Chapitre IV.
Préparation du budget
Ce chapitre traite des fondements de la préparation du budget ainsi que sa procédure
détaillée. Il explore les bases théoriques et pratiques indispensables à une gestion
budgétaire rigoureuse (Section 1). L'analyse portera sur les principes fondamentaux de
l'élaboration budgétaire et les étapes essentielles du processus de préparation (Section
2).
Section 1. les fondements de la préparation du
budget
La préparation du budget relève de la compétence de l’exécutif de la collectivité
territoriale (le président du conseil de la commune pour la commune, le président du
conseil de la préfecture ou la province pour la préfecture ou la province, le président
du conseil de la région pour la région). En pratique, cette élaboration est assurée par
les services administratifs placés sous l’autorité de l’organe exécutif. À cet égard, les
services de l’État (ministère de l’Intérieur, direction générale des collectivités
territoriales, direction des finances des collectivités territoriales) apportent leur
concours aux collectivités territoriales en leur fournissant des informations pertinentes,
notamment par le biais d’une note précédant l’élaboration du budget et détaillant les
données financières, le contexte économique et les orientations générales à prendre en
compte lors de la préparation des budgets.
La préparation du budget constitue une occasion pour l’exécutif et sa majorité
d’affirmer leurs choix et de mettre en avant les priorités affichées dans leur programme
électoral. C’est à travers la succession des budgets élaborés que l’exécutif établit son
bilan lors des élections. Cependant, la marge de manœuvre reste étroite en raison de
l’interdiction de tout déficit. Certaines dépenses doivent impérativement figurer au
budget, soit parce que la loi les impose, soit parce qu’elles traduisent un engagement
antérieur de la collectivité. Il en va de même pour les recettes, dont certaines dépendent
d’un environnement sur lequel les responsables locaux ont peu de prise.
Afin de ne pas compromettre l’avenir et d’exploiter au mieux la situation présente,
l’exécutif recourt à la programmation triennale. Ainsi, la préparation budgétaire
s’appuie sur des données essentielles pour effectuer des comparaisons dans le temps
et dans l’espace, se fonde sur des hypothèses d’évolutions économiques générales ou
locales, et intègre le budget annuel dans une perspective pluriannuelle, favorisée par la
gestion en autorisations de programme et crédits de paiement.
La préparation du budget local est réalisée par le Président du Conseil de la collectivité
territoriale. Elle repose sur une programmation triennale des ressources et des charges
de la collectivité, en accord avec le programme d’action des collectivités territoriales et
les programmes de développement des régions. Cette programmation est actualisée
chaque année pour s’adapter à l’évolution des ressources et des charges. La
programmation pluriannuelle s’inscrit dans le cadre de l’adoption et de l’application
d’une approche de planification.
Pour les communes, le Conseil de la commune élabore un programme d’action sur une
période de six ans, définissant les actions de développement à entreprendre ou à
soutenir sur le territoire communal.
À partir de ce programme d’action, la commune peut recenser l’ensemble de ses
ressources pour les trois années à venir et de les allouer à des projets prioritaires. Les
estimations budgétaires sont directement dérivées des données de la programmation
pluriannuelle.
Le décret n° 2.16.307 (Bulletin officiel n° 6482 du 14 juillet 2016) établit les procédures
et les délais pour l’élaboration de la programmation triennale du budget de la
commune. Cette programmation vise à aligner les objectifs du programme d’action de
la commune avec les projets budgétaires prioritaires en matière d’équipement, et à
déterminer les moyens nécessaires à leur réalisation, afin d’améliorer l’efficacité de
l’utilisation des ressources financières et d’assurer la réussite des projets.
Le décret précise également les modalités et les délais de mise à jour de cette
programmation pour l’adapter à l’évolution de la situation financière de la commune
et aux changements affectant les estimations initiales des ressources et des charges au
cours de la période de programmation.
Ce décret impose aux communes de préparer leur budget sur la base d’une
programmation globale de l’ensemble de leurs ressources et charges financières pour
une durée de trois ans, conformément aux dispositions de la loi organique relative aux
communes. Un arrêté du ministre de l’Intérieur a fixé le modèle de cette
programmation, qui doit être adopté par le Conseil de la commune au plus tard le
15 novembre de chaque année.
