MANUEL SUR LA RÉGLEMENTATION

DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

Module 1

Vue d'ensemble de la réglementation

des télécommunications

Edité par

Hank Intven
Mc Carthy Tétrault
 MANUEL SUR LA RÉGLEMENTATION
DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

Sommaire

NOTE – Une table des matières détaillée figure au début de chaque module

Module 1 Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications ................................. 1-1

Module 2 Octroi de licences pour les services de télécommunication ........................................ 2-1
Module 3 Interconnexion ............................................................................................................... 3-1
Module 4 Réglementation des prix................................................................................................ 4-1
Module 5 Politique en matière de concurrence ............................................................................ 5-1
Module 6 Service universel ............................................................................................................ 6-1

Appendices

A Document de référence de l'OMC sur les télécommunications de base.................... A-1

B Economie des prix et des coûts des services de télécommunication .......................... B-1
C Glossaire ......................................................................................................................... C-1
D Sources bibliographiques .............................................................................................. D-1

© 2000 La Banque mondiale

1818 H Street, Washington, DC 20433, Etats-Unis

La Banque mondiale détient les droits d'auteur de cet ouvrage conformément au protocole 2 de la Convention
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auprès de professionnels compétents, sur toute question juridique ou autre qui exige un avis spécialisé.

Première édition, novembre 2000

ISBN 0-9697178-7-3
 Table des matières

Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

Page
1.1 Objectifs de la réglementation ..................................................................................................... 1
1.1.1 Pourquoi réglementer les télécommunications? ................................................................... 1
1.1.2 Expansion de la réglementation des télécommunications..................................................... 2
1.1.3 Mise en œuvre de la réforme du secteur des télécommunications........................................ 3

1.2 Organismes de régulation............................................................................................................. 4

1.2.1 Rôle des autorités gouvernementales au niveau national...................................................... 4
1.2.2 L'autorité nationale de régulation.......................................................................................... 6
1.2.2.1 Indépendance du régulateur................................................................................... 6
1.2.2.2 Financement du processus de régulation ............................................................... 7
1.2.2.3 Régulateurs individuels et commissions collégiales.............................................. 7
1.2.2.4 Régulateurs multisectoriels ................................................................................... 8
1.2.2.5 Organisation du personnel du régulateur............................................................... 11
1.2.3 Agences internationales ........................................................................................................ 11
1.2.3.1 Union internationale des télécommunications (UIT) ............................................ 11
1.2.3.2 Autres organisations internationales ....................................................................... 14

1.3 Le processus de réglementation ................................................................................................... 19

1.4 Principes d'une réglementation efficace...................................................................................... 22

1.4.1 Réduire l'intervention de réglementation à un minimum après la mise en place de la
concurrence ........................................................................................................................... 22
1.4.2 Harmonisation avec des normes de réglementation régionales et mondiales ....................... 23
1.4.3 Introduire la concurrence ...................................................................................................... 24
1.4.4 Réglementer a priori ............................................................................................................. 25
1.4.5 Assurer l'efficacité opérationnelle......................................................................................... 26
1.4.6 Stratégies pour une réglementation efficace dans les économies en développement ........... 26
 Encadrés, Figures et Tableaux
Page

Liste des encadrés

Encadré 1.1 – Objectifs de réglementation généralement reconnus.......................................................... 2

Encadré 1.2 – Avantages et inconvénients des régulateurs multisectoriels............................................... 9

Encadré 1.3 – Principes d'un processus de prise de décisions approprié................................................... 21

Encadré 1.4 – Points forts du plan de réforme de la FCC (1999).............................................................. 26

Liste des figures

Figure 1.1 – Augmentation du nombre de régulateurs .............................................................................. 3

Liste des tableaux

Tableau 1.1 – Grandes réformes du secteur des télécommunications à l'échelle mondiale et objectifs
correspondants................................................................................................................................. 4

Tableau 1.2 – Structure institutionnelle courante dans les économies de marché des pays industrialisés 5

Tableau 1.3 – Quelques organisations internationales s'occupant de réglementation des

télécommunications......................................................................................................................... 14

Tableau 1.4 – Liste de contrôle de la stratégie de réglementation............................................................. 27

MANUEL SUR LA RÉGLEMENTATION
DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

Principaux auteurs

Hank Intven
Jeremy Oliver
Edgardo Sepúlveda

Les crédits nécessaires à l'élaboration du présent manuel ont été fournis

dans le cadre du Programme infoDev de la Banque mondiale

Des crédits supplémentaires ont été fournis par

Telecommunications Lawyers and Consultants

(Cabinet-conseil en télécommunication)

Les crédits nécessaires à la traduction du présent manuel en français

et en espagnol ont été fournis par l'UIT

Les auteurs adressent leurs plus sincères remerciements à

l'Union internationale des télécommunications (UIT)
pour le soutien et l'assistance qu'elle leur a apportés
aux fins de l'élaboration du présent manuel

Les modules du présent manuel peuvent être consultés par voie électronique à l'adresse suivante:
www.infodev.org/projects/314regulationhandbook
 Module 1

Vue d'ensemble de la réglementation

des télécommunications

1.1 Objectifs de la réglementation − Développement des courants commerciaux

internationaux dans les services de télécom-
1.1.1 Pourquoi réglementer les télécommu- munication, qui sont fournis, dans des
nications? proportions toujours plus grandes, par des
prestataires transnationaux et de stature
Au cours de la dernière décennie du XXe siècle, mondiale.
on a assisté à des changements sans précédent
dans l'industrie mondiale des télécommunications. Parallèlement à la mise en place de politiques
De nombreuses entreprises d'Etat furent priva- fondées sur le marché, durant les années 90, le
tisées dans l'exploitation de ce secteur et une nombre des autorités nationales de régulation des
vague d'initiatives politiques mettant en place la télécommunications est passé de 12 à plus de 90
concurrence et la dérégulation dans le domaine sur l'ensemble de la planète. Certains penseront
des télécommunications déferla sur la planète. qu'il y a de l'ironie dans cette évolution. La fourni-
Dans des dizaines et des dizaines de pays, on mit ture de services de télécommunication selon les
en œuvre des méthodes nouvelles, fondées sur le principes du marché ne devrait-elle pas avoir pour
marché, pour la fourniture des services de télé- corollaire moins d'intervention du régulateur, et
communication. non pas plus?

Cette libéralisation des marchés des télécommuni- Dans le monde entier, on s'accorde à répondre
cations résultait de l'action de plusieurs facteurs: «oui» à cette question – dans le long terme, mais
«non» pour le court terme. Pour réaliser avec
− Il est apparu de plus en plus clairement que succès la transformation de marchés monopolis-
les marchés de télécommunication les plus tiques de télécommunication en marchés
libéralisés étaient en expansion et que ces concurrentiels, il faut des interventions de régle-
marchés apportaient des innovations (pres- mentation, faute de quoi on n'obtiendra pas de
tation de services plus rapide et meilleure concurrence viable. En fait, les périodes où se
qualité de service pour les clients). mettent en place les privatisations et une concur-
− Nécessité de faire appel à des capitaux privés rence significative peuvent se révéler comme étant
pour développer et perfectionner les réseaux les périodes les plus actives dans le cycle de vie
et pour mettre en place de nouveaux services. d'une autorité de régulation.

− Développement de l'Internet, qui a fait que le La nécessité des interventions en matière de régle-
trafic de données a supplanté le trafic vocal mentation s'explique par toute une série de
dans beaucoup de pays, la conséquence étant raisons. Fondamentalement, les autorités de régu-
l'apparition d'un grand nombre de nouveaux lation ont pour mission d'autoriser l'arrivée de
prestataires de services. nouveaux opérateurs ou de leur octroyer des
licences. Elles sont souvent obligées d'abattre des
− Croissance des services mobiles et d'autres barrières qui font obstacle à l'entrée de ces
services hertziens, qui se sont substitués à des opérateurs sur le marché. Elles doivent veiller à
réseaux fixes et ont ouvert les marchés des l'interconnexion des nouveaux venus avec les
télécommunications à de nouveaux presta- opérateurs historiques. Il peut être nécessaire aussi
taires. d'intervenir pour veiller à ce que les marchés

1–1
Manuel sur la réglementation des télécommunications

concurrentiels desservent bien des zones où les tures et des services nationaux des télécommuni-
coûts de revient sont élevés, ou encore des usagers cations. Actuellement, quand des mesures de
à revenus modestes. réglementation sont proposées ou examinées, les
pouvoirs publics et les autorités de régulation
Les objectifs de la réglementation des télécommu- doivent s'assurer: 1) que la nécessité de régle-
nications varient d'un pays à un autre. Dans la menter est prouvée, et 2) que le choix se porte sur
plupart des pays, les pouvoirs publics continuent à la mesure la plus efficace pour réaliser l'objectif
considérer les télécommunications comme un de réglementation visé.
service public essentiel. Même après avoir
renoncé à l'exploitation des réseaux de télécom- Les méthodes de réglementation des télécommu-
munication, les gouvernements conservent généra- nications varient d'un pays à un autre mais les
lement un rôle de réglementation, le but étant que principaux objectifs de cette réglementation sont
la prestation des services se fasse en conformité souvent similaires. On trouvera dans l'Enca-
avec l'intérêt public tel qu'il est perçu sur le plan dré 1.1 quelques-uns de ces objectifs qui sont
national. largement reconnus aujourd'hui de par le monde.
On constate donc que des méthodes fondées sur le 1.1.2 Expansion de la réglementation des
marché sont largement adoptées pour la prestation télécommunications
des services de télécommunication. Parallèlement,
on observe l'affirmation d'un consensus de plus en C'est à la fin du XIXe siècle qu'a commencé, aux
plus large sur le point suivant: les régulateurs ne Etats-Unis et au Canada, la réglementation par
devraient pas se mêler de la «gestion» détaillée du l'Etat des opérateurs des télécommunications du
secteur. Le rôle des régulateurs est plutôt perçu secteur privé. En revanche, dans la plupart des
comme celui du maintien d'un environnement de pays, les réseaux de télécommunication ont été
réglementation de nature à permettre la fourniture exploités par des administrations publiques pen-
efficace des services de télécommunication au dant la plus grande partie du XXe siècle. Dans la
public. Dans la généralité des cas, les prestataires majorité des pays, les pouvoirs publics exploi-
de services seront des opérateurs du secteur privé. taient les télécommunications de la même manière
que les services publics des postes, des chemins de
La tendance, de nos jours, est à la dérégulation. fer ou des transports routiers. Cette situation s'est
On considère aujourd'hui que certaines formes renversée de façon spectaculaire au cours des dix
traditionnelles de réglementation des télécommu- dernières années, époque où des dizaines de pays
nications ont été plus préjudiciables que ont privatisé leurs entreprises d'exploitation des
bénéfiques pour le développement des infrastruc- télécommunications.

Encadré 1.1 – Objectifs de réglementation généralement reconnus

– Faciliter l'accès universel aux services de télécommunication de base

– Encourager les marchés concurrentiels, pour promouvoir:
• la prestation efficace des services de télécommunication
• une bonne qualité de service
• la mise en place de services de pointe, et
• des tarifs efficaces
– Là où des marchés concurrentiels n'existent pas ou sont défaillants, prévenir les pratiques abusives de la
puissance de marché, telles qu'une tarification excessive et un comportement anti-concurrence des firmes
dominantes
– Créer un climat favorable à la promotion des investissements pour développer les réseaux de télécommuni-
cation
– Accroître la confiance du public dans les marchés des télécommunications, par l'application de politiques
transparentes de régulation et d'octroi de licences
– Protéger les droits des usagers, notamment les droits à la protection de la vie privée
– Accroître la connectivité des télécommunications pour tous les usagers, par la mise en œuvre de procédures
efficaces d'interconnexion
Optimiser l'utilisation de ressources limitées, telles que le spectre radioélectrique, les numéros et les priorités?

