ENTITÉS ET POLITIQUES PUBLIQUES

LES DÉLÉGATIONS
DE GESTION
DE SERVICES
PUBLICS LOCAUX
Rapport public thématique

Décembre 2024
Les délégations de gestion de services publics locaux - décembre 2024
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 Sommaire
Procédures et méthodes ................................................................................ 5
Synthèse ......................................................................................................... 7
Récapitulatif des recommandations ...........................................................15
Récapitulatif de leviers d’action pour les collectivités territoriales
et leurs groupements ....................................................................................17
Introduction ..................................................................................................19
Chapitre I Le choix du mode de gestion et des opérateurs
de services publics locaux ............................................................................21
I - Une grande diversité de modes de gestion possibles des services
publics ............................................................................................................21
A - Des possibilités étendues de choix pour les collectivités ................................ 22
B - Des délégations pour externaliser la gestion technique, le financement
des investissements et le risque lié à l’exploitation.............................................. 25
C - Une place importante mais mal connue des délégations de gestion
de services publics ................................................................................................ 29
II - Un choix du mode de gestion à mieux préparer dans certains cas ...........33
A - Une justification inégalement assurée du mode de gestion retenu .................. 33
B - Un rôle déterminant des assistances à maîtrise d’ouvrage .............................. 38
III - Une mise en concurrence parfois insuffisante ........................................41
A - Une concurrence limitée à quelques acteurs majeurs
dans certains domaines d’activité ......................................................................... 42
B - Le respect des règles de concurrence, un double enjeu de qualité
de service et de sécurité juridique ......................................................................... 44
C - Des situations de non-respect des règles de mise en concurrence ................... 47
D - Des pratiques qui restreignent la concurrence ................................................ 48
E - Les limites de fait à la mise en concurrence de SEM ...................................... 53
Chapitre II Des risques de déséquilibres au détriment
des collectivités .............................................................................................57
I - Une part de risque réellement portée par le délégataire
qui peut être insuffisante ................................................................................57
A - La durée excessive de certains contrats au profit d’entreprises
délégataires ........................................................................................................... 58
B - Des délégations initiales parfois dépourvues de risque significatif
pour l’entreprise délégataire ................................................................................. 64
C - Des avenants qui peuvent être favorables à des entreprises délégataires
sans difficultés financières .................................................................................... 67
II - Des collectivités plus souvent mises à contribution que rétribuées
en cas d’imprévus ..........................................................................................69

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4 COUR DES COMPTES

A - Des aides des collectivités à des entreprises délégataires confrontées

à des risques normaux d’exploitation ................................................................... 70
B - Des aides en cas de risque imprévisible qui s’apparentent parfois
à une garantie de bénéfice ..................................................................................... 72
C - Des collectivités qui bénéficient insuffisamment des gains imprévus
réalisés par les entreprises délégataires ................................................................. 76
III - Le manque d’incitations à la bonne exécution des contrats
pour les entreprises délégataires.....................................................................77
A - L’absence de clauses de sanction ou de récompense dans certains
contrats ................................................................................................................. 78
B - Une application inégalement rigoureuse des clauses prévues ......................... 78
IV - Un manque de transparence des contrats pouvant favoriser
des situations de rente ....................................................................................81
A - L’absence de compte d’exploitation prévisionnel .......................................... 81
B - Des marges visibles et d’autres qui le sont moins ........................................... 84
Chapitre III Favoriser une maîtrise accrue des délégations
de service public par les collectivités ..........................................................93
I - Améliorer l’efficacité du contrôle financier et de gestion
des collectivités ..............................................................................................93
A - Renforcer les organisations administratives ................................................... 94
B - Mieux outiller le contrôle de gestion .............................................................. 97
II - Disposer de l’ensemble des données nécessaires au contrôle
des délégations ...............................................................................................99
A - Une première source d’informations : la production de rapports
annuels par les entreprises délégataires .............................................................. 100
B - Des besoins d’information des collectivités qui appellent une évolution
du cadre normatif ................................................................................................ 102
C - Définir dans le contrat de délégation les données à transmettre
à l’autorité délégante de manière exhaustive ...................................................... 106
D - Suivre précisément les biens de la délégation ............................................... 108
III - Évaluer la qualité du service rendu aux usagers ...................................113
A - Assurer un suivi détaillé de la qualité de service .......................................... 113
B - Une participation institutionnelle ou plus directe des usagers
au fonctionnement des services délégués............................................................ 116
C - Évaluer les impacts de toute nature des délégations, notamment
pour les usagers et l’environnement ................................................................... 118
IV - Élargir les possibilités de choix du nouveau délégataire
et du mode de gestion du service .................................................................120
A - Anticiper les conséquences d’une résiliation unilatérale avant le terme
du contrat de délégation ...................................................................................... 120
B - Conclure un protocole de fin de contrat ........................................................ 122
Liste des abréviations ................................................................................127
Annexes .......................................................................................................129

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 Procédures et méthodes

En application de l’article L. 143-6 du code des juridictions

financières, la Cour des comptes publie chaque année un rapport public
annuel et des rapports publics thématiques.
Ces travaux et leurs suites sont réalisés par l’une des six chambres
que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres
et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes.
Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité
de la Cour ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes,
donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration
des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.
L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et
l’indépendance statutaire de leurs membres garantissent que les contrôles
effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.
La contradiction implique que toutes les constatations et
appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que
toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont
systématiquement soumises aux responsables des administrations ou
organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après
prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des
responsables concernés.
La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des
procédures de contrôle et de publication. Tout contrôle ou enquête est confié
à un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport d’instruction, comme les projets
ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives,
sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une formation
comprenant au moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de
contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles.
Sauf pour les rapports réalisés à la demande du Parlement ou du
Gouvernement, la publication d’un rapport est nécessairement précédée par
la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux
ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres
personnes morales ou physiques directement intéressées. Leurs réponses
sont présentées en annexe du rapport publié par la Cour.

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6 COUR DES COMPTES

L’enquête a été pilotée par la formation interjuridictions (FIJ)

« Finances publiques locales ». Cette formation associe l’ensemble des
chambres de la Cour, à l’exception de la chambre contentieuse, et dix
chambres régionales des comptes : Auvergne-Rhône-Alpes, Bourgogne-
Franche-Comté, Corse, Centre-Val de Loire, Grand Est, Hauts-de-France,
Île-de-France, Occitanie, Provence-Alpes-Côte d’Azur et La Réunion.
Elle a donné lieu à la réalisation de plusieurs travaux : une synthèse
des constats portés au cours des années récentes par les chambres régionales
des comptes dans 117 rapports d’observations définitives, pour 18 d’entre eux
établis en faisant application d’un guide d’enquête commun ; des échanges et
des questionnaires adressés à plusieurs administrations de l’État (direction des
affaires juridiques des ministères financiers, direction générale de la
concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, direction
générale des collectivités locales, direction générale du Trésor et agence
française anti-corruption) et à une autorité administrative indépendante
(Autorité de la concurrence) ; des échanges et des questionnaires adressés aux
principales associations de collectivités (fédération nationale des collectivités
concédantes et régies, fédération des entreprises publiques locales, association
des maires de France et des présidents d’intercommunalités, France urbaine,
Villes de France, Intercommunalités de France, Départements de France et
Régions de France).

Le projet de rapport a été préparé, puis délibéré le 24 octobre 2024

par la formation interjuridictions présidée par M. Christian Charpy,
président de la quatrième chambre. Le comité du rapport public et des
programmes de la Cour des comptes, composé de M. Moscovici, Premier
président, M. Rolland, rapporteur général du comité, M. Charpy, Mme Camby,
M. Bertucci, M. Meddah, Mme Mercereau, M. Lejeune et Mme Thibault,
présidents et présidentes de chambre de la Cour, M. Strassel, M. Serre, Mme
Daussin-Charpantier, Mme Renet et Mme Bonnafoux, présidents et
présidentes de chambre régionale des comptes, ainsi que Mme Hamayon,
Procureure générale, a été consulté sur le projet de rapport le 5 novembre 2024.
Le Premier président en a approuvé la publication le 5 décembre 2024.

Les publications de la Cour sont accessibles en ligne sur le site

internet de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales
des comptes : www.ccomptes.fr.
Ils sont diffusés par La Documentation Française.

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 Synthèse

Conformément au principe de libre administration affirmé par

l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales (communes,
départements et régions) et leurs groupements (intercommunalités et
syndicats) décident du mode de gestion qui leur apparaît le plus adapté pour
exploiter les services publics relevant de leurs compétences.
La Cour et les chambres régionales des comptes ont examiné les
conditions du recours des collectivités et de leurs groupements à l’un des
modes de gestion possibles : une concession, plus fréquemment désignée
sous le terme de délégation, à une entreprise privée sélectionnée à l’issue
d’une procédure de mise en concurrence. À cette fin, elles ont examiné les
constats de 117 rapports récents de chambres régionales des comptes
traitant de délégations de gestion de services publics et mené une enquête
nationale auprès des administrations de l’État et des associations de
collectivités.
Compte tenu du caractère sélectif des contrôles effectués par les
chambres régionales des comptes, leurs rapports ne fournissent pas une
image représentative au plan statistique des aspects positifs et négatifs de
la négociation et de l’exécution des contrats de délégation de service
public. Ils permettent en revanche de faire ressortir des risques, des
situations à éviter, ainsi que des bonnes pratiques dont un nombre accru de
collectivités et de groupements pourraient s’inspirer.

Des possibilités étendues de choix du mode de gestion

pour les collectivités
Les collectivités effectuent des délégations de gestion dans des
domaines variés : production et distribution de l’eau, assainissement,
collecte et traitement des déchets, réseaux de chauffage urbains, gestion
d’équipements de loisirs, d’aéroports, de salles de spectacles, de parkings,
de restauration scolaire, de transport collectif de voyageurs, etc.
Sous réserve de quelques exceptions relatives à des services publics
administratifs devant être gérés en régie, les collectivités (principalement
les communes) et leurs groupements (intercommunalités et syndicats)
disposent d’une grande faculté de choix de leur mode de gestion. Ces

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8 COUR DES COMPTES

entités locales peuvent gérer les services publics elles-mêmes en régie (ou
dans un établissement public qui leur est rattaché) ou déléguer leur gestion
à une entreprise publique locale (société d’économie mixte ou société
publique locale), ou à une entreprise privée.
La délégation de service public à une entreprise privée ou à une
société d’économie mixte traduit la volonté d’externaliser des gestions
techniques complexes, le financement des investissements et le risque lié à
l’exploitation.
Les entreprises délégataires de la gestion de services publics locaux
rémunèrent les moyens humains et matériels qu’elles engagent pour
exécuter le service délégué par la collectivité par le paiement d’un prix par
les usagers. Il est cependant fréquent que les délégations à des entreprises
tierces s’accompagnent de flux financiers croisés avec les collectivités :
versement par les collectivités de contributions au titre d’objets déterminés
(financement d’investissements, notamment quand le service est affermé à
l’entreprise ; compensation de charges de service public, liées en
particulier à la politique tarifaire), versement par les entreprises d’une part
variable de l’excédent financier de la délégation. Par ailleurs, les
collectivités viennent souvent secourir les délégations dont le déficit
financier menace la continuité du service public.
En dehors dans une certaine mesure des domaines de l’eau, de
l’assainissement et des déchets1, les données relatives à la place, au
montant, à la durée et à l’environnement concurrentiel des délégations de
service public font largement défaut. La Cour n’a pu les appréhender que
très partiellement lors de son enquête.
Les délégations de service public ne doivent pas constituer un
« angle mort » de la gestion publique. Il importe ainsi que l’Observatoire
économique de la commande publique, qui relève du ministère de
l’économie, recense les nouvelles attributions de délégations, comme le
prévoient les textes depuis 2019, sans effet à ce jour.

Des possibilités de choix du mode de gestion et de l’opérateur

de la délégation inégalement exercées par les collectivités
Les textes en vigueur placent peu d’obligations à la charge des
exécutifs des collectivités préalablement à la passation des contrats de

1 Observatoire de la mise en œuvre des procédures de délégation de services publics

prévues par la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption
et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques (« loi Sapin »),
dit observatoire de la « loi Sapin », qui relève de l’office français de la biodiversité,
établissement public de l’État.

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SYNTHÈSE 9

délégation de la gestion de services publics. En effet, si tout projet de

délégation doit donner lieu à un avis de la commission consultative des
services publics locaux, celui-ci n’est que consultatif et le rapport sur lequel
il se fonde souvent formel.
Les collectivités ont une capacité inégale à réaliser des études
préalables poussées, qui débouchent généralement sur le recours à une
délégation. Il conviendrait que ces études préalables soient plus fréquentes
et plus approfondies afin de permettre aux collectivités de choisir le mode
de gestion le mieux adapté à leurs services publics. Dans cet objectif, le
contenu du rapport à présenter à l’assemblée délibérante au titre d’une
première délégation ou du renouvellement d’une délégation de gestion
d’un service public devrait être précisé dans les textes.
La loi impose une mise en concurrence lorsque l’assemblée
délibérante a décidé qu’un service public serait géré dans le cadre d’une
délégation de service public attribuée à une autre personne qu’une société
publique locale, aux capitaux exclusivement publics, c’est-à-dire à une
société privée ou à une société d’économie mixte.
La structure oligopolistique des marchés dans lesquels interviennent
les délégations de service public (transport collectif de voyageurs, eau,
assainissement, déchets, parkings) limite le nombre d’entreprises
susceptibles de se porter candidates. Les avis d’attributions de concession
publiés au bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP) en
2022 et 2023 révèlent une assez faible concurrence quel que soit le secteur
d’activité. Ainsi, les collectivités et leurs groupements ont reçu en moyenne
un peu moins de deux offres en réponse à leurs consultations. Dans plus
d’un tiers des cas, une seule offre a été déposée ; la présentation de plus de
deux offres est constatée seulement dans un cas sur quatre à cinq.
Par ailleurs, la possibilité pour des entreprises concurrentes à
l’entreprise titulaire de soumettre des offres compétitives peut être affectée
par l’asymétrie d’informations sur le fonctionnement de la délégation dont
bénéficie l’entreprise titulaire.
Enfin, certaines collectivités ne stimulent pas toujours suffisamment
la concurrence, voire la restreignent : absence d’allotissement de
prestations qui pourraient être scindées sur le plan géographique ou
fonctionnel, période et durée de mise en concurrence inadéquates,
conditions acceptées lors de la négociation avec l’entreprise retenue qui
modifient substantiellement les termes de la mise en concurrence initiale,
etc. Si une mise en concurrence est obligatoire dans ce cas de figure, la
présence de sociétés d’économie mixte limite de fait sa portée, notamment
lorsque de grands opérateurs nationaux participent à leur capital.

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10 COUR DES COMPTES

Au-delà, les chambres régionales des comptes détectent dans le

cadre de leurs contrôles des irrégularités avérées dans les procédures
d’appel à la concurrence mises en œuvre par les collectivités. Ces
irrégularités nuisent tant à la qualité du service public qu’à la sécurité
juridique des collectivités et de leurs élus. Par leur gravité, certaines d’entre
elles peuvent conduire les chambres régionales des comptes à engager des
actions répressives auprès du juge pénal ou de la Cour des comptes, en sa
qualité de juge financier.
Pour la conception des appels à la concurrence, l’analyse des
réponses et la négociation finale avec la ou les entreprises retenues, les
collectivités délégantes recourent fréquemment à des cabinets de conseil.
Ce recours est justifié par la technicité des domaines concernés et
l’asymétrie d’informations dans lesquelles elles sont souvent placées par
rapport aux entreprises. Afin de préserver leurs intérêts, il convient que les
collectivités veillent de manière rigoureuse à l’absence de conflit d’intérêts
entre leurs conseils et les entreprises du secteur concerné.

Des relations avec les entreprises délégataires qui peuvent

présenter des déséquilibres au détriment des collectivités
Alors que la définition légale de la délégation de service public
prévoit que l’entreprise délégataire doit être réellement exposée aux aléas
du marché et au risque de pertes, certains contrats ne comportent pas de
risque significatif pour elle. En outre, les avenants émaillant la vie du
contrat peuvent conduire à faire évoluer l’équilibre économique initial au
profit de l’entreprise délégataire.
Dans ce contexte, la durée excessive de certaines délégations, qui
peuvent atteindre, après prolongation par avenant, trente, quarante ou
cinquante ans, altère le jeu normal de la concurrence en garantissant une
rente de situation à l’entreprise délégataire.
Le droit positif plafonne à dix ou quinze ans la durée maximale des
contrats de transports publics de voyageurs et à vingt ans celle des
délégations dans les secteurs de l’eau, de l’assainissement et des déchets ;
l’exécutif d’une collectivité peut déroger à ce dernier plafond, mais doit
alors se justifier devant le directeur départemental des finances publiques,
puis l’organe délibérant de la collectivité. Cet encadrement a favorisé
l’assainissement des pratiques de durée des délégations dans les secteurs
précités. En revanche, il n’a pas été fixé de durée maximale des contrats de
délégation de gestion de service public pour les autres secteurs, ce qui
laisse ouverte la possibilité de contrats d’une durée excessive.

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SYNTHÈSE 11

Les collectivités acceptent souvent d’aider, par des avenants, les

entreprises délégataires à faire face à des aléas économiques prévisibles.
Lors de la crise « Covid », les indemnités visant à limiter les pertes des
entreprises délégataires confrontées à une situation imprévisible et les
compensations de service public maintenues malgré l’interruption de
certains services ont permis à certaines entreprises délégataires de réaliser
des bénéfices importants.
A contrario, les collectivités bénéficient souvent de manière
insuffisante des gains imprévus réalisés par les délégataires, faute
d’intéressement aux bénéfices excédant un certain seuil. Elles doivent ainsi
veiller à introduire dans les contrats de délégation de service public
des clauses garantissant un retour financier en leur faveur lorsque le résultat
de la délégation dépasse significativement les prévisions initiales ou
actualisées.
Les contrats de délégation de service public prévoient souvent, mais
pas systématiquement, des pénalités en cas d’absence d’atteinte d’objectifs
de qualité de service ou de transmission de documents devant leur
permettre de suivre le fonctionnement de la délégation. Lorsque les
contrats en prévoient, les collectivités ne les appliquent pas
systématiquement, même en cas de comportement fautif de l’entreprise
délégataire. Il conviendrait que les collectivités généralisent les clauses
contractuelles prévoyant des pénalités proportionnées aux inconvénients
créés par la non-réalisation des objectifs et qu’elles les appliquent de
manière rigoureuse afin de garantir la bonne exécution des contrats.
Certains contrats prévoient une rentabilité anormalement élevée
pour les entreprises délégataires. En outre, il est fréquent que le niveau
véritable de la rentabilité des délégations ne soit pas facilement
identifiable. En effet, les montants de frais de siège facturés par la société
mère ou d’achats de biens ou de prestations de service par des sociétés du
même groupe sont inégalement justifiés par le niveau des coûts réels de la
ou des sociétés précitées.
L’absence de compte d’exploitation prévisionnel amoindrit la
transparence des contrats et facilite la constitution de marges peu visibles.
Le droit positif devrait prévoir que les offres des entreprises candidates à
une délégation de service public et les contrats signés doivent comprendre,
pour la totalité de leur durée d’exécution, un compte d’exploitation
prévisionnel et la liste détaillée des investissements programmés et que ces
documents doivent être mis à jour à chaque avenant au contrat. En outre,
les collectivités doivent s’attacher à négocier étroitement le niveau des
marges, cachées comme visibles.

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12 COUR DES COMPTES

Favoriser une maîtrise accrue des délégations de service public

par les collectivités
Les délégations de gestion de services publics ne doivent pas être
synonyme de déresponsabilisation pour les collectivités et leurs
groupements. Les entités locales doivent au contraire exercer un contrôle
plein et entier, opérationnel et financier, sur leurs délégataires. Dans cet
objectif, il conviendrait souvent qu’elles structurent mieux leur
organisation interne et fassent monter en expertise leurs services.
Au-delà du rapport annuel du délégataire prévu par la
réglementation, les entités locales doivent pouvoir accéder aux données de
gestion collectées ou produites par l’entreprise délégataire. Bien que le
droit positif prévoie désormais un accès aux données pendant l’exploitation
de la délégation, des dispositions restrictives empêchent encore les
collectivités d’accéder à première demande à des données importantes pour
leur contrôle du fonctionnement et de la situation économique des
délégations. Une évolution du droit positif est nécessaire afin de les lever.
Il conviendrait de même que le droit positif porte de six à dix-huit
mois avant l’échéance du contrat de délégation, le délai minimal pour la
transmission par l’entreprise délégataire à la collectivité délégante du
fichier des abonnés, des caractéristiques des compteurs et des plans des
réseaux d'eau et d'assainissement. Le délai minimal en vigueur, soit six
mois, apparaît trop court en pratique. Une réflexion devrait être engagée
afin d’étendre cette obligation à l’ensemble des concessions de réseaux.
Que la réglementation évolue ou non, les collectivités et leurs
groupements doivent veiller à prévoir au contrat avec l’entreprise
délégataire la liste exhaustive des données financières et de gestion
nécessaires à l’exercice de leur contrôle des conditions et des résultats de
toute nature de la délégation. Elles doivent aussi s’attacher à obtenir ces
informations quand elles ne leur sont pas spontanément transmises.
En outre, il convient que le contrat prévoit la liste et les modalités
de la tenue d’un inventaire précis des différentes catégories de biens
immatériels (comme les logiciels) et matériels de l’activité déléguée : les
biens de retour qui appartiennent à la personne publique, sauf stipulation
contraire, et lui reviennent toujours en fin de contrat ; les biens de reprise,
qui appartiennent à l’entreprise délégataire, sauf stipulation contraire, et
peuvent être rachetés par la personne publique en fin de contrat ; les biens
propres, qui sont et demeurent la propriété de l’entreprise délégataire. Il est
non moins important que la collectivité délégante effectue un suivi détaillé
des biens tout au long de la vie du contrat afin de préserver ses intérêts
patrimoniaux.

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SYNTHÈSE 13

La qualité du service produit par l’entreprise délégataire gagnerait

souvent à être mieux évaluée. Dans cet objectif, il convient que soient
contractualisés des indicateurs permettant un suivi précis - certains ayant
pour conséquence de déclencher des pénalités ou, au contraire, un
intéressement pour le délégataire ou la collectivité. Par ailleurs, les usagers
du service sont souvent associés au suivi des délégations, par la voie
d’enquêtes de satisfaction, voire leur participation à des instances de
gouvernance (comités d’usagers, représentants d’habitants). Une acception
plus large de la qualité du service, s’étendant à la sécurité des usagers et aux
incidences du service sur l’environnement, paraît cependant nécessaire.
Enfin, les collectivités doivent anticiper la fin de l’exécution des
contrats et l’éventualité d’un changement de titulaire, voire de mode de
gestion (retour en régie, attribution sans concurrence à une société publique
locale).
À cette fin, les collectivités délégantes devraient prévoir dès le
contrat initial les conséquences financières et matérielles d’une résiliation
anticipée pour motif d’intérêt général à leur initiative, à un moment où elles
sont placées dans un rapport plus favorable avec les entreprises délégataires
qu’elles ont choisies.
Il paraît de même utile que les collectivités délégantes conviennent
avec les entreprises délégataires, une à deux années avant le terme du contrat
de délégation, d’un protocole de fin de contrat. Ce document vise à garantir
le bon fonctionnement du service public délégué jusqu’au terme de la
délégation et la transmission des informations nécessaires à sa continuité,
même si l’entreprise délégataire en titre n’est pas reconduite en raison d’un
changement de titulaire de la délégation ou du mode de gestion du service.


Dans le cadre de ce rapport qui s’adresse avant tout aux collectivités,
la Cour et les chambres régionales des comptes n’expriment pas de
préférence de principe pour la gestion d’un service public par les
collectivités et leurs groupements eux-mêmes (dans le cadre d’une régie,
d’un établissement public ou d’une société publique locale) ou par une
entreprise privée ou par une société d’économie mixte dans le cadre d’une
délégation de service public.
Il importe en revanche que le choix du mode de gestion soit dûment
éclairé, qu’en cas de délégation de gestion l’appel à la concurrence soit
effectif, qu’une négociation poussée intervienne avec les entreprises
retenues et que la relation entre l’entité publique délégante et l’entreprise
délégataire soit équilibrée du début jusqu’à la fin du contrat.

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14 COUR DES COMPTES

Afin de contribuer à cet objectif, les juridictions financières, d’une

part, formulent des recommandations aux ministères chargés de
l’économie et des collectivités territoriales et, d’autre part, proposent des
leviers d’action aux collectivités territoriales et à leurs groupements. Ces
recommandations et leviers d’action sont détaillés ci-après.

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 Récapitulatif des recommandations
1. Recenser et publier des données de synthèse sur les concessions de
service public dans le cadre de l’observatoire économique de la
commande publique (ministère chargé de l’économie).
2. Dans la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales,
préciser le contenu du rapport à présenter à l’assemblée délibérante en
application de l’article L. 1411-4 de ce même code au titre d’une première
délégation de gestion, du renouvellement d’une délégation existante ou
d’une reprise en régie d’un service public ; prévoir à cet effet une analyse
comparative des différents modes de gestion envisageables (ministères
chargés de l’économie et des collectivités territoriales).
3. Prévoir dans le code de la commande publique que les offres des
entreprises candidates et les contrats de délégation de service public
doivent comprendre, pour toute leur durée d’exécution, un compte
d’exploitation prévisionnel et la liste détaillée des investissements
programmés, ainsi que les définitions et hypothèses retenues pour estimer
les flux financiers correspondants ; prévoir aussi que ces documents sont
mis à jour à chaque avenant (ministère chargé de l’économie).
4. Modifier l’article L. 3131-2 du code de la commande publique, afin de
permettre aux autorités concédantes d’obtenir à première demande
l’ensemble des données et des bases de données collectées ou produites
à l'occasion de l'exploitation du service public faisant l'objet du contrat
de délégation, quelle que soit la date de la consultation ou de la
publication de l’avis de concession (ministère chargé de l’économie).
5. Porter de six à dix-huit mois avant l’échéance du contrat de délégation
le délai minimal fixé par l’article L. 2224-11-4 du code général des
collectivités territoriales pour la transmission par l’entreprise délégataire
à la collectivité délégante du fichier des abonnés, des caractéristiques
des compteurs et des plans des réseaux d'eau et d'assainissement
(ministères chargés de l’économie et des collectivités territoriales).

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 Récapitulatif de leviers d’action
pour les collectivités territoriales
et leurs groupements
1. Prévoir systématiquement dans les contrats de délégation de service
public des clauses garantissant aux entités locales délégantes un retour
financier lorsque le résultat dépasse significativement les prévisions
initiales ou actualisées.
2. Définir systématiquement dans les contrats de délégation de service
public des pénalités proportionnées à l’absence de réalisation par
l’entreprise délégataire des objectifs fixés par le contrat et les appliquer
de même systématiquement.
3. Dans le cadre du contrat initial et d’avenants à celui-ci, négocier
étroitement le niveau de la rentabilité de la délégation de gestion, y
compris après déduction des frais de siège et des achats de biens et de
services facturés par des sociétés de l’entreprise délégataire au-delà
des prix observables sur les marchés concernés.
4. Dans le cadre du contrat de délégation de service public ou d’avenants
ultérieurs, définir exhaustivement les données et les bases de données
collectées ou produites à l'occasion de l'exploitation du service public
visées par l’article L. 3131-2 du code de la commande publique qui
sont communiquées à l’autorité délégante.
5. Dans le cadre du contrat de délégation de service public et de ses
avenants ultérieurs, identifier précisément les biens de retour, de
reprise et propres à l’entreprise délégataire, immatériels comme
matériels, prévoir les modalités d’un suivi détaillé de l’inventaire de
ces trois catégories de biens et assurer ce suivi tout au long de la vie
du contrat.
6. Prévoir dès le contrat initial les conséquences d’une résiliation
anticipée de la délégation de service public pour l’entreprise
délégataire et l’autorité délégante.
7. Conclure avec l’entreprise délégante, une ou deux années à l’avance,
un protocole d’accord visant à sécuriser le bon fonctionnement du
service public jusqu’au terme de la délégation et la transmission des
informations nécessaires à la continuité du service.

Les délégations de gestion de services publics locaux - décembre 2024

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 Introduction

Les collectivités territoriales et leurs groupements exercent leurs

compétences en proposant des services publics à leurs habitants. Il peut
s’agir de services publics à caractère administratif (SPA), tels que l’état
civil, la restauration scolaire, ou les centres de loisirs, ou des services
publics à caractère industriel et commercial (SPIC), tels que ceux assurant
la distribution d’eau potable, du gaz ou d’électricité, ou encore la gestion
des parcs de stationnement. Certains services revêtent tantôt le caractère
d’un SPA tantôt celui d’un SPIC (collecte et traitement des déchets, foires,
halles et marchés), selon que leur financement est assuré par une redevance
pour service rendu ou bien par une recette fiscale.
Sous réserve de certaines exceptions, les collectivités territoriales et
leurs groupements peuvent déléguer la gestion de leurs services publics à
des entreprises privées. Ce choix est parfois insuffisamment préparé et la
concurrence souvent limitée (chapitre I).
Les délégations de gestion de services publics peuvent s’avérer
déséquilibrées au détriment des collectivités (chapitre II).
Les collectivités doivent mieux maîtriser les délégations de gestion
de services publics à des entreprises, notamment en contrôlant plus
efficacement les données d’exploitation qui s’y rapportent (chapitre III).
Le présent rapport invite ainsi les collectivités à choisir le mode de
gestion de leurs services publics en fonction d’un éclairage suffisant des
différentes options possibles, à stimuler la concurrence entre les entreprises
lorsqu’elles choisissent d’en déléguer la gestion, à mener une négociation
poussée avec les entreprises retenues afin d’obtenir les meilleurs termes
possibles et à veiller à l’équilibre des droits et obligations des deux parties
tout au long de la période d’exécution du contrat.
Par simplicité, il emploie le terme de « délégation » du code général
des collectivités territoriales (CGCT). Ce terme a les mêmes signification
et portée juridique que celui de « concession », retenu par le code de la
commande publique à la suite de la transposition des directives
européennes de 2014.

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 Chapitre I

Le choix du mode de gestion et des

opérateurs de services publics locaux

Conformément au principe de libre administration posé par

l’article 72 de la Constitution, les collectivités territoriales (communes,
départements et régions) et leurs groupements (établissements publics de
coopération intercommunale et syndicats) décident, parmi une grande
diversité de modes de gestion, celui qu’ils considèrent le plus adapté pour
exploiter les services publics relevant de leurs compétences.
Les collectivités2 disposent pour cela d’une importante liberté
d’appréciation. Elles doivent cependant respecter un formalisme minimal
lorsqu’elles optent pour une délégation de service public, et surtout mettre
en œuvre une procédure de mise en concurrence pour choisir le délégataire.

I - Une grande diversité de modes de gestion

possibles des services publics

Sous réserve de certaines exceptions, les collectivités peuvent gérer

elles-mêmes les services publics en régie ou dans le cadre d’un
établissement public qui leur rattaché, ou bien déléguer leur gestion à une
entreprise publique, privée ou ayant un capital mixte.

2 Par simplicité, ce terme est employé dans la suite du rapport pour désigner les
collectivités et leurs groupements.

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22 COUR DES COMPTES

A - Des possibilités étendues de choix

pour les collectivités
La loi impose parfois un mode particulier de gestion. C’est le cas
pour les services d'incendie et de secours (SDIS), obligatoirement gérés
dans le cadre d’un établissement public particulier3, pour certains services
sociaux, gérés par des établissements sociaux et médico-sociaux4 ou par le
centre communal d’action sociale5.
Certains services publics administratifs, par leur nature, ne peuvent
être gérés qu’en régie, à l’exclusion de toute délégation à une personne
privée6 : les missions de service public assurées par les collectivités au nom
et pour le compte de l'État (comme l'état civil, les élections, les obligations
militaires ou le recensement), les missions de service public relevant de
l'exécution même du pouvoir régalien des collectivités (comme les
pouvoirs de police, de sécurité et d'hygiène), ou encore l'exercice du
pouvoir de réglementation ou d'organisation interne des collectivités.
Dans tous les autres cas, les collectivités peuvent décider de gérer
leurs services publics à caractère administratif (SPA) ou industriel et
commercial (SPIC) directement, dans le cadre d’un établissement public
ou sous la forme d’une délégation de gestion à une entreprise. La
qualification de SPIC donnée par la loi à certains services (eau et
assainissement7, réseau de chaleur ou de froid8) n’a pas d’effet sur leur
liberté de choix de leur mode de gestion. Cette liberté de choix s’exerce
aussi pour les prestations qui revêtent le caractère d’un service public parce
que la collectivité a pallié la carence de l’initiative privée9.
Toutefois, dans le secteur de l’énergie, les autorités concédantes
n’ont pas le choix de leur concessionnaire sur la quasi-totalité du
territoire10. Seul le secteur du gaz a été partiellement mis en conformité

3 L’article L. 1424-1 du CGCT prévoit qu’il « est créé dans chaque département un
établissement public, dénommé "service départemental d'incendie et de secours" ».
4 Article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles.
5 Article L. 123-6 du code de l'action sociale et des familles.

6 Avis du Conseil d'État n° 340609 du 7 octobre 1986.

7 Article L. 2224-11 du CGCT.
8 Article L. 2224-38 du CGCT.
9 CE, 30 mai 1930, Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers.
10 Depuis les nationalisations de 1946, la distribution d’électricité et de gaz est le

monopole légal d’EDF et d’ENGIE, et de leurs filiales ENEDIS et GRDF, à l’exception

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 23

avec le droit communautaire, avec l’ouverture à la concurrence pour les

seules communes non desservies11.
Si elles exploitent directement un SPIC, les collectivités doivent
constituer une régie dotée de l’autonomie financière ; elles peuvent par
ailleurs lui attribuer une personnalité juridique distincte de la leur en créant
un établissement public12. Pour les SPA, la régie simple est le mode
normal, mais les collectivités peuvent l’autonomiser13.
Lorsqu’une collectivité gère directement un SPIC, elle doit en
imputer les recettes et les dépenses dans un budget annexe à son budget
principal (régie autonome). Elle peut au contraire gérer un SPA dans le
cadre de son budget principal (régie directe) ou d’un budget annexe à ce
dernier (régie autonome)14.
La reprise en régie d’un service ne conduit pas nécessairement à en
internaliser la réalisation. Ainsi, la commune de Fontainebleau15 a repris
en 2021 son service de restauration scolaire en régie, après dix-sept ans de
délégation, en raison d’un montant excessif d’impayés non recouvrés par
le délégataire, tout en contractant un marché pour exécuter ce service.
Par ailleurs, une collectivité peut choisir une voie intermédiaire
entre la gestion du service en régie directe ou dans le cadre d’un
établissement public local et sa délégation à une entreprise privée, en
recourant à une entreprise publique locale (EPL). Les EPL sont de trois
natures : les sociétés publiques locales (SPL), les sociétés d’économie

d’environ 2 800 communes (7 %) desservies historiquement par des entreprises locales

de distribution (SEM ou société coopérative d’intérêt collectif agricole d’électricité).
11 L’article L. 2224-31 du CGCT prévoit que « les communes, leurs établissements

publics de coopération intercommunale ou leurs syndicats mixtes qui ne disposent pas

d'un réseau public de distribution de gaz naturel ou dont les travaux de desserte ne sont
pas en cours de réalisation peuvent concéder la distribution publique de gaz ».
12 L’article L. 1412-1 du CGCT rend obligatoire la constitution d’une régie autonome,

sauf pour la production d'électricité photovoltaïque injectée sur le réseau public de

distribution dans le cadre d'une opération d'autoconsommation n'excédant pas un seuil
de puissance défini par arrêté. L'assainissement des eaux usées et la gestion des eaux
pluviales urbaines peut donner lieu à la création d'une régie unique.
13 Article L. 1412-2 du CGCT.
14 Quel que soit le mode de gestion en régie retenu, la collectivité recourt à des

entreprises privées. Ainsi, elle achète des biens et des services afin d’assurer l’exécution
du service public. Une tendance à l’externalisation de certaines activités (travaux
d’entretien et de réparation, prestations de services) peut d’ailleurs être observée.
15 CRC d’Île-de-France, commune de Fontainebleau, avril 2024.