Section 2. procédure de préparation du budget
Le budget établit et autorise les revenus et les dépenses de la collectivité territoriale
pour l’année budgétaire à venir. Sa préparation est la responsabilité de l’exécutif local,
qui fixe la politique budgétaire en fonction de son programme et des capacités
financières de la collectivité.
L’exécutif local décide entre les différentes propositions budgétaires soumises par ses
services. Les services financiers rassemblent les demandes budgétaires des services
opérationnels, collectent des informations sur la situation financière de la collectivité,
réalisent des simulations pour évaluer les conséquences des orientations choisies, et
finalisent le budget
§ 1. Les organes intervenant dans le processus de
préparation
Ce paragraphe analysera les rôles essentiels des différents organes dans le processus de
préparation budgétaire. Il mettra en avant les responsabilités des présidents du conseil
en tant qu’ordonnateurs, ainsi que le rôle central de la commission chargée du budget,
des affaires financières et de la programmation. Cette analyse permettra de comprendre
les mécanismes de gouvernance et de coordination qui assurent une préparation
budgétaire efficace et équilibrée.
a. les présidents du conseil en tant qu’ordonnateurs
Le législateur marocain a confié aux présidents des collectivités territoriales (CT) la
tâche de préparer et d’exécuter le budget de leur collectivité. En tant qu’ordonnateurs, ils
jouent un rôle crucial dans la gestion financière et administrative de leur territoire.
Les présidents des CT sont responsables de la préparation du budget annuel, en tenant
compte des besoins et des priorités de leur collectivité. Ils doivent veiller à l’équilibre
budgétaire et à la bonne utilisation des ressources publiques.
Le texte constitutionnel de 2011, spécifiquement dans son article 138, stipule que :
« Les présidents des Conseils des régions et les présidents des autres collectivités
territoriales exécutent les délibérations et décisions de ces Conseils. » De plus,
l’article 140 prévoit que : « Les régions et les autres collectivités territoriales disposent,
dans leurs domaines de compétence respectifs et dans leur ressort territorial, d’un
pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs attributions.
Les lois organiques des collectivités territoriales précisent les responsabilités des
présidents des conseils dans la préparation des budgets locaux. Ainsi, le président du
conseil régional élabore le projet de budget conformément à l’article 197 de la loi
relative aux régions. De même, le président du conseil des préfectures et provinces
conçoit le budget en vertu de l’article 175 de la loi correspondante. Quant aux
communes, la préparation budgétaire est assurée par le président du conseil communal,
selon l’article 183 de la loi organique des communes.
Les présidents des conseils des collectivités territoriales disposent d’une compétence
étendue et exclusive pour élaborer les projets de budgets locaux, tant sur le plan
substantiel que procédural, en leur qualité d’ordonnateurs. Cette compétence englobe
la gestion intégrale des recettes et des dépenses de la collectivité territoriale.
Conformément aux dispositions de l’article 209 de la loi relative aux régions, de
l’article 187 de la loi relative aux préfectures et provinces, et de l’article 196 de la loi
relative aux communes, les présidents des conseils des collectivités territoriales
exercent la fonction d’ordonnateurs des recettes et des dépenses de leur collectivité
respective.
En pratique, l’élaboration du budget est orchestrée par les services administratifs des
collectivités territoriales, tels que les régisseurs de recettes, ainsi que par les
commissions compétentes, notamment celles en charge du budget et des finances de
chaque entité territoriale. Leur efficacité repose sur leur accès privilégié à l’ensemble
des données financières indispensables et à leur spécialisation. Ces données incluent,
entre autres, le volume des revenus, le montant des dépenses, les divers types
d’obligations ayant des implications financières positives ou négatives, ainsi que le
montant des aides, des dons, des prêts et autres informations cruciales à la préparation
du budget.
b. la commission chargée du budget, des affaires
financières et de la programmation
Le processus d’adoption du budget territorial se déroule en plusieurs phases avant son
entrée en vigueur. Initialement, il entre dans une phase de préparation où sont
élaborées les estimations des ressources et des dépenses. Ces estimations sont
compilées dans le document budgétaire, préparé par les présidents des conseils des
collectivités territoriales. Le projet de budget, accompagné des documents annexes
requis1, est ensuite soumis à la commission compétente en matière de budget, des affaires financières
et de la programmation. Cette commission est chargée d’examiner le document, d’analyser
les propositions et de formuler diverses recommandations. L’objectif est de parvenir à
l’approbation d’un budget qui soit à la fois efficient et efficace, en adéquation avec les
évolutions récentes dans le domaine budgétaire.