1–2
 Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

Le nombre des autorités de régulation des télé- entre la mi-98 et la mi-99. A la fin de l'année
communications a augmenté rapidement au cours 2000, le nombre avoisinait 96 et continuait à
des dernières années. Plusieurs facteurs ont augmenter. La Figure 1.1 illustre la croissance des
concouru à cette accélération de la réglementation. régulateurs séparés.
Le plus important a été la mise en œuvre de
réformes qui ont eu pour effet de séparer les Le développement des autorités de régulation est
fonctions de politique générale, de réglementation un processus remarquable, mais il convient de le
et d'exploitation des télécommunications. mettre en perspective. Dans de nombreux cas, les
nouveaux régulateurs ont pris en charge les
Les autorités de régulation ont été mises en place fonctions des administrations des PTT ou celles
en même temps que beaucoup d'administrations des ministères. De ce fait, dans de nombreux pays,
publiques des télécommunications étaient la mise en place de régulateurs séparés n'entraîne
privatisées. L'objectif général de ces nouvelles pas forcément un gonflement de l'effectif des
agences était de faire en sorte qu'il n'y ait pas fonctionnaires exerçant des fonctions de régu-
d'interruption dans la réalisation des objectifs de lation. Autre considération: on peut s'attendre à
politique publique poursuivis dans le secteur. On une intensification de l'activité de régulation au
peut concevoir qu'une régulation soit inutile moment de la privatisation et de l'introduction de
s'agissant de monopoles d'Etat, par contre elle est la concurrence, mais ces interventions sont desti-
généralement requise dans le cas des monopoles nées à décroître notablement une fois que les
privés. Un autre facteur a rendu nécessaire la mise marchés concurrentiels seront devenus réalité.
en place de nouveaux régulateurs: l'apparition de
concurrents dans nombre de marchés nouvel- 1.1.3 Mise en œuvre de la réforme du sec-
lement privatisés, les régulateurs agissant comme teur des télécommunications
des arbitres entre les nouveaux venus et les
opérateurs historiques. Les fonctionnaires chargés d'appliquer la politique
générale de l'Etat ont généralement pour tâche
Les archives de l'UIT montrent qu'en 1990, d'introduire les réformes du secteur des télécom-
12 pays possédaient des autorités de régulation des munications, mais ce sont les régulateurs qui
télécommunications qui fonctionnaient indépen- veillent à la mise en œuvre de nombre de ces
damment des opérateurs. L'expression «régula- réformes. Une réglementation efficace est la
teurs séparés» désigne généralement des agences condition nécessaire du succès des réformes secto-
qui opèrent indépendamment des ministères ou rielles. Le Tableau 1.1 récapitule des réformes
des administrations des PTT, chargées elles aussi importantes qui ont été mises en pratique dans le
de la prestation de services de télécommunication. monde entier, et dont la mise en œuvre se
En août 1999, ce nombre était passé à 84. Neuf poursuit. Ce tableau énumère aussi les grands
nouvelles agences de régulation ont vu le jour objectifs des réformes en question.

Figure 1.1 – Augmentation du nombre de régulateurs

Régulateurs séparés, par région, 1999

Mise en place de régulateurs séparés
Total: 84
96

Afrique
84
Europe 24%
31%

53

30
22
Asie-Pacifique Amériques
26% 12
13%

Etats arabes
6%
1990 1992 1994 1996 1999 2000

Source: UIT (1999a) et (2000)

1–3
Manuel sur la réglementation des télécommunications

Tableau 1.1 – Grandes réformes du secteur des télécommunications à l'échelle mondiale et objectifs
correspondants

Réformes Grands objectifs

Privatisation des PTT – Attirer des fonds pour financer le développement des infrastructures des
télécommunications
– Améliorer l'efficacité du secteur, introduire de nouveaux services
– Procurer aux pouvoirs publics des recettes générées par la privatisation
Octroi de licences à des – Elargir l'éventail des services; desservir des marchés non encore
opérateurs compétitifs explorés
– Améliorer l'efficacité du secteur par le biais de la concurrence
– Baisser les prix, améliorer la gamme et la prestation des services
– Encourager l'innovation et introduire des services de pointe
– Générer des recettes au profit des pouvoirs publics au titre de l'octroi de
licences
Mise en œuvre de – Améliorer le rendement des processus d'octroi des licences et la crédibilité
processus de régulation des pouvoirs publics
transparents – Accroître les recettes des pouvoirs publics au titre de l'octroi de licences
pour les nouveaux services
– Accroître la confiance du marché, attirer davantage d'investissements
Interconnexion obligatoire – Supprimer les barrières qui font obstacle à la concurrence
et dégroupage du RTPC – Encourager la concurrence dans les services de pointe (par exemple,
Internet à large bande)
Réglementation des prix – Inciter davantage les firmes dominantes à fournir des prestations de
plafonds services efficaces
– Mettre en œuvre une méthode plus simple que la réglementation du
rendement des investissements, pour prévenir l'application de tarifs
excessifs
– Réduire les retards dans la réglementation; effectuer les ajustements
tarifaires dans les délais voulus
Fonds pour l'accès – Accroître l'efficacité des politiques visant à l'universalité
universel ciblé – Remplacer les systèmes de subventions croisées, moins transparentes et
pouvant avoir des effets anticoncurrence
Elimination des barrières – Accroître l'investissement dans le secteur des télécommunications
faisant obstacle au – Améliorer la concurrence dans les marchés des télécommunications
commerce international
dans les télécommunica- – Améliorer les communications à l'échelle mondiale
tions

Plusieurs de ces réformes étaient considérées rence publié par cette organisation. L'ATB est
comme étant radicales au moment où elles furent analysé dans plusieurs modules du présent
proposées, il y a dix ou vingt ans; aujourd'hui, manuel et le Document de référence est reproduit
beaucoup d'entre elles sont devenues la règle dans l'Appendice A.
communément acceptée. A mesure qu'elles étaient
mises en œuvre, dans des pays toujours plus
1.2 Organismes de régulation
nombreux, certaines furent intégrées dans des
accords commerciaux et des politiques commer-
1.2.1 Rôle des autorités gouvernementales
ciales internationales. Fait particulièrement signi-
au niveau national
ficatif, plusieurs de ces réformes figurent dans
l'Accord sur les télécommunications de base Jusqu'à une époque récente, dans nombre de pays,
(ATB) de l'OMC et dans le Document de réfé- un seul ministère, ou une autre administration

1–4
 Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

gouvernementale, cumulait les rôles d'instance pouvoirs publics de façon objective et

décisionnaire pour les télécommunications et de impartiale. Du fait de l'indépendance des
propriétaire et exploitant du réseau national de régulateurs à l'égard des opérateurs étatisés, il
télécommunication. On jugeait inutile d'avoir une est plus facile à ces régulateurs d'agir
instance de régulation dans cet environnement. impartialement à l'égard de toutes les parties
Fréquemment, les mêmes fonctionnaires de l'Etat prenantes du marché, par exemple dans les
intervenaient dans les prises de décisions en questions se rapportant à la politique en
matière de politiques générales, la mise en œuvre matière de concurrence ou à l'interconnexion.
de ces politiques et l'exploitation du service − En général, la confiance du marché dans
téléphonique. l'impartialité des décisions de régulation
La privatisation et la libéralisation des marchés augmente en même temps que le degré
ont conduit à une réorganisation des institutions d'indépendance du régulateur à l'égard des
gouvernementales du secteur des télécommunica- opérateurs et des pouvoirs publics. Cette
tions. Le Tableau 1.2 présente le modèle institu- confiance est le moteur d'investissements
tionnel le plus couramment utilisé de nos jours accrus – étrangers et nationaux – dans les
dans les économies de marché des pays déve- activités des opérateurs historiques et dans
loppés du monde entier. celles des nouveaux venus.
− Les opérateurs privés sont à même de prendre
La structure présentée dans le Tableau 1.2 est
des décisions économiques rationnelles au
compatible avec la prestation de services de télé-
sujet de la prestation de services de télécom-
communication par le marché, par opposition à la
munication, sans qu'il y ait à craindre de
prestation par des organismes d'Etat. Cette struc-
tiraillements comme c'est le cas en régime de
ture facilite également le respect des dispositions
propriété d'Etat.
du Document de référence de l'OMC sur les
télécommunications de base, car il est prévu un − Par exemple, certaines administrations des
régulateur qui est indépendant de l'opérateur des PTT avaient coutume de maintenir des
télécommunications. Les caractéristiques de la effectifs de personnel excessifs, pour des
structure sont les suivantes: raisons d'ordre politique ou des raisons
n'ayant rien à voir avec l'économie. Les
− Les fonctionnaires sont à même de définir les
conséquences étaient un manque d'efficacité
politiques générales dans le souci de l'intérêt
et des surcoûts pour les usagers. Dans la
national, sans que l'on ait à craindre
plupart des cas, la privatisation de la gestion
d'incompatibilités du fait de leur rôle éventuel
des télécommunications a eu un effet
de propriétaire, de gestionnaire ou d'employé
d'amplification sur la prestation des services
des opérateurs des télécommunications. En
et a entraîné une réduction des coûts. La
particulier, les gouvernements sont plus
«commercialisation» des entreprises d'Etat est
enclins à introduire un degré élevé de
aussi un moyen de mieux protéger les
concurrence dans les marchés des télécommu-
opérateurs contre les ingérences des pouvoirs
nications s'ils ne sont pas également le
publics, comparativement aux PTT tradition-
principal opérateur.
nelles. Toutefois, le degré de protection
− Les autorités de régulation séparées sont en dépend du degré d'indépendance accordé aux
mesure de mettre en œuvre la politique des entreprises d'Etat «commercialisées».

Tableau 1.2 – Structure institutionnelle courante dans les économies de marché des pays industrialisés

Fonction Organisme responsable

Elaboration de la politique générale Ministère ou instance exécutive
Réglementation Autorité de régulation séparée
Exploitation des réseaux/prestation de services PTO (exploitation privée ou commerciale)

1–5
Manuel sur la réglementation des télécommunications

Il existe encore des divergences d'opinion, dans monde entier, comporte un régulateur séparé. Le
différents pays, s'agissant de la structure point le plus important, à cet égard, est la
institutionnelle optimale pour le secteur des télé- séparation entre le régulateur et le ou les
communications, mais il est clair que le modèle opérateurs de télécommunication présents sur le
décrit plus haut a pris valeur de référence. D'autres marché. Une telle séparation inspire confiance au
modèles sont souvent considérés comme étant marché et favorise le respect des obligations
transitoires, étant entendu que le modèle de commerciales internationales.
référence sera finalement adopté.
Aux yeux de nombreux experts des télécommuni-
Dans certains pays, d'autres ministères ou agences cations, une condition tout aussi importante est
sont susceptibles de jouer un rôle central dans le l'indépendance du régulateur à l'égard du
secteur des télécommunications. Par exemple, une gouvernement. Dans la pratique, le degré de cette
autorité responsable du contrôle de la concurrence indépendance varie considérablement d'un pays à
peut être une composante importante de la un autre. Il dépend des structures juridique,
structure institutionnelle (on trouvera dans le politique et institutionnelle de chaque pays. C'est
Module 5 une analyse détaillée des rôles respectifs dans un petit nombre de pays seulement – si tant
d'une autorité de contrôle de la concurrence est qu'il y en ait – que les régulateurs sont
générale et d'une autorité de régulation spécifique complètement indépendants des pouvoirs publics.
du secteur des télécommunications). D'autres A tout le moins, la plupart des régulateurs sont
organismes – par exemple les ministères des désignés et payés par les gouvernements, lesquels
finances et de la planification, ainsi que les fixent ou contrôlent leur budget.
agences chargées des privatisations et des services
fiscaux – pourront être amenés à intervenir Il est tout à fait justifié de renforcer le degré
vigoureusement dans la détermination du cadre d'indépendance des régulateurs vis-à-vis des
économique général des télécommunications. pouvoirs publics. Cette indépendance est le garant
Toutes ces institutions peuvent jouer un rôle de la neutralité, telle qu'on peut la percevoir, et
particulièrement important au moment de la d'une certaine immunité à l'égard des pressions
privatisation. En revanche, une fois la privatisation politiques et des pressions sur le plan de
achevée, leur rôle devient souvent secondaire par l'exploitation. Cette perception de l'indépendance
comparaison avec les trois instances qui ont été est particulièrement importante dans le cas où un
mentionnées en relation avec le «mode de Etat conserve la propriété de l'opérateur public de
référence». télécommunication (PTO: public telecommu-
nication operator).
1.2.2 L'autorité nationale de régulation En général, les opérateurs des télécommunications
En nombre de plus en plus grand, les et les investisseurs auront davantage confiance
gouvernements ont mis en place une structure dans l'aptitude d'un organisme indépendant à
institutionnelle du type décrit dans le Tableau 1.2, réguler le marché objectivement et avec le souci
construite autour d'une autorité nationale de de la transparence. Cela peut se traduire par un
régulation indépendante. On a procédé de diverses plus grand volume d'investissements dans le
manières pour la mise en œuvre et le secteur, avec les avantages économiques qui en
fonctionnement de ces autorités. Les paragraphes découlent. Toutefois, ce climat de confiance
qui suivent traitent de cinq grands problèmes qui dépend de la crédibilité du régulateur, qui devra
se posent fréquemment: faire la preuve de sa capacité à s'acquitter de sa
tâche avec professionnalisme et impartialité.
− indépendance du régulateur;
− financement du processus de régulation; Dans certains pays, la séparation entre les
− régulateurs individuels et commissions régulateurs et les pouvoirs publics permet aussi de
collégiales; mieux rémunérer les personnels chargés des
− régulateurs multisectoriels; opérations de réglementation. Cette circonstance
− organisation du personnel de l'autorité de ré- peut être importante dans des pays dont
gulation. l'économie est en développement ou en phase de
transition, pays où, en raison du niveau
1.2.2.1 Indépendance du régulateur extrêmement bas des salaires dans la fonction
publique, il est difficile d'attirer et de retenir des
Le Tableau 1.2 montre que la structure personnels hautement qualifiés et capables de
institutionnelle couramment utilisée, dans le résister à la corruption. Dans ces pays, il y a un

