départ dans l’esprit de personne une vertu s’imposant
à l’être dans son essence ; elle serait plutôt la conséquence de la fragilité de l’homme36,
la conscience de sa vulnérabilité dans le déploiement individuel37. Elle est une
nécessité mieux que la traduction d’une volonté délibérée. Elle relève comme en droit
international d’une opportunité mieux qu’une réelle volonté de construction d’une
communauté38. Pour Léon Duguit, la solidarité était une norme objective s’imposant
aux gouvernants et l’État n’était qu’un simple mode de réalisation39. Elle s’est ancrée
en philosophie politique française devenue la « doctrine de la Troisième République »40
sous la plume de Léon Bourgois avant d’atteindre au travers des époques les sentiers

32 A. SUPIOT, « Sur le principe de solidarité », in A. SUPIOT (dir.), La solidarité. Enquête sur un principe

juridique, Paris, Odile Jacob, Coll. « Collège de France », 2015, p. 67. Du même auteur, « Introduction »,
in A. SUPIOT (dir.), Face à l’irresponsabilité : la dynamique de la solidarité, Collège de France, 2018, p. 7.
33 A. SUPIOT, La gouvernance par les nombres, Cours au Collège de France (2012-2014), Fayard, coll. « Poids

et mesure du monde », 2015, p. 20.

34 A. SUPIOT, « La contractualisation de la société », Courrier de l'environnement de l'INRA, n° 43, mai 2001,

p. 51
35 H. KARLFRIEDRICH, « Contrat et histoire. La transformation du contrat social de Rousseau à

Kant », Revue Germanique Internationale, vol. 6, 1996, pp. 101 et s.

36 H. AROT, « Libres propos sur la notion de solidarité internationale », in Solidarité internationale : Principe

ou droit ? Aspects philosophiques, politiques et juridiques, Actes du Colloque, 2017, pp. 43 et s.

37 B. GBIKPI, Du contrat social à la lutte pour la reconnaissance : d’une théorie de légitimation du pouvoir politique à

l’autre, Thèse de Doctorat en Science politique, Institut universitaire européen, Florence, juin 1996, pp. 24
et s.
38 M.-E. COUTUME MEDARD et D. PAVOT, op.cit., p. 259.
39 A. SUPIOT, « Introduction », op.cit., p. 8.
40 M. Cl. BLAIS, « La solidarité », in Théories éducatives et réformateurs sociaux, Le Télémaque, n° 33, mai 2008,

p. 9

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du droit moderne41. Elle y est conçue comme un principe42, un droit43, mais aussi
comme un devoir. Dans son essence et suivant son érection en un principe juridique,
elle est de loin un simple sentiment de sympathie conduisant à l’entraide ou une
simple valeur morale constituant une simple donnée des rapports sociétaux. La
solidarité, en tant que principe implique un devoir, celui de solidarité44.
Ainsi, sortie des arcanes des sociétés romaines, la solidarité a été érigée en un
principe juridique aussi bien à l’échelle nationale qu’à l’échelle internationale où elle
constitue un principe de justice sociale. Alain SUPIOT écrit que « la solidarité a ainsi
acquis la capacité sulfureuse de désigner aussi bien une norme découverte par la science qu’un principe
de justice sociale »45. Reposant sur un présupposé philosophique, la solidarité suivant
SUPIOT, est dotée dans son essence de cinq (5) sens différents réunis rarement dans
sa dimension juridique. Il s’agit du sens affectif de la compassion, du sens sacrificiel
de l’abnégation, du sens synallagmatique de la mutualité, du sens coopératif de
l’action collective et enfin du sens objectif de l’interdépendance46. Il semble que dans
la vision du droit international de la santé, la notion de solidarité revêt tous ces sens,
surtout dans des contextes d’urgence sanitaire. Le mal est qu’en cette matière, subsiste
relativement la soft law, les États étant le plus souvent dans une disposition de
volontarisme que d’obligations47.
La solidarité s’impose comme un principe structurant du droit international, une
valeur internationale48 qui devrait dominer l’égoïsme étatique dans des circonstances
précises. Elle « est inhérente à l’existence de la communauté internationale dont il est aujourd’hui
difficile de contester l’existence »49. Sa consécration est diffuse dans les instruments du droit
international. Si ce n’est pas en termes de principe, c’est en termes de but à atteindre50.
S’assimilant parfois à l’idée d’une exigence de coopération, la solidarité symbolise
l’appartenance de tous à la même communauté dont les problèmes doivent être
résolus par le concours de tous et donc dans un esprit de solidarité, de coopération.
Elle tirerait son fondement de cette appartenance à une communauté internationale
partageant en commun plusieurs aspects de la vie sociale comme l’environnement, la
santé publique, dominant par principe l’individualisme étatique dans un monde
globalisé. Dans la Charte des Nations Unies, l’un des buts est la réalisation de « la
coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d'ordre économique, social,

41 A. SUPIOT, « La contractualisation de la société », op.cit., p. 8.

42 S. GANDOLFI, « La solidarité comme principe et comme droit », in Solidarité internationale : Principe ou
droit ? Aspects philosophiques, politiques et juridiques, Actes du Colloque, 2017, pp. 19 et s.
43 Ph. CULLET, « Droits de solidarité en droit international », Etude entreprise dans le cadre d’une

bourse d’étude et de recherche du Conseil de l’Europe dans le domaine des droits de l’homme, 1993, 66
p.
44 M. Cl. BLAIS, op.cit., p. 9
45 A. SUPIOT, « Introduction », op.cit., p. 8.
46 Ibid., p. 10.
47 M. KAMTO, Droit international de la gouvernance, Paris, Edition. A. Pedone, 2013, pp. 9 et s.
48 M.-E. COUTUME MEDARD et D. PAVOT, op.cit., p. 255.
49 Ibid., p. 256.
50 Voir la Déclaration et programme d’action de Viennes de 1993, Déclaration de Copenhague sur le

développement social de 1995.

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intellectuel ou humanitaire, en développant et en encourageant le respect des droits de l'homme et des

libertés fondamentales pour tous, sans distinctions de race, de sexe, de langue ou de religion »51. Pour
ce faire, l’engagement des Nations Unies y est affirmé d’encourager la recherche des
solutions aux « problèmes internationaux dans les domaines économique, social, de la santé
publique et autres problèmes connexes, et la coopération internationale dans les domaines de la culture
intellectuelle et de l’éducation »52.
Avec les mutations constantes du droit international, l’exigence de solidarité
s’impose avec davantage d’acuité. La solidarité s’impose en une valeur dominante
surtout dans des domaines présumés avoir acquis ou présumés relever du patrimoine
commun de l’humanité dont la sauvegarde relève de la responsabilité de tous. En
matière sanitaire notamment, l’urgence sanitaire révélée par une pandémie démontre
à suffisance que « la solidarité est plus forte que jamais dans un objectif d’interdépendance »53.
C’est qu’en raison « de leur importance et de dangerosité, les pandémies sont nécessairement l’affaire
de plusieurs », chacun, État comme individu, y voyant une menace à gérer54.
Suivant cette logique, le principe de solidarité internationale induit du reste une
responsabilité collective fondée sur l’indispensable sécurité collective55 face aux
menaces de divers ordres traversant les frontières des États pour s’ériger en un
« cauchemar » mondial56. Ce qui justifie qu’il ait le plus souvent partie liée avec l’idée de
paix et de sécurité. La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples cristallise
un tel alliage57. Dans tous les cas, la solidarité ne devrait pas être une vue de l’esprit.
Elle doit se révéler à sa mise en œuvre dans des situations urgentes de portée
internationale comme celle de la maladie à Corona Virus.
L’objectivation de la solidarité internationale contre l’urgence sanitaire
La solidarité internationale implique une solidarité d’actions collectives coalisant
les États mus par le même intérêt, le même objectif de sauvegarde d’une situation
urgente58. Elle « ne se réduit donc pas à un simple contenu théorique du savoir. Il s'agit plutôt d'un
fait, d'une pratique réelle qui peut être constatée et effectivement évaluée en tout temps et en toute

51 Article premier de la Charte.

52 Article 53 de la Charte des Nations Unies.
53 A. SUPIOT, « Introduction », op.cit., p. 24.
54 M.-E. COUTUME MEDARD et D. PAVOT, op.cit., p. 253.
55 H. de POOTER, Le droit international face aux pandémies : vers un système de sécurité sanitaire collectives ?, Paris,

Pedone, 2015, p. 21.

56 M. Poulain, « Les nouveaux instruments du droit international de la santé. Aspects de droit des traités »,

AFDI, vol. 51, 2005. p. 373.

57 Voir Article 23 de le Charte : « 1. Les peuples ont droit à la paix et à la sécurité tant sur le plan national que sur le

plan international. Le principe de solidarité et de relations amicales affirmé implicitement par la Charte de l'Organisation
des Nations Unies et réaffirmé par celle de l'Organisation de l'Unité Africaine est applicable aux rapports entre les Etats.
2. Dans le but de renforcer la paix, la solidarité et les relations amicales, les Etats, parties à la présente Charte, s'engagent
à interdire : i. qu'une personne jouissant du droit d'asile aux termes de l'article 12 de la présente Charte entreprenne une
activité subversive dirigée contre son pays d'origine ou contre tout autre pays, parties à la présente Charte ; ii. que leurs
territoires soient utilisés comme base de départ d'activités subversives ou terroristes dirigées contre le peuple de tout autre Etat,
partie à la présente Charte ».
58 A. SUPIOT, « Introduction », op.cit., p. 10.

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circonstance »59. Il est d’ailleurs loin le temps où le monde était constitué en un « pavage
d’États souverains, n’ayant entre eux d’autres liens que ceux qu’ils tissent librement. L’essor
technologique, par les facilités qu’il donne (…) et par les risques qu’il engendre, lie tous les États du
monde et les rend objectivement solidaires »60. La solidarité est ainsi imposée par les
mutations de l’ordre international dans lesquelles la souveraineté des États n’est pas
moins comptée61. La conscience d’une interdépendance dans un monde complexe
oblige les États à se constituer en entités solidaires autour des intérêts communs. La
santé publique s’est révélée être une préoccupation fondamentale internationale tant
elle serait juridiquement constituée comme une condition fondamentale de la paix
du monde et de la sécurité dont la réalisation dépend de la coopération la plus étroite
des individus et des États62.
La coopération est de la sorte conçue comme l’un des moyens décisifs de mise en
œuvre de la solidarité internationale en matière d’urgence sanitaire63. Elle est
matérialisée au travers de la synergie d’efforts des États confrontés à une
préoccupation sanitaire de portée mondiale ; l’objectif étant la réalisation d’actions
collectives et communes64 aux fins d’une lutte optimale qu’un Etat seul ne peut
assurer. Aussi, a-t-on entendu le Secrétaire général de l’Organisation des Nations
Unies déclarer en mars 2020 que « Nous sommes confrontés à une crise sanitaire planétaire
comme l’Organisation des Nations unies n’en a jamais connu en 75 ans d’histoire – une crise qui
propage la souffrance dans toute l’humanité, met en péril l’économie mondiale et bouleverse la vie de
tout un chacun […] ; les mesures prises au niveau national ne permettront pas de remédier à la crise,
dont l’ampleur et la complexité ont un caractère international »65.
L’impression qui se dégage de la lecture des textes est le caractère biforme de la
solidarité internationale. Dans certaines lignes, la solidarité au travers de la
coopération s’inscrit dans la permanence, et n’a nul besoin d’être activée par les
structures et organes autorisés. Ce qui laisse croire que l’indépendance permanente
eu égard à la mondialisation et à la globalisation continue, invite à une collaboration
quotidienne pour le bien de la communauté. Mais des fois, on a l’impression qu’elle
doit être suscitée par un appel des organes autorisés pour pouvoir entrer en
mouvement. Et dans ce cas, c’est lorsque l’urgence se présente que les sursauts de
solidarités sont sollicités et entrepris.
En tout état de cause, cette imprécision textuelle est corrigée par la pratique. La
permanence dans la solidarité est une réalité, si l’on en juge par l’élément fondamental
de la coopération multilatérale en matière sanitaire constante qui plus est, est

59 J. M. DIAS FERREIRA, « Solidarité Internationale : le rôle de l'éducation », in Solidarité internationale :

Principe ou droit ? Aspects philosophiques, politiques et juridiques, Actes du Colloque, 2017, p. 62.
60 Ibid., p. 26.
61J. -R. KEUDJEU DE KEUDJEU, « Mutations de l’ordre international et souveraineté de l’Etat en

Afrique », RRJ-Droit prospectif, vol. 1, 2017, p. 253 et s.

62 Voir le Préambule de la Constitution de l’Organisation Mondiale de la Santé.
63 Cl. EMANUELLI, « Le droit international de la santé. Évolution historique et perspectives

contemporaines », RQDI, vol. 2, 1985, p. 12

64 H. de POOTER, op.cit.
65 T. R. OUEDRAOGO, op.cit., p. 1.

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« ancienne »66 ; cette ancienneté remonte au 19e siècle à l’heure de la révolution

industrielle, marquée par le développement du transport et du commerce, induisant
du reste les flux et les trafics vecteurs des maladies infectieuses67. Il reste que la
solidarité est accentuée pendant les situations d’urgence sanitaire notamment
lorsqu’une maladie comme la Covid-19 a été déclarée comme urgence de santé publique
de portée internationale68.
La solidarité contribue à faire du droit international de la santé un « droit de
solidarité »69. La coopération internationale qui en est l’instrument de mise en œuvre
se décline dans plusieurs sens. Elle n’est pas seulement le fait des États collaborant à
la recherche des solutions communes à l’effet de stopper la pandémie. Elle atteint
pratiquement les Organisations intergouvernementales de l’échelle régionale à
l’échelle mondiale exerçant des activités de nature sanitaire, les Organisations Non
Gouvernementales (ONG) à objet sanitaire70, tous les réseaux régionaux et
mondiaux de surveillance de la pandémie71. C’est une véritable mobilisation des
composantes de la communauté internationale autour d’une préoccupation interna-
tionale notamment sanitaire qui traduit matériellement l’affirmation du principe de
solidarité internationale consacré dans l’ordre juridique international. Cela tient au fait
que, « les maladies ignorant par elles-mêmes les frontières, les actions qu'entraîne la protection de la
santé publique revêtent un caractère transfrontière qui nécessite [non seulement] une coopération
interétatique »72, mais aussi une coopération avec des organismes non étatiques investis
d’une mission sanitaire. Il en découle une coopération technique et un appui
logistique des acteurs du droit international sanitaire en particulier pour l’acquisition,
le renforcement et le maintien des capacités de santé publique.

2- Le déploiement des acteurs du droit international contre l’urgence sanitaire

L’urgence sanitaire internationale est un vecteur de mobilisation collective, de

déploiement des acteurs du droit international de la santé. Ces derniers sont appelés
à collaborer pour une lutte efficiente contre la pandémie.
Les acteurs déployés
Une urgence de portée internationale implique nécessairement le déploiement des
acteurs internationaux du domaine considéré. En droit international de la santé, la
diversité des catégories d’acteurs est une réalité, qui traduit par ailleurs la conception

66 M. BELANGER, « Une nouvelle branche du droit international : Le droit international de la santé »,

Études internationales, vol. 13, n° 4, 1982, p. 631.

67 S. TREMBLAY-HUET, op.cit., p. 337.
68 D. HOUSSIN, « La coopération sanitaire internationale à l'épreuve du COVID-19 », Politique étrangère,

2020, pp. 33 et s.
69 M. BELANGER, op.cit.
70 Ibid.
71 H. de POOTER, « Aperçu de la coopération internationale en matière de surveillance et de riposte aux

épidémies et aux pandémies », in Santé et droit international, Colloque de Rennes, Société Française pour le Droit
International, Paris, Editions A. Pedone, 2018, p. 231.
72 M. POULAIN, « Les nouveaux instruments du droit international de la santé. Aspects de droit des

traités », AFDI, vol. 51, 2005. p. 373.

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de la santé publique comme une sorte de patrimoine universel à l’image de

l’environnement avec qui elle fait alliage pour les besoins et nécessités de la vie. La
pluralité d’acteurs mobilisés impose des choix dans leur analyse.
Dans les contextes d’urgence sanitaire, il n’est pas douteux que l’OMS soit priori-
tairement interpelée, parce qu’étant l’organisation interétatique créée pour les
objectifs sanitaires d’ordre mondial dans « un contexte de promotion de la santé comme un
droit humain universel, conceptualisé de façon holistique »73. En effet, la santé tient lieu de droit
humain fondamental de tout être humain en cohérence avec les autres droits humains
dont elle constitue sinon la condition sine qua non du moins le préalable de leur mise
en œuvre effective74. C’est ce droit qui aurait présidé à la création de l’OMS, d’ailleurs
constituée en garant au niveau mondial. Il est d’ailleurs soutenu en doctrine soutient
que la « mission de gestion de propagandes des maladies » ne constitue pas le fondement de
la création de l’OMS75. Cette mission de propagande des maladies se découvre
progressivement à l’apparition des épidémies et pandémies pour finir par être
introduite dans l’ordre juridique sanitaire international76.
Dans son rôle de gardien de la santé publique au niveau international, l’OMS, face
à une urgence de santé publique de portée internationale, prescrit conformément au
Règlement Sanitaire International de 2005 précité77, des recommandations
temporaires78 voire des recommandations permanentes pour empêcher notamment
la propagation de la pandémie. Dans le contexte de la pandémie à Corona Virus, elle
s’est appuyée sur son cadre stratégique élaboré pour la riposte79. Acteur clé de la
politique sanitaire mondiale et de la lutte contre les pandémies, l’OMS a prescrit dans
le contexte de la Covid-19 des mesures de confinement, de quarantaine tout comme
le vaccin. Ces recommandations ne sont pas toujours mises en œuvre par les
destinataires qui éprouvent parfois de réticence eu égard aux considérations ou
contraintes d’ordre financier, économique, social et politique80. En effet, ces
recommandations ont des conséquences certaines sur les plans économique et socio-
politique. Si bien que l’adéquation entre elles, l’économie, le commerce international
notamment reste une préoccupation fondamentale même dans ces contextes de
pandémie. La polémique sur les conséquences du vaccin par elle recommandé
entraine une mise en œuvre relative de cette recommandation. Preuve que les
recommandations de l’OMS « ne forment qu’un cadre non contraignant soumis à la volonté et
aux capacités des institutions nationales »81. Leur caractère obligatoire qui fonderait selon
BELANGER le « droit exécutoire en matière sanitaire »82 se trouve dès lors discutable.

73 S. TREMBLAY-HUET, op.cit., p. 338.

74 Ibid., 354.
75 Ibid., p. 338.
76 Ibid.
77 M. POULAIN, op.cit.
78 Article 15 du Règlement Sanitaire International de 2005.
79 M. POULAIN, op.cit.
80 L. KHOURI, op.cit., p. 272.
81 M. POULAIN, p. 8.
82 M. BELANGER, op.cit., p. 628.

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Dans la lignée des acteurs déployés, l’ONU ne s’implique pas moins dans lutte
contre l’urgence, ce au travers de son Secrétaire Général. Ce dernier édicte des
postures normatives pour éviter la propagation de la pandémie83. Dans l’histoire des
urgences sanitaires de portée internationale, le rôle du Secrétaire Général de l’ONU
a le plus souvent été déterminant. Ce fut le cas avec la lutte contre l’épidémie du
choléra où il soutenait une « responsabilité morale envers les victimes »84. Le rôle du Conseil
de sécurité est à ce niveau minable, brillant dans le contexte de la Covid-19 par une
certaine inertie85.
Les États s’inscrivent dans le catalogue des acteurs du droit international sanitaire
déployé pour la cause de la santé publique mondiale. Placé au premier plan des
mesures de prévention édictées par l’OMS, l’État est une figure importante et
imposante dans la lutte contre les pandémies. Les instruments du droit international
sanitaire lui reconnaissent une telle posture. Cela tient au fait qu’il n’y a pas un État
qualifié de « communauté internationale ». La pandémie émerge toujours d’un coin précis
du monde, et ce dans un État, avant de se propager dans les autres espaces. Ainsi, les
mesures prises en amont, que ce soit au niveau régional ou international, sont
toujours implémentées en aval dans les États et par eux. Leur rôle est d’autant plus
déterminant dans le succès de lutte contre la pandémie que « la non-participation d’un
seul (…) est susceptible de mettre en péril les efforts de tous les autres »86. D’un Etat à l’autre, le
rôle est presque le même dans la fonction sanitaire. Il promeut et protège la santé,
évalue et surveille l’état de la santé de sa population, prévient les maladies en prenant
en conséquence des mesures jugées utiles pour la prévention optimale. Il prévoit et
intervient dans les cas d’urgence sanitaire comme la Covid-19. Comme rappelle Lara
KHOURY, ces fonctions sont plus ou moins larges, et impliquent du reste, les
encouragements dans la collaboration, dans le domaine de la santé publique, la
coordination des politiques et les programmes de l’administration publique, la
promotion de la coopération à l’échelle internationale avec divers autres acteurs tels
que les organisations internationales et autres organismes et personnes intéressés87.
Les ONG à vocation humanitaire ne restent pas souvent en marge de la lutte
contre l’urgence sanitaire internationale. Leur vocation s’adjoint pendant les
situations d’urgence à la fonction critique et dénonciatrice contre les imprudences
étatiques dans la lutte contre la pandémie. A titre illustratif, face à la propagation
rapide de la pandémie à Corona Virus, les ONG comme Action contre la faim, Première
Urgence International, International Médical Corps, ALIMA en appelaient en septembre
2020 à l’État camerounais à une intensification de la réponse humaine face aux
besoins croissants des populations de l’Extrême-Nord, placées sous le marteau et
enclume, avec la pandémie venue s’ajouter à l’insécurité entretenue par la Secte

83 M. NIAKATE, « Les effets de la Covid-19 sur la gouvernance de la sécurité au Mali. Quel rôle et
quelles responsabilités pour les acteurs du secteur de la sécurité ? », Policy paper, n° 3, juillet 2020, p. 1.
84 H. de POOTER, op.cit., p. 227.
85 OKILA et D. VINK, « Conseil de sécurité et renforcement de la lutte contre les pandémies en vertu

du chapitre VII de la Charte des Nations Unies », RDUS, vol. 46, n°, 2016, pp. 311 et s.
86 H. de POOTER, op.cit., p. 228.
87 L. KHOURI, op.cit., p. 265.

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terroriste Boko Haram88. Ainsi, partie prenante à une société civile internationale
engagée dans la lutte, les ONG constituent avec celle-ci, des défenseurs des multiples
causes imbriquées dans l’urgence sanitaire. Leurs actions sont souvent diverses. Elles
vont de la facilitation et de la défense des communautés et des groupes exclus, au
soutien, conseils et informations. En ce sens, la société civile s’illustre en l’espèce
comme un « correcteur clé des défaillances de l’État et du marché ; comme défenseur acharné de
meilleures politiques qui atteignent les communautés, répondent aux besoins des personnes et défendent
leurs droits ; comme ressource clé pour tenir l’État et le secteur privé redevables de leurs décisions, et
servir de rempart contre la corruption »89. Ce qui fait dire que « la société civile n’a jamais été
aussi nécessaire, et il est clair que si la distanciation physique est nécessaire, elle ne peut se faire au
détriment de la solidarité sociale ; la solidarité est plus que jamais nécessaire pour aider chacun à
traverser cette crise et à en surmonter les effets »90.
L’urgence sanitaire Covid-19 a fait naître des figures individuelles dans la lutte
contre la pandémie. Non forcément apparus sur la figure des Prix Nobel, certains
individus influencent tant bien que mal la lutte contre la pandémie ; si bien que l’on
peut leur reconnaître relativement la posture d’acteurs du droit international. Certes,
on les percevrait mieux en tant qu’acteurs en relations internationales. Si l’on
emprunte à Marie Claude SMOUTS la conception selon laquelle un acteur sur le plan
international est toute entité dont les actions transfrontalières influences de manière
considérable la sphère internationale, il serait possible de reconnaitre le rôle d’acteurs
individuels au Président Malgache André RAJOELINA ou au le Docteur Didier
RAOUL engagés dans la recherche des solutions à l’éradication de la pandémie.
Dans tous les cas, c’est la collaboration de ces acteurs qui pouvait donner une
efficacité à la lutte contre la pandémie.
La collaboration entre les acteurs
La lutte contre une pandémie est rarement le fait des acteurs individualisés. Son
efficacité est subordonnée à des actions communes résultant de la collaboration des
différents acteurs. C’est pourquoi dans le Règlement Sanitaire International, tout
comme dans la pluralité des accords91 conclus par l’OMS avec les autres organismes
internationaux, la collaboration et la coopération y sont érigées en cheval de Troie
des mécanismes de recherche, de surveillance et de lutte contre les épidémies et
pandémies. Il s’agit en quelque sorte de mutualiser les responsabilités aux fins de
venir à bout d’une pandémie qui est insusceptible aux efforts individuels. La
collaboration de l’État ou d’un acteur déterminé à la recherche des solutions à une

88 Lire News and Press Release du 24 septembre 2020.

89 Rapport sur CIVICUS de novembre 2020 sur la solidarité au temps du covid-19. Réponses de la société

civile à la pandémie, p. 5.
90 Ibid.
91 Voir Accord entre l’OMS et l’Organisation panaméricaine de la Santé ; Accord entre l’ONU et l’OMS ;

Accord entre l’Organisation internationale du travail et l’OMS ; Accord entre l’Organisation des Nations
Unies pour l’alimentation et l’agriculture et l’OMS ; Accord entre l’Organisation des Nations Unies pour
l’éducation, la science et la culture et l’OMS ; Accord entre l’Agence internationale de l’énergie atomique
et l’OMS ; Accord entre l’Organisation des Nations Unies pour le développement industriel et l’OMS ;
Accord entre la Commission de l’Union africaine et l’OMS.