Cette étape revêt une importance capitale dans le processus d’élaboration du budget
territorial, étant intégrée dans les lois organiques des collectivités territoriales à leurs
trois niveaux. Le législateur a ainsi souhaité conférer aux collectivités territoriales une
plus grande autonomie dans la détermination de leurs projets et choix de
développement territorial, indépendamment de l’intervention de l’autorité
administrative de contrôle, conformément au principe de libre administration. De plus,
cette démarche vise à imprégner le budget d’un caractère participatif, en faisant de la
commission un organe qui contribue activement à la préparation du document
budgétaire.
Le législateur a insisté sur la nécessité de soumettre le projet du budget à la Commission
du budget, des finances et de la programmation, dont le nombre de membres ne doit
pas être inférieur à cinq. Pour les communes de taille moyenne et grande, ce nombre peut
être largement dépassé, sans considération de l’appartenance politique des membres,
qu’ils soient de la majorité ou de l’opposition.
Cette commission constitue l’une des commissions permanentes obligatoires au sein des
conseils des collectivités territoriales, conformément aux dispositions des lois
organiques de 2015 régissant ces entités. Ces commissions doivent être formées lors
de la première session suivant l’approbation de leur règlement intérieur.
1
Décret n° 2-16-316 du 23 ramadan 1437 (29 juin 2016) fixant la liste des documents devant être joints au budget de
la commune soumis à la commission du budget, des affaires financières et de la programmation
Les commissions se réunissent à la demande du président du Conseil, de leur propre
président ou d’un tiers de leurs membres pour examiner les questions qui leur sont
soumises. Ainsi, les présidents des conseils des collectivités territoriales, en vertu des
textes légaux susmentionnés, disposent de toutes larges compétences pour élaborer les
projets de budgets locaux, en leur qualité d’ordonnateurs. Les présidents des conseils
délibérants doivent fournir à ces commissions les informations et documents
nécessaires à l’exercice de leurs fonctions.
Le président de la commission est le rapporteur de ses travaux. Il peut inviter à
participer aux travaux de la commission, à titre consultatif, le personnel en fonction
dans les services de la collectivité territoriale, par l’intermédiaire du président du
conseil. Il peut également faire convoquer à la même fin, par le président du conseil et
par l’intermédiaire du préfet pour les régions, et le gouverneur de la préfecture ou de
la province ou son intérimaire pour les autres collectivités territoriales, les
fonctionnaires et agents de l’État ou des établissements et entreprises publics dont les
compétences couvrent le ressort territorial de la collectivité territoriale.
Les documents nécessaires accompagnant le budget, soumis à l’examen de la
commission du budget, des affaires financières et de la programmation :
La liste des documents nécessaires accompagnant le budget repose sur les fondements
juridiques suivants :
Pour les communes : l’article 185 de la loi relative aux communes et le décret n° 2-16-
316 du 23 ramadans 1437 (29 juin 2016) définissent les documents à joindre au budget.
Pour les préfectures et provinces : l’article 176 de la loi relative aux provinces et
préfectures et le décret n° 2-16-315 du 23 ramadan 1437 (29 juin 2016) déterminent
les documents requis pour le budget.
Pour les régions : l’article 198 de la loi relative aux régions et le décret n° 2-16-314 du
23 ramadan 1437 (29 juin 2016) établissent les documents à inclure dans le budget
régional.
Il s’agit des documents suivants :
Un état de la programmation triennale du budget de la collectivité territoriale.
Le projet de performance au titre de l’exercice concerné.
Un état spécifique des engagements financiers découlant des conventions et des
contrats conclus par la collectivité territoriale, ainsi que des garanties accordées.
Un état spécifique des annuités afférentes au remboursement des emprunts au titre de
l’exercice concerné.
Un état des arrêts et des décisions de justice prononcés à l’encontre de la collectivité
territoriale.
Un état spécifique des recettes encaissées et de celles qui n’ont pas fait l’objet
d’encaissement durant les deux exercices précédents, ainsi que des recettes encaissées
jusqu’au mois de septembre de l’exercice en cours.
Un état spécifique des dépenses engagées et payées au titre des budgets de
fonctionnement et d’équipement au cours des deux exercices précédents, ainsi que des
dépenses engagées et payées jusqu’au mois de septembre de l’exercice en cours.