1–6
 Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

risque certain de migration, vers le secteur privé, des télécommunications. Toutefois, avec le
des meilleurs éléments du personnel des régula- passage du temps, il y aura une diminution de la
teurs, si ces derniers n'appliquent pas des échelles part des redevances de licence imputables à cet
de salaires compétitives. opérateur car d'autres opérateurs auront acquis des
parts de marché.
Enfin, il faut insister sur un point: l'«indépen-
dance» du régulateur n'est pas synonyme d'indé- Il y a des avantages à financer une autorité de
pendance à l'égard des lois et des principes de la régulation par prélèvement sur les redevances de
politique générale du pays. Le mandat d'un licence et les redevances pour utilisation du
régulateur indépendant doit être énoncé clairement spectre, plutôt que par des crédits budgétaires. Les
dans les lois nationales. Les régulateurs seront redevances de licence sont un moyen de récupérer
responsables devant le législateur ou devant les coûts des services publics par application du
d'autres départements ministériels. Cette respon- principe de «paiement par l'utilisateur». Ces
sabilité sera concrétisée par la présentation de redevances, dans le secteur des télécommunica-
rapports annuels ou par des auditions devant des tions, peuvent être la source de recettes suffisam-
commissions parlementaires, à charge pour le ment élevées pour garantir que la régulation se
régulateur de démontrer, en toute transparence, fera de manière professionnelle, ce qui n'est pas
qu'il a exécuté son mandat de façon satisfaisante. toujours le cas dans les pays en développement, où
les gouvernements manquent de moyens finan-
1.2.2.2 Financement du processus de régula- ciers. D'autres secteurs de la société et de
tion l'économie n'ont pas à supporter le poids des
dépenses afférentes à la régulation. Il faut une
Il est essentiel que le processus de régulation certaine responsabilisation et une assez grande
bénéficie d'un financement adéquat, pour transparence pour reconnaître les cas où les
permettre de recruter un personnel professionnel et budgets de la régulation sont dépensés à bon
des consultants hautement qualifiés, capables de escient, et ceux où il n'en est pas ainsi. Nous
réaliser les objectifs de la réglementation. Celle-ci reviendrons sur la question des redevances de
se révélera en général inefficace si ces conditions licence dans le Module 2.
de financement ne sont pas remplies. On aura
alors peu de chances de réaliser les objectifs, à 1.2.2.3 Régulateurs individuels et commissions
savoir: ouverture de marchés concurrentiels et collégiales
traitement de tous les acteurs sur un pied d'égalité.
C'est à la fin du XIXe siècle qu'on a vu apparaître
Les régulateurs séparés peuvent être financés les premiers régulateurs des télécommunications,
selon des modalités diverses. Traditionnellement, aux Etats-Unis et au Canada. Il s'agissait de
les fonctions de régulation étaient financées par comités ou de commissions à structure quasi
des crédits dégagés par le budget national, en judiciaire. Ces organismes étaient dirigés par un
particulier si ces fonctions étaient exercées au sein président, mais ils étaient de nature essentiel-
du ministère des communications ou de l'adminis- lement collégiale. En règle générale, les décisions
tration des PTT. On a également recours au étaient prises par consensus ou, en cas de
système des crédits budgétaires dans le cas d'un différend, par un vote à la majorité. La réglemen-
grand nombre de régulateurs séparés. Cependant, tation devenant de plus en plus complexe, ces
les redevances de licence et les redevances pour autorités de régulation se délestèrent de certains de
utilisation du spectre payées par les opérateurs leurs attributs judiciaires et recrutèrent un nombre
sont utilisées de plus en plus pour financer la toujours plus grand de personnels techniques,
fonction de régulation. professionnels et administratifs.
Citons un système couramment employé en ce qui Lorsque de nouveaux régulateurs des télécommu-
concerne la perception des redevances de licence: nications furent mis en place, dans le monde
il consiste à répartir les coûts afférents aux entier, dans les années 90, un grand nombre
fonctions de régulation entre tous les opérateurs de d'entre eux furent placés sous l'autorité d'un
télécommunication titulaires de licences, au directeur général, ou d'un autre responsable. Cette
prorata de leurs recettes brutes. Ainsi, dans les structure était semblable à d'autres modèles
premiers temps, l'opérateur historique (par d'organisation gouvernementale adoptés dans
exemple, l'administration des PTT de l'époque) certains des pays où furent créés les nouveaux
couvrait par exemple 90% des coûts du régulateur régulateurs. Un des premiers exemples est celui
parce qu'il s'adjugeait 90% des recettes du secteur d'Oftel, le régulateur du Royaume-Uni créé en

1–7
Manuel sur la réglementation des télécommunications

1984, au moment de la privatisation de British deux types de structure, les personnels des
Telecommunications. Comme dans le modèle de régulateurs dont les conditions financières
la commission, les autorités de régulation dirigées sont incertaines peuvent être tentés par des
par un responsable unique sont souvent assistées perspectives de carrière future dans l'indus-
par des personnels techniques, professionnels et trie. Le contrôle par les pouvoirs publics ou
administratifs ainsi que par des consultants exté- d'autres arrangements de sécurité sont suscep-
rieurs. tibles de réduire l'acuité de ce problème.
Vers la fin des années 90, on a noté un regain Dans la pratique, les autorités à direction
d'intérêt pour la formule de la commission. Le individuelle aussi bien que les commissions à
rapport de l'UIT sur les tendances des réformes structure collégiale font largement appel à des
dans les télécommunications pour l'année 1999 personnels professionnels et à des consultants pour
indique que six des neuf nouveaux régulateurs mis recueillir et analyser des faits, et pour formuler des
en place entre juillet 1998 et août 1999 étaient des recommandations. Dans certains cas, ces person-
instances collégiales dont le nombre des membres nels sont habilités à prendre certains types de
était compris entre cinq et onze. Les nouveaux décision en matière de réglementation. Il en est
régulateurs créés en Albanie, en Bulgarie, en ainsi, par exemple, pour les chefs de bureau de la
Egypte, en Grèce, au Kenya, au Malawi et en FCC aux Etats-Unis. Ainsi, la décision finale sur
Malaisie sont tous des organismes à structure des questions et des lignes directrices importantes
collégiale. en matière de régulation appartient au régulateur
individuel ou à la commission, selon le modèle
La formule hiérarchique et la formule collégiale considéré, mais une grande partie des travaux du
ont, l'une et l'autre, leurs avantages et leurs personnel et le processus de décision sur des
inconvénients. Aucune des deux ne peut être questions plus courantes peuvent être très
considérée comme supérieure à l'autre dans tous similaires dans les deux modèles.
les cas de figure. On peut cependant faire les
remarques suivantes: 1.2.2.4 Régulateurs multisectoriels
− Les régulateurs à direction individuelle sont
En règle générale, les autorités de régulation des
capables d'agir plus rapidement et avec plus
télécommunications exercent des fonctions qui
de décision que les structures collégiales.
sont spécifiques à un secteur. Dans la plupart des
− Ces structures réalisent des contrôles et des cas, elles sont chargées de la régulation des seuls
bilans, et apportent un soutien collégial, pour marchés des télécommunications. A titre d'exem-
les décideurs. Il y a donc possibilité de débats ples, mentionnons la radiodiffusion (par exemple,
et d'examens plus approfondis des décisions. Canada et Etats-Unis) et les services d'information
− Avec les grandes structures collégiales, il y a en général (par exemple, Singapour et Malaisie).
un risque de moindre cohésion et de moindre La République sudafricaine dispose d'un régula-
cohérence que dans les petites structures ou teur mixte pour les télécommunications et la
les autorités de régulation à direction indivi- radiodiffusion (ICASA) depuis le 1er juillet 2000.
duelle.
Une formule différente qui mérite d'être prise en
− Certains pays disposant de grandes structures
considération est celle de la création d'un
collégiales ont réduit la taille de ces struc-
régulateur multisectoriel. Une agence de cette
tures, pour améliorer l'efficacité du processus
nature exerce généralement les fonctions de régu-
de décision (exemple: les Etats-Unis d'Amé-
lation pour les télécommunications et pour
rique).
d'autres secteurs industriels qui ont des caracté-
− Dans certaines structures collégiales, en ristiques économiques et juridiques similaires, par
particulier les plus grandes, il y a des exemple: la production et la distribution d'énergie
membres qui travaillent à temps partiel. Pour électrique, les oléducs et les gazoducs, les services
ces membres, il est plus difficile de se tenir au postaux, les transports et la distribution de l'eau.
courant de l'évolution des marchés des télé-
communications, qui connaissent des Les régulateurs multisectoriels, souvent appelés
mutations rapides. commissions de services publics, existent depuis
− Les structures collégiales risquent un peu de nombreuses années dans les provinces
moins d'être «captées» par les compagnies canadiennes et dans les Etats des Etats-Unis
soumises à la régulation. Toutefois, dans les d'Amérique. Ils ont aussi été créés dans des pays

1–8
 Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

en développement comme la Bolivie, El Signalons enfin qu'il peut exister de nombreuses

Salvador, la Jamaïque et le Panama. La formule variantes de la régulation multisectorielle. Il ne
multisectorielle a aussi été sérieusement envisa- s'agit pas simplement de choisir entre un
gée au Royaume-Uni, mais elle a été rejetée. régulateur multisectoriel unique et plusieurs
L'Encadré 1.2 expose quelques-uns des avantages régulateurs monosectoriels. Comme indiqué plus
et des inconvénients de la formule multisecto- haut, le Conseil de la radiodiffusion et des télé-
rielle pour la régulation. communications canadiennes (CRTC), au
Canada, réglemente deux secteurs similaires et
D'autres considérations entrent en jeu quand il convergents, les télécommunications et la
s'agit de déterminer si l'approche multisectorielle radiodiffusion, à l'exclusion d'autres secteurs. Le
est indiquée pour un pays donné. Dans la plupart prédécesseur du CRTC, la Commission
des pays, la réforme intervient à des époques canadienne des transports, réglementait toute une
différentes dans les divers secteurs industriels, série de secteurs industriels, parmi lesquels les
tels que les télécommunications, la production télécommunications (à l'exclusion de la
d'énergie et la distribution de l'eau. Donnons un radiodiffusion), le transport aérien et le transport
exemple: il pourrait être peu pratique de créer des ferroviaire. En revanche, à cette époque, les
agences de régulation multisectorielles dans le gazoducs, l'énergie électrique et d'autres
cas où l'industrie des télécommunications aurait industries d'infrastructure étaient placés sous
été privatisée mais où la distribution de l'énergie l'autorité de régulateurs différents. D'autres
et de l'eau continuerait d'être assurée par des combinaisons sont possibles.
administrations du secteur public.

Encadré 1.2 – Avantages et inconvénients des régulateurs multisectoriels

Avantages principaux Inconvénients majeurs

– Moindre risque de «prise en main par l'industrie»: en – Risque accru de «prise en main», par un
créant un régulateur responsable de plusieurs secteurs, acteur industriel dominant, non seule-
on risque moins de voir le processus de régulation ment du régulateur monosectoriel mais
annexé par des groupes d'intérêt industriels. encore de la totalité du régulateur
– Moindre risque de «prise en main politique»: un multisectoriel.
régulateur responsable de plusieurs secteurs sera – Risque accru de «prise en main
forcément plus indépendant des ministères concernés. politique», par un ministère dominant,
Il y a des chances pour que les diverses entités non seulement du régulateur monosecto-
relevant de ce régulateur résistent mieux aux ingéren- riel mais encore de la totalité du
ces politiques dans un processus de décision relatif, régulateur multisectoriel.
par exemple, à la réglementation des prix dans un – Risque accru de voir un précédent, créé
secteur donné, car cela pourrait créer un précédent dans un secteur, appliqué de façon
pour d'autres secteurs. intempestive dans un autre secteur (il est
– Création d'un plus grand nombre de précédents, donc possible, cependant, de réduire ce risque
moins d'incertitude: en effet, une décision prise par un en créant de puissants départements
régulateur multisectoriel pour un secteur donné sur spécialisés chacun dans un secteur et
une question de réglementation qui est commune avec «chapeautés» par une instance centrale
d'autres secteurs (par exemple, l'application d'une intersectorielle pour la prise de
réglementation sur les prix plafonds ou sur les règles décisions).
de la comptabilité des coûts) créera un précédent – Dilution des compétences techniques
précieux pour les investisseurs potentiels qui spécialisées dans tel ou tel secteur, par
s'intéressent à ces autres secteurs. exemple dans le cas suivant: les
compétences d'un expert en tarification
pour un secteur donné ne sont pas
transposables à des problèmes de
tarification similaires dans un autre
secteur ou, par exemple, dans le cas d'un
ingénieur spécialiste des fréquences

1–9
Manuel sur la réglementation des télécommunications

Encadré 1.2 – Avantages et inconvénients des régulateurs multisectoriels (fin)