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24 COUR DES COMPTES

mixte (SEM) et les SEM « à opération unique » (SEMOP). Des obligations

différentes de mise en concurrence s’appliquent aux SEM et aux SPL.

Un mode intermédiaire de gestion : les entreprises publiques locales

En application de la loi n° 2010-559 du 28 mai 2010 pour le
développement des sociétés publiques locales, leur capital est exclusivement
détenu par des collectivités. Les SPL permettent aux collectivités
d’externaliser la gestion de services publics, sans publicité, ni mise en
concurrence préalables16, à des sociétés commerciales dont elles sont les seules
actionnaires. Le terme de « quasi-régie » est parfois employé pour les désigner.
Contrairement aux SPL, le capital des SEM est pour partie détenu par
des actionnaires privés (entre 15 % et 49 %). Lorsqu’elles délèguent la gestion
d’un service public, les collectivités actionnaires doivent mettre en
concurrence la SEM ayant cet objet dont elles sont actionnaires avec les
entreprises privées et retenir l’offre « économiquement la plus avantageuse ».
Contrairement aux SEM « classiques » précitées, les SEM « à opération
unique » (SEMOP), dont le régime juridique a été créé par la loi n° 2014-744
du 1er juillet 2014, ont un objet limitatif17 et les actionnaires privés peuvent
détenir jusqu’à 66 % de leur capital (la collectivité ou le groupement doivent
en détenir entre 34 % et 85 %). Dans tous les cas, les SEMOP sont cependant
présidées par un élu. À la différence des autres SEM, un seul appel public à la
concurrence est nécessaire, en amont de la constitution de la société18 :
l’obligation de mise en concurrence est ainsi déplacée de l’attribution du
contrat à l’institutionnalisation du partenariat.

16 Dans un arrêt du 18 novembre 1999, Teckal Srl contre Comune di Viano et Azienda
Gas-Acqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, la Cour de Justice des
Communautés Européennes a posé deux conditions cumulatives à la reconnaissance
d’une relation de quasi-régie permettant d’éviter la mise en concurrence : le contrôle du
pouvoir adjudicateur sur son cocontractant doit être analogue à celui sur ses propres
services ; le cocontractant doit réaliser l’essentiel de son activité pour la collectivité qui
le détient. Suivant cette jurisprudence, une collectivité conclut sans mise en
concurrence une délégation avec la société publique locale dont elle est actionnaire.
17 L’article L. 1541-1 du CGCT prévoit que la SEMOP est constituée, pour une durée

limitée, à titre exclusif en vue de la conclusion et de l'exécution d'un contrat ayant un

objet unique : la réalisation d'une opération de construction, de développement du
logement ou d'aménagement ; la gestion d'un service public pouvant inclure la
construction des ouvrages ou l'acquisition des biens nécessaires au service ; toute autre
opération d'intérêt général relevant de la compétence des collectivités.
18 Article L. 1541-2 du CGCT.

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 25

Dans une communication à la commission des finances, de l’économie

générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale Les sociétés
d’économie mixte locale, un outil à sécuriser, mai 2019, la Cour a souligné les
incertitudes qui affectent, au regard notamment du droit européen de la
concurrence, la situation des SEM ayant plusieurs objets dépassant parfois celui
des compétences obligatoires des collectivités qui en sont actionnaires, ont des
filiales ou des participations ou effectuent des opérations pour des tiers non
actionnaires ou pour leur propre compte. La Cour a ainsi recommandé de compléter
les textes en vigueur afin de mieux maîtriser les risques juridiques et financiers.
Elle a aussi estimé que les collectivités devaient privilégier le recours aux SPL et
aux SEMOP, plutôt qu’aux SEM classiques.
La loi « 3DS »19 a partiellement répondu aux observations de la Cour, en
prévoyant une délibération annuelle des collectivités et de leurs groupements
actionnaires de SEM sur un rapport dont le contenu est défini par décret, en
soumettant toute prise de participation directe ou indirecte de SEM au capital
d’autres sociétés à un accord exprès des collectivités ou des groupements de
collectivités qui en sont actionnaires et en instaurant une obligation de certification
des comptes de sociétés contrôlées par des SEM par un commissaire aux comptes.

Lorsqu’une collectivité choisit de déléguer la gestion d’un service

(SPA ou SPIC) à une entreprise autre qu’une SPL, elle doit organiser une
mise en concurrence en application des dispositions du code de la
commande publique20.

B - Des délégations pour externaliser la gestion

technique, le financement des investissements
et le risque lié à l’exploitation
En application de l’article L. 1411-1 du code général des
collectivités territoriales, « les collectivités territoriales, leurs
groupements ou leurs établissements publics peuvent confier la gestion
d'un service public dont elles ont la responsabilité à un ou plusieurs
opérateurs économiques par une convention de délégation de service
public », régie par les dispositions du code de la commande publique.
Le recours à une délégation de service public par une collectivité
répond à des enjeux techniques et financiers de nature et d’acuité variables.

19 Loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation,

la déconcentration, et portant diverses mesures de simplification de l’action publique.
20 En application de l’article L. 3121-1 du code de la commande publique, « l'autorité

concédante organise librement une procédure de publicité et mise en concurrence qui

conduit au choix du concessionnaire ».

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26 COUR DES COMPTES

1 - La technicité des activités à gérer

La gestion de certains services publics requiert une grande technicité.

Or les collectivités sont souvent dépourvues des moyens humains
suffisants, sur un plan qualitatif comme quantitatif, pour l’assumer.
Au contraire, les entreprises privées, notamment de grande taille,
disposent d’une expertise métier établie de longue date et actualisée en
permanence en fonction de l’évolution des normes techniques, de
l’expérience procurée par la gestion d’un grand nombre de concessions, de
capacités d’innovation et de mobilisation à court terme de profils humains
diversifiés et d’outils développés par le groupe.
Même lorsqu’elle a une taille importante, une entité locale peut estimer
excessif le degré de technicité requis par la gestion de certains équipements.
Ainsi, la communauté d’agglomération du Douaisis, qui regroupe 35
communes et près de 150 000 habitants, a réalisé un centre aquatique, puis en
a délégué la gestion en 2016 en raison de l’absence de compétences et de
savoir-faire internes, qu’il s’agisse de l’application des normes techniques, de
l’animation d’activités spécifiques ou d’une politique commerciale ; les
mêmes motifs ont conduit au renouvellement de la délégation en 202121.

2 - L’optimisation de la gestion

Le recours à la délégation est souvent motivé par un objectif

d’optimisation ou de simplification de la gestion.
Grâce à l’intervention d’une entreprise privée, les collectivités n’ont
plus à assumer les tâches et difficultés liées à la gestion d’agents publics
(recrutements, remplacements des départs en retraite, absentéisme), ni à
appliquer les règles de la commande publique pour la réalisation d’achats
de biens et de services.
Quand elles ont une taille importante, les entreprises privées peuvent
bénéficier d’un effet « volume » pour leurs achats, et donc de prix
inférieurs à ceux susceptibles d’être obtenus par un acheteur public isolé.
La dimension du réseau à exploiter peut expliquer le recours à une
délégation. Ainsi, dans le domaine de la distribution d’eau potable, l’Office
français de la biodiversité (OFB) relève que « la taille du service et son mode de
gestion sont très corrélés : la proportion de services en délégation est d'autant
plus importante que leur taille (en nombre d’habitants) est élevée. On trouve sept

21 CRC Hauts-de-France, Communauté d’agglomération du Douaisis, décembre 2023.

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 27

fois moins de services en délégation qu'en régie dans la catégorie des services
de moins de 1 000 habitants, alors qu’on en retrouve en moyenne 1,5 fois plus
dans les catégories au-delà de 3 500 habitants »22. Souvent, les communes de
petite taille ont recours à des marchés pour assurer leur gestion en régie.
Enfin, alors qu’un contrat de délégation de service public est sur le
point de prendre fin, les élus d’une collectivité peuvent souhaiter
reconduire une délégation à une entreprise maîtrisant la technique et la
connaissance du service, afin de pas risquer d’affecter son bon
fonctionnement. C’est un choix de continuité, de sécurité et de simplicité.
Lorsque le service est délégué de longue date, l’expertise interne, en
particulier opérationnelle, est généralement limitée et l’asymétrie
d’information élevée entre l’entreprise délégataire et la collectivité.

3 - Le financement d’investissements sans recourir à l’emprunt

Les collectivités recourent souvent à une délégation de service

public lorsqu’elles souhaitent construire ou réhabiliter certains ouvrages ou
équipements sans recourir à l’emprunt, et donc sans accroître leur
endettement financier.
Le contrat de délégation de service public peut ainsi confier à
l’entreprise délégataire des travaux de construction ou de réhabilitation,
dont le coût sera rémunéré par les tarifs appliqués aux usagers.
Au terme du contrat, l’entreprise délégataire doit remettre
gratuitement ces biens de retour à la collectivité23. En cas d’affermage du
service, la collectivité remet au contraire à l’entreprise les équipements et
installations nécessaires à son fonctionnement. En retour, l’entreprise
fermière rémunère à la collectivité délégante le droit de jouissance de ces
équipements et installations et doit assurer leur entretien.
Les motivations du recours à la gestion déléguée ne sont pas
exclusives les unes des autres. Pour renouveler ses délégations de service

22 Rapport national des données SISPEA (Système d'Information sur les Services
Publics d'Eau et d'Assainissement), juin 2023.
23 L’article L. 3132-4 du code de la commande publique prévoit que « lorsqu'une

autorité concédante a conclu un contrat de concession de travaux ou a concédé la

gestion d'un service public […] les biens, meubles ou immeubles, qui résultent
d'investissements du concessionnaire et sont nécessaires au fonctionnement du service
public sont les biens de retour. Dans le silence du contrat, ils sont et demeurent la
propriété de la personne publique dès leur réalisation ou leur acquisition ».

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28 COUR DES COMPTES

public (établissement et exploitation d’un réseau très haut débit par fibre),
le syndicat mixte « Seine-et-Marne Numérique »24 s’est fondé à la fois sur
des arguments techniques (complexité du projet, objectifs de couverture
territoriale) et financiers (importante des investissements à engager).

4 - Le transfert du risque lié à l’exploitation d’un service

Enfin, les collectivités délèguent la gestion de services publics à des

entreprises privées afin d’externaliser le risque lié à leur exploitation.
Selon l’article L. 1121-1 du code de la commande publique (CCP),
est « transféré » au concessionnaire « un risque lié à l'exploitation de
l'ouvrage ou du service, en contrepartie soit du droit d'exploiter l'ouvrage
ou le service qui fait l'objet du contrat, soit de ce droit assorti d'un prix ». Ce
même article précise que « la part de risque transférée au concessionnaire
implique une réelle exposition aux aléas du marché, de sorte que toute perte
potentielle supportée par le concessionnaire ne doit pas être purement
théorique ou négligeable ». Il définit le risque d'exploitation supporté par le
concessionnaire comme la situation dans laquelle, « dans des conditions
d'exploitation normales, il n'est pas assuré d'amortir les investissements ou
les coûts, liés à l'exploitation de l'ouvrage ou du service, qu'il a supportés ».
Cela peut être le cas si le niveau de l’activité est inférieur à celui attendu ou
si interviennent des hausses non anticipées des coûts d’exploitation.
Dans le cadre d’une délégation de service public, l’entreprise
délégataire est le plus souvent principalement rémunérée par le paiement
d’un tarif par l’usager, tandis que cette rémunération est assurée par le
paiement d’un prix par la collectivité dans le cas d’un marché public.
La collectivité peut néanmoins verser une subvention au délégataire
afin de compenser certaines charges de service public (comme, par
exemple, la prise en charge de tarifs sociaux impactant négativement le
résultat de la délégation). Elle doit par ailleurs indemniser le délégataire
des charges qu’elle lui impose en cours d’exécution au nom des principes
de continuité et d’adaptabilité du service public.
Le transfert de risque est toutefois plus limité lorsque la délégation
prend la forme d’une régie intéressée, dans laquelle le régisseur ne se
rémunère pas auprès des usagers du service, mais perçoit une rétribution de
la collectivité (qui peut varier en fonction des résultats de l’exploitation25).

24CRC Île-de-France, syndicat mixte « Seine-et-Marne Numérique », février 2024.

25C’est cette part variable (l’intéressement) qui constitue la part de risque portée par le
régisseur. Si la rémunération est fixe, il s’agit d’un marché et non d’une délégation.

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 29

C - Une place importante mais mal connue des

délégations de gestion de services publics
Le graphique ci-dessous, établi à partir d’un échantillon de
communes et d’établissements publics de coopération intercommunale
(EPCI), fait apparaître un recours variable aux délégations de service en
fonction de la nature des différents services publics.

Graphique n° 1 : modes de gestion des principaux services publics

locaux (en % des villes et EPCI de l’échantillon)

Source : Institut de la gestion déléguée, 2019

Note de méthode : L’étude de l’IGD s’est fondée sur un échantillon de villes et EPCI de plus de
30 000 habitants (21 métropoles, 9 communautés urbaines, 13 communautés d’agglomération,
201 villes) répartis sur 98 départements de métropole et d’outre-mer. La gestion en régie
comprend ici le recours à des sociétés publiques locales (détenues à 100 % par les acteurs
publics), tandis que la gestion déléguée inclut les sociétés d’économie mixtes (dont une partie du
capital est détenue par des acteurs privés). La gestion mixte recouvre les situations où les
collectivités recourent à la fois à la régie et à la concession pour un même type de service public.
Note de lecture : Pour les transports urbains, 75 % des communes et EPCI de plus de
30 000 habitants interrogés ont recours à la gestion déléguée.

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30 COUR DES COMPTES

Les collectivités ont tendance à conserver en régie des services à

caractère administratif faisant appel à une main-d’œuvre importante et
souvent peu diplômée : gestion d’équipements (sportifs, culturels),
stationnement, petite enfance et restauration scolaire.
À l’inverse, sont fréquemment délégués les services, de nature
industrielle et commerciale, qui requièrent une forte technicité et de lourds
investissements (transports urbains, réseaux de chaleur, eau et
assainissement, déchets).
La gestion déléguée peut apparaître comme un choix vertueux
lorsque les contrats sont bien suivis, et lorsqu’une pluralité de modes de
gestion et de contrats, régulièrement remis en concurrence, permet une
certaine émulation.
Cette pluralité de modes de gestion et de contrats est cependant
réservée aux collectivités d’une certaine taille, à même de consacrer les
ressources humaines et financières nécessaires au contrôle de l’activité des
entreprises délégataires. Souvent, elle résulte de récents transferts de
compétences des communes aux EPCI. C’est particulièrement le cas dans
les secteurs de l’eau et des transports. Compte tenu de la durée des contrats
de délégation de service public, l’harmonisation des modes de gestion
hérités des communes d’origine nécessite du temps.
Le graphique précédent permet seulement de dégager des tendances,
compte tenu de l’absence de données générales sur les contrats de
concession au niveau national.
L’observatoire économique de la commande publique (OECP) a
pour mission de réaliser chaque année un recensement économique de
l'achat public (REAP)26, tant des concessions de service public27 que des
marchés publics.

26 Prévu par l’article R. 2196-2 du code de la commande publique.

27 En vertu de l’article R. 3131-5 du code de la commande publique depuis avril 2019.

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 31

Néanmoins, ce recensement porte à ce jour uniquement sur les

marchés publics. Seules quelques données très lacunaires relatives aux
contrats de concession sont par ailleurs publiées sur
data.economie.gouv.fr28, l’obligation de publication des collectivités se
limitant à leur profil d’acheteur29 et aux annonces légales30.
Afin d’approcher les concessions passées par les collectivités
territoriales et leurs groupements, et sans prétendre à l’exhaustivité, la Cour
a exploité les données du Bulletin officiel des annonces des marchés
publics (BOAMP).
À l’exception de l’année 2020, les avis de concession de service
public publiés au BOAMP au cours des années récentes s’élèvent à près de
250 par an.
La Cour a étudié plus particulièrement l’année 2023, en identifiant
pour chaque contrat, le secteur d’activité, le montant, la durée, et le nombre
de candidats. Suivant cette méthode, les contrats passés en 2023 dépassent
un milliard d’euros hors taxes au total. Ils recouvrent des montants très
disparates (de 3 500 € pour la gestion d’une fourrière à Montluçon à
123 M€ pour l’alimentation en eau potable du Syndicat mixte des
communes alimentées par les canaux de la Siagne et du Loup). L’eau et
l’assainissement représentaient plus du quart des contrats signés et plus de
la moitié du montant des concessions (582 M€). La répartition sectorielle
des contrats conclus en 2022 (pour 1,5 Md€ hors taxes au total) était moins
déséquilibrée.

28 En application de l’article 2 de l’annexe 15 du code de la commande publique.

29 L’article R. 3122-9 du code de la commande publique prévoit que les autorités
concédantes mettent les documents de la consultation à la disposition des opérateurs sur
une plate-forme dématérialisée (« profil d’acheteur » défini par l’arrêté du 22 mars
2019, figurant à l’annexe 7 du code). Cette plateforme permet aussi aux autorités
concédantes de réceptionner par voie électronique les documents transmis par les
entreprises candidates.
30 En vertu de l’article R. 3122-2 du code de la commande publique : 1) Journal officiel

de l'Union européenne (JOUE) ; 2) Bulletin officiel des annonces des marchés publics
(BOAMP) ou dans un journal d'annonces légales ; 3) publication spécialisée
correspondant au secteur économique concerné.

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32 COUR DES COMPTES

Graphique n° 2 : distribution des contrats de concession de service

public signés par des entités locales, par domaine et par montant
(2023 pour le graphique du haut et 2022 pour celui du bas)

Source : Cour des comptes, à partir des données du BOAMP

Les délégations de gestion de services publics ne doivent pas

constituer un « angle mort » de la gestion publique. Conformément aux
textes, il convient que l’observatoire économique de la commande
publique mette en œuvre les procédures de recensement nécessaires à la
publication de données de synthèse sur les concessions de service public.

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 33

II - Un choix du mode de gestion

à mieux préparer dans certains cas

Détaillée sur le choix de l’entreprise délégataire, la réglementation

est en revanche peu contraignante sur celui du mode de gestion des services
publics, qu’il s’agisse d’une gestion déléguée ou d’une gestion en régie.

A - Une justification inégalement assurée du mode

de gestion retenu
Les collectivités mènent une réflexion pour définir leur besoin31 et
choisir la procédure juridique et la forme contractuelle qui leur apparaissent
les mieux adaptées pour y répondre. Pour cela, elles effectuent souvent des
études préalables. Cette pratique n’est cependant pas systématique et les
études en question sont inégalement poussées.

1 - En droit, des obligations limitées de justification du mode

de gestion retenu

Le code de la commande publique et le code général des collectivités

territoriales réglementent les modalités de passation des délégations de
service public et, dans une moindre mesure, le contrôle de l’exécution des
contrats par les collectivités. En revanche, ils mettent peu d’obligations à
la charge de leurs exécutifs préalablement à la passation des contrats.
Certes, tout projet de délégation de service public ou de création
d'une régie autonome doit donner lieu à un avis de la commission
consultative des services publics locaux (CCSPL)32. Cependant, cet avis,
qui n’a qu’un caractère consultatif, intervient à la toute fin du processus de
décision, avant le vote de l’assemblée délibérante. En outre, si la

31 L’article L. 3111-1 du code de la commande publique prévoit que « la nature et

l'étendue des besoins à satisfaire sont déterminées avant le lancement de la consultation ».
32 L’article L. 1413-1 du CGCT prévoit que les collectivités et les EPCI les plus peuplés

(régions, départements, communes de plus de 10 000 habitants, EPCI de plus de

50 000 habitants, syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de
10 000 habitants) créent une CCSPL « pour l'ensemble des services publics qu'ils
confient à un tiers par convention de délégation de service public ou qu'ils exploitent
en régie dotée de l'autonomie financière ».

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34 COUR DES COMPTES

commission statue « au vu d'un rapport présentant […] les

caractéristiques des prestations que doit assurer le délégataire »33, le
contenu de ce rapport n’est pas défini par le droit positif.
Les collectivités et leurs groupements n’ont donc pas l’obligation de
réaliser une analyse approfondie des avantages et des inconvénients des
différents modes de gestion des services publics lorsqu’elles créent un
nouveau service, étendent un service existant ou envisagent d’en modifier
le mode de gestion. Contrairement au marché de partenariat, les
collectivités n’ont pas à justifier le choix d’une délégation de gestion par
une évaluation préalable, malgré les caractéristiques communes de ces
deux modes d’externalisation de la gestion34.

Une obligation d’évaluation préalable restreinte

aux seuls marchés de partenariat depuis 2018
L’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés
publics avait prévu la réalisation par les acheteurs publics d’évaluations
préalables afin de démontrer que la forme contractuelle qu’ils avaient
retenue pour répondre à leur besoin était la plus opportune parmi les
différents types de contrats de la commande publique.
Ces évaluations concernaient les marchés de partenariat, mais aussi
les marchés publics d’un montant d’au moins 100 M€ hors taxes. Elles
devaient comporter une analyse en coût complet et tout autre élément
permettant d'éclairer l'acheteur sur le choix du mode de réalisation de son
projet.
Ces évaluations préalables n’étaient cependant pas prévues par les
directives européennes relatives à la commande publique. Elles
constituaient ainsi une « surtransposition » du droit de l’Union européenne.

33 En application de l’article L. 1411-4 du CGCT.

34 Trois caractéristiques des marchés de partenariat les rapprochent des délégations de
gestion de services publics : le portage de l’investissement par l’opérateur privé, qui
assure le financement des travaux ; le portage du risque financier par l’opérateur privé ;
la possibilité pour l’opérateur de percevoir des revenus de l’exercice de la mission de
service public. Cependant, le marché de partenariat se distingue des délégations par le
paiement par la collectivité d’un prix : le financement est pris en charge par l’opérateur
privé, qui est rémunéré par un loyer à compter de la livraison de l’ouvrage (article
L. 2213-8 du CCP). Il convient aussi de préciser que, contrairement à un marché
classique, le paiement du prix est associé à une garantie de performance (même article).

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 35

L’ordonnance précitée a été abrogée au moment de la création du

code de la commande publique par l’ordonnance n° 2018-1074 du 26
novembre 2018 portant partie législative de ce code, au motif que les
évaluations préalables faisaient peser sur les acheteurs publics une
contrainte excessive.
Seule l’évaluation préalable des marchés de partenariat a été
maintenue. Elle contient une présentation générale (objet du projet,
historique et enjeux, équilibre économique, capacités financières), une
analyse comparative des différentes options (périmètre, durée, estimation
du coût complet), une présentation des principaux risques du projet et leur
répartition entre l'acheteur et le titulaire. À cette évaluation s’ajoute une
étude de soutenabilité budgétaire.

2 - En pratique, des évaluations préalables non systématiques et

inégalement abouties

Les rapports des chambres régionales des comptes pris en compte

dans le cadre de cette enquête font ressortir que près des trois quarts des
collectivités ont décidé du mode de gestion d’un service public en
s’appuyant sur un rapport préalable. Un quart n’en ont donc pas établi.
L’absence d’étude préalable concerne dans une mesure identique
l’ensemble des modes de gestion. Ainsi, à l’occasion du contrôle de la régie
des «eaux du pays bastiais », créée par la communauté d’agglomération de
Bastia (CAB)35, la chambre régionale Corse a relevé l’impréparation de la
reprise des services publics en régie par la CAB.
Alors qu’elle avait initialement choisi de déléguer la gestion d’un
équipement sportif regroupant une piscine et une patinoire, en l’absence de
moyens internes pour en assurer la gestion, la commune de Roye36 a décidé
de ne pas renouveler la délégation et de reprendre l’exploitation du
complexe en régie simple pour la seule activité aquatique, la patinoire étant
fermée. Cette décision n’a pas été précédée d’une étude visant à apprécier
les conséquences financières et fonctionnelles de cette internalisation.
Lorsqu’un rapport a été établi avant de choisir le mode de gestion,
il comporte une étude poussée dans 70 % des cas et succincte dans les 30 %
restants. Les études succinctes visent à répondre aux obligations du

35 CRC Corse, Régie « Les eaux du pays bastiais », octobre 2022.

36 CRC Hauts-de-France, Commune de Roye, octobre 2023.

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36 COUR DES COMPTES

CGCT37 et se contentent de fournir quelques informations essentielles :

durée du contrat, prix, valeur de la concession (gain attendu pour
l’entreprise38). Elles correspondent toutes à un service concédé.
La portée limitée des études préalables peut avoir des conséquences
défavorables pour les collectivités.
Ainsi, la commune de Rosenau (Haut-Rhin)39 n’a pas évalué les
besoins en matière de prestations de fourrière en amont de la procédure
d’attribution de la délégation. Une évaluation aurait permis de mieux
préparer le règlement de consultation et le cahier des charges, en prenant
en compte la création d’une police municipale au même moment.
Lors du choix du mode de gestion du centre aquatique, qu’elle a
réalisé comme maître d’ouvrage, la communauté d’agglomération du
Douaisis (département du Nord) a présenté un rapport sur le principe du
recours à une délégation, assez succinct, mais s’appuyant sur une analyse
chiffrée. En revanche, lors de son renouvellement en 2021, le rapport a
présenté les avantages et inconvénients des divers modes de gestion
envisageables d’un seul point de vue théorique, sans éléments chiffrés. La
CRC Hauts-de-France a constaté qu’« à la lumière de l’exécution du
précédent contrat, l’EPCI ne [s’est pas donné] les moyens de choisir un
mode de gestion adapté, au terme d’une véritable analyse comparative »40.
La commune du Mans41 a souhaité déléguer la gestion de son palais
des congrès et de son cinéma d’art et d’essai, afin de s’appuyer sur des
opérateurs spécialisés dotés d’une bonne connaissance du secteur et de
transférer au délégataire une part importante du risque d’exploitation. Les
études réalisées en interne ne comportent cependant aucun élément
d’analyse comparative chiffrée entre les modes de gestion et semblent avoir
eu pour seul objet de satisfaire l’obligation réglementaire de produire un
rapport à l’assemblée délibérante42.
La plupart des études approfondies débouchent sur la proposition
d’une délégation de gestion. Elles font généralement ressortir l’importance

37 Article L. 1411-4 du CGCT, voir 1 - supra.

38 Si la valeur de la concession est sous-estimée, le contrat peut être attaqué en justice.
39 CRC Grand-Est, Commune de Rosenau, février 2023.
40 CRC Hauts-de-France, Communauté d’agglomération du Douaisis, décembre 2023.
41 CRC Pays-de-le-Loire, commune du Mans, avril 2024.
42 En application de l’article L. 1411-4 du CGCT.

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 37

des enjeux techniques et financiers, pouvant difficilement être assumés en

régie, comme dans le cas du syndicat « Seine-et-Marne Numérique »43.
La réalisation d’une étude poussée ne garantit pas le choix du mode
de gestion le plus adapté. C’est d’autant moins le cas quand cette étude
n’est pas suivie. Ainsi, pour la gestion du train panoramique des Dômes,
les études commandées par le conseil départemental du Puy-de-Dôme44
avaient préconisé la réalisation de travaux en régie, puis un affermage. Le
conseil départemental a décidé de déléguer les travaux et l’exploitation,
tout en transférant à l’opérateur retenu une faible part du risque financier.
Par ailleurs, la mise en place de la gratuité de certains services ne
fait pas systématiquement l’objet d’une étude permettant d’évaluer
l’impact financier sur l’équilibre de la délégation ou sur le budget de la
collectivité. Ainsi, le syndicat intercommunal des transports urbains de
l’agglomération du Calaisis (Pas-de-Calais)45 a confié la préparation du
passage à la gratuité des transports à son délégataire, ce qui a limité sa
capacité à se saisir des enjeux d’adaptation de l’offre ou de prise en compte
des besoins des usagers. Mal préparé, le passage à la gratuité a eu un double
effet négatif sur l’exploitation : un effet prix, en raison de la perte de
recettes tarifaires non entièrement compensées, et un effet volume,
caractérisé par une hausse des charges d’exploitation du délégataire
résultant de l’augmentation marquée de la fréquentation. La situation
financière du SITAC, de satisfaisante, est devenue structurellement fragile.


Même si l’étude vient souvent confirmer une décision politique déjà
mûre, elle conduit la collectivité à se poser des questions essentielles sur le
choix du mode de gestion. Il conviendrait que le contenu du rapport devant
être présenté à l’assemblée délibérante soit décrit dans la partie
réglementaire du code de la commande publique. Cela favoriserait un
approfondissement des études préalables au choix du mode de gestion, quel
qu’en soit la nature, et une préparation plus efficace des étapes suivantes
que constituent l’établissement du règlement de consultation et du projet
de contrat si une gestion en délégation est retenue.

43 CRC Île-de-France, syndicat mixte « Seine-et-Marne Numérique », février 2024.

44 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Département du Puy-de-Dôme et société TC Dôme -
Délégation de service public pour la gestion du train panoramique des Dômes,
mars 2024.
45 CRC Hauts-de-France, Syndicat intercommunal des transports urbains de

l’agglomération du Calaisis, mars 2024.

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38 COUR DES COMPTES

B - Un rôle déterminant des assistances

à maîtrise d’ouvrage
Rares sont les collectivités dotées des services juridiques et
financiers à même de définir leurs besoins, de choisir le mode de gestion
permettant d’y satisfaire, de lancer une procédure d’appel d’offres en cas
de gestion déléguée et de négocier le contenu du contrat de délégation.
Même quand les collectivités disposent en interne des compétences
et de l’ingénierie requises46, la technicité des domaines d’activité comme
les opportunités et les risques liés aux dispositions à prévoir dans les
contrats conduisent la plupart d’entre elles à recourir aux prestations d’une
assistance à maîtrise d’ouvrage.

1 - Des structures publiques de conseil en soutien des collectivités

a) Les départements
Les communes de petite taille peuvent s’appuyer sur les moyens
d’ingénierie de leurs EPCI et, plus encore, des départements. En effet, les
départements, en vertu de leur compétence relative à la cohésion
territoriale47, et à la suite du retrait de l'ingénierie d'État48, mettent à la
disposition des communes une assistance technique dans les domaines de
l’environnement, de la mobilité, de l’aménagement et du logement49.

46 Une enquête a été menée en début d’année par la Cour auprès des collectivités et
groupements adhérents de l’association France urbaine. Les 14 réponses communiquées
(métropoles de Lyon, Toulouse, Montpellier, Grenoble, Rouen, Brest, Nancy, Dijon,
CA Grand Paris Sud, villes de Montpellier, Nancy, Dijon, Versailles, Saint-Denis) font
état de moyens humains assez limités au regard des enjeux financiers (concentrés sur le
contrôle), et de la nécessité de recourir à des cabinets privés pour les études préalables.
47 Article L. 3211-1 du CGCT.
48 Fin des missions d'ingénierie publique, suppression de l'Assistance technique de l'État

pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) et restructuration

des services déconcentrés de l'État, en conséquence de la loi n° 2001-1168 du 11 décembre
2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier
(« MURCEF »), qui a soumis l'ingénierie publique aux règles de mise en concurrence.
49 L’article L 3232-1-1 du CGCT prévoit que, dans des conditions déterminées par

convention, le département met une assistance technique à la disposition des communes

ou des établissements publics de coopération intercommunale qui ne bénéficient pas de
moyens suffisants pour exercer leurs compétences dans les domaines de
l'assainissement, de la protection de la ressource en eau, de la restauration et de
l'entretien des milieux aquatiques, de la prévention des inondations, de la voirie, de la
mobilité, de l'aménagement et de l'habitat.

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 39

Selon l’Association nationale des directeurs d'agences techniques

départementales (AnDAtd), 70 départements apportent aux communes et
aux EPCI une assistance technique, juridique ou financière, dont 55 par la
voie d’une agence technique départementale50 et 15 en régie51. L’assistance
technique des départements mobilise environ 70 M€ et 860 agents (soit un
peu plus d’une dizaine en moyenne par département), chargés d’aider les
communes et EPCI à « organiser leurs projets sur les plans juridique,
administratif et financier », mais aussi à les assister « sur le plan technique
[dans] la conduite de leurs projets et [à] passer les contrats publics
nécessaires à cet effet »52.
Ainsi, les départements ou leurs agences peuvent proposer une
assistance complète allant du choix du mode de gestion du service jusqu'à
la signature de la convention avec le délégataire. Il convient toutefois de
préciser que les agences interviennent davantage dans l’appui aux projets
de construction (bâtiment, réseaux, voirie), ce qui laisse des moyens réduits
pour la réalisation d’études préalables au recours à une délégation.
Enfin, cette aide est limitée aux collectivités qui sont susceptibles
d’en avoir le plus besoin, au regard de leur démographie et de leurs
ressources. Il s’agit de communes et d’EPCI de petite taille (respectivement
moins de 5 00053 et de 40 000 habitants) peu favorisés (potentiel financier
moyen par habitant inférieur à 1,3 fois la moyenne de leur strate
démographique)54.

b) La mission nationale d’appui au financement des infrastructures

Les collectivités et groupements de plus grande taille disposent

d’une autre possibilité d’assistance gratuite, en saisissant la mission
nationale d'appui au financement des infrastructures (Fin Infra), service à
compétence nationale créé par le décret n°2016-522 du 27 avril 2016 et
rattaché au directeur général du Trésor.

50 Article L. 5511-1 du CGCT.

51 J. Costes, C. Guené, Rapport d’information du Sénat, Les collectivités et l'ANCT au
défi de l'ingénierie dans les territoires, juillet 2020.
52 Article R. 3232-1-2 du CGCT.
53 Soit 93 % des communes (32 822 avaient moins de 5 000 habitants en 2023).
54 Article R. 3232-1 du CGCT.

