Chapitre V.
L’approbation du budget par le
Conseil de la Collectivité territoriale
Il s’agit de la décision la plus cruciale pour le Conseil territorial. L’approbation du
budget se fait de plus en plus avant le début de l’année budgétaire, généralement en
novembre ou décembre. Cela permet d’aligner le processus budgétaire local sur celui
de l’État. Les débats initiaux ont lieu au sein des commissions spécialisées, sur la base
des rapports et documents préparés par l’exécutif.
La commission spécialisée peut recommander des modifications et doit veiller au
respect de la règle de l’équilibre. La décision finale revient à l’assemblée plénière. Une
fois que le rapporteur de la commission présente les propositions, le débat peut
s’engager. Celui-ci est souvent bref en l’absence de remarques ou d’oppositions, mais
peut devenir plus étendu si des amendements sont proposés.
Chaque partie est soumis à un vote, et la séance se conclut par le vote sur le budget
global. Bien que de nombreux budgets soient votés à l’unanimité, le vote final sur le
budget révèle souvent les clivages entre majorité et opposition. En fin de compte, le
budget adopté par le Conseil diffère peu de celui proposé par l’exécutif, la majorité
aidant ce dernier à maintenir son budget, surtout si elle a été étroitement associée à son
élaboration.
L’adoption du budget illustre la compétence exclusive du vote du budget de la CT
(§1), qui doit respecter des contraintes qui doivent être évaluées avant d’examiner le
processus de vote du budget (§2).
§1. le vote du budget
C’est de la compétence exclusive de du Conseil délibérant de la collectivité territoriale
qui a des pouvoirs de fonds et des pouvoirs de forme.
A. Pouvoirs de fonds
Option Description
Voter Accepter le budget tel qu’il est présenté.
S’abstenir Voter blanc.
Refuser le budget Voter contre.
Amender le Proposer une ou plusieurs modifications au
budget budget.
En cas d’égalité de voix, celle du président est prépondérante.
Chaque membre du conseil peut déposer un amendement à condition qu’il soit
équilibré pour respecter ainsi le principe budgétaire de l’équilibre. L’exécutif peut donc
refuser un amendement qui déséquilibrerait le budget.
B. Pouvoirs de forme
Le Conseil de la collectivité territoriale peut voter le budget par : Chapitre (règle
normale) ou par article (sur délibération)
§2 — les contraintes qui pèsent sur le budget
Ces contraintes se divisent en deux catégories : l’obligation de voter le budget dans un
certain délai et les défis politiques et juridiques.
A — L’obligation d’adopter le budget avant une certaine date
D’après le professeur Matthieu Conan, les élus membres des assemblées locales
disposent d’une plus grande capacité d’amendement que les parlementaires, car la
procédure n’est pas aussi rationalisée qu’au sein du parlement1. Les seules limites qui
leur sont imposées découlent de l’inscription des dépenses obligatoires, de l’exigence
de l’équilibre budgétaire et du délai d’adoption. Sous ces réserves, ils peuvent rejeter le
1 Conan Matthieu, Finances locales, Dalloz, Collection Mémentos, p. 84
budget ou en bouleverser l’économie. L’adoption du budget se déroule en deux
phases : l’adoption des chapitres ou articles, suivie du vote d’ensemble.
Les lois organiques des collectivités territoriales définissent précisément les modalités
et délais de vote du budget local. La Commission du Budget, des Affaires financières
et de la Programmation examine le projet de budget, accompagné des pièces
nécessaires, dans les dix jours précédant l’ouverture de la séance d’approbation du
budget. Une fois cette étape terminée, le projet est présenté au Conseil pour être voté
par ses membres.
L’article 185 de la loi organique n° 113.14 relative aux communes confirme ce
processus : « Le budget accompagné des documents nécessaires est soumis pour
examen à la commission du budget, des affaires financières et de la programmation,
dans un délai de 10 jours au moins avant la date d’ouverture de la session relative à
l’approbation du budget par le conseil. » Les procédures décrites par l’article 176 de la
loi organique n° 112.14 relative aux préfectures et provinces, ainsi que par l’article 198
de la loi organique n° 111.14 relative aux régions, confirment le même processus.