Avantages principaux Autres inconvénients

– Economies d'échelle dans l'emploi d'un groupe de – Si une opération du régulateur échoue, il
professionnels de haut niveau (par exemple, y aura des répercussions dans d'autres
économistes, juristes, analystes financiers). Ces secteurs.
économies sont particulièrement importantes dans les – Difficulté à faire accepter par les
premiers temps de la libéralisation et de la ministères concernés l'idée de créer un
privatisation dans un PMA (pays les moins avancés) régulateur multisectoriel.
lorsqu'il y a un risque de pénurie de personnel
possédant une expérience en matière de réglementa- – A un stade ultérieur, difficulté à trouver
tion. un consensus avec les ministères
concernés sur le type de régulateur
Autres avantages multisectoriel à mettre en place.
– Economies d'échelle dans les services administratifs et – L'établissement du cadre juridique du
d'appui (par exemple, informatique, surface de régulateur multisectoriel est une
bureaux, personnel d'appoint), particulièrement impor- opération plus complexe, notamment en
tantes si les coûts de la régulation peuvent influer ce qui concerne le degré d'indépendance
réellement sur le prix de revient des services de base. et la répartition des fonctions entre le
– Souplesse dans le traitement des périodes à «charge de ministère et le régulateur.
pointe», par exemple les réexamens périodiques des – Possibilité de retards dans la mise en
prix, où l'on a besoin de vastes compétences de régle- œuvre du processus de réforme, en
mentation, que l'on peut étendre à plusieurs secteurs raison des inconvénients signalés ci-
dans le cas de la structure multisectorielle. dessus.
– Economies d'échelle dans le développement et la mise – La fusion des agences existantes risque
en œuvre de l'autorité de régulation: par exemple, des d'être problématique.
règles uniformes en matière d'octroi des licences ou de
procédures de règlement des différends peuvent être
étendues à plusieurs secteurs, de sorte qu'on n'a pas à
«réinventer la roue» pour chaque secteur.
– Transfert de savoir-faire en matière de réglementation
entre les régulateurs responsables de différents
secteurs: ici encore, ce transfert est particulièrement
important dans un pays où l'expérience dans le
domaine de la réglementation est limitée.
– Existence de moyens efficaces pour traiter les secteurs
convergents (par exemple, les télécommunications et
la radiodiffusion, où il est de plus en plus difficile de
dire ce qui est un service de télécommunication et un
service de radiodiffusion. Exemple: vidéo à la
demande, ou télécommunications et postes, par
exemple courrier électronique et repostage par
télécopie).
– Existence de moyens efficaces pour traiter la
fourniture groupée de services (par exemple,
fourniture de télécommunications et d'énergie
électrique par la même compagnie) et les exigences de
la coordination entre secteurs (par exemple, si des
compagnies relevant de plusieurs secteurs différents
ont toutes besoin de construire les mêmes routes pour
mettre en place leurs réseaux).
– Elimination des distorsions du marché, grâce à
l'application de règles différentes à des secteurs en
concurrence (par exemple, électricité et gaz, ou route
et rail).

Source: Schwartz, T., et Satola, D. (2000)

1 – 10
 Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

1.2.2.5 Organisation du personnel du régula- immédiatement mobilisables, on fera appel à

teur des spécialistes extérieurs. Des experts ayant
acquis une expérience dans les conditions
On peut procéder de nombreuses manières réelles au sein d'autorités de régulation
différentes pour organiser l'effectif des décideurs, existantes sont particulièrement précieux. Ces
des gestionnaires, des autres personnels et experts extérieurs peuvent être remplacés au
conseillers d'une autorité de régulation. Aucune fur et à mesure que l'on recrutera et formera
approche n'est idéale. Beaucoup dépendra de la des agents permanents de bon niveau.
structure institutionnelle et de la culture
d'entreprise dans le pays considéré. La structure du − L'environnement des télécommunications
régulateur aura aussi son influence. Par exemple, traverse une période de changements rapides.
il est possible – mais ce n'est pas toujours le cas – Les autorités de régulation doivent donc
que la structure du personnel d'une commission éviter d'établir des hiérarchies rigides; celles-
collégiale ne soit pas la même que dans une ci doivent être souples et adaptables.
organisation ayant un seul directeur général. La Beaucoup d'autorités de régulation efficaces
structure des régulateurs multisectoriels diffère de appliquent la méthode des «groupes d'étude»
celle des régulateurs monosectoriels, pour la ou «groupes de travail» pour former les
raison suivante: les personnels professionnels équipes de fonctionnaires qui auront des
_ économistes, juristes, comptables – s'occuperont fonctions consultatives pour les décisions de
un certain jour de questions de télécommunica- régulation importantes. Ces groupes sont
tion, et le lendemain de réglementation dans le souvent choisis dans différents secteurs de
domaine de l'énergie électrique. l'autorité. Ils se réunissent fréquemment pour
la seule étude d'un projet spécifique.
Les principaux facteurs à l'origine de ces
− Il convient d'envisager la sous-traitance de
différences d'organisation sont les fonctions et les
certaines fonctions de régulation, plutôt que
objectifs des diverses autorités de régulation.
d'ériger de grandes structures de personnels
Certains régulateurs du secteur des télécommuni-
permanents. Cette politique est recommandée
cations s'occupent de la gestion du spectre, de
par les auteurs qui ont établi la liste de
l'octroi des licences aux nouveaux opérateurs, de
contrôle des stratégies de régulation à l'usage
la réglementation de la radiodiffusion et d'autres
des économies en développement (Tableau 1.4).
services de contenu. D'autres régulateurs
Ils donnent les exemples suivants. Les firmes
n'exercent pas ces fonctions. Certains sont chargés
d'audit peuvent contrôler la conformité aux
de réglementer activement les prix. D'autres
conditions énoncées dans les licences
encore ont simplement pour tâche de vérifier la
d'exploitation. En Argentine, une firme privée
conformité à un régime de prix plafonds spécifié
contrôle la conformité aux règles relatives au
dans une licence à long terme, ou d'ajuster le
spectre radioélectrique. Les experts extérieurs
facteur X d'un tel régime périodiquement
peuvent aussi régler les différends entre
(quelques années). Pour des fonctions et des
opérateurs, la décision finale étant laissée au
objectifs différents, il faut faire appel à différents
régulateur. On pourrait citer beaucoup
types et niveaux d'assistance professionnelle.
d'autres exemples.
Pour ces raisons, il ne serait pas judicieux
d'imposer un modèle «idéal» pour une autorité de 1.2.3 Agences internationales
régulation. On peut cependant formuler quelques
observations générales: On trouvera ci-après la description de
l'organisation et des fonctions de plusieurs
− La prise de décisions en matière de régulation agences internationales qui ont un rôle important
exige des compétences pluridisciplinaires. dans la régulation des télécommunications.
Pour certaines de ces décisions, on a besoin
de personnels qualifiés: économistes, 1.2.3.1 Union internationale des télécommuni-
ingénieurs, juristes, comptables et analystes cations (UIT)
financiers. Mais, pour beaucoup d'autres
décisions on aura intérêt également à faire Vue d'ensemble de l'UIT
intervenir un large éventail de compétences et
de perspectives professionnelles. Si l'on ne L'UIT a été fondée à Paris en 1865, sous le nom
dispose pas, dans le service public, de d'Union télégraphique internationale. Rebaptisée
compétences professionnelles de haut niveau Union internationale des télécommunications en

1 – 11
Manuel sur la réglementation des télécommunications

1934, elle est devenue une institution spécialisée afin que les orientations politiques et la
de l'Organisation des Nations Unies en 1947. stratégie de l'Union soient adaptées à
l'environnement des télécommunications, qui
L'UIT est une organisation mondiale qui regroupe est en perpétuelle mutation. Le Conseil est en
des membres du secteur public et du secteur privé outre chargé d'assurer une coordination
compétents pour les questions de télécommunica- efficace des travaux de l'Union et d'approuver
tion. Sa mission concerne les domaines suivants: ses budgets.
− domaine technique: favoriser le développe- − Les Conférences mondiales sur les télécom-
ment et l'exploitation efficace des moyens de munications internationales, qui sont
télécommunication, en vue d'augmenter le convoquées périodiquement pour examiner et
rendement des services de télécommunica- réviser le Règlement des télécommunications
tion, d'accroître leur utilité et de généraliser internationales. Ce Règlement constitue un
leur utilisation par le public; traité international qui régit la prestation et
− domaine du développement: promouvoir et l'exploitation des services publics de télécom-
offrir l'assistance technique aux pays en déve- munication, ainsi que les mécanismes de
loppement dans le domaine des télécommuni- transport y afférents qui sont utilisés pour la
cations; promouvoir la mobilisation des fourniture de ces services. Le Règlement
ressources humaines et financières néces- représente un large cadre fondamental sur
saires au développement des télécommunica- lequel les administrations et les opérateurs des
tions et s'efforcer d'étendre les avantages des télécommunications peuvent s'appuyer pour
nouvelles technologies de télécommunication fournir les services de télécommunication
à tous les habitants de la planète; internationaux.
− domaine de politique générale: promouvoir, − Le Secteur des radiocommunications
au niveau international, l'adoption d'une (UIT-R) est chargé d'établir les caractéristi-
approche plus générale des questions de télé- ques techniques et les procédures d'exploita-
communication dans l'économie et la société tion des services de communications
mondiales de l'information. hertziennes. Il remplit aussi un rôle central
dans la gestion du spectre des fréquences
Au 1er juillet 2000, l'UIT comptait 189 Etats radioélectriques. Dans son rôle de coordon-
Membres et plus de 600 Membres des Secteurs. nateur mondial pour l'utilisation du spectre, le
Ces derniers comprennent des compagnies Secteur des radiocommunications élabore le
scientifiques et industrielles, des opérateurs Règlement des radiocommunications, ensem-
publics et privés, des organismes de radiodiffusion ble de règles internationales obligatoires qui
et des organisations régionales et internationales. régissent l'utilisation du spectre par quelque
40 services de radiocommunication différents
Structure de l'UIT dans le monde entier. Par ailleurs, par le
La Constitution de l'UIT stipule que la structure de truchement de son Bureau, le Secteur joue le
l'Union se compose des éléments suivants: rôle d'instance centrale d'enregistrement pour
l'utilisation des fréquences à l'échelle interna-
− La Conférence de plénipotentiaires, organe tionale. Il tient à jour le Fichier de référence
suprême de l'Union, qui se réunit tous les international des fréquences en y faisant des
quatre ans pour: inscriptions; à l'heure actuelle, ce fichier
a) adopter le plan stratégique et les principes contient environ 1 265 000 assignations de
généraux de l'organisation; fréquence pour les services de Terre,
325 000 assignations pour 1 400 réseaux à
b) modifier la Constitution et la Convention,
satellite et encore 4 265 assignations destinées
s'il y a lieu; et
aux stations terriennes des services spatiaux.
c) adopter un plan financier pour la période
De plus, l'UIT-R coordonne les travaux visant
quadriennale suivante.
à ce que les satellites de télécommunication,
− Le Conseil, composé de 46 Etats Membres de de radiodiffusion et de météorologie puissent
l'UIT (25% du nombre des Etats Membres). coexister sans que des brouillages mutuels
Le Conseil agit au nom de la Conférence de préjudiciables soient causés à leurs services
plénipotentiaires. Il se réunit chaque année respectifs. Dans l'exercice de ce rôle, l'UIT
pour étudier les grandes questions de facilite la conclusion d'accords entre les
politique générale des télécommunications, opérateurs et les gouvernements, et met à

1 – 12
 Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

disposition des outils et des services pratiques res de télécommunication dans les pays en déve-
pour aider les gestionnaires du spectre à loppement du monde entier.
s'acquitter de leurs tâches quotidiennes.
Les fonctions législatives et les fonctions de L'UIT-D assure une présence régionale grâce à
politique générale du Secteur des radiocom- onze bureaux situés en Afrique, dans les Etats
munications sont exercées par des arabes, en Asie, dans les Caraïbes et en Amérique
conférences mondiales des radiocommu- latine. Les deux commissions d'études de ce
nications qui adoptent et révisent le Secteur étudient les problèmes clés du développe-
Règlement des radiocommunications, par des ment des télécommunications et les politiques
conférences régionales des radiocommu- générales qu'il y a lieu d'appliquer en cette
nications, et par des assemblées des radio- matière. Elles spécifient également les meilleures
communications dont les travaux reposent sur pratiques commerciales aux fins de la mise en
les activités des commissions d'études de place, de la gestion et de la maintenance des
l'UIT-R. réseaux et des services. Elles s'intéressent
spécialement aux besoins et aux problèmes des
− Le Secteur de la normalisation des télécom- pays les moins avancés, tels qu'ils sont définis par
munications (UIT-T) coordonne les activités l'ONU.
de normalisation des télécommunications
internationales, dont l'aboutissement est
l'élaboration de Recommandations des séries Les activités de ce Secteur portent sur divers
UIT-T. Ce Secteur est chargé des travaux de sujets: fourniture d'avis sur les politiques
normalisation de l'UIT, qui ont débuté il y a générales et la réglementation, sur le financement
plus de 130 ans. Parmi les travaux effectués des télécommunications et les options technologi-
actuellement, citons l'établissement de normes ques de coût modique, assistance en matière de
pour les réseaux utilisant le protocole Internet gestion des ressources humaines, prise d'initiatives
(IP) et pour les systèmes basés sur ce au titre du développement des zones rurales et de
protocole. l'accès universel. L'UIT-D met l'accent sur les
partenariats avec le secteur privé.
Les Membres de l'UIT-T viennent en majorité
du secteur privé. Vu le rythme rapide des
évolutions techniques et commerciales, le L'UIT-D produit en outre toute une gamme
problème majeur du Secteur de la normali- d'outils d'information qui analysent les tendances
sation des télécommunications est d'accélérer du secteur des télécommunications mondiales,
la mise en pratique de ses Recommandations complétés par des statistiques officielles émanant
dans le cadre du marché. Les fonctions de la meilleure source mondiale d'information sur
législatives et les fonctions de politique les télécommunications. A titre d'exemples, citons
générale de ce Secteur s'exercent par le biais le Rapport sur le développement des télécommuni-
d'Assemblées mondiales de normalisation des cations dans le monde (WTDR), qui traite en
télécommunications dont les travaux reposent profondeur de l'évolution dans l'industrie des télé-
sur les activités des commissions d'études de communications, et la publication annuelle
l'UIT-T. Tendances des réformes dans les télécommunica-
tions. Cette dernière publication repose en grande
− Le Secteur du développement des télécom- partie sur l'Enquête annuelle sur la réglementation
munications (UIT-D) exerce les responsabili- des télécommunications effectuée par le Bureau de
tés de l'UIT en tant qu'institution spécialisée développement des télécommunications. Celui-ci
de l'Organisation des Nations Unies et agent surveille la mise en œuvre des réformes appli-
d'exécution pour la mise en œuvre de projets quées dans le secteur des télécommunications et
dans le cadre du système de développement tient à jour une base de données sur la réglementa-
des Nations Unies ou d'autres arrangements tion à l'intention des gouvernements qui appli-
de financement. quent ces réformes.
L'UIT a calculé que l'absence d'un accès fiable aux
services de télécommunication de base a une Les fonctions de politique générale du Secteur du
incidence préjudiciable sur les deux tiers environ développement s'exercent au sein de Conférences
de ses 189 pays Membres. Il appartient à l'UIT-D mondiales et régionales de développement des
d'aider à supprimer ce déséquilibre en favorisant télécommunications dont les travaux reposent sur
l'investissement et la mise en œuvre d'infrastructu- les activités des commissions d'études de l'UIT-D.