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40 COUR DES COMPTES

Conçue pour encadrer la passation de partenariats publics-privés55,

Fin Infra propose aux collectivités et à leurs établissements publics une
offre de conseil juridique et financier à tous les stades d’un projet56 :
structuration du projet ; attribution et négociation du contrat ; exécution du
contrat (y compris négociation d’avenants et gestion de la fin de contrat).
Fin Infra accompagne des projets importants pour les collectivités57,
exclusivement pour des investissements de taille significative (plus de
5 M€). Ses moyens humains (une équipe de 10 personnes) limitent
cependant ses possibilités d’aide à des collectivités.

c) La Caisse des dépôts et consignations

Le groupe Services Conseil Expertises Territoires (SCET), rattaché

à la Banque des Territoires, est une filiale à 100 % de la Caisse des dépôts
et consignations. Ses 400 consultants peuvent assister les collectivités dans
le montage, la modélisation et l’évaluation des projets de politiques
publiques sur les territoires58. Cependant ces services sont également
ouverts aux entreprises privées, ce qui limite la capacité d’assistance du
SCET aux collectivités.

2 - Un fréquent recours à des entreprises privées

qui appelle des précautions de la part des collectivités

La quasi-totalité des études préalables réalisées par des collectivités

contrôlées par les chambres régionales des comptes ont été préparées par
un cabinet privé59.

55 L’avis de Fin infra n’est obligatoire que pour les marchés de partenariat.
56 Le conseil aux collectivités représente environ la moitié de l’activité de Fin infra.
57 Dans son rapport d’activité 2022, Fin Infra cite par exemple le Syndicat des énergies

et de l’aménagement numérique de la Haute-Savoie (SYANE) pour la définition des

paramètres du contrat de délégation et la communauté d’agglomération de Paris-Saclay
pour l’accompagnement de la gestion contractuelle des conséquences de la fermeture
de son centre aquatique sur l’économie générale du contrat, afin de répondre à la
demande d’indemnisation de l’entreprise délégataire.
58 Cas de Tours Métropole pour le renouvellement en 2022 d’un contrat de concession

des parkings métropolitains après 30 ans d’exploitation.

59 Les CRC contrôlent principalement des communes dont le nombre d’habitants fait

qu’elles ne bénéficient pas de l’assistance des départements.

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 41

Les collectivités y ont souvent recours pour les projets nécessitant

des investissements lourds et une expertise dont elles sont dépourvues.
Ainsi, pour l’extension de son Zénith, la métropole du Grand Nancy60 a
recouru à une prestation de conseil pour réaliser une étude, comprenant
l’analyse de la concurrence, de l’activité de la salle, du lieu et de ses accès,
des besoins de rénovation et d’extension, les coûts de financement et les
montages juridiques possibles. Cette étude l’a incitée à déléguer le service.
Les collectivités recourent aussi à un cabinet de conseil pour choisir
le mode de gestion de services publics administratifs. Ainsi, la commune
de Chennevières-sur-Marne61 a mené une réflexion sur les besoins de
places d’accueil d’enfants de moins de trois ans au regard de l’évolution
démographique et sur une analyse comparative de la gestion de ses six
structures de garde (dont cinq en régie et une en délégation). Cette réflexion
l’a conduite à généraliser la délégation à l’ensemble de ces structures.
L’étude réalisée par un cabinet de conseil peut aussi déboucher sur
une reprise en régie. La métropole de Lyon62 s’est ainsi appuyée sur un
rapport présentant deux scénarios, dont l’un prévoyait un passage en régie,
qui a été effectué de manière progressive entre 2020 et 2023.
Le recours par les collectivités à des cabinets de conseil appelle de
la part des collectivités des précautions en matière d’indépendance de ces
derniers (voir annexe n° 1). Dans un avis relatif au secteur des transports
terrestres de personnes, l’Autorité de la concurrence63 a recommandé aux
autorités organisatrices de la mobilité « de veiller à l’indépendance des
cabinets d’assistance à maîtrise d’ouvrage qu’elles consultent sur des
facteurs susceptibles d’affecter la concurrence entre opérateurs et de
conserver suffisamment de compétences internes pour contrôler la mise en
œuvre des contrats ».

III - Une mise en concurrence parfois insuffisante

La loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la
corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures
publiques, dite « Sapin 1 », a, pour la première fois, posé des obligations
de publicité et de mise en concurrence des délégations de service public.

60 CRC Grand-Est, Métropole du Grand Nancy, avril 2024.

61 CRC Ile-de-France, commune de Chennevières-sur-Marne, février 2024.
62 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Métropole de Lyon et EPIC « eau du Grand Lyon –

La Régie », janvier 2024.

63 Avis 23-A-18 du 29 novembre 2023.

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42 COUR DES COMPTES

Depuis l’ordonnance n° 2016-65 du 29 janvier 2016 et son décret

d’application n° 2016-86 du 1er février 2016 transposant la directive
2014/23/UE du 26 février 2014, les règles relatives aux contrats de
concessions au sens du droit de l’Union européenne ont été rassemblées
dans la troisième partie du code de la commande publique. À l’instar du
droit de l’Union européenne, ce dernier distingue deux grandes catégories
de concessions : les concessions de travaux et celles de services.
Sans que cette différence ait une incidence juridique, le code général
des collectivités territoriales (CGCT) a conservé la terminologie de
« délégation de service public ». Il renvoie aux règles fixées par le code de
la commande publique pour leur passation et leur exécution64 et fixe des
règles de procédure pour l’adoption des conventions de délégation de
service public : avis de la commission consultative des services publics
locaux (CCSPL) et de la commission des délégations de services publics
(CDSP)65, délibération de l’organe délibérant avant la signature du contrat.
La valeur estimée du contrat détermine les modalités de publicité et
de concurrence à mettre en œuvre (nature des supports de publicité,
information et hiérarchisation des critères de sélection, information
préalable des candidats évincés, publication d’un avis d’attribution).
Les autorités concédantes disposent de facultés étendues de
négociation, notamment sur la tarification appliquée aux usagers, la qualité
du service rendu ou les délais de livraison. En revanche, la négociation ne
doit pas conduire à modifier l’objet du contrat, les conditions et
caractéristiques minimales indiquées dans les documents de la consultation
et les critères d’attribution du contrat, ce qui altèrerait les conditions
initiales de la mise en concurrence.

A - Une concurrence limitée à quelques acteurs majeurs

dans certains domaines d’activité
Certains domaines d’activité sont dominés par quelques groupes de
grande taille, souvent internationalisés (voir annexe n° 2). Ces situations
oligopolistiques tendent à fermer la concurrence de nouveaux entrants sur
les marchés concernés. En soi, la présence d’un nombre réduit d’entreprises

64 Article R. 1411-1 du CGCT : « les délégations de service public des collectivités

territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics sont passées et
exécutées conformément aux dispositions du code de la commande publique ».
65 En application de l’article L. 1411-5 du CGCT, cette commission analyse les dossiers

de candidature et dresse la liste des candidats admis à présenter une offre.

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 43

n’a cependant pas pour effet de réduire l’intensité de la concurrence sur le

contenu et le prix des services.
L’examen des avis d’attributions de concession publiés au BOAMP
atteste d’une assez faible concurrence effective quel que soit le secteur
d’activité. En effet, les collectivités et leurs groupements ont reçu en
moyenne un peu moins de deux offres en réponse à leurs consultations.
Dans plus d'un tiers des cas (94 sur 250, soit 38 % en 2023, après
72 cas sur 210, soit 34 % en 2022), l’autorité délégante n’a reçu qu’une seule
réponse. C’est seulement dans un cas sur quatre à cinq (49, soit 20 % en
2023, après 58 sur 210, soit 28 % en 2022) qu’elle en a reçu plus de deux.

Graphique n° 3 : nombre d’offres reçues suite aux avis de concession

(par secteur, 2022 et 2023)

Source : Cour des comptes, à partir des données du BOAMP

Précision : sur la base des 207 avis d’attribution de concession publiés au BOAMP en 2022 et des
250 avis publiés en 2023.

Compte tenu du caractère oligopolistique de certains secteurs

d’activité, il peut s’avérer difficile pour les collectivités d’obtenir plusieurs
offres, notamment lorsque le marché qu’elles proposent a une petite taille.
Dans tous les cas, les collectivités ont une action proactive à mener
afin de susciter une pluralité d’offres concurrentielles.

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44 COUR DES COMPTES

S’agissant des réseaux à haut débit, le département de la Loire-

Atlantique66, qui entendait initialement développer son réseau en régie, a
décidé, après une phase d’étude et une consultation des acteurs du marché,
de réaliser une seconde phase de déploiement par une délégation de service
public. Six offres ont été déposées.

B - Le respect des règles de concurrence, un double

enjeu de qualité de service et de sécurité juridique
La mise en concurrence régulière des délégations de service public,
comme des marchés publics, doit permettre au délégant de réajuster les
conditions d’exercice de la prestation externalisée, d’en améliorer la
qualité et d’en maîtriser le coût pour les usagers.

1 - Le respect des règles par les collectivités

Les règles fixées par le code de la commande publique ont pour
objet de sécuriser les collectivités. Leur non-respect peut donner lieu à des
poursuites pénales, notamment pour favoritisme67 ou conflit d’intérêt.
Les collectivités sont soumises à des règles détaillées68 visant à
identifier et prévenir les conflits d’intérêts potentiels et, plus généralement,
les atteintes à la probité. Elles prévoient notamment une obligation de
déclaration d’intérêts des élus et des hauts fonctionnaires, la désignation
obligatoire d’un référent déontologue tant pour les agents publics que pour
les élus et la réalisation de contrôle des collectivités par l’agence française
anticorruption (AFA).

66 CRC Pays de la Loire, Département de Loire-Atlantique, juillet 2024.

67 Ce risque peut recouvrir plusieurs situations : procédure inadaptée de consultation ;
recours non justifié aux procédures dérogatoires (marché négocié sans mise en
concurrence au motif de l’urgence) ; traitement plus favorable de l’une des entreprises
concurrentes pendant la consultation (communication d’informations privilégiées) ;
choix de critères d’analyse des offres biaisés ou orientés ; recours abusif aux avenants.
68 Loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique; loi

n°2015-366 du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat ;
loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption
et à la modernisation de la vie économique ; loi n°2016-413 du 20 avril 2016 relative à la
déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires ; loi n° 2017-1339 du
15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique ; loi n° 2019-1461 du 27 décembre
2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique ; loi
n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la
déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale.

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 45

Les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les

sociétés d’économie mixte doivent mettre en place des procédures pour
prévenir et détecter les atteintes à la probité69. Elles peuvent s’inspirer du
dispositif préconisé par l’AFA, qui repose sur un engagement de la
collectivité en matière de prévention de la corruption et des trafics
d’influence, une carte des risques de corruption et des mesures pour les
maitriser (codes de bonne conduite, dispositif de sensibilisation et de
formation, recensement des tiers et évaluation de leur intégrité, procédures
de contrôle à plusieurs niveaux, dispositif de détection et d’alerte des
situations à risque, régime de sanctions en cas de faute).
Cet exercice est également l’occasion de poser les règles de
déontologie pour les membres de la commission d’appel d’offres.
Constatant des fragilités, certaines collectivités ont mis en place, au-delà
des obligations légales, un régime déclaratif pour les élus intervenant dans
le processus de la commande publique. L’identification des conflits
d’intérêts les conduit à mettre en place des mesures de déport.
Comme l’a indiqué l’AFA à la Cour, les dispositifs de prévention
des atteintes à la probité ne sont pas systématiquement déployés, y compris
dans des entités locales de grande taille. Des lacunes importantes
apparaissent notamment en matière de carte des risques et d’évaluation de
l’intégrité des tiers.

2 - Le respect des règles par les entreprises

L’Autorité de la concurrence souligne la nécessité d’une vigilance

accrue des autorités délégantes quant aux pratiques anti-concurrentielles
susceptibles d’être mises en œuvre par des entreprises candidates ou
potentiellement candidates, lorsque certaines entreprises, de manière
délibérée, s’abstiennent de répondre à l’appel d’offres, répondent hors délai
ou apportent une réponse technique et financière insuffisante.
Elle estime nécessaire de renforcer la capacité des services de l’État
(direction générale de la concurrence, de la consommation et de la
répression des fraudes) à détecter des pratiques anti-concurrentielles. Elle
n’a cependant pas obtenu que l’arrêté du 22 décembre 2022 relatif aux

69 Article 3-3° de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à

la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.

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46 COUR DES COMPTES

données essentielles des contrats de concession70 intègre certaines

données71 de nature à étendre la détection de situations suspicieuses.
Par ailleurs, l’enjeu de la maîtrise des risques de corruption,
précédemment souligné à propos des collectivités, concerne aussi les
entreprises délégataires72. En 2020 et 2021, l’AFA a contrôlé trois
entreprises du secteur de l’eau, titulaires de contrats de délégation de
service public. Ces contrôles thématiques avaient pour objet d’évaluer la
qualité de trois mesures structurantes du dispositif anticorruption :
l’engagement de l’instance dirigeante en matière de prévention de la
corruption et de trafic d’influence, la cartographie des risques de corruption
et l’évaluation de l’intégrité des tiers. Ces rapports ont conduit le directeur
de l’AFA à prononcer un avertissement.


Par leurs contrôles, les chambres régionales des comptes concourent
à la prévention et la répression des délits auxquels l’attribution et la gestion
de délégations de service peuvent donner lieu. Ainsi, elles défèrent au
ministère public près la Cour des comptes les faits susceptibles de
constituer des infractions punies par le code des juridictions financières. En
outre, le ministère public près la chambre régionale des comptes informe
le procureur de la République des faits de nature à motiver l’ouverture
d’une procédure judiciaire. Il en informe aussi le procureur général près la
Cour des comptes qui en avise le garde des sceaux, ministre de la justice73.

70 Cet arrêté fixe les formats, normes et nomenclatures dans lesquels les données
doivent être publiées ainsi que les modalités de leur publication.
71 Le périmètre exact de l’appel d’offres et son éventuel allotissement, la référence dans

les nouveaux appels d’offres aux numéros d’avis d’appel à concurrence des délégations
précédentes (en cas de renouvellement de la délégation), le nombre de candidatures
autorisées ou agréées et l’identité des entreprises candidates, le nombre et l’identité des
entreprises ayant effectivement soumissionné, les rapports d’analyse des offres, les
courriers aux candidates évincées et l’avis d’attribution de la délégation.
72 En application de l’article 17 de la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à

la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie

économique, les présidents, directeurs généraux et gérants d'une société employant au
moins 500 salariés, ou appartenant à un groupe de sociétés dont la société mère a son
siège social en France et dont l'effectif comprend au moins 500 salariés, et dont le
chiffre d'affaires ou le chiffre d'affaires consolidé est supérieur à 100 M€ sont tenus de
prendre les mesures destinées à prévenir et à détecter la commission, en France ou à
l'étranger, de faits de corruption ou de trafic d'influence.
73 Article L. 211-1 du code des juridictions financières.

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C - Des situations de non-respect des règles

de mise en concurrence
Les rapports des chambres régionales des comptes soulignent
parfois des entorses aux règles de la commande publique.

1 - Des cas d’absence de mise en concurrence des entreprises

Les contrôles effectués par les chambres régionales des comptes

font apparaître que, dans de rares situations, les règles de mise en
concurrence ne sont pas du tout respectées.
Ainsi, la SEM SAPHIR74 (société d’aménagement des périmètres
hydroagricoles de la Réunion), dont le département est actionnaire,
bénéficie depuis 2017 de deux délégations de service public sans aucune
mise en concurrence. De ce fait, l’agence des paiements ne peut lever
l’exception de quasi-régie qui conditionne l’attribution des subventions du
fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER). La SEM
a ainsi perdu 3,7 M€ de subventions.
L’absence de mise en concurrence peut aussi résulter d’une
prolongation de la durée de la concession, à l’exemple de la gestion de la
station de ski de Vars75, dont la durée de concession de 30 années a été
prolongée de 16 années supplémentaires au profit de la SEM SEDEV.
Dans de rares situations également, les avis d’appel public à la
concurrence ne sont pas publiés sur l’ensemble des supports légaux. C’est
le cas des avis relatifs aux délégations de gestion de la station de ski
conclues en 2018 et 2021 par la commune d’Albiez-Montrond76, qui n’ont
pas été publiés au Journal officiel de l’Union européenne alors que leur
montant prévisionnel dépassait le seuil imposant ces publications.

74 CRC la Réunion, Société d’aménagement des périmètres hydroagricoles de la

Réunion (SAPHIR), octobre 2023.
75 CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, la station de Vars : commune de Vars et société

d’économie mixte pour le développement de Vars, octobre 2023.

76 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune d’Albiez-Montrond, janvier 2023.

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48 COUR DES COMPTES

2 - Des incohérences dans les formalités de l’appel à concurrence

Des irrégularités formelles peuvent être à l’origine de décisions

successives sur le même objet ou d’incohérences entre les différents
documents de procédure, au détriment de la sécurité juridique des
délégations.
Ainsi, le principe d’une délégation de la fourrière de la commune de
Rosenau77 a donné lieu à deux délibérations successives, mentionnant des
durées de contrat différentes. En outre, les critères d’attribution n’ont pas
été pondérés de la même manière dans le cahier des charges et dans le
règlement de consultation.
Alors que le règlement de consultation du renouvellement du contrat
de délégation des marchés forains de la commune de Fontainebleau78
mentionnait les critères de sélection des entreprises candidates, le rapport
d’analyse des offres était insuffisamment explicite quant à l’appréciation
de ces critères lors de leur notation, au détriment de l’égalité de traitement
de ces dernières.

3 - La divulgation d’éléments des offres des entreprises concurrentes

L’égalité de traitement entre les entreprises candidates suppose

qu’aucune ne soit informée d’éléments figurant dans les offres des
entreprises concurrentes. Ce principe n’est pas toujours respecté. Ainsi,
pour la délégation de l’exploitation des plages, la commune de la Grande-
Motte79 a accepté une offre avant la phase de négociation et a transmis à
l’entreprise concernée, lors de la négociation, des informations sur les
montants d’investissements avancés par les autres entreprises candidates.
D’autres anomalies caractérisent la phase de négociation (absence
d’objectifs précis lors de la deuxième phase de la négociation ou défaut
d’établissement du procès-verbal relatant les phases de négociation).

D - Des pratiques qui restreignent la concurrence

Certaines situations de fait font obstacle à la concurrence. Ainsi, la
délégation du chemin de fer du Montenvers80 entre le département de la

77 CRC Grand Est, commune de Rosenau, février 2023.

78 CRC Île-de-France, commune de Fontainebleau, avril 2024.
79 CRC Occitanie, commune de la Grande-Motte, avril 2023.
80 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, département de la Haute-Savoie, juillet 2024.

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 49

Haute-Savoie et la compagnie du Mont-Blanc était intriquée avec la

délégation d’aménagement et d’exploitation du site de Montenvers passée
en 2021 pour une durée de 15 années par la commune de Chamonix avec
cette même compagnie pour la construction et l’exploitation de la
télécabine reliant la gare d’arrivée du train du Montenvers au glacier et
l’exploitation de la boutique de cette gare. Compte tenu de l’intrication
organisationnelle et tarifaire (billet unique) de ces deux délégations, le
département a estimé à l’approche de la fin de la délégation du chemin de
fer du Montenvers (prévue pour fin 2023) qu’une nouvelle délégation
n’aurait pas permis une réelle ouverture à la concurrence et a repris
l’exploitation des services en régie.
La plupart des restrictions à la concurrence résultent cependant de
pratiques des collectivités, en lien ou non avec les entreprises retenues.

1 - Des appels à la concurrence dont le moment

ou la durée sont inopportuns

L’autorité concédante fixe le délai de réception des candidatures

« en fonction notamment de la nature, du montant et des caractéristiques
des travaux ou services demandés au concessionnaire »81. Le délai
minimum de réception des candidatures, accompagnées le cas échéant des
offres, est de 30 jours à compter de la date d’envoi de l’avis de concession
ou 25 jours si l’autorité concédante accepte que les candidatures lui soient
transmises par la voie électronique.
Parfois, le moment retenu par la collectivité pour publier l’appel à
la concurrence et le délai laissé aux entreprises pour y répondre sont de
nature à limiter de fait la concurrence.

Malgré cette circonstance,

En revanche, une seule entreprise s’est portée candidate pour

exploiter la fourrière municipale de la commune de Rosenau, à la suite d’un

81 Article R. 3123-14 du code de la commande publique.

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50 COUR DES COMPTES

avis d’appel à la concurrence le 25 juillet pour une date limite de dépôt des
candidatures fixée au 28 août 82. De fait, ce court délai, en pleine période
estivale, était peu propice à la présentation d’offres concurrentes.
À Corte83, le délai très court (36 jours) de remise des offres pour la
gestion du réseau de chauffage urbain, qui comportait une demande
techniquement complexe de cogénération biomasse produisant à la fois de
la chaleur et de l’électricité, a conduit l’une des deux entreprises qui s’était
portée candidate à ne pas déposer d’offre, tandis que la seconde (une SEM)
a demandé un délai supplémentaire. Un délai de huit mois lui a été accordé
pour finaliser sa proposition. Il est à relever que ce même délai n’a pas été
proposé à l’entreprise qui s’était retirée.
A contrario, l’anticipation des délais peut favoriser une mise en
concurrence effective. Ainsi, pour l’exploitation du service de transport en
commun, le syndicat intercommunal de mobilité du Valenciennois84 a
lancé son avis d’appel à concurrence deux ans avant le début prévu de la
nouvelle concession. Quatre entreprises ont déposé une offre.

2 - L’absence d’allotissement des prestations objet de la délégation

Le code de la commande publique prévoit que « Les marchés sont

passés en lots séparés, sauf si leur objet ne permet pas l'identification de
prestations distinctes » ; dans certaines situations85, l’acheteur peut décider
de ne pas allotir le marché, mais il doit alors motiver son choix en énonçant
les considérations de droit ou de fait qui fondent sa décision86.
En revanche, le code de la commande publique ne prévoit pas
d’obligations d’allotissement des prestations pour les concessions de
service public.

82 CRC Grand Est, commune de Rosenau, février 2023.

83 CRC Corse, syndicat mixte chauffage urbain de Corte, novembre 2021.
84 CRC Hauts de France, syndicat Intercommunal de Mobilité et d’Organisation

Urbaine du Valenciennois (Simouv), juin 2023.

85 L’acheteur n’est pas en mesurer d’assurer par lui-même les missions d’organisation,

de pilotage et de coordination ; l’allotissement pourrait restreindre la concurrence ou

rendre techniquement difficile ou financièrement plus coûteuse l’exécution des
prestations ; l’allotissement pourrait déboucher sur une procédure infructueuse.
86 Article L. 2113-11 du code de la commande publique.

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DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 51

L’absence d’allotissement des prestations peut avoir pour effet de

limiter la concurrence aux seuls opérateurs de grande taille ou déjà
détenteurs de la délégation de service public.
La délégation de service public des transports communs à Lyon pour
les années 2017 à 2022 a été attribuée après négociation à la seule
entreprise ayant déposé une offre (Keolis). L’absence d’allotissement
contribue à expliquer l’absence de dépôt d’une offre par deux opérateurs
majeurs du secteur (Transdev et RATP développement)87.
L’absence d’allotissement pourrait de même contribuer à expliquer
la réception par la ville de Nantes d’une seule offre pour la délégation de
service public relative à la gestion des centres de loisirs et de vacances88.
La délégation a été attribuée à une association qui relaie depuis 1985 la
politique de la commune dans le domaine périscolaire.

3 - Des obstacles financiers à l’entrée de concurrents

Afin de ne pas soustraire à une mise en concurrence effective les
entreprises titulaires de délégations arrivant à expiration, le code de la
commande publique prohibe le versement par le concessionnaire de droits
d'entrée à l'autorité concédante quand le contrat de concession concerne
l'eau potable, l'assainissement ou les ordures ménagères et autres déchets89.
Ces droits sont en revanche assez communs dans des concessions
ayant d’autres objets où ils peuvent correspondre au montant
d’investissements non amortis au terme de la précédente délégation.
Pour le casino d’Amnéville (Moselle)90, il s’agissait du solde de
l’emprunt contracté par la commune pour la réalisation d’équipements de
tourisme (pour un montant de 25,89 M€) entrant dans le champ des objectifs
de développement des loisirs et du tourisme assignés à la délégation. Par
ailleurs, quelques années plus tôt, le bâtiment avait été cédé par la commune
à une filiale du délégataire, ainsi que les parcelles attenantes sur lesquelles
les travaux d’agrandissement du casino devaient être réalisés. Lorsque la
délégation arrivera à son terme en 2026, le délégataire sera donc en position
de force vis-à-vis d’un autre candidat qui devra lui louer les locaux ou
s’implanter sur un autre site pour pouvoir obtenir le marché.

87 Chambre régionale des comptes Auvergne Rhône-Alpes, syndicat mixte des

transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (Sytral), juillet 2019.
88 CRC Pays de la Loire, Association Accoord, octobre 2023.
89 Article L. 3114-5 du code de la commande publique.
90 CRC Grand Est, SPL destination Amnéville, mars 2023.

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52 COUR DES COMPTES

À Nice91 et à Aix-en-Provence92, l’ancien délégataire de la gestion

du casino détenait des droits sur le bâtiment par l’intermédiaire d’un bail
emphytéotique administratif étroitement lié à la convention d’exploitation.
Faire renoncer l’ancien délégataire à ce bail aurait supposé le paiement
d’indemnités élevées, qui auraient constitué un droit d’entrée discriminant
pour un nouvel attributaire. Les collectivités ont lancé une nouvelle mise
en concurrence et ont renouvelé le délégataire sortant, seul à déposer une
offre. Les collectivités peuvent ainsi se trouver durablement liées par des
décisions adoptées par le passé en fonction d’autres considérations.

4 - Une négociation qui va parfois au-delà de l’adaptation

de l’objet du contrat
Bien que des adaptations à l’objet du contrat puissent être apportées
lors de la négociation, elles doivent être limitées, justifiées par l’intérêt du
service et ne pas avoir un caractère discriminatoire à l’égard des autres
entreprises candidates93. Des atteintes à ce principe peuvent être observées.
Ainsi, la métropole du Grand Nancy a accepté, lors de la négociation
relative à la délégation de la gestion de son Zénith94, que l’entreprise
délégataire puisse s’exonérer des contraintes liées à ce label, ce que seul le
centre national de la musique (CNM) était légalement en droit d’accorder.
En outre, la métropole a accepté de prendre en charge, par la voie de
compensations de sujétions de service public, la majeure partie de la dette
à la charge du délégataire pour la réalisation de travaux d’investissements.
D’autres entreprises que celle retenue, unique soumissionnaire, auraient
sans doute déposé une offre si le règlement de consultation avait d’emblée
prévu des conditions aussi favorables.
Parfois, la négociation peut conduire à réintégrer une entreprise
candidate n’ayant en définitive pas déposé d’offre. Ainsi, à Châlons en
Champagne95, pour l’exploitation du parc des expositions, sur les trois
entreprises candidates retenues, une seule a déposé une offre. Or une
entreprise candidate n’ayant pas déposé d’offre est devenue l’actionnaire
majoritaire de la société créée pour exploiter cet équipement. Cette
situation traduit un contournement des règles de mise en concurrence.

91 CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, Commune de Nice enquête régionale sur les

casinos de jeux et Délégation de service public Casino Ruhl, septembre 2022.
92 CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, Commune d’Aix-en-Provence – délégation de

service public du casino, mars 2023.

93 CE, 21 juin 2000, Syndicat intercommunal de la côte d'Amour et de la presqu'île

guérandaise, n° 209319 ; CE, 14 octobre 2019, Société Les Téléskis de la Croix Fry
(TCF), n° 418317.
94 CRC Grand Est, métropole du Grand Nancy- DSP du Zénith, avril 2024.
95 CRC Grand Est, commune de Châlons en Champagne, octobre 2022.

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DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 53

E - Les limites de fait à la mise en concurrence de SEM

Les relations des SEM avec les collectivités qui en sont actionnaires
ont toujours relevé de la commande publique. Pour qu’un service public leur
soit délégué, elles doivent répondre à un avis d’appel public à la concurrence.
Néanmoins, l’existence d’une SEM est susceptible de dissuader
d’autres entreprises de se porter candidates sur une délégation qui constitue
le cœur de son objet social. Par exemple, la gestion du parc de loisirs de
Saint Cyr (Haute-Vienne)96, bien que faisant l’objet régulièrement d’une
mise en concurrence, est systématiquement attribuée à la SEM SAGA, dont
le syndicat mixte pour l’aménagement du seuil du Poitou (Vienne)97, qui
exerce la compétence « loisirs », est le principal actionnaire. Pour plusieurs
consultations, notamment la dernière en 2021, cette SEM était d’ailleurs la
seule candidate.
La mise en concurrence de la gestion d’un service peut apparaître
formelle quand la collectivité a créé une SEM spécifiquement consacrée à
l’exploitation de ce dernier, d’autant que, comme le souligne la fédération
des EPL, le risque de liquidation d’une entreprise publique locale est
important en cas de perte d’une concession.
Dans certaines situations, une place importante des actionnaires privés
et des subdélégations de la SEM à des entités tierces, justifiés par un besoin
de technicité, sont susceptibles de restreindre davantage la concurrence.
Ainsi, la SEM des transports de l’agglomération de Montpellier98
est délégataire de l’exploitation des transports urbains et mandataire de la
métropole pour la réalisation des lignes de tramway. L’actionnariat public,
soit 55 % des parts sociales, est réparti entre la métropole et la commune
de Montpellier. Parmi les actionnaires privés, la société Transdev détient
20 % des parts sociales et proposait jusqu’en 2016 la nomination du
directeur général, souvent un ancien salarié ou représentant du groupe. La
SEM ne s’est pas dotée d’un dispositif de prévention et de détection des
atteintes à la probité. Lors du renouvellement de la délégation en 2018, elle
a proposé une offre incomplète, qui a été retenue malgré sa non-conformité
au règlement de consultation. Sans mise en concurrence, la SEM a sous-
traité des prestations de transport public de voyageurs pendant six mois à

96 CRC Nouvelle-Aquitaine, SAEM gestion animation parc de loisirs, janvier 2023.

97 CRC Nouvelle-Aquitaine, syndicat mixte pour l’aménagement du seuil du Poitou,
janvier 2023
98 CRC Occitanie, SEM Transport de l’agglomération de Montpellier, juillet 2022.

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54 COUR DES COMPTES

la société Transdev (pour un montant de 6,5 M€), avant que ces prestations
soient formalisées dans le cadre d’un contrat de subdélégation liant la SEM,
entreprise délégataire, et TRANSDEV.
À Brest Métropole99, c’est une filiale de la SEM SOTRAVAL, Eco
chaleur de Brest, détenue à 51 % par Dalkia, qui a obtenu la délégation de
service public relative au chauffage urbain.
La métropole de Rouen100 a souhaité créer une SEMOP pour la
gestion de son parc des expositions, afin, selon la fédération des EPL, de
permettre une meilleure maîtrise de la collectivité sur la gestion de cet
équipement. Un seul candidat a répondu à la consultation. Il s’agit d’une
association, délégataire historique de la concession, créée par différentes
structures publiques dont la métropole. Après avoir été créée pour exploiter
cet équipement, la SEMOP, délégataire retenu par la métropole, a
subdélégué la gestion technique et commerciale à cette association.

99 CRC Bretagne, Brest Métropole, chauffage urbain, février 2021.

100 CRC Normandie, Métropole Rouen Normandie, mai 2024.

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LE CHOIX DU MODE DE GESTION ET DES OPÉRATEURS
DE SERVICES PUBLICS LOCAUX 55

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

Conformément au principe constitutionnel de libre administration,

et sous réserve de certaines exceptions, les collectivités décident, parmi
une grande diversité de modes de gestion, celui qu’elles considèrent le plus
adapté pour exploiter les services publics relevant de leurs compétences.
Elles peuvent gérer ces services elles-mêmes en régie ou dans le cadre d’un
établissement public qui leur est rattaché ou bien déléguer leur gestion à
une société publique locale, à une société d’économie mixte ou à une
entreprise privée. Dans ces deux derniers cas, l’opérateur ne peut être
choisi qu’à la suite d’une mise en concurrence préalable.
Le choix de la délégation de service public résulte d’une volonté
d’externaliser la gestion technique au motif de sa complexité, le
financement des investissements et le risque lié à l’exploitation. Les
délégations de gestion à des entreprises privées tiennent une place
importante, mais celle-ci reste mal connue en l’absence d’un recensement.
Les textes en vigueur placent peu d’obligations à la charge des
exécutifs des collectivités préalablement à la passation des contrats. En
effet, si tout projet de délégation doit donner lieu à un avis de la
commission consultative des services publics locaux, celui-ci n’est que
consultatif. En outre, le rapport présenté à l’assemblée délibérante afin de
justifier ce choix a souvent un caractère formel.
Les collectivités ont une capacité inégale à réaliser des études
préalables poussées, qui débouchent généralement sur le recours à une
délégation. Il conviendrait que ces études préalables soient plus fréquentes
et plus approfondies afin de permettre aux collectivités de choisir le mode
de gestion le mieux adapté. Un premier progrès pourrait consister à
normaliser le contenu du rapport soumis à l’assemblée délibérante.
Une fois décidée une gestion prenant la forme d’une délégation de
service public, la loi impose une mise en concurrence. Celle-ci soulève des
difficultés liées à la structure oligopolistique de certains marchés, mais
aussi à des pratiques des collectivités qui limitent de fait la concurrence
(absence d’allotissement, période et durée de mise en concurrence
inadéquates, conditions acceptées lors des négociations qui modifient
substantiellement les conditions de réalisation de la délégation). La
présence de sociétés d’économie mixte peut aussi avoir pour effet de limiter
la concurrence, notamment lorsque de grands opérateurs nationaux
participent à leur capital.

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56 COUR DES COMPTES

Enfin, des entorses aux règles de la commande publique peuvent

parfois être constatées. Elles sont susceptibles de nuire tant à la qualité du
service qu’à la sécurité juridique des collectivités et de leurs élus.
La Cour formule les recommandations suivantes à l’attention des
ministères concernés :
1. recenser et publier des données de synthèse sur les concessions de
service public dans le cadre de l’observatoire économique de la
commande publique (ministère chargé de l’économie) ;
2. dans la partie réglementaire du code général des collectivités
territoriales, préciser le contenu du rapport à présenter à l’assemblée
délibérante en application de l’article L. 1411-4 de ce même code au
titre d’une première délégation de gestion, du renouvellement d’une
délégation existante ou d’une reprise en régie d’un service public ;
prévoir à cet effet une analyse comparative des différents modes de
gestion envisageables (ministères chargés de l’économie et des
collectivités territoriales).

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 Chapitre II

Des risques de déséquilibres

au détriment des collectivités

Les délégations de service public peuvent se révéler déséquilibrées

au détriment des collectivités délégantes, lorsque les entreprises
délégataires assument une part insuffisante des risques d’exploitation.
En dehors de cas dans lesquels il découle de l’organisation juridique
même du marché101, le déséquilibre des droits et des obligations des
collectivités par rapport à ceux des entreprises délégataires résulte des
termes du contrat de délégation et de ses avenants ultérieurs.