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pandémie est la traduction de son ouverture aux actions coordonnées pour la cause
de la santé publique92. Ainsi, en fait d’urgence, la collaboration des acteurs vaut
efficacité.
La santé publique apparaît comme un bien universel. C’est un bien commun dont
l’assurance dépasse largement les efforts d’une seule entité. La collaboration des
acteurs en cette matière sanitaire s’inscrit dans le raisonnement en termes de
mondialisation qui suppose « de reconnaitre qu’aujourd’hui comme hier, il y a bien des façons
d’humaniser la planète, mais qu’aujourd’hui plus encore qu’hier, les unes et les autres s’influencent
mutuellement »93. En effet, les pandémies ont ceci de particulier qu’elles infligent des
souffrances qui imposent pour leur limitation les actions coordonnées d’institutions
étatiques, interétatiques et d’institutions privées qui expriment la volonté d’être
impliquées dans le processus. Les affres de la pandémie à Coronas Virus ne laissent
pas place à un investissement individuel des acteurs. Certaines mesures comme
l’inoculation du vaccin sont le résultat des actions coordonnées entre les acteurs du
droit international sanitaire. L’ONU dans son appel à l’action contre la pandémie en
mars 2020 relevait que « la pandémie de COVID-19 est un moment décisif pour la société
moderne. L’histoire jugera de l’efficacité de notre action non pas en fonction des mesures prises par tel
ou tel ensemble d’acteurs gouvernementaux considéré isolément, mais par le degré de coordination dont
le monde aura fait preuve dans tous les secteurs, dans l’intérêt de la grande famille humaine »94. Il
s’agit d’une invite à la coopération, à la collaboration, à la mutualisation des forces
pour un combat plus efficient.
Cependant, la collaboration n’a pas toujours été de mise en matière sanitaire. Les
États dans lesquels émerge la pandémie sont rarement ouverts à une franche
collaboration aux premières manifestations de la pandémie. Ils brillent parfois par
une réticence au déclenchement du processus de constatation de l’urgence de santé
publique de portée internationale tel qu’institué par le Règlement Sanitaire
International. C’est souvent face à la poussée meurtrière de la maladie qu’ils cèdent à
la collaboration. Cela tient sans doute à des considérations de stratégies politiques
liées à la souveraineté sur les ressources biologiques. Il en a été ainsi en Chine en
200295. C’est dire que même pendant l’urgence sanitaire Covid-19, les tentatives
d’individualité ont été recensées. A l’orée de la pandémie, l’OMS a brillé par une
inaction néanmoins imputable aux Etats qui selon un auteur, n’avaient pas jugé tôt
de « doter l’institution de suffisamment de moyens de vérification des informations transmises, ni
d’outils efficaces de réaction »96. Bien avant, la Chine n’a pas dans la foulée, notifié à l’OMS
le risque de propagation de la maladie pouvant aboutir à l’altération de la santé
publique comme prescrite par le Règlement Sanitaire International97. Il y a eu comme
une réticence à l’orée de la pandémie dans la collaboration qui a finalement entrainé

92B. B. GENEVIEVE, op.cit., p. 974.

93A. SUPIOT, « Introduction », op.cit., p. 9.
94 ONU, Responsabilité partagée et solidarité mondiale : Gérer les retombées socioéconomiques de la COVID-19, mars

2020, p. 28.
95 M. POULAIN, op.cit.
96 R. MAUREL, « Pour un multilatéralisme plus éthique », Position Paper, n° 5, 4 mai 2020, p. 2.
97 Ibid.

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un désastre humanitaire international, une page noire de l’histoire sanitaire de

l’humanité. Les Etats en portent le deuil dans l’ordre national où ils convoquent
constamment le droit interne pour la cause de cette urgence sanitaire.

B- La mobilisation du droit national contre l’urgence sanitaire

Le droit national est une autre poche d’air utile pour faire face à la pandémie. Si
dans ses rapports avec le droit international, il peut être fondu dans le bronze du
monisme pour ne former qu’un seul ordre juridique ou dans le marbre du dualisme
pour s’appliquer en distinction de ce dernier, il reste que le droit national n’est jamais
assez loin de la régulation de l’ordre social étatique quel que soit le système retenu
par un État. Il est la traduction par essence de chaque société dans sa singularité
juridique en vertu de l’aphorisme bien connu du monde juridique, Ubis sociatas, ibi jus.
En cas d’urgence de santé publique de portée internationale, les solutions étatiques
peuvent variées en considération des spécificités de chaque ordre juridique Ce fut le
cas avec la pandémie à Corona Virus (1). Toujours est-il que l’appel à la solidarité
nationale reste de l’ordre des voies auxquelles recourent les Etats pour essayer de
sortie de l’ornière (2).

1-La diversité des solutions étatiques contre l’urgence sanitaire

Les crises de portée internationale déclarée comme telles ont la force de la

soumission. Elles ont ceci de particulier qu’elles induisent une urgence qui met tout
le monde dans une situation d’incertitudes. Aussi, les États face à la Covid-19 sont-
ils dans tous leurs états, chacun d’entre eux s’employant au recours de toutes
solutions notamment juridiques susceptibles d’apporter une bouffée d’oxygène et
éventuellement limiter la propagation de la pandémie. Dans la majorité des cas, les
États ont instauré un régime d’exception, parfois conjugué à des mesures
exceptionnelles circonstancielles sans recours expresse à un tel régime formellement
institué.
Le recours aux régimes d’exception
Le régime d’exception est par essence lié à une question de crise, une situation
« d’urgence absolue »98. Lorsqu’il est institué à moment donné dans un Etat, il attire
toujours l’attention au-delà même de son espace d’application et révèle l’idée d’un
problème spécifique qui se pose. C’est un régime de problèmes, c’est un régime à
problèmes dans l’univers notamment juridique. Le régime d’exception se présente
sous quelques formes précises. On distingue en théorie générale, l’état d’exception,
l’état de siège, l’état d’urgence. Si ces régimes mettent en avant les pouvoirs
exceptionnels du Chef de l’État99, ils se confondent rarement dans leurs définitions

98 J.-F. de MONTGOLFIER, op.cit.

99A. CABANIS et M. L. MARTIN, « Le Chef de l’Etat dans les Constitutions d’Afrique francophone »,
in F.-P. BLANC, J. du BOIS de GAUDUSSON, Al. FALLA et F. FERAL (dir.), Le Chef de l’Etat en
Afrique… Entre traditions, Etat de droit et transition démocratique, Cahiers du Centre d’Etudes et de Recherches
Juridiques sur les Espaces Méditerranéen et Africain Francophones, n° 9, PUP, 2001, p. 326.

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et significations. Relever dès lors dans une approche quelque peu holistique que l’état
d’exception en droit positif revêt plusieurs significations en ayant des dénominations
différentes avec pour illustration l’état de siège, peut être source de confusions100.
Toujours est-il que ces régimes régissent toutes les situations exceptionnelles dont il
urge d’y apporter des mesures exceptionnelles.
Il était alors douteux que face aux affres de la pandémie à Coronas Virus dans presque
tous les Etats du globe, qu’aucun ne puisse recourir à un régime d’exception. Dans
un élan de symphonie des mesures, la plupart des États ont déclaré l’état d’urgence
sanitaire. Il en a été ainsi en France avec la loi 2020-290 du 23 mars 2020, au Maroc
porté par le décret-loi n° 2-20-292 du 23 mars 2020 relatif à l’état d’urgence sanitaire
et aux procédures de sa déclaration, en Namibie le 17 mars 2020, au Congo par le
Décret n° 2020-93 du 30 mars 2020 portant déclaration de l’état d’urgence sanitaire
en République du Congo, au Tchad par le Décret n° 0708/PR/ 2020 portant
institution de l'État d'Urgence Sanitaire en République du Tchad. Au Malawi comme
en Afrique du Sud, il a été déclaré « l’état de catastrophe national » et l’état « d’alerte
nationale » en Guinée équatoriale. Dans la Province du Québec au Canada, c’est le
Décret 177-2020 du 13 mars 2020 qui porte la déclaration d’état d’urgence
sanitaire101. En Italie, le gouvernement adoptait en Conseil des ministres la « Déclara-
tion de l’état d’urgence en conséquence du risque sanitaire lie à "l’insurgence" de pathologies dérivantes
d’agents viraux transmissibles »102.
La terminologie employée pour y parvenir ne change rien à la signification du
régime institué dans ces États. Si en considération de leur singularité institutionnelle,
certains emploient des termes différents, il reste que l’état d’urgence, qu’on veille y
ajouter le terme « sanitaire », apparait à ce moment comme leur dénominateur
commun, leur point de confluence. C’est dire que toutes ces dénominations
renvoient en principe à une même réalité qu’est l’état d’urgence. En Espagne
cependant, c’est l’état d’alerte ou d’alarme qui a été déclaré, bien différent selon le
constituant espagnol de l’état d’urgence. L’état d'alarme ou alerte y « est destiné à faire
face aux urgences sanitaires, aux catastrophes naturelles ou à des situations similaires ; il n'entraîne
pas une suspension des droits mais une limitation à son exercice ordinaire »103. Ce régime ne se
confond pas à l’état d’urgence, conçu dans cet État « pour des crises de nature politique et

100 X. MAGNON et A. VIDAL-NAQUET, « L’état d’exception, nouveau régime de droit commun des
droits et libertés ? Du terrorisme à l’urgence sanitaire (Rapport de France) », Table ronde internationale
de justice constitutionnelle, Aix-en-Provence, 11 & 12 septembre 2020, p. 4.
101 M. -Cl. PREMONT, M.-E. COUTURE-MENARD et G. BRISSON, « L’état d’urgence sanitaire au

Québec : un régime de guerre ou de santé publique ? », RJTUM, vol. 55, 2021, p. 248.
102 L. MASSIMO, « L’état d’exception, nouveau régime de droit commun des droits et libertés ? Du

terrorisme à l’urgence sanitaire (Rapport d’Italie) », Table ronde internationale de justice constitu-
tionnelle, op.cit., p. 253.
103 M. CARRILLO, « L’état d’exception, nouveau régime de droit commun des droits et libertés ? Du

terrorisme à l’urgence sanitaire (Cas de l’Espagne) », Table ronde internationale de justice constitu-
tionnelle, op.cit., p. 173.

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impliquent la suspension temporaire de certains droits fondamentaux »104. Ce qui l’apparente a

minima à l’état d’exception dans d’autres États.
Sous ce rapport, le constat de la mobilisation de l’état d’urgence ou ce qui en tient
lieu peut être établi. Il a eu comme l’a dit un auteur, « le vent en poupe »105 pendant cette
période de pandémie. Rarement, les États ont mobilisé le régime de l’état d’exception
pour faire face à la crise sanitaire Covid-19 malgré sa gravité. La souplesse de l’état
d’urgence par rapport à l’état d’exception et de sa relative compatibilité avec les
exigences de l’État de droit paradigme de la modernité étatique justifient une telle
option. En effet, si l’état d’exception institue un moment de légalité exceptionnelle
incompatible avec les droits de l’homme, si ce n’est une dictature circonstancielle
s’analysant en termes de suspension de l’État de droit, l’état d’urgence maintient le
droit ordinaire et se donne à voir comme autorisant des mesures exceptionnelles
néanmoins susceptibles de tous contrôles parlementaires ou juridictionnelles. Un
auteur écrit à ce sujet que « [l]’état d’urgence est plus particulièrement regardé par la doctrine
non seulement comme étant compatible avec l’état de droit, mais constituant sa condition même. A
cette fin, ajoute-t-il, il bénéficie d’une panoplie de mécanismes de contrôle : hiérarchique, juridictionnel,
parlementaire mais également médiatique et citoyen »106. L’état d’urgence n’a alors pas pour
vocation à se substituer au droit ordinaire107, mais il n’est cependant pas totalement
vierge de toute tache sur le fonctionnement ordinaire de l’État de droit108. Par contre,
l’état d’exception entraine généralement la suspension de la législation ordinaire,
substituée par une législation d’exception rude, découlant de la concentration des
pouvoirs entre les mains du Chef de l’État. C’est un régime de sauvegarde de l’entité
étatique ; puisqu’il permet de préserver notamment la vie de la Nation,
l’indépendance de l’État, les institutions.
Consacré dans les constitutions de la quasi-totalité des États, l’état d’exception
semble pouvoir n’être qu’une solution de dernier recours. Les États n’ont pas cru
devoir l’utiliser pour la défense de la cause sanitaire. L’état d’urgence a été ainsi
privilégié non sans susciter des interrogations au sein de la doctrine109. Dans d’autres
États par contre, sans un recours officiel à l’un des régimes d’exception, les mesures
exceptionnelles circonstancielles ont été prises.
La définition des mesures exceptionnelles non liées aux régimes d’exception
La gestion de la pandémie à Corona Virus dans certains États laisse constater qu’on
ne peut réduit les mesures exceptionnelles dans les seuls contextes d’objectivation

104 Ibid.
105 J. ANDRIANTSIMBAZOVINA, « Les régimes de crise à l’épreuve des circonstances sanitaires
exceptionnelles », RDLF 2020 chron., n° 20, pp. 1 et s.
106 H. B. MRAD, « Covid-19 et pouvoirs de crise : Quels fondements juridiques ? », in H. REDISSI (dir.),

La Tunisie à l’épreuve du Covid-19, Friedrich Ebert Stiftung, Bureau de Tunis, 2020, p. 156.
107 A. GELBLAT et L. MARGUET, « Etat d’urgence sanitaire : la doctrine dans tous ses états ? », La

Revue des droits de l’homme, Actualités Droits et Libertés, 2020, p. 5. ; M. CHAFIK SARSAR, « Vicissitudes du
système normatif tunisien à l’ère du Covid-19 : Les décrets-lois en droit tunisien », in H. REDISSI (dir.),
La Tunisie à l’épreuve du Covid-19, op.cit., p. 135 et s.
108 M. -Cl. PREMONT, M.-E. COUTURE-MENARD et G. BRISSON, op.cit., p. 224.
109 A. GELBLAT et L. MARGUET, op.cit.

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des régimes d’exception formellement consacrés. Il en a été ainsi dans le contexte

camerounais. Si dans plusieurs Etats susvisés, la déclaration d’état d’urgence n’était
pas moins accompagnée des mesures exceptionnelles stratégiques formulées dans le
combat contre la pandémie, le Cameroun s’est démarqué par la définition d’un
ensemble de mesures non moins apparentées à celles adoptées dans les régimes
d’exception notamment en cas de déclaration d’état d’urgence. Dans sa « stratégie
gouvernementale de riposte contre la pandémie de Coronavirus (Covid-19) », plusieurs mesures
ont été élaborées pour encadrer le fonctionnement des institutions et le
comportement des populations pendant la période du Covid-19. Rendues public le
20 mars 2020, ces mesures sont contenues dans une « Déclaration spéciale du Premier
Ministre, Chef du gouvernement » consécutivement à une concertation interministérielle
tenue le même jour. Prévoyant treize (13) mesures teintées des couleurs et du goût
d’exception, ces mesures étaient limitatives de droits et libertés et dotées d’une
autorité, bien loin de la portée de simples recommandations.
Le Communiqué du Premier Ministre du 18 mai 2020 en fixe les modalités
d’application, notamment « la durée de quinze (15) jours renouvelables en cas nécessité »
pendant laquelle les mesures prises doivent être appliquées. Ce Communiqué
s’apparente à un décret d’application d’une loi qui serait votée en amont par le
Parlement. Le 24 mars 2020, une autre déclaration spéciale du Premier Ministre est
publiée dans laquelle il constate le non-respect des mesures édictées par les
populations et la nécessité de les appliquer désormais « avec la plus grande rigueur » et
sans préjudice du recours à des sanctions pour les éventuels contrevenants.
L’exception est ainsi entretenue au travers des déclarations et communiqués du
Premier Ministre sans un rapport à un régime d’exception déterminé. Certains
auteurs ont tôt fait d’y constater un « état d’urgence de fait »110 instauré par le
Gouvernement et voilé par des déclarations et communiqués non susceptibles de
fonder juridiquement ces mesures ; là où l’on aurait tout aussi pu lire l’application de
la théorie jurisprudentielles des circonstances exceptionnelles construites dans les
affaires Heyriès du 28 juin 1918 et Dames Dol et Laurent du 28 février 1919 ; théorie
dont on peut relativement assimilée « aux nécessités de l’ordre public » telles que voulues
par le juge camerounais dans l’affaire Obame Etémé Joseph c./ État fédéral du Cameroun
du 27 janvier 1970111.

110 T. FOMEGANG, « Le droit international humanitaire à l’épreuve de la pandémie du covid-19 », Le

Nemro,
Revue trimestrielle de droit économique, Dossier spécial : La COVID-19 et le droit, Avril-Juin 2020, p. 498 ; M.
TIMTCHUENG, « La mise à l’écart des familles du processus d’inhumation des victimes de la covid-19
au Cameroun : analyse sociojuridique d’une mesure excessive de riposte à la propagation de la
pandémie », Le Nemro, Revue trimestrielle de droit économique, op.cit., p. 36. ; J. DJEUYA TCHUPOU, « La
lutte contre le corona virus (covid-19) au Cameroun : recherches sur les fondements juridiques de la
stratégie gouvernementale de riposte face à la pandémie », Le Nemro, Revue trimestrielle de droit économique,
op.cit., p. 304.
111 R. M. MVOGO BELIBI, « Covid-19 et décision publique en situation d’incertitude. Illustrations et

illusion de l’état d’exception en Afrique subsaharienne », Jus Politicum, Revue de droit politique, n° 26, 2021,
p. 360

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Les déclarations sur lesquelles reposaient les mesures n’étaient pas moins
attaquables, tant le contenu révélait leur caractère décisoire et en faisait des actes
susceptibles de recours pour excès de pouvoir. La nature du contenant importait peu
quant au critère de sa qualification juridique si l’on en juge par la jurisprudence
YEYAP NJOYA Joseph Marie c. État du Cameroun du 03 février 1977, de laquelle il se
dégage qu’une décision administrative peut être déduite d’une simple lettre, un télex
ou une circulaire, eu égard sans doute à la création des droits et des obligations qu’elle
entraine pour ses destinataires.
Le recours à de telles mesures exceptionnelles par le Cameroun interpelle à plus
d’un titre. La gravité de la situation n’était-elle pas aussi relevée pour imposer une
déclaration d’état d’urgence en bonne et due forme conformément à la Constitution
et à la loi de 1990 ? Sans doute doute, aurait-on plutôt assisté à une volonté délibérée
du gouvernement de ne pas y recourir au regard des effets de ce régime de crise dont
il ne pouvait manquer d’assumer la responsabilité ? Dans le premier cas, un auteur a
pu écrire que le juge de l’opportunité de déclarer l’état d’urgence qu’est le Chef de
l’État aurait fait une interprétation restrictive de la loi qui ne prévoit manifestement
pas le cas de « péril sanitaire » comme mobile de déclaration de l’état d’urgence.
Pourtant, il n’aurait pas le cas échéant fait une interprétation erronée si du moins il
avait vu en la pandémie un évènement présentant par sa nature et sa gravité une
« calamité publique » ; si tant est que celle-ci renvoie à un grand malheur qui touche
plusieurs personnes à la fois. La pandémie n’en présente pas moins les
caractéristiques112. L’on ne peut juger de l’incapacité de l’interprète à pouvoir
assimiler judicieusement la pandémie à une calamité publique ; cependant qu’il
pouvait tout au moins se référer à d’autres contextes pour faire une interprétation
extensive des critères d’état d’urgence.
Dès lors, la décision du recours aux mesures exceptionnelles en faisant fi d’un
régime d’exception, s’apparente à un habile stratagème du gouvernement pour se
dérober de la responsabilité induite par la déclaration d’un état d’urgence, surtout
dans un contexte où deux Régions du pays sont en sécession depuis quelques années
et n’ont pas encore fait l’ombre d’une déclaration d’un régime d’exception alors
même qu’ils n’en témoignent pas moins les critères au regard des évènements. Cette
position se consolide d’ailleurs avec l’absence de confinement imposé aux
populations par l’État, alors qu’il était défini dans d’autres États comme le moyen le
plus efficace. Par des expressions voilées telles que « restez chez vous », sans cependant
y conjuguer des moyens de contrainte nécessaire, le gouvernement appelait
implicitement au confinement. Le refus de l’officialité pour cette mesure ne pouvant
être justifié autrement que par l’incapacité de l’État à assurer les commodités qui
l’accompagnent comme en Algérie, en Russie et dans bien d’autres. Néanmoins, la
fermeture des établissements scolaires et académiques pouvait faire figure de
confinement au Cameroun, sauf qu’elle était tout simplement en phase avec la
mesure de distanciation sociale difficile à assurer dans des espaces regroupant par
essence plusieurs personnes comme les écoles, les églises. Le renvoi des élèves et

112 Ibid., p. 362.

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étudiants en congé prématuré n’était pas suivi de l’interdiction de sortir de la maison ;

preuve de ce qu’il n’y a eu aucun confinement au Cameroun, comme il l’a été
notamment en Lybie pour dix (10) jours ou en Afrique du Sud pour une durée
indéterminée113, indistinctement des appels à la solidarité nationale.

2-L’appel à la solidarité nationale

La question de la solidarité ne se pose pas seulement en droit international

sanitaire. Si l’on prend en compte l’antériorité du fait étatique par rapport au fait
international, il serait logique de considérer la solidarité dans sa dimension objective
comme un concept qui s’est affirmé au mieux à l’interne avant d’envahir la sphère
internationale. Bien que constante dans la plupart des États, la solidarité nationale est
affirmée avec acuité pendant les périodes d’urgence. Le contexte de la pandémie offre
une illustration patente. Il faut d’abord s’intéresser à ses fondements avant de
s’attarder sur sa matérialisation en temps de crise Covid-19.
Les fondements de la solidarité nationale
Lorsqu’on dissèque le fonctionnement de la plupart des États aujourd’hui, il
repose à des occasions sur le principe d’une solidarité nationale qui habite leur ordre
juridique. Cette solidarité s’épanouit considérablement dans l’idée de Nation avec
laquelle elle semble pouvoir partager une certaine affinité. Le modèle de la Nation
une et indivisible implique nécessairement en amont comme en aval la valorisation
de la solidarité nationale comme symbole d’une volonté des populations à pouvoir
émerger ensemble. Une véritable Nation se matérialise dans la solidarité constante de
ses populations et ce, notamment lors des évènements qui traduisent par leur
caractère une situation d’urgence.
Consacrée dans plusieurs Constitutions des États, la solidarité nationale est
porteuse d’une charge idéologique considérable. Elle y magnifie cette République
devenue sociale, qui entend dépasser les tendances individualistes pour s’ancrer dans
les logiques de communautaire ou de solidarité114. Au Sénégal, la solidarité est conçue
par le Constituant comme un levain de la « construction d’un destin commun » des
citoyens115. Expressément érigée en un devoir par la Constitution de la République
Démocratique du Congo de 2006, « la solidarité entre les différentes composantes de la
Nation » justifie « l’institution de la Caisse nationale de péréquation placée sous la tutelle du
Gouvernement ». La République de Guinée en a fait l’une des composantes de sa
devise116. En Italie, le devoir de solidarité politique, économique et sociale est un
principe qui n’admet pas de dérogation117.
Il semble se dégager de certaines Constitutions des États africains que la solidarité est
plus portée vers l’extérieur que voulue à l’intérieur de l’État. Le Constituant

113 Rapport préliminaire de l’Union Africaine sur la riposte de l’Afrique à la covid-19 en matière de
gouvernance, mai 2020 p. 35.
114 A. SUPIOT, « Sur le principe de solidarité », op.cit., p. 71.
115 Voir Préambule de la Constitution
116 Article premier de la Constitution.
117 Article 2 de la Constitution.