1 – 13
Manuel sur la réglementation des télécommunications

− Le Secrétariat général est chargé des aspects d'autres, cette activité est secondaire, par exemple
administratifs et financiers des activités de l'OMC, qui s'est occupée de réglementation des
l'UIT, notamment: mise à disposition des télécommunications comme moyen de réaliser son
services de conférence, gestion de l'infras- objectif central qui est de faciliter le commerce
tructure et des applications de la technologie de international.
l'information, planification stratégique et
fonctions de secteur privé (communications, Le centre d'intérêt des organisations varie beaucoup
avis juridiques, finances, personnel et services de l'une à l'autre. Certaines ont un mandat
communs). d'ampleur régionale ou mondiale pour améliorer la
réglementation ou pour exercer des fonctions de
– Le Secrétariat général se charge également de réglementation spécifiques. Quelques-unes ont pour
l'organisation des expositions et forums mission de promouvoir les réformes. D'autres
TELECOM à l'échelle mondiale et régionale. fournissent une assistance technique et financent
des services de consultants, des études, des ateliers
1.2.3.2 Autres organisations internationales et autres activités destinées à accroître le savoir-
faire en matière de réglementation. D'autres encore
Organisations s'occupant de la réglementation
jouent le rôle de points de rencontre pour l'échange
des télécommunications
d'informations entre les autorités de régulation et
Un grand nombre d'organisations internationales d'autres acteurs du processus de réglementation des
interviennent dans la réglementation des télécom- télécommunications.
munications et dans les réformes qui en découlent.
Le Tableau 1.3 donne la liste des organisations
Cette réglementation est un volet important du
internationales qui jouent un rôle de premier plan
mandat de certaines de ces organisations. Pour
dans la réglementation des télécommunications.

Tableau 1.3 – Quelques organisations internationales s'occupant de réglementation

des télécommunications

Organisation Activités
Association des L'objectif de base de la TRASA est d'accroître les communications et la
organismes de coordination entre les autorités de régulation de la région de l'Afrique australe.
régulation des télé- L'Association s'efforce d'encourager l'investissement dans le secteur des télé-
communications communications en apportant son soutien à la création d'un environnement
d'Afrique australe propice commun. Les Etats membres de la Communauté de développement de
(TRASA) l'Afrique australe (SADC) se sont engagés à prendre des initiatives pour
http://www.trasa.org améliorer le bien-être social et économique de leurs populations en réformant le
secteur des télécommunications.
Association ouest-afri- La WATRA, fondée en septembre 2000 par les régulateurs des télécommunica-
caine des organisations tions de l'Afrique occidentale, est une organisation régionale analogue à la
de télécommunication, TRASA (voir ci-dessus).
régulateurs (WATRA)
Banque africaine de Comme ses homologues asiatique et interaméricaine, la Banque africaine de
développement développement fournit une assistance financière et technique pour la mise en
(AFDB) place, le développement, l'amélioration et l'intégration des réseaux publics de
http://www.afdb.org télécommunication en Afrique. Ses programmes visent à développer les
infrastructures, à élargir l'accès aux services de télécommunication et à
améliorer la contribution du secteur des télécommunications à la croissance
économique de ses membres. La Banque a aussi pour objectifs d'améliorer la
compétitivité de l'industrie des télécommunications de l'Afrique et de créer les
conditions propres à sa participation à l'économie de l'information. Parmi les
activités les plus importantes de l'AFDB, on mentionnera le soutien à la
privatisation et le renforcement des cadres institutionnels.

1 – 14
 Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

Tableau 1.3 – Quelques organisations internationales s'occupant de réglementation

des télécommunications (suite)

Banque européenne La BERD est une institution financière internationale établie sur une base assez
pour la reconstruction semblable à celle du Groupe de la Banque mondiale et en particulier d'un des
et le développement membres de cette dernière, la Société financière internationale (voir la
(BERD) description de la Banque mondiale, à la suite du présent tableau). La BERD
http://www.ebrd.org apporte son soutien à la privatisation des télécommunications en Europe
centrale et orientale et dans l'ancienne Union soviétique; pour ce faire, elle
fournit aux sociétés nouvellement privatisées des capitaux ou un financement
de la dette à long terme, ainsi qu'un financement préalable à la privatisation. La
Banque dispense son aide aux nouveaux opérateurs de réseaux dans les services
locaux, nationaux et internationaux ainsi que dans les services de téléphonie
mobile. Elle soutient également la réforme de la réglementation par le
truchement de son Programme de coopération technique, qui a fourni une
assistance aux autorités nationales en vue de la mise en place et de
l'amélioration d'un cadre juridique et de réglementation des télécommunica-
tions.
Banque La BID offre une assistance financière pour la mise en place, le développement,
interaméricaine de l'amélioration et l'intégration des réseaux publics de télécommunication. Elle
développement (BID) fournit aussi une assistance technique à toutes les étapes d'exécution des projets
http://www.iadb.org qu'elle finance et apporte un soutien à ses pays membres pour rationaliser les
activités dans le domaine des télécommunications, en insistant spécialement sur
les réformes institutionnelles et sur le renforcement des pouvoirs de réglemen-
tation. Les domaines dans lesquels elle intervient sont notamment les réseaux
locaux et la téléphonie rurale.
Bureau européen des L'ETO aide à l'établissement de nouveaux régimes de réglementation pour les
télécommunications marchés de télécommunications libéralisés et encourage l'harmonisation des
(ETO) réglementations existantes. Il encourage la mise en place de procédures
http://www.eto.dk communes pour l'octroi des licences et le numérotage. Par ailleurs, l'ETO joue
le rôle de forum de discussion et d'analyse des situations nationales et mène des
études sur des questions d'actualité. Des études récentes de l'ETO ont porté sur
l'octroi des licences, les tarifs, le numérotage et la portabilité des numéros
mobiles.
Commission L'Union européenne (UE) fixe la législation et la politique générale des télé-
européenne DGIS communications en Europe sous la forme d'instruments à caractère juridique
http://www.europa.eu.int obligatoire. Ses lignes directrices concernant différents aspects de la
libéralisation des télécommunications ont pour but de créer un marché commun
des services et des équipements dans toute l'Europe. La Direction générale pour
la société de l'information (DGIS) met en œuvre les politiques générales fixées
par la Commission européenne dans ce domaine et effectue les analyses
économiques, politiques et sociales sur lesquelles reposent ces politiques
générales. La DGIS apporte son soutien à la réforme du secteur des télécommu-
nications en exécutant des programmes et en prenant des initiatives, notamment
des activités de contrôle et une assistance pour la mise en place de cadres de
réglementation conformes aux orientations de politique générale de la
Commission. L'Union européenne apporte un soutien supplémentaire à la
réforme économique en Europe centrale et orientale par le biais de programmes
de développement tels que PHARE et TACIS.
Commission Principale instance consultative de l'Organisation des Etats américains (OEA)
interaméricaine des pour les questions de télécommunication, la CITEL a pour objectifs
télécommunications fondamentaux de faciliter et de promouvoir le développement des télécommu-
(CITEL) nications dans les Amériques, comme contribution au développement général
http://www.citel.oas.org de la région.

1 – 15
Manuel sur la réglementation des télécommunications

Tableau 1.3 – Quelques organisations internationales s'occupant de réglementation

des télécommunications (suite)

Communauté régionale des La RCC coordonne le développement des réseaux, les normes
communications (RCC) techniques et les activités de gestion du spectre dans les pays de la
Communauté des Etats indépendants (CEI). Par ailleurs, elle
coopère avec ses membres pour l'élaboration des principes
directeurs d'une politique tarifaire et pour l'interconnexion et
l'interopérabilité des réseaux. Elle participe également à des
programmes communs de recherche et de développement, et à la
formation de spécialistes en communications.
Conférence européenne des postes La Commission des télécommunications (ECTRA) de la CEPT a
et des télécommunications (CEPT) pour tâche de promouvoir la coopération entre les administrations
http://www.cept.org membres et les organismes chargés de la politique générale et de la
réglementation en matière de télécommunications. Ses activités
portent notamment sur l'harmonisation des conditions d'octroi des
licences, la gestion du spectre et le numérotage.
Conseil de coopération du Golfe Le département Télécommunications du GCC a apporté son aide
(GCC) aux pays membres situés dans la région du golfe Persique dans les
domaines suivants: coordination des tarifs des services de télécom-
munication, adoption de la norme de téléphonie mobile GSM et
harmonisation des programmes d'enseignement appliqués dans les
écoles et les centres de formation professionnelle de ces pays. Il
collabore aussi avec l'UIT pour faire progresser les processus
d'harmonisation et de normalisation.
Conseil des télécommunications du Les membres du PTC sont des personnes physiques, des firmes
Pacifique (PTC) commerciales et des organismes à but non lucratif. Il constitue un
http://www.ptc.org forum de discussion et d'échange d'informations sur les télécommu-
nications dans la région du Pacifique. Le Conseil œuvre à la
réforme de la réglementation et à une prise de conscience générale
du secteur des télécommunications dans la région. Il organise des
conférences et des séminaires, et interagit avec des organisations
nationales, régionales et internationales responsables de la politique
générale et de la réglementation des télécommunications.
Forum des autorités de régulation REGULATEL encourage la coopération et la coordination des
latino-américaines (REGULATEL) efforts entre 16 autorités de régulation des télécommunications
http://www.regulatel.org latino-américaines, et œuvre au développement des télécommunica-
tions dans la région. Il constitue un forum de discussion et
d'échange d'informations et d'expérience en matière de politique
générale et de réglementation des télécommunications.
Institut international de L'IIC est une organisation pluridisciplinaire qui réunit des
communications (IIC) décideurs, des régulateurs, des universitaires et des chefs
http://www.iicom.org d'industrie. C'est un forum pour l'échange d'idées sur des questions
en rapport avec les télécommunications et leurs incidences
commerciales, culturelles, politiques et sociales. L'IIC possède un
programme de publication des plus actifs, tient une conférence
chaque année et organise des ateliers de discussion à intervalles
réguliers.
Le Groupe de la Banque mondiale Décrit séparément à la suite du présent tableau. Les membres de ce
http://www.worldbank.org Groupe accordent des prêts, des capitalisations et des garanties aux
pays en développement. Ils fournissent également des informations,
des conseils et une assistance sur la réforme du secteur des télé-
communications et les stratégies nationales pour les infrastructures
d'information.