I - Une part de risque réellement portée

par le délégataire qui peut être insuffisante

L’article L. 1121 du code de la commande publique prévoit qu’un

contrat de délégation de service public suppose un transfert du risque lié à
l'exploitation du service, en contrepartie du droit d'exploiter le service qui
fait l'objet du contrat, ou de ce droit assorti d'un prix. L’entreprise
délégataire doit être réellement exposée aux aléas du marché, de sorte que
toute perte potentielle à sa charge ne soit pas théorique ou négligeable. Le
délégataire assume le risque d'exploitation lorsque, dans des conditions

101Voir annexe n° 3 à propos des conditions de déploiement du très haut débit dans les
zones de faible densité de population.

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58 COUR DES COMPTES

d'exploitation normales, il n'est pas assuré d'amortir les investissements ou

les coûts d’exploitation du service qu'il a supportés.
Le fait qu’un risque significatif pèse sur le délégataire doit l’inciter
à présenter une candidature sérieuse et à bien gérer le service sur le long
terme. Or, la durée des contrats est parfois excessive. En outre, le risque lié
à l’exploitation du service porté par le délégataire est dans certains cas
insuffisant dès l’origine. Il arrive aussi que ce risque se réduise au fur et à
mesure de la passation d’avenants successifs.

A - La durée excessive de certains contrats

au profit d’entreprises délégataires

1 - Un plafonnement de la durée maximale des contrats

de délégation pour certains domaines importants

L'autorité concédante négocie librement la durée du contrat de

concession, mais doit tenir compte de la nature et du montant des
prestations ou des investissements demandés au concessionnaire102. Quand
cette durée dépasse cinq ans, elle ne doit pas excéder le « temps
raisonnablement escompté par le concessionnaire pour qu’il amortisse les
investissements » réalisés pour l'exploitation du service103.
La durée des contrats dépasse souvent cinq ans pour les secteurs
nécessitant des investissements importants (énergie, eau et assainissement,
mobilité…).
Ainsi, comme le montre le graphique ci-après, les contrats de
concession de chauffage et d’énergie signés en 2023 l’ont été pour des
durées de 20 à 30 ans. Dans les autres domaines, la durée moyenne des
contrats est inférieure à dix années. La durée maximale observée de 70 ans
correspond à la sélection de l’opérateur économique chargé de construire
et de gérer les halles commerçantes et alimentaires de la ville de Toulouges
(Pyrénées-Orientales), dans le cadre de la constitution d'une SEMOP104.

102 Article L. 3114-7 du code de la commande publique.

103 Article R. 3114-2 du code de la commande publique.
104 Avis n° 23-139989 du BOAMP.

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DES RISQUES DE DÉSÉQUILIBRES AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS 59

Graphique n° 4 : durée moyenne des concessions passées en 2022

et 2023 (par secteur, en années)

Source : Cour des comptes, à partir des données du BOAMP

Précision : méthode décrite au chapitre I, I, C.

La durée des contrats de service public est limitée à dix ans pour les
services d’autobus et d’autocar et à quinze ans pour les services de
transport de voyageurs par chemin de fer ou autres modes ferroviaires.
Compte tenu des conditions d’amortissement des actifs, la durée du contrat
peut être allongée de 50 % au plus si l’opérateur de service fournit des
actifs significatifs au regard de l’ensemble des actifs nécessaires à la
fourniture des services de transport de voyageurs faisant l’objet du contrat
de service public et principalement liés à ces services. Si les coûts
engendrés par leur situation géographique le justifient, la durée des contrats
peut être allongée de 50 % au plus dans les régions ultra-périphériques au
sens du droit de l’Union européenne (départements français ultra-marins,
îles Canaries, Açores et Madère)105.
Pour les secteurs de l'eau potable, de l'assainissement, des ordures
ménagères et des autres déchets, les contrats de concession ne peuvent
avoir une durée supérieure à vingt ans. Ce plafonnement n’a pas une portée

105 Article 4 du règlement européen n° 1370/2007 relatif aux services publics de

transports de voyageurs par chemin de fer et par route.

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60 COUR DES COMPTES

absolue. Ainsi, l’autorité concédante peut conclure pour une durée

supérieure à vingt années, à condition d’avoir présenté des justifications à
l’appui du dépassement de cette durée à l'autorité compétente de l'État (le
directeur départemental des finances publiques) et d’avoir communiqué les
conclusions de l’examen effectué par cette autorité aux membres de
l'organe délibérant compétent, avant toute délibération de celui-ci106.
Le Conseil d’État107 a déduit de ces dispositions, instaurées par la
loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection
de l'environnement108, qu'un contrat de plus de 20 ans conclu avant cette
date ne pouvait plus être exécuté par les parties au-delà du 4 février 2015.
Par conséquent, certains contrats très favorables aux délégataires ont pu
être remis en concurrence en 2015. Ainsi, la métropole de Lyon109 a mis
fin en 2015 à un contrat d’affermage conclu en 1971 et prolongé par
avenant, ce qui a permis une baisse d’environ 20 % du prix de l’eau.
Comme le montrent les données déclaratives rassemblées par
l’observatoire de la loi « Sapin », la loi a permis de normaliser pour
l’essentiel la durée des contrats de délégation de gestion de l’eau potable
et de l’assainissement collectif. Ainsi, en 2023, la durée médiane des
contrats « eau » en cours s’élevait à douze années ; moins de 7 % des
concessions (162 sur 2 364) ont une durée supérieure à vingt années ;
toutes les concessions dépassant quarante années ont été conclues avant
1972. La durée médiane des contrats « assainissement collectif », qui
peuvent être communs ou distincts des contrats « eau », était également de
douze années ; 4,5 % (92 sur 2 027) avaient une durée de plus de vingt ans.

2 - Avec ou sans avenant, des durées parfois excessives

dans les autres domaines

En dehors des domaines de l’eau, de l’assainissement et des déchets

et des transports de voyageurs, la durée maximale des contrats conclus par
les collectivités n’est pas plafonnée par la loi afin de prévenir des durées
excessives de délégation.
Dans un domaine particulier, ce plafonnement a même été levé.

106 Articles L. 3114-8 et D. 3114-3 du code de la commande publique.

107 CE, n° 271737 du 8 avril 2009, A, Cie générale des eaux et commune d'Olivet.
108 Ces dispositions, entrées en vigueur le 4 février 1995, ont modifié l’article 40 de la

loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la

transparence de la vie économique et des procédures publiques.
109 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Métropole de Lyon et EPIC « Eau du Grand Lyon –

la Régie », janvier 2024.

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DES RISQUES DE DÉSÉQUILIBRES AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS 61

La suppression de la durée maximale des concessions de remontées

mécaniques dans les stations de ski
L’article 42 de la loi « Montagne » du 9 janvier 1985, codifié à
l’article L. 342-3 du code du tourisme, a permis de mettre fin à des
concessions de remontées mécaniques anormalement longues, en prévoyant
que la durée des contrats « ne peut excéder dix-huit ans que si elle est
justifiée par la durée d'amortissement technique ou lorsque le contrat porte
sur des équipements échelonnés dans le temps. Elle ne peut, en aucun cas,
être supérieure à trente ans ». Ainsi, des délégations conclues par la
commune de Chamonix-Mont-Blanc110 en 1925, 1954 et 1973 pour des
durées respectives de 99 ans, 100 ans et 83 ans ont vu leurs termes fixés à
2018 par des avenants passés en 1989 en application de la loi « Montagne ».
Ce plafond de trente années a été supprimé par l’article 179 de la loi
n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires
ruraux, au motif de la lourdeur des investissements à réaliser afin d’assurer
« le renouvellement des remontées mécaniques dans des conditions
conformes à la sécurité des personnes et adaptées au progrès technique ».

À cet égard, les délégations passées pour l’exploitation des

domaines skiables se caractérisent fréquemment par le cumul de longues
durées initiales et d’avenants qui les prolongent encore, sans que les
critères soient toujours satisfaits. Ainsi, les contrats passés en 1989 et 1991
par la commune des Allues-Méribel111 pour des durées respectives de 30 et
de 25 années ont été prolongés par avenant jusqu’en 2034 et 2031, portant
leur durée totale à 45 et 40 années. De même, le contrat signé en 1989 par
la commune des Contamines-Montjoie112 pour 30 ans a été prolongé
jusqu’en 2029 par un avenant de 2019 portant sa durée totale à 40 années.
La délégation conclue pour 30 années en 1982 par la commune de Val-
d’Isère113 a été prolongée à 38 années, puis à 50 années par des avenants
de 1991 et 2014, sans mise en concurrence malgré d’importants
investissements supplémentaires (54 M€). Enfin, la délégation en 1987 à la
SEM communale de l’exploitation du domaine skiable de la commune de
Vars114 a vu sa durée portée de 30 à 45 années par un avenant de 2010.

110 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune de Chamonix-Mont-Blanc, avril 2017.

111 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune des Allues-Méribel, février 2019.
112 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune des Contamines-Montjoie, décembre 2019.
113 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune de Val-d’Isère, septembre 2021.
114 CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, la station de Vars : commune de Vars et société

d’économie mixte pour le développement de Vars, octobre 2023.

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62 COUR DES COMPTES

De manière générale, la Cour a souligné l’existence de relations

déséquilibrées entre les collectivités et les exploitants de remontées
mécaniques, ainsi qu’une insuffisante prise en compte des effets du
changement climatique dans les contrats conclus avec ces derniers115.
Quelle que soit la nature des activités des entreprises délégataires,
apparaissent discutables de longues durées contractuelles au regard des
durées d’amortissement des investissements qu’elles ont à réaliser. C’est le
cas du contrat de concession du camping municipal d’Ondres116 (25 ans
pour des travaux ne justifiant pas une telle durée), et de la délégation du
camping de la commune de Vittel (Vosges)117 (20 ans), qui excède elle
aussi largement la durée d’amortissement des équipements. La délégation
de stationnement de la Ville d’Uzès (Gard)118, conclue pour 30 ans en 1991,
exposait peu le délégataire aux aléas et a fait l’objet d’avenants qui lui
étaient favorables (voir infra).
De même, sont discutables de longues durées contractuelles lorsque
les entreprises délégataires ne financent qu’une part réduite des
investissements. Ainsi, alors que la ville de Tours119 a financé les
principaux investissements de la délégation signée en 1992 pour
l’exploitation du centre des congrès Vinci, les investissements réalisés par
le délégataire, amortis sur dix ans, ne peuvent justifier une durée de
concession de 30 années. Cette durée excessive caractérise aussi le contrat
conclu en 2016 par Saint-Brieuc Armor agglomération120 pour 15 années
au titre de la gestion du palais des congrès, le contrat conclu en 2018 par la
ville du Mans121 pour 10 années pour l’exploitation de l’espace culturel et
sportif Antarès, ou encore le contrat passé en 2017 pour sept années par la
communauté de communes du pays de Landerneau-Daoulas (Finistère)122
pour la gestion d’un centre de vacances.

115 Cour des comptes, les stations de montagne face au changement climatique, rapport
public thématique, février 2024.
116 CRC Nouvelle-Aquitaine, délégation de service public du camping municipal

d'Ondres, décembre 2023.

117 CRC Grand Est, commune de Vittel, février 2024.
118 CRC Occitanie, commune d’Uzès, octobre 2022.
119 CRC Centre-Val de Loire, SAEM Tours Événement, novembre 2019.
120 CRC Bretagne, Saint-Brieuc Agglomération et Saint-Brieuc Armor Agglomération,

mai 2021.
121 CRC Pays-de-le-Loire, commune du Mans, avril 2024.
122 CRC Bretagne, Communauté de Communes du Pays de Landerneau-Daoulas,

octobre 2021.

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DES RISQUES DE DÉSÉQUILIBRES AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS 63

La délégation conclue en 1991 par la commune de Néris-les-Bains

(Allier)123 avec sa SEM pour 15 années pour la gestion des thermes a été
prolongée de 15 années supplémentaires par avenant afin de prévoir la
réhabilitation d’un ancien établissement thermal en spa (ouvert en 2014).
L’économie générale du contrat a ainsi été bouleversée sans remise en
concurrence de son titulaire.

Le Conseil d’État a rappelé que le plafonnement de la durée des

délégations dans les domaines de l’eau, de l’assainissement et des déchets
répond « à un impératif d’ordre public qui est de garantir, par une remise
en concurrence périodique, la liberté d’accès des opérateurs économiques
aux contrats de délégation de service public »124.
Lorsqu’elles ne sont pas justifiées par la durée d’amortissement des
biens financés par les entreprises délégataires, les longues durées de
délégation procurent des avantages injustifiés à ces dernières, restreignent
le jeu normal de la concurrence entre entreprises et confortent des
situations acquises, au détriment des usagers et des collectivités.
En outre, de nombreux domaines sont concernés par des évolutions
technologiques rapides (très haut débit, déchets), ou devront évoluer pour
contribuer à la lutte contre le réchauffement climatique (chauffage urbain,
transports urbains, aéroports, stationnement) ou s’adapter à ses
conséquences (remontées mécaniques, eau, irrigation, réseaux
hydrauliques). Dans ces conditions, engager les collectivités sur des durées
dépassant amplement les horizons technologique, sociétal et climatique, les
expose à devoir passer ultérieurement de multiples avenants, susceptibles
de déséquilibrer le contrat au profit du délégataire.
Ces risques n’ont pas conduit le législateur à généraliser aux autres
domaines d’activité la solution, retenue pour l’eau, l’assainissement et les
déchets, d’une durée - plafond à laquelle l’exécutif de la collectivité peut
déroger à condition de se justifier devant son organe délibérant.

123 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, société d’économie mixte d’exploitation du

thermalisme et du tourisme de Néris-les-Bains – SEMETT, mars 2024.
124 CE, n° 271737 du 8 avril 2009, A, Compagnie générale des eaux et commune

d'Olivet.

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64 COUR DES COMPTES

B - Des délégations initiales parfois dépourvues

de risque significatif pour l’entreprise délégataire

1 - Des contrats comportant un faible risque d’exploitation

pour l’entreprise délégataire

Les chambres régionales des comptes relèvent de nombreux

exemples de contrats sans risque notable pour les entreprises délégataires.
Ainsi, la délégation passée par le syndicat mixte chauffage urbain
de Corte125 en 2015 a pour objet la production et la distribution de l’énergie
thermique. La fourniture d’une quantité de chaleur stable à des acheteurs
publics captifs, à un prix dépassant d’environ 70 % le prix moyen relevé
pour des installations comparables, induit un risque d’exploitation
particulièrement faible pour le délégataire. Le taux de rendement interne
de 12 % ressortant du compte d’exploitation prévisionnel excède en outre
celui qui pourrait être attendu d’une telle délégation, peu risquée. Ce
bénéfice a d’ailleurs permis à la SEM délégataire du réseau de chaleur de
faire financer en toute irrégularité par l’usager (locataire de logement social
chauffé) ou le contribuable (équipements publics chauffés) une partie du
déficit de son activité commerciale d’exploitation forestière.
Dans le cadre d’une délégation de stationnement des véhicules
automobiles dans des parkings, la ville d’Uzès (Gard)126 prend en charge
les dépenses fixes (fluides, personnel), ce qui limite le risque lié à une
éventuelle baisse de chiffre d’affaires. L’évolution de la profitabilité de la
concession depuis 2015 et le faible effet de la baisse d’activité en 2020
indiquent que le concessionnaire est peu exposé aux risques d’exploitation.
Certains contrats sont même si favorables au délégataire qu’ils vont
jusqu’à garantir à ce dernier la réalisation d’un profit, malgré l’existence
d’un réel aléa économique lié au financement des investissements ou d’une
rémunération assurée par des recettes commerciales.
Ainsi, le contrat de concession du camping municipal d’Ondres
(Landes)127 impose très peu d’obligations au délégataire (pas de montant
minimum d’investissement et fixation libre des tarifs d’exploitation en

125 CRC Corse, syndicat mixte chauffage urbain de Corte (SMUC), juillet 2021.
126 CRC Occitanie, commune d’Uzès (Gard), octobre 2022.
127 CRC Nouvelle-Aquitaine, Délégation de service public du camping municipal

d'Ondres, décembre 2023.

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DES RISQUES DE DÉSÉQUILIBRES AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS 65

méconnaissance des textes applicables128) et prévoit une redevance

anormalement faible, en particulier pour sa part variable.

2 - Des contrats si peu risqués pour certaines entreprises

délégataires qu’ils s’assimilent à des marchés publics

Lors de leurs contrôles, les chambres régionales des comptes

identifient des délégations présentant en fait les caractéristiques de marchés
publics au sens de la jurisprudence du Conseil d’État.

La requalification par le juge de contrats de délégation de services

publics en des marchés publics
Le Conseil d’État a estimé que la rémunération d’une entreprise
délégataire du traitement de déchets est substantiellement liée aux résultats
de l’exploitation du service dans la mesure où le contrat de délégation
prévoit que la rémunération du cocontractant se compose d’une part fixe
payée par le syndicat mixte pour le traitement des déchets de ses adhérents
et d’une part variable, représentant environ 30 % des recettes et issue
notamment du traitement des déchets d'autres usagers non adhérents 129.
A contrario, le Conseil d’État a requalifié une délégation en un
marché public130, dans une situation où la subvention publique représentait
86 % de la rémunération du cocontractant et où le nombre d'usagers n'était
pas susceptible de connaître de fortes variations durant l'exécution de la
convention, compte tenu de son objet (cantines scolaires) comme de sa
durée (limitée à 14 mois).

Lorsque le juge administratif requalifie une délégation en un marché

public, il règle le litige selon les règles applicables aux marchés publics
(publicité, mise en concurrence, négociations, durée, etc.). Il peut ainsi
annuler la passation du contrat de délégation au motif qu’elle a méconnu
les règles applicables aux marchés publics.

128 L’article L. 3114-6 du code de la commande publique (anciennement article

L. 1411-2 du CGCT) prévoit que « Le contrat détermine les tarifs à la charge des
usagers et précise l'incidence sur ces tarifs des paramètres ou indices qui déterminent
leur évolution ».
129 CE, n° 198147 du 30 juin 1999, A, SMITOM Centre-Ouest Seine-et-Marnais.
130 CE, n° 407213 du 24 mai 2017, société Régal des Iles.

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66 COUR DES COMPTES

Ainsi, les contrats de délégation conclus par la collectivité

territoriale de Corse pour la gestion des aéroports de Calvi131 et de Figari132
sont caractérisés par l’absence de tout risque financier pour le délégataire,
la chambre de commerce et d’industrie de Corse. En effet, l’intégralité des
fonds (provisions, dotations, reports à nouveaux et trésorerie) sont reversés
à l’autorité concédante, et celle-ci reprend en fin de concession le solde de
la dette régulièrement autorisée, qu’il s’agisse d’emprunts ou d’avances.
Les délégations conclues depuis 2018 par la commune d’Albiez-
Montrond (Savoie)133 pour ses remontées mécaniques sous la forme d’une
régie intéressée constituent en réalité des marchés publics dès lors que la
part variable ne peut jamais être négative et venir en réduction de la part
fixe, même en cas de déficit d’exploitation. La commune supporte ainsi la
totalité du risque financier de l’exploitation du service.
Autre cas de figure, le contrat par lequel Brest Métropole134 a
délégué à compter d’août 2019 le chauffage urbain pour dix années prévoit
« une modification des prix ou des charges supportées par le délégataire
en vue de restaurer l’équilibre économique du contrat », notamment si le
résultat du délégataire est inférieur à 2 % ou dépasse 8 % du chiffre
d’affaires prévisionnel sur trois années consécutives. Si la présence d’une
clause de rendez-vous n’appelle pas d’objection de principe, celle en
vigueur peut s’analyser comme une garantie de rémunération pour le
délégataire, prohibée par la jurisprudence du Conseil d’État135.
Enfin, malgré les clauses d’intéressement et de pénalités, la
délégation de transports urbains de la communauté d’agglomération de
Flers (Orne)136 s’apparente à un marché de transport. En effet, les recettes
tarifaires prévisionnelles représentent entre 14,6 % et 17,3 % seulement du
montant annuel des dépenses. Très majoritairement financé par la
communauté d’agglomération, le délégataire est ainsi préservé d’un risque
réel d’exploitation.

131 CRC Corse, CCI de Corse - aéroport Calvi-Sainte-Catherine, novembre 2022.

132 CRC Corse, CCI de Corse - aéroport Figari Sud-Corse, novembre 2022.
133 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune d'Albiez-Montrond, janvier 2023.
134 CRC Bretagne, Brest Métropole, chauffage urbain, février 2021.
135 CE, n° 298641 du 5 juin 2009, Société Avenance-Enseignement et Santé.
136 CRC Normandie, communauté d'agglomération Flers Agglo, décembre 2022.

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DES RISQUES DE DÉSÉQUILIBRES AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS 67

C - Des avenants qui peuvent être favorables à des

entreprises délégataires sans difficultés financières
Les délégations de gestion de services publics étant conclues pour
plusieurs années, l’évolution des objectifs poursuivis par la collectivité
délégante ou des changements techniques, juridiques ou économiques
peuvent rendre nécessaire la négociation d’avenants.

1 - Des avenants qui peuvent modifier l’équilibre du contrat

au détriment des collectivités
Les collectivités signent des avenants à l’occasion d’évolution du
périmètre des délégations ou de la réalisation de nouveaux travaux. Ces
avenants peuvent conduire à améliorer, parfois très significativement, la
situation économique des délégataires, même quand celle-ci ne menace
aucunement la continuité de l’exploitation du service.
À la demande des compagnies aériennes délégataires, l’office des
transports de Corse137 a signé en 2017 deux avenants aux délégations 2016-
2020 pour les liaisons aériennes entre les quatre aéroports insulaires et ceux
de Paris-Orly, Marseille et Nice. Ces avenants, dont le coût s’élève à
1,8 M€ par an, ont augmenté la capacité minimale d’origine de
79 000 sièges, sans qu’une étude en ait au préalable démontré le besoin.
Un avenant a été signé pour la réalisation de la première tranche de
l’extension du réseau de la délégation de chauffage urbain de Brest
métropole138. En application de cet avenant qui a pris effet au 1er janvier
2013, la métropole a financé l’essentiel des importants travaux d’extension.
Or, au cours de la période 2013-2018, le résultat avant impôt du délégataire
a été supérieur d’un tiers à celui du compte d’exploitation prévisionnel.
Certains avenants bouleversent l’économie initiale du contrat en
faveur des entreprises délégataires. Ainsi, entre 2017 et septembre 2019, la
participation financière versée par la communauté d’agglomération de
Châlons-en-Champagne139 à son délégataire chargé des transports publics
a été plus importante que celle prévue au contrat, essentiellement du fait
des avenants (+ 1,1 M€). Dans le même temps, les charges du délégataire
ont été inférieures à celles prévues (- 144 000 €). Ainsi, le délégataire a
constaté un résultat net comptable dix fois supérieur à ses prévisions.

137 CRC Corse, office des transports de la Corse, La compétence d’organisation de la

continuité territoriale dans le secteur aérien, mars 2023.
138 CRC Bretagne, Brest Métropole, chauffage urbain, février 2021.
139 CRC Grand Est, communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne,

mai 2023.

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68 COUR DES COMPTES

Par ailleurs, certaines décisions des collectivités peuvent modifier

l’équilibre du contrat en faveur du délégataire. Ainsi, en décidant en 2011
de céder les locaux du casino à une SCI filiale de l’entreprise délégataire
chargée de son exploitation (pour un montant de 1,3 M€), la commune
d’Amnéville (Moselle)140 a perdu la ressource issue de la redevance pour
occupation du domaine public (0,6 M€ par an) versée par le délégataire.

Un cas d’avenant plaçant une collectivité en difficulté financière

Un avenant signé en 2010 par la communauté de communes du
Briançonnais (Hautes-Alpes)141 a introduit dans son contrat de délégation de
l’eau et de l’assainissement une clause prévoyant un ajustement des tarifs à la
hausse en cas d’installation de plus de 2 500 compteurs d’eau et du constat d’un
écart de plus de 10 % entre le volume d’eau mesuré et le volume d’eau jusque-
là facturé142. L’avenant encourageait le délégataire à poser des compteurs en lui
assurant de pouvoir augmenter les tarifs pour compenser le coût correspondant.
Le nouveau mode de calcul, qui réduisait le risque d’exploitation pour le
délégataire, a entraîné une hausse contractuelle de 37,8 % des tarifs en 2015,
dont la commune n’avait pas anticipé l’ampleur avant de signer l’avenant.
Pour avoir refusé d’appliquer cette hausse, la communauté de
communes a été condamnée en 2018 par le tribunal administratif de Marseille à
verser au délégataire une somme de 3 M€ pour la seule période 2015-2017.
Après avoir décidé une résiliation du contrat pour motif d’intérêt général,
rapidement suspendue par le juge des référés et qui supposait le paiement d’une
indemnité qu’elle n’avait pas les moyens d’honorer, la communauté de
communes a conclu un nouvel avenant avec le délégataire pour solder le litige.
En contrepartie de l’abandon par le délégataire de sa demande d’indemnisation
(6,1 M€) et de l’abandon de l’ajustement tarifaire, la communauté de
communes a accepté d’acquitter 9,3 M€ en faveur du délégataire143, pour
compenser les conséquences financières de l’avenant imprudent de 2010.

140 CRC Grand Est, commune d’Amnéville, mars 2023.

141 CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, communauté de communes du Briançonnais
(CCB), février 2024.
142 De nombreux consommateurs étaient facturés sur la base d’un volume forfaitaire

d’eau nettement supérieur à leur consommation réelle. L’installation de compteurs par

le délégataire entraînait donc une baisse des volumes facturés, et donc des recettes.
143 Notamment par l’instauration d’une redevance annuelle de 600 k€ sur la période

2021-2031 pour l’entretien du réseau d’eau pluviale versé au délégataire en toute

irrégularité, dès lors que la communauté de communes ne détient pas la compétence
« eaux pluviales ».

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2 - L’absence de formalisation de modifications favorables

aux délégataires

Une modification substantielle a été apportée au contrat passé en

2004 par la région de Guadeloupe144 pour la pose et l’exploitation d’un
câble sous-marin. Le délégataire a prévu de constater sur la durée de la
délégation l’ensemble des recettes de cession de « droits d’usage
irrévocables » sur les câbles qu’il exploite, alors que la durée des contrats
de cession, représentant 70 % du chiffre d’affaires, dépasse celle de la
concession. Lors de son renouvellement, le futur délégataire devra donc
assumer les charges du réseau tout en étant privé d’une part importante des
recettes, perçues d’avance par son prédécesseur. Bien qu’ayant bouleversé
l’équilibre du contrat, cette modification n’a pas donné lieu à un avenant.
L’avenant du 15 avril 2022 à la délégation passée par la commune
d’Albiez-Montrond (Savoie)145 pour ses remontées mécaniques ne
mentionne pas la prise en charge d’inspections de trois télésièges, alors que
celles-ci donnent lieu à une contribution supplémentaire de la commune
(de 381 000 €).


Les collectivités doivent veiller à ce que des avenants ne remettent
pas en cause l’équilibre initial du contrat et laissent le risque d’exploitation
à la charge de l’entreprise délégataire. Ils ne doivent pas non plus conduire
à contourner les obligations de publicité et de mise en concurrence.

II - Des collectivités plus souvent mises à

contribution que rétribuées en cas d’imprévus

L’exécution des contrats de délégation de service public peut être

affectée par des situations mal anticipées ou des circonstances imprévues.
Il est fréquent que les collectivités délégantes soutiennent financièrement
les entreprises délégataires, parfois de manière excessive. En revanche, il
est plus rare qu’elles bénéficient de leur part d’un retour financier
dépassant ce que prévoit, le cas échéant, la convention de délégation.

144 CRC Guadeloupe-Guyane-Martinique, conseil régional de Guadeloupe (délégation de

service public de la Région Guadeloupe à Global Caribbean Network), novembre 2022.

145 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune d'Albiez-Montrond, janvier 2023.

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A - Des aides des collectivités à des entreprises

délégataires confrontées à des risques normaux
d’exploitation
Parfois, l’intervention de la collectivité est nécessaire car la situation
financière du délégataire est si dégradée que sa pérennité est menacée146.
La collectivité intervient alors en passant un avenant pour permettre à son
délégataire de poursuivre l’exploitation dans des conditions moins
défavorables, ou en reprenant l’exploitation en régie afin de prévenir le
risque d’un arrêt de l’exploitation du service.
Ainsi, le chiffre d’affaires du centre de balnéothérapie Durancia à
Montgenèvre (Hautes-Alpes) étant six fois inférieur aux prévisions du
contrat d’affermage signé en 2015 pour douze ans, le conciliateur nommé
par le tribunal a estimé dès 2016 que les conditions économiques et
financières interdisaient la poursuite de l’exploitation par la société
délégataire. Un protocole transactionnel de fin du contrat a été signé afin
de prévoir la reprise des contrats de travail et le rachat par la commune de
Montgenèvre147 des investissements non amortis réalisés par le délégataire
(biens de reprise). La commune a repris en régie personnalisée puis directe
l’équipement, sans atteindre l’équilibre.
La situation financière de la SEM d’exploitation du thermalisme et
du tourisme de Néris-les-Bains (Allier)148 ne lui ayant pas permis de
réaliser les travaux d’entretien et de renouvellement indispensables à la
poursuite de l’activité thermale, la commune s’est substituée fin 2020 à la
SEM pour réaliser des travaux permettant la réouverture et a prononcé la
déchéance de la délégation. Depuis lors, elle gère l’équipement en régie.
L’intervention de la collectivité peut aussi réduire de manière
excessive le risque à la charge du délégataire. La délégation se voit
dénaturée lorsque la collectivité assume l’essentiel des conséquences
financières de la survenance d’un risque d’exploitation prévisible pour
éviter à l’entreprise délégataire de subir des pertes.

146 Il peut arriver que les contrats de délégation prévoient une solidarité financière entre
l’entreprise délégataire et sa maison-mère et que cette dernière assume seule la
pérennité de l’entreprise délégataire, sans intervention de la collectivité.
147 CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, commune de Montgenèvre, gestion du centre de

balnéothérapie Durancia, septembre 2023.

148 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, société d’économie mixte d’exploitation du

thermalisme et du tourisme de Néris-les-Bains – SEMETT, mars 2024.

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DES RISQUES DE DÉSÉQUILIBRES AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS 71

Ainsi, devant le déficit d’exploitation récurrent de la délégation du

train panoramique des Dômes, le département du Puy-de-Dôme149 a signé
en juin 2021 un avenant bouleversant l’équilibre du contrat. Depuis lors, le
département prend en charge la taxe foncière précédemment payée par le
délégataire (250 000 € par an) et réalise des travaux pour la mise en sécurité
et la rénovation du bâtiment du sommet (pour un montant de 4,7 M€).
L’entreprise délégataire se voit ainsi exonérée de charges de gros entretien
et de renouvellement qu’elle aurait dû sinon assumer.
De même, la communauté de communes du Grand Autunois
Morvan (Saône-et-Loire)150, constatant que le bénéfice de son délégataire
gérant l’abattoir atteignait seulement 10 000 euros en 2021 et que la
redevance d’occupation du domaine public par ce délégataire devait
augmenter de 100 000 euros en 2022, a passé un avenant divisant par deux
cette redevance. De surcroît, la communauté de communes a financé
directement la rénovation de l’abattoir (pour un montant de 5,9 M€).
La communauté d’agglomération du Douaisis (Pas-de-Calais)151 a été
confrontée, malgré le versement d’importantes compensations prévues par le
contrat, à un déficit du délégataire gérant le centre aquatique. Elle a pris en
charge une partie des risques d’exploitation relevant du délégataire, en
compensant par avenants les surcoûts liés au gardiennage et les moindres
recettes liées à la surestimation de la fréquentation par les élèves scolarisés.
Le syndicat des eaux de la Barousse, du Comminges et de la Save
(Hautes Pyrénées)152 a compensé par un avenant la baisse de la subvention
de l’agence de l’eau à son délégataire chargé de l’assainissement collectif,
alors même que cette baisse ne représentait que 1 % de ses recettes et que
le contrat de délégation de service courant sur les années 2011 à 2030
protégeait le délégataire des risques excédant ceux qui résultent des
conditions normales d’exploitation.
La convention de délégation de service public passée par la
commune de Vars (Hautes-Alpes)153 avec sa SEM pour l’exploitation de
son domaine skiable prévoit la possibilité de ne pas exiger la redevance en

149 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, département du Puy-de-Dôme et société TC Dôme -

Délégation de service public pour la gestion du train panoramique des Dômes, mars 2024.
150 CRC Bourgogne-Franche-Comté, communauté de communes le grand Autunois

Morvan, mars 2023.

151 CRC Hauts-de-France, communauté d’agglomération du Douaisis, décembre 2023.
152 CRC Occitanie, SPL Eaux Barousse, Comminges Save, décembre 2022.
153 CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, la station de Vars : commune de Vars et société

d’économie mixte pour le développement de Vars, octobre 2023.

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72 COUR DES COMPTES

cas de difficultés financières non imputables au délégataire. Sur ce

fondement, un avenant a annulé la redevance due au titre de 2014 (660 000
€), au regard des difficultés financières « résultant de la crise économique
affectant la fréquentation du domaine skiable ». Au motif de la crise
sanitaire154, un autre avenant a annulé en 2021 la redevance versée au titre
de 2019 (748 000 €). Les termes de la convention ont ainsi favorisé la prise
en charge par la commune de risques d’exploitation relevant du délégataire.
A contrario, la communauté urbaine du Grand Besançon155, malgré
un lourd déficit d’exploitation de l’entreprise délégataire de l’exploitation
du réseau de transports urbains (25 M€ en cumul sur la période 2011-
2017), a conclu un protocole transactionnel laissant à la charge de cette
dernière 80 % du déficit. Ce protocole a fait application de stipulations du
contrat protégeant le délégataire d’aléas importants.

B - Des aides en cas de risque imprévisible qui

s’apparentent parfois à une garantie de bénéfice
L’article L. 6 du code de la commande publique codifie la théorie
de l’imprévision, en prévoyant que « lorsque survient un évènement
extérieur aux parties, imprévisible et bouleversant temporairement
l'équilibre du contrat, le cocontractant, qui en poursuit l'exécution, a droit
à une indemnité ». Selon la jurisprudence du Conseil d’État156, le
concédant doit verser « une indemnité représentant la part de la charge
extracontractuelle que l’interprétation raisonnable du contrat permet de
lui faire supporter ». L’indemnité ne peut venir « qu’en compensation de
la part de déficit liée aux circonstances imprévisibles ».
La collectivité délégante doit donc constater un déficit, puis
déterminer la part de ce déficit due au risque imprévisible afin
d’indemniser les seules conséquences de ce dernier. En permettant à
l’entreprise délégataire de poursuivre l’exécution du contrat,
l’indemnisation doit assurer la continuité du service public.

154 A contrario, l’abandon par la commune de la redevance au titre de l’année 2020

n’appelle pas d’observation au regard du contexte sanitaire exceptionnel.
155 CRC Bourgogne-Franche-Comté, communauté urbaine du Grand Besançon, mai 2021.
156 CE, 21 octobre 2019, Société Alliance, n°419155.

