Dissertation : « Le Conseil Constitutionnel sous la Ve République »
Eléments de correction à développer
[Phrase d’accroche] « La loi peut tout faire, la loi ne peut mal faire ». Cette célèbre
formule de Jean-Jacques Rousseau explique en partie la tradition française selon
laquelle la loi ne pouvait être remise en cause, notamment par le biais d’un contrôle
de constitutionnalité.
[Entonnoir et définitions] De ce point de vue, la création du Conseil constitutionnel
par la Constitution de 1958 marque une rupture au regard de l’histoire
constitutionnelle. En effet, le traditionnel légicentrisme né de la Révolution a pendant
longtemps fait obstacle à l’implantation du contrôle de constitutionnalité, quand bien
même la constitution était reconnue comme la norme suprême. On comprend que
cette conception de la loi, comme expression de la volonté générale, est difficilement
compatible avec l’instauration d’un véritable organe de contrôle de la volonté
nationale, indépendant du pouvoir politique comme peut l’être un organe
juridictionnel.
Ainsi, la proposition d’E. Sieyès en 1795 de créer une « jurie
constitutionnaire », les expériences de contrôle par le Sénat sous le Premier Empire
et le Second Empire, de même que la création d’un Comité constitutionnel par la
Constitution de 1946, ont toutes été des échecs pour différentes raisons. Il s’agissait
d’organes politiques au regard de leur composition (dignitaires du régime, membres
des assemblées), dont les compétences et les modalités de saisine étaient
restreintes (Comité constitutionnel), ou qui se trouvaient dans une situation de
dépendance très étroite à l’égard du pouvoir politique (sous les Empires).
En raison de la persistance du mythe rousseauiste de l’infaillibilité de la loi, il
faut attendre la Constitution de 1958 pour voir apparaître un organe capable de
contrôler la constitutionnalité des lois et garantir ainsi la suprématie de la
Constitution. Cependant, le contrôle que le Conseil constitutionnel est chargé de
réaliser est initialement limité au regard de ses conditions de déclenchement et par la
finalité que lui assignent les rédacteurs de la Constitution. Ceux-ci souhaitaient en
effet créer un organe chargé d’assurer le respect des mesures de rationalisation du
régime parlementaire prévues par la Constitution de 1958. Il s’agissait en particulier
de veiller au respect des dispositions constitutionnelles qui visaient à abaisser le
Parlement. Le Conseil constitutionnel nouvellement crée déçoit alors, à la fois ceux
qui souhaitaient l’instauration d’un organe protégeant les droits et libertés et ceux qui
n’admettaient toujours pas que la loi, expression de la volonté générale, puisse être
contrôlée.
[Problématique] Ainsi, on peut se demander ce qu’il en est quelques 65 années plus
tard, quelles évolutions a pu connaître cette institution.
[Annonce du Plan] A cet égard, le Conseil constitutionnel a connu une montée en
puissance remarquable sous la Ve République (I), devenant une pièce essentielle de
l’Etat de droit, « l’incarnation du gouvernement de la constitution » selon l’expression
de Jean Gicquel. Si les critiques ont évolué, elles n’ont pas manqué d’accompagner
une telle évolution, de la part principalement de la classe politique, mais également
parfois de la doctrine (II).
I – La montée en puissance du Conseil constitutionnel
Si le rôle du Conseil constitutionnel était initialement limité à celui de
régulateur de l’activité des pouvoirs publics (A), le Conseil est également et
principalement devenu le gardien des droits et libertés constitutionnels (B).
A – Son rôle initial de régulateur de l’activité des pouvoirs publics
Rôle modeste imparti en 1958 : celui d’un organe régulateur de l’activité des
pouvoirs publics – ainsi qu’il se définit lui-même dans sa décision du 6 nov. 1962 –,
dans le sens où il concoure au bon fonctionnement des pouvoirs publics dans le
respect de la Constitution.
Attributions dans le cadre de cette fonction :
- Le Conseil a une compétence consultative (à propos de la mise en œuvre
des pouvoirs exceptionnels de l’article 16, ou pour les textes relatifs à l’organisation
de l’élection présidentielle ou d’un référendum).
- Il est également juge électoral au sens où il statue sur la régularité des
élections nationales (du président et des parlementaires) et des opérations de
référendum, au titre des articles 58, 59 et 60.
- Il exerce le contrôle de la constitutionnalité des lois ordinaires (art. 61 al. 2),
des traités internationaux (art. 54), des lois organiques et des règlements des
assemblées parlementaires (art. 61 al. 1). Le Conseil n’est pas chargé d’assurer un
contrôle matériel (sur le fond) des lois au regard des droits et libertés, mais de veiller
au respect des mesures de rationalisation du régime parlementaire. Il exerce un
contrôle de constitutionnalité formel, pour l’essentiel : respect de la répartition des
domaines de la loi et du règlement (art. 34/37), et des règles constitutionnelles
d’élaboration de la loi (procédure législative). De plus, ce contrôle n’est possible
qu’avant l’entrée en vigueur de la loi (a priori) et ne peut être déclenché que par un
nombre limité d'autorités politiques (PdR, PM, présidents du Sénat et de l’Assemblée
nationale).