1 – 16
 Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

Tableau 1.3 – Quelques organisations internationales s'occupant de réglementation

des télécommunications (suite)

Marché commun de l'Afrique de Le COMESA est au service des sous-régions anglophones de

l'Est et de l'Afrique australe l'Afrique orientale et de l'Afrique australe. En collaboration avec
(COMESA) l'UIT, sa division Transport et Communications fournit une
http://www.comesa.org assistance technique dans plusieurs domaines, notamment la
connectivité des réseaux et la tarification.
Mercosur (Marché commun du Mercosur soutient la libéralisation des télécommunications dans ses
sud) pays membres (Argentine, Brésil, Paraguay et Uruguay). Par
http://www.mercosur.org.uy l'intermédiaire de sa Commission des services publics de télécom-
munication, il encourage le développement des télécommunications
régionales, l'harmonisation de la gestion du spectre, la certification
et l'homologation des équipements, ainsi que l'échange
d'informations sur les questions de télécommunication.
Organisation de coopération et de L'OCDE publie des données et des études sur les marchés des télé-
développement économiques communications. Elle encourage la réforme dans ce secteur, en tant
(OCDE) que moyen d'atteindre la croissance durable et de réaliser le plein
http://www.oecd.org emploi, comme contribution au développement économique, au
bien-être social et à l'expansion du commerce mondial.
Organisation mondiale du L'OMC est l'organisme international chargé d'administrer l'Accord
commerce (OMC) général sur le commerce des services (AGCS), qui comprend une
http://www.wto.org Annexe relative aux télécommunications et un Protocole relatif aux
services de télécommunications de base. Ce Protocole est intitulé
officiellement Quatrième protocole de l'Accord AGCS; dans le
présent Manuel, il sera appelé Accord de l'OMC sur les télécommu-
nications de base (voir l'Appendice A et l'Appendice C: Glossaire).
L'OMC constitue un forum mondial pour les négociations
commerciales et le règlement des différends. Elle surveille aussi les
politiques commerciales nationales, fournit une assistance
technique et assure une formation professionnelle aux pays en
développement concernant la mise en pratique des engagements
qu'ils ont pris envers l'OMC, notamment en ce qui concerne les
réformes nécessaires dans le domaine de la réglementation.
Organisation régionale africaine de Un des principaux objectifs de l'organisation RASCOM est
communications par satellite l'amélioration des communications interurbaines dans ses pays
http://www.rascom.org membres, par la mise en place de liaisons directes par satellite entre
les pays d'Afrique. RASCOM s'occupe aussi de la mise en œuvre
de services de télécommunication dans des zones rurales et isolées.
Société financière internationale Membre du Groupe de la Banque mondiale (décrit séparément à la
(SFI) suite du présent tableau). En liaison avec la Banque mondiale, la
http://www.ifc.org SFI travaille, par le truchement du nouveau Groupe pour la
technologie de l'information et les communications mondiales
(GICT), pour promouvoir le développement du secteur des télé-
communications dans les économies émergentes, en particulier par
le moyen d'une participation privée. La SFI a financé un grand
nombre de projets de télécommunication dans l'ensemble du monde
en développement dans des domaines tels que les services de base
en câble, la téléphonie cellulaire, la capitalisation des entreprises
prestataires de services de télécommunication et des constructeurs
de matériel, ainsi que l'exploitation des satellites, des boucles
locales hertziennes et de la télévision par câble.

1 – 17
Manuel sur la réglementation des télécommunications

Tableau 1.3 – Quelques organisations internationales s'occupant de réglementation

des télécommunications (fin)

Union africaine des télécommuni- L'UAT coordonne le développement d'un réseau africain de télé-
cations (UAT) communication. C'est un forum de discussion voué au développe-
ment des télécommunications en Afrique (Antérieurement: Union
panafricaine des télécommunications).
Union des télécommunications des La CTU est un forum de discussion voué au développement des
Caraïbes (CTU) télécommunications et à la réforme de la réglementation. Elle a
http://www.ctu.org aussi pour mission de promouvoir la coordination des politiques
internationales de ses 13 Etats membres anglophones de la région
des Caraïbes.
Union internationale des télécom- Voir description plus haut, avant le tableau.
munications (UIT)
http://www.itu.int

Organisations de développement multilatérales • l'Association internationale de développe-

et bilatérales ment (AID);
Un certain nombre d'organisations de développe- • la Société financière internationale (SFI); et
ment multilatérales et bilatérales s'intéressent à la • l'Agence multilatérale de garantie des in-
réglementation des télécommunications. Elles vestissements (AMGI);
concentrent leurs activités sur les pays dont
l'économie est en développement ou en état de − la Banque européenne pour la reconstruction et
transition. D'une façon générale, l'objectif de ces le développement (BERD);
organisations est d'aider à mettre en place un cadre − la Banque asiatique de développement;
de réglementation qui favorisera le développement
du secteur des télécommunications et, au-delà, le − la Banque africaine de développement;
développement économique global. − la Banque interaméricaine de développement;
et
Ces organisations fournissent généralement une
assistance technique aux gouvernements et aux − la Société andine de développement.
autorités de régulation afin de promouvoir la mise De nombreuses organisations de développement
en place d'une structure de réglementation efficace. bilatérales interviennent également dans la mise en
Cette assistance technique peut prendre des formes œuvre de la réglementation. Parmi celles-ci, citons
diverses: avis et conseils donnés par des experts, des organisations nationales telles que US AID,
financement pour des services de consultants DANIDA (Danemark) et ACDI (Canada). A ce
indépendants en télécommunication (économistes, titre, on mentionnera également des programmes
juristes et autres consultants), programmes de régionaux dont l'objet est de promouvoir le déve-
formation professionnelle, séminaires, ateliers et loppement des télécommunications, par exemple le
échanges de personnels. programme PHARE de la Commission européenne.
Le Tableau 1.3 énumère quelques grandes organi- Un exposé exhaustif sur le rôle des organisations de
sations de développement multilatérales qui jouent développement multilatérales et bilatérales dans la
un rôle actif dans la restructuration du secteur des réglementation du secteur des télécommunications
télécommunications et la réforme de la réglemen- sortirait du cadre de ce manuel. On trouvera ci-
tation. Ce sont: après une description détaillée portant sur une seule
− le Groupe de la Banque mondiale, avec: institution clé, la Banque mondiale. Celle-ci est
• la Banque internationale pour la reconstruc- active dans le secteur des télécommunications
tion et le développement (BIRD); depuis de nombreuses années. La description de
son rôle, qui a connu des évolutions, met en

1 – 18
 Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

lumière une tendance qui est commune à d'autres ments à appliquer des stratégies propres à mettre
grandes organisations œuvrant pour le développe- les services de télécommunication à la portée de
ment. tous les secteurs de la population, y compris les
groupes les plus déshérités.
La Banque mondiale
Le Groupe de la Banque mondiale a joué un rôle Aujourd'hui, la Banque joue un rôle de pionnier en
important dans la réforme du secteur des télécom- apportant son soutien à des solutions de nature à
munications, notamment la réforme de la régle- réduire les effets de la fracture numérique. Son
mentation, dans les économies en développement objectif est d'encourager les investissements ainsi
et en état de transition. que les réformes de politique générale et de régle-
mentation, afin de créer un environnement
Par le passé, la Banque était une source importante libéralisé qui favorisera le développement des
de financement direct pour le développement des infrastructures de télécommunication. Cet envi-
infrastructures des télécommunications par les ronnement devrait aussi faciliter l'accès à
administrations des PTT. Depuis le milieu des l'économie globale émergente à base de connais-
années 90, les prêts de la Banque aux entreprises sance ainsi que la mise en valeur de cette
d'Etat sont accordés à condition que les gouverne- économie, dans la lutte contre la pauvreté.
ments postulants s'engagent fermement à réformer
le secteur. Ces engagements étaient assortis d'une La Banque mondiale participe aussi activement au
stratégie de sortie en ce qui concerne la propriété développement et à la diffusion de moyens d'infor-
et la gestion des compagnies d'exploitation des mation pour promouvoir la réforme de la régle-
télécommunications par le gouvernement. A titre mentation et renforcer les capacités dans ce
de variante, l'engagement devait porter sur des domaine. Par exemple, elle administre un orga-
progrès spécifiques de la réforme dans les nisme de subvention à financement multisources,
domaines suivants: commercialisation, privatisa- infoDev, qui finance des projets novateurs dans
tion, facilitation de l'entrée dans le secteur et lesquels les technologies de l'information et des
amélioration du rendement du secteur. communications sont utilisées pour faciliter le
développement économique et social sur les plans
La Banque a eu un rôle de catalyseur pour local, national, régional et mondial.
promouvoir la privatisation et des solutions basées
sur le marché pour le développement du secteur Grâce à ses réseaux qui le relient à des
des télécommunications. Son objectif a été de gouvernements, des organismes donateurs
créer un environnement stable afin d'attirer les multilatéraux et bilatéraux, le secteur privé et des
investissements privés nécessaires pour accélérer organisations à but non lucratif, l'organisme
et soutenir le développement du secteur. Cela infoDev permet d'établir des contacts avec des
étant, la politique suivie par la Banque préconise experts techniques, des experts de l'information et
l'utilisation des fonds officiels – qui sont limités – des communications dans le monde entier. Le
principalement pour promouvoir les réformes dans programme a mobilisé des fonds pour financer les
le secteur – notamment celle de la réglementa- Colloques de l'UIT sur la réglementation et
tion – réformes qui ont des chances de mobiliser d'autres initiatives visant à accroître les connais-
des capitaux et des moyens de gestion privés en sances et l'expérience en matière de réglementa-
vue du développement du secteur. tion, notamment la préparation du présent manuel
S'agissant du cadre réglementaire, la Banque sur la Réglementation des télécommunications.
préconise que l'on établisse une séparation entre,
d'une part, la politique générale et les fonctions de
réglementation et, d'autre part, l'exploitation des 1.3 Le processus de réglementation
télécommunications. Elle privilégie: a) le renfor-
cement de la capacité des gouvernements à Les autorités de régulation appliquent une variété
formuler la politique générale et à surveiller son de procédures de réglementation. Selon le cadre
application, et b) la création d'un régime et d'insti- juridique en cause, elles peuvent promulguer des
tutions de réglementation qui stimulent la concur- «instruments de réglementation» de divers types:
rence tout en maintenant les interventions de règlements, décisions, ordonnances, décrets,
réglementation à un minimum. règles, lignes directrices, avis, résolutions. Le plus
souvent, l'effet de ces instruments est la prise de
En accord avec ses objectifs de réduction de la «décisions» qui mettent en œuvre des politiques
pauvreté, la Banque mondiale incite les gouverne- générales de réglementation, règlent des différends

1 – 19
Manuel sur la réglementation des télécommunications

ou traitent d'autres questions dans les limites du manière. Cette règle s'exprime parfois par la
mandat du régulateur. Nous considérerons ici le maxime latine audi alteram partem, ou
processus général de la prise de décisions en «écoute l'autre partie». Dans certaines juridic-
matière de réglementation, sans tenir compte de la tions obéissant à la common law, le
forme juridique, particulière au pays, que ces non-respect de cette règle de procédure
décisions sont susceptibles de prendre. conduit les tribunaux à casser une décision de
réglementation. Dans d'autres juridictions, la
La prise de décisions en matière de réglementation règle dont il s'agit fait partie du code non écrit
peut être un processus difficile. Pour beaucoup de d'équité procédurale fondamentale appliqué
décisions, il peut arriver que les parties se livrent à par les régulateurs. Le fondement de cette
une action vigoureuse de promotion et exercent règle est pragmatique et juridique. Faute de
des pressions pour faire aboutir telle ou telle prendre en considération les points de vue de
revendication. Dans la plupart des cas, certaines toutes les parties intéressées, les régulateurs
parties sont satisfaites de la décision, d'autres non. courent le risque de prendre des décisions qui
Il existe des situations dans lesquelles des régula- ne tiennent pas compte de certains facteurs
teurs sans état d'âme créent inévitablement des importants. La prise en compte de ces facteurs
gagnants et des perdants. Les régulateurs souffrant peut conduire à des décisions différentes et
d'indécision voudront peut-être éviter de heurter plus satisfaisantes. L'application de cette règle
tel ou tel, en ajournant les décisions ou en créant concourt à la transparence du processus de
des compromis inapplicables. Cette indécision et prise de décisions.
ces compromis sont de nature à entraver le déve-
loppement du secteur et, en dernière analyse, ne 2) «Ne sois pas juge et partie». Cette règle
profitent à personne. repose sur une autre maxime juridique latine:
Les principes d'un processus efficace de prise de nemo judex in sua causa debet esse. On
décisions en matière de réglementation sont bien l'interprète en disant que les régulateurs
connus. Ce sont: doivent éviter le parti pris et qu'ils doivent
aussi éviter de donner l'impression qu'ils sont
− la transparence; de parti pris. Ils ne doivent pas prendre de
− l'objectivité; décisions dans des affaires où ils ont un
intérêt personnel. Ils ne doivent pas non plus
− le professionnalisme; prendre de décisions dans des affaires où une
− l'efficacité; et personne douée de raison et au courant de
tous les faits décèlerait une réelle probabilité
− l'indépendance.
de parti pris. Dans les termes de la
Les lois et la jurisprudence de la plupart des pays jurisprudence: «il ne suffit pas que justice soit
spécifient les orientations de ce processus de prise rendue, il faut que l'on voie qu'elle est
de décisions et les contraintes qui pèsent sur lui. rendue». Toute une série de facteurs
Les règles de procédure varient d'un pays à un permettent de se rendre compte qu'il y a eu
autre et d'un système juridique à un autre. Mais il parti pris: cela va de l'intérêt financier d'un
existe des tendances communes. parent dans l'affaire jugée, jusqu'au fait qu'une
personne a occupé un emploi précédemment
Il est bon de prendre note de deux «règles dans les instances de direction d'un opérateur
fondamentales» de l'équité sur le plan de la privé de télécommunication qui est le
procédure, dans les pays régis par la common law. bénéficiaire d'une décision de réglementation.
Dans beaucoup d'autres pays, ces règles ne sont L'application de cette règle garantit l'objec-
pas juridiquement opposables aux autorités de tivité et la crédibilité du processus de régle-
régulation, mais elles n'en sont pas moins large- mentation.
ment respectées. Le respect de ces règles
permettra souvent de remédier aux problèmes Ces règles de common law ne sont pas obligatoires
politiques et de relations publiques ainsi qu'aux et ne fournissent pas tous les principes de base
problèmes d'ordre juridique. Les règles en ques- d'un processus valable de prise de décisions; elles
tion sont les suivantes: contribueront néanmoins à la crédibilité et à
1) Avant de prendre une décision qui concerne l'impartialité du processus. Différentes autorités de
toutes les parties, donner à celles-ci la régulation ont promulgué plusieurs autres règles et
possibilité de formuler des commentaires, ou principes qui permettent une prise de décisions
de défendre leur point de vue d'une autre appropriée. Un bon exemple en a été donné par le