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DES RISQUES DE DÉSÉQUILIBRES AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS 73

1 - Des aides exceptionnelles « Covid » parfois excessives

Le département du Puy-de-Dôme157 a décidé très rapidement d’aider

le délégataire chargé de la construction et de l’exploitation du train
panoramique des Dômes, sans attendre les dispositions réglementaires sur
les aides de l’État dont pouvait bénéficier le délégataire, et alors que le prêt
garanti par l’État (PGE) avait déjà réglé ses difficultés de trésorerie. En
définitive, le montant agrégé des aides de l’État et du département (2,2 M€
hors PGE) dépasse de loin celui des pertes nettes induites par la crise
sanitaire (estimées à 1,4 M€). En outre, le département a commis de graves
erreurs de gestion en s’engageant à verser une aide sans aucune faculté de
révision, ni de remboursement en cas de perception d’autres aides par le
délégataire et en signant un protocole financier prévoyant qu’il renonçait à
« exercer tout recours, actions et prétentions ultérieurs … quel que soit le
fondement de la demande » au titre des préjudices relatifs aux pertes subies.
En dehors du cadre contractuel et en l’absence même de demande de
son délégataire, la communauté d’agglomération de la Région de Compiègne
et de la Basse Automne (Oise)158 a versé une indemnité (d’un montant de
200 000 €) à la société de promotion du Compiégnois et d’exploitation du
Tigre. Cette dernière, qui a également bénéficié des mesures nationales de
soutien à l’économie, a dégagé en 2020 un résultat net excédentaire
(77 300 €) et près de sept fois supérieur à celui de 2019 (11 500 €).
La société exploitant la patinoire de Dunkerque (Nord)159 a perçu de
la communauté urbaine une indemnité (d’un montant de 30 000 €) au vu
d’un déficit déclaré qui ne tenait pas compte des recettes liées au fonds de
solidarité. La collectivité a engagé une demande de restitution au vu des
comptes 2020, qui ont fait apparaître un bénéfice de 57 000 €.
Certaines collectivités ont supporté le coût du maintien du salaire
des personnels de l’entreprise délégataire en chômage partiel. La rentabilité
de la délégation de transports de la communauté d’agglomération de
Chauny-Tergnier-La Fère (Aisne)160 s’est ainsi maintenue à un niveau
élevé (14,6 % des produits), malgré la contraction des recettes
commerciales. En outre, la société mère s’est vu reverser, comme en 2019,
80 % du résultat d’exploitation (soit 216 000 €).

157 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, département du Puy-de-Dôme et société TC Dôme -

Délégation de service public du train panoramique des Dômes, mars 2024.
158 Cour des Comptes, rapport public annuel 2022, Les délégations de service public

dans les Hauts-de-France, février 2022.

159 Idem.
160 Ibidem.

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74 COUR DES COMPTES

La commune de la Grande-Motte (Hérault)161 a accordé en 2020 et

2021 aux entreprises titulaires de ses concessions de plage des aides
représentant respectivement 87 % et 50 % des redevances attendues (soit
1,2 M€ au total), sans prévoir de clause de retour à meilleure fortune.
Malgré une période d’exploitation plus courte, les bénéfices des
concessionnaires ont fortement augmenté (de 161 000 € en 2018 et
120 000 € en 2019 à 1,2 M€ en 2020 et 1,9 M€ en 2021). Les aides de la
commune leur ont ainsi procuré un fort effet d’aubaine.

2 - La reconduction injustifiée des montants habituels de

compensation pour sujétions de service public
Lors de l’épidémie de « Covid », il est fréquent que les collectivités
aient maintenu leurs compensations financières pour sujétions de service
public162. Les communes de Tourcoing et de Calais, les communautés
d’agglomération de la région de Château-Thierry et de Béthune-Bruay
Artois Lys Romane163 (Pas-de-Calais) ont ainsi versé l’intégralité du
montant contractuellement prévu, alors que l’arrêt ou la réduction de
l’exploitation induisait une baisse du coût des sujétions de service public.
En outre, certaines dépenses des délégataires ont été prises en charge par
l’État au titre de l’activité partielle ou du fonds de solidarité.
Le maintien des compensations de service public pendant la crise
sanitaire a permis la hausse du bénéfice de certains délégataires malgré la
fermeture des équipements dont ils assuraient la gestion. Ainsi, malgré la
fermeture de l’espace aquatique pendant près de la moitié des années 2020 et
2021, l’entreprise délégataire de la commune de Roye (Somme)164 a continué
à percevoir des compensations communales. Son résultat a respectivement
doublé et triplé par rapport aux prévisions relatives à ces deux années.

161 CRC Occitanie, commune de la Grande-Motte, avril 2023.

162 En vertu de la jurisprudence communautaire (CJUE, 24 juillet 2003, Altmark,
n° C-280/00.) et des dispositions de l’article L. 2224-2 du CGCT, les services publics
industriels et commerciaux doivent être financés par l’usager. Le versement d’une
compensation financière est autorisé pour financer l’exécution des obligations de
service public. Cette compensation doit être clairement définie et établie au préalable
sur la base de paramètres et de calculs objectifs et transparents. Elle doit également être
proportionnée aux coûts de l’exécution des obligations de service public, en tenant
compte des recettes ainsi que d’un bénéfice raisonnable. La couverture pure et simple
d’un déficit du service est explicitement proscrite.
163 Cour des Comptes, rapport public annuel 2022, Les délégations de service public

dans les Hauts-de-France, février 2022.

164 CRC Hauts-de-France, commune de Roye, octobre 2023.

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DES RISQUES DE DÉSÉQUILIBRES AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS 75

3 - Des soutiens mieux proportionnés par d’autres collectivités

A contrario, d’autres collectivités ont prudemment attendu de

constater la situation financière des entreprises délégataires avant de
décider de maintenir le montant de la compensation pour sujétion de
service public ou de verser une aide exceptionnelle.
La communauté d’agglomération du Boulonnais (Pas-de-Calais)165
a réduit sa contribution au titre de 2020 d’un montant (de 227 000 €) égal
aux économies nettes réalisées par son délégataire pendant la crise sanitaire
en raison de la réduction de l’offre de transport. De même, la métropole
européenne de Lille166 a demandé à son délégataire de l’animation et du
développement de la filière numérique de lui rembourser un montant (de
0,4 M€) au titre des sujétions de service public non exécutées.
Préalablement au versement d’une aide exceptionnelle à l’exploitant
de la piscine, la commune de Tourcoing167 a ordonné une expertise.
La communauté urbaine d’Arras168 a pris en charge 86 % de la part
du déficit de l’espace aqualudique imputable à la crise sanitaire, mais
seulement après avoir analysé les comptes définitifs et les pièces
justificatives avec l’aide d’experts juridiques et financiers. Elle a ainsi
écarté le déficit structurel d’exploitation pour calculer la perte imputable à
la seule crise sanitaire.
La métropole de Montpellier169 a versé une indemnité à son
délégataire au titre de sa délégation de transports urbains, qui a permis de
répartir la perte d’exploitation (liée à une baisse de 45 % de la fréquentation
malgré une offre kilométrique en diminution de seulement 6,5 %) pour
moitié entre le délégataire et la métropole.
Avant d’aider ses délégataires, la métropole de Lyon170 a attendu de
pouvoir analyser leurs comptes de l’exercice 2020. De nombreux
délégataires, dont la situation financière n’a été que peu ou pas altérée par
la crise, n’ont pas été aidés (chauffage urbain, très haut débit, eau,
distribution de gaz et d’électricité, golf). Seuls ont été aidés deux parcs de

165 CRC Hauts-de-France, communauté d’agglomération du Boulonnais, mars 2024.

166 Cour des Comptes, rapport public annuel 2022, Les délégations de service public
dans les Hauts-de-France, février 2022.
167 Idem.
168 Ibidem.
169 CRC Occitanie, SEM locale TaM, délégataire de l’exploitation du réseau des

transports publics de Montpellier Métropole Méditerranée, décembre 2022.

170 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Métropole de Lyon et EPIC « Eau du Grand Lyon –

la Régie », janvier 2024.

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76 COUR DES COMPTES

stationnement, très touchés en raison de la proximité d’une gare. Pour les

quatre délégations de restauration scolaire, la métropole a pris en charge
80 % des surcoûts de personnel (protocoles sanitaires) et une partie des
coûts fixes au-delà d’une baisse de 20 % de fréquentation. La métropole a
aidé le délégataire du centre des congrès de la cité internationale de Lyon
dès 2020. Toutefois, elle n’a accepté qu’une part limitée de ses demandes
et n’a mis en œuvre qu’une première série d’aides et d’assouplissements
du contrat (réduction de 1,053 M€ à 250 000 € de la part fixe de la
redevance et report de son versement d’une année). Au vu des aides versées
par l’État, aucune aide ultérieure de la métropole n’a été nécessaire.

C - Des collectivités qui bénéficient insuffisamment des

gains imprévus réalisés par les entreprises délégataires
Les autorités délégantes venant en soutien du délégataire en cas de
crise, il apparaît légitime qu’elles bénéficient d’une partie du bénéfice
exceptionnel de l’entreprise délégataire en cas d’aléa positif. Cela est aussi
justifié par la difficulté pour la collectivité d’apprécier le réalisme du
compte d’exploitation prévisionnel. Cette rentabilité majorée peut provenir
de la gestion du délégataire, mais aussi de circonstances extérieures ou d’un
compte d’exploitation prévisionnel volontairement pessimiste.
Pour ces différents motifs, il est opportun que le contrat de
délégation prévoie qu’en cas de chiffre d’affaires ou de marge nettement
supérieurs aux prévisions, une partie du résultat soit rétrocédée à la
collectivité délégante.
Ainsi, le contrat de délégation de l’exploitation du tramway du Mont
Blanc entrant en vigueur en 2020 prévoyait une clause de « retour à
meilleure fortune » correspondant à un intéressement financier versé au
département de la Haute-Savoie171 en cas de rentabilité supérieure à celle
prévue au compte d’exploitation prévisionnel.
A contrario, l’absence de clause de partage des bénéfices du
délégataire avec l’autorité délégante a empêché la communauté
d’agglomération de Châlons-en-Champagne172 de bénéficier des profits dix
fois plus élevés que prévu réalisés par son délégataire de transports publics
entre 2017 et septembre 2019. En revanche, confrontée en 2022 à une
dégradation de la rentabilité de son délégataire sous l’effet de la réduction

171
CRC Auvergne-Rhône-Alpes, département de la Haute-Savoie, juillet 2024.
172 CRC Grand Est, communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne,
mai 2023.

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DES RISQUES DE DÉSÉQUILIBRES AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS 77

de la fréquentation des bus et d’une hausse des coûts (compensée par

ailleurs par l’indexation de la contribution qu’elle verse au délégataire), la
communauté d’agglomération a accepté à la demande du délégataire de
dégrader l’offre de service. Ainsi, les aléas favorables au délégataire lui ont
bénéficié, tandis les aléas négatifs ont affecté le service rendu aux usagers.
De même, le contrat de délégation du casino d’Aix-en-Provence173
ne comporte pas de clause d’intéressement de la collectivité. Il se borne à
prévoir que si le produit des jeux réalisé dépasse les prévisions, les parties
se concertent pour déterminer les conditions de partage du surcroît.
Pour sa part, le syndicat mixte Collectivité eau du bassin rennais174
a passé un avenant avec la société publique locale (SPL) dont il est
actionnaire pour bénéficier d’une partie de l’incidence des recettes
supplémentaires perçues par la SPL grâce à la sécheresse. Cet expédient a
permis de remédier à l’absence d’intéressement de la collectivité au résultat
de ce délégataire. Il n’aurait pu être pratiqué avec une entreprise privée.


Les collectivités délégantes doivent s’attacher à renégocier en leur
faveur les contrats de délégation lorsque leur exécution fait apparaître une
forte amélioration de la rentabilité des délégations pour les entreprises
délégataires par rapport aux prévisions initiales ou actualisées.

III - Le manque d’incitations

à la bonne exécution des contrats
pour les entreprises délégataires

Les entreprises délégataires sont inégalement incitées à respecter

leurs engagements à l’égard des collectivités concédantes.

173 CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, commune d’Aix-en-Provence – délégation de

service public du casino, mars 2023.
174 CRC Bretagne, syndicat mixte collectivité eau bassin rennais, novembre 2022.

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78 COUR DES COMPTES

A - L’absence de clauses de sanction ou de récompense

dans certains contrats
Certaines délégations de service public sont conclues sur de longues
durées. Leur résiliation expose les collectivités à une reprise de gestion
dans des conditions conflictuelles, au rachat des biens à leur valeur nette
comptable et, en cas de résiliation unilatérale pour un motif d’intérêt
général, au paiement d’indemnités importantes au délégataire.
La menace d’une résiliation est donc peu crédible, sauf en cas de
dysfonctionnement complet du service justifiant une résiliation pour faute.
Afin de garantir la réalisation des objectifs de service public, il est
par conséquent indispensable que le contrat prévoie des pénalités en cas de
non-atteinte des résultats attendus, ainsi qu’en cas de non production des
documents permettant à la collectivité d’exercer son contrôle et de vérifier
la qualité du service. Par ailleurs, le délégataire peut être intéressé à
l’atteinte des objectifs de service public par un dispositif de bonus / malus.
Ces bonnes pratiques ne sont cependant pas généralisées. Ainsi,
pour la délégation à une entreprise privée de son espace aquatique (2018-
2023), la commune de Roye (Somme)175 n’a pas prévu de bonus ou de
malus selon l’atteinte ou non d’objectifs relatifs à la qualité du service
rendu. De même, le contrat passé par le syndicat des eaux de la Barousse,
du Comminges et de la Save (Hautes-Pyrénées)176 pour l’assainissement
collectif pour une durée de vingt années (2011-2030) ne prévoit pas de
sanction envers la société publique locale délégataire en cas de moindres
performances.

B - Une application inégalement rigoureuse

des clauses prévues

1 - Des collectivités qui appliquent systématiquement les pénalités

Certaines collectivités appliquent systématiquement les clauses de

pénalités ou de bonus / malus prévues par les contrats de délégation.

175 CRC Hauts-de-France, commune de Roye, octobre 2023.

176 CRC Occitanie, SPL Eaux Barousse, Comminges Save, décembre 2022.

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DES RISQUES DE DÉSÉQUILIBRES AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS 79

Ainsi, le contrat passé par la métropole de Lyon177 pour la

production et la distribution de l’eau potable entre 2015 et 2022 prévoyait
un dispositif de bonus / malus en fonction de l’écart à la cible et des
pénalités en cas de non atteinte des 42 indicateurs ou de manquements. Au
titre de l’année 2021, le délégataire a simultanément bénéficié d’un
intéressement (de 218 750 €) et acquitté des pénalités (de 208 000 €).
De même, le syndicat mixte Seine-et-Marne numérique178 a
appliqué à l’entreprise délégataire chargée de déployer et d’exploiter un
réseau de très haut débit une pénalité en 2017 pour retard de déploiement
du réseau (d’un montant de 327 500 €), puis une autre pénalité en 2022
pour retard de commercialisation (d’un montant de 166 200 €). Le
délégataire a contesté cette dernière pénalité devant le juge administratif.
Parfois, les collectivités appliquent les pénalités dans un contexte
conflictuel. Ainsi la communauté de communes du Briançonnais (Hautes-
Alpes)179 a appliqué des pénalités à son délégataire chargé de
l’assainissement pour des retards de réalisation d’une station d’épuration,
dans le contexte d’une demande de versement d’indemnités par le
délégataire devant le tribunal administratif. Le délégataire a également
contesté les pénalités.

2 - Des collectivités qui y renoncent

Le département du Puy-de-Dôme180 a prévu des pénalités dans le

contrat de concession du train panoramique des Dômes, mais les
indicateurs de qualité du service sur lesquels elles reposent ne sont pas
suivis et certaines pénalités se révèlent inapplicables, tant leur formule de
calcul semble compliquée à mettre en œuvre. Interrogés, les services du
département n’ont pas été en mesure de décrire le mécanisme des pénalités.
La collectivité territoriale de Corse n’a pas appliqué en 2017 et 2018
les pénalités prévues en cas de retard ou de non transmission des documents

177 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Métropole de Lyon et EPIC « Eau du Grand Lyon –

la Régie », janvier 2024.
178 CRC Île-de-France, syndicat mixte « Seine-et-Marne Numérique, février 2024.
179 CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, communauté de communes du Briançonnais

(CCB), février 2024.

180 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, département du Puy-de-Dôme et société TC Dôme,

mars 2024.

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80 COUR DES COMPTES

contractuels pour l’aéroport de Figari181. De plus, elle n’a pas été en mesure
d’appliquer les pénalités pour retard d’exécution du programme annuel
d’investissement pour les aéroports de Calvi et Figari, faute pour le
concessionnaire d’avoir produit ce document182.
Les pénalités prévues par le contrat de délégation du chauffage
urbain de Brest Métropole pour les années 1986 à 2019183 en cas de défaut
de production de l’enquête de satisfaction par le délégataire n’ont jamais
été appliquées, alors même que cette enquête n’a pas été produite.
Le contrat de délégation de transport urbain passé par la
communauté d’agglomération de Flers (Orne)184 prévoit un dispositif de
contrôle de la qualité du service reposant sur le suivi de six indicateurs
pouvant donner lieu à pénalités. Mais la communauté d’agglomération n’a
pas effectué de contrôle afin d’apprécier s’il y avait lieu d’en appliquer.
La délégation de transport de voyageurs passée par le Syndicat
mixte Pau Béarn Pyrénées Mobilités185, avec sa SPL (2017-2023)
prévoyait un dispositif de bonus / malus, qui n’a pas été mis en œuvre, alors
que plusieurs indicateurs se situent en dessous des seuils prévus. La
délégation précédente avec une SEM (2010-2016) n’avait pas davantage
donné lieu à l’application des pénalités prévues au contrat.
La communauté d’agglomération de Béziers Méditerranée186 a
appliqué en 2021 le dispositif de bonus / malus prévu par le contrat de
délégation de l’exploitation du réseau de transport urbain au titre de la
qualité de service, ce qui s’est traduit par le versement d’un bonus au
délégataire (d’un montant de 21 000 €). En revanche, elle ne l’a pas
appliqué à la fréquentation, ce qui aurait conduit à constater un malus.


Les collectivités doivent veiller à ce que les contrats de délégation
de service public prévoient systématiquement des pénalités en cas de non
réalisation des objectifs quantitatifs et qualitatifs fixés par ces derniers et
que ces pénalités soient proportionnées à la portée des objectifs en
question. Il importe aussi qu’elles les appliquent.

181 CRC Corse, CCI de Corse (Haute-Corse) - Concession de l’aéroport Figari Sud-
Corse, novembre 2022.
182 Idem.
183 CRC Bretagne, Brest Métropole, chauffage urbain, février 2021.
184 CRC Normandie, communauté d'agglomération Flers Agglo, décembre 2022.
185 CRC Nouvelle-Aquitaine, les mobilités au sein du bassin palois, juin 2024.
186 CRC Occitanie, Vectalia Béziers Méditerranée, septembre 2023.

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IV - Un manque de transparence des contrats

pouvant favoriser des situations de rente

L’absence de compte d’exploitation prévisionnel au contrat et les

marges difficilement décelables peuvent créer des situations de rente pour
les entreprises délégataires.

A - L’absence de compte d’exploitation prévisionnel

1 - Un document contractuel essentiel

L’article R. 3131-4 du code de la commande publique prévoit que

le rapport d’information à l’autorité concédante comprend « un état du
suivi du programme contractuel d'investissements en premier
établissement et du renouvellement des biens et immobilisations
nécessaires à l'exploitation du service public concédé ».
Ces dispositions impliquent que le contrat contienne un programme
détaillé d’investissements accompagné d’un échéancier de réalisation. Or
certains contrats prévoyant la réalisation d’investissements par l’entreprise
délégataire n’en comportent pas. C’est le cas par exemple des délégations
de remontées mécaniques passées en 1989 et en 1992 et toujours en vigueur
par la commune des Allues-Méribel187 et des avenants passés en 1991 et
2014 par la commune de Val-d’Isère188.
Pour analyser les offres remises par les entreprises candidates à une
délégation de service public, la collectivité doit pouvoir disposer d’un
compte d’exploitation prévisionnel afin de vérifier le réalisme des
hypothèses retenues, d’apprécier la rentabilité affichée et de négocier à
partir de prévisions précises.
Grâce aux obligations précises à la charge de l’entreprise délégataire
prévues par la réglementation (voir annexe n° 4), la collectivité pourra
comparer les comptes produits par l’entreprise avec le compte de résultat
prévisionnel afin d’analyser la vie du contrat et de détecter le cas échéant
des risques financiers ou au contraire des gains inattendus pour le
délégataire justifiant des baisses de tarifs ou le versement d’un
intéressement à la collectivité.

187 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune des Allues-Méribel, mai 2019.

188 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune de Val-d’Isère, septembre 2021.

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82 COUR DES COMPTES

De manière générale, le compte de résultat prévisionnel est un point

d’appui important lors de la négociation par la collectivité d’avenants
motivés par des évolutions de l’environnement juridique, de circonstances
de fait ou des objectifs fixés par la collectivité (extension du périmètre
géographique, gratuité ou changement de tarif, développement d’un
service annexe, transfert à l’intercommunalité, hausse imprévue des prix
de l’énergie, évolutions technologiques, etc.).

2 - Des lacunes des contrats en matière d’information financière

au détriment des collectivités

L’absence de compte d’exploitation prévisionnel, qui semble une

situation minoritaire, induit une forte asymétrie d’information entre les
deux parties, qu’a acceptée la collectivité délégante à son détriment.
La collectivité territoriale de Corse a assigné à son délégataire, la
chambre de commerce et d’industrie de Corse, l’objectif général
d’équilibrer les comptes des concessions des aéroports de Calvi189 et
Figari190, sans que les contrats de délégation ne comportent un compte
d’exploitation prévisionnel.
De même, le syndicat mixte Sud Rhône environnement191 a conclu
un contrat pour la collecte de déchets ne comportant pas de prévision des
charges et des produits et ne fixant pas de montant d’investissement. Le
contrat a été exécuté, à partir de 2011, dans un climat conflictuel résultant
de l’imprécision des engagements réciproques et d’un déficit structurel, qui
a débouché sur la liquidation judiciaire du délégataire en 2020.
Les délégations de remontées mécaniques conclues par les
communes de Val-d’Isère192 et des Allues-Méribel193 en 1982 et 1989 ne
comprenaient pas de comptes d’exploitation prévisionnels. Les avenants de
prolongation signés en 1991 et 2014 par la commune de Val-d’Isère n’en
comportent pas davantage pour la période 2012-2032. De même, l’avenant
prolongeant le contrat jusqu’en 2031 signé en 2013 par la commune des

189 CRC Corse, CCI de Corse - Concession de l’aéroport Calvi-Sainte-Catherine,

novembre 2022.
190 CRC Corse, CCI de Corse - Concession de l’aéroport Figari Sud-Corse, novembre

2022.
191 CRC Occitanie, syndicat mixte Sud Rhône environnement, janvier 2022.
192 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune de Val-d’Isère, septembre 2021.
193 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune des Allues-Méribel, février 2019.

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Allues-Méribel avec la société des trois vallées comprend un simple état

prévisionnel des recettes, mais pas de compte d’exploitation prévisionnel.
Pour être utile, un compte d’exploitation prévisionnel doit être
complet et détaillé, ce qui n’est pas toujours le cas.
Ainsi le compte d’exploitation prévisionnel figurant dans l’offre de
la société délégataire de la commune de Lanester (Morbihan)194 pour la
construction et l’exploitation d’un ensemble de loisir aquatique se limite
aux années 2017-2023 alors que la concession court sur seize années. De
même, le compte d’exploitation prévisionnel joint au contrat conclu en
1995 par la communauté urbaine du Grand Poitiers195 pour la construction
et l’exploitation d’un complexe funéraire couvrait six des trente années du
contrat.
Le contrat de délégation de transports urbains passé par la
communauté d’agglomération de Flers (Orne)196 comprend un compte
d’exploitation prévisionnel. Cependant, les définitions et la liste des
éléments permettant de calculer chacun des différents postes de charge
(volume, taux unitaire, unités d’œuvre…) ne sont pas précisés. Sans ces
éléments, l’autorité délégante n’est pas en mesure d’identifier les facteurs
à l’origine de leurs évolutions, ni d’assurer leur contrôle détaillé.

La présence dans les offres des entreprises candidates à une

délégation, puis dans le contrat conclu après négociation avec l’une d’elles,
d’un compte d’exploitation prévisionnel et d’une liste détaillée des
investissements programmés, est une condition indispensable à un examen
informé par la collectivité des offres qui lui sont présentées et à la maîtrise
du risque de rémunération excessive de l’entreprise délégataire.

194 CRC Bretagne, commune de Lanester, mars 2023.

195 CRC Nouvelle-Aquitaine, délégation de service public exploitant le crématorium de
Poitiers, septembre 2024.
196 CRC Normandie, communauté d'agglomération Flers Agglo, décembre 2022.

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B - Des marges visibles et d’autres qui le sont moins

1 - Des marges visibles élevées

Certains contrats de délégation de services publics prévoient dès

leur signature une rentabilité élevée, sinon excessive.
C’est le cas du contrat signé par la commune de Chamonix-Mont-
Blanc pour l’exploitation du domaine skiable et des remontées
mécaniques197 (2013-2043), qui prévoit un taux de rentabilité interne198
évalué par le délégataire à près de 10 %. La chambre régionale des comptes
Auvergne-Rhône-Alpes estime qu’il dépasse nettement ce niveau.
Le taux de rentabilité interne prévu par le contrat de délégation signé
en 2015 pour une durée de vingt ans par le syndicat mixte chauffage urbain
de Corte199 atteint même 12 %. Cette rentabilité très élevée concerne une
délégation peu risquée, l’ensemble des acheteurs étant des institutions
publiques dépendantes du réseau de chaleur. Elle est la conséquence de
prix supérieurs de 70 % à ceux relevés pour des installations comparables.
Il arrive aussi que la rentabilité prévue par le contrat initial soit
limitée, mais que des avenants ultérieurs la fassent croître fortement. Ainsi,
grâce à des avenants augmentant fortement la participation financière de la
communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne200 (+1,1 M€),
son délégataire de service public a vu sa marge bénéficiaire nette multipliée
par dix : le résultat net, qui devait représenter 0,7 % du chiffre d’affaires, a
finalement atteint 7,1 % du chiffre d’affaires de 2017 à septembre 2019 (fin
du contrat), alors même que la communauté d’agglomération a financé
l’essentiel des investissements.
Parfois, l’absence ou la faiblesse des investissements financés par
l’entreprise délégataire conduit à placer la rentabilité de la délégation à un
niveau plus élevé que ce que pourrait laisser penser le taux de marge
bénéficiaire nette201 affiché. Ainsi, le compte d’exploitation prévisionnel
annexé au contrat de délégation de service public de chauffage urbain passé

197 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune de Chamonix-Mont-Blanc, octobre 2017.

198 Indicateur de mesure de la rentabilité annualisée moyenne d'un investissement
calculée à partir des flux décaissés et encaissés sur la durée de l’opération.
199 CRC Corse, syndicat mixte chauffage urbain de Corte (SMUC), juillet 2021.
200 CRC Grand Est, communauté d’agglomération de Châlons-en-Champagne,

mai 2023.
201 Taux de marge bénéficiaire nette = résultat net / chiffre d’affaires.

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par Brest métropole avec l’entreprise Éco chaleur de Brest ou ECB202

(2019-2029) indiquait un résultat net représentant 4,5 % du chiffre
d’affaires, proche de la moyenne constatée pour les entreprises du même
secteur qu’ECB (production et distribution d’électricité, de gaz, de vapeur
et d’air conditionné), soit 4,1 % en 2017 d’après l’Insee. Toutefois, la
rentabilité des capitaux propres du délégataire203 atteint 19 % par an, soit
quatre fois plus que celle constatée pour le secteur d’ECB.
Le contrat de délégation signé par le syndicat mixte de gestion de
l’aéroport de Clermont-Ferrand-Auvergne204 pour l’exploitation de
l’aéroport s’est traduit par un résultat net de l’entreprise représentant en
moyenne 11 % du chiffre d’affaires sur la période 2017-2019205. La
rentabilité était particulièrement élevée, le résultat net représentant 45 %
des capitaux propres au cours de cette même période.
Des marges bénéficiaires nettes élevées sont constatées dans des
secteurs où la durée des contrats est particulièrement longue. Ainsi, le
bénéfice dégagé par le délégataire chargé de l’exploitation des remontées
mécaniques de la commune de Val-d’Isère (1982-2032)206 a représenté en
moyenne 15 % du chiffre d’affaires sur la période 2014-2019 ; la moitié de
ce bénéfice a été distribué aux actionnaires sous la forme de dividendes.
Pour la commune des Allues-Méribel207, le résultat net des délégataires des
remontées mécaniques a même représenté, en moyenne sur la période
2009-2016, 21 % du chiffre d’affaires pour Méribel Mottaret (1991-2031)
et 25 % pour Méribel Alpina (1989-2034). Enfin la communauté urbaine
du Grand Poitiers208 a conclu une délégation pour la construction et
l’exploitation d’un complexe funéraire (1996-2030) ; son délégataire
affiche un taux apparent de marge bénéficiaire nette très élevé sur la
période 2017-2022, soit 28 %.
Un autre exemple d’une rentabilité particulièrement élevée est
rétrospectivement fourni par le contrat de délégation de service public
signé le 1er janvier 1971 par la communauté urbaine de Lyon avec la

202 CRC Bretagne, Brest Métropole, chauffage urbain, février 2021.

203 Rentabilité des capitaux propres = résultat net / capitaux propres.
204 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, syndicat mixte de gestion de l’aéroport de Clermont-

Ferrand-Auvergne – enquête maillage aéroportuaire, mars 2023.

205 Avant de laisser place à un déficit en 2020 et 2021, dans le contexte de crise sanitaire.
206 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune de Val-d’Isère, septembre 2021.
207 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune des Allues-Méribel, février 2019.
208 CRC Nouvelle-Aquitaine, délégation de service public exploitant le crématorium de

Poitiers, septembre 2024.

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86 COUR DES COMPTES

Générale des eaux pour une durée initiale de vingt années et étendu en 1986
par avenant à cinq nouvelles communes, dont la ville de Lyon. Lors de la
remise en concurrence en 2015, la métropole de Lyon209 a pu faire baisser
d’environ 20 % le prix de l’eau, augmenter fortement ses exigences de
contrôle tout en permettant au délégataire de réaliser une marge
bénéficiaire nette annuelle estimée à 6,5 % par la métropole.

2 - Des marges moins visibles qui accroissent la rentabilité

des délégations

La rentabilité réelle du délégataire est parfois bien supérieure au

taux apparent de rentabilité, même lorsque celui-ci est déjà élevé.
Lors de la remise de son offre et de l’exécution de la délégation, les
comptes du délégataire peuvent comprendre des lignes de charges à
l’intitulé peu explicite - « frais de siège », « refacturations » ou « charges
annexes » -, qui ont pour effet de diminuer le résultat d’exploitation de la
délégation, souvent de manière artificielle.

a) La facturation de frais de siège

Les frais de siège sont les frais généraux d’administration et de

direction générale engagés par une société mère pour les besoins de ses
filiales, qui leur sont refacturés selon une clé de répartition variable (chiffre
d'affaires, bilan, effectifs, etc.). Ils comprennent notamment les services
d’assistance administrative, juridique, comptable, financière, ou encore les
dépenses de recherche et de développement.
Les frais de siège peuvent s’avérer peu justifiés dans leur principe
même. C’est le cas des frais (2 M€) facturés à la SAEML210 des transports
de l’agglomération de Montpellier TaM par le subdélégataire, alors que la
chambre régionale des comptes a constaté que « sa valeur ajoutée apparaît
difficile à identifier ».
Les frais de siège sont parfois très élevés sans que leur montant soit
justifié. Ainsi, les frais de gestion facturés à la société délégataire de
l’exploitation d’un câble sous-marin par sa société mère s’élèvent à plus de
600 000 € par an, alors que les éléments produits par le groupe justifient
seulement une charge d’environ deux agents et demi en équivalent temps

209 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Métropole de Lyon et EPIC « Eau du Grand Lyon –

la Régie », janvier 2024.
210 CRC Occitanie, Société d’économie mixte locale TaM, délégataire de l’exploitation du

réseau des transports publics de Montpellier Métropole Méditerranée, décembre 2022.

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DES RISQUES DE DÉSÉQUILIBRES AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS 87

plein, sans commune mesure avec le montant facturé. Par conséquent, une
majorité de frais de gestion, qui représentent 9 % du chiffre d’affaires, doit
être ajoutée au résultat net de la société, qui atteignait déjà 33 % de son
chiffre d’affaires en moyenne sur la période 2017-2020. De plus, en
minorant artificiellement le résultat de la délégation, ces frais peuvent
priver la région Guadeloupe de l’intéressement prévu au contrat211.
De même, les frais de siège versés à sa société-mère par le
délégataire chargé par la communauté urbaine du Grand Poitiers212 de la
construction et de l’exploitation d’un complexe funéraire ne sont pas
justifiés. La convention ne précise pas leurs modalités de calcul, alors
qu’ils représentent 13,6 % du chiffre d’affaires et s’ajoutent à un bénéfice
déjà très élevé (voir 1 - supra).
Pour sa délégation de l’exploitation du Zénith de la métropole du
Grand Nancy213, les frais de structure ou de siège sont facturés sans préciser
les modalités de calcul. Les rapports annuels reprennent tous les ans une
liste des frais de structure ou de siège facturés sans justifier chaque
dépense, à l’exception des heures de personnel mis à disposition. Ainsi par
exemple, tous les ans, un plan Vigipirate est refacturé, alors qu’une simple
mise à jour du plan suffirait en fonction des jauges, ce qui n’implique pas
le même nombre d’heures de travail et aboutit à une surfacturation. La
métropole ne dispose d’aucun repère pour contrôler ces frais.

b) La facturation par des sociétés du groupe de frais liés à des achats

de biens ou de prestations

Une partie du bénéfice peut également être masquée par la

facturation à l’entreprise délégataire de prestations par des sociétés du
même groupe : études, marketing, mise à disposition de personnel et de
systèmes d’information et de frais de gestion liés à celle-ci, etc. Le risque
est alors que ces prestations soient surfacturées voire, dans certains cas,
inexistantes. Ce procédé peut permettre de faire remonter une partie du
bénéfice dans des sociétés du groupe, au lieu de le laisser dans les comptes
de la société exploitant la délégation, dont le résultat est ainsi minoré.

211 CRC Guadeloupe-Guyane-Martinique, conseil régional de Guadeloupe (délégation

de service public de la Région Guadeloupe à Global Caribbean Network), mars 2023.
212 CRC Nouvelle-Aquitaine, délégation de service public exploitant le crématorium de

Poitiers, septembre 2024.

213 CRC Grand Est, Métropole du Grand Nancy, cahier sur la gestion de la salle de

spectacle du Zénith, octobre 2024.