Il est impératif que le vote des recettes précède celui des dépenses. L’article 186 de la
loi organique n° 113.14 relative aux communes stipule que : « Le vote des recettes doit
intervenir avant le vote des dépenses. » Cette disposition est corroborée par
l’article 177 de la loi organique n° 112.14 relatif aux préfectures et provinces, ainsi que
par l’article 199 de la loi organique n° 111.14 relative aux régions.
Ces lois organiques précisent également que le vote des recettes doit avoir lieu avant
celui des dépenses. Les prévisions des recettes font l’objet d’un vote global en ce qui
concerne le budget, les budgets annexes et les comptes spéciaux. Les lois organiques
territoriales prévoient également que les dépenses du budget sont votées par chapitre.
Ce mécanisme permet d’abord d’évaluer la situation financière de la collectivité
territoriale et ses ressources réelles. Ensuite, les dépenses peuvent être planifiées en
fonction des besoins de développement, en portant une attention particulière aux
projets d’investissement prévus pour l’exercice budgétaire à venir. L’élaboration du
budget de fonctionnement et des autres dépenses obligatoires vise à maintenir le
principe de l’équilibre budgétaire, en veillant à ce que les dépenses n’excèdent pas les
recettes prévues, afin d’éviter le déficit prévisionnel.
Dans le but de rationaliser le processus de vote et de surmonter les restrictions
antérieures, le législateur a fixé des délais précis pour le vote des budgets territoriaux.
Ces mesures comptent parmi les réformes les plus significatives apportées par les lois
organiques.
Le budget du Conseil de la région doit être approuvé au plus tard le 5 novembre, tandis
que pour les préfectures et provinces, ainsi que pour les communes, l’approbation doit
se faire au plus tard le 15 novembre.
Pour les communes :
Lorsque le budget d’une commune n’a pas pu être adopté à la date fixée, le conseil est
convoqué en session extraordinaire dans un délai maximum de 15 jours suivant la date
de la réunion où le budget a été rejeté. Durant cette session, le conseil examine toutes
les propositions de modification du budget susceptibles de lever les motifs ayant
conduit à son rejet.
En cas de non-adoption du budget au plus tard le 15 novembre, conformément à la
loi organique relative aux communes, l’ordonnateur, en l’occurrence le président du
conseil de la commune, doit adresser au gouverneur de la préfecture ou de la province,
au plus tard le 10 décembre, le budget adopté ou à défaut, le budget non adopté,
accompagné des procès-verbaux des délibérations du conseil.
Si le budget n’a pas pu être adopté avant le 10 décembre, le gouverneur de la préfecture
ou de la province procède, après examen du budget rejeté, des motifs du rejet et des
propositions de modifications présentées par le conseil ainsi que des réponses
apportées par le président, à l’établissement d’un budget de fonctionnement sur la base
du dernier budget visé, en tenant compte de l’évolution des charges et des ressources
de la commune, et ce, au plus tard le 31 décembre. Dans ce cas, la commune continue
à procéder au remboursement des annuités des emprunts.
pour les provinces et préfectures :
Lorsque le budget n’a pas été adopté à la date du 15 novembre, le conseil est convoqué
à se réunir en session extraordinaire dans un délai maximum de 15 jours suivant la date
de la réunion où le budget a été rejeté. Lors de cette session, le conseil examine toutes
les propositions de modification du budget susceptibles de lever les motifs ayant
conduit à son rejet. L’ordonnateur doit alors adresser au gouverneur de la préfecture
ou de la province, au plus tard le 10 décembre, le budget adopté ou à défaut, le budget
non adopté, accompagné des procès-verbaux des délibérations du conseil.
Si le budget n’a toujours pas pu être adopté conformément à l’article 178 de loi
organique n° 112.14, l’autorité gouvernementale chargée de l’Intérieur intervient. Elle
examine le budget rejeté, les motifs du rejet, les propositions de modifications
présentées par le conseil, ainsi que les réponses apportées par le président. Sur cette
base, elle établit un budget de fonctionnement en tenant compte de l’évolution des
charges et des ressources de la préfecture ou de la province, au plus tard le
31 décembre. Pendant cette période, la préfecture ou la province continue à
rembourser les annuités des emprunts.
Pour les régions :
Lorsqu’un budget régional n’est pas adopté au plus tard le 5 novembre, le conseil de la
région doit se réunir en session extraordinaire dans un délai maximum de 15 jours
suivant la date de rejet du budget. Durant cette session, le conseil examine toutes les
propositions de modification du budget susceptibles de lever les motifs ayant conduit
à son rejet. L’ordonnateur est alors tenu d’adresser au ministre de l’Intérieur, au plus
tard le 1er décembre, le budget adopté ou à défaut, le budget non adopté, accompagné
des procès-verbaux des délibérations du conseil.