1 – 20
 Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

régulateur australien. Ces principes sont résumés − Publier tous les faits importants intervenant
dans l'Encadré 1.3. dans le domaine de la réglementation sur un
site Internet consacré à ce secteur. Ce site
Les régulateurs ont à leur disposition toute une peut aussi servir à demander à l'industrie et à
série de procédures pour améliorer leurs décisions. d'autres membres du public de commenter les
Ces procédures seront choisies en fonction des décisions de réglementation en instance.
objectifs du processus. Selon les circonstances, les Publier, sur des sites Internet, les décisions,
approches décrites ci-après aideront les régula- règles, procédures, avis et documents ouverts
teurs à satisfaire aux critères d'une prise de
à la consultation. Créer des liaisons de
décisions de bon aloi, à savoir la transparence, connexion vers d'autres sites utiles, à l'usage
l'objectivité, le professionnalisme, l'efficacité et des acteurs désireux de participer au pro-
l'indépendance: cessus de réglementation. Inviter les grands
opérateurs à fournir sur leurs sites Internet des
− Avoir recours à des processus publics, chaque renseignements utiles pour le public, par
fois qu'on dispose de suffisamment de temps. exemple, tarifs, options de service et procé-
Publier des avis publics invitant à faire des dures à suivre pour les réclamations.
commentaires sur les règles ou les méthodes
− Transmettre aux grands opérateurs des
proposées pour réglementer l'industrie et sur
demandes d'informations écrites sur des sujets
d'autres décisions importantes. Publier des
complexes. Inviter ces opérateurs à fournir au
annonces dans les journaux ou dans d'autres
régulateur des renseignements techniques,
médias pour informer le public sur les
financiers et économiques nécessaires pour
possibilités ainsi offertes.
prendre des décisions en connaissance de
− Elaborer des processus publics qui améliore- cause. Leur demander de transmettre au
ront la qualité des apports d'informations régulateur des arguments et des preuves
publics. Fournir, dans des notes ou des détaillés concernant les mesures que le régu-
documents de consultation, des informations lateur envisage de prendre.
et des options générales pour la prise de
− Encourager l'archivage électronique des
décisions. Cette méthode permet de cibler les
demandes, commentaires et tous autres
commentaires des parties prenantes indus-
matériels présentés par les parties intéressées.
trielles et d'obtenir des apports d'informations
S'il est nécessaire de protéger des informations
plus utiles sur les questions devant être
confidentielles sensibles, mettre en place un
résolues par le régulateur. La méthode a été
système d'archivage électronique sûr. Dans les
appliquée avec succès dans un grand nombre
autres cas, encourager la création d'archives
de pays, par exemple la Jordanie, la Répu-
publiques qui soient accessibles et
blique sudafricaine, les Etats-Unis, le
transparentes pour les entreprises industrielles
Royaume-Uni et la Colombie.
et autres parties intéressées.

Encadré 1.3 – Principes d'un processus de prise de décisions approprié

1. Les décisions doivent s'inscrire dans le cadre de l'autorité légale du régulateur.

2. Le régulateur doit prendre en considération toutes les questions pertinentes et ne pas tenir compte de
celles qui ne le sont pas.
3. Les décisions doivent être prises de bonne foi et à des fins légitimes.
4. Les fondements factuels des décisions doivent reposer sur des preuves.
5. Les décisions doivent être raisonnables.
6. Ceux auxquels s'applique une décision doivent bénéficier d'un traitement équitable dans le cadre de la
procédure (y compris le droit de réagir à des arguments et des preuves préjudiciables qui pourraient
être pris en compte).
7. La politique générale des pouvoirs publics doit être appliquée comme il convient.
8. Les autorités de régulation indépendantes ne doivent pas dépendre de tiers
Note: Ces principes ont été adaptés à partir de ceux élaborés par l'Australian Communications Authority.

1 – 21
Manuel sur la réglementation des télécommunications

− Utiliser des méthodes nouvelles de règlement mieux satisfaites par les marchés où règne la libre
des différends pour résoudre des questions concurrence que par les marchés contrôlés par
complexes, par exemple la médiation et l'Etat. Les avantages procurés par la privatisation
l'arbitrage. Envisager le recrutement d'experts ou la libéralisation risquent d'être annulés ou
indépendants comme médiateurs et arbitres. considérablement réduits par des mesures de
Ceux-ci peuvent s'adresser au régulateur pour réglementation trop lourdes.
solliciter si nécessaire, des lignes directrices
ou une décision finale. Il convient que l'étendue de la réglementation soit
adaptée au niveau de développement du marché et,
− Suivre les étapes indispensables pour prendre en particulier, à l'intensité de la concurrence. La
les décisions en connaissance de cause. réglementation doit diminuer lorsque la concur-
Déterminer le type d'information qu'il serait rence s'accroît.
judicieux d'utiliser pour prendre une décision.
Déterminer le meilleur moyen à mettre en Toutefois, dans de nombreux cas, il faut mener
œuvre pour recueillir l'information adéquate une intervention de réglementation énergique au
(par exemple, recherche par le personnel, stade initial de la libéralisation d'un marché, si l'on
études de consultants, demandes de rensei- veut permettre l'émergence d'une concurrence
gnements aux opérateurs, etc.). Donner aux digne de ce nom. Des décisions claires pour faire
parties intéressées et au public l'occasion de sauter les obstacles à la concurrence à ce stade
commenter les éléments d'information fournis initial stimuleront cette concurrence et permettront
à titre de preuves; et, chaque fois que une dérégulation plus poussée de proche en
possible, prendre une décision fondée sur les proche. Pendant le processus d'ouverture des
données du domaine public. marchés à la concurrence, la réglementation
devrait normalement être concentrée sur les
− Rationaliser les processus de prise de opérateurs historiques, dont les réseaux devront se
décisions dans la mesure du possible. Etablir prêter à l'interconnexion et être dégroupés pour
et publier des échéanciers pour ces processus garantir la viabilité des nouveaux venus.
– et respecter ces échéanciers.
On note chez les nouveaux régulateurs une
certaine tendance à l'équité qui les pousse à traiter
1.4 Principes d'une réglementation
de la même manière les opérateurs historiques et
efficace les nouveaux opérateurs qui arrivent sur le
Les marchés des télécommunications se trouvent marché. La conséquence de cette façon de
dans un état de transition sur l'ensemble du globe, procéder peut être, en fait, d'intensifier l'inter-
mais ils évoluent dans la même direction, cela vention de réglementation sur le long terme. Cela
dans la plupart des pays. Il n'est donc pas peut se traduire par des fardeaux, inutilement
surprenant qu'il y ait convergence des principes imposés aux nouveaux venus, et empêcher la mise
d'une réglementation efficace dans le monde en œuvre d'initiatives de réglementation
entier. Cependant, les modalités d'application de «asymétriques» qui seront de nature à ouvrir le
ces principes varient considérablement en fonction RTPC à la concurrence.
des facteurs suivants: structure et niveau d'évo-
Il a fallu un certain temps pour que cette leçon soit
lution du marché des télécommunications
apprise. A l'origine, par exemple, beaucoup de
considéré, ressources du pays, cadre juridique et
régulateurs refusaient d'intervenir vigoureusement
capacités de réglementation du pays.
dans les litiges liés aux interconnexions, estimant
On trouvera ci-après une analyse des principes de que les concurrents nouveaux venus et les
base d'une réglementation efficace applicables opérateurs historiques devraient «négocier
selon les circonstances. librement» les conditions de l'interconnexion avec
le RTPC. Il a fallu des années pour que certains
1.4.1 Réduire l'intervention de réglementa- régulateurs se rendent compte que la plupart des
tion à un minimum après la mise en exploitants historiques du RTPC étaient peu
place de la concurrence enclins à négocier des accords d'interconnexion
favorables avec leurs concurrents éventuels. Loin
Le niveau de réglementation doit être maintenu à de réduire la réglementation, cette «politique de la
un minimum, surtout dans les marchés marqués chaise vide» est de nature à entraîner des
par la concurrence. Dans le monde entier, on a la interventions de réglementation à répétition, en
preuve que les demandes des consommateurs sont matière d'interconnexion, sur une longue période.

1 – 22
 Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

Au cours des années, les régulateurs, en nombre 1.4.2 Harmonisation avec des normes de
de plus en plus grand, ont compris que des réglementation régionales et mondiales
interventions vigoureuses sont nécessaires pour
mettre en œuvre des accords d'interconnexion qui Les bases technologiques et économiques des télé-
stimuleront fortement la concurrence. Ces inter- communications sont les mêmes dans le monde
ventions comprennent la réglementation prévi- entier. Aujourd'hui, un petit groupe de construc-
sionnelle, c'est-à-dire la production de lignes teurs produit la majorité des équipements de
directrices anticipées, et le règlement des commutation et de transmission, de terminaux, de
différends. La doctrine de la réglementation est logiciels et d'équipements de réseau connexes qui
actuellement en évolution sur ce sujet. sont utilisés presque partout dans le monde. Même
là où il existe des différences dans la technologie
La réglementation de l'interconnexion représente ou dans les applications locales, on a recours aux
une des quelques exceptions à la règle générale. mêmes architectures de base pour les réseaux. La
Dans la plupart des cas, l'intervention peut et tendance à l'harmonisation des technologies de
devrait être réduite à un minimum. Les mesures télécommunications s'affirme de plus en plus.
d'intervention doivent toujours être évaluées à
l'aune de leurs objectifs. Ces objectifs sont-ils
Les aspects économiques fondamentaux des
pertinents? Si oui, les mesures sont-elles le moyen
marchés des services de télécommunication sont
le moins intrusif pour atteindre les objectifs?
aussi les mêmes dans la plupart des pays. Les
entreprises et les particuliers réclament tous des
Un cas qui s'est présenté récemment en Europe a services ayant des caractéristiques de plus en plus
fourni un exemple où ces questions ont été posées modernes, au prix le plus bas possible. Toutes
et où l'on a adopté une approche de réglementation choses égales d'ailleurs, le succès sera assuré aux
moins interventionniste. Pendant de nombreuses fabricants les mieux à même de répondre à cette
années, les gouvernements, dans un certain demande. Ceux qui auront échoué dans la concur-
nombre de pays, ont conduit des programmes rence seront ignorés par les clients et par leurs
d'essai et de certification pour les équipements concurrents. Les entreprises et les particuliers
terminaux reliés aux réseaux de télécommunica- n'ont pas tous les mêmes possibilités de payer les
tion. L'Union européenne (UE) a examiné cette services. Ces possibilités diffèrent beaucoup, mais
pratique, dans le but de réduire une réglementation ces disparités n'expliquent pas les grandes
superflue. En conclusion de cette étude, l'UE a différences que l'on observe dans les méthodes de
décidé récemment de mettre fin à ses procédures réglementation à l'échelle de la planète. Dans de
antérieures de réglementation des équipements nombreux cas, des pays ayant le même niveau de
terminaux et de substituer à ces procédures un richesse ont adopté des méthodes radicalement
système d'autonotification par l'industrie. En 1999, différentes, et il en va de même pour des pays
l'UE a publié une Directive concernant les équipe- ayant le même niveau de pauvreté.
ments hertziens et les équipements de terminaux
de télécommunication, en vertu de laquelle les
fabricants sont tenus simplement de faire une Ces différences dans la réglementation sont
déclaration indiquant que le matériel satisfait aux souvent attribuées à des différences existant dans
exigences essentielles. Des dispositions de ce le cadre juridique, institutionnel, politique ou
genre devraient permettre d'accélérer l'intro- culturel entre un pays et un autre. Elles sont
duction des technologies nouvelles, de réduire les importantes mais ne justifient pas en général,
délais de réglementation et d'abaisser d'autres l'existence de disparités profondes dans les aspects
barrières. technique ou économique de la réglementation.

Cet exemple européen n'est peut-être pas Les marchés des télécommunications se
transposable dans certains pays en développement régionalisent et se mondialisent de plus en plus.
où, par exemple, il n'existe pas de système Les fournisseurs de services de télécommunication
performant pour le contrôle du spectre des qui réussissent bien dans leurs opérations seront
fréquences. Il n'empêche que, dans tous les pays, il toujours proches de leurs clients, mais ils doivent
y a lieu d'évaluer avec soin les nouvelles mesures se placer dans une perspective mondiale en ce qui
de réglementation afin de s'assurer qu'elles concerne leur activité commerciale et leurs
représentent le moyen le plus efficace pour stratégies de compétition. Cela s'applique égale-
atteindre des objectifs valables. ment aux régulateurs.