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Ainsi, dans le cadre de l’exécution de la délégation d’exploitation

de la station de ski, la société Savoie stations domaines skiables (SSDS) a
eu recours à la société d’économie mixte départementale Savoie stations
ingénierie tourisme (SSIT), dont elle est une filiale, pour des prestations
intellectuelles d’une valeur de près de 400 000 € sur la période 2018-
2021214. Malgré leur montant, et bien qu’elles soient exécutées pour son
compte, la commune d’Albiez-Montrond (Savoie)215 n’est pas en mesure
d’expliquer à quoi correspondent exactement les prestations qui lui sont
facturées. Or, ces prestations constituent en l’espèce des charges pour le
délégataire, et donc pour le budget annexe de la commune, le contrat de
délégation ayant été conclu sous la forme d’une régie intéressée.
Une pratique voisine consiste à effectuer des achats de biens à une
filiale du même groupe (travaux, fluides, etc.). En cas de surfacturation, une
part du bénéfice de la délégation est transférée dans des sociétés du groupe.

c) Des cumuls de frais

Certaines entreprises multiplient les paiements à leur société mère

de frais de siège, de factures de biens et services ou de frais financiers.
C’est le cas par exemple de l’entreprise délégataire de l’exploitation
de l’aéroport de Clermont-Ferrand Auvergne216, qui verse chaque année à
sa société mère des frais de siège (550 000 €) et une contribution au titre
de l’assistance technique régionale (418 000 € en moyenne sur la période
2017-2019). S’y ajoutent des intérêts d’emprunts, facturés à un taux (7 %)
supérieur à celui de l’usure (272 000 € par an en moyenne sur la période
précitée), alors même que la trésorerie du délégataire est chaque année
nettement supérieure (8 M€ en moyenne) à l’encours de dette contractée
auprès de la maison mère (4 M€) et que la gestion de la trésorerie est
centralisée avec celle de la maison mère, permettant à celle-ci de bénéficier
des excédents de trésorerie du délégataire. Au total, ces frais représentent
1,2 M€ par an, soit 12,6 % du chiffre d’affaires de la période 2017-2019217.

214 Prestations d’assistance en matière de coordination, management, stratégie, conseil

organisationnel (196 000 €) ; services commerciaux et de communication (100 000 €) ;
assistance dans le fonctionnement administratif (116 000 €).
215 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune d'Albiez-Montrond (Savoie), avril 2023.
216 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, syndicat mixte de gestion de l’aéroport de Clermont-

Ferrand-Auvergne – enquête maillage aéroportuaire, mars 2023.

217 Et 26,7 % sur la période 2020-2021 en raison de la division par deux du chiffre

d’affaires avec la crise sanitaire.

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Dans un cas particulier, les frais facturés ont même pu favoriser une
offre concurrente au service public. C’est le cas pour la délégation de
gestion du camping municipal d’Ondres218, pour laquelle des contrats
avantageux pour l’entreprise délégataire, notamment la location de mobil-
homes à un tarif garantissant une rentabilité confortable, contribuent au
développement d’un parc résidentiel de loisirs concurrent du camping.

3 - Une individualisation juridique de l’activité déléguée dans une

société spécifique qui peut contribuer au contrôle des marges

Afin de suivre précisément la réalisation du compte prévisionnel

d’exploitation, les collectivités peuvent prévoir dans le contrat que
l’activité déléguée est organisée dans le cadre d’une société spécifique
dotée d’un compte de résultat et d’un bilan distincts de ceux de l’entreprise
ayant remporté le contrat de délégation.
Cela n’est pas toujours le cas. Ainsi, l’activité du complexe funéraire
de Poitiers219 n’est pas individualisée dans le cadre d’une société
spécifique, malgré une délégation de service public d’une durée de trente-
quatre ans et un chiffre d’affaires annuel d’environ un million d’euros.
En l’absence d’individualisation, les montants de produits et de
charges, notamment les frais de siège ou les facturations de sociétés du
même groupe, ne sont connus qu’à travers les rapports annuels que doit
établir l’entreprise délégataire220.
Ayant fait droit au refus de l’entreprise délégataire d’isoler la
gestion de la délégation dans une société individualisée, le syndicat mixte
de chauffage urbain de Corte221 ne dispose pas de comptes détaillés de la
délégation. La société délégataire, qui exerce une double activité, opère des
retraitements pour l’établissement du compte de résultat de la délégation.
Ces informations non documentées ne sont pas plus explicitées par le
rapport d’activité. L’absence d’identification des produits et des charges
d’exploitation ne permet pas de distinguer les flux financiers rattachés au
contrat de ceux relatifs aux autres activités de la société, et par voie de
conséquence de déterminer clairement le coût réel du service délégué.

218 CRC Nouvelle-Aquitaine, délégation de service public du camping municipal

d'Ondres, décembre 2023.
219 CRC Nouvelle-Aquitaine, délégation de service public exploitant le crématorium de

Poitiers, avril 2024.

220 Articles L. 3131-5 et R. 3131-2 à R. 3131-4 du code de la commande publique.
221 CRC Corse, syndicat mixte chauffage urbain de Corte (SMUC), juillet 2021.

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90 COUR DES COMPTES

A contrario, l’individualisation de l’activité de la délégation dans le

cadre d’une société spécifique fournit à la collectivité délégante une
assurance plus élevée sur l’exhaustivité des produits retracés par le compte
de résultat de la délégation et sur l’enregistrement exclusif à ce dernier de
charges documentées222 se rapportant à la délégation. C’est d’autant plus
le cas quand les comptes de la société spécifique à l’activité déléguée sont
certifiés par un commissaire aux comptes.
Le Conseil d’État223 a jugé que la liquidation de la société spécifique et
la résiliation par le liquidateur du contrat n’avaient pas eu pour effet de libérer
l’attributaire du contrat de délégation des engagements contractuels transmis à
ladite société dans le cadre de l’exécution du contrat. Pour éviter qu’une faillite
de la société spécifique permette à l’entreprise attributaire du contrat de
délégation de se soustraire à ses obligations initiales, il importe toutefois que
le contrat prévoit expressément qu’elle reste solidaire de cette société224.
Pour autant, la création d’une société spécifique à l’activité de la
délégation ne dispense pas la collectivité délégante de la nécessité
d’examiner la justification des produits et des charges de la délégation. Si
l’existence d’une telle société permet la formalisation des facturations de
frais de siège, d’achats de biens et de prestations de service auprès de
sociétés appartenant à l’entreprise délégataire, il appartient à la collectivité
de les analyser et d’en discuter, le cas échéant, le bien-fondé.
La collectivité peut prévoir dans le contrat de délégation une
redevance de contrôle à la charge de l’entreprise délégataire, permettant de
financer le recours à des entreprises spécialisées dans le contrôle des
éléments financiers des délégations de service public. Cette bonne pratique
gagnerait à être développée, car elle contribue à favoriser une maitrise
accrue des délégations de service public par les collectivités.

Dans le cadre de la négociation, puis de l’exécution des contrats de
délégation de service public, les collectivités doivent s’attacher à analyser de
manière critique les marges apparentes comme moins visibles des entreprises
délégataires, en sollicitant auprès de ces dernières l’ensemble des éléments
d’information nécessaires à la compréhension de la composition et de la
valorisation des produits et des charges.

222 En application notamment de contrats avec des salariés et des fournisseurs.

223 CE, n°431903,12 octobre 2020, Commune d’Antibes.
224 C’est le cas pour le contrat, d’une durée de dix années, signé en 2012 par la commune

d’Antibes pour l’exploitation de la salle omnisports municipale, qui stipule que

l’attributaire « s’engage (…) à demeurer parfaitement et entièrement solidaire des
engagements qui incombent à la société dédiée tout au long de l’exécution du présent
contrat. En cas de défaillance de la société dédiée, l‘autorité délégante pourra mettre
en jeu la garantie solidaire due » par l’attributaire.

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DES RISQUES DE DÉSÉQUILIBRES AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS 91

___________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION __________

Alors que la définition légale de la délégation de service public

prévoit que le délégataire soit réellement exposé aux aléas du marché et
au risque de pertes, certains contrats conclus par les collectivités ne
comportent pas de risque significatif pour l’entreprise délégataire. En
outre, des avenants émaillant la vie du contrat peuvent faire évoluer
l’équilibre initial au profit de cette dernière.
Dans ce contexte, la durée excessive de certaines délégations, qui
atteint, après prolongation par avenant, parfois trente à cinquante ans et
exceptionnellement jusqu’à cent ans, est de nature à créer des rentes de
situation pour les entreprises délégataires, en limitant le jeu normal de la
concurrence. Dans certains secteurs d’activité importants, la fixation de
durées maximales des contrats de concession par la loi (eau,
assainissement et déchets) ou par un règlement européen (transports
collectifs de voyageurs) a assaini pour l’essentiel les pratiques des
entreprises et des collectivités sur ce point.
Les collectivités sont placées dans une situation asymétrique face
au risque d’exploitation. Elles acceptent souvent d’aider, par de multiples
avenants, les délégataires à faire face à des aléas économiques prévisibles.
Lors de la crise « Covid », les indemnités visant à limiter les pertes des
délégataires confrontés à une situation imprévisible et les compensations
de service public maintenues malgré l’arrêt de certains services ont permis
à des délégataires de réaliser des bénéfices. A contrario, les collectivités
bénéficient peu des gains imprévus réalisés par les délégataires. Il convient
que les collectivités anticipent ce cas de figure en généralisant dans les
contrats de délégation les clauses de retour financier en leur faveur.
De nombreux contrats prévoient l’application de pénalités aux
entreprises délégataires en cas de non atteinte d’objectifs de qualité de
service. Il convient que les collectivités généralisent les clauses prévoyant
des pénalités proportionnées aux conséquences de l’absence d’atteinte des
objectifs en question et les appliquent systématiquement.
Le manque de transparence des contrats peut favoriser des
situations de rente. Afin de réduire le risque de rémunération excessive des
entreprises délégataires, il conviendrait de prévoir dans la loi une
obligation de production de comptes d’exploitation prévisionnels des
délégations et la liste des investissement programmés à trois stades : dans
les offres, dans les contrats signés avec les entreprises délégataires et à
l’occasion d’avenants. En outre, il convient que les collectivités s’attachent
à négocier étroitement les marges visibles, mais aussi celles moins
immédiatement décelables liées à la facturation de frais de siège et

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92 COUR DES COMPTES

d’achats de biens ou de prestations de service auprès de sociétés

appartenant à l’entreprise délégataire, dont le montant peut être excessif.
La Cour formule la recommandation suivante à l’attention du
ministère chargé de l’économie :
3. Prévoir dans le code de la commande publique que les offres des
entreprises candidates et les contrats de délégation de service public
doivent comprendre, pour toute leur durée d’exécution, un compte
d’exploitation prévisionnel et la liste détaillée des investissements
programmés, ainsi que les définitions et hypothèses retenues pour
estimer les flux financiers correspondants ; prévoir aussi que ces
documents sont mis à jour à chaque avenant (ministère chargé de
l’économie).
En outre, elle propose les leviers d’action suivants aux collectivités
et à leurs groupements qui délèguent la gestion de services publics :
1. prévoir systématiquement dans les contrats de délégation de service
public des clauses garantissant aux entités locales délégantes un
retour financier lorsque le résultat dépasse significativement les
prévisions initiales ou actualisées ;
2. définir systématiquement dans les contrats de délégation de service
public des pénalités proportionnées à l’absence de réalisation par
l’entreprise délégataire des objectifs fixés par le contrat et les
appliquer de même systématiquement ;
3. dans le cadre du contrat initial et d’avenants à celui-ci, négocier
étroitement le niveau de la rentabilité de la délégation de gestion, y
compris après déduction des frais de siège et des achats de biens et de
services facturés par des sociétés de l’entreprise délégataire au-delà
des prix observables sur les marchés concernés.

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 Chapitre III

Favoriser une maîtrise accrue

des délégations de service public

par les collectivités

Les délégations de gestion de services publics à des entreprises

présentent des risques importants pour les collectivités délégantes qui
doivent s’en prémunir en mettant en œuvre des contrôles approfondis. Ces
derniers doivent s’appuyer sur une organisation interne efficace ainsi que
sur des informations fiables. Par ailleurs, un soin particulier doit être porté
à la qualité des services fournis aux habitants et aux entreprises qui en sont
les usagers. Enfin, pour conserver sa liberté de choix du titulaire de la
délégation, voire du mode de gestion du service qu’elle estime répondre le
mieux à ses besoins, la collectivité doit anticiper la fin de la délégation dès
le stade de l’établissement du contrat de délégation.

I - Améliorer l’efficacité du contrôle financier

et de gestion des collectivités
Le contrôle des délégations de gestion de services publics par
l’autorité délégante vise trois objectifs : le respect des lois et règlements en
vigueur, la fiabilité de l’information financière et patrimoniale et
l’évaluation de l’efficacité et de l’efficience de la gestion de l’entreprise
délégataire. Les rapports des chambres régionales des comptes soulignent
fréquemment les marges de progrès de l’organisation, de la portée et des
résultats des contrôles des collectivités.

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A - Renforcer les organisations administratives

Selon une étude conjointe de la Banque des territoires et
d’Intercommunalités de France de 2019 sur le contrôle de gestion externe
de 170 intercommunalités, plus de la moitié (52 %) n’avaient pas recensé
l’ensemble de leurs « satellites », dont les entreprises délégataires. L’étude
fait état de niveaux de maturité hétérogènes du contrôle de gestion selon
les collectivités, allant du simple respect des obligations légales de contrôle
à une véritable stratégie de pilotage.

1 - Prendre la mesure des expertises diversifiées nécessaires

au contrôle des délégations de gestion

Dans le cas général, un premier niveau de contrôle est opéré par les
directions opérationnelles directement concernées. En lien avec
l’entreprise délégataire ou le service gestionnaire de l’activité pour la
collectivité, elles assurent un suivi technique régulier du service réalisé.
Ainsi, le suivi effectué par la communauté d’agglomération du Boulonnais
(Pas-de-Calais) sur sa délégation de transport public de voyageurs225 se
manifeste par des rapports journaliers avec le délégataire, la transmission
par ce dernier de tableaux de bord mensuels (gestion du personnel et de
l’exploitation, liste des réclamations des usagers, liste des incidents,
kilomètres parcourus par ligne, recettes issues de la vente de titres, etc.) et
la tenue de réunions régulières de suivi.
Les entités locales de grande taille mettent parfois en place des
services de contrôle à un double niveau : un service de contrôle interne
pour leurs services ; un contrôle de gestion consacré aux délégations de
service public et aux partenariats. Ainsi, la métropole de Rennes a créé un
service consacré au suivi de sa délégation relative au chauffage urbain226.
Parmi ceux ayant répondu à la Cour227, la plupart des communes et
EPCI adhérents de l’association France urbaine (Brest Métropole et Ville,
commune de Versailles, métropole de Lyon, métropole de Toulouse) font
état de la mise en place de dispositifs assurant la complémentarité des
interventions des directions opérationnelles « métier » et des services

225CRC Hauts-de-France, communauté d’agglomération du Boulonnais, mars 2024.

226 CRC Bretagne, Rennes Métropole - Service public de chauffage urbain,
octobre 2020.
227 Une enquête a été menée en début d’année 2024 auprès des collectivités et

groupements adhérents de l’association France urbaine. Treize réponses ont été

communiquées à la Cour.

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ressources (achat et commande publique, finances, juridiques). En

revanche, peu de répondants ont adjoint des services de contrôle externe
(Grenoble Alpes Métropole, métropole et ville de Montpellier).
Le contrôle des délégations doit être porté par l’ensemble des
services concernés de la collectivité, avec l’appui du service juridique
quand cela est nécessaire (conflits, contentieux, renégociations, avenants).
Souvent, l’externalisation du service depuis un grand nombre
d’années s’accompagne d’un manque de compétences techniques internes
de la collectivité délégante pour en assurer le suivi. Conscientes de cette
difficulté, des collectivités ont, dans le cadre de décisions récentes de
délégation, maintenu un service de contrôle interne. Ainsi, malgré la
délégation de la distribution de l’eau potable, jusque-là assurée en régie, la
communauté urbaine de Perpignan228 a conservé un service spécifique qui,
tout en n'assurant plus la gestion opérationnelle directe, devra contrôler
l’entreprise délégataire et, à cette fin, disposer de ressources techniques,
juridiques et financières adaptées.
Par ailleurs, lorsqu’elles effectuent une reprise en régie, des
collectivités peuvent souhaiter maintenir une dissociation des fonctions de
contrôle et d’exploitation. Ainsi, le Grand Lyon229, qui disposait de neuf
agents pour le contrôle de la délégation d’eau potable, a réorganisé son
service et maintenu cinq agents pour le suivi et l’évaluation des activités
réalisées en régie à compter du 1er janvier 2023.

2 - Faire bon usage des concours intellectuels externes

à la collectivité

Les collectivités de petite taille peuvent éprouver des difficultés à

mettre en œuvre un contrôle efficace. En effet, il suppose des agents formés
ou le recours à une aide extérieure, ce qui engendre des coûts parfois élevés
au regard des enjeux financiers du contrat. Lors de la négociation des
contrats de délégation, les collectivités de petite taille peuvent être en
difficulté face à des groupes d’entreprises de grande taille, rompus à ce
type d’exercice. C’est le cas de communes de montagne de quelques
centaines d’habitants ayant délégué l’exploitation de leurs stations de ski.

228 CRC Occitanie, communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole - délégation

de service public de l’eau potable et de l’assainissement collectif, juillet 2024.

229 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Métropole de Lyon et EPIC « Eau du Grand Lyon –

la Régie », janvier 2024.

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96 COUR DES COMPTES

Afin de surmonter l’asymétrie de moyens d’expertise entre les

collectivités et les entreprises, une solution consiste à mutualiser les
moyens humains qui s’y consacrent avec des entités locales de plus grande
taille. Cela peut être le cas des agences techniques départementales ou des
intercommunalités. Ainsi, le syndicat Vendée Eau met à la disposition des
collectivités qui en sont membres les compétences de onze emplois
exprimés en équivalent temps plein (ETP).
L’intervention de prestataires de service peut contribuer au suivi de
la gestion par la collectivité. Ainsi, la communauté de communes Auray
Quiberon230 a contracté des prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage
(AMO) pour analyser et contrôler le compte-rendu financier établi par
l’entreprise délégataire du service de l’assainissement, tout en renforçant
le service interne chargé de suivre son activité Pour l’exécution de
l’exploitation d’un centre aquatique, la communauté d’agglomération du
Douaisis231 a effectué pendant les quatre premières années du contrat, avec
le concours de cabinets d’études, des visites de contrôle lui permettant
d’émettre son propre diagnostic sur les performances énergétiques et
l’exploitation technique du centre. Pour sa part, le syndicat de mobilités de
Touraine232 a eu recours à des prestations d’assistance juridique, technique
et financière pour le contrôle des obligations contractuelles et des
informations transmises par le délégataire, ainsi que la réalisation de
comparaisons avec d’autres réseaux de transports urbains.
L’externalisation du suivi ne saurait toutefois dispenser la
collectivité d’exercer sa responsabilité de contrôle. À titre de contre-
exemple, la commune de Risoul s’est peu impliquée dans la gestion de sa
délégation de remontées mécaniques233. Quatre audits sont intervenus
depuis 2020, le dernier ayant été commandé en 2022 avant même que les
recommandations de celui de 2021 n’aient toutes été appliquées. La
commune a supporté un coût significatif au titre de ces prestations d’audit
(104 700 €, soit l’équivalent d’environ 2,5 ETP), sans pour autant
s’approprier pleinement leurs conclusions et préconisations.

230 CRC Bretagne, communauté de communes Auray Quiberon Terre Atlantique,

septembre 2023.
231 CRC Hauts-de-France, communauté d’agglomération du Douaisis, décembre 2023.
232 CRC Centre-Val de Loire, syndicat des mobilités de Touraine, mars 2024.
233 CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, commune de Risoul, décembre 2023.

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B - Mieux outiller le contrôle de gestion

La fixation par les contrats de délégation d’objectifs et
d’indicateurs234 détaillés et chiffrés fournit aux collectivités les moyens
d’un suivi précis de la gestion des services délégués. Encore convient-il
que les collectivités délégantes définissent ces indicateurs et négocient leur
intégration aux contrats.

1 - Fixer et suivre des indicateurs permettant de contrôler

l’exécution du contrat de délégation

Certaines entités locales - comme le syndicat mixte pour

l’aménagement du seuil du Poitou (Vienne)235 - ne fixent pas d’objectifs
quantitatifs et qualitatifs au délégataire. De ce fait, le syndicat précité ne
dispose d’aucune donnée relative à l’offre proposée et à la fréquentation de
la base de loisirs dont il a délégué l’exploitation.
D’autres n’examinent et ne questionnent que partiellement les
informations qui leur sont transmises par l’entreprise délégataire236.
Le contrôle des travaux d’entretien est un enjeu du suivi technique
à effectuer par la collectivité délégante pendant toute la durée de la
délégation. Dans les faits, les données sont souvent incomplètes, voire
absentes des rapports annuels des délégataires, et le suivi des collectivités
très parcellaire.
Ainsi, dans le cadre de sa délégation de gestion du parking de la
gare, la communauté d’agglomération du pays de Fontainebleau237 n’a pas
effectué les visites techniques périodiques prévues par le contrat afin de lui
permettre de s’assurer de l’état de l’équipement, notamment en termes de
sécurité, de propreté et de salubrité. De même, la commune de Lanester
(Morbihan)238 ne suivait pas les travaux d'entretien et de rénovation (d’un
montant de 2 M€), réalisés par le délégataire de la gestion de sa piscine
municipale. Ne disposant ni des procès-verbaux de réception, ni des

234 L’article R3131-3 du code de la commande publique prévoit que la qualité est
« notamment appréciée à partir d'indicateurs, proposés par le concessionnaire ou
demandés par l'autorité concédante et définis par voie contractuelle ».
235 CRC Nouvelle-Aquitaine, syndicat mixte pour l’aménagement du Seuil du Poitou,

janvier 2023.
236 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, société d'économie mixte des transports publics de

l'agglomération grenobloise (SEMITAG), octobre 2022.

237 CRC Ile-de-France, communauté d’agglomération du pays de Fontainebleau, cahier

n°1 : la gestion déléguée, mai 2024.

238 CRC Bretagne, commune de Lanester, mars 2023.

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décomptes des travaux, elle n’a pu assurer un contrôle sur pièces et sur
place de leur conformité des travaux au cahier des charges, alors même que
le rapport d'activité annuel du délégataire ne relatait pas ces informations.

2 - Exploiter les outils informatiques propices à un meilleur suivi

Les entreprises délégataires utilisent des systèmes d’information, en

particulier dans les services de réseau comme la distribution de l’eau ou les
transports de voyageurs, pour réaliser la production, suivre l’état des
réseaux, assurer la relation avec les usagers (abonnements, facturation,
réclamation…), produire des indicateurs de suivi, gérer les ressources
humaines et tenir les comptes.
La communauté urbaine du Grand Besançon239 a incité le
délégataire des transports urbains à développer des outils permettant
d’assurer le suivi de l’exploitation : un système d’aide à l’exploitation pour
contrôler l’exploitation des bus et des rames de tramway et recueillir des
informations sur le service effectué ; un outil informatique permettant au
service de la maintenance de surveiller l’état d’une grande partie du
matériel. De même, le rapport annuel et les rapports mensuels produits par
le délégataire doivent comprendre des informations précises sur la
fréquentation, le nombre de kilomètres parcourus, les contrôles anti-fraude
effectués et l’évolution des services offerts.
Les collectivités font un recours croissant aux outils connectés, ce
qui facilite le suivi des indicateurs prévus par les contrats de délégation.
Un réseau extranet spécifique permet ainsi aux services de la communauté
urbaine du Grand Besançon de disposer d’un accès permanent et sécurisé
aux données d’exploitation du service transport (kilométrage,
fréquentation, recettes, maintenance). Ces éléments d’information
permettent l’établissement par le service qualité de l’autorité délégante
d’un suivi annuel de la qualité et le déclenchement de l’intéressement
qualité prévu au contrat de délégation.
De même, un système de gestion intégré, alimenté par les systèmes
billettique et d’aide à l’exploitation de l’entreprise délégataire permet au

239 CRC Bourgogne-Franche-Comté, communauté urbaine du Grand Besançon,

mai 2021.

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syndicat des mobilités de Touraine240 de suivre les indicateurs d’offre et de

fréquentation prévus par le contrat ainsi que le fonctionnement du réseau.
En revanche, certains délégataires de transport ne disposent pas d’un
outil de comptage fiable des voyageurs. C’est le cas des sociétés
d’économie mixte de transport de l’ouest (SEMTO241) et des transports,
tourisme, équipements et loisirs (SEMITTEL242), délégataires de la gestion
de services de transport public de voyageurs à La Réunion, qui n’ont
déployé un outil billettique fiable de suivi de la fréquentation qu’au cours
de l’exécution de la délégation. Il en va de même pour la délégation de
transport de la communauté d’agglomération de Flers (Orne)243.
La communauté d’agglomération du pays de Fontainebleau244 s’est
dotée d’un dispositif de suivi de la délégation de son centre équestre, qui
lui permet de décompter les usagers, de connaître de manière assez
exhaustive les données de fréquentation et des évènements organisés
depuis 2017 et d’appréhender les retombées positives des évènements du
centre équestre pour le commerce local.
A contrario, la commune de Fontainebleau245 pour sa délégation des
marchés forains, n’utilise pas les outils mis à sa disposition par le
délégataire. La commune se borne à suivre les indicateurs contractuels.
N’affectant pas d’agent au suivi de la délégation, elle ne consulte pas l’outil
informatique d’accès aux données de fréquentation.

II - Disposer de l’ensemble des données

nécessaires au contrôle des délégations

Pour exercer son contrôle, la collectivité doit disposer

d’informations retraçant l’exploitation déléguée du service public.

240 CRC Centre-Val de Loire, Syndicat des mobilités de Touraine (Cahier 2 - le service
rendu), mars 2024.
241 CRC La Réunion-Mayotte, Société d'économie mixte de transports de l'Ouest

(Semto), avril 2022.

242 CRC La Réunion, Société d'économie mixte des transports, tourisme, équipements

et loisirs (Semittel), août 2022.

243 CRC Normandie, Communauté d'agglomération Flers Agglo, décembre 2022.
244 CRC Ile-de-France, Communauté d’agglomération du pays de Fontainebleau -

Cahier n°1 : la gestion déléguée, avril 2024.

245 CRC Ile-de-France, Communauté de Fontainebleau - Cahier n°1 : la gestion

déléguée, avril 2024.

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100 COUR DES COMPTES

L’évolution des modes et des outils de gestion leur confère une

technicité croissante. La transmission de certaines informations est
expressément prévue par la loi. Néanmoins, certaines données sont parfois
omises, ce qui amoindrit les capacités de contrôle des collectivités.

A - Une première source d’informations : la production

de rapports annuels par les entreprises délégataires
L’article L. 3131-5 du code de la commande publique prévoit la
production par l’entreprise délégataire d’un rapport qui doit permettre à
l’autorité délégante d’apprécier les conditions d’exécution du service
public. Il comprend, notamment, les comptes retraçant la totalité des
opérations afférentes à l’exécution du contrat, ainsi qu’une analyse de la
qualité des ouvrages ou des services.
La partie réglementaire du code de la commande publique décrit de
manière détaillée les données comptables que doit comporter le rapport du
délégataire, ce qui constitue un atout pour les collectivités délégantes (voir
annexe n° 4). Il convient cependant qu’elles soient documentées de
manière complète et fiable par l’entreprise délégataire et que la collectivité
délégante réagisse si ce n’est pas le cas.
Le rapport246 doit être produit chaque année avant le 1er juin. Il doit
tenir compte des spécificités du secteur d’activité concerné et respecter les
principes comptables d’indépendance des exercices et de permanence des
méthodes retenues, afin de permettre la comparaison des données
financières entre l’année en cours et la précédente. Toutes les pièces
justificatives des éléments de ce rapport doivent être tenues par le
délégataire à la disposition de l’autorité délégante, afin de lui permettre
d’exercer son droit de contrôle.
L’assemblée délibérante de la collectivité délégante doit examiner
le rapport annuel du délégataire247. Ainsi, dès la communication du rapport,
son examen est mis à l’ordre du jour de sa première réunion.

246 Articles R. 3131-2 à 4 du code de la commande publique.

247 Articles L. 1411-3 et R. 1411-8 du CGCT.

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DE SERVICE PUBLIC PAR LES COLLECTIVITÉS 101

Dans les collectivités et leurs groupements de grande taille248, la

commission consultative des services publics locaux (CCSPL)249 concourt
au contrôle des activités des délégataires de service public, tout au long de
l’exécution de leurs contrats. À ce titre, elle examine chaque année les
rapports établis par les délégataires. En outre, un bilan d’activité des
services exploités par des régies dotées de l’autonomie financière doit lui
être présenté chaque année.
Les juridictions financières relèvent des situations d’incomplétude
des données fournies, voire d’absence dudit rapport.
Dans certains cas, la fourniture des données financières par
l’entreprise délégataire est insuffisante. Ainsi, les rapports produits par le
délégataire du syndicat mixte de chauffage urbain de Corte250 ne répondent
que partiellement aux obligations réglementaires et contractuelles qui
s’imposent à lui. Les carences recensées portent tant sur les comptes
financiers (comptabilité analytique incomplète, absence de suivi de
l’exécution du compte prévisionnel d’exploitation) que sur les comptes
rendus techniques des travaux.
Dans le cadre de son enquête sur le chauffage urbain, la Cour a
signalé que les rapports de l’entreprise délégataire à l’autorité délégante
étaient souvent incomplets (Metz, Oise Habitat)251.
S’agissant de la SEM d’exploitation du thermalisme et du tourisme
de Néris-Les-Bains (Allier)252, les comptes rendus annuels auprès du
conseil municipal étaient effectués oralement, sans restitution écrite à
l’exception des années 2020 et 2021, et leur contenu très limité n’apportait
pas l’ensemble des informations que l’entreprise délégataire est légalement
tenue de communiquer. De même, l’administrateur de la communauté de
communes auprès du conseil communautaire s’est borné chaque année à
un simple compte rendu oral, contrairement aux dispositions légales253.

248 Régions, collectivité de Corse, départements, communes de plus de 10 000 habitants,

établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 50 000 habitants
et syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants. Les
EPCI de 20 000 à 50 000 habitants peuvent créer une commission.
249 Article L. 1413-1 du CGCT.
250 CRC Corse, syndicat mixte chauffage urbain de Corte, juillet 2021.
251 Cour des comptes, Rapport public thématique Le chauffage urbain, septembre 2021.
252 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, société d’économie mixte d’exploitation du

thermalisme et du tourisme de Néris-les-Bains – SEMETT, mars 2024.

253 Article L. 1524-5 du CGCT.

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102 COUR DES COMPTES

Par ailleurs, toute entreprise liée à une commune ou à un

établissement public communal par une convention financière comportant
des règlements de compte périodiques doit lui fournir des comptes détaillés
de ses opérations. Lorsque les recettes de fonctionnement de la commune
ou de l’établissement dépassent un certain seuil (75 000 €), les comptes en
question sont examinés par une commission de contrôle financier 254. Cette
obligation concerne « tous livres et documents nécessaires à la vérification
des comptes », ce qui comprend l’ensemble des contrats conclus par l’entité
locale donnant lieu à un règlement de comptes255.

Des exigences renforcées d’information à la charge des exécutifs

locaux pour l’eau, l’assainissement et les déchets
Pour les services publics de l’eau potable, de l’assainissement collectif
et non collectif, ainsi que ceux portant sur la prévention et la gestion des
déchets ménagers et assimilés, l’exécutif local doit présenter un rapport
annuel spécifique sur le prix et la qualité du service devant l’assemblée
délibérante, au plus tard dans les neuf mois suivant la clôture de l’exercice
concerné. Ce même rapport est également soumis à la commission
consultative des services publics locaux. Ces obligations d’information
s’appliquent à l’ensemble des modes de gestion, y compris la régie256.

B - Des besoins d’information des collectivités qui

appellent une évolution du cadre normatif
Les rapports annuels que doivent établir les entreprises délégataires
sont loin d’épuiser les besoins d’informations des collectivités délégantes.

254 Article R. 2222-3 du CGCT.

255 Articles R. 2222-1, 4 à 6 du CGCT.
256 Article L. 2224-5 du CGCT.

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FAVORISER UNE MAÎTRISE ACCRUE DES DÉLÉGATIONS
DE SERVICE PUBLIC PAR LES COLLECTIVITÉS 103

1 - Lever les restrictions d’accès aux données des délégataires

L’article L. 3131-2 du code de la commande publique257 prévoit que,

lorsque la gestion du service public est déléguée, la collectivité doit être en
mesure de récupérer sous un format exploitable les données gérées par le
système d’information de l’entreprise délégataire. Ce besoin concerne en
particulier les données techniques (état d’un réseau d’eau, historique de la
maintenance d’un parc de matériels ou de véhicules…), celles relatives aux
usagers (état civil, coordonnées postales et bancaires…) et celles concernant
les personnels (afin d’assurer la paie et les formations obligatoires notamment).
L’article L. 3131-2 précité distingue les données à transmettre selon
la date de la signature des contrats de délégation.
Ainsi, pour les délégations antérieures à 2016258, l’entreprise
délégataire peut se borner à transmettre les seules données et bases de
données nécessaires à la préparation du renouvellement du contrat de
délégation, à l’exclusion par conséquent de données estimées nécessaires
par la collectivité pour assurer un suivi plus efficient de la délégation ou
pour reprendre un service en régie.
Pour les délégations postérieures à 2016, l’entreprise délégataire
doit transmettre l’ensemble des données collectées ou produites à
l'occasion de l'exploitation du service public. Toutefois, l’article L. 3131-2
restreint l’obligation de transmission aux seules données « indispensables
à son exécution ». Des entreprises invoquent cette mention pour refuser de
transmettre certaines données demandées par les collectivités délégantes.
Dès lors que des données sont collectées ou produites par le
délégataire à l'occasion de l'exploitation du service public, elles devraient
être présumées utiles à l’autorité délégante. En effet, cette dernière doit être
en mesure d’exercer un contrôle complet sur le service public qu’elle
délègue. À cette fin, elle doit pouvoir disposer à première demande de

257 « Lorsque la gestion d'un service public est concédée, le concessionnaire fournit à
l'autorité concédante, sous format électronique, dans un standard ouvert librement
réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé, les données et les
bases de données collectées ou produites à l'occasion de l'exploitation du service public
faisant l'objet du contrat et qui sont indispensables à son exécution.
Pour les contrats de concession pour lesquels une consultation a été engagée ou un
avis de concession a été envoyé à la publication avant la date d'entrée en vigueur de
la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, le
concessionnaire n'est tenu de transmettre les données et bases de données qu'à la seule
fin de préparer le renouvellement du contrat ».
258 Loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique.