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camerounais cristallise une telle conception en prescrivant que « le salut de l’Afrique se

trouve dans la réalisation d’une solidarité de plus en plus étroite entre les peuples africains »118. Le
Constituant togolais suit la même logique en déclarant que « la solidarité […] lie [son
peuple] à la communauté internationale et plus particulièrement aux peuples africains »119.
Cependant, il n’en est rien dans la mesure où la solidarité doit se vivre d’abord à
l’intérieur de l’État pour pouvoir être orientée vers l’extérieur. Au plus, chaque peuple
dans l’ordre interne des États se lie comme une composante des « peuples africains »
définis par ces Constitutions, tout comme dans la Charte africaine des droits de
l’homme et des peuples. Les « peuples africains » ne sont pas seulement ailleurs, ils sont
dans chaque État africain et leur solidarité commence d’abord à l’intérieur de chacun
d’eux avant être transportée dans d’autres univers. Le principe de solidarité est ainsi
inscrit au fronton de la norme constitutionnelle et fonde une sorte de « citoyenneté
sociale », distincte de la citoyenne politique reposant sur le droit du sang ou du sol120.
La solidarité nationale pourrait se déployer dans toutes les situations qui l’exigent.
Le silence souvent entretenu par certaines Constitutions sur la solidarité nationale
connote la dimension extensive de la solidarité. Elle peut être en matière politique,
économique, sociale et même sanitaire. Le Constituant gabonais est plus précis en la
matière. Il se dégage du préambule de la Constitution gabonaise que, « [l]a Nation
proclame la solidarité et l’égalité de tous devant les charges publiques, chacun doit participer, en
proportion de ses ressources, au financement des dépenses publiques. La Nation proclame en outre la
solidarité de tous devant les charges qui résultent des calamités naturelles et nationales »121. Si l’on
inscrit les crises sanitaires dans « les calamités nationales », la pandémie à Coronas Virus
se serait trouvée être un moment d’invite à une solidarité des populations gabonaises,
même en l’absence d’une proclamation officielle. Tout compte fait, la solidarité tire
son fondement juridique de la plupart des règles constitutionnelles. Cependant, loin
d’être une simple profession de foi ou un simple slogan juridique, elle y est conçue
comme un principe, un devoir. Elle doit être matérialisée à l’épreuve des faits.
L’urgence sanitaire en a offert une cristallisation officielle.
La matérialisation de la solidarité nationale
La portée de certaines prescriptions et de certaines formules juridiques se mesure à
l’aune de la pratique. La solidarité nationale ne fait aucunement exception. Diver-
sement postulée, elle s’inscrit dans la pratique institutionnelle de laquelle il est possible
de dégager un double sens. D’une part, elle serait une solidarité de la collectivité
envers ses composantes, personnes morales comme les Collectivités Territoriales
Décentralisées notamment, ou personnes physiques comme les individus et groupes
vulnérables122. Elle est symbolisée notamment par la responsabilité de protéger qui

118 Préambule de la Constitution.

119 Préambule de la Constitution.
120 A. SUPIOT, « Introduction », op.cit., p. 15.
121 Point 20 du Préambule de la Constitution.
122 M. E. COUTURE MEDARD et D. PAVOT, op.cit., p. 253.

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pèse sur la Collectivité lors des situations d’urgence notamment sanitaire123. Dans ce
sens, se profile une solidarité de l’État d’avec ses unités composantes que sont les
Collectivités territoriales dans les États unitaires décentralisés et les États fédérés dans
l’État fédéral envers les populations. L’Etat veille sur le développement harmonieux
de ces unités composantes notamment sur la base d’une solidarité nationale124 ; ce
qui suppose leur implication dans des politiques de gestion de l’urgence. La solidarité
pourrait d’autre part être celle des individus envers la collectivité125. Le sens est ainsi
inversé et c’est l’individu qui devrait soutenir la personne publique. Il s’agit d’une
mobilisation communautaire destinée à soutenir la collectivité dans l’épreuve. Cette
mobilisation est la traduction de « l’action d’individus animés par des valeurs tels que la
participation, la solidarité, la dignité humaine et par des principes fondamentaux, au sein d’un espace
social marqué par des besoins grandissants »126.
Sous cette considération, il se dégage la double posture de l’Etat, conçue sur la
théorie de l’État débiteur, devant apporter à la société, au travers des actions
notamment de protection, de distribution ; et sur la théorie de l’État créancier, devant
compter sur les citoyens qui ont envers lui une obligation de soutien dans ses charges
et dans ses épreuves127.
La traduction matérielle de la solidarité nationale dans le contexte de la pandémie
est cristallisée notamment par les Fonds de solidarité ou ce qui en tient lieu, créés
dans plusieurs États pour la lutte contre la pandémie. Ce Fonds a été créé au Togo
et qualifié de Fonds de solidarité nationale et de relance économique de 400 milliards
de francs CFA128. Ce fonds était destiné à soutenir la production agricole et à assurer
la sécurité alimentaire pendant la pandémie. Au Cameroun, la solidarité de l’État
envers les citoyens s’est traduite par la définition d’un ensemble de « mesures
d’assouplissement, afin de soulager les secteurs dûment impactés par cette crise sanitaire »129. L’on
note à titre illustratif, l’octroi des moratoires et différés de paiement aux entreprises
directement affectées par la crise, suspendant les mesures de recouvrement forcé à
l’encontre de celles-ci ; le report du paiement de la taxe foncière pour l’exercice de
2020, l’exonération de l’impôt libéral et de la taxe de stationnement pour les taxis et
motos taxis, le soutien à la trésorerie des entreprises à travers l’allocation d’une
enveloppe spéciale de 25 milliards, pour l’apurement des stocks de crédits de TVA
en attente de remboursement. Il faut constater que ces mesures étaient pour
l’essentiel d’ordre fiscal. Au Niger, la solidarité de la collectivité publique est magnifiée

123 S. BESSON, « La pluralité d’Etats responsables Vers une solidarité internationale ? », Revue suisse de

droit international et de droit européen, 2007 p. 13.

124 Article 55 al. 4 de la Constitution du Cameroun ; article 142 de la Constitution togolaise.
125 M. E. COUTURE MEDARD et D. PAVOT, op.cit.
126 Ch. VEZINA, « Normativités et droit de la santé. Normes de résistance et droit à l’égalité des

personnes vivant avec le VIH. Réflexion sur les normativités parallèles au service de l’effectivité », RJT,
vol. 44, n° 29, 2010, p. 212.
127 J. CHEVALLIER, « L’obligation en droit public », Archives de philosophie du droit, t. 44, Dalloz, 2000,

pp. 179-194.
128 Rapport préliminaire de l’Union Africaine précité, p. 41.
129 Déclaration spéciale du Premier Ministre, Chef du Gouvernement du 30 avril 2020.

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par la prise en charge par l’État des redevances dues à la consommation de l’électricité
et à l’eau potable pendant une période limitée130.
La solidarité envers l’État n’est pas à voiler. L’approvisionnement par plusieurs
opérateurs économiques et des cercles politiques déterminés du Fonds Spécial de
Solidarité de l’Etat participent de cette solidarité des populations envers l’entité
étatique. La soumission des populations aux normes et mesures barrières édictées par
le Gouvernement s’offre en outre comme un pan de la solidarité nationale des
populations envers l’entité étatique. C’est la traduction du « sentiment d’union dans le
même combat, l’idée que respecter les règles équivaut à poser un geste militant destiné à faire avancer
la cause »131. Le respect des mesures édictées a été cependant souvent sous la
contrainte des forces de l’ordre, allant parfois jusqu’à faire tort à la loi, au droit ;
indiquant par ce fait les premiers signes du droit comme victime de la pandémie.

II-Le droit comme victime :

la fragilité du droit à l’épreuve de l’urgence sanitaire

Les situations d’urgence de portée internationale se caractérisent souvent par la

soumission de toutes les composantes du droit. Ce sont elles qui dictent le
fonctionnement des institutions dans ces contextes ; elles participent de la
modification des perceptions et des représentations. Des fois, elles rendent le droit
qui est pourtant censé les réguler, fragile sous plusieurs de ses aspects. En situation
de pandémie comme celle de la Covid-19, le droit n’est pas souvent à l’abri de toute
atteinte. Il semble aussi infecté parce qu’infesté par la maladie. Les mesures d’urgence
définies parfois en marge de la légalité ordinaire en sont la traduction. Dans ce cas, le
droit semble crouler sous la contrainte de la brutalité de la pandémie. La situation
incertaine des droits et libertés fondamentaux retient particulièrement l’attention (A).
A cela s’ajoutent d’autres situations diverses traduisant sinon le recul du droit du
moins son confinement les moments de la pandémie (B).

A- Le dilemme entre gestion de l’urgence sanitaire et exercice droits

fondamentaux
L’urgence sanitaire est souvent un moment difficile pour les droits et libertés.
L’adéquation entre la nécessité de lutte contre la pandémie et l’exercice constant des
droits et libertés n’est pas toujours évidente (1). Il y a toujours comme un choix à
faire ; soit prendre des mesures restrictives des droits et libertés, soit, laisser la
brutalité de l’urgence tout emporter sur dans ses manifestations. Dans tous les cas, la
recherche d’une conciliation n’est pas toujours improbable (2).

130 R. M. MVOGO BELIBI, op.cit., p. 372.

131 Ch. VEZINA, op.cit., p. 222.

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1-La gestion de l’urgence sanitaire au détriment de l’exercice des droits

fondamentaux

Les droits fondamentaux font partie des faisceaux d’indices de l’État de droit. Ils
en constituent l’armature. La philosophie qui les sous-tend en fait des instruments
sacrés qui doivent pouvoir être respectés à tout moment. Chargée de symbole et
d’idéologies, cette philosophie doit avoir maille à partir avec les situations d’urgence
qui conduisent parfois à la mise en quarantaine des droits et libertés pour les nécessités
de lutte contre la pandémie.
L’indispensable gestion de la pandémie
Les situations d’urgence sanitaire comme celle de la pandémie à Corona Virus
parviennent à conquérir plusieurs domaines. Leur brutalité impose une réaction
sinon à la mesure du mal causé, du moins de nature à endiguer la maladie. C’est cet
idéal de sécurité pour les institutions et pour tous qui justifie l’édiction des mesures
parfois limitatives des droits et libertés. En effet, les droits fondamentaux n’ont par
essence un cadre d’expression que celui qui est en paix. Elles s’épanouissent mieux
dans des contextes expurgés de toute contrainte.
La gestion d’une urgence serait fondée sur la nécessité de préserver l’État d’une
éventuelle discontinuité. L’État n’est pas créé pour disparaitre ; il doit fonctionner
dans la continuité pour satisfaire de manière efficiente l’épanouissement de sa
population. Puisque l’État c’est « nous », comme le soutenait un auteur, la disparition
de ce « nous » par couches successives du fait de la brutalité de la maladie est
susceptible de conduire à sa disparition. Ce qui justifie que la gestion de la crise soit
parfois instrumentalisée dans certains États pour les besoins de sauvegarde de la
stabilité territoriale. La situation du Nigéria cristallise pertinemment cette observa-
tion. L’on rapporte à juste titre que dans cet État, « les autorités locales dans dix-neuf États
du Nord n’ont pas fait mystère de leur volonté de mettre à profit l’état d’urgence pour exécuter enfin
leur projet de fermer définitivement les madrasas, projet qui se heurte depuis des années aux traditions
et au poids des religieux. Elles ont ainsi fait l’annonce qu’après la fermeture des écoles pour cause de
coronavirus, ces établissements coraniques ne rouvriraient plus »132.
Il faut remarquer que l’histoire des urgences à portée internationale quel que soit
le domaine où elles émergent, est marquée par la priorité souvent accordée à leur
gestion qu’à l’admission d’un libre exercice des droits et libertés comme en temps de
paix133 ou dans le contexte normal. Cette logique est propre la quasi-totalité des États.
Ainsi, la gestion d’une situation d’urgence sanitaire telle que celle de la Covid-19 ne
pouvait être efficiente sans un amenuisement des droits et libertés. Au regard du
mode de sa transmission et conséquemment de sa propagation, les stratégies de lutte
ne pouvaient apparaître efficacité qu'à la condition d’un minimum de compromis fait
sur les droits de l’homme. Rarement une mesure édictée aurait été sans conséquence

132R. M. MVOGO BELIBI, op.cit., p. 365.

133S. GRUSKIN, « Les conséquences de la violation des droits de l'homme sur la sante publique en
temps de paix », in J. MANN, S. GRUSKIN et D. BERTRAND (dir.), Santé publique et droits de l’homme,
Séminaire, Paris, 8 et 9 novembre 1996, pp. 54 et s.

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sur les droits et les libertés134. Qu’ils s’agissent des mesures légales et institu-
tionnelles135, les mesures de prévention et de contrôle de la maladie136, des mesures
sociales et humanitaires137, des mesures fiscales et monétaires138 ou même des
mesures de riposte innovantes139 telles qu’édictées dans la plupart des États de
l’Union Africaine, elles ont une relative incidence sur les droits de l’homme.
Le but n’est pas toujours de dénier l’expression des droits et libertés. En fait ; la
vulnérabilité face à cette pandémie est en principe non différentielle et impose une
priorisation de la survie de la société sur les droits de l’homme qui se trouveraient
mieux épanouis la pandémie disparue. Il serait paradoxal qu’au nom des droits et
libertés, on laisse périr toute la société sous la contrainte de la maladie. Quand on sait
la prégnance de l’ordre public parfois brandi au détriment des droits et libertés, on
peut convenir de la priorité accordée à la gestion de la pandémie sur l’exercice des
droits et libertés. La lutte contre la pandémie s’apparente à un combat pour le
maintien de l’ordre public sanitaire, un combat notamment juridique contre un
ennemi commun et invisible qui utilise les droits et les libertés pour envahir son
espace et faire davantage florès. Dans ces conditions, l’exercice sans retenue dans ce
contexte critique est plutôt un vecteur de la propagation de la maladie. Toujours est-
il que, c’est lorsque les mesures sont excessives, abusives qu’on pèche vis-à-vis des
droits l’homme ; tout comme en s’abstenant d’agir on n’est pas aussi loin de pécher
contre la survie de l’État et par ricochet contre les droits et libertés140. C’est un
véritable dilemme.
Il faut constater au demeurant que les mesures édictées lors des urgences
sanitaires, bien que parfois abusives, ne sont pas déconnectées de l’idéal de protection
des droits et libertés.
Elles sont la représentation d’un idéal, celui de préserver la santé publique. Autant
cette santé publique fait partie de l’ordre public141, autant sa préservation est liée non
seulement à la défense du droit à la santé, mais aussi des autres droits fondamentaux
avec lesquels il témoigne une certaine consubstantialité. C’est que, étant l’un des
points clés qui marque l’indivisibilité des droits l’homme, « la santé est essentielle pour la
réalisation de tous les autres droits humains » ; elle « est […] fréquemment subordonnée à d’autres
droits humains en sa qualité de droit économique, social et culturel »142. Sa préservation conduit

134 S. PRÉTOT, « La personne en période de pandémie : une nouvelle hiérarchie des valeurs ? (La crise
sanitaire et le droit de l’urgence en droit des personnes et de la famille, brève communication orale du 26
juin 2020) », in E. JEULAND et S. PRÉTOT (dir.), Droit de l’urgence et crise sanitaire, op.cit., p. 75.
135 Rapport préliminaire de l’Union Africaine précité, p. 32.
136 Ibid., p. 33.
137 Ibid., p. 35.
138 Ibid., p. 41.
139 Ibid., p. 43.
140 A. C. ESSEBSI FOURATI, « Décider en période de crise : Pécher par excès ou pécher par

abstention », Leaders, 7 avril 2020, http : //bit.ly/2Z1nb2j.

141 J. MANN, S. GRUSKIN et D. BERTRAND (dir.), op.cit., p. 30.
142 S. TREMBLAY-HUET, op.cit., p. 352.

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par ricochet à l’épanouissement des autres droits et libertés bien qu’elle contribue de
leur mise en quarantaine.
La mise en quarantaine des droits fondamentaux
La fidélité inconditionnelle à l’idéologie des droits et libertés conduit souvent au
manque d’objectivité dans l’analyse de la situation des droits et des libertés même
dans des situations de crise où chacun peut être conscient de la nécessité d’une
limitation au bénéfice de l’impératif sauvegarde de la stabilité. On dirait un
envoutement. Dans les contextes de crise sérieuse aux caractéristiques d’une urgence
à portée internationale, le sort des droits et libertés fondamentaux dépend souvent
de la gravité de la situation et de son évolution. Le droit découvre ainsi l’une de ses
faiblesses ; puisqu’il ne parvient toujours pas à garantir la stabilité et la constance du
respect tous azimuts des droits et libertés en toute situation. C’est ainsi que dans le
contexte de l’urgence sanitaire induite par la pandémie, les droits et libertés
fondamentaux ont été considérablement brimés voire abimés143. Dans la diversité de
leur catégorisation, ils ont été atteints et leur caractère indivisible participait de
l’étendue cette atteinte. Autant les droits individuels étaient confinés, autant les droits
collectifs l’étaient dans la pluralité de leur typologie. Dans tous les États, les
dénonciations étaient diverses144. La doctrine y a trouvé de l’ouvrage avec des
positions presqu’unanimes145. L’impact était profond d’ailleurs consécutif aux
mesures de confinement, de la fermeture des frontières terrestres, aériennes et
maritimes, de mise en quarantaine des personnes testées positives qui emportaient
en conséquence la liberté d’aller et de venir146.
Par rapport au confinement, un sociologue écrit ceci : « Le confinement c’est, si l’on
veut faire simple, la consécration de l’état d’exception avec ce qu’il a de négation des libertés des
citoyens. Dans ce sens, c’est l’assignation à résidence surveillée de toute la société, accompagnée de
l’arrêt de l’essentiel des activités productives, à l’exception de celles nécessaires à la prise en charge de
l’insécurité sanitaire qui se déroule dans les établissements hospitaliers et les industries qui alimentent

143 M. -Cl. PREMONT, M.-E. COUTURE-MENARD et G. BRISSON, op.cit., p. 252.

144 F. ELLAFI, « Les droits humains à l’épreuve de la pandémie du Covid-19 : une mise en
quarantaine ? », H. REDISSI (dir.), La Tunisie à l’épreuve du Covid-19, op.cit., p. 172.
145 G. F. ONDOUA AKOA, « La liberté d’aller et venir à l’épreuve du covid-19 », Le Nemro, Revue

trimestrielle de droit économique, op.cit., pp. 447 et s. ; P. WACHSMANN, « Les libertés et les mesures prises
pour lutter contre la propagation du covid-19 », La Semaine juridique, Edition générale, n° 20-21 du 18 mai
2020, pp. 948 et s., O. BEAUD et C. GUERIN- BARGUE, « L’état d’urgence sanitaire : était-il judicieux
de créer un nouveau régime d’exception ? », Recueil Dalloz, 2020, pp. 891 et s. ; V. SIZAIRE, « Un colosse
aux pieds d’argile. Les fondements juridiques fragiles de l’urgence sanitaire », La Revue des droits de l’homme,
Actualité – Droits – Libertés, mars 2020, pp. 5 et s. ; P.-C. KAMGAING, « Procédures civiles d’exécution
et covid-19 : libres propos sur les conséquences juridiques d’une sale guerre », in BEPP, n° 32, avril 2020,
p. 14 et s. ; H. M. TCHABO SONTANG, « Le secret médical en contexte de crise sanitaire en droit
camerounais », Le Nemro, Revue trimestrielle de droit économique, op.cit., pp. 447 et s.
146 A. MAGLOIRE NGAH, « La Covid-19 et les droits fondamentaux dans le monde, en Afrique et au

Cameroun en particulier : entre mimétisme et atermoiements », Le Nemro, Revue trimestrielle de droit

économique, Dossier spécial : La COVID-19 et le droit, Partie 2, Avril-Juin 2020, pp. 83 et s.

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ces derniers en matériel nécessaire »147. La mesure de confinement a ceci de particulier

qu’elle empêche l’exercice de tous les droits et libertés en dehors de l’enclos d’une
résidence. Elle emprisonne l’homme dans son enclos familial et ces droits et libertés
avec lui148. Cela pourrait justifier que des pays comme la Suède, l’Islande, la
Biélorussie, le Japon, la Corée du Sud et Taïwan n’aient pas eu recours à cette mesure
de confinement particulièrement drastique pour les libertés149.
Les mesures de distanciation sociale affectent inévitablement la liberté d’asso-
ciation, les libertés de réunions et de manifestations publiques. En édictant
l’interdiction des rassemblements de cinquante (50) personnes comme prescrite dans
la Déclaration spéciale du Premier ministre camerounais de mars 2020, les libertés
collectives sont automatiquement comptées. Cette distanciation voulue implique
l’interdiction de se « rendre sur certains lieux de travail, de recevoir des invités à domicile ou de
fréquenter des lieux publics, dont les lieux de culte »150. Du reste, les droits liés aux rites
funéraires pour les familles qui constituent en Afrique une marque spéciale de leur
identité ont connu au Cameroun un temps d’éclipse151. L’inhumation des corps
expurgés de toute présence familiale s’est conjuguée à l’interdiction d’organiser
pendant cette période critique toutes cérémonies funèbres. C’est la traduction d’une
méconnaissance des droits traditionnels et culturels des peuples tels qu’il se dégage
de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, les Constitutions
camerounaise, malienne, togolaise, ivoirienne.
Le droit à l’éducation en a été compté. La fermeture des établissements scolaires
et académiques dans plusieurs États comme la France et le Cameroun a été
inévitablement la manifestation du recul du droit à l’éducation lors des situations
d’urgence d’une telle envergure. Doublée à la fermeture des sites touristiques, la perte
d’essence du droit à l’éducation composait avec l’éclipse du droit au tourisme, le droit
au travail compté, pour former les pans entiers d’atteinte aux droits sociaux,
économiques et culturels. Au Cameroun comme dans plusieurs autres Etats, se
profile l’obligation de vaccination contre la Covid-19, ce en méconnaissance du libre
consentement qui est un droit fondamental pour le patient soumis à l’expérimen-
tation d’un vaccin.
Les droits de l’homme ont été ainsi infectés par la pandémie et mis en quarantaine
au même titre que les personnes testées positifs152. Ils l’ont d’autant été que sous les
apparences de la répression du non-respect des mesures édictées, les interpellations
dans certains Etats n’étaient pas expurgées de tout abus. L’État de droit a ainsi
bégayé ; il a perdu, pour emprunter à Denis SALAS, le fil de son récit153, et avec lui,

147 Cl. ABE, « Faire le deuil par temps coronal en situation de monisme juridique conteste : regard socio-
anthropologique sur le droit du rapport à la mort », Le Nemro, Revue trimestrielle de droit économique, op.cit.,
p. 11.
148 M. -Cl. PREMONT, M. -E. COUTURE-MENARD et G. BRISSON, op.cit., p. 240.
149 Rapport préliminaire de l’Union Africaine, précité, p. 18.
150Ibid., p. 251.
151 M. TIMTCHUENG, op.cit.
152 F. ELLAFI, op.cit.
153 D. SALAS, La justice dévoyée, critique des utopies sécuritaires, Paris, Les arènes, 2012, p. 1.

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les droits et libertés. Pourtant, la conciliation de la protection de ces derniers avec la

gestion de la crise n’était pas totalement éloignée des objectifs, même si difficile
réussie.

2-La conciliation de la gestion de l’urgence avec le respect des droits

fondamentaux

Les droits et les libertés doivent être pris en compte dans la gestion de l’urgence
sanitaire. La lutte contre la pandémie ne doit pas faire fi des droits fondamentaux.
C’est du moins ce qui est soutenu dans la plupart des États et par la communauté
internationale. Mais comment alors procéder à cette conciliation de deux objectifs
visiblement antinomiques ? De la réunion des positions, il s’en dégage qu’il faut agir
pour gérer la pandémie en ménageant possiblement les droits et libertés, autrement,
le juge pourra toujours intervenir.
Le ménagement des droits de l’homme dans la gestion de l’urgence
Il est diversement soutenu que la gestion de l’urgence ne saurait justifier dans l’absolu
les atteintes aux droits de l’homme et des libertés publiques. Ces derniers ne doivent
pas être exercés de manière séquentielle. Il n’y a pas un temps pour l’exercice des
droits de l’homme et un temps pour leur éclipse. La théorie des droits et des libertés
invitent à leur inscription dans la constance, dans la permanence et non dans la
périodicité. Michelle BACHELET, Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits
de l’Homme soutenait dans sa Déclaration du 6 mars 2020 sur la gestion de la Covid-
19 que « la dignité humaine et les droits de l’homme doivent être au cœur de ces efforts, et non pas
envisagés après coup »154. Tout en encourageant les efforts des Etats dans la lutte contre
la maladie, le Haut-Commissaire s’inquiétait de la mise entre parenthèses des droits
fondamentaux. Cette déclaration tient de la valeur que les droits et libertés ont
aujourd’hui155. Ils sont notamment le sanctuaire de la définition de la personne
humaine, le vecteur de la définition de soi, de l’émancipation de l’espèce humaine que
rien ne devrait en principe diluer. Ils constituent des instruments de régulation de la
société moderne, tant leur violation est l’une des lignes rouges franchies dans l’État
de droit. Ils participent de la justice, de la paix et du développement156. Comme l’écrit
Antonio CASSESE, les droits de l’homme « constituent la tentative moderne d’introduire la
raison dans le monde »157. Cette importance capitale reconnue aux droits de l’homme
aujourd’hui justifie qu’ils puissent être au cœur de la gestion de la pandémie. Aussi, le
Directeur de l’OMS recommande-t-il aux États de « trouver un juste équilibre entre la
protection de la santé, la limitation des perturbations économiques et sociales et le respect des droits
humains »158. Ainsi, autant il faut agir en prenant les mesures adéquates pour faire face

154 Cité par F. ELLAFI, op.cit., p. 167.

155 A. CASSESE, « La valeur actuelle des droits de l’homme », in Humanité et droit international, Mélanges
René-Jean Dupuy, Paris, Editions A. Pedone, 1991, pp. 65-75.
156 N. VALTICOS, « La notion des droits de l’homme en droit international », in Le droit international au service de la

paix, de la justice et du développement. Mélanges Michel Virally, Paris, Editions A. Pedone, 1991, pp. 483- 491.
157 A. CASSESE, op.cit., p. 67.
158 Cité par F. ELLAFI, op.cit.