1 – 23
Manuel sur la réglementation des télécommunications

Les régulateurs qui imposent des contraintes de pour leur fournir le service local, interurbain et
réglementation spécifiquement locales, ou des international; 3) le fait qu'on n'a pas permis de
exigences plus onéreuses que d'autres pays, mettre en place des solutions de remplacement à
risquent de porter préjudice aux acteurs sur leurs un système obsolète de taxation des opérateurs des
marchés nationaux. De la même façon, les Etats-Unis (taxation au-delà des coûts), pour l'éta-
régulateurs qui protègent les opérateurs nationaux blissement des communications à destination du
contre les exigences de réglementation imposées Mexique.
dans d'autres pays ne rendent pas service à ces
opérateurs. En refusant d'appliquer le même Les autorités de régulation soucieuses d'assurer la
régime concurrentiel que celui des pays voisins, ils compétitivité de leurs marchés nationaux de télé-
retardent l'action de la concurrence, l'innovation communication devraient surveiller les tendances
dans les services et peut-être la croissance de la réglementation au niveau international et
économique. s'adapter sans retard aux tendances qui amélio-
reront l'efficacité et la concurrence sur leur
Avec le temps, on voit apparaître des normes de marché. La réglementation des télécommunica-
réglementation mondiales ou des «meilleures tions peut être une opération assez complexe, sans
pratiques». Certaines d'entre elles ressortent qu'il soit nécessaire de «réinventer la roue» dans
directement de la liste des grandes réformes du chaque marché. Dans la plupart des cas, des
secteur des télécommunications mondiales méthodes de réglementation économique et
(Tableau 1.1). D'autres sont analysées dans le technique qui ont fait leurs preuves dans certains
présent manuel. Comme exemples de ces normes, marchés fonctionneront bien dans d'autres
citons la réglementation des prix plafonds et les marchés similaires. Il est certain qu'une communi-
fonds de services universels ciblés (par opposition cation plus poussée entre régulateurs (autorités de
au subventionnement croisé interservices pratiqué régulation) pour harmoniser les procédures
par les opérateurs historiques du RTPC). On peut améliorera la réglementation.
citer d'autres pratiques de réglementation plus
récentes, par exemple les diverses formules basées 1.4.3 Introduire la concurrence
sur le dégroupage de la boucle locale.
Chacun reconnaît que les avantages de la
Certaines pratiques de réglementation sont en concurrence dans la prestation des services et dans
cours d'incorporation dans des accords commer- la mise à disposition des moyens de télécommuni-
ciaux ou dans d'autres accords internationaux. Un cation l'emportent de loin sur les inconvénients
exemple de choix est donné par les disciplines de éventuels. Aujourd'hui, les marchés des télécom-
réglementation qui ont été incluses dans le munications sont ouverts à la concurrence, à des
Document de référence sur les télécommunica- degrés divers, et cela dans la plupart des pays.
tions de base publié par l'OMC (voir l'Appen-
dice A). Au cours de la décennie écoulée, c'est dans les
pays d'Europe et dans d'autres pays de l'OCDE
Dans ce contexte, il est intéressant de noter que, à que la libéralisation de ces marchés a progressé de
la fin de juillet 2000, les Etats-Unis ont annoncé la façon la plus spectaculaire. Au début de la
qu'ils allaient demander des consultations avec le décennie en question, la prestation de la plupart
Mexique dans le cadre de l'OMC, ce pays n'ayant des services de télécommunication était un
pas, aux yeux du demandeur, rempli ses monopole en Europe. A la fin de la décennie, plus
obligations au titre de l'Accord sur les télécommu- de 96% du marché de l'OCDE, mesuré par les
nications de base. C'est la première fois qu'un recettes totales procurées par les télécommunica-
pays soumet à l'OMC un litige concernant des tions, étaient ouverts à la concurrence.
barrières à la concurrence dans un marché de télé-
communication. Les trois points mis en avant par La libéralisation s'est aussi largement étendue sur
les Etats-Unis pour les consultations sont les les marchés des télécommunications d'autres pays,
suivants: 1) le fait que des règles contraignantes dans l'ensemble des Amériques, en Europe
n'ont pas été imposées à l'ancien monopole, orientale et dans l'ancienne Union soviétique, en
Telmex, qui est en mesure d'user de sa position Afrique et dans la région Asie-Pacifique. Les
dominante sur le marché pour étouffer la concur- données statistiques de l'UIT pour 1999 montrent
rence; 2) le fait que Telmex n'a pas réalisé dans les que les pourcentages mondiaux d'ouverture à la
meilleurs délais une interconnexion axée sur les concurrence ont été les plus élevés dans le marché
coûts, qui aurait permis à des opérateurs des services cellulaires (67%) et dans celui des
concurrents de se connecter aux clients de Telmex services Internet (72%). Les marchés mondiaux

1 – 24
 Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

des télécommunications de base étaient encore de faire une intervention de réglementation. Dans
assez fermés. Ils conservaient le statut de mono- d'autres cas, ils ont des doutes quant à la bonne
poles à hauteur d'environ 73% au début de 1999. méthode à suivre pour traiter un problème de
Cependant, aucun doute n'est permis quant à la réglementation litigieux. Dans d'autres cas encore,
tendance. Dans toutes les régions, les marchés des ils ne disposent pas des moyens et des avis
télécommunications de base s'ouvrent actuel- professionnels dont ils ont besoin pour statuer de
lement à la concurrence. C'est dans ce créneau que façon sûre dans des questions complexes.
les régulateurs vont se trouver confrontés aux
problèmes les plus ardus. Des délais excessifs dans la prise de décisions sur
de grandes questions de réglementation peuvent
Il est généralement nécessaire de recourir à la retarder le développement dans le secteur. Les
réglementation si l'on veut mettre en place une problèmes d'interconnexion en sont un bon
concurrence viable. Il n'en est pas ainsi dans toutes exemple. Si les régulateurs ne fournissent pas à
les branches industrielles. Or, compte tenu de la l'avance des lignes directrices claires quant aux
structure de l'industrie des télécommunications et principes des interconnexions, les parties
de la nature des réseaux, cette réglementation est intéressées risquent de devoir négocier pendant
nécessaire. Des interventions de réglementation des mois ou des années, avec comme conséquence
sont requises pour réaliser un certain nombre des retards dans l'introduction des services.
d'objectifs liés à l'introduction de la concurrence.
Les objectifs clés qui seront étudiés en détail dans Il est compréhensible que les régulateurs tiennent
ce manuel sont les suivants: à effectuer une étude attentive avant de prendre
des décisions sur des sujets complexes. Ils peuvent
− Octroyer les licences aux nouveaux
cependant, dans de nombreux cas, établir des
concurrents et aux opérateurs existants dans
principes qui seront appliqués par l'industrie, sans
des conditions qui permettront de jeter, en
consacrer trop de temps aux détails de la mise en
toute clarté, des bases solides pour l'obtention
œuvre. Il est souvent possible de s'en remettre à
d'investissements par les deux catégories
l'industrie pour régler ces détails. Si l'on fait
d'exploitants (voir le Module 2).
connaître les principes à l'avance, il n'est pas rare
− Assurer l'interconnexion des réseaux et des que les discussions au niveau de l'industrie s'en
services et régler les litiges concernant l'inter- trouvent accélérées.
connexion (voir le Module 3).
On commence à voir apparaître de bonnes
− Empêcher les opérateurs historiques d'abuser pratiques internationales s'agissant des principes à
de leur position dominante pour chasser les appliquer pour traiter des problèmes de réglemen-
nouveaux concurrents hors des marchés des tation les plus variés. A titre d'exemple, citons la
télécommunications (voir le Module 5). fixation des prix pour les équipements d'intercon-
− Empêcher les opérateurs dominants d'appli- nexion dégroupés. Le calcul des coûts des télé-
quer des tarifs excessifs pour des services communications peut être très complexe et
dans lesquels il y a concentration de pouvoir prendre beaucoup de temps à un régulateur.
sur le marché et d'utiliser ces recettes pour Cependant, il n'est pas tellement difficile de
faire bénéficier leurs services de subventions décider du principe suivant: le prix des moyens
croisées sur des marchés concurrentiels (voir d'interconnexion devraient être établis à un niveau
le Module 4). égal à la valeur estimative des coûts différentiels à
long terme (LRIC: Long Run Incremental Costs),
− S'assurer que les objectifs d'universalité sont
augmentée d'une certaine marge pour couvrir des
réalisés dans un environnement de concur-
coûts communs prévisionnels. Des pratiques et des
rence (voir le Module 6).
principes généraux pour prendre ces décisions
Faute d'interventions de réglementation pour la d'établissement des coûts et des prix ont été
réalisation de ces objectifs, il y a de fortes chances adoptés dans de nombreux pays. Des pratiques
pour que la concurrence n'apporte pas les optimales sont souvent mises en œuvre en toute
avantages qui ont été obtenus dans les marchés les clarté et il n'y a guère de risque à les adopter.
plus concurrentiels de par le monde.
Les décisions de réglementation, même celles
1.4.4 Réglementer a priori visant à adopter des principes généraux, doivent
toujours être prises de manière transparente. Il faut
Les régulateurs ont tendance à réglementer a donner au public l'occasion de s'exprimer sur
posteriori. Dans certains cas, ils souhaitent éviter l'opportunité d'adopter un principe de réglementa-

1 – 25
Manuel sur la réglementation des télécommunications

tion: ce faisant, on a des chances d'améliorer la 1.4.6 Stratégies pour une réglementation
qualité de la décision ainsi que la crédibilité du efficace dans les économies en dévelop-
processus de réglementation. pement
Les principes d'une réglementation efficace sont
1.4.5 Assurer l'efficacité opérationnelle les mêmes dans la plupart des pays, mais certains
Le partage de données d'expérience avec d'autres de ces principes peuvent être appliqués
régulateurs est souvent un facteur d'efficacité différemment dans les économies en développe-
opérationnelle. Il est clair que les activités de ment. Il existe de grandes différences – s'agissant
réglementation peuvent être beaucoup plus des ressources et d'autres contraintes – entre ces
efficaces aujourd'hui que par le passé. L'Internet, économies et celles des pays de l'OCDE. Cela se
le traitement électronique des demandes de régle- reflète, de toute évidence, dans la réglementation.
mentation et la publication des décisions de régle- Dans les pays dont l'économie est en développe-
mentation par des moyens électroniques ont ment ou se trouve en phase de transition, les
considérablement amélioré l'efficacité et la trans- régulateurs ont davantage besoin de méthodes
parence de la réglementation. Le coût de ces pratiques et simples.
opérations (ouverture d'un site Internet pour la Les principes énumérés ci-dessus peuvent
réglementation et mise en œuvre d'un traitement généralement être adaptés aux impératifs des
électronique des rapports, demandes et autres économies en développement et en phase de
communications concernant la réglementation) a transition. Toutefois, les experts en télécommuni-
baissé dans des proportions telles que chaque cation possédant une expérience de la réglementa-
régulateur peut utiliser ces méthodes pour tion de ce secteur dans les économies en question
améliorer l'efficacité de son travail. ont élaboré des stratégies additionnelles qui se
sont révélées efficaces. Un document intéressant
Les régulateurs ont adopté maintes méthodes sur ces stratégies a été publié en 1999 par les
différentes pour améliorer l'efficacité opéra- experts principaux de la Banque mondiale pour le
tionnelle. Un exemple en est donné dans secteur des télécommunications. Le Tableau 1.4
l'Encadré 1.4, qui présente les points forts du reproduit la «liste de contrôle» des stratégies de
plan de la FCC (Etats-Unis) visant à accélérer les réglementation telle qu'elle figure dans ce
opérations internes de cette agence. document.

Encadré 1.4 – Points forts du plan de réforme de la FCC (1999)

– Recevoir 70% des demandes par vote électronique dans un délai de deux ans, et 100% dans un délai de
cinq ans.
– Réduire de 60% en deux ans des retards d'exécution correspondant à des opérations en instance, et de 100% en
cinq ans.
– Réduire le personnel en autorisant le versement d'indemnités pour mettre fin aux services d'agents
excédentaires de la FCC.
– Autoriser l'emploi d'«experts et de consultants extérieurs à l'«agence».

1 – 26
 Module 1 – Vue d'ensemble de la réglementation des télécommunications

Tableau 1.4 – Liste de contrôle de la stratégie de réglementation: Avantages primaires (••)

et secondaires (√)

Décisions de l'agence Meilleure crédibilité Utilisation efficace

Mesure à prendre
moins nécessaires de la réglementation des ressources
Accélérer la concurrence • √ √
Elaborer à l'avance le
«paquet» des règles de la • √ √
réglementation
Etablir des règles pour
• √ √
l'interconnexion
Maintenir les obligations
des opérateurs à un ni- • √
veau raisonnable
Concentrer l'octroi des
licences sur les opérateurs • √
les plus importants
Rééquilibrer les prix suf-
• √
fisamment tôt
Réduire la réglementation
à mesure que la concur- •
rence se développe
Adopter un processus
•
transparent
Mobiliser le soutien du
•
public
Prendre des engagements
sur le plan international
afin de rendre l'applica- •
tion des principes obliga-
toires
Sous-traiter des fonctions
•
de réglementation
Adopter des méthodes
nouvelles pour le règle- √ √ •
ment des différends
Mettre les opérateurs au
√ •
travail
Envisager la création
d'agences multisectoriel- •
les
Créer une capacité régio-
•
nale

Source: Smith, P. et Wellenius, B (1999)

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