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104 COUR DES COMPTES

l’ensemble des données, globales comme individuelles, qui se rapportent à

la délégation.
L’article L. 3131-2 du code de la commande publique devrait ainsi
être modifié afin d’étendre le périmètre des données devant être transmises
par l’entreprise délégataire à l’autorité délégante à toutes les données
collectées ou produites au cours de la délégation.
Cette transmission à première demande des données se rapportant à
la délégation répondrait aux finalités pour lesquelles ces données ont été
collectées ou établies (par exemple, le suivi des incidents de service, des
réclamations des usagers et des suites qui leur sont données), comme le
prévoit le règlement général de protection des données (RGPD). À cet
égard, le code de conduite mis en place par les entreprises du secteur de
l’eau, sous l’égide de la CNIL, permet d’encadrer et de faciliter les
transferts de données relatives aux abonnés et aux personnels dans le cas
des changements de délégataires.
Une fois collectées pour ses besoins propres par l’autorité
concédante, ces données sont protégées notamment par les articles
L. 3131-4 du code de la commande publique et L. 311-5 à L. 311-7 du code
des relations entre le public et l’administration, afin de respecter les secrets
protégés par la loi, notamment le secret industriel et des affaires. Lorsque
ces données concernent directement les procédés techniques et modalités
organisationnelles propres à l’entreprise délégataire, elles ne sauraient être
divulguées par l’autorité concédante à d’autres entreprises dans le cadre
d’appels publics à la concurrence.

En ayant accès à un plus large éventail de données, les collectivités

délégantes seraient mieux à même de contrôler l’exécution des délégations
en vigueur et d’anticiper le renouvellement des contrats de délégation ou,
si elles le souhaitent, de changer de mode de gestion des services.
Dans cet objectif, il conviendrait de modifier la rédaction de l’article
L. 3131-2 du code de la commande publique, afin de permettre aux
autorités concédantes d’obtenir à première demande l’ensemble des
données et des bases de données collectées ou produites par l’entreprise
délégataire à l'occasion de l'exploitation du service public, quelles que
soient la date de la consultation ou de la publication de l’avis de concession.
À cette fin, devraient être supprimés le deuxième paragraphe de l’article
précité et, à la fin de son premier paragraphe, la mention « et qui sont
indispensables à son exécution ».

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FAVORISER UNE MAÎTRISE ACCRUE DES DÉLÉGATIONS
DE SERVICE PUBLIC PAR LES COLLECTIVITÉS 105

2 - Permettre aux collectivités d’obtenir plus tôt des données

essentielles en matière d’eau et d’assainissement

S’agissant spécifiquement des services publics d’eau et

d’assainissement, l’article L. 2224-11-4 du CGCT prévoit depuis 2007 que
« le fichier des abonnés, constitué des données à caractère personnel pour
la facturation de l'eau et de l'assainissement, ainsi que les caractéristiques
des compteurs et les plans des réseaux mis à jour sont remis par le
délégataire au délégant au moins six mois avant l'échéance du contrat »259.
En principe, ces dispositions doivent faciliter la remise en
concurrence ou une reprise en régie. Toutefois, le délai minimal de six mois
qu’elles prévoient est insuffisant. En effet, sauf pour les collectivités de
petite taille, le choix du nouveau délégataire doit être arrêté au moins six
mois avant l’échéance du contrat de délégation afin de permettre la reprise
de l’exploitation et du personnel, ce qui suppose que la mise en
concurrence ait lieu au moins un an avant la fin du contrat. Les entreprises
qui souhaiteraient se porter candidates ont besoin de connaître dès l’avis
d’appel à la concurrence les données anonymisées du fichier des usagers et
celles portant sur les caractéristiques des compteurs et les plans des réseaux
mis à jour. Une reprise en régie nécessite quant à elle un long délai de
préparation : il a été, à titre d’exemple, de deux années pour la métropole
de Lyon260, dont plus d’une année pour la phase proprement opérationnelle.


Il conviendrait que l’article L. 2224-11-4 du CGCT soit modifié afin
de porter de six à dix-huit mois avant le terme des contrats de délégation le
délai minimal de transmission du fichier des abonnés, ainsi que des
caractéristiques des compteurs et les plans des réseaux mis à jour prévue
par ce même article. Cette évolution normative permettrait d’élargir les
possibilités d’exercice de la concurrence dans les domaines de la
production et de la distribution de l’eau et de l’assainissement et de faciliter
un éventuel changement du mode de gestion de ce service public par les
collectivités délégantes.
Au-delà, une réflexion devrait être engagée en vue de généraliser
cette obligation à l’ensemble des concessions de réseaux, quel qu’en soit
le secteur.

259Article R. 2224-18 du CGCT.

260CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Métropole de Lyon et EPIC « Eau du Grand Lyon –
la Régie », janvier 2024.

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106 COUR DES COMPTES

C - Définir dans le contrat de délégation les données

à transmettre à l’autorité délégante
de manière exhaustive

1 - Les données de gestion du service public

Quelles que soient les évolutions qui pourraient être apportées à

l’encadrement législatif et réglementaire des données, la nécessité
juridique et pratique demeure pour les autorités délégantes de définir dans
le contrat de délégation les informations dont elles ont besoin pour
contrôler l’exécution du service et être réellement en mesure de faire
évoluer, si elles le souhaitent, l’identité du titulaire de la délégation ou le
mode de gestion du service.
Or, de nombreux contrats de délégation sont muets ou laconiques à
ce sujet. C’est le cas de contrats conclus à une époque antérieure à
l’inscription de dispositions relatives aux données dans le droit positif.
Ainsi, le contrat conclu en 2008 par le département du Puy-de-Dôme pour
le Train panoramique des Dômes261 ne comprend aucun article consacré à
la transmission des bases de données et fichiers détenus par l’exploitant.
Des lacunes peuvent cependant persister dans des contrats plus récents.
A contrario, la rédaction précise du contrat de délégation du service
public de l’eau conclu par la métropole de Lyon262 pour les années 2015 à
2022 en matière de systèmes d’information et d’obligations relatives à
l’application du RGPD a contribué à limiter les risques liés à la mise en
place du système d’information de la régie qui a succédé à cette délégation.
Afin d’affirmer vis-à-vis des usagers leur responsabilité dans la
fourniture du service, d’améliorer le recouvrement des factures et de limiter
les risques liés aux fins de contrats, certaines collectivités ou groupements
reprennent en régie la gestion des abonnés tout en continuant à déléguer
l’exploitation des autres aspects du service. C’est ce qu’a prévu de faire le
syndicat mixte Vendée eau263, au fur et à mesure de l’échéance de ses onze
contrats de délégation de la distribution de l’eau potable.

261 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, département du Puy-de-Dôme et société TC Dôme -

DSP pour la gestion du train panoramique des Dômes, mars 2024.
262 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Métropole de Lyon et EPIC « Eau du Grand Lyon –

la Régie », janvier 2024.

263 CRC Pays de la Loire, syndicat mixte Vendée Eau, février 2023.

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DE SERVICE PUBLIC PAR LES COLLECTIVITÉS 107

2 - Les données relatives aux ressources humaines de la délégation

La connaissance des effectifs de la délégation par la collectivité

délégante est un enjeu essentiel pour lui permettre de suivre les charges et
résultats de l’entreprise délégataire, mais aussi de mettre en concurrence
des entreprises ou de préparer une éventuelle reprise en régie par la
collectivité. En application des dispositions de l’article L. 1224-1 du code
du travail, les salariés de l’entreprise délégataire doivent en effet être repris
par l’entité qui poursuit l’exploitation du service.
Il importe ainsi que, dans le règlement de consultation, les
entreprises susceptibles de se porter candidates à une délégation soient
informées du nombre, de la fonction, de l’âge, de l’ancienneté, de la
qualification, de la rémunération des agents susceptibles d’être transférés.
À cette fin, le contrat doit donc prévoir une information régulière du
délégant à ce sujet, ainsi que des modalités éventuelles de reprise en régie,
comme le faisait le contrat de délégation de la distribution de l’eau de la
métropole de Lyon pour les années 2015 à 2022264, qui précisait le sort du
personnel, les nouvelles conditions sociales et l’accompagnement des
cadres et agents en cas de reprise en régie. Il prévoyait en outre que le
délégataire s’abstienne de modifier substantiellement la composition et le
régime du personnel affecté à l’exploitation durant la dernière année, sauf
accord préalable de l’autorité délégante. L’entreprise délégataire devait
aussi former les agents pour maintenir les habilitations (chlore et
électricité) nécessaires à l’exercice des missions en 2023.


Si des évolutions législatives pourraient faciliter l’accès des
collectivités aux données de gestion des délégations de service public, elles
ne leur permettraient pas à elles seules de connaître de manière détaillée le
fonctionnement opérationnel des activités déléguées.
Les collectivités territoriales et leurs groupements doivent ainsi
veiller à ce que le contrat de délégation de service public initial comme
modifié par des avenants ultérieurs définisse de manière exhaustive la
nature, la source et la périodicité de la transmission des données et des
bases de données collectées ou produites à l'occasion de l'exploitation du
service public, dont l’article L. 3131-2 du code de la commande publique
prévoit la communication à l’autorité délégante.

264CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Métropole de Lyon et EPIC « Eau du Grand Lyon –

la Régie », janvier 2024.

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108 COUR DES COMPTES

D - Suivre précisément les biens de la délégation

Le patrimoine de la délégation est un enjeu fondamental du contrôle
financier à effectuer par la collectivité délégante. La constitution, la mise à
jour des inventaires et le suivi des biens sont autant de points de fragilité
qui emportent des conséquences importantes : à court terme, un suivi
physique et comptable lacunaire des biens et de leurs amortissements altère
les résultats d’exploitation, ce qui peut affecter le versement d’un
intéressement à l’autorité délégante ; à plus long terme, il peut occasionner
une dégradation du patrimoine, des pertes de biens, de lourdes
indemnisations voire des contentieux en cas de résiliation du contrat de
délégation, suivie d’un nouvel appel d’offres ou d’une reprise en régie.

Trois types de biens à suivre par l’entreprise délégataire

et la collectivité délégante
L’inventaire d’une délégation de service public doit distinguer trois
types de biens265 :
- les biens de retour, qui sont nécessaires au fonctionnement du service
public. Ils appartiennent, sauf stipulation contraire, à la personne publique
et lui reviennent toujours en fin de contrat ;
- les biens de reprise, qui ne sont pas remis au délégataire par l'autorité
délégante et ne sont pas indispensables au fonctionnement du service
public. Propriété du délégataire (sauf stipulation contraire), ils peuvent
être rachetés par la personne publique en fin de contrat ;
- les biens propres, qui ne sont ni des biens de retour, ni des biens de reprise.
Ils sont et demeurent la propriété du délégataire.

1 - La nécessité d’un inventaire détaillé

des différentes catégories de biens

L’article R. 3131-4 du code de la commande publique prévoit que

le rapport annuel de l’entreprise délégataire doit notamment comprendre
« un compte-rendu de la situation des biens et immobilisations nécessaires
à l’exploitation du service délégué », un « état du suivi du programme
contractuel d’investissements » et « un inventaire des biens désignés au
contrat comme biens de retour et de reprise du service délégué ».

265 Article L. 3132-4 du code de la commande publique depuis le 1er avril 2019.
Auparavant, la décision d’assemblée du Conseil d’État, Commune de Douai,
n° 342788, du 21 décembre 2012 avait fixé le régime applicable aux biens de retour.

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DE SERVICE PUBLIC PAR LES COLLECTIVITÉS 109

L’établissement et les modalités d’un suivi rigoureux de l’inventaire

complet des biens de reprise, des biens de retour et des biens propres du
délégataire est l’une des toutes premières clauses du contrat à prévoir.
A contrario, l’absence d’inventaire et de suivi précis a pour
conséquence que les biens devant revenir à la collectivité ou au délégataire
en cas de changement de délégataire ou de mode de gestion ne peuvent être
déterminés de manière certaine. Ainsi, 43 ans après l’acquisition des
parkings des Planards par le délégataire du chemin de fer de Montenvers,
le département de la Haute-Savoie266 estime qu’il s’agit de biens de retour
devant lui revenir lors de la reprise en régie, alors que le délégataire
considère qu’il s’agit de biens propres dont il reste propriétaire.
L’absence d’inventaire précis crée par ailleurs des aléas pour le
calcul des indemnités de fin de contrat relatives aux biens, au risque de
soumettre la collectivité aux choix de l’entreprise délégataire. Ainsi, lors
de la résiliation des conventions de délégation des remontées mécaniques
en 2013, la commune de Chamonix-Mont-Blanc a indemnisé les biens de
retour non amortis à leur valeur nette comptable (soit 59 M€)267. Or, cette
valeur a été fixée de manière unilatérale par l’entreprise délégataire sans
que la commune puisse en vérifier le calcul, faute de connaître avec
précision les immobilisations réalisées par celle-ci.
L’absence d’inventaire précis des biens peut amoindrir le patrimoine
de la collectivité, gêner les évolutions du titulaire ou du cadre de gestion
du service qu’elle peut souhaiter engager, voire créer un risque pour la
continuité du service public en cas d’évolutions de cette nature.
Il convient ainsi que le contrat de délégation identifie et distingue
précisément les biens de retour, de reprise et propres à l’entreprise
délégataire. Il doit également comprendre un inventaire détaillé, mis à jour
annuellement, y compris pour les systèmes d’information.
Il revient aussi à la collectivité de s’assurer que les différents biens
visés par le contrat de délégation sont correctement classés dans
l’inventaire entre biens de retour, biens de reprise et biens propres à
l’entreprise délégataire. Une mauvaise classification des biens aura des
conséquences en fin de délégation, notamment pour ce qui concerne le
retour des biens : la prise en compte de la variation du patrimoine de la
collectivité dans son bilan et les montants des indemnisations, le

266 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, département de la Haute-Savoie, juillet 2024.

267 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune de Chamonix-Mont-Blanc, juillet 2017.

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110 COUR DES COMPTES

délégataire étant seulement indemnisé pour les biens de reprise et ses biens
propres rachetés par la collectivité.
A contrario, les délégataires S3V et Méribel Alpina avec lesquels la
commune des Allues-Meribel268 a conclu un contrat de délégation pour
l’exploitation de ses remontées mécaniques, ont classé les logiciels, brevets
et licences en bien de reprise, à racheter par la commune en fin de
délégation. Or ces biens, indispensables au fonctionnement du service
public, constituent des biens de retour devant revenir automatiquement et
sans rachat à la collectivité délégante en fin de délégation.
Les enjeux financiers et opérationnels pour la collectivité délégante
liés à la classification des biens portent en effet non seulement sur les biens
matériels, mais aussi sur les biens immatériels de la délégation. Le contrat
de délégation de la distribution de l’eau de la métropole de Lyon269 pour
les années 2015 à 2022 prévoyait le sort à réserver aux biens en fin de
contrat, mais aussi le devenir des droits de propriété intellectuelle, le
transfert des systèmes certifiés de gestion, documents réglementaires, plans
de crise et références d’achats et de sous-traitance. Il illustre un ensemble
de bonnes pratiques ayant pour objet d’assurer une relation équilibrée de
l’autorité délégante avec l’entreprise délégataire.
Il convient que les biens de la délégation soient classés dans la bonne
catégorie, mais aussi que des conséquences appropriées soient tirées de ce
classement lorsque la délégation prend fin. A contrario, lors de la
déchéance de la délégation de la SEM d’exploitation du thermalisme et du
tourisme de Néris-Les-Bains (Allier)270, la commune a décidé de reprendre
la totalité des biens de la société à leur valeur nette comptable et de racheter
les biens de reprise et les biens propres sans questionner leur utilité.

2 - Assurer un suivi détaillé et actualisé du patrimoine

de la délégation

Malgré son caractère stratégique pour la protection de leurs intérêts

financiers, les chambres régionales des comptes constatent fréquemment
des défaillances dans le suivi des biens des délégations par les collectivités.

268CRC Auvergne-Rhône-Alpes, commune des Allues-Méribel, mai 2019.

269CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Métropole de Lyon et EPIC « Eau du Grand Lyon –
la Régie », janvier 2024.
270 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, société d’économie mixte d’exploitation du

thermalisme et du tourisme de Néris-les-Bains – SEMETT, mars 2024.

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DE SERVICE PUBLIC PAR LES COLLECTIVITÉS 111

Ainsi, la discordance constatée entre l’inventaire comptable du

syndicat et celui prévu par la convention de délégation ne permet pas au
syndicat des mobilités de Touraine271 de connaître précisément la
consistance et la valeur globale réelle des actifs utilisés par l’entreprise
délégataire dans le strict cadre de la délégation.
Le contrat passé par la commune de Lanester (Morbihan)272 pour la
construction et l’exploitation d’un ensemble aquatique ne comprend aucun
inventaire permettant de distinguer avec précision les équipements
appartenant à la collectivité de ceux du délégataire. Le rapport du
délégataire ne prévoit pas davantage d’inventaire.
La délégation passée par la ville du Mans pour l’exploitation de
l’espace culturel et sportif Antarès273, comprenant une salle de
8 000 places, n’a donné lieu à l’établissement d’aucune liste des biens de
retour, des biens de reprise et des biens propres.
Le syndicat mixte pour l’aménagement du seuil du Poitou
(Vienne)274 a omis de procéder, lors de la prise d’effet du contrat, à un
diagnostic contradictoire de l’état des biens mis à la disposition de
l’entreprise délégataire chargée de gérer une base de loisir. Dans ces
conditions, il n’est pas en mesure de contrôler la mise en œuvre de
l’obligation de maintenance et l’utilisation de ces biens par le délégataire.
Dans le cadre des délégations conclues par la collectivité territoriale
de Corse275 pour la gestion des aéroports de Calvi276 et de Figari277, les
biens acquis par l’autorité délégante et mis à la disposition des délégataires
n’ont pas été intégrés à l’actif des délégations, ni amortis. Les délégataires
des deux aéroports ont omis d’enregistrer des charges d’amortissement
(240 000 € et 677 000 € respectivement), ce qui a artificiellement majoré
le résultat des délégations.

271 CRC Centre-Val de Loire, syndicat des mobilités de Touraine (Cahier 2 - le service
rendu), mars 2024.
272 CRC Bretagne, commune de Lanester, mars 2023.
273 CRC Pays de la Loire, SNC Antares, janvier 2024.
274 CRC Nouvelle-Aquitaine, syndicat mixte pour l’aménagement du Seuil du Poitou

(SMASP), janvier 2023.

275 CRC Corse, collectivité de Corse, Gestion des infrastructures aéroportuaires et

organisation du transport aérien, mai 2023.

276 CRC Corse, CCI de Corse - Concession de l’aéroport Calvi-Sainte-Catherine,

novembre 2022.
277 CRC Corse, CCI de Corse - Concession de l’aéroport Figari Sud-Corse,

novembre 2022.

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112 COUR DES COMPTES

La convention initiale liant la région de Guadeloupe à une société

pour la mise en place et l’exploitation d’un câble numérique sous-marin278
ne comprenait pas la liste des biens de retour, ni celle des biens de reprise.
Établi de manière unilatérale par l’entreprise délégataire sans respecter le
principe du contradictoire, l’inventaire ne permettait pas de connaître de
façon précise la nature des biens de la délégation. Une situation de cette
nature est susceptible de faire échec à la restitution des biens de retour et
de gêner le changement de titulaire d’une délégation.


Afin de protéger leurs intérêts financiers, les collectivités doivent
veiller à ce que le contrat de délégation de service public et ses avenants
ultérieurs identifient précisément les biens de retour, de reprise et propres
à l’entreprise délégataire, immatériels comme matériels, prévoient les
modalités d’un suivi détaillé de l’inventaire de ces trois catégories de biens
et en déterminent le sort quand la délégation prendra fin. Elles doivent aussi
effectuer un suivi précis de ces biens tout au long de la vie du contrat.

3 - Veiller à la permanence des méthodes comptables,

notamment pour les biens de la délégation

La collectivité délégante doit notamment s’assurer du respect par

l’entreprise délégataire du principe comptable de permanence des
méthodes posé par l’article 123-17 du code de commerce.
S’agissant des données comptables que doit communiquer
l’entreprise délégataire à l’autorité délégante, l’article R. 3131-2 du code
de la commande publique prévoit expressément que le rapport annuel de
l’entreprise délégataire doit respecter le principe d’indépendance des
méthodes. Cet enjeu concerne notamment la présentation des comptes
(produits, charges, actifs et passifs) et la comptabilisation des
amortissements. En effet, les méthodes de comptabilisation ont une forte
incidence sur les comptes, en particulier en cas de cession d’actifs.
L’entreprise délégataire de la région Guadeloupe pour la pose et
l’exploitation d’un câble sous-marin en fibre optique279 a modifié
unilatéralement les méthodes de calcul d’étalement des produits et
d’amortissement de la délégation. Cette modification est intervenue sans

278 CRC Guadeloupe-Guyane-Martinique, conseil régional de Guadeloupe (délégation de

service public de la Région Guadeloupe à Global Caribbean Network), novembre 2022.

279 CRC Guadeloupe-Guyane-Martinique, conseil régional de Guadeloupe (délégation de

service public de la Région Guadeloupe à Global Caribbean Network),novembre 2022.

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FAVORISER UNE MAÎTRISE ACCRUE DES DÉLÉGATIONS
DE SERVICE PUBLIC PAR LES COLLECTIVITÉS 113

avenant au contrat, en méconnaissance de l’article L. 3135-1 du code de la

commande publique, qui liste les cas de modification autorisée sans
nouvelle procédure de mise en concurrence. Elle a engendré un surprofit
pour le délégataire, qui déséquilibre l’économie d’ensemble du contrat. En
outre, le changement du mode de comptabilisation des produits au compte
de résultat ne permet plus, en pratique, le déclenchement du mécanisme
d’intéressement en faveur de la région. Au terme de la concession en 2025,
ce changement aura pour effet de priver la région de 13,1 M€ de recettes.

III - Évaluer la qualité du service rendu

aux usagers

Souvent, la qualité du service est mesurée à l’aune de la relation aux

usagers. En effet, le service public a pour finalité de satisfaire les publics
d’usagers auxquels il est destiné. Aussi, le critère de la satisfaction de ces
publics est un étalon important pour l’entreprise délégataire et pour
l’autorité délégante, dont l’organe délibérant est élu.

A - Assurer un suivi détaillé de la qualité de service

1 - Des indicateurs objectifs de qualité à généraliser

dans les contrats de délégation

S’agissant des services de distribution d’eau potable, la qualité de la

relation avec les usagers concerne la qualité de l’eau, la disponibilité de la
ressource, les services proposés et leur accessibilité. Le Grand Lyon280
avait intégré dix-sept indicateurs de qualité de la relation usagers au contrat
de délégation, tous repris lors du passage du service en régie. Pour sa part,
la communauté urbaine de Perpignan281 a fixé vingt-huit indicateurs282.

280 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Métropole de Lyon et EPIC « Eau du Grand Lyon –

la Régie », janvier 2024.
281 CRC Occitanie, communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole –

délégation de service public de l’eau potable et de l’assainissement collectif, juillet 2024.

282 Possibilités de télérelève, délais de branchements neufs, gestion clientèle (délais de

rendez-vous), services en ligne (disponibilité du site internet, disponibilité de l’agence

de paiement en ligne), gestion des abonnements (taux d’abonnés mensualisés,
d’abonnés prélevés), taux de réclamation et occurrences d’interruptions de service, etc.

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114 COUR DES COMPTES

En matière de transports de voyageurs, la communauté

d’agglomération du Boulonnais (Pas-de-Calais)283 a prévu quatre
indicateurs de la qualité d’exploitation (ponctualité, qualité de la desserte,
fiabilité des véhicules et traitement des réclamations). Le service rendu par
la société Vectalia Béziers Méditerranée284 est, quant à lui, suivi à travers
dix-huit indicateurs, distribués en quatre familles (exploitation,
information, billetterie et satisfaction des usagers) ; pour chaque famille,
s’appliquent des taux contractuels déclenchant un bonus ou un malus.
La qualité peut fonder l’intéressement du délégataire et déclencher
un bonus / malus révélateur de sa plus ou moins bonne prestation : dans les
cas de la société Vectalia précitée ou du Grand Besançon285, les rapports
mensuels et les autres informations transmises par l’entreprise délégataire
de transports urbains ont permis l’établissement d’un suivi annuel de la
qualité et le déclenchement de l’intéressement prévu au contrat.
A contrario, s’agissant de la délégation du train panoramique du
Puy-de-Dôme286, l’absence de suivi des indicateurs de qualité pourtant
prévus au contrat287 n’a pas permis à l’autorité délégante de déclencher les
pénalités prévues par le contrat.

2 - Mesurer la qualité perçue par des enquêtes

de satisfaction impartiales

Les collectivités délégantes se montrent souvent à l’écoute des

attentes des usagers et de leur avis sur la qualité du service public proposé.
Les possibilités d’évaluation individuelle spontanée de « l’expérience
client » vécue par les outils connectés favorisent cette orientation.
Un instrument essentiel de mesure de la qualité du service est la
réalisation d’enquêtes auprès des usagers du service. Souvent prévue par
les contrats de délégation de service public, elle peut avoir un caractère
récurrent ou cyclique - l’annualité étant souvent retenue, afin de mesurer

283 CRC Hauts-de-France, communauté d’agglomération du Boulonnais, mars 2024.

284 CRC Occitanie, Vectalia Béziers Méditerranée, septembre 2023.
285 CRC Bourgogne-Franche-Comté, communauté urbaine du Grand Besançon, mai 2021.
286 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, département du Puy-de-Dôme et société TC Dôme -

Délégation de service public pour la gestion du train panoramique des Dômes,

novembre 2023.
287 Information des voyageurs, régularité, ponctualité, disponibilité du système,

propreté, lutte contre la fraude, relations clients, traitement des réclamations.

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FAVORISER UNE MAÎTRISE ACCRUE DES DÉLÉGATIONS
DE SERVICE PUBLIC PAR LES COLLECTIVITÉS 115

l’évolution de l’activité et sa performance. Ainsi, dans le cas du service

public de l’eau, le Grand Lyon288 a souhaité une enquête de satisfaction
annuelle auprès de 1 200 usagers ; la commune de Nice289 a exigé une telle
enquête dans le cadre de sa délégation relative à la gestion des casinos.
Cet instrument est assez classique pour le transport de voyageurs.
Ainsi, le cahier des charges de la délégation de la communauté
d’agglomération du Boulonnais (Pas-de-Calais)290 prévoit un programme
pluriannuel d’enquêtes et d’études sur la satisfaction des voyageurs, réalisé
par le délégataire auprès de 250 usagers pour l’année 2022. La
communauté d’agglomération du Grand Cahors291 a exigé une enquête
portant sur l’étude des profils et des habitudes des usagers, leur degré de
satisfaction et leurs attentes ; ses résultats ont permis de mieux définir le
service à proposer lors de la reprise en régie des transports urbains. Enfin,
le syndicat des mobilités de Touraine292 a requis la réalisation d’enquêtes
de satisfaction annuelles, mais aussi « clients mystère »293 trimestrielles.
Toutefois, certains délégataires n’effectuent pas les enquêtes
prévues par le contrat de délégation. C’est le cas par exemple de
l’entreprise délégataire de l’exploitation du Zénith du Grand-Nancy294.
Le cas échéant, la qualité du service peut être évaluée par une entité
tierce, comme le classement par un organisme agréé par exemple en
matière de tourisme, la reconnaissance d’un cadre naturel préservé ou
l’appréciation des équipements et services par les visiteurs, par le biais de
note sur des sites internet.
Afin de procurer une objectivité accrue aux résultats des enquêtes
de satisfaction, il conviendrait que les contrats de délégation de services
publics prévoient de manière plus fréquente la réalisation d’enquêtes par
des tiers à l’entreprise délégataire. L’indépendance de ces prestataires de
service serait à garantir par des critères définis par le contrat de délégation.

288 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Métropole de Lyon et EPIC « Eau du Grand Lyon –

la Régie », janvier 2024.
289 CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, commune de Nice - enquête régionale sur les

casinos de jeux, septembre 2022.

290 CRC Hauts-de-France, communauté d’agglomération du Boulonnais, mars 2024.
291 CRC Occitanie, commune de Cahors et communauté d’agglomération du Grand

Cahors, juillet 2024.

292 CRC Centre-Val de Loire, syndicat des mobilités de Touraine (Cahier 2 - le service

rendu), mars 2024.

293 Dans le cadre d’enquêtes de cette nature, les enquêteurs se font passer pour des

clients ordinaires.
294 CRC Grand-Est, Métropole du Grand Nancy, Cahier sur la gestion de la salle de

spectacle du Zénith, octobre 2024.

Les délégations de gestion de services publics locaux - décembre 2024

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116 COUR DES COMPTES

B - Une participation institutionnelle ou plus directe

des usagers au fonctionnement des services délégués
Au-delà du suivi d’indicateurs et d’enquêtes mesurant la satisfaction
des usagers, une étape supplémentaire consiste à les associer au
fonctionnement des services publics délégués.

1 - Une pluralité d’enceintes institutionnelles

Prévue à l’article L. 1413-1 du CGCT, la commission consultative

des services publics locaux (CCSPL) a pour objet d’assurer l’expression
des usagers des services publics par l’intermédiaire de représentants locaux
nommés par l’organe délibérant. Elle fait ainsi participer indirectement les
citoyens au fonctionnement des services publics délégués à des entreprises
ou exploités en régie dotée de l'autonomie financière. Elle est consultée
pour avis par l'assemblée délibérante, en amont des procédures, sur tout
projet de délégation, de création d'une régie dotée de l'autonomie financière
ou de partenariat295.
À la suite de dispositions introduites par la loi n° 2022-217 du
21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la
déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action
publique locale, dite « 3DS », la représentation des usagers n’est plus
réservée à des « représentants d’associations locales » comme c’était le
cas auparavant, mais est assurée, plus largement, par des « représentants
des usagers et des habitants intéressés à la vie des services publics
locaux ». Ces représentants restent nommés par l’organe délibérant.
Grenoble Alpes Métropole a mis en place une CCSL comprenant
40 membres, dont 10 élus, 10 représentants d’associations et 20 habitants
des 49 communes de la métropole.
D’autres textes prévoient l’existence de comités d’usagers propres à
certains domaines d’activités. La loi n° 2019-1428 du 24 décembre 2019
d'orientation des mobilités, complétée par la loi n° 2021-1104 du 22 août
2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la
résilience face à ses effets, a ainsi prévu la création d’un comité des
partenaires296. Il comprend des représentants des organisations
professionnelles d’employeurs, des syndicats de salariés et des associations
d'usagers ou d’habitants, mais aussi des habitants tirés au sort. Il est

295Voir Chapitre 1-II-A supra.

296 Sa composition et ses attributions sont codifiées à l’article L. 1231-5 du code des
transports.

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FAVORISER UNE MAÎTRISE ACCRUE DES DÉLÉGATIONS
DE SERVICE PUBLIC PAR LES COLLECTIVITÉS 117

consulté au moins une fois par an et avant toute évolution substantielle de

l'offre de mobilité ou de la politique tarifaire ainsi que sur la qualité des
services et l'information fournie aux usagers.

2 - La mise en place par les collectivités d’enceintes participatives

plus proches des parties concernées

Certaines collectivités ont intégré des représentants des usagers au

sein de commissions spécifiques de leurs délégations de service public.
C’est le cas par exemple de la métropole et de la commune de Brest, qui
ont généralisé cette pratique dans des domaines variés297.
Le domaine de l’eau potable se prête particulièrement à l’association
des usagers. La communauté urbaine de Perpignan298 a mis en place une
« commission citoyenne tripartite », composée de représentants de la
communauté urbaine, de la société chargée d’exploiter le service et des
usagers ; elle est chargée de veiller au respect des droits de ces derniers.
Pour sa part, la métropole de Toulouse299 indique avoir mis en place un
comité métropolitain de l'eau et de l'assainissement afin de répondre aux
enjeux stratégiques liés à l'eau sur son territoire. Cette instance suit
l’activité des deux sociétés spécifiques créées par les entreprises
délégataires ; elle s’appuie notamment sur la participation de représentants
d’associations dans les conseils d’administration et le comité de
surveillance des deux sociétés.
La fédération nationale des collectivités concédantes et régies
(FNCCR) préconise la mise en place d’un comité facultatif d’usagers et
d’abonnés pour les réseaux de chaleur et de froid, en complément de la
CCSPL obligatoire. Un comité de cette nature a été créé par les métropoles
de Brest et de Lyon au titre de leur délégation de réseau de chaleur. De
même, la métropole de Montpellier, dans le cadre de son label « éco

297 Commission des menus (pour la DSP de fabrication et de livraison de repas), conseil
portuaire (DSP des ports, obligation prévue par le code des transports), commission des
usagers (DSP du réseau de chaleur et de froid), conseil de l’eau (DSP de l’eau et DSP
de l’assainissement), comité consultatif des partenaires (DSP des transports urbains et
DSP du stationnement).
298 CRC Occitanie, communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole –

délégation de service public de l’eau potable et de l’assainissement collectif,

juillet 2024.
299 Enquête menée en début d’année 2024 par la Cour auprès des collectivités et

groupements adhérents à l’association France urbaine.

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118 COUR DES COMPTES

réseau » du réseau de chaleur et de froid, a constitué un comité des abonnés

réparti en trois collèges (bâtiment public, résidentiel, tertiaire).
D’autres collectivités mettent en place des instances ayant pour
objet d’assurer une concertation avec les usagers les plus concernés. Ainsi,
la métropole de Toulouse300 indique avoir créé un comité métropolitain
chargé du suivi de l’installation d’une chaufferie biomasse pour alimenter
le réseau de chaleur et de froid urbain du Quartier Grand Matabiau. Cette
instance est constituée de trois collèges : élus ; représentants des bureaux
du quartier ; représentants des usagers désignés par les comités syndicaux
des huit copropriétés ayant la plus forte consommation d’énergie dudit
réseau. Ce comité a pour objet le partage des informations relatives au
réseau de chaleur et de froid urbain, en particulier le suivi de la délégation
de service public, le fonctionnement de l’installation, les pratiques d’achat
de bois, la performance énergétique et environnementale et le respect des
engagements contractuels, notamment en matière environnementale.

C - Évaluer les impacts de toute nature des délégations,

notamment pour les usagers et l’environnement
Si la qualité du service public tend à être de plus en plus contrôlée,
ses impacts ne sont en revanche pas pleinement évalués.
Un premier impact concerne la sécurité des personnes et des biens.
Le contrôle de la chambre régionale des comptes Occitanie sur la société
des transports de Montpellier TaM301 a permis de constater que le besoin
d’entretien des voies de tramway était insuffisamment couvert par le
programme d’investissement prévisionnel. Cette insuffisance affecte la
sécurité et le confort des voyageurs. Fin 2019, une collision entre deux
tramways a occasionné 41 blessés.
Un autre impact, notamment pour les services publics industriels et
commerciaux, a trait à l’environnement et au milieu naturel. Ainsi, la
réalisation d’une station d’épuration par la communauté de communes du
Briançonnais (Hautes-Alpes)302 n’a pas pris en compte le sous-

300 Idem.
301 CRC Occitanie, Société d’économie mixte locale TaM, délégataire de l’exploitation
du réseau des transports publics de Montpellier Métropole Méditerranée, février 2023.
302 CRC Provence-Alpes-Côte d’Azur, communauté de communes du Briançonnais

(Hautes-Alpes) 2e cahier : L’exercice de la compétence du service public de l’eau,

février 2024.