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à la crise, autant les droits de l’homme doivent être préservés. Il s’agit d’éviter aux
Etats de voir en la gravité de la crise un « blanc-seing » pour atteindre à ces instruments
de rationalisation du monde que sont les droits et les libertés159.
Ces dispositions normatives ouvrent la possibilité à une double interprétation qui
se recoupe cependant. D’une part, l’amenuisement des droits et libertés
fondamentaux doit tirer son fondement de la loi et pour un motif légitime. Les
instruments internationaux le prescrivent sans une économie de propos. Selon la
Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, « [d]ans l'exercice de ses droits et dans la
jouissance de ses libertés chacun n'est soumis qu'aux limitations établies par la loi exclusivement […]
afin de satisfaire aux justes exigences de la morale, de l'ordre public et du bien-être général dans une
société démocratique »160. Le Pacte International relatif aux Droits Economiques, Sociaux
et Culturels n’en dit pas autre chose. Il y est prescrit que « Les États parties au présent
Pacte reconnaissent que, dans la jouissance des droits assurés par l'État conformément au présent
Pacte, l'État ne peut soumettre ces droits qu'aux limitations établies par la loi, dans la seule mesure
compatible avec la nature de ces droits et exclusivement en vue de favoriser le bien-être général dans
une société démocratique »161.
Il en découle la reconnaissance d’une possible limitation des droits et libertés
notamment dans des cas d’urgence sanitaire, sous la condition que ces limitations
soient essentiellement celles prévues par le législateur. Dès lors, les gouvernants
devraient avoir des justifications légitimes à toutes limitations prévues par loi et dans
la mesure du possible éviter de les limiter, s’il existe d’autres moyens de gérer la crise
sans que les droits fondamentaux ne puissent être comptés. C’est dire que les droits
fondamentaux sont le principe, et la mesure de gestion de l’urgence l’exception. Des
pays précités comme la Suède, l’Islande, la Biélorussie, le Japon, la Corée du Sud et
Taïwan ont refusé la mesure du confinement et n’ont pas été moins efficaces dans la
lutte contre la maladie. Et au regard de nombreux indices, l’on est fondé à penser que
« malgré cette absence de confinement, leurs résultats ont été aussi bons et, dans certains cas, meilleurs
que ceux des pays ayant choisi le confinement »162. Les droits et libertés ont été ainsi préservés
de la rudesse de la mesure de confinement éprouvée dans d’autres États. S’il est vrai
que certains de ces pays ne peuvent être réellement considérés comme des modèles
en matière d’État de droit, ils ont néanmoins dans ce contexte sanitaire préservé le
peu qu’ils reconnaissent.
D’autre part, dans la hiérarchie des mesures de gestion de l’urgence, l’État ne
devrait en principe édicter que celles qui sont les moins rudes pour les droits et
libertés ; et si seules les mesures rudes sont à même de pouvoir venir à bout de
l’urgence, l’État doit pouvoir prendre les précautions pour que les droits ne restent
pas longtemps étouffés. Dans tous les cas, les mesures restrictives s’inscrivent dans
le temps. Comme l’écrit un auteur, « il y a en effet dans les pandémies un caractère de crise
brutale et massive appelant des mesures d’urgence mais aussi (heureusement) temporaires par

159Ibid.
160 Article 29 al. 2.
161 Article 5.
162 Rapport préliminaire de l’Union Africaine précité, p. 18.

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nature »163. La temporalité tient en ce qu’une mesure prise le moment de la pandémie

devrait disparaitre au même moment qu’elle ; ou du moins elle doit être assouplie
quand la pandémie connait une nette régression dans son expression. En tout état de
cause, l’intervention du juge peut toujours être requise pour assurer l’équilibre.
L’intervention du juge
Le juge n’est pas oublié dans l’entreprise de gestion de l’urgence. Son rôle reste en
principe celui de sauvegarder les droits et libertés au travers du contrôle des mesures
édictées. En temps de crise cependant, le contentieux des mesures prises n’est pas
toujours aussi simple. Il « parait souvent assez hypothétique sauf dans l’éventualité où des mesures
restrictives seraient abusivement maintenues une fois la pandémie apaisée »164. Cela tient toujours
de la difficulté de concilier le respect constant des droits et libertés avec la gestion de
l’urgence sanitaire. C’est dans ces contextes de crise qu’on attend du juge des sauts
d’audace dans son rôle de garant de l’État de droit et donc de la préservation des
droits fondamentaux. Son office n’est pas aussi assez simple à exercer ; il doit pouvoir
jouer le rôle d’un véritable garant de l’équilibre entre les mesures édictées toutes aussi
nécessaires pour la gestion de l’urgence comme la nécessaire subsistance des droits
et libertés. Il est alors visiblement écartelé entre deux exigences et devrait trouver le
juste milieu pour ne pas entrainer le déséquilibre. Dans ce sens, s’il doit garder un œil
ouvert sur le respect des droits et des libertés, il devrait dans le même temps être
mesuré dans le contrôle des mesures adoptées pour la circonstance. Le juge français
admet lui-même « l’existence d’une coïncidence entre les finalités d’ordre public et la protection des
droits fondamentaux ». Ce qui laisse constater que « [l]e rapport de conciliation entre des intérêts
par nature contradictoires, propres au contrôle des mesures de police administrative, se transforme en
un rapport d’adéquation ; il en modifie par là même la philosophie libérale qui trouve son expression
dans le principe selon lequel la liberté est la règle, la restriction de police l’exception »165.
L’office du juge n’est pas cependant réduit. Il est même assez étendu et revêt à ce
propos un double aspect. Il doit non seulement vérifier la validité des mesures, mais
aussi il doit contrôler la proportionnalité desdites mesures à la situation exigeante.
Dans certains États, le juge a souvent été favorable aux mesures limitant les droits et
libertés pour les nécessités de lutte contre la pandémie. Ainsi, saisi en référé par le
Syndicat Jeunes Médecins en mars 2020 à la suite du décret du Premier Ministre cosigné
du Ministre de la santé, décret visant à interdire le déplacement de toute personne
hors de son domicile, le Conseil d’État, -puisque, comme l’indique un auteur, c’est
lui qui est compétent en France pour connaitre en premier et dernier ressort des actes
réglementaires des ministres166-, décidait que : « Ces mesures, qui peuvent limiter l’exercice
des droits et libertés fondamentaux, comme la liberté d’aller et venir, la liberté de réunion ou encore
la liberté d’exercice d’une profession doivent, dans cette mesure, être nécessaires, adaptées et

163 B. B. GENEVIEVE, op.cit., p. 975.

164 Ibid.
165 J. de GLINIASTY, « La gestion de la pandémie par la puissance publique devant le Conseil d’État à

l’aune de l’ordonnance de référé du 22 mars 2020 », La Revue des droits de l’homme, Actualités Droits-Libertés,
2020, p. 7.
166 Ibid. p. 2.

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proportionnées à l’objectif de sauvegarde de la santé publique qu’elles poursuivent »167. C’est l’ordre
public qui est ici privilégié au détriment des droits et des libertés. Le juge a adopté la
même position au Canada mais non nécessairement à la suite d’un recours en
référé168.
Dans les Etats comme la France où l’état d’urgence est déclaré par la loi, le
contrôle de constitutionnalité a souvent été déclenché devant le Conseil
constitutionnel précisément sur l’éventualité d’une prorogation de l’état d’urgence.
Le juge constitutionnel a été favorable à la prorogation, « tout en formulant quelques
réserves d’interprétation et en prononçant quelques censures sur les modalités de l’état d’urgence
sanitaire »169. La lutte contre la pandémie l’a néanmoins emporté sur le respect de
certains droits et libertés.
Le juge s’est plutôt montré soucieux de la condition des droits et des libertés dans
des États comme le Kenya et la Malawi. Toutefois, il reste mitigé dans son
raisonnement. Si d’une part il soutient l’exigence de la conformité des déclarations
d’état d’urgence à la loi et non des faits, il trouve d’autre part, « raisonnable »170 le
recours à la force pour respecter le couvre-feu. Aussi, recommandait-il aux forces de
l’ordre de respect les droits des citoyens à la vie et leur dignité. Le juge démontre ce
faisant que les mesures édictées ne devraient pas faire fi des droits et libertés qui
constituent aujourd’hui des valeurs acquises et non régressives. La mesure de la
quarantaine lui semble justifiée par les exigences liées à l’endiguement de la maladie ;
et même dans ce contexte, « les personnes placées temporairement en quarantaine sont traitées
en tout temps comme des personnes libres, à l’exception des limitations qui leur sont nécessairement
imposées conformément à l’état de droit et sur la base de preuves scientifiques »171. Malgré l’élan
protecteur du juge, l’on ressent la difficulté qu’il y a à faire respecter les droits de
l’homme dans une situation d’urgence sanitaire. C’est aussi le droit qui souffre dans
ce contexte ; tant les droits de l’homme s’apparentent, s’ils ne le sont pas tout simple,
à de véritables normes dont la violation entraine des sanctions. L’urgence sanitaire
corrompt ainsi les droits de l’homme, et par ce fait même, c’est le droit qui balbutie.
Il en est aussi ainsi dans des situations diverses.

B- Les situations diverses

Au-delà des droits et libertés fondamentaux, la brutalité de la maladie à Corona
Virus a atteint la norme juridique dans plusieurs autres univers. L’application de la
norme juridique ordinaire a ainsi connu un temps de reflux sous la poussée d’une
crise brutale et étouffante. Il en a été ainsi dans le domaine du service public où son
fonctionnement a pris un coup (1) ; tout comme en matière démocratique où la

167 Cité par J. de GLINIASTY, op.cit., p. 7.

168 M. -Cl. PREMONT, M. -E. COUTURE-MENARD et G. BRISSON, op.cit., p. 253.
169 A. TROIZIER, « Droit constitutionnel et états d’urgence », in E. JEULAND et S. PRÉTOT (dir.),

Droit de l’urgence et crise sanitaire, op.cit. p. 25.

170 Rapport préliminaire de l’Union Africaine précité, p. 39.
171 Ibid.

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norme ordinaire a été bousculée par des mesures d’exception temporaires ayant tout
aussi atteint le fonctionnement de la justice (2).

1-La perte de vitalité du service public

Dans l’histoire plus que séculaire du droit administratif et dans sa

contemporanéité, le service public est conçu comme le moteur de l’administration.
On dit que sa création est par essence légitimée par l’objectif de satisfaction de
l’intérêt général. Si ce postulat connait aujourd’hui une atténuation du fait des
mutations des services publics et de l’évolution des idées sous la question induisant
du reste son improbable absoluité, l’ombre du service public comme bras séculier de
l’administration plane encore avec vitalité dans l’univers du droit. Si bien que
l’altération de ses principes de fonctionnement dans des situations d’urgence
constitue sa perte de vitalité et un tort fait au droit. L’urgence sanitaire induite par la
Covid-19 a donné l’occasion de le vérifier ; certains principes traditionnels du service
public ont été relativement remis en cause au même moment que les principes dits
nouveaux du service connaissaient une détérioration. Dans le premier cas, l’on s’en
tient au principe de continuité et dans le second, c’est le principe de qualité qui retient
l’attention.
La remise en cause du principe de continuité de service public
La continuité constitue l’un des principes traditionnels du service public dont l’aura
fait parfois écran à ses semblables que sont notamment les principes de neutralité et
de mutabilité. Ce qui traduit sa fondamentalité postulée et confirmée par le juge dans
certains Etats par son élévation à la dignité constitutionnelle dans plusieurs États172 ;
c’est-à-dire au plus haut niveau de l’échelle de normativité suivant la perspective
kelsenienne de hiérarchisation des normes juridiques. Cependant, cette dignité n’a
pas constitué un réel bouclier nécessaire à la préservation du principe face à la
pression d’une urgence sanitaire aux allures de la Covid-19.
La préhension de cet impact nécessite au préalable un relatif exercice de
clarification du sens du principe et de précision de sa teneur. Construit comme un
principe général du droit explicitement consacré par le Conseil d’État français dans
l’affaire Dehaene du 7 juillet 1950, la continuité du service public suppose son
fonctionnement régulier et ponctuel, sans pouvoir connaitre d’éclipses que celles
voulues par le législateur173. Le principe se conçoit en une obligation faite à
l’administration de faire fonctionner ses supports organiques que sont les services
publics dans l’optique de satisfaire aux exigences qui ont présidé à leur création et qui
en sont des critères de légitimation, comme la « solidarité nationale » et l’intérêt
général174. En effet, comme l’écrit Léon DUGUIT, « le service public [est] par définition
un service (...) d'une importance pour la vie collective telle qu'il ne peut être interrompu un seul instant.

172 P. E. ABANE ENGOLO, Traité de droit administratif du Cameroun. Théorie générale et droit administratif
spécial, Paris, L’Harmattan, 2019, p. 158.
173 P. GONOD, F. MELLERAY et Ph. YOLKA (dir.), Traité de droit administratif, T. 2, Paris, Dalloz,

2011, p. 96.
174 Ibid.

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Le devoir des gouvernants est d'employer leur puissance à en assurer l'accomplissement d'une manière
absolument continue »175. Dans l’affaire Heyriès du 28 juin 1978, le Conseil d’État français
suivait DUGUIT. Il a érigé ce principe en un « principe fondamental » dans l’affaire
Mme Bonjean du 13 juin 1980, et ce faisant, le Conseil d’État dont la position est
caractérisée par une certaine constance depuis notamment l’affaire Dehaene précitée,
s’inscrit comme « un agent principal de la préservation de la continuité »176 des services
publics.
Dans la perspective du juge comme de DUGUIT, la continuité du service public
devrait alors s’affirmer en tout temps. L’usure du temps n’a pas effrité la teneur du
principe qui brille encore de tout son style aujourd’hui. L’absoluité du principe qui se
dégage des positions de la doctrine et du juge laisse penser qu’il ne peut que
relativement être remis en cause. Peut-on en dire de même avec la brutalité de la
Covid-19 ? Il est permis d’en douter. L’on a peut-être sous-estimé le type
d’évènements qui pourrait conduire à une éclipse considérable du principe. La
pandémie à Corona Virus s’est donnée à voir comme un véritable ennemi du
principe. Brutale dans sa manifestation et facile dans son mode de transmission, la
pandémie ne pouvait que conduire à la fermeture momentanée de certains services
publics. La fermeture temporaire des établissements scolaires et académiques est la
traduction d’une discontinuité dans le service public de l’éducation. Il en est de même
des services publics du tourisme au travers de la fermeture des sites touristiques dans
plusieurs États. La fermeture des stades de football et disciplines connexes dans la
majorité des États peut se lire comme une manifestation de l’effritement de la valeur
du principe de continuité du service public du sport. La pandémie s’est ainsi affichée
comme un cas de force majeure177 certaine libérant momentanément les uns et les
autres de leurs obligations respectives178, et donc l’administration de « son obligation de
faire fonctionner les services publics de façon régulière et ponctuelle »179.
Dans le contexte de crise, s’est dessiné un autre dilemme : laisser fonctionner de
manière continue les services publics souvent massivement fréquentés et risquer la
propagation à grande vitesse de la maladie ou les fermer momentanément le temps
de l’apaisement de la pandémie et ralentir par conséquent la progression de la
maladie. C’est cette dernière qui l’a emporté sur la première, et ce faisant, a édulcoré
le principe de la continuité. Les juges ont soutenu des fois une telle initiative au
détriment de l’affirmation de principe180 et avec lui l’accès au service public avec qui
il forme un alliage certain pour le fonctionnement des services publics.

175 L. DUGUIT, Traité de droit constitutionnel, t. 2, 2e éd., E. de Boccard, 1923, p. 61

176 J. CHEVALLIER, « Changement politique et droit administratif », in Les usages sociaux du droit,
CURAPP, PUF, 1989, p. 294.
177 C. E. BUCHER, « Contrats : la force majeure et l’imprévision remèdes à l’épidémie de Covid-19 ? »,

Contrats- Concurrence-Consommation, n° 4, avril 2020, pp. 1 et s.

178 A. SUNKAM KAMDEM, « L’impact du covid-19 sur l’exécution des obligations contractuelles »,

op.cit., p. 45.
179 P. GONOD, F. MELLERAY et Ph. YOLKA (dir.), op.cit., p. 96.
180 A. TROIZIER, « Droit constitutionnel et états d’urgence », op.cit.

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Le service public ne fonctionne de manière continue que parce qu’on y a aussi

accès. Si bien que la discontinuité du service public entraine ipso facto l’altération de
l’accès au service public qu’il soit pris sous l’angle matériel ou l’angle organique. Cet
accès a été considérablement limité pour des services publics administratifs dont les
portes sont restées ouvertes. Les mesures de distanciation sociale impliquaient
d’ailleurs la limitation de l’accès des administrés dans les services publics.
Il faut cependant relever que la puissance publique n’a ménagé aucun effort pour
maintenir certains services publics fonctionnels malgré le contexte exigeant181. Il
s’agissait dans plusieurs Etats d’assurer la continuité des services publics vitaux
comme « le cas de l’eau, de l’électricité, des services municipaux de collecte et de gestion des déchets,
des télécommunications et de l’internet », la santé. Les services publics régaliens de l’État ont
été aussi maintenus fonctionnels comme la police, l’administration générale, les
finances et l’économie182. Le secteur de la santé est resté actif, d’ailleurs
particulièrement impliqué dans les stratégies de lutte. Dans certains États comme le
Cameroun, le système du E-learning183 a été instauré dans les Universités pour assurer
la continuité des cours ; tout comme les médias ont servi de moyen pour dispenser
et diffuser les cours à l’endroit des élèves. L’initiative très volontariste ne pouvait
réellement tenir dans un contexte encore marqué par des insuffisances logistiques et
technologiques certaines atteignant le secteur de l’internet. Ce qui a induit à ce propos
une qualité peu satisfaisante du service public rendu le temps de la Covid-19.
La dilution du principe de qualité du service public
La qualité est conçue aujourd’hui comme un nouveau principe de service
public184. Le principe de qualité encore en formation continue évoque la nécessité
des prestations de services publics de bonne qualité dans l’optique de satisfaire
l’intérêt général. L’administré ne devrait alors pas se satisfaire d’un service public
seulement parce qu’il est rendu ; l’intérêt général est en réalité satisfait lorsque les
prestations qui y sont destinées sont de bonne qualité. La nouveauté attribuée à ce
principe peut néanmoins surprendre dans la mesure où de l’histoire de
l’administration publique, celle-ci n’a pas été indifférente de l’exigence de qualité de
ses prestations. Les sélections pour le recrutement des agents de l’administration
n’ont été et ne sont organisées que dans l’optique d’identifier les meilleurs à même
de rendre des services publics de qualité. On comprend pourquoi, il est soutenu que
le souci de qualité a toujours été l’une des priorités de l’administration qui ne l’a jamais
négligée185. Avec l’usure du temps, l’exigence de qualité du service public s’invite

181 Ibid.
182 A. MAKNI, « L’économie tunisienne face à la crise du Covid-19 », in H. REDISSI (dir.), La Tunisie à
l’épreuve du Covid-19, op.cit., p. 83.
183 Il faut y voir « l’utilisation des nouvelles technologies multimédias et de l’internet, pour améliorer la qualité de

l’apprentissage en facilitant l’accès à des ressources et services, ainsi que les échanges et la collaboration à distance »
(Commission européenne). Il consistait en l’envoi des cours en ligne, la création des plates formes de
discussions sur les cours avec les enseignants, etc.
184 L. CLUZEL, Le service public et l’exigence de qualité, Paris, Dalloz, coll. « La nouvelle bibliothèque des Thèses »,

n° 56, pp. 10 et s.
185 Ibid.

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davantage sur la scène des priorités de l’administration. Le souci de qualité est ainsi
l’un des critères de choix dans les marchés publics.
Dans le contexte de la pandémie, la qualité des prestations de service public n’a
pas toujours été sans reproches. Si l’on peut convenir de ce que la qualité renvoie
notamment à l’accessibilité de la prestation de service public suivant le respect de
certaines normes, la difficulté peut subvenir sur celui qui détient la compétence pour
en apprécier. Cependant, dans des situations où l’on n’a pas besoin de faire recours
à un expert, il est possible d’en faire soit même une appréciation. Dans le secteur de
l’éducation notamment, il semble que les cours dispensés par voie de médias
audiovisuels ont donné de découvrir les lacunes dans la transmission du savoir au
Cameroun par voie électronique. Les incertitudes à peine voilées de certains
enseignants ont conjugué avec les hésitations et l’ignorance pour former les lacunes
dans le secteur éducatif. Le souvenir reste encore frais sur la difficulté d’une
enseignante en direct sur l’antenne de la Cameroon Radio Television (CRTV), télévision
nationale au Cameroun, à donner une réponse satisfaisante à la suite d’une question
posée par un élève sur le rôle du drone. On aurait dit que les caméras ont eu raison
de son savoir et l’entrainer dans la dégradation de la qualité de l’enseignement.
Si l’on peut passer outre cet élément de fait qui traduit la médiocrité de la
prestation de service public, il serait difficile de voiler le fait que la pandémie a induit
une médiocrité des prestations matérielle de service public de la santé. La
concentration sur la lutte contre la pandémie a finalement entrainé la négligence des
autres cas de maladie non liés à la pandémie.
Impliqué en effet par la force dans la pandémie, l’État devait pouvoir gérer la crise
« à la lumière de ses multiples autres priorités sanitaires »186. Or, il semble que même en temps
normal, les prestations de services publics dans ce secteur de la santé peinent souvent
à atteindre le seuil minimal de qualité. L’on ne pouvait espérer qu’elle quitte la basse
échelle pour s’ériger au niveau requis dans un tel contexte de crise. La qualité du
service public implique du reste que les prestations soient suffisantes pour satisfaire
l’intérêt général. Il n’en a pas toujours été le cas.
Les retards dans les interventions sanitaires urgentes, couplés à ceux entretenus
par les autorités administratives sous le prétexte de la pandémie sont également la
traduction d’une telle dilution. A cela s’ajoutent, les abus des forces de l’ordre requis
pour faire respecter les mesures édictées contre la maladie dans les Etats comme le
Maroc, la Tunisie. Ces abus étaient dénoncés par la société civile187, notamment les
médias et les ONG. Ainsi, la Covid-19 serait venue accentuer la dégradation de la
qualité des prestations de services publics dans plusieurs États, faisant ainsi découvrir
les lacunes qui étaient jusque-là voilées. Elle n’a pas moins bouleversé l’ordre
démocratique et le fonctionnement de la justice.