Sa fonction de régulateur n’a pas disparu mais elle est secondaire et ne
caractérise plus le rôle du Conseil constitutionnel, lequel est devenu le gardien des
droits et libertés sous la Ve République.
B – Son rôle principal de gardien des droits et libertés
Sortant de son rôle initial en acceptant de contrôler la constitutionnalité
matérielle des lois, le Conseil constitutionnel est devenu le gardien des droits et
libertés. Le développement de ce rôle s’est réalisé en plusieurs étapes :
- Elargissement des normes de référence du contrôle de constitutionnalité.
Décision Liberté d’association du 16 juillet 1971 : reconnaissance de la valeur
constitutionnelle des droits et libertés consacrés par la Déclaration des droits de
l’homme et du citoyen de 1789 et le Préambule de la Constitution de 1946. S’ajoute
à ces textes la Charte de l’environnement adoptée par une révision constitutionnelle
en 2005.
- Par son interprétation, le Conseil constitutionnel de ces différents textes des
PFRLR, des objectifs à valeur constitutionnelle et des principes constitutionnels.
- Ouverture de la saisine à l’opposition parlementaire. Révision
constitutionnelle de 1974 ouvrant la faculté de saisir le Conseil constitutionnel à 60
députés ou 60 sénateurs au moins : réforme libérale voulue par Valéry Giscard
d’Estaing d’une importance majeure car à l’origine d’un développement considérable
du nombre de saisines du Conseil constitutionnel par l’opposition, et par conséquent
de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et de la protection des droits et
libertés.
- Elargissement du contrôle aux lois en vigueur (a posteriori) avec
l’instauration de la question prioritaire de constitutionnalité (révision de 2008) qui
couronne et complète ce rôle de gardien des droits et libertés.
L’évolution du rôle du Conseil constitutionnel n’a pas manqué d’amplifier les
critiques formulées à son égard.
II – La mise en cause du Conseil constitutionnel
Les critiques formulées à l’égard du Conseil constitutionnel portent
principalement sur son manque d’impartialité en raison de sa composition (A) et sur
le « pouvoir » normatif qu’il s’est arrogé dans l’exercice de ses fonctions, d’aucuns
dénonçant l’installation d’un gouvernement des juges (B).
A – La mise en cause de la composition du Conseil constitutionnel
La composition du Conseil constitutionnel (art. 56) soulève des critiques au
regard de son rôle très particulier qui consiste à contrôler les actes de la
représentation nationale (des actes politiques par excellence). La problématique
n’est pas celle de l’indépendance mais celle de l’impartialité. Les garanties
statutaires de l’indépendance des membres du Conseil : incompatibilités,
inamovibilité, mandat unique.
- La question de l’impartialité ou neutralité politique du CC se pose au regard
de la qualité de membres de droit des anciens présidents de la République
(expliquer le problème) et de la nomination de 9 membres par des autorités
politiques : interrogations sur l’impartialité du Conseil dans l’exercice du contrôle à
l’égard du pouvoir politique. On reproche aux autorités de nomination de désigner
des « amis politiques » pour s’assurer de la bienveillance de CC.
- L’instauration d’un contrôle parlementaire des nominations par la révision
constitutionnelle de juillet 2008 n’y change rien (expliquer).
Lorsqu’une loi est censurée, le Conseil constitutionnel est parfois accusé
d’exercer un « gouvernement des juges » au motif qu’il dégagerait de manière
discrétionnaire des règles constitutionnelles pour s’opposer à la politique du
gouvernement.
B – Le débat sur l’existence d’un gouvernement des juges
- La critique du gouvernement des juges est à la fois liée au mode de désignation
des membres du CC et au pouvoir normatif qu’il exerce en dégageant des normes
par son interprétation des textes constitutionnels (élargissement du bloc de
constitutionnalité). Ces critiques sont fondées, mais, pour autant, l’accusation
d’exercer un gouvernement des juges est davantage une formule de style qu’une
réalité.
- Critique excessive :
- Le mot « gouvernement » est inapproprié. Le Conseil ne peut pas
s’autosaisir et ne peut donc initier une politique comme le ferait un gouvernement.
De plus, il ne dispose au mieux que du pouvoir d’empêcher lorsqu’il censure une loi,
mais non pas du pouvoir de déterminer quelle politique doit être appliquée.
- Dans tous les cas, le dernier mot revient au pouvoir politique dans la mesure
où il peut réviser la Constitution à la suite d’une décision d’inconstitutionnalité
(expliquera/illustrer)… Le CC ne peut s’y opposer (décisions de 1962 et de 2003).
- La critique de gouvernement des juges est en fait liée au contexte très
politique dans lequel intervient la décision du CC. Le contrôle a priori donne lieu à
une instrumentalisation politique de la saisine : le Conseil constitutionnel est le plus
souvent invité par l’opposition à censurer la loi de la majorité. L’accusation de
gouvernement des juges revêt alors une dimension militante.