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FAVORISER UNE MAÎTRISE ACCRUE DES DÉLÉGATIONS
DE SERVICE PUBLIC PAR LES COLLECTIVITÉS 119

dimensionnement de l’infrastructure livrée. Celle-ci ne pourra assumer la

charge de 12 000 équivalents habitants supplémentaires prévue par le
schéma de cohérence territoriale (2030) et ne paraît pas en mesure de
résorber les situations de plus en plus fréquentes de débordements d’eaux
usées dans la Durance, avec des effets de toxicité sur le milieu naturel.
De même, la SEM d’exploitation du thermalisme et du tourisme de
Néris-Les-Bains (Allier)303, pourtant confrontée à deux épisodes similaires
en 2012 et 2013, a subi une fermeture de huit mois par arrêté préfectoral
en 2020-2021, en raison d’une contamination des eaux thermales par des
bactéries. Tout en limitant le nombre de curistes afin de préserver la qualité
bactérienne, l’établissement continue à rejeter dans le milieu naturel, sans
traitement, des eaux usées et chaudes.
Parfois, les hypothèses retenues pour équilibrer le modèle
économique du service vont à l’encontre des objectifs environnementaux.
Le candidat retenu par la communauté urbaine de Perpignan pour la
délégation de distribution de l’eau304 a fondé ses hypothèses économiques
sur une croissance dynamique de l’assiette de facturation – autrement dit
du nombre de mètres cubes vendus, en contradiction avec les politiques
publiques d’incitation à la sobriété et à l’économie des ressources
naturelles, et ce alors même que le département des Pyrénées orientales
connaît une situation croissante de stress hydrique.
Enfin, l’impact des prix du service sur l’usager et son comportement
ou sur les coûts du délégataire n’est que partiellement analysé. À cet égard,
l’ensemble des incidences du passage à la gratuité de certains services ne
sont pas toujours examinées a priori. Le Syndicat intercommunal des
transports urbains de l’agglomération du Calaisis (Pas-de-Calais) anticipait
une hausse de leur fréquentation. Mais la plus forte mobilisation du matériel
roulant qui en résulte ne l’a pas conduit à prévoir un plan de renouvellement
plus rapide, pouvant déboucher sur un endettement accru305.

303 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, société d’économie mixte d’exploitation du

thermalisme et du tourisme de Néris-les-Bains – SEMETT, mars 2024.
304 CRC Occitanie, communauté urbaine Perpignan Méditerranée Métropole –

délégation de service public de l’eau potable et de l’assainissement collectif, juillet 2024.

305 CRC Hauts-de-France, syndicat intercommunal des transports urbains de

l’agglomération du Calaisis, mars 2024.

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120 COUR DES COMPTES

IV - Élargir les possibilités de choix du nouveau

délégataire et du mode de gestion du service

Maîtriser pleinement la gestion de son service public suppose, pour

la collectivité, de pouvoir changer de délégataire, voire de mode de gestion.
Cela nécessite d’anticiper cette possibilité dans le cadre même du contrat
de délégation. À cet égard, il convient de prévoir les conditions de la fin du
contrat dès le contrat initial, à un moment où la collectivité est dans un
rapport de force plus favorable avec son délégataire.

A - Anticiper les conséquences d’une résiliation

unilatérale avant le terme du contrat de délégation
L’autorité délégante peut résilier le contrat de délégation en cas de
faute d’une gravité suffisante du délégataire ou pour un motif d’intérêt
général306. Lorsque la personne publique résilie le contrat avant son terme
normal, le délégataire a droit à l'indemnisation du préjudice qu'il subit à
raison du retour anticipé des biens, à titre gratuit, dans le patrimoine de la
personne publique s'ils n'ont pas été totalement amortis307.
En cas de résiliation pour un motif d’intérêt général, l’entreprise
délégataire a droit à la réparation intégrale du préjudice résultant pour elle
de la résiliation anticipée du contrat308. Cette indemnisation prend en
compte les dépenses engagées, ainsi que le manque à gagner du titulaire309.
Le risque financier pesant sur le délégant est illustré par la résiliation
unilatérale de la délégation de stationnement en 2012 par la commune de
Fontainebleau310. Le tribunal administratif a condamné la commune à
verser à l’ancien délégataire des sommes au titre de la valeur nette

306 Article L. 3136-3 du code de la commande publique. Voir aussi CE, n° 81131 du
2 février 1987, Société T.V. 6.
307 Article L. 3136-10 du code de la commande publique, qui fixe les règles

d’indemnisations depuis le 1er avril 2019. Voir aussi CE, n°383208, 4 mai 2015, Société
Domaine Porte des neiges.
308 CE, n° 41178, 23 mai 1962, Ministre des Finances c/ Société financière

d’exploitation industrielle.
309 CE, n° 61871, 18 novembre 1988, Ville d'Amiens et Société d'exploitation du parc

de stationnement de la gare routière d'Amiens.

310 CRC Île-de-France, communauté d’agglomération du pays de Fontainebleau -

Cahier n°1 : la gestion déléguée, avril 2024.

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FAVORISER UNE MAÎTRISE ACCRUE DES DÉLÉGATIONS
DE SERVICE PUBLIC PAR LES COLLECTIVITÉS 121

comptable des investissements (2,48 M€) et du manque à gagner sur

dix années (2,2 M€).
La jurisprudence précise le mode de calcul permettant, en l’absence
de stipulations contractuelles, de calculer l’indemnité due au délégataire en
cas de résiliation. Les parties au contrat sont libres de fixer cette indemnité
à un montant inférieur. En revanche, elles ne peuvent prévoir une
indemnité versée au délégataire supérieure au montant résultant de
l’application de la jurisprudence, qui contreviendrait alors à l’interdiction
faite aux personnes publiques de consentir des libéralités311.
Afin de limiter l’indemnisation du titulaire en cas de résiliation
unilatérale anticipée, certaines collectivités prévoient une indemnisation
partielle du manque à gagner dans le contrat de délégation. Ainsi, la
délégation Nord Est passée par Rennes métropole312 pour son chauffage
urbain prévoit une indemnisation ne couvrant pas entièrement les bénéfices
en cas de résiliation unilatérale, ce qui constitue une bonne pratique.
A contrario, certaines délégations comportent des conditions de
résiliation particulièrement défavorables à la collectivité. La commune de
Vittel313 a accepté le projet de l’unique candidat à la délégation des thermes
afin d’éviter de remettre en cause la totalité des projets d’investissements
portés par le pôle privé, élément essentiel de son projet stratégique « Vittel
Horizon 2030 ». L’indemnité prévue par le contrat en cas de résiliation
pour motif d’intérêt général couvre des activités extérieures au périmètre
de la délégation (hôtel et palmarium). C’est également le cas de l’indemnité
de résiliation du contrat pour faute grave. Les clauses du contrat s’écartent
ainsi de la jurisprudence du Conseil d’État314 au détriment des intérêts de
la collectivité. Elles font obstacle à une résiliation anticipée du contrat à
son initiative.

La résiliation unilatérale d’un contrat de délégation de la gestion d’un
service public est source de tensions avec l’entreprise qui l’exploite. Les
collectivités ont intérêt à anticiper cette éventualité dès la négociation du

311 CE, 402251, 29 juin 2018, communauté de communes de la vallée de l'Ubaye, pour
les indemnités au titre des biens de retour, et CE, 455186, 16 décembre 2022, société
Grasse-Vacances, s’agissant du manque à gagner.
312 CRC Bretagne, Rennes Métropole - Service public de chauffage urbain, octobre

2020.
313 CRC Grand Est, commune de Vittel, octobre 2017.
314 Résiliation pour motif d’intérêt général : CE, 334280, 4 mai 2011, CCI de Nîmes.

Indemnisation des biens en cas de résiliation : CE, 422104, 27 janvier 2020, Toulouse
Métropole. Voir aussi article L. 3136-10 du code de la commande publique.

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122 COUR DES COMPTES

contrat initial, en déterminant a priori dans le cadre de ce dernier les

conséquences financières et matérielles d’une résiliation anticipée pour motif
d’intérêt général à leur initiative, à un moment où elles sont placées dans un
rapport plus favorable avec les entreprises délégataires qu’elles ont choisies.

B - Conclure un protocole de fin de contrat

L’article L. 2224-11-4 du CGCT fixe un délai minimal de six mois
avant l’échéance du contrat pour la transmission par l’entreprise
délégataire à la collectivité délégante du fichier des abonnés, des
caractéristiques des compteurs et des plans des réseaux d'eau et
d'assainissement. Toutefois, ces dispositions concernent le seul domaine de
l’eau et de l’assainissement. Même pour ce dernier, elles ne suffisent pas à
régler l’ensemble des actions à mettre en œuvre par l’entreprise délégataire
afin de garantir la bonne exécution du contrat jusqu’à son terme alors
qu’elle n’est pas encore certaine d’être reconduite.
L’entreprise délégataire doit assurer la continuité du service public,
sans dégradation de ce dernier, même lorsque la collectivité décide de ne
pas la retenir dans le cadre d’une nouvelle délégation ou de changer le
mode de gestion du service. La présence au contrat de clauses de pénalités
et de mise en demeure contribue à protéger les intérêts de la collectivité et
des usagers du service public.
Sur ce point, la communauté d’agglomération du Grand Cahors315,
qui a repris en régie les transports urbains sans retenir l’ancienne entreprise
délégataire comme titulaire du marché public qu’elle a contracté, a dû
mettre en demeure cette dernière, puis déclencher les clauses de pénalités
prévues en cas de manquement répété aux obligations contractuelles afin
de faire rétablir l’ensemble des services de transports et d’accéder à des
informations nécessaires à la reprise en régie. Une négociation amiable
s’en est suivie pour trouver une issue au règlement de factures rejetées pour
défaut de service fait. Elle a débouché sur un protocole d’accord afin de
régler le solde financier de la délégation.
La signature, une ou deux années à l’avance, avant que l’entreprise
délégataire sache le cas échéant qu’elle n’est pas reconduite, d’un protocole
de fin de contrat, assorti de pénalités, apparaît nécessaire afin de fixer un
calendrier précis et les principales obligations de l’entreprise délégataire en
matière notamment d’inventaire détaillé (biens de retour et de reprise), de

CRC Occitanie, commune de Cahors et communauté d’agglomération du Grand

315

Cahors, juillet 2024.

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FAVORISER UNE MAÎTRISE ACCRUE DES DÉLÉGATIONS
DE SERVICE PUBLIC PAR LES COLLECTIVITÉS 123

constatation de l’état des biens remis par le délégataire, de transferts

éventuels de personnel, de devenir des provisions, de rachats des biens, ou
encore de transfert des systèmes d’information et des données.
Sur ce dernier point, l’arrivée d’un nouveau délégataire ou une
reprise en régie suppose le transfert d’une partie du système d’information
et de la plupart des données qu’il contient. Lorsque le système
d’information n’est pas transféré, le nouveau délégataire doit en déployer
un nouveau. En cas de reprise en régie, l’ensemble des logiciels doit être
soit transféré à la collectivité en tant que bien de retour ou en application
du contrat, soit mis en place ex nihilo, avec des coûts et des délais pouvant
être significatifs. Malgré un contrat très précis en matière de transmission
des données, la métropole de Lyon316 a ainsi mis deux années pour mener
à bien le projet de reprise en régie de la production et de la distribution de
l’eau au 1er janvier 2023. Si la précision du contrat a facilité la reprise en
régie, il a dû être complété par un protocole de fin de contrat précisant
notamment les obligations des parties en matière de règlement général sur
la protection des données (RGPD), règlement européen du 24 mai 2016
intervenu en cours de contrat, s’agissant des ressources humaines et de la
relation avec les usagers. En raison de la durée des délégations, le cadre
légal évolue fréquemment entre la conclusion et la fin du contrat.


La perspective d’un changement de titulaire de la délégation de
service public ou d’une reprise en régie du service peut avoir un effet
désincitatif sur le respect de ses engagements contractuels par l’entreprise
délégataire. Plus généralement, l’arrivée à son terme d’un contrat de
délégation appelle la définition des actions à mettre en œuvre pour assurer
la continuité du service.
Afin de préserver leurs intérêts, les collectivités ont intérêt à
conclure avec l’entreprise délégante, une ou deux années à l’avance, un
protocole d’accord visant à sécuriser le bon fonctionnement du service
public jusqu’au terme de la délégation et la transmission des informations
nécessaires à la continuité du service.

316CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Métropole de Lyon et EPIC « Eau du Grand Lyon –

la Régie », janvier 2024.

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124 COUR DES COMPTES

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS __________

Les délégations de gestion de services publics ne doivent pas

conduire à une déresponsabilisation pour les collectivités ; il convient au
contraire qu’elles exercent un contrôle plein et entier sur leurs
délégataires. À cette fin, elles doivent être mieux mises en mesure d’exercer
ce contrôle, mais aussi en investir pleinement l’ensemble des aspects, en
élevant le niveau d’expertise de leurs services.
Au-delà de la production du rapport du délégataire prévu par les
textes, les collectivités doivent accéder aux données de gestion collectées
ou produites par les délégataires. Si la réglementation prévoit un accès à
ces données pendant l’exploitation de la délégation, des dispositions
restrictives empêchent les collectivités d’accéder à première demande à
des données importantes pour leur contrôle du fonctionnement et de la
situation économique des délégations. Il convient de les lever. Que la
réglementation évolue ou pas, les collectivités doivent veiller à prévoir au
contrat de délégation une description exhaustive des données financières
et de gestion nécessaires à un suivi précis des conditions et des résultats
de l’exploitation du service. Elles doivent aussi s’attacher à obtenir ces
informations quand elles ne leur sont pas communiquées.
La qualité du service produit par le délégataire gagnerait à être
mieux évaluée. Cela passe par la contractualisation d’indicateurs devant
faire l’objet d’un suivi précis – certains ayant pour conséquence de
déclencher des pénalités ou, au contraire, un intéressement pour le
délégataire. Les usagers du service sont souvent associés au suivi des
délégations, par des enquêtes de satisfaction, voire par leur participation
à des instances de gouvernance (comités d’usagers, représentants
d’habitants). Une acception plus large de la qualité du service paraît
cependant nécessaire (sécurité des usagers, environnement).
Enfin, les collectivités doivent anticiper la fin de l’exécution des
contrats et l’éventualité d’un changement de titulaire, voire de mode de
gestion (retour en régie, attribution à une société publique locale). Afin de
prévenir des pertes à leur détriment, elles doivent veiller à ce que le contrat
de délégation prévoit un inventaire précis des immobilisations matérielles
et immatérielles, qui distingue les biens de retour, de reprise et propres à
l’entreprise délégataire. Il est par ailleurs opportun que le contrat de
délégation prévoie des clauses protectrices en leur faveur en cas de
résiliation unilatérale. Enfin, il est utile qu’elles conviennent avec les
délégataires, à un moment où ils ne sont pas assurés d’être reconduits, de
protocoles de fin de contrat garantissant l’exécution de leurs obligations
contractuelles jusqu’au terme de la délégation et la continuité du service.

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FAVORISER UNE MAÎTRISE ACCRUE DES DÉLÉGATIONS
DE SERVICE PUBLIC PAR LES COLLECTIVITÉS 125

La Cour formule les recommandations suivantes à l’attention des

ministères concernés ;
4. modifier l’article L. 3131-2 du code de la commande publique, afin de
permettre aux autorités concédantes d’obtenir à première demande
l’ensemble des données et des bases de données collectées ou
produites à l'occasion de l'exploitation du service public faisant l'objet
du contrat de délégation, quelle que soit la date de la consultation ou
celle de la publication de l’avis de concession (ministère chargé de
l’économie) ;
5. porter de six à dix-huit mois avant l’échéance du contrat de délégation
le délai minimal fixé par l’article L. 2224-11-4 du code général des
collectivités territoriales pour la transmission par l’entreprise
délégataire à la collectivité délégante du fichier des abonnés, des
caractéristiques des compteurs et des plans des réseaux d'eau et
d'assainissement (ministères chargés de l’économie et des collectivités
territoriales).
En outre, elle propose les leviers d’action suivants à l’attention des
collectivités territoriales et des groupements de collectivités qui délèguent
la gestion de services publics :
4. dans le cadre du contrat de délégation de service public ou d’avenants
ultérieurs, définir exhaustivement les données et les bases de données
collectées ou produites à l'occasion de l'exploitation du service public
visées par l’article L. 3131-2 du code de la commande publique qui
sont communiquées à l’autorité délégante ;
5. dans le cadre du contrat de délégation de service public et de ses
avenants ultérieurs, identifier précisément les biens de retour, de
reprise et propres à l’entreprise délégataire, immatériels comme
matériels, prévoir les modalités d’un suivi détaillé de l’inventaire de
ces trois catégories de biens et assurer ce suivi tout au long de la vie
du contrat ;
6. prévoir dès le contrat initial les conséquences d’une résiliation
anticipée de la délégation de service public pour l’entreprise
délégataire et l’autorité délégante ;
7. conclure avec l’entreprise délégante, une ou deux années à l’avance,
un protocole d’accord visant à sécuriser le bon fonctionnement du
service public jusqu’au terme de la délégation et la transmission des
informations nécessaires à la continuité du service.

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 Liste des abréviations

AFA.............. Agence française anticorruption

AMO ............ Assistance à maîtrise d’ouvrage
BOAMP ....... Bulletin officiel des annonces des marchés publics
CA ................ Communauté d’agglomération
CAA ............. Cour administrative d’appel
CCP .............. Code de la commande publique
CCSPL ......... Commission consultative des services publics locaux
CDSP............ Commission des délégations de services publics
CE ................ Conseil d’État
CGCT ........... Code général des collectivités territoriales
CJCE ............ Cour de justice des Communautés Européennes
CJUE ............ Cour de justice de l'Union européenne
CRC.............. Chambre régionale des comptes
CU ................ Communauté urbaine
DAJ .............. Direction des affaires juridiques des ministères financiers
DGCL ........... Direction générale des collectivités locales
EPCI ............. Établissement public de coopération intercommunale
EPIC ............. Établissement public à caractère industriel et commercial
EPL .............. Entreprise publique locale
ETP .............. Emploi exprimé en équivalent temps plein
FEADER ...... Fonds européen agricole pour le développement rural
FIN INFRA .. Mission nationale d'appui au financement des infrastructures
FNCCR ........ Fédération nationale des collectivités concédantes et régies
IGD .............. Institut de la gestion déléguée
INSEE .......... Institut national de la statistique et des études économiques
OECP ........... Observatoire économique de la commande publique
RGPD ........... Règlement général de protection des données
ROD ............. Rapport d’observations définitives
ROP .............. Rapport d’observations provisoires
SDIS ............. Service départemental d'incendie et de secours
SEM ............. Société d’économie mixte

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128 COUR DES COMPTES

SEMOP ........ Société d'économie mixte à opération unique

SISPEA ........ Système d'information sur les services publics d'eau
et d'assainissement
SPA .............. Service public à caractère administratif
SPIC ............. Service public à caractère industriel et commercial
SPL ............... Société publique locale
TVA ............. Taxe sur la valeur ajoutée

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 Annexes

Annexe n° 1 : la prévention des conflits d’intérêts relatifs

aux entreprises prestataires d’assistance
à maîtrise d’ouvrage ...........................................................130
Annexe n° 2 : la concentration des entreprises délégataires
de la gestion de services publics
dans certains domaines .......................................................132
Annexe n° 3 : l’organisation déséquilibrée d’un domaine
qui rejaillit sur les délégations : le très haut débit ..............135
Annexe n° 4 : les données comptables et relatives à la qualité
que doit comprendre le rapport du concessionnaire............137

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130 COUR DES COMPTES

Annexe n° 1 : la prévention des conflits d’intérêts

relatifs aux entreprises prestataires d’assistance
à maîtrise d’ouvrage
Lorsqu’elles recourent à des cabinets privés, les collectivités doivent
veiller à prévenir les risques de conflits d’intérêts, afin d’éviter que le
cabinet retenu ne l’oriente vers une entreprise avec laquelle il est en relation
d’affaires ou ne favorise l’acceptation de clauses trop favorables à cette
entreprise. À cette fin, elles doivent notamment demander au cabinet la
composition de son chiffre d’affaires.
Un cabinet participant au déroulement d’une procédure de passation
doit éviter tout conflit d'intérêts317. Il ne doit pas fournir à certains candidats
des informations privilégiées susceptibles de les avantager pour
l'élaboration de leurs offres ou restreindre l'accès au marché en définissant
le besoin ou les spécifications techniques318.
Toutefois, l’entreprise qui rend des prestations d’assistance à
maîtrise d’ouvrage peut collaborer ponctuellement avec l'un des candidats
au marché, pourvu que l'égalité entre les candidats ait été préservée319.
A contrario, la participation d’une consultante à la rédaction des avis
d’appel à la concurrence et du dossier de consultation, aux réunions de
sélection des candidatures, à leur analyse et à la négociation, suivie d’une
embauche par l’entreprise à laquelle la délégation a été attribuée affecte
l’impartialité de la procédure suivie320.

317 L’article L. 3123-10 du code de la commande publique définit le conflit d’intérêts

comme la « situation dans laquelle une personne qui participe au déroulement de la
procédure de passation du contrat de concession ou est susceptible d'en influencer
l'issue a, directement ou indirectement, un intérêt financier, économique ou tout autre
intérêt personnel qui pourrait compromettre son impartialité ou son indépendance dans
le cadre de la procédure de passation du contrat de concession ».
318 CJCE, 3 mars 2005, Fabricom SA, aff. C-21/03 et C-34/03.
319 CE, 24 juin 2011, Société Autostrade, n° 347720.
320 CAA de Paris, 18PA01529 et 18PA01581, 10 juillet 2019.

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ANNEXES 131

Lorsqu’elles recourent à un cabinet de conseil, les collectivités

peuvent prévoir des conditions de participation321 de nature à garantir son
indépendance, son impartialité et l’absence de conflit d’intérêts322.
Même si l’acheteur public ne peut exiger la production de
documents portant sur l'actionnariat de la société ou permettant d'établir les
liens juridiques éventuels entre une entreprise candidate et une entreprise
titulaire d'un marché d’assistance à maîtrise d’ouvrage323, il peut prévoir
dans les cahiers des clauses administratives particulières, des clauses
d’exécution relatives aux conflits d’intérêts et des mesures auxquelles
s’engage le titulaire pour les prévenir ou y remédier. Ainsi, une collectivité
peut, par exemple, intégrer à un contrat d’assistance à maîtrise d’ouvrage
une clause imposant à son titulaire de divulguer, sur simple demande, les
liens qui l’uniraient aux opérateurs présentant leur candidature lors d'une
procédure de passation ultérieure324.
La survenance d’un conflit d’intérêts au cours de l’exécution du
contrat peut l’entacher de nullité si elle est constitutive d’un dol325, ou peut
justifier une résiliation pour motif d’intérêt général lorsqu’elle n’est pas
liée à une faute du cocontractant. Une résiliation pour faute est possible si
le cocontractant a sciemment occulté l’existence d’un conflit d’intérêts ou
méconnu les obligations déontologiques prévues par le contrat.

321 L’article L. 2142-1 du code de la commande publique prévoit que l’acheteur peut
imposer aux candidats des conditions propres à garantir qu'ils disposent de l'aptitude à
exercer l'activité professionnelle, de la capacité économique et financière ou des
capacités techniques et professionnelles nécessaires à l'exécution du marché.
322 Dans sa décision n° 466740 du 12 avril 2023, le Conseil d’État interprète l’article

L. 2142-1 du code de la commande publique à la lumière de l'article 58 de la directive

2014/24/UE du 26 février 2014, et en déduit qu'un pouvoir adjudicateur peut considérer
qu'un opérateur économique ne possède pas les capacités professionnelles requises
lorsqu'il a établi que l'opérateur économique se trouve dans une situation de conflit
d'intérêts qui pourrait avoir une incidence négative sur l'exécution du marché.
323 CAA de Paris, 6 novembre 2001, Commune de Saint-Maur-des-Fossés.
324 CE, 24 juin 2011, Société Autostrade, n° 347720.
325 CE, 25 novembre 2021, Corsica networks, n° 454466.

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132 COUR DES COMPTES

Annexe n° 2 : la concentration des entreprises

délégataires de la gestion de services publics
dans certains domaines

Les transports urbains de voyageurs

Pour la gestion des transports urbains de voyageurs, où les
délégations de services publics représentent environ 80 % des modes de
gestion, trois sociétés (la RATP, Kéolis et Transdev) se partagent environ
90 % des revenus. La RATP opère sur l’Île-de-France, en étant désormais
concurrencée par les deux autres sociétés qui interviennent sur l’ensemble
du territoire : Transdev et Keolis gèrent respectivement 140 et 90 réseaux
urbains. Les réseaux de certaines métropoles sont gérés en régie (Marseille
et Toulouse) ou par une société publique locale (Strasbourg).
La concentration des opérateurs privés pourrait affecter la réalité de
la mise en concurrence. Sur ce point, on peut constater que plusieurs
opérateurs se sont portés candidats pour certaines délégations de transports
publics de voyageurs (tramways et autobus de la métropole du Grand
Besançon326, tramway du département de Haute-Savoie327), mais pas pour
toutes (seul le délégataire sortant a candidaté pour la gestion des transports
de bus de la communauté d’agglomération de Flers dans l’Orne328).
L’absence d’allotissement géographique et d’importants besoins
d’investissement, liés notamment au développement de lignes de tramway
et de bus à haut niveau de service, peuvent conduire les collectivités à
privilégier la candidature de sociétés dotées d’une certaine envergure
technique et financière.
Selon les projets, la présence des grands opérateurs peut ainsi
dissuader la concurrence de petites entreprises. Il en va de même lorsque
ces grands opérateurs sont actionnaires de SEM. Transdev détient ainsi
20 % des parts sociales de la TaM à Montpellier329 et 15 % de celles de
SEMITAN330 à Nantes. Selon la fédération des entreprises publiques
locales, ces deux dernières situations seraient cependant des cas isolés.

326 CRC Bourgogne Franche-Comté, Communauté urbaine du Grand Besançon,

mai 2021.
327 CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Département de la Haute-Savoie, juillet 2024.
328 CRC Normandie, Communauté d’agglomération de Flers agglo, avril 2023.
329 CRC Occitanie, SEM Transport de l’agglomération de Montpellier, juillet 2022.
330 CRC Pays de la Loire, Société d’économie mixte des transports de l’agglomération

nantaise, février 2022.

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ANNEXES 133

Plusieurs facteurs déterminent l’activité des opérateurs. Le premier

est la fréquentation ou la consommation, ce qui pourrait expliquer une
moindre participation aux délégations des agglomérations de moins de
50 000 habitants dans le secteur des transports par exemple. En effet, les
deux-tiers des trajets sont réalisés en automobile et cette proportion atteint
près de 80 % dans les communes rurales, généralement moins bien
desservies par les transports publics.

L’eau et l’assainissement
Dans le secteur de l’eau potable, les délégations représentent
environ 58 % du marché, contre 64 % environ en 2008, à la suite
notamment de reprises en régie. Véolia et Suez concentrent les trois quarts
de ce marché. L’OPA menée par Véolia sur Suez en 2022 lui a permis
d’intégrer une grande partie des activités internationales de ce dernier, mais
la concurrence de ces deux groupes est maintenue en France. Un troisième
acteur, la Saur, mène une politique active de développement externe.
Le dernier rapport de l’observatoire de la « Loi Sapin »331 relève que
« le nombre moyen d’offres remises par procédure par les opérateurs reste
limité ». Selon les données établies par la Cour en consultant les avis
d’attributions de concession dans le secteur de l’eau et de l’assainissement
publiés au BOAMP, une seule entreprise s’est portée candidate pour
25 appels d’offres sur 65 (soit 38 %) pour les avis publiés en 2022, et 16
sur 60 (soit 27 %) pour les avis publiés en 2023.

Les déchets
Véolia et Suez sont également des acteurs majeurs de la collecte et
du traitement des déchets ménagers. Comme pour l’eau et l’assainissement,
la concurrence entre les deux groupes a été maintenue en France. Un autre
acteur majeur est le groupe Derichebourg environnement.
Dans les secteurs de l’eau ou des déchets, un objectif essentiel est la
diminution de la consommation ou des matériaux à retraiter. Les
entreprises du secteur cherchent donc à valoriser leurs capacités
d’innovation, par exemple dans la réutilisation des eaux usées ou le
recyclage. Les groupes internationaux ont des moyens dont ne disposent
pas les entreprises de plus petite taille et des arguments techniques
importants à faire valoir vis-à-vis des collectivités territoriales.

331 Observatoire des données sur les services publics d’eau et d’assainissement
(observatoire de la loi « Sapin »), septembre 2024.

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134 COUR DES COMPTES

Les parkings
Le marché des parkings publics repose principalement sur quatre
sociétés (Indigo, EFFIA, Q-Park et Transdev). Plusieurs d’entre elles sont
présentes au capital de SEM. Cette concentration peut dissuader des
entreprises de petite taille de se porter candidates, mais ne retire pas aux
collectivités, tout au moins de grande taille, la possibilité de mettre en
concurrence une pluralité d’opérateurs. À Paris, la société Indigo gère un
peu plus de la moitié (55 %) du parc des stationnements publics, suivie par
la SAEMES (37 %), dont EFFIA possède un tiers du capital.

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ANNEXES 135

Annexe n° 3 : l’organisation déséquilibrée

d’un domaine qui rejaillit sur les délégations :
le très haut débit
Les délégations de service public passées par les collectivités
territoriales pour déployer un réseau de communication électronique à très
haut débit332 (THD) s’inscrivent dans un cadre européen et français. Lancé
en 2013, le plan France Très Haut Débit visait à la couverture de l’ensemble
des locaux en THD à l’horizon 2022. L’objectif actuel est d’atteindre un
déploiement complet de la fibre optique sur l'ensemble du territoire à
l'horizon 2025.
Trois types de zones ont été définies dès 2010 :
- la zone très dense (106 communes), où il est économiquement viable
que plusieurs opérateurs déploient leurs réseaux THD jusqu’à
l’abonné.
- la zone moins dense d’initiative privée (3 600 communes), sur
lesquelles un appel à manifestation d’intentions d’investissement a été
lancé à partir de 2010. Un seul opérateur par zone s’est engagé à rendre
les locaux raccordables.
- la zone moins dense d’initiative publique, qui n’a suscité l’intérêt
d’aucun opérateur privé. Les déploiements y sont réalisés par les
collectivités territoriales dans le cadre de réseaux d’initiative publique
(RIP).
Dans un rapport de 2017 sur les réseaux fixes de haut et très haut
débit, la Cour estimait que la totalité de l’investissement nécessaire
(raccordement final inclus) s’élèverait à 35 Md€, dont 24 Md€ (68 %) pour
la zone d’initiative publique. Elle rappelait que cette zone regroupait 43 %
des lignes et 90 % de la superficie du territoire.
Le zonage et l’organisation juridique retenus attribuent donc les
zones rentables au secteur privé et les zones non rentables au secteur
public, ce qui est générateur d’importantes dépenses publiques. La
couverture des zones peu denses, notamment rurales et de montagne,
repose principalement sur les collectivités et minoritairement sur la
solidarité nationale. En effet, le soutien de l'État n’atteignait que 3,5 Md€
à fin 2022 et le fonds d’aménagement numérique du territoire prévu par la

332Le très haut débit correspond à une transmission supérieure ou égale à 30 mégabits
par seconde.

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136 COUR DES COMPTES

loi n° 2009-1572 du 17 décembre 2009 relative à la fracture numérique n’a

pas été abondé.
Si le taux de couverture progresse, des divergences notables
subsistent entre zones : la part des foyers raccordables en fibre optique
s’établit au 30 juin 2023 à 92 % en zone très dense, 90 % en zone moins
dense d’initiative privée et 74 % en zone d’initiative publique. En outre, le
coût des dernières prises desservies risque d’être exponentiel, ce qui
pourrait menacer l’atteinte de l’objectif de 100 % de desserte.
À titre d’exemple, le syndicat mixte Seine-et-Marne numérique333 a
prévu de desservir 100 % des foyers du département, soit 320 000 prises, à
horizon 2026. Le département, la région et les EPCI lui ont attribué au total
126 M€ de subventions d’investissement entre 2013 et 2023 et l’État
45 M€. Si le coût moyen à la prise est estimé à 730 €, il atteint 10 447 €
pour les sites isolés (2 708 prises).

333 CRC Ile-de-France, syndicat mixte « Seine-et-Marne Numérique », février 2024.

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ANNEXES 137

Annexe n° 4 : les données comptables et relatives

à la qualité que doit comprendre le rapport
du concessionnaire
L’article L. 3131-5 du code de la commande publique impose au
concessionnaire la production d’un rapport annuel comportant notamment
les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution du
contrat de concession (1) et une analyse de la qualité des ouvrages ou des
services (2). Ces obligations sont précisées par les articles R. 3131-3
et R. 3131-4 du code de la commande publique.
1 - Les données comptables
L’article R. 3131-3 du code de la commande publique prévoit que
le rapport doit comprendre :
- le compte annuel de résultat de l'exploitation de la concession
rappelant les données présentées l'année précédente au titre du contrat
en cours. Pour l'établissement de ce compte, l'imputation des charges
s'effectue par affectation directe pour les charges directes et selon des
critères internes issus de la comptabilité analytique ou selon une clé
de répartition dont les modalités sont précisées dans le rapport pour
les charges indirectes, notamment les charges de structure ;
- une présentation des méthodes et des éléments de calcul économique
annuel et pluriannuel retenus pour la détermination des produits et
charges directs et indirects imputés au compte de résultat de
l'exploitation, les méthodes devant être identiques d'une année sur
l'autre sauf modification exceptionnelle et dûment motivée ;
- un état des variations du patrimoine immobilier intervenues dans le
cadre du contrat ;
- un état des autres dépenses de renouvellement réalisées dans l'année
conformément aux obligations contractuelles ;
L’article R. 3131-4 est encore plus précis puisqu’il ajoute :
- un compte rendu de la situation des biens et immobilisations
nécessaires à l'exploitation du service public concédé, comportant
notamment une description des biens et, le cas échéant, le programme
d'investissement, y compris au regard des normes environnementales
et de sécurité ;
- un état du suivi du programme contractuel d'investissements en
premier établissement et du renouvellement des biens et
immobilisations nécessaires à l'exploitation du service public concédé

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138 COUR DES COMPTES

ainsi qu'une présentation de la méthode de calcul de la charge

économique imputée au compte annuel de résultat d'exploitation de la
concession ;
- un inventaire des biens désignés au contrat comme biens de retour et
de reprise du service concédé ;
- les engagements à incidences financières, y compris en matière de
personnel, liés à la concession et nécessaires à la continuité du service
public.
2 - Une analyse de la qualité des ouvrages ou des services
L’article R. 3131-3 du code de la commande publique prévoit que
le rapport annuel du concessionnaire doit comprendre une analyse
comportant tout élément qui permette d'apprécier la qualité des services
exploités et les mesures proposées par le concessionnaire pour une
meilleure satisfaction des usagers. La qualité des services est notamment
appréciée à partir d'indicateurs, proposés par le concessionnaire ou
demandés par l'autorité concédante et définis par voie contractuelle.
L’article R. 3131-4 du code de commande publique prévoit que doit
être joint au rapport annuel du concessionnaire une annexe comprenant un
compte rendu technique et financier comportant les informations utiles
relatives à l'exécution du service, notamment les tarifs pratiqués, leur mode
de détermination et leur évolution, ainsi que les autres recettes
d'exploitation.

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