186L. KHOURY, op.cit., p. 261

187 F. ELLAFI, op.cit.

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2-Le bouleversement de l’ordre démocratique et du fonctionnement de la

justice

Finalement constituée en un motif légitime de plusieurs initiatives exceptionnelles

dans les États, la Covid-19 a considérablement bousculé l’ordre démocratique ; en
entrainant la suspension de certains principes démocratiques. C’est ainsi que la tenue
des élections n’a pas toujours été sans entraves et insuffisances. La justice semble
quant à elle avoir connu une sorte de confinement.
Le bouleversement de l’ordre démocratique : le report des élections
Les élections sont à la démocratie ce que sont la Constitution et les droits
fondamentaux à l’Etat de droit. Elles en sont le postulat déterminant ; parce que la
démocratie c’est d’abord les élections188. Richard GHEVONTIAN écrivait à juste
titre qu’en démocratie, « l'élection est naturellement placée au cœur même du système dont elle est
à la fois l'expression et la garantie »189. L’élection constitue en démocratie la source
légitime du pouvoir, légitimité générée par le peuple, fondement de tout
commandement190. C’est pourquoi il se dégage généralement des constitutions que
les autorités chargées de gérer l’État tiennent par principe leur pouvoir du peuple par
la voie d’élections191.
L’organisation des élections repose sur un ensemble de principes directeurs
rendus standards en droit international, comme celui de la périodicité. Cette
périodicité des élections « [y] est énoncée en termes d’objectifs et de principes que les États en
fonction de leurs ordres juridiques respectifs, adhérent, s’engagent à respecter et à promouvoir »192.
L’élection est ainsi rythmée par le temps qui en constitue un facteur de régulation. La
durée du mandat y joue un rôle important. La fin normale du mandat des élus ou
d’un élu déterminé annonce généralement une élection193. Cette organisation est
toutefois subordonnée au contexte. Dans des situations de crise brutale comme celle
de la pandémie à Coronas Virus, il est possible de constater que ces principes ont été
temporairement mis sous scellé. L’organisation des élections a par exemple été
comptée. Minata Samaté CESSOUMA, Commissaire aux affaires politiques de
l’Union Africaine recommandait aux États membres de l’Union, « d’envisager des
consultations avec toutes les parties prenantes en vue de trouver des solutions consensuelles si les
élections doivent se tenir à date ou être reprogrammées ». Selon elle, « Les cadres légaux existent. Il
conviendrait de se référer aux dispositions constitutionnelles qui prévoient les cas de force majeure en

188 L. D. KASSABO, « Le contentieux de l’élection présidentielle en Afrique », Afrilex, Bordeaux, 2014,

p. 1.
189 Cité par P. SOGLOHOUN, « La crise de la souveraineté nationale en Afrique », Les annales de

l’Université de Parakou, vol. 2, n° 1, 2019, p. 87.

190 E. Ch. LEKENE DONFACK, « La candidature indépendante et la liberté de suffrage en droit

camerounais, RASJ, vol. n° 1, 2000,

191 Article 2 de la Constitution camerounaise.
192 A. H. DIOMPY, Le paradoxe de l’internationalisation du droit constitutionnel en Afrique : réflexions sur les

interactions normatives, institutionnelles et politiques dans l’espace CEDEAO, Thèse de Doctorat en Droit Public,
Université de Bordeaux, janvier 2017, p. 619.
193 P. VOUFFO, La prorogation des mandats des élus au Cameroun, Thèse de Doctorat en Droit public,

Université de Dschang, 2018, 805 p.

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rapport avec la tenue des élections. Pour ce faire, il est important d'évaluer soigneusement les menaces
de la pandémie de la Covid-19 afin de mieux hiérarchiser les interventions visant à préserver la santé
publique, tout en permettant une meilleure préparation des élections, dans des conditions optimales
qui préservent le caractère participatif, démocratique, paisible, crédible et inclusif de ces consultations
électorales »194.
L’inquiétude de la Commissaire sur l’organisation saine des élections pendant la
Covid-19 était réelle. Elle invitait au recours au droit pour la circonstance. Pourtant,
dans de nombreux États, le législateur n’est pas toujours assez prévisible. Les cadres
légaux encadrant l’urgence n’existent pas toujours en matière électorale. Rarement, le
législateur prescrit l’éventualité d’un report des élections ; si bien que c’est à
l’apparition des évènements exigeant comme la Covid-19 que les Etats recourent soit
aux pouvoirs exceptionnels du Président de la République soit au Parlement ou au
juge constitutionnel pour espérer un report. Le problème s’est d’ailleurs posé en
République Centrafricaine où par la voie d’une modification constitutionnelle, les
députés ont voulu, au regard du contexte sanitaire Covid-19, proroger leur mandat
en même temps que celui des autres élus, avant d’être heurtés à l’avis défavorable du
juge constitutionnel.
Dans d’autres États par contre, le législateur marque sa prudence, en prévoyant
les situations de report des élections. Au Cameroun notamment l’article 170 al. 2 du
Code électoral prescrit la prorogation du mandat des conseillers municipaux « en cas
de nécessité ». L’article 15 al. 4 de la Constitution quant à lui prescrit la prorogation des
mandats des députés lorsque « les circonstances l’exigent » ou « en cas de crise ». Déjà
appliquées à maintes reprises, l’on peut soupçonner que ces prorogations auraient eu
lieu si lesdits mandats de ces élus arrivaient à terme au moment de la crise. La
prorogation des mandats implique nécessairement le report des mandats195. Au
canada, c’est l’article 59 de la loi électorale qui prévoit une telle éventualité. Selon cette
disposition, une élection peut être reportée pour des raisons notamment d’incendie,
d’inondation et « toute autre calamité ». La pandémie pourrait être vue comme une
calamité pour justifier un tel report comme dans le Nouveau-Brunswick en 2020.
L’organisation d’une élection induit des rassemblements parfois importants
insusceptibles d’être compatibles avec la mesure de confinement et de distanciation
sociale. Cette mobilisation est signification au moment de la campagne électorale.
Vitale pour une organisation des élections, la campagne fait de l’élection un moment
déterminant dans la vie d’une Nation et lui donne une dimension évènementielle.
Une élection sans campagne donne à la démocratie une image sombre. En Ethiopie
notamment, les élections parlementaires ont été reportées pour cause de Covid-19196.
En France, la situation sanitaire a été de la sorte constituée en un motif légitime
pour reporter les élections locales, après les hésitations sur l’éventualité d’un vote

194 Minata Samaté CESSOUMA, Impact de la pandémie du covid-19 sur les élections en Afrique :

présentation devant le comité des représentants permanents de l’union africaine, Addis Abeba 14 mai
2020.
195 P. VOUFFO, op.cit.
196 Rapport de l’Union Africaine précité.

210
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électronique197. Ce report a été matérialisé par l’ordonnance n° 2020-390 du 1er avril

2020 relative au report du second tour du renouvellement général des conseillers
municipaux et communautaires, des conseillers de Paris et des conseillers de la
métropole de Lyon de 2020 et à l’établissement de l’aide publique pour 2021 ; le
décret n° 2020-643 du 27 mai 2020 relatif au report du second tour du
renouvellement général des conseillers municipaux et communautaires, des
conseillers de Paris et des conseillers métropolitains de Lyon de 2020 et à l’adaptation
du décret du 9 juillet 1990 à l’état d’urgence sanitaire198. La pandémie a ainsi
bouleversé le calendrier électoral en France, en apparaissant comme un grain de sable
de sa stabilité.
Dans plusieurs autres États par contre, les élections ont été organisées mais avec
des insuffisances non moins déterminantes sur leur fiabilité199. Le fonctionnement
de la justice n’a pas été épargné.
Le confinement de la justice
Les situations condamnent souvent à un fonctionnement momentané
relativement anormal des institutions. Le secteur de la justice n’en est pas souvent
épargné et les effets dus par la Covid-19 sont encore ressentis aujourd’hui200. Le
fonctionnement de la justice pendant la Covid-19 n’a pas toujours été normal.
Plusieurs principes régulant le fonctionnement de la justice ont été comptés. La
célérité a été soumise par les reports d’audience, ou des prorogations des délais au
regard de la situation sanitaire. Les procès sans audience publique en conformité avec
les mesures de distanciation sociale n’ont pas été la traduction du principe de la
publicité des audiences201. Le recours à la visioconférence comme en France pour
certains procès, n’a pas toujours constitué un palliatif efficace.
La tendance générale dans les États est toutefois la diminution de l’activité
juridictionnelle202. Emmanuel JEULAND observe à ce propos qu’en temps de
pandémie à Corona Virus, « la justice n’a plus été le réceptacle des émotions négatives
individualisées et humanisées qu’elle doit être et qu’il n’y a plus eu que des émotions collectives traitées
par l’action administrative en dehors des tribunaux »203, puisque malgré les interventions la
Cour de Cassation pour « mettre fin à la prolongation sans juge de la détention provisoire », et
du Conseil d’État pour « rétablir la liberté de culte et la liberté de manifester », « pendant deux

197 W. GILLES, « Droits fondamentaux et urgence à l’ère du numérique et des gouvernements ouverts »,
E. JEULAND et S. PRÉTOT (dir.), Droit de l’urgence et crise sanitaire, op.cit. pp. 60 et s.
198 Ibid. p. 62.
199 Rapport de l’Union Africaine précité.
200 I. ANDOULSI et S. HUART (dir.), Continuité de la justice et respect des droits humains en période

de pandémie », Anthémis, coll. « Entreprise, économie & droit », 2021, 134 p.

201 E. JEULAND, « Droit de l’urgence, justice et émotions – Quelques éléments conclusifs », E.

JEULAND et S. PRÉTOT (dir.), Droit de l’urgence et crise sanitaire, op.cit. pp. 118 et s.
202 L. JAILLET, « Gestion de la pandémie dans les palais de justice en France et en Allemagne »,

Synergies Pays germanophones, n° 14, 2021, p. 107.

203 Ibid.

211
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mois, l’action administrative n’a pas eu de limites sauf la gestion des émotions collectives supposant
un exercice de communication permanent »204.
Dans la majorité des cas, l’on a dû adapter le fonctionnement de la justice du fait
des contraintes de confinement et de l’ensemble des précautions sanitaires prises
pour freiner la propagation de la pandémie205. En France, une loi de 2020 a suspendu
les délais d’examen de la question prioritaire de constitutionnalité aussi bien devant
la Cour de Cassation, le Conseil d’État que devant le Conseil constitutionnel. La
pandémie y a été constituée comme « circonstances particulières » pour obliger cette
suspension206 confirmée par le juge constitutionnel. D’aucuns y ont vu une violation
de la constitution ; estimant que cette initiative constitue un stratagème pensé et
destiné à empêcher le contrôle de constitutionnalité de la loi sur l’état d’urgence207.
Toujours est-il que, le système juridictionnel n’a pas toujours été immunisé face à
l’urgence sanitaire. Il a été tout aussi contaminé208, et dans ce contexte, c’est la bonne
administration de la justice qui est mise en quarantaine, la justice dévoyée au grand
dam de l’État de droit209.

Conclusion

En période d’urgence sanitaire de portée internationale comme dans le cas de la

Covid-19, le péril plane sur la société ; l’ombre du mal se profile dans les esprits et la
terreur s’installe. Il faut bien que l’on agisse pour endiguer le mal. Tous les moyens
sont à ce sujet bon lorsqu’ils sont efficaces, mais employés dans un État droit en
respect du droit. Pendant la Covid-19, ce dernier a été constitué en une thérapie, parce
que mobilisé aussi bien en droit international qu’en droit interne pour faire face à la
pandémie. Suivant cette mobilisation, s’est dessiné une responsabilité collective au
niveau international sous l’aspect avenant de la solidarité internationale et une
responsabilité étatique de la survie des citoyens210.
Le droit n’a cependant pas été lui-même épargné par la pandémie. Certains
principes normatifs ont été mis en quarantaine sous la poussée étouffante de la
maladie, mettant le droit ainsi dans une posture de victime ; l’obligeant au recours
d’une assistance respiratoire pour s’affirmer. Si les juges sont intervenus pour une
meilleure régulation de la situation, ils convenaient en majorité que le droit ordinaire
dans sa diversité de composantes notamment les droits fondamentaux, la continuité
du service public etc., ait pu s’éclipser pour laisser place à un droit exceptionnel211. Il
a dans ce cas également découvert ses lacunes. Du plan international au plan national,

204 Ibid.
205 J.-P. JEAN, « Les juridiction face à la pandémie de Covid-19 », Les Cahiers de la justice, n° 3, 2020,
p. 493.
206 A. TROIZIER, « Droit constitutionnel et états d’urgence », op.cit., pp. 24-25.
207 Ibid.
208 F. WORMS, « Pandémie te justice : entre soin et politique », in Le moment du Soin, 2010, p. 39.
209 D. SALAS, La justice dévoyée, critique des utopies sécuritaires, op.cit.
210 L. KHOURY, op.cit., p.261
211 M. -Cl. PREMONT, M. -E. COUTURE-MENARD et G. BRISSON, op.cit., p. 253.

212
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il y a eu comme une insuffisance du droit, du moins l’absence d’un véritable dispositif

juridique de régulation de crise sanitaire urgente ; toute chose qui laisse entrevoir que
les effets d’urgence notamment sanitaire sont « susceptibles de modifier le droit de manière
pérenne »212.
Il reste que les différentes modifications induites par la pandémie symbolisent les
incertitudes dans le fonctionnement institutionnel émaillé des insuffisances. En effet,
dans la plupart des Etats, l’ordre institutionnel est souvent pensé sans une attention
particulière sur les évènements qui peuvent influencés sur son cours. Le législateur
reste relativement imprévisible sur les mésaventures éventuelles des institutions
notamment démocratiques et d’État de droit. Sans doute, le législateur ne voudrait-il
pas dessiner le diable au mur pour qu’il finisse par apparaitre dans sa maison.
Toujours est-il que lorsqu’une mesure exceptionnelle est prise dans le respect d’un
droit en vigueur, il gagne en légitimité et la solidarité autour d’elle se fait sentir.

E. JEULAND et S. PRÉTOT, « Argumentaire en date du 1er juin 2020 », in E. JEULAND et S.

212

PRÉTOT (dir.), Droit de l’urgence et crise sanitaire, op.cit., p.4.

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Chapitre 8 : Le Droit à la santé et le droit à la vie face au Covid-19

Par POMTE-LE Théodore

Docteur/Ph.D. en Droit public, Chargé de cours au Département de Droit Public International,
Université de Maroua (Cameroun). [email protected]

Résumé
Le Covid-19 a engendré une crise sanitaire qui continue de bouleverser le cours
normal de la vie. Cette maladie très virulente a déclenché la mise en place ici et là des
plans de riposte. Cette crise sanitaire, sur le plan du droit, a entrainé l’état d’urgence
sanitaire. C’est un régime qui confère des pouvoirs spéciaux à l’exécutif justifiant des
restrictions très drastiques aux droits et libertés. L’application du droit à la santé et
du droit à la vie s’est infléchie. Partant du caractère kaléidoscopique du droit à la
santé, l’insuffisance des ressources a montré la défaillance des États dans la mise en
œuvre du service public sanitaire. La vie a été désacralisée, la discrimination a été
inversement admise par une gestion d’urgence. Il s’ensuit un impératif juridique de
prévision efficiente des crises sanitaires.
Mots-clés : Covid-19, droit à la santé, droit à la vie, état d’urgence, ordre public
sanitaire.

Introduction

Selon Jean CARBONNIER, « l’application du droit est un processus, une suite

d’actions et de réalisations tendue vers un but. C’est un processus animé par des
hommes, les acteurs de l’application que l’on pourrait dire coauteurs du droit, car le
droit serait vain s’il n’était pas appliqué »1. Selon l’auteur, il s’agit d’un processus qui
consiste à assurer l’exécution d’une règle. L’application vise la concrétisation, « c’est
une action qui consiste à faire passer du projet à la matérialisation ou au devenir
réel »2. Généralement, l’application du droit est appréhendée sous le prisme du
contentieux. Mais elle peut aussi en être le contraire. Jean-Louis BERGEL dira que
« l’application du droit s’opère le plus souvent de manière non-contentieuse »3. En
droit international, l’application de la norme dépend de l’orientation constitutionnelle
des États selon qu’ils sont monistes ou dualistes. Dans un système dualiste, la norme
doit être reçue dans l’ordre interne avant d’être appliquée. Dans un système moniste,
l’application de la norme est directe dans l’ordre interne. En droit communautaire,
l’on parle de l’applicabilité immédiate. Elle signifie que l’application du droit

1 CARBONNIER (J.), Droit et passion du droit sous la Ve République, Paris, Flammarion, 1996, p. 75.
2 FOE NDI (C.), La mise en œuvre du droit à la santé au Cameroun, Thèse de doctorat, Université d’Avignon,
2019, p. 17.
3 BERGEL (J.-L.), Théorie générale du droit, Paris, Dalloz, 4e édition, 2003, p. 257.

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communautaire par les États membres n’a pas besoin de mesures de réception. Les
actes du droit communautaire pénètrent les ordres juridiques nationaux sans le
secours d’aucune mesure nationale d’introduction4 à l’exception des directives. En
droit interne, l’application de la norme de droit public est obligatoire sur l’étendue du
territoire national de façon impersonnelle, abstraite et générale. Elle est une
expression de la souveraineté interne de l’État. Une telle application peut être spatiale,
temporelle, personnelle et matérielle. Elle peut se dérouler en période normale ou en
période de crise. La notion de crise « évoque généralement un phénomène soudain
et brutal, qui bouleverse l'ordre habituel des choses, provoque un grand déran-
gement, mais pour une brève durée : son aspect temporaire est, avec son intensité,
l'une de ses deux caractéristiques dominantes »5. Prévisible à raison de sa périodicité,
« la crise est identifiable parce qu'isolable. Par divers de ses aspects, elle tranche : par
l'intensité des dangers qui l'amènent et qu'elle contient, par l'étendue des
perturbations qu'elle provoque, et par son caractère temporaire, elle constitue un
phénomène suffisamment précis et déterminable pour que le droit en fasse une
catégorie, assortie d'un régime juridique propre »6. C’est avec la constitution de
Weimar de 1919 que, la crise a été systématisée dans une prévision et un régime
juridiques dans les démocraties occidentales7. La crise peut consister en une guerre,
un trouble intérieur, des catastrophes naturelles ou encore une maladie. C’est le cas
du Covid-19. La maladie à coronavirus 2019 (Covid-19) est une maladie infectieuse
due à un Coronavirus découvert récemment. Elle s’est déclenchée vers la fin de
l’année 2019 telle une éruption volcanique initialement en Chine et précisément dans
la ville Wuhan, puis s’est propagée en Europe, en Amérique et en Afrique. Cette
maladie a très vite été qualifiée de pandémie mondiale par l’Organisation mondiale
de la santé (OMS)8. Il s’en est suivi un chamboulement total de par son bilan : environ
500 millions de malades dans le monde et 6,18 millions de décès. Sur le plan du droit,
cette crise est un trouble à l’ordre public. De part ce fait, elle a entrainé la mise sur
pied des mesures d’ordre public telle que la déclaration de l’état d’urgence qui est une
législation de crise. Cet état « demeure, en effet un état de droit adapté aux
circonstances de crise »9. Sur le plan administratif, un régime de police administrative
a été mis en place en vue de maintenir l’ordre public10. En clair, il s’agit d’un état
d’urgence sanitaire. Selon la Loi française n° 2020-290 du 23 mars 2020 en son
article 2, l’état d’urgence sanitaire « peut être déclaré sur tout ou partie du territoire
métropolitain ainsi que du territoire des collectivités régies par les articles 73 et 74 de

4 SOMA, (A.), « Les caractères généraux du droit communautaire », Revue CAMES/SJP, n° 001/2017,
p. 2.
5 MOURGEON (J.), « Les crises et les libertés publiques », Pouvoirs, n° 10, 1979, p. 43.
6 Ibid, p. 43.
7 Idem.
8 Elle n’est pas la première pandémie du genre. Le monde en a connu d’autres. Les plus grandes sont : la

peste de Justinien, la peste noire, la fièvre jaune, le choléra, la grippe espagnole, la grippe asiatique, la
grippe de Hong Kong, le sida.
9 GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, LGDJ, 30e édition,

2016-2017, p. 702.
10 CHAPUS (R.), Droit administratif général, Paris, Montchrestien, tome 1, 15ème édition, 2001, p. 699.

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la Constitution et de la Nouvelle-Calédonie en cas de catastrophe sanitaire mettant

en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population ». Cet état est subséquent
à l’urgence de santé publique de portée internationale11.
D’emblée, les crises et les libertés sont inconciliables12. Pourtant, il s’agit d’un
couple majeur pour la souveraineté de l’État. Deux raisons en justifient. D’un côté,
l’état de crise est constitutionnellement consacré13. Toutes « les mesures de
protection de l’État forment nécessairement partie de la constitution de cet État et,
en temps de crise, il n’est pas paradoxal de dire qu’elles deviennent des normes
supérieures aux autres principes constitutionnels, et en particulier, à toutes ces libertés
fondamentales qui ne peuvent être que subordonnées au maintien effectif de l’État
lui-même »14. D’un autre côté, la législation de crise est généralement attentatoire aux
libertés car le fait de laisser libre cours aux libertés en période de crise constitue un
obstacle à la résorption de la crise et en même temps une accentuation du péril15.
Désireuses d’une « paix sociale qui les alimente autant qu'elle se nourrit d'elles, les
libertés publiques sont par nature dans l'incapacité de s'accommoder des crises qui,
toujours, les altèrent, les réduisent, voire les anéantissent »16. Mais, cette négation des
libertés se fait dans le respect de certains principes17 et sous le contrôle du juge. La
législation de crise se situe « aux côtés du droit » et non « à côté du droit »18. L’état
d’urgence vise à terme le bon exercice des droits et libertés. Sa finalité est le Salus
Populi. La législation encadrant la pandémie du Covid-19 se situe dans l’ordre public.
Ce dernier est une forme de gestion des risques19. L’ordre public sanitaire « impose
(…), selon les risques, des vaccinations, des visites médicales obligatoires, des
hospitalisations d’office ou des mesures de confinement, et, en accordant le droit

11 Selon le Règlement sanitaire international en son article 1, l’urgence de santé publique de portée

internationale s’entend d’un événement extraordinaire dont il est déterminé, qu’il constitue un risque
pour la santé publique dans d’autres Etats en raison du risque de propagation internationale de maladies ;
et qu’il peut requérir une action internationale coordonnée.
12 Quelques fois, il ne peut y avoir de conflit entre les normes de sécurité de l’Etat et la reconnaissance

des libertés publiques. Voir TREMBLAY (G.), « Les libertés publiques en temps de crise », Les cahiers de
droit, 13(3), 1972, p. 401.
13 Article 9 de la constitution camerounaise du 18 janvier 1996, article 25 de la constitution gabonaise du

26 mars 1991 modifiée le 19 aout 2003, l’article 101 de la loi constitutionnelle du Bénin du 11 décembre
1990, l’article 16 de la constitution française du 4 octobre 1958, etc.
14 TREMBLAY (G.), « Les libertés publiques en temps de crise », Les cahiers de droit, 13(3), 1972, p. 401.
15 MOURGEON (J.), « Les crises et les libertés publiques », op.cit., p. 42.
16 Ibid., p. 41.
17 Selon la jurisprudence Doublet de 1959, l’obligation de prendre une mesure de police est subordonnée

à trois conditions : « il faut que la mesure de police soit indispensable pour faire cesser un péril grave résultant
d’une situation particulièrement dangereuse pour l’ordre public ».
18 GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, op.cit., p. 660.
19 Les risques sont avant tout des « instruments de gouvernement ». Ils « permettent, dans une société

donnée, d’identifier et d’instiller des normes de comportement à la fois aux humains et aux non-humains
que sont les animaux, les objets techniques ou encore les virus ». Voir FALLON (C.), THIRY
(A.), BRUNET (S.), « Planification d’urgence et gestion de crise sanitaire. La Belgique face à la pandémie
de Covid-19 », Courrier hebdomadaire du CRISP 2020/8-9 (n° 2453-2454), pp. 5-68. Disponible sur
www.cairn.info, consulté le 8 novembre 2021.

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universel aux soins (…), assure également un rôle de prophylaxie sociale »20. Les
normes d’ordre public ont un rang supérieur aux autres normes. La norme21 tire son
existence d’une source ou d’un énoncé normatif. Le Professeur Éric MILLARD
affirme qu’elle ne signifie pas un acte mais « une signification d’un acte de volonté »22,
un acte par lequel le jurislateur veut que quelque chose « doit avoir lieu ». Elle est une
prescription, c’est-à-dire une autorisation, une permission, une habilitation, une
interdiction et une obligation23. Elle est alors « un ordre »24, ce qui implique une
expression de volonté manifestée par un acte qui confère des droits et obligations à
des sujets déterminés conformément à l’ordre juridique. Dans cette logique, « les
normes juridiques promulguées par les organes de création du droit sont
impératives... »25 La norme peut être de droit public ou de droit privé dans l’ordre
interne. Si celle de droit privé régit des relations interpersonnelles, celle de droit public
régit les relations entre les particuliers et l’État. Il se confond au droit positif. La
norme de droit public est celle qui renvoie au droit positif. Deux normes de droit
public nous intéressent dans cette réflexion : le droit à la santé et le droit à la vie.
Le droit à la santé est un droit reconnu à l’homme concret ou « situé »26, un droit-
créance proportionnel à la situation économique des États. Il est physique et
mental27. Il doit être accordé à tous sans discrimination. Il est difficile d’assigner un
contenu spécifique au droit à la santé. Au sens strict, il renvoie aux normes suivantes :
le droit aux soins, le droit à la sécurité sociale, la gratuité des soins médicaux. Au sens
large, le droit à la santé renvoie au bien-être (droit à la nourriture, droit au logement,
bref au cadre et à la qualité de vie). La dimension la plus essentielle du droit à la santé
est l’accès aux soins. Il présente l’aspect le plus tangible, le plus exigible même, du
droit “générique” à la santé. Le droit aux soins « apparaît comme l’un des droits
fondamentaux de la personne en ce qu’il serait inhumain de ne pas soigner une
personne malade alors que des moyens de le faire existent, mais il constitue aussi le
plus fondamental des droits des malades en ce qu’il est à la base de l’acte médical. En
fait, l’expression d’accès aux soins revient à reconnaître un droit d’accéder aux soins,
expression rarement utilisée »28. Le droit aux soins est parfois considéré comme

20 SÈVE (R.), « Avant-Propos : la mesure de l’ordre public », in Archives de philosophie du droit, L’ordre

public, Paris, Dalloz, tome 58, 2015, p. XIII.