Une note de présentation relative aux dépenses de fonctionnement, faisant ressortir
leur évolution, leur structure, leurs caractéristiques et leur estimation prévisionnelle au
titre de l’exercice budgétaire concerné et de l’exercice suivant, ainsi que l’évolution de
l’effectif des fonctionnaires.
§2. Les prévisions des recettes et dépenses
Élaborer un budget dans une collectivité locale s’apparente à bien des égards à
composer un puzzle. Il s’agit dans un premier temps de positionner les éléments que
la collectivité connaît avec certitude :
Produit de la fiscalité notifié par l’État
Produit des dotations également notifiées
Annuité de la dette (intérêt en fonctionnement et capital en investissement)
Application des contrats, marchés et conventions
Amortissement des biens
Il s’agit ensuite de positionner les éléments sur lesquels la collectivité dispose d’une
marge de manœuvre un peu plus importante :
Montant des subventions
Montant des investissements
Pour toutes les autres dépenses et recettes, la collectivité va devoir faire une prévision
en utilisant les méthodes appropriées.
a. les recettes
Les prévisions de recettes, établies en premier lieu, s’appuient sur les recettes des
années antérieures. On prend en considération les recettes des deux années précédant
l’année budgétaire en cours, ainsi que les résultats des neuf derniers mois de l’année
précédente (de janvier à septembre inclus). La date de fin septembre est choisie en
raison du lancement des travaux de préparation du budget en octobre.
Le total des recettes des deux années précédentes, additionné aux recettes réalisées du
1er janvier au 30 septembre de l’année précédente, est divisé par 33 (soit 2 ans et
9 mois) et multiplié par 12 pour obtenir une prévision annuelle. Ce résultat est ensuite
inscrit dans le budget en préparation.
Certaines recettes, telles que les loyers ou le produit des concessions, ne sont pas
soumises à cette règle dite des « 33″.
D’un point de vue pragmatique, il est essentiel de vérifier si le calcul des revenus des
neuf premiers mois de l’année en cours respecte les pratiques budgétaires établies et
s’aligne avec le calendrier du conseil de la commune, dont la session budgétaire se tient
généralement début octobre. Cette situation complique l’utilisation des revenus des
neuf premiers mois comme référence et soulève la question de savoir s’il faut se limiter
à la période de huit mois et appliquer la règle des 32 mois (12 +12 +8) au lieu de celle
des 33 (12 +12 +9).
Il est important de noter que cette méthode de prévision, bien que largement diffusée,
ne repose sur aucun fondement juridique dans les lois organiques relatives aux
collectivités territoriales au Maroc.
b. l’appréciation des dépenses
L’appréciation des dépenses est libre dans la limite des contraintes des dépenses
obligatoires (telles que la rémunération du personnel) et de l’enveloppe budgétaire des
recettes. À partir du mois de septembre, suite à la réception de la note d’orientation
budgétaire émise par la Direction générale des Collectivités locales (DGCL), une note
émanant du président du conseil de la collectivité territoriale, sollicite les responsables
des différents services techniques et administratifs de la commune afin qu’ils
établissent leurs impératifs de gestion pour l’année suivante. Cette demande peut
également être formulée simultanément par le Président aux différentes commissions
(concernant les dépenses, les recettes, les tarifications possibles, les équipements à
réaliser, etc.).
C’est une opportunité pour envisager les orientations futures non seulement pour
l’année à venir, mais également pour les années ultérieures. À partir de ces propositions
émanant des services et des élus, une première esquisse budgétaire est élaborée par le
président de la collectivité territoriale, assisté par ses services financiers.
b.1 Estimation des dépenses du personnel
Les dépenses relatives aux employés et agents constituent l’une des charges obligatoires
les plus significatives que les collectivités territoriales doivent intégrer dans leurs
budgets annuels, sous peine de voir ces dépenses inscrites obligatoirement par
l’Autorité de Contrôle administratif. En raison de la nature délicate de ces dépenses,
les directives contenues dans les notes relatives à la préparation des budgets locaux
accordent une importance particulière à l’identification et à l’estimation des dépenses
du personnel titulaire et assimilés, ainsi qu’aux cotisations aux fonds de retraite et à la
couverture sanitaire.
Les collectivités territoriales sont tenues d’estimer avec précision ces dépenses, de les
gérer efficacement dans le cadre budgétaire, et de calculer les dépenses supplémentaires
associées, notamment celles liées aux promotions régulières. Les autorités de contrôle
administratif examinent attentivement ces prévisions de dépenses avant d’accorder leur
visa au projet de budget.