Si le budget n’est pas adopté conformément aux dispositions de l’article 200 de la loi
organique relative aux régions, l’autorité gouvernementale chargée de l’Intérieur, ici
représentée par le ministre de l’Intérieur, intervient. Après examen du budget rejeté,
des motifs du rejet, des propositions de modifications présentées par le conseil, ainsi
que des réponses fournies par le président, l’autorité établit un budget de
fonctionnement sur la base du dernier budget visé, tenant compte de l’évolution des
charges et des ressources de la région. Ce processus doit être complété au plus tard le
31 décembre. Pendant cette période, la région continue à rembourser les annuités des
emprunts.
Le mécanisme de vote du budget local diffère de celui de la loi de finances annuelle.
Pour cette dernière, le Parlement doit respecter des délais stricts. Si ces délais ne sont
pas respectés, le Gouvernement peut mettre en œuvre le budget par voie de décret.
Cela transfère la compétence du pouvoir législatif au pouvoir exécutif.
Pour les finances locales, un retard dans l’adoption du budget retire la compétence de
l’organe délibérant, tel que le conseil de la commune. Dans ce cas, ce n’est pas l’organe
exécutif local (le président du Conseil de la commune) qui prend la décision, mais
l’État, représenté par son délégué (comme le gouverneur).
B. Adoption budgétaire communale : Délais, Défis politiques et Contraintes
procédurales
La question centrale qui se pose chaque année et qui préoccupe les présidents des
conseils communaux, notamment dans les communes où la majorité dirigeante s’est
disloquée, est l’adoption du budget annuel dans les délais légaux et avec le moins de
concessions possible. En plus de ce problème à connotation politique, il existe
également plusieurs lacunes dans la procédure d’adoption de ce budget.
Ainsi, bien que le législateur n’ait pas explicitement prévu que l’examen du projet de
budget doit avoir lieu lors de la session ordinaire du mois d’octobre, presque tous les
conseils procèdent à cet examen durant cette session, en gardant à l’esprit la date limite
du 15 novembre fixée par le législateur pour l’adoption du budget conformément au
dernier alinéa de l’article 185 de la loi organique n° 114.13 relative aux communes.
Cependant, l’article 187 de la même loi prévoit que : « Lorsque le budget n’a pas pu
être adopté à la date fixée, le conseil est convoqué à se réunir en session extraordinaire,
dans un délai maximum de 15 jours qui suivent la date de la réunion où le budget a été
rejeté. Le conseil examine toutes les propositions de modification du budget de nature
à lever les motifs ayant conduit à son rejet.
L’ordonnateur doit adresser au gouverneur de la préfecture ou de la province, au plus
tard le 10 décembre, le budget adopté ou à défaut, le budget non adopté, assorti des
procès-verbaux des délibérations du conseil. »
À la lumière des dispositions légales en vigueur, il est crucial de savoir comment réagir
si le conseil de commune refuse d’adopter le projet de budget lors de la session
d’octobre, tel que préparé par le président du conseil. Deux options se présentent : soit
convoquer une session extraordinaire en respectant les règles habituelles, comme
informer le gouverneur 20 jours à l’avance2 et réunir la commission des finances, soit
ignorer certaines de ces règles, y compris la réunion de la commission permanente.
Cette question ne se pose pas si la session d’octobre comprend plusieurs réunions et
que l’examen du budget est reporté à la fin du mois, car il devient alors difficile de
respecter les délais pour informer le gouverneur et adopter le budget avant le
15 novembre, surtout si le quorum n’est pas atteint lors des premières réunions.
Le respect des délais imposés par le législateur en tant que règles impératives pose
plusieurs difficultés. De même, la procédure de vote du budget soulève également un
certain nombre de problèmes en raison de l’absence d’un encadrement précis et
rationnel par le législateur. En effet, ce dernier n’a pas explicitement prévu la
motivation du rejet du budget ni établi des limites claires pour le mécanisme
d’amendement par l’opposition.
2
L’article 38 de la loi relative aux communes : « Le président du conseil communique au gouverneur de la préfecture
ou de la province l'ordre du jour de la session vingt jours au moins avant la date de la tenue de la session ».