21 Dans ce sens, par norme « on entend le contenu, la substance d’une règle élaborée selon les exigences « procédurales »

de telle ou telle source formelle ». DAILLIER (P.), FORTEAU (M.), PELLET (A.), Droit international public,
Paris, LGDJ, 8e édition, 2009, p. 126.
22 MILLARD (E.), « Qu’est-ce qu’une norme juridique », in Cahier du Conseil Constitutionnel, n° 21, 2006,

p. 89.
23 Idem.
24 KELSEN (H.), Théorie générale du droit et de l’État, Traduction Charles Eisenmann, 1962, p. 95.
25Ibid., p. 95. Allant dans le même sens, le Professeur CHEVALLIER affirmera que la règle de droit

s’exprime essentiellement à l’impératif. Voir CHEVALLIER (J.), « L’ordre juridique », disponible sur
http://www.u-picardie.fr, consulté le 25/09/2015, p. 9.
26 DAVID (E.), « Le droit à la santé comme droit de la personne humaine », RQDI, 1985, p. 65.
27 Ce droit est encadré par l’article 12 du Pacte international relatif aux droits sociaux, économiques et

culturels.
28 BIOY (X.), « Le droit d’accès aux soins : un droit fondamental ? », In Isabelle Poirot-Mazères, L’accès

aux soins, disponible sur https://book.openeditions.org, pp. 37-71. Consulté le 18 octobre 2021.

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détaché du droit à la santé, parfois comme faisant partie dudit droit. Dans la présente
réflexion, il est perçu comme faisant partie du droit à la santé.
Le droit à la vie est un droit impératif, un droit-liberté reconnu à l’homme abstrait.
Il est le premier des droits de l’homme dans la mesure où il permet la protection des
autres droits de l’homme. Il s’oppose à la privation de la vie qui peut consister en la
mort, la disparition forcée, etc. Il en existe des exceptions29. Le droit à la vie à deux
dimensions. Celle négative interdit aux États d’ôter la vie. Celle positive amène l’Etat
à protéger la vie des personnes qui sont sous sa compétence et à traquer afin de punir
ceux qui l’enfreignent. C’est dans cette dimension positive que se trouve la question
du Covid-19.
Le droit à la santé est un « droit-carrefour »30. Son contenu, un kaléidoscope des
droits31. Il est subséquent du droit à la vie. L’on peut même dire qu’il est
nécessairement associé au droit à la vie32. Sa juridicité est fonction des instruments
qui l’énoncent. Son respect est absolu quand il se traduit au respect du droit à la vie.
Toute violation du droit à la santé est une violation du droit à la vie. Une mauvaise
hospitalisation des patients peut-être une cause de contamination des autres patients.
Ce dernier semble être un fondement assuré pour engager la responsabilité de l’État
en cas de crise sanitaire33.
L’intérêt de la présente étude est actuel tout comme l’est la pandémie du
Coronavirus. Depuis sa propagation, les institutions se sont trouvées dos au mur.
Cela s’est ressenti à travers le dispositif de réaction mis en place. Les infrastructures,
les ressources humaines et la norme de droit public ont été mobilisées dans ce
contexte crisogène. Cela a infléchi l’application des normes tout en ébranlant les
principes basiques du droit. Les procédés de gestion de cette pandémie ont montré
la limite des États. Il est donc question ici de mettre en lumière la gestion du Covid-
19 et la reconfiguration des normes de droit public constitutionnel que sont le droit
à la vie et le droit à la santé.
Le champ matériel de cette réflexion est celui des droits et libertés fondamentaux.
Le droit constitutionnel et les traités internationaux en sont géniteurs, ils en
constituent la trame de fond. Le temps de l’étude est aussi celui du Coronavirus. Il
va de 2019 à nos jours puisque la pandémie a cours quoique de manière atténuée.
L’on observera que l’espace de l’étude est aussi celui du Covid-19, l’espace-monde.
La comparaison des différentes modalités de gestion par des États permettra d’y
desceller un droit constitutionnel de la gestion des crises sanitaires.
L’application du droit à la santé et du droit à la vie ont présenté une diversité de
régimes qui laisse interrogateur. En effet, l’accès aux soins notamment aux lits, aux

29 C’est le cas de la peine de mort et de l’euthanasie etc.

30 BELANGER (M.), Introduction à un droit mondial de la santé, Paris, AUF, 2009, p. 99.
31 DAVID (E.), « Le droit à la santé comme droit de la personne humaine », op.cit., p. 64.
32 Il suffit de mentionner l’interruption volontaire de la grossesse (IVG), l’euthanasie, le respect de la vie,

etc.
33 Notons qu’il n’est pas évident d’engager la responsabilité de l’Etat pour faute sanitaire. Voir KHOURY

(L.), « Crises sanitaires et responsabilité étatique envers la communauté », RUDS, n° 46, 2016, p. 263.

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respirateurs et au personnel soignant donnent l’impression d’un échec de l’État. Le

droit à la vie en contexte d’une pandémie extrêmement virulente n’a pas permis de
protéger la vie mais plutôt de choisir arbitrairement qui doit vivre ou mourir « dans
un contexte de valorisation extrême » dudit droit34 par les sociétés démocratiques.
L’on est donc fondé de se poser la question de savoir quels sont les tenants et les
aboutissants de l’application de ces deux normes de droit public. Dit autrement,
quelles sont les différentes inflexions dont ont été victimes l’application du droit à la
santé et du droit à la vie pendant la séquence du Covid-19 ? Telles les plaques
tectoniques, l’application des deux normes a été éprouvée (I) pour finir par être
transformée (II).

I- Une application éprouvée

La séquence du Covid-19 s’est révélée comme une véritable épreuve pour les
États dans leur mission de protection des droits de l’homme. Contrairement au
temps normal, l’application du droit à la vie et du droit à la santé a été secouée (A)
entrainant le bouleversement du cadre normatif actuel (B).

A- L’application secouée des deux normes

Le droit à la santé a connu des secousses (1). En plus, la virulence de la pandémie
du Coronavirus a conduit à assimiler le droit à la santé au droit à la vie (2).

1- Le difficile respect du droit à la santé

Santé publique, droit médical, droit de l’homme, voici des morceaux choisis
intéressants. Il est admis qu’il est impossible de faire avancer la santé publique au
détriment des droits de l’homme même si cela n’est pas sans difficulté35. Le rapport
tendu entre santé et droits de l’homme est donc posé. Les objectifs de la santé
publique sont la prévention, la protection, la promotion et la surveillance de la santé.
Les Etats dans leur politique sanitaire, ont l’obligation de respecter, de protéger et
mettre en œuvre le droit à la santé qui en découle. Parmi ces obligations se trouve la
question de la disponibilité des infrastructures sanitaires. Ces obligations ont été
difficilement respectées lors de la pandémie Covid-19. L’obligation de mise en œuvre
du droit à la santé est étatique. Elle peut être vue sous l’angle des maladies
épidémiques. Les États « sont tenus d’adopter des mesures […] contre toute menace
mise en évidence par des données épidémiologiques ». L’adoption de telles mesures
dans le cadre de la gestion du Coronavirus a remis en cause l’obligation primaire de
respecter le droit à la santé. En effet, cette mise en œuvre en période de crise sanitaire
a plutôt tenu compte du contexte. Il s’agit d’un contexte de crise. Or l’obligation de

34 ANDRIANTSIMBAZOVINA (J.) ; GAUDIN (H.), MARGUENAUD (J.-P.), EIALS (S.), SUDRE

(F.) (Dir.), Dictionnaire des droits de l’homme, Paris, PUF, 1ère édition, 2008, p. 978.
35 GAYMARD (H.), « Préface », in MANN (J.) (Dir.), Santé publique et droit de l’homme, Séminaire du 8 et

9 novembre 1996, Paris, Espace éthique de l’assistance publique hospitalière, inédit.

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respect est générale et prend plus en compte la période normale. La mise en œuvre
du droit à la santé se fait in concreto alors que l’obligation de respect est une obligation
in abstracto. Cette mise en œuvre du droit à la santé permet aussi d’évaluer les actions
posées par les États. Ces derniers ont l’obligation générale de construire les
infrastructures sanitaires et leur doter des ressources adéquates. La qualité signifie
que les « installations, biens et services en matière de santé doivent être scien-
tifiquement et médicalement appropriés et de bonne qualité. Cela suppose
notamment du personnel qualifié, des médicaments et du matériel hospitalier
approuvés par les instances scientifiques et non périmés »36. Est-ce que les États ont
disposé des infrastructures suffisantes ? Quel est le degré d’évaluation de la suffisance
infrastructurelle ? Il semble que dans certains pays, les infrastructures ont été
insuffisantes. Cela s’est constaté par l’absence des salles et des lits d’hospitalisation
ainsi que des respirateurs etc. Les infrastructures sanitaires doivent assurer à tous des
services médicaux et une aide médicale en cas de maladie. Il doit y avoir un cadre
général permettant à l’hôpital public de soigner tous les malades. En pratique, cela
passe par l’octroi de moyens humains, matériels et financiers suffisants37. La
disponibilité d’un tel cadre permet l’accessibilité aux soins aussi bien en période
normale qu’en période de crise sanitaire. Ce dernier point se traduit par la « mise en
place d’un système de soins médicaux d’urgence en cas d’accidents, d’épidémies et
de risques sanitaires analogues » et « l’accès rapide, dans des conditions d’égalité, aux
services essentiels de prévention, de traitement et de réadaptation ». Sur ce point, la
gestion du Covid-19 a montré que les infrastructures sanitaires et les ressources ont
été insuffisantes car les hôpitaux ont manqué des médicaments et des places pour
soigner des malades. Toute chose qui a remis en cause le droit aux soins qui est
l’élément phare du droit à la santé. Le reproche fait aux Etats porte sur leur inaction
ou leur omission de règlementer, et leur défaut de mettre en œuvre la règlementation
ou leur négligence dans cette mise en œuvre38. Cela suscite des interrogations.
Le droit aux soins dans sa dimension objective impose l’accès aux soins. Pour le
service public de la santé, il en découle que les patients ne sont pas abandonnés par
les médecins39. L’obligation de continuité des soins impose que quelles que soient les
circonstances40, « elle soit assurée et que le médecin ne puisse pas abandonner ses
malades en cas de danger public. Au nom de cette continuité des soins, un couple de
médecins a pu, par exemple, être mis en demeure de ne pas partir en vacances

36 FOE NDI (C.), La mise en œuvre du droit à la santé au Cameroun, op.cit., p. 11.
37 TASSE (E.), « Droit à la santé, droit à la vie et coronavirus. La décision publique face à l’incertitude
scientifique » disponible surhttps://doi.org/10.4000/cdst.2908, consulté le 24 septembre 2021.
38 KHOURY (L.), « Crises sanitaires et responsabilité étatique envers la communauté », RUDS, n° 46,

2016, pp. 265-266.

39 BIOY (X.), « Le droit d’accès aux soins : un droit fondamental ? », In Isabelle Poirot-Mazères, L’accès

aux soins, disponible sur https://book.openeditions.org, pp. 37-71. Consulté le 18 octobre 2021.
40 Selon l’article 3 (2) du décret camerounais n° 83-166 du 12 avril 1983 portant Code de déontologie des

médecins, ces derniers ne peuvent « abandonner ses malades, même en cas de danger public, sauf ordre
écrit de l’autorité compétente ».

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ensemble par le maire d’une commune rurale »41. La continuité du service public de
la santé pour être efficace doit s’accompagner des autres lois de Rolland. Cette
continuité peut être rompue lorsque d’autres conditions ne sont pas respectées. Ces
différentes observations relatent bien la complexité des attentes envers l’État en
période de crise. Comment déterminer si une menace, une situation était
raisonnablement prévisible ou imminente ? Comment apprécier le comportement de
l’État et dire s’il a ou non manqué à son obligation de prévention ? Deux lectures
pourraient s’affronter. La première consisterait à prendre acte de la nature et de
l’ampleur inédites de la crise du Coronavirus. Jamais la communauté internationale
n’a eu à affronter une épidémie de ce type se propageant à une vitesse foudroyante
et touchant toutes les régions du monde. De ce point de vue-là, on peut estimer
qu’elle était imprévisible et que l’État a fait « ce qu’il a pu » compte tenu des
informations qui étaient à sa disposition. La seconde lecture consisterait à partir du
constat que la crise du Coronavirus n’est pas la première pandémie. Les États étaient
avertis et auraient donc dû prévoir un plan d’urgence ou un plan de gestion des
catastrophes42. Dans une situation complexe, l’on peut aussi aborder la bonne foi des
États dans la gestion du Covid-19. Ceux étant de bonne foi ont effectivement mis les
moyens dont ils disposaient pour faire face à la pandémie, mais ceux de mauvaise foi
l’ont minimisé. C’est le cas lorsqu’un État dispose de ressources financières, mais soit
dépourvu de la volonté d’utiliser au maximum ces ressources pour donner effet au
droit à la santé. Le Brésil43 en est un exemple.
Le droit à la santé est un droit subjectif et programmatoire dont la garantie variera
selon des situations rationae personne et rationae loci. Les États doivent prouver qu’ils ont
tout fait pour le garantir. Pendant le Covid-19, le droit à la santé a été mis en mal
parce que les structures sanitaires étaient débordées aussi bien sur le plan
infrastructurel que de la ressource humaine. L’on a observé un défaut d’accès aux
soins, un accès discriminatoire ou inégalitaire aux soins, l’hésitation du personnel
soignant à travailler, un plan de riposte léger. En 2020, en Belgique, « les gouvernants
se sont retrouvés à improviser leur gestion de crise parce que les dispositifs en place
ont été pensés et dimensionnés pour d’autres crises, de plus faible ampleur »44.
D’autres États ont mis sur pied une fausse impression de plan. L’une des images les
plus choquantes est celle provenant d’Italie où les centres hospitaliers ont été
incapables d’offrir des soins aux malades du Covid-19 à cause de l’insuffisance des
infrastructures sanitaires. Dans ce pays, dans la ville de Naples par exemple, certains

41 BIOY (X.), « Le droit d’accès aux soins : un droit fondamental ? », In Isabelle Poirot-Mazères, L’accès
aux soins, disponible sur https://book.openeditions.org, pp. 37-71. Consulté le 18 octobre 2021.
42 Idem.
43 TV5, « Covid-19 au Brésil : Bolsonaro accusé de ‘’crime contre l’humanité’’ », disponible sur

https://information.Tv5monde consulté le 8 novembre 2021.

44 FALLON (C.), THIRY (A.), BRUNET (S.), « Planification d’urgence et gestion de crise sanitaire. La

Belgique face à la pandémie de Covid-19 », Courrier hebdomadaire du CRISP 2020/8-9 (n° 2453-2454),
pp. 5-68. Disponible sur www.cairn.info, consulté le 8 novembre 2021.

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malades ont été placés sous oxygène dans leur voiture faute de place dans les
hôpitaux45.
Lors de la réaction contre le Covid-19, « il y a eu peu de certitudes, si non celle
qu’il incombe aux services hospitaliers de tout faire pour tenter de sauver, avec les
connaissances et moyens dont ils disposent, les malades qui leurs sont confiés »46.

2-L’assimilation des deux normes

L’assimilation des deux normes se justifie par la faible justiciabilité du droit à la

santé d’une part et à cause de la virulence du Covid-19 d’autre part. Le droit à la santé
reste un pseudo-droit, un droit à juridicité variable dont la justiciabilité est encore plus
discutée en période de crise. Il dispose des assises juridiques variées. Tantôt, il est
consacré dans des sources contraignantes, tantôt dans des sources non
contraignantes. Lorsqu’il est consacré dans les premières sources, sa juridicité est
absolue, dans les secondes, sa juridicité est discutée. La juridicité du droit à la santé
est aussi faible à cause de la multiplicité de ses débiteurs. Tantôt, ses normes régissent
des catégories économiques différentes (pauvres et riches), tantôt, des catégories
vulnérables (enfants, mères, personnes handicapées etc.)47. Une telle variabilité rend
problématique sa justiciabilité qui plus est, confère une obligation de moyen aux
États. En période de crise sanitaire, il est difficile d’engager la responsabilité de l’État
devant le juge. Cela s’explique par la séparation des pouvoirs. En effet, la mise en
œuvre de la politique de la santé publique revient à l’exécutif. Il n’est pas de la
compétence du pouvoir judiciaire d’en contrôler car les juridictions insistent
généralement sur « l’importance de l’indépendance constitutionnelle dont bénéficie
le décideur public à titre de représentant du citoyen dont la santé est en jeu »48. Les
décisions exécutives des pouvoirs publics sont donc protégées par une immunité dès
lors qu’elles impliquent l’établissement discrétionnaire de priorités, l’allocation de
ressources ou la conception de plans ou programmes d’intervention49. Le droit aux
soins ne peut que jouir d’une protection par ricochet des autres droits surtout lorsqu’il
manque d’une consécration normative autonome. La tendance a toujours été celle
de l’assimilation du droit à la santé au droit à la vie. Il s’agit d’une assimilation
jurisprudentielle et même constitutionnelle. C’est le cas de la constitution
ukrainienne50. Selon l’article 6 (1) du Pacte international relatif aux droits sociaux,
économiques et culturels, « Le droit à la vie est inhérent à la personne humaine. Ce
droit doit être protégé par la loi. Nul ne peut être arbitrairement privé de la vie ». Le
droit à la vie peut s’appliquer aux soins de santé. Dans l’affaire Cabal et Pasini
c. Australie, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels considère « que le

45 France Télévision, « Covid-19 : en Italie, des malades placés sous oxygène dans leur voiture faute de

place dans les hôpitaux », disponible sur www.francetvinfo.fr consulté en ligne le 05 juillet 2021.
46 WASCHMANN (P.), « Les libertés et les mesures prises pour lutter contre la propagation du covid-

19 », LexisNexis SA – La semaine juridique – édition générale- N° 20-21- 18 mai 2020, p. 950.

47 DAVID (E.), « Le droit à la santé comme droit de la personne humaine », op.cit., pp. 68 et ss.
48 KHOURY (L.), « Crises sanitaires et responsabilité étatique envers la communauté », op.cit., p. 266.
49 Ibid., p. 275.
50 Article 3 de la constitution ukrainienne du 28 juin 1996 modifiée le 7 février 2019.

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fait de ne pas isoler les détenus souffrant de maladies contagieuses des autres détenus
pourrait soulever des questions au titre du paragraphe 1 de l’article 6 […] »51.
Désormais les États doivent protéger le droit à la vie de toute menace, qu’elle soit ou
non imputable à l’État. Dans l’affaire Toussaint c. Canada, le même Comité considère
ainsi que « le droit à la vie recouvre le droit des personnes de ne pas subir d’actes ni
d’omissions ayant pour but ou résultat leur décès non naturel ou prématuré, et le
droit de vivre dans la dignité. De plus, l’obligation des États parties de respecter et
garantir le droit à la vie fait face aux menaces et situations raisonnablement prévisibles
qui mettent la vie en danger. Il peut y avoir violation de l’article 6 par les États parties
même si de telles menaces ou situations n’ont pas effectivement abouti à la perte de
vie »52. Les États doivent désormais prévenir les risques liés aux maladies poten-
tiellement mortelles. La Cour européenne des droits de l’homme a déjà reconnu que
la première phrase de l’article 2 § 1 pouvait imposer une obligation positive de l’État :
protéger la vie de l’individu […] contre le risque d’une maladie pouvant entraîner la
mort ». L’obligation de protéger le droit à la vie et le principe de précaution semblent
adaptés à la crise du Coronavirus. La première contraint les États à agir pour protéger
le droit à la vie des personnes placées sous leur juridiction. La seconde insiste sur le
fait que le doute et l’incertitude scientifiques ne doivent pas empêcher les pouvoirs
publics d’agir. Plus encore, l’incertitude n’est pas un motif exonératoire. Néanmoins,
les obligations positives et le principe de précaution risquent de se heurter à plusieurs
obstacles. Le premier et non des moindres est celui de la nature de l’obligation mise
à la charge des États parties. L’obligation de protéger le droit à la vie est une
obligation de moyen. Autrement dit, les États doivent tout mettre en œuvre pour
éviter que le risque se réalise (la mort d’un individu). Ils ne sont pas tenus de remplir
l’objectif. On ne saurait en effet leur reprocher de ne pas avoir réussi à maintenir
quelqu’un en vie s’ils ont tout fait pour y arriver. C’est un point sur lequel insistent
de nombreux auteurs : les États doivent protéger le droit à la vie et non la vie elle-
même53. Le second obstacle découle du premier : « c’est la marge nationale
d’appréciation. Si les États sont contraints à tout mettre en œuvre pour protéger le
droit à la vie des individus, les moyens auxquels ceux-ci doivent recourir restent à
déterminer. Elle ne veut pas être trop prescriptive et refuse donc de reprocher à un
État d’avoir privilégié un moyen au détriment d’un autre »54. Au vu de tout ce qui a
été dit, le droit à la vie est plus adapté que le droit à la santé à la crise du Coronavirus.
D’abord, parce que le premier est mieux protégé que le second. Il est prévu par tous
les instruments conventionnels de protection des droits de l’homme et la
jurisprudence qui lui est consacrée ne cesse de s’étoffer et de créer, au gré des affaires,
des obligations nouvelles touchant un nombre croissant de domaines – notamment

51 CDH, Cabal et Pasini c. Australie, 2003, communication n° 1020/2001, disponible sur www.escr-org/fr
consulté en le 9 janvier 2022.
52 CDH, Nell Toussaint c. Canada, 2018, communication n° 2348/2014 disponible sur www.escr-org/fr

consulté en le 9 janvier 2022.

53 TASSE (E.), « Droit à la santé, droit à la vie et coronavirus. La décision publique face à l’incertitude

scientifique » disponible surhttps://doi.org/10.4000/cdst.2908, consulté le 24 septembre 2021.

54 Idem.

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économiques et sociaux. Par bien des aspects, la gestion d’une crise épidémique et
sanitaire est proche de celle d’une catastrophe naturelle. Les similitudes sont
nombreuses. Elles exposent toutes deux les individus au risque sérieux de perdre la
vie. Elles confrontent toutes deux les pouvoirs publics au défi de l’incertitude
scientifique. Cela a bouleversé les deux normes.

B- Le bouleversement du cadre normatif actuel

Ce bouleversement s’observe à travers l’état d’urgence sanitaire. Cet état a
excessivement violé les droits de l’homme (1). Toute chose qui se vérifie à travers le
plan de priorisation de soins québécois (2).

1- La violation excessive des droits de l’homme

Plus l’on parle des droits et libertés fondamentaux, plus les États sont enclins à les
violer. C’est la tendance contemporaine. L’on pense avec le Professeur Patrick
WASCHMANN que la dérogation aux libertés tend à devenir le principe car il « suffit
qu’apparaissent de nouvelles menaces : terrorisme meurtrier, pandémie, perturba-
tions économiques (…) pour que l’on cède immédiatement et sans débat approfondi
sur les libertés »55. La gestion du Coronavirus a permis de l’illustrer. Le Covid-19 qui
est une crise sanitaire mondiale ne pouvait qu’entrainer un ensemble de réaction de
la part des États. Il fallait d’abord lui trouver un fondement constitutionnel. Ainsi,
cette pandémie entre dans le régime d’exception reconnu dans les constitutions
démocratiques. Il entraine un déplacement de pouvoirs du législatif vers l’exécutif à
travers l’état d’urgence mieux encore l’état d’urgence sanitaire conférant « au
gouvernement, des prérogatives exceptionnelles de puissance publique qui, en temps
normal, ressortissent de la compétence de la représentation nationale »56. L’état
d’urgence est une loi de circonstance qui comprime les libertés publiques en cas de
péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’évènements
présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique. La
séquence du Covid-19 a mis sur pied l’état d’urgence dans plusieurs États. Il s’est agi
d’adopter des mesures comprimant drastiquement des libertés afin de maîtriser la
pandémie. L’ordre public a été troublé. Il a fallu activer des mesures de police. Il
convient de dire que ces mesures doivent respecter certaines conditions. D’emblée,
l’objectif de protection de la santé publique constitue traditionnellement « une arme
de restriction massive »57. Le Covid-19 a entrainé une restriction inédite à l’exercice
des libertés fondamentales. Elle a « conduit à des restrictions sans précédent à
l’exercice des libertés fondamentales »58. Il s’agit là d’une addition dangereuse au fait
que « les médecins ont le sentiment que l’application des droits de l’homme est à la

55 WASCHMANN (P.), « Les libertés et les mesures prises pour lutter contre la propagation du covid-

19 », op.cit., p. 948.
56 GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, op.cit., p. 700.
57 BOULOIS (X.), « La fin des droits de l’homme ? », RDLF, 2020, Chron n° 60 disponible sur

www.revuedlf.com. Consulté le 28 octobre 2021.