Par ailleurs, lesdites autorités veillent également à contrôler, définir et surveiller les
processus de recrutement lors du transfert du calendrier des postes financiers ouverts
dans le budget. Les modifications proposées par les collectivités territoriales, et donc
les tableaux annexés au projet de budget, font l’objet d’une étude et d’un contrôle
rigoureux. Cela concerne tout changement intervenant dans l’état des postes financiers
ouverts, qu’il s’agisse de la création de nouveaux postes ou du transfert de postes
existants.
b.2 Estimation des dépenses courantes de fonctionnement et des
charges de la dette
Les collectivités territoriales doivent inclure de nombreuses dépenses de gestion dans
leur budget, car elles concernent un ensemble de postes multiples dont l’importance
varie selon les collectivités territoriales, leur nature et leurs territoires. Cette importance
influence l’intensité de l’intervention des autorités de contrôle administratif.
Les dépenses liées au service de la dette sont de la plus haute importance. Elles doivent
être suivies de près pour garantir que les collectivités territoriales respectent leurs
obligations financières. Les services finances qui préparent les budgets veillent à inclure
ces coûts dans le budget présenté, qu’ils soient liés au principal de la dette ou aux
intérêts associés.
Les dépenses liées à la gestion des services publics, des équipements publics locaux et
aux obligations financières contractuelles doivent être inscrites au budget de manière
à ne pas constituer une charge excessive pour les finances de la collectivité territoriale
concernée. Cela permet d’éviter tout manquement à ses obligations financières. Ces
coûts incluent également les abonnements aux réseaux d’eau et d’électricité, ainsi que
les frais de transport.
L’accent est mis sur l’application des règles d’économie d’énergie et la rationalisation
des dépenses. Cela garantit que les collectivités territoriales prennent des mesures
pratiques pour contrôler les estimations de dépenses dans leurs projets de budget à
travers des mécanismes spécifiques.
b.3 Estimation des dépenses d’équipement
Les dépenses d’équipement se distinguent par des particularités spécifiques,
notamment par une estimation souvent marquée par la programmation des excédents
(excédent prévisionnel puis excédent réel). Une attention particulière est accordée au
suivi, au contrôle et à l’orientation de ces estimations, dans le but théorique de
mobiliser des capacités financières pour programmer et mettre en œuvre des projets
de développement concrets, plutôt que de se limiter aux dépenses traditionnelles et de
consommation.
c. l’évaluation sincère des dépenses et des recettes
Le budget d’une collectivité territoriale est en équilibre « réel » lorsque les recettes et
dépenses « ont été évaluées de façon sincère ». Cette notion d’« évaluation sincère » est
empreinte de subjectivité et introduit un élément qualitatif. Puisque les inscriptions
budgétaires ont un caractère prévisionnel, cette prévision doit être faite sur la base de
tous les éléments de fait ou de droit connus ou prévisibles au moment de l’élaboration
du budget. Ainsi, cette prévision devra être conforme aux indications communiquées
par l’État avant l’élaboration du budget et devra aussi faire preuve de vraisemblance
par rapport aux résultats de l’exercice précédent.
Cette notion, juridiquement imprécise, revêt en pratique une importance décisive. La
notion de sincérité s’applique aussi bien aux recettes qu’aux dépenses et recouvre des
situations variées dont on peut donner quelques exemples :
1. En matière de dépenses
Charges sociales non cohérentes par rapport aux rémunérations inscrites au budget.
Frais de personnel peu compatibles avec les rémunérations versées au cours de
l’exercice précédent et les hausses prévisionnelles annoncées pour la fonction publique.
Non-intégration, au titre des fournitures et travaux d’entretien, des conséquences
automatiques de l’application des clauses de révision de prix.
2. En matière de recettes
Inscription de subventions dont l’octroi est incertain.
Inscription d’une recette d’emprunt dont l’octroi est improbable, à défaut d’avis
favorable de la part de l’organisme prêteur.
Surévaluation des recettes d’exploitation, notamment en période de blocage des prix,
lorsque les hausses prévues sont supérieures à l’augmentation maximale autorisée.
En définitive, il importe que les responsables locaux ne fassent figurer au budget que
des recettes dont le principe est acquis. Toute inscription de ressources fictives ou
abusivement évaluées rend la prévision budgétaire non sincère.