58 Idem.

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fois utopique et trop lente. Aujourd’hui, alors que les problèmes de santé publique
ont été identifiés comme relevant du respect des droits de l’homme, ils adoptent une
position favorable à une action immédiate et concrète »59. L’application de la norme
de droit public au covid-19 est une application liberticide au regard de l’évolution du
droit de la gestion des crises sanitaires. En effet, les mesures imposées aujourd’hui
étaient impensables il y a de cela trente ans à propos du sida. Ces restrictions sont
instituées au nom du droit à la vie, en particulier celui des personnes les plus fragiles
en raison de leur état de santé, de leur âge ou de la sensibilité de leur patrimoine
génétique aux agressions liées au coronavirus »60. En plus de sa similarité d’avec les
autres mesures d’état d’urgence ; celles prises contre le Covid se particularisent « par
l’ampleur des restrictions aux libertés prises dans le cadre de l’État d’urgence sanitaire
mais aussi par le fait que lesdites mesures ont concerné l’ensemble de la
population »61. Il n’était plus question de « restreindre les libertés de quelqu’un pour
assurer la protection de tous contre le risque terroriste. Il s’est agi de restreindre les
libertés de tous pour tous nous protéger. De ce point de vue, cette crise évoque plutôt
les politiques de mise en œuvre en matière de santé publique »62. La liberté consiste
à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas autrui. Le Professeur Eric DAVID écrivait déjà
que les droits de l’homme « ne correspondent pas seulement à des obligations de
l’État envers l’individu ; ils engendrent également des obligations des individus les
uns par rapport aux autres »63. C’est là l’autre facette des exceptions à la liberté révélée
par le Coronavirus. Il a imposé aux citoyens le pouvoir de faire tout ce qui ne nuit
pas à la société64. Toute chose qui montre l’insuffisance du libéralisme face au
collectivisme, de la liberté négative à l’égard de la liberté positive. A cet effet, il a été
reconnu la licéité du vaccin obligatoire contre le Covid-1965. Cela rappelle le
« drittwirkung » allemand66. Sous l’effet de la peur, gouvernés et gouvernants, organes
de décision et organes de contrôle ont consenti des limitations considérables aux
libertés67. Les États peu démocratiques ont renforcé des restrictions des libertés pour
finir par se vanter de maitriser la pandémie. La restriction des libertés en période de

59 MANN (J.), « Préambule sante publique et droits de l’homme : quelle problématique ? », in MANN

(J.) (Dir.), Santé publique et droit de l’homme, Séminaire du 8 et 9 novembre 1996, Paris, Espace éthique de
l’assistance publique hospitalière, inédit.
60 WASCHMANN (P.), « Les libertés et les mesures prises pour lutter contre la propagation du covid-

19 », op.cit., pp. 949-950.

61 BOULOIS (X.), « La fin des droits de l’homme ? », RDLF, 2020, Chron n° 60 disponible sur

www.revuedlf.com. Consulté le 28 octobre 2021.

62 Idem.
63 DAVID (E.), « Le droit à la santé comme droit de la personne humaine », op.cit., p. 80.
64 CHAPUS (R.), Droit administratif général, op.cit., p. 712.
65 CE, 6 mai 2019, n° 419242, disponible sur www.conseil-état.fr consulté le 03 novembre 2021.
66 Le drittwirkung des droits fondamentaux est aussi appelé « effet horizontal ou effet reflexe » présent

en droit constitutionnel allemand. Il signifie que « les normes de la Loi fondamentale allemande (le
« Grundgesetz) produisent des effets entre personnes privées et non seulement à l’égard des pouvoirs
publics (effet vertical) ». Voir ANDRIANTSIMBAZOVINA (J.) ; GAUDIN (H.), MARGUENAUD
(J.-P.), EIALS (S.), SUDRE (F.) (Dir.), Dictionnaire des droits de l’homme, op.cit., p. 301.
67 WASCHMANN (P.), « Les libertés et les mesures prises pour lutter contre la propagation du covid-

19 », op.cit., p. 948.

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crise ne laisse indifférent tout régime qu’il s’agisse d’un régime libéral ou totalitaire.
Seulement le degré de restriction est encore plus intensifié dans ceux totalitaires. La
« nocivité des libertés lors d'une crise n'est pas moindre dans des sociétés plus
monolithiques, davantage accoutumées à les subordonner à la prééminence de
finalités totalisantes : soit que la crise commande un degré supplémentaire de leur
affaiblissement, porté jusqu'à l'inanition ; soit qu'elle bouleverse au point de faire
sauter tous les verrous qui les contenaient, et d'ouvrir la porte au déferlement de la
liberté »68. En Chine, les autorités ont confiné la population se trouvant sur le
territoire national. L’on y a aussi noté l’« enfermement des malades, assuré par la
condamnation de la porte d’entrée de leur domicile »69. D’autres similarités existent.

2- L’exemple du plan de priorisation des soins québécois

Assurer l’ordre public sanitaire, c’est « décider et entreprendre les mesures propres
à prévenir (…) les risques de maladie »70. Face à la saturation des hôpitaux entrainant
l’insuffisance des lits et des respirateurs, le Québec a mis sur pied un programme
garantissant un accès rationnel aux soins. C’est le « Protocole national de priorisation
pour l’accès aux soins intensifs adultes en contexte de pandémie extrême ». En effet,
la pandémie du Covid-19 « commande une gestion des lits et ressources de soins
intensifs dans une perspective nationale, et vise les patients adultes considérés
globalement. L’objectif « de priorisation en situation extrême de pandémie est de
minimiser la mortalité de la manière la plus juste possible »71. C’est sa justification.
Les principes directeurs du Protocole sont la maximisation des bénéfices, la
proportionnalité, la non-discrimination, la transparence et la confiance, l’efficacité, la
durabilité ainsi que l’équité. Le protocole n’admet pas de discrimination sur le choix
des patients. Sous l’angle de l’éthique, il y est fait mention de la nécessité que la
priorisation des soins se fonde, de manière objective, sur les principes de justice et
d’équité. La mise en œuvre de ces principes n’a pas suffi à respecter l’application du
droit à la santé et du droit à la vie. Tout commence par le choix des patients. Il doit
se faire entre les patients remplissant les critères de chaque étape mais dont les lits
sont insuffisants en soins intensifs (dans ce cas, choisir le patient ayant un meilleur
pronostic clinique et un moindre risque de sevrage ventilatoire)72. Il y a aussi un choix
à faire entre les patients qui attendent une admission aux soins intensifs. Dans ce cas,
il faut appliquer les décisions cycle de vie73, nombre du personnel soignant74,

68 MOURGEON (J.), « Les crises et les libertés publiques », op.cit., p. 42.

69 WASCHMANN (P.), « Les libertés et les mesures prises pour lutter contre la propagation du covid-
19 », op.cit., p. 949.
70 CHAPUS (R.), Droit administratif général, op.cit., p. 702.
71 Santé et Services sociaux du Québec, Priorisation pour l’accès aux soins intensifs (adultes) en contexte extrême de

pandémie, p. 15.
72 Ibid., p. 27.
73 Cette règle de décision met de l’avant « l’équité intergénérationnelle » en priorisant les personnes

présentant un moins grand nombre d’étapes de vie devant elles.

74 Cette règle permet de favoriser le traitement de membres du personnel de santé et services sociaux qui

sont exposés aux risques de contagion lorsqu'ils fournissent des soins et services à la population.

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randomisation75. Le choix des patients qui seront priorisés pour l’accès aux lits et les
ressources des soins intensifs est fait par une équipe de priorisation qui n’est pas en
contact des patients. Cette équipe est détachée des personnes visées et a la
responsabilité de faire les choix les plus objectifs possible. Pour cela, il est pris en
compte des indications cliniques. Les indications cliniques de soins intensifs
permettent d’identifier les patients qui peuvent bénéficier d'une admission en soins
intensifs. Ces indications portent principalement sur l’insuffisance respiratoire et le
choc, car c’est la capacité à fournir un respirateur et un soutien hémodynamique qui
différenciera l’unité de soins intensifs des autres secteurs de soins aigus. Les
diagnostics et paramètres cliniques permettent d’établir une pronostication à court
terme des patients lors d’un séjour aux soins intensifs. Ils indiquent la probabilité de
survivre à une maladie aiguë et le risque d’un sevrage ventilatoire prolongé. A chance
de survie égale, l’on procède au cycle de vie, le personnel soignant et la randomisation.
Le déclenchement du Protocole se fait en trois étapes. La préparation à la priorisation
s’amorce une fois la mise en tension à 150 % de niveau de saturation. C’est le niveau
d’alerte. Mais la première étape commence à 200 % de niveau de saturation des
hôpitaux. L’étape 2 « priorise les patients donc le taux de mortalité estimé est inférieur
à 50 % ou ceux qui n’ont pas un risque élevé de sevrage ventilatoire prolongé aux
soins intensifs »76. L’étape 3 « priorise les patients dont le taux de mortalité estimé est
inférieur à 30 % ou ceux qui n’ont pas un risque de séjour prolongé aux soins
intensifs »77. Ces étapes sont renversées à partir du moment où la situation se décante.
A partir du moment où les lits de soins intensifs se libèrent et les patients qui y
attendent une admission ne répondent pas aux diagnostics et paramètres cliniques de
l’étape 3, un processus de transition inverse s’enclenche vers l’étape 2, puis vers
l’étape 178. Si le Protocole a atteint ses objectifs, il ne souffre pas moins de critiques
au regard des droits de l’homme notamment ceux de la vie et de la santé. Il y a d’abord
la légalité ou l’opportunité de la mise en application des critères de priorisation qui
pose problème. En plus, dès le début de la pandémie, la tendance a été de transférer
automatiquement les personnes âgées de Covid-19 dans des établissements de soins
aigus, sans respecter leur volonté auparavant exprimée. Si la méthode d’allocation des
ressources sans précédent devait être appliquée, des patients se verraient refuser
l’accès aux soins intensifs afin que l’on puisse donner priorité à un patient dont les
chances de survie sont jugées supérieures. Toutefois, il s’agit d’un bouleversement
majeur dans l’approche traditionnelle en matière de soins, puisqu’à la suite d’une
décision médicale sans consentement préalable, les personnes « les plus faibles »

75 Lorsque toutes les autres règles de décision ne permettent pas de prioriser, l’équipe de priorisation

procède par randomisation. Cette approche de la justice permet une égalité des chances entre individus.
76 Santé et Services sociaux du Québec, Priorisation pour l’accès aux soins intensifs (adultes) en contexte extrême de

pandémie, op.cit., p. 26.

77 Ibid., p. 28.
78 Ibid., p. 29.

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seront « sacrifiées » »79. Le droit à la santé et le droit à la vie ont connu des lourds
étirements qui les ont transformés.

II- Une application transformée

L’application du droit à la santé et du droit à la vie a été transformée. Les deux

normes ont revêtu de nouvelles figures (A). Ainsi peut-on élaborer un meilleur cadre
futur (B) pour des raisons de sécurité juridique.

A- Les nouvelles applications des deux normes

Ces nouveautés se présentent par la banalisation du droit à la vie (1) et la
reconnaissance de la discrimination sanitaire (2).

1- La relativité du droit à la vie

Le droit à la vie est inhérent à la personne humaine. Ce droit doit être protégé par
la loi. Nul ne peut être arbitrairement privé de la vie. La vie est sacrée, il faut la
protéger. Le décret camerounais n° 83-166 du 12 avril 1983 portant Code de
déontologie des médecins dispose que le « respect de la vie constitue en toute
circonstance le devoir primordial du médecin »80. L’interdiction de la privation
arbitraire de la vie quoiqu’elle soit absolue a connu une relativisation pendant la
gestion du Covid-19. L’on a procédé à la sélection des patients méritant la vie en
partant de leurs indications cliniques. Au Québec, ceux ayant moins de chance de
survie se sont vus refuser l’accès aux soins intensifs en faveur de ceux ayant un
meilleur pronostic vital. En plus, en cas d’égalité entre deux patients ayant un même
pronostic vital, il fallait choisir au hasard lequel des deux allait être admis aux soins
intensifs. L’arbitraire est donc affirmé ici. Son interdiction liée à la sacralité de la vie
s’est vue désacralisée. Par ailleurs, certains prolongements du droit à la vie n’ont pas
été respectés. C’est le cas des conditions de la mort. La jurisprudence
constitutionnelle espagnole « veille à ce que l’État, lorsqu’il a la charge de personnes
vulnérables, prévienne tout risque vital. Dans un arrêt de 1996, il était question d’un
détenu atteint d’une maladie coronarienne mais dont le service pénitentiaire avait
écarté la libération conditionnelle. Le Tribunal constitutionnel a au contraire estimé
que la liberté conditionnelle de personnes atteintes de maladies très graves et
incurables présentant un risque vital relève d’une exigence constitutionnelle. La
même décision relève d’ailleurs que l’État ne saurait imposer une intervention
chirurgicale pourtant nécessaire et permettant le maintien en détention81. Cette

79 CLOUTIER (S.), BRYN (W.-J.), RAVITSKY (V.), « Priorisation et handicap : le risque de biais et de
discrimination » disponible sur https://policy options.irpp.org/fr consulté le 20 octobre 2021.
80 Article 1.
81 Les décisions rendues le 25-03-1996, 48/1996, Boletín oficial del Estado, 102, et le 27.04.1996, 13-

16/CODICES ESP-1996-1-008.

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obligation n’a pas été respectée pendant la gestion du Covid-19. L’extrême virulence
du Coronavirus a permis de comprendre que l’insuffisance des soins ou
l’administration discriminatoire des soins entrainait par là une violation du droit à la
santé et du droit à la vie car pas de soins, pas de vie. Le Coronavirus a montré que
les insuffisances de la mise en œuvre du droit à la vie et du droit à la santé ne sont
pas condamnables. Les mesures « ont privé les malades, en particulier ceux plongés
dans le coma, ainsi que les mourants, de la présence de leurs proches et ces derniers
de la possibilité d’observer les rites de séparations d’avec les morts. Le droit à la vie,
dont la protection est mise en avant, ne doit pas non plus faire oublier la nécessaire
préservation de la qualité de la vie et du respect dû à la personne humaine (cas
particulier des personnes âgées isolées de leur famille)82. Il est à noter que les proches
des patients admis aux soins intensifs ou non, n’ont pas pu avoir de contacts avec
eux. Concrètement, cela signifie que des décès sont advenus sans la présence des
proches. Cela reflète bien cette constante contemporaine à accorder moins de crédit
à la mort. Pourtant, il ne faut pas négliger le déterminant culturel de la santé. Il
correspond « à la manière pour une Communauté (…) d’aborder la vie et la mort en
fonction des croyances ancestrales, qui orientent la façon de se soigner »83. Pourtant,
dans bien des cas, pour ne pas dire dans la plupart des cas, les patients ont déjà fait
valoir leurs volontés – soit verbalement à leurs proches ou dans un mandat de
protection, dans une directive médicale anticipée ou encore dans un formulaire de
niveau des soins qu’elles (ou leurs représentants) ont signé – de ne pas recevoir de
soins « extraordinaires » et de ne pas être transférés dans un établissement de soins
aigus. Devant la forte probabilité qu’ils y meurent isolés, intubés, nourris
artificiellement, dans un climat déshumanisé, ils ont estimé préférable de recevoir de
bons soins et, le cas échéant, des soins de fin de vie, dans leur milieu de vie, et de voir
leur souffrance soulagée dans un climat de sérénité et en pouvant être accompagnés
de quelques membres de leur famille. De tout ce qui précède, le droit à la vie a été
fragilisé en période de crise sanitaire. Il en est de même de la non-discrimination.

2- L’acceptation de la discrimination sanitaire

La « non-discrimination demeure malgré tout, le concept clé théorique et pratique

des droits de l’homme »84. L’égalité et la non-discrimination « constituent à la fois des
droits fondamentaux de la personne humaine et des valeurs sociales et politiques
essentielles du système démocratique85. Sont égaux « ceux qui se trouvent dans des
catégories que le droit définit comme identiques : c’est l’égalité de traitement »86.

82 WASCHMANN (P.), « Les libertés et les mesures prises pour lutter contre la propagation du covid-

19 », op.cit., p. 951.
83 BELANGER (M.), Introduction à un droit mondial de la santé, op.cit., p. 114.
84 GRUSKIN (S.), « Cadres, contexte et contenus des droits de l'homme, Chapitre I », in MANN (J.)

(Dir.), Santé publique et droit de l’homme, Séminaire du 8 et 9 novembre 1996, Paris, Espace éthique de
l’assistance publique hospitalière, inédit.
85 ANDRIANTSIMBAZOVINA (J.) ; GAUDIN (H.), MARGUENAUD (J.-P.), EIALS (S.), SUDRE

(F.) (Dir.), Dictionnaire des droits de l’homme, op.cit., p. 357.

86 Ibid., p. 358.

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Discrimination et égalité vont de pair. C’est sous « l’acception d’une violation du

principe d’égalité qu’apparait le concept de discrimination ». La non-discrimination
apparait comme une formulation négative de l’égalité. En période de crise sanitaire,
la non-discrimination cède sa place à la discrimination et à l’inégalité. La
« jurisprudence constitutionnelle laisse au législateur le soin de graduer l’accès aux
soins par la politique de prise en charge par l’assurance maladie. Seuls les soins
considérés comme vitaux forment le noyau dur impliquant éventuellement la gratuité
pour les catégories les plus économiquement faibles »87. La non-discrimination
signifie que les installations biens et services en matière de santé doivent être
accessibles à tous en particulier aux groupes de populations les plus vulnérables ou
marginalisés conformément à la loi et dans les faits sans discrimination. Mais en
situation de crise, la discrimination remplace son contraire. En effet, la
« discrimination revient lorsque la ressource thérapeutique se raréfie. Le cas des soins
innovants ou avancés, donc rares, pose à son tour des questions spécifiques de
régulation juridique. Si les textes en affirment la nécessité, le réalisme conduit à une
mise en œuvre de sélections qui se libèrent des exigences d’un droit fondamental »88.
C’est ce qu’illustre le Protocole québécois. Ce dernier a procédé à la sélection des
patients n’ayant pas le plus besoin des soins mais ceux pouvant y ressortir vivant. Il
semble ainsi qu’il ne s’est pas seulement agi d’offrir de soins aux patients méritant la
vie mais surtout aussi de rationnaliser l’utilisation des ressources hospitalières. La
signification est qu’en matière sanitaire, la discrimination peut être normale ou
anormale. Celle normale est celle qui consiste à offrir des soins aux personnes les plus
nécessiteuses. Elle assimile la non-discrimination et l’égalité formelle de traitement.
Ce type de discrimination n’est pas contraire aux droits et libertés. Mais la
discrimination anormale est celle qui semble être légalisée par le Covid-19. Elle
consiste plutôt à offrir des soins de façon inégale non aux patients ayant le plus besoin
des soins, mais à ceux qui ont le plus de chance d’en guérir. Il y a là une idée excessive
d’une non-discrimination et d’une égalité substantielle de traitement. L’égalité
juridique substantielle « exige qu’en ce qui concerne les droits et les obligations, les
mêmes normes soient appliquées à tous. Selon cette conception, il convient de tenir
compte des particularités et des différences objectives, qui doivent être respectées,
non seulement par les autorités chargées de l’application de la loi, mais surtout par
les organes législatifs »89.

B- Pour une meilleure application des deux normes

Jean-Jacques ROUSSEAU affirmait que « Tout État libre où les grandes crises
n’ont pas été prévues est à chaque orage en danger de péril ». C’est la raison pour
laquelle « il existe, en vue d’assurer la légitime défense de l’Etat ou de la République,

87 BIOY (X.), « Le droit d’accès aux soins : un droit fondamental ? », In Isabelle Poirot-Mazères, L’accès

aux soins, disponible sur https://book.openeditions.org, pp. 37-71. Consulté le 18 octobre 2021.
88 Idem.
89 PARTSCH (K. J.), « Les principes de base des droits de l’homme : l’autodétermination, l’égalité et la

non-discrimination », in VASAK (K.), Les dimensions internationales des droits de l’homme, Unesco, 1978, p. 73.

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qui lui est substantielle, un droit de circonstance caractérisé par le double souci de
prévisibilité des crises et de la juridicité des ripostes »90. Le Coronavirus n’est pas la
première pandémie connue. Mais elle n’a pas pour autant été gérée comme il le fallait.
Toute chose qui montre la difficulté de la gestion des crises sanitaires. Que peut faire
le droit face à telles situations ? Il faut apprendre du passé91, des manquements et
consolider les acquis. Pour cela, il faut prévoir les programmes nationaux de gestion
de crises sanitaires (1) tout en rationnalisant leur usage (2).

1-La nécessité des programmes de prévention efficients

La veille sanitaire, la vigilance sanitaire, l’alerte sanitaire mondiale, la surveillance

sanitaire sont des composantes essentielles du droit à la santé. Comme obligation in
concreto et fondamentale, les États doivent mettre en œuvre « au niveau national une
stratégie et un plan d’action en matière de santé publique, reposant sur des données
épidémiologiques ». Ces derniers doivent « prendre des mesures pour prévenir, traiter
et maîtriser les maladies épidémiques et endémiques ». La prévention touche non
seulement à la lutte contre les maladies, mais aussi la recherche du bien-être physique,
mental et social92. La prévention peut être primaire lorsqu’elle vise à éradiquer une
épidémie ; secondaire, lorsque des moyens de dépistages sont disponibles ; tertiaire
quand l’on cherche à empêcher des rechutes93. La mise en œuvre de ces niveaux de
prévention a existé pendant le Covid-19. Mais des hésitations et la disponibilité des
tests de dépistages, des cache-nez et même l’incertitude quant à l’efficacité du vaccin
pour empêcher des rechutes ont été manifestes. La planification d’urgence consiste
pourtant « à anticiper les mesures, les procédures, les outils et les mécanismes de
coordination à mettre en place pour une mobilisation rapide des moyens nécessaires
afin de faire face à la situation et d’assurer la sécurité des personnes et des biens »94.
L’existence d’un tel dispositif théorique engage des mécanismes opérationnels qui
seront en alerte. Si la majorité des États en dispose, il faut surtout en interroger
l’efficacité à faire face à la crise. Ce fut le cas du Taiwan qui a pu maitriser l’évolution
de la pandémie Covid-19 en partant de l’expérience du SRAS95. Après cette épidémie,
son gouvernement a créé la « National Health Command Center » qui est un
organisme dédié à la gestion des désastres sanitaires »96. Dans certains pays
notamment ceux en développement par contre, la gestion de la crise Covid-19 a
connu des difficultés à cause d’un manque ou d’un très faible droit prévisionnel ; les
mesures prises ont été souvent sans fondement juridique si non celui de la nécessité.

90 GICQUEL (J.), GICQUEL (J.-E.), Droit constitutionnel et institutions politiques, op.cit., p. 660.
91 L’expérience de la gestion de l’épidémie du SRAS aurait pu aider les Etats à mieux faire face au Covid-
19.
92 BELANGER (M.), Introduction à un droit mondial de la santé, op.cit., p. 109.
93 Idem.
94 FALLON (C.), THIRY (A.), BRUNET (S.), « Planification d’urgence et gestion de crise sanitaire. La

Belgique face à la pandémie de Covid-19 », Courrier hebdomadaire du CRISP 2020/8-9 (n° 2453-2454),
pp. 5-68. Disponible sur www.cairn.info, consulté le 8 novembre 2021.
95 Le Syndrome respiratoire aigu.
96 Idem.

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Face à de telles situations, l’ordre public reste l’outil indispensable de gestion de crise.
Il permet en plus d’être un contrepoids de l’exécutif quant à la restriction des libertés.
C’est là son autre facette. La complexité et la mutabilité de l’ordre public dont le
besoin d’adaptation aux risques est permanent. En « ne suivant pas complètement
ceux qui considèrent que la démocratie moderne manifeste une certaine prééminence
de l’exécutif, on pourrait ainsi considérer que l’ordre public, produit même de
l’exercice de la souveraineté, s’est en quelques sortes, sinon externalisé, du moins
polycentré, dans un vaste jeu de checks and balances adapté à la gestion des risques en
situation d’incertitude »97. Maintenant il reste à rationaliser l’ordre public pour une
gestion efficiente des crises sanitaires.

2-La rationalisation de la gestion des crises sanitaires

La rationalisation de la gestion des crises sanitaires passerait par le dialogue, le

calcul des coûts et la culture sanitaire. L’ordre public est un outil de gestion des risques
sanitaires qui ne rime pas toujours avec la rationalité. Cela impose un lourd défi aux
gouvernements car ils doivent maintenir cet ordre. Pour cela, il faut partir de
l’approche des risques qui consiste à étudier les réalités du terrain. L’entame d’un
« dialogue structuré » avec les différents acteurs est indispensable. La « détermination
de l’échelle des risques et de la mise en œuvre proportionnée des outils d’intervention
publique qui en découlent se heurte évidemment à la qualité de l’information,
nécessairement incomplète puisqu’elle concerne le futur, même s’il est proche :
combien de spectateurs dans un fan zone ? de mutations d’un virus grippal ? »98 La
communication d’urgence est importante. Elle consiste à transmettre aux citoyens
directement concernés les informations pertinentes pour garantir leur propre sécurité
sanitaire d’une part et les informer des évènements et de la manière dont la crise
sanitaire est gérée par les autorités. En cas de déclenchement de la phase d’urgence,
« la responsabilité d’informer la population relève de l’autorité qui gère la crise au
niveau stratégique (…) et qui reste la source légitime d’information pour la
population »99. Le manque de communication peut conduire au refus d’une grande
partie de la population à adhérer au respect des mesures gouvernementales. C’est le
cas notamment en Afrique. La santé publique, « en tant que santé « politique », doit
donc chercher à faire évoluer les populations sur la base des droits de l’homme, c’est-
à-dire donner aux individus les moyens d’adopter les bons comportements,
précisément parce qu’ils ont le choix »100. Mais cela dépend aussi d’autres facteurs.

97 SÈVE (R.), « Avant-Propos : la mesure de l’ordre public », in Archives de philosophie du droit, L’ordre

public, op.cit., p. XVIII.

98 Ibid., p. XIV.
99 FALLON (C.), THIRY (A.), BRUNET (S.), « Planification d’urgence et gestion de crise sanitaire. La

Belgique face à la pandémie de Covid-19 », Courrier hebdomadaire du CRISP 2020/8-9 (n° 2453-2454),
pp. 5-68. Disponible sur www.cairn.info, consulté le 8 novembre 2021.
100 BRÜCKER (G.), « Le meilleur programme de sante publique s'appuie sur les droits de l'homme », in

MANN (J.) (Dir.), Santé publique et droit de l’homme, Séminaire du 8 et 9 novembre 1996, Paris, Espace
éthique de l’assistance publique hospitalière, inédit.

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L’un des problèmes de la santé publique est l’absence d’une structure conceptuelle
cohérente, une terminologie capable de nommer et de repérer concrètement les
origines fondamentales des problèmes sanitaires, un consensus sur des processus et
des modalités d’intervention adaptées à des sociétés dont les conditions de vie sont
précaires et qui favorisent l’émergence des problèmes sanitaires. La divergence
d’opinions, l’incompréhension entre médecins et chercheurs sur les traitements à
administrer quant au Covid-19 ont largement contribué à ternir la sécurité sanitaire.
Le corps médical n’est pas unanime quant aux mesures de traitement de la pandémie.
Les propos de M. Didier RAOUL en sont illustratifs. Il en est de même de la tension
entre les fabricants de vaccins et les fabricants d’hydroxy-chloroquine. La santé de
l’homme a été relégué au second rang au détriment des intérêts stratégiques101 se
traduisant en termes financiers. Il faut calculer les moyens financiers à déployer en
cas d’urgence sanitaire. Cela devra passer par l’ajustement de la loi de finances. Dans
le cadre de la CEMAC, pour atténuer l’ampleur des effets macro‐économiques de la
crise du Covid‐19, il a été recommandé aux États membres l’adoption, dans les plus
brefs délais, des lois de finances rectificatives de l’année budgétaire 2020, pour aligner
la gestion des finances publiques sur des prévisions actualisées et réalistes de recettes
budgétaires et pour renforcer les moyens de lutte contre la propagation de la
pandémie du Coronavirus, tout en garantissant le service de la dette102. Au
Cameroun, l’ordonnance n° 2020/001 du 03 juin 2020 modifiant et complétant
certaines dispositions de la Loi n° 2019/023 du 24 décembre 2019 portant Loi de
finances de la République du Cameroun pour l’exercice 2020 a été adoptée. Un tel
correctif budgétaire implique des calculs qualitatifs et prudents. En clair, pour faire
face à des risques sanitaires, le Professeur René SEVE propose de fixer comme
objectif méthodologie de « corréler les indicateurs de performance et de les créer s’ils
n’existent pas, à des évaluations monétisées de manière à situer les résultats de l’État
pour une politique d’ordre public particulièrement sur une échelle commune à tous
les programmes. Si cette monétisation s’avérait impossible, on pourrait en déduire
que l’indicateur doit être amélioré »103. Il s’agit des « travaux de métrologie de l’ordre
public » pouvant influencer les finances publiques. En effet, quelques années
auparavant, un rapport conjoint de l’ONU et de la Banque mondiale estimait le coût
d’une pandémie de grippe aviaire à trois milliards de dollars104. Ils devraient aussi
permettre de guider les politiques opérationnelles en priorisant les actions à fort
impact et en évitant les effets catalogues de très nombreuses « stratégies

101 AIMAR (P.), COVID-19. Enquête sur un virus. Manipulations, Vols, Meurtres, Influences et Guerres
Médiatiques, Paris, Le Jardin des Livres, 2021, 264 pages.
102 NYABEYEU TCHOUKEU (L.), « COVID 19 et dispositions économiques des traités de la

Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale », LE NEMRO, Revue trimestrielle de droit

économique, avril-juin 2020, p. 233.
103 SÈVE (R.), « Avant-Propos : la mesure de l’ordre public », in Archives de philosophie du droit, L’ordre

public, op.cit., p. XX.

104 COUTURE (M.-E.), PAVOT (D.), « Les pandémies et le droit ; vers une plus grande solidarité »,

op.cit., p. 252.

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nationales »105 de santé. En matière sanitaire, il faut tenir compte de l’intérêt général
dans une démarche proactive. Les devoirs de l’État à l’égard du public l’obligent « à
tenir compte d’une myriade d’intérêts divers et contradictoires afin de prendre la
décision qui sert le mieux l’intérêt public »106. C’est la solidarité sanitaire. Elle a deux
sens. La solidarité de la collectivité « envers les individus et les groupes vulnérables,
défavorisés et/ou marginalisés. Elle est alors étroitement associée à la responsabilité
paternaliste de l’État, c’est-à-dire le devoir d’intervention que l’État se voit attribuer
par les citoyens pour protéger la santé comme bien commun »107. Elle renferme aussi
la solidarité des individus « envers la collectivité et, de façon plus particulière, envers
les normes « définies, acceptées et promues » par cette dernière »108.
En plus de la vigilance, il faut aussi surveiller les crises sanitaires potentielles. Cela
suppose une coopération entre les parties prenantes. Elle implique les experts, les
autorités et les premiers concernés que sont les citoyens. Il va falloir concilier
l’expertise à la politique en vue de parvenir à la prospective pour le plus grand bien
de la population. Pour pallier l’inadéquation des réponses que propose la santé
publique, aux problèmes auxquels elle doit faire face, l’on doit proposer l’intervention
d’autres acteurs que les professionnels de santé publique, comme ceux concernés par
les droits de l’homme. En effet, « les professionnels de santé publique savent peu de
choses à propos des droits de l’homme »109. Une bonne rationalisation de gestion des
urgences sanitaires doit reconnaitre le « droit à la culture sanitaire. Il peut être utile en
vue de l’association (nécessaire) entre droit à la santé et devoir de santé »110. En effet,
les mesures primaires et secondaires de prévention du Coronavirus qui sont des
obligations de santé ne peuvent être respectées que si elles prennent en compte la
culture sanitaire des populations. Ici et là, ces mesures ont été boudées traduisant
soit, une insuffisance communicationnelle, soit une contradiction avec les valeurs
communautaires.

Conclusion

En conclusion, la crise est réputée avoir un début et une fin. Elle est spéciale et
entraine aussi des pouvoirs spéciaux reconnus à l’exécutif. Ces pouvoirs spéciaux ont
été excessifs pendant la gestion du Covid-19. La dimension internationale du
Coronavirus a porté un coup sérieux à l’universalité des droits de l’homme avec la
fermeture des frontières, la peur de l’étranger et de son prochain. Toute chose qui

105 SÈVE (R.), « Avant-Propos : la mesure de l’ordre public », in Archives de philosophie du droit, L’ordre
public, op.cit., p. XXI.
106 KHOURY (L.), « Crises sanitaires et responsabilité étatique envers la communauté », op.cit., p. 276
107 COUTURE (M.-E.), PAVOT (D.), « Les pandémies et le droit ; vers une plus grande solidarité »,

op.cit., p. 254.
108 Ibid., pp. 254-255.
109 MANN (J.), « Préambule sante publique et droits de l’homme : quelle problématique ? », in MANN

(J.) (Dir.), Santé publique et droit de l’homme, Séminaire du 8 et 9 novembre 1996, Paris, Espace éthique de
l’assistance publique hospitalière, inédit.
110 BELANGER (M.), Introduction à un droit mondial de la santé, op.cit., p. 115.

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montre la fragilité de la solidarité internationale face aux pandémies111. L’observation

de l’insuffisance des infrastructures sanitaires a rapproché le droit à la santé à celui de
la vie à cause de la virulence de cette maladie. L’application du droit à la santé et du
droit à la vie a connu beaucoup d’inflexions. Ces deux normes ont été terrassées et
ont acquis par ce fait, d’autres significations. Pourtant, le respect des droits de
l’homme doit constituer le fil d’Ariane de toute politique sanitaire sur toute sa durée.
Une crise qui se prolonge dans le temps cesse d’être périodique et devient endémique
provoquant une normalité redoutable. La présence continue du Coronavirus laisse
penser à une crise endémique car elle ne laisse qu’un très petit répit aux États.
Toutefois, les pouvoirs exceptionnels qu’il confère aux gouvernants ne sont que
limités temporellement112. Cela peut constituer une psychose pour les droits et
libertés fondamentaux et un prétexte de prolongement des pouvoirs spéciaux. Le
caractère endémique du Covid-19 peut consister une « tendance à amplifier
démesurément la crise en invoquant la permanence, non plus du fait, mais de la
menace, afin d'entretenir une crise latente, sous-jacente, dont le mystère suscite les
craintes les plus vives pour justifier la disparition totale et durable des libertés »113.
Mais si cela perdure, les mesures ne seront pas respectées par la population. Cela
entrainant des mécontentements et donc un boom pandémique.

111 COUTURE (M.-E.), Pavot (D.), « Les pandémies et le droit ; vers une plus grande solidarité », op.cit.,
p. 259.
112 MOURGEON (J.), « Les crises et les libertés publiques », op.cit., p. 44.
113 Ibid., p. 48.

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Deuxième partie :
L’INFLUENCE DE LA COVID 19
SUR L’APPLICATION DE LA NORME
EN DROIT ADMINISTRATIF
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Chapitre 1 : Les changements apportés par la pandémie

du covid-19 au droit des services publics

Par Hilaire AKEREKORO

Maître de conférences.
Agrégé de droit public (CAMES).
Directeur du Centre du Droit de l’État
et des Droits des Personnes en Afrique (CeDEP).
Université d’Abomey-Calavi (Bénin).

Résumé
La pandémie du Covid-19 n’a pas manqué d’influencer le droit des services
publics. Elle y a apporté des changements positifs certains, lesquels ont touché tant
la gestion des services publics que leur contrôle. Si la numérisation des services
publics n’est pas nouvelle, la pandémie du Covid-19 l’a accru au point de générer le
recours à la visioconférence et au télétravail. Cependant, cette pandémie a aussi eu
des effets pervers pour les services publics de sorte à réduire la portée des
changements positifs observés dans le droit des services publics. La réflexion
prospective qui peut être proposée ici va dans le sens d’une meilleure appropriation
des changements positifs qui sont notés et d’une mise en œuvre effective et efficace
des valeurs et des principes du service public pour que la réforme de l’État, déjà
engagée dans de nombreux États dans le cadre du nouveau management public, ne
constitue une coquille vide.
Mots-clés : Droit des services publics, pandémie du Covid-19, changements,
modernisation et transformation du droit public, transparence administrative et
numérique.

Abstract
The Covid-19 pandemic has not failed to influence the law of public services. It brought about
positive changes, which affected both the management of public services and their control. While the
digitization of public services is not new, the Covid-19 pandemic has grown to the point of generating
the use of videoconferencing and teleworking. However, this pandemic has also had perverse effects for
public services so as to reduce the scope of the positive changes observed in the law of public services.
The forward thinking that can be proposed here goes in the direction of a better appropriation of the
positive changes which are noted and of an effective and efficient implementation of the values and
principles of the public service so that the reform of the State, already engaged in many States within
the framework of the new public management, does not constitute an empty shell.
Keywords : Public service law, Covid-19 pandemic, changes, modernization and transformation
of public law, administrative and digital transparency.

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Introduction

En de nombreuses situations et occasions, dans de nombreux cas, la naissance des

enfants amène leurs parents à bénéficier des services publics comme les maternités
et les hôpitaux publics. Durant leur vie, que ce soit à l’école publique, lors des
mariages civils, pour leurs besoins de sécurité publique, de santé publique, leurs
démarches quotidiennes dans les administrations et même dans les transports publics
jusqu’à leur mort (pompes funèbres, cimetières publics), les individus sont accueillis
et accompagnés par les services publics. La naissance d’un service public à la vie
juridique n’est pas le fait ou le fruit du hasard. En vérité, les services publics sont
créés1 comme ils peuvent être supprimés2.
Expressions de l’exercice des pouvoirs régaliens de l’État (et de ses démem-
brements), les services publics constituent une notion fondamentale du droit public.
Leur sens varie du droit formel aux conceptions non formelles, notamment celles
doctrinales et jurisprudentielles. Sur le plan conventionnel, notamment en Afrique, la
Charte africaine sur les valeurs et les principes du service public (de la fonction
publique) et de l’Administration3 conçoit le service public comme « tout service ou
activité d’intérêt public placée sous l’autorité de l’Administration ». Il appert que cette définition
conventionnelle adoptée au plan régional africain combine les deux approches
organique et fonctionnelle du service et le relie à l’Administration. Au plan légal, le

1 Comme le relève le Professeur Gaston JEZE, « créer un service public, c’est décider que la satisfaction de tel besoin
d’intérêt général pourra être donnée par les procédés du droit public ». JEZE Gaston, Les principes généraux du droit
administratif. Tome 2 - La notion du service public, les individus au service public, le statut des agents publics, Paris,
Dalloz, 3ème édition, 2004, p. 93. La décision de créer un service public réside dans l’intention ou la
volonté des gouvernants. Mais, cette décision est une compétence reconnue au Parlement dans la
tradition juridique française et même dans les Etats francophones, y compris au Bénin. En effet, un
service public est créé, par voie légale, par le législateur et non par les autorités administratives. Toutefois,
la tendance aujourd’hui est telle qu’il est laissé, selon le cas, une possibilité au pouvoir réglementaire pour
créer un service public. En la matière, le principe qui est admis est celui de la liberté de création des
services publics. Autrement dit, le législateur est libre de créer tel ou tel service public. Cependant, ce
principe connaît des aménagements tant et si bien que, en cas de compétence liée, la création des services
publics est « obligatoire ». SEILER Bertrand, Droit administratif. Tome 2- L’action administrative, Paris,
Flammarion, 2016, p. 57. Le principe de la liberté de création des services publics est encore encadré par
des exigences telles que le respect des autres libertés. C’est le cas de la liberté d’entreprendre ou encore la
liberté du commerce et de l’industrie.
2 « Supprimer un service public, c’est décider qu’il ne sera plus fait emploi des théories spéciales du droit public pour la

satisfaction de tel besoin d’intérêt général ». JEZE Gaston, Les principes généraux du droit administratif. Tome 2 - La
notion du service public, les individus au service public, le statut des agents publics, op. cit., p. 93. Sauf lorsque la
Constitution et les textes législatifs rendent la création et l’existence d’un service public obligatoire, le
droit des services publics admet qu’il n’y a pas de droits acquis au maintien d’un service public, qu’il soit
administratif ou industriel ou commercial, et qu’il peut être supprimé. Le débat sur la suppression de
l’Ecole Nationale d’Administration (ENA) en France au cours de l’année 2021 aux fins de la création de
l’Institut du Service Public (ISP) rentre dans cette logique. Les règles applicables à la suppression des
services publics sont celles contenues dans la loi ou dans un acte réglementaire. Cependant, un acte
administratif unilatéral qui porte suppression d’un service public peut être annulé par la juridiction
administrative surtout s’il est susceptible de recours pour excès de pouvoir.
3 Cette Charte est adoptée à la XVIème Session ordinaire de la Conférence des Chefs d’Etat et de

Gouvernement de l’Union Africaine (UA) tenue à Addis-Abeba (Ethiopie) le 31 janvier 2011.

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service public est codifié dans certains États. Ainsi, le Code des obligations de
l’Administration (COA) du Sénégal de 1965, modifié en 2006, énonce : « En raison des
nécessités du service public et du but d’intérêt général poursuivi par les personnes morales de droit
public, celles-ci peuvent conclure des conventions spéciales qualifiées de contrats administratifs »4. De
cette énonciation légale du législateur sénégalais, il découle que le service public n’est
pas défini par la loi. Toutefois, les contrats administratifs qui sont signés par les
personnes publiques le sont en raison des nécessités du service public et de la
poursuite du but d’intérêt général assigné à l’action administrative5.
Dans la doctrine publiciste, l’intérêt de la notion de service public n’est plus à
démontrer, car c’est autour de cette notion que s’est d’ailleurs construite toute la
doctrine juridique de l’État du Doyen Léon DUGUIT, Maître de l’Ecole de
Bordeaux. Pour cet auteur, « l’Etat n’est pas, comme on a voulu le faire et comme on a cru
quelque temps qu’il était, une puissance qui commande, une souveraineté ; il est une coopération de
services publics organisés et contrôlés par des gouvernants »6. Certes, à bien lire la doctrine du
Doyen Maurice HAURIOU, Maître de l’Ecole de Toulouse, qui défend la thèse
institutionnelle de l’Etat7 et à la lumière des conditions d’aujourd’hui, cette
conception duguiste, objectiviste et réaliste de l’État, est fort critiquable, car l’État ne
saurait être réduit aux services publics8. Toutefois, la pensée juridique doctrinale du
Doyen Léon DUGUIT ne manque pas totalement de pertinence scientifique, car dit-
il, « le principe de tout le système du droit public moderne se trouve résumé dans la proposition
suivante : ceux qui en fait détiennent le pouvoir n'ont point un droit subjectif de puissance publique ;
mais ils ont le devoir d'employer leur pouvoir à organiser les services publics, à en assurer et à en
contrôler le fonctionnement »9. Dès lors, il définit le service public comme « toute activité dont
l’accomplissement doit être assuré, réglé et contrôlé par les gouvernants, parce que l’accomplissement
de cette activité est indispensable à la réalisation et au développement de l’interdépendance sociale »10.
Il considère que la continuité est un des caractères essentiels du service public et « tout

4 Article 3 du Code des obligations de l’Administration (COA) du Sénégal de 1965, modifié en 2006.
5 LACHAUME Jean-François, « La notion de service public », in MOREAU Jacques (dir.), Droit public.
Tome 2- Droit administratif, Paris, Economica, 3ème édition, 1995, p. 907.
6 DUGUIT Léon, Traité de droit constitutionnel. Tome II- La théorie générale de l’Etat. Première partie : Eléments,

fonctions et organes de l’Etat, Paris, Editions de Boccard, 1928, p. 59. Le service public est perçu comme une
construction des juristes « pour répondre au problème à la fois pratique de délimitation et théorique de fondation du
droit public, la notion de service public a connu un double enracinement : en droit, où elle apparaît, en dépit de ses limites
immédiatement perceptibles, comme l’une des notions de base du droit administratif ; dans les représentations collectives, le
service public étant devenu une composante essentielle de l’image de l’État ». CHEVALLIER Jacques (éd.), Le service
public, Paris, Presses Universitaires de France, 2018, p. 26.
7 HAURIOU Maurice, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1928, p. 79.
8 C’est d’autant plus vrai que les services publics ne constituent aujourd’hui que l’un des moyens matériels

d’action administrative ou l’une des missions de l’Administration, notamment à côté de la police

administrative et des aides d’Etat, celles-ci faisant appel à des techniques de droit public économique.
AKEREKORO Hilaire, Les grands arrêts de la jurisprudence administrative béninoise, Abomey-Calavi, Les
Editions de la Miséricorde, 2018, p. 534. - Id., Droit public économique. Nouvelles dynamiques béninoises et droit
comparé, Abomey-Calavi, Les Editions de la Miséricorde, 2019, pp. 20-22.
9 DUGUIT Léon, Les transformations du droit public, Paris, Librairie Armand Colin, 1913, p. XVIII.
10 Id., Traité de droit constitutionnel. Tome II - La théorie générale de l’Etat. Première partie : Eléments, fonctions et organes

de l’Etat, op. cit., p. 61.

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acte des gouvernants est sans valeur quand il poursuit un but autre qu’un but de service public. Le
service public est le fondement et la limite du pouvoir gouvernemental »11. Pour sa part, le
Professeur Gaston JEZE, qui fait partie de l’Ecole du service public12, s’est posé la
question de savoir à quoi reconnaît-on qu’il y a service public ? A cette question, il
répond, qu’« il faut rechercher uniquement l’intention des gouvernants touchant l’activité
administrative considérée »13.
Pour comprendre la notion de service public, il faut partir de la notion fonctionnelle
d’administration14. Sur ce plan, l’Administration est moins un ensemble de services
publics considérés organiquement qu’une activité destinée à satisfaire les besoins
d’intérêt général. Ainsi, le Professeur Jacques CHEVALLIER ne dit pas autre chose
lorsqu’il écrit : « La notion de service public relève, à première vue, de l’ordre de l’évidence. Dans toute
société, on trouve un ensemble d’activités considérées comme étant d’intérêt commun et devant être, à ce
titre, prises en charge par la collectivité : le service public évoque cette sphère des fonctions collectives,
nécessaires à l’existence même du social »15. Mais, si l’intérêt général est le but de l’activité
administrative, pour satisfaire cet intérêt, il faut des services publics qui puissent
fonctionner. Alors, l’Administration dispose de deux procédés pour la satisfaction de
l’intérêt général : le procédé de droit privé et le procédé de droit public suivant la
distinction de ROMIEU16. Il importe de se concentrer sur le procédé de droit public.
L’idée du service public, comme le souligne le Professeur Gaston JEZE, est alors
« intimement liée avec celle du procédé de droit public »17. Il est vrai que des personnes privées
peuvent gérer un service public. Mais, tel que conçu, le service public répond à un
régime juridique spécial aux fins de satisfaire l’intérêt général. Dans la jurisprudence
administrative, notamment française et reprise par certains arrêts en Afrique
francophone, la notion de service public figure dans l’arrêt Blanco18. La Haute
Juridiction administrative française évoque les personnes que l’État emploie dans le
service, mais elle ne définit pas le service public. Il a fallu attendre l’arrêt Narcy19 pour

11 Ibidem, p. 62.
12 MELLERAY Fabrice, « Ecole de Bordeaux, école du service public et école duguiste. Proposition de
distinction », in Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, n° 6, 2001, p. 1900.
13 JEZE Gaston, Les principes généraux du droit administratif. Tome 2 - La notion du service public, les individus au

service public, le statut des agents publics, op. cit., p. 16.

14 En effet, en droit administratif, il existe deux manières de définir l’Administration, l’une organique,

l’autre fonctionnelle. Sur le plan organique, l’Administration est un ensemble de services publics. Ainsi
perçue, la notion de service public est reliée à celle d’Administration qui « a pour mission de satisfaire aux
besoins d’intérêt général : défense nationale, police, justice, voirie, etc. ». JEZE Gaston, Les principes généraux du droit
administratif. Tome 2 - La notion du service public, les individus au service public, le statut des agents publics, op. cit., p. 1.
15 CHEVALLIER Jacques (éd.), Le service public, op. cit., p. 3.
16 Conseil d’Etat français, Terrier, 6 février 1903.
17 JEZE Gaston, Les principes généraux du droit administratif. Tome 2 - La notion du service public, les individus au

service public, le statut des agents publics, op. cit., p. 2.

18 Tribunal des Conflits français, Blanco, 8 février 1873 : « Considérant que la responsabilité, qui peut incomber à

l’Etat, pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu’il emploie dans le service public, ne peut être
régie par les principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier ; Que cette responsabilité
n’est ni générale, ni absolue ; qu’elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier
les droits de l’Etat avec les droits privés ».
19 Conseil d’Etat français, Narcy, 28 juin 1963.

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que la lacune soit comblée et que la précision soit apportée20. Plus tard, elle ne retient
plus que deux conditions pour qu’il y ait service public : la mission d’intérêt général et
le contrôle21, bien entendu,