Haute École d’Économie et de Gestion
Licence 2
Environnement économique :
Questions économiques contemporaines
Année : 2022/2023
Enseignant : Alassane Diallo
TD D’ENVIRONNEMENT ÉCONOMIQUE : QUESTIONS ÉCONOMIQUES CONTEMPORAINES
Séance 4 : Annulation de la dette des PeD
Objectifs de la séance :
• L’origine de la dette
• Doit-on annuler la dette des pays en développement
• Dette et développement : la dette publique est-il un problème ?
• Que faire de la dette publique ?
•
Pour cette fiche de TD, sans question, l’objectif sera, d’une part, de fixer tous les termes du débat, et, d’autre
part, sur la base des extraits de rapport, graphiques, tableaux… discuter de la dette africaine.
Pour répondre aux différentes questions, il convient de lire de lire les articles ci-après :
1. Extrait article Le Point Afrique : Dette africaine, cinq questions pour comprendre
[Link]
2371802_3826.php
2. Chronique de P. Jacquemot dans Alternatives économiques : Annuler la dette africaine, à quelles conditions ?
[Link]
3. Article de Stephane Ballong dans Jeune Afrique : Qui détient la dette africaine.
[Link]
4. Article dans le Point Afrique de K Nabupko : Pourquoi les dettes africaines reviennent
toujours ? [Link]
15-04-2020-2371469_3826.php
5. Note de l’Observatoire Macro n°2024-01 : « Comment réduire la dette publique sans entraver la croissance
économique, ni accroître les inégalités ? ». [Link]
publique-sans-entraver-la-croissance-economique-ni-accroitre-les-inegalites/
Pour plus de détails sur la dette publique dans le monde, voir le site Visual Capitalist :
[Link]
Questions :
Lire les textes ci-après pour répondre aux différentes questions mais également pour alimenter/relancer la discussion en classe
1. Quelle(s) différence(s) faites-vous entre dette et créance ?
2. Qu’est-ce que la dette (publique/privée, bilatérale/multilatérale) ?
3. Que recouvre le terme de service de la dette ?
4. La dette est-elle toujours mauvaise/bonne ?
5. La dette ne crée-t-elle pas de la dépendance ?
6. Quelle est la genèse de la dette africaine ?
7. Quel(s) lien(s) entre endettement et développement ?
8. Au vu de sa part dans celle mondiale, le débat sur la dette africaine n’est-il pas exagéré ?
9. Quelles justification(s) socio économico-politiques à l’annulation de la dette ?
9.1. Quelles différences faites-vous entre une dette odieuse, insoutenable, illégale,
illégitime ?
9.2. Revenons sur les dettes odieuse et illégitime, quelles sont les conditions respectives
pour qualifier une dette d’odieuse et d’illégitime ?
9.3. La dette africaine peut-elle rentrer dans ces catégories ?
10. Pourquoi cette question sur le moratoire ou l’annulation de la dette africaine revient toujours ?
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11. Expliquer en quelques mots l’initiative de suspension du service de la dette lancée par le G20 ?
Et, pourquoi elle a été jugée insuffisante ?
12. Quelle(s) est(sont) la (les) conditionnalité(s) de l’ISSD quant à l’utilisation de l’espace
budgétaire créé par le moratoire sur la dette ?
13. Sur le débat autour de l’annulation de la dette dans le contexte de la crise sanitaire (covid-19),
quels sont les principaux arguments soulevés par ceux qui sont pour (groupe mené par le
Sénégal) et ceux qui sont contre (groupe mené par le Bénin)
14. La crainte de ceux qui sont contre est-elle justifiée ?
15. L’annulation de la dette serait-elle une fausse bonne nouvelle ? Ne poserait-elle pas une
question d’équité : encourager le vice en favorisant ceux qui gèrent mal leurs affaires (une
prime à la mauvaise gestion) ?
16. A cet effet, la restructuration de la dette ne semble pas une meilleure alternative ?
17. Dans les faits, pourquoi annuler la dette africaine semble complexe ?
18. Sur le cas de la créance Chinoise, quels sont les problèmes soulevés notamment si l’on se
réfère aux contreparties de cette dette ?
Thème 1 : L’origine de la dette
Dette africaine : Cinq questions pour comprendre (extrait article
Le point Afrique)
D'où vient la dette africaine ?
À leur indépendance, dans les années 1960, plusieurs pays africains ont hérité de dettes issues de la
colonisation et se sont également endettés auprès de la communauté internationale pour bâtir leurs
nouveaux États. « C'était très abordable, car les taux d'intérêt étaient proches de zéro. Mais le drame,
c'est que les États africains se sont endettés à des taux d'intérêt variables », explique l'économiste togolais
Kako Nubukpo. Or, à la fin des années 1970, après les chocs pétroliers, les taux montent en flèche. « Les
pays africains se sont retrouvés à rembourser à des taux très élevés une dette qu'ils avaient contractée à
des taux très faibles. Le côté insoutenable de la dette africaine est né à ce moment-là », décrypte M.
Nubukpo. C'est à cette période que les politiques d'ajustement structurel voient le jour avec des prêts de
la Banque mondiale ou du Fonds monétaire international en échange de réformes pour libéraliser
l'économie. Un troisième vague d'endettement intervient dans les années 2000 avec l'arrivée de la Chine,
qui devient rapidement le premier créancier du continent. « C'est un cycle où nous sommes sortis du
colonialisme pour tout de suite entrer sous le joug de l'endettement », déplore pour l'AFP le philosophe
camerounais Achille Mbembe.
Suspension, annulation : vraiment possible ?
Mercredi, plusieurs créanciers publics ont accepté la suspension pour douze mois de la dette des pays les
plus pauvres, dont font partie 40 États africains. Un report, à défaut d'une annulation, qui ne devrait
représenter qu'une petite partie de l'endettement total du continent estimé à 365 milliards de dollars,
dont environ un tiers est dû à la seule Chine. « Contrairement à ce que l'on a connu dans les
années 1980 où ce n'était que de l'endettement auprès d'États souverains, la dette africaine est aussi
détenue désormais par des investisseurs privés, comme des fonds d'investissement », pointe M.
Nubukpo. En effet, outre les prêts accordés, souvent à des taux très bas, par certains États ou
organisations internationales, les pays africains ont émis de la dette sur les marchés financiers
internationaux. « Le fait d'annoncer un moratoire sur la dette et a fortiori une annulation de la dette ne
semble pas aussi simple qu'il y a 20 ou 30 ans », craint, à ce titre, Kako Nubukpo.
La dette africaine, mythe de Sisyphe ?
Plusieurs pays africains ont connu des allègements de dette ces dernières années, au titre de l'initiative de
la Banque mondiale et du FMI en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE). Mais le cercle vertueux
escompté ne s'est pas enclenché : le Congo-Brazzaville, par exemple, dont la dette a été divisée par trois
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en 2005, est à nouveau endetté à plus de 100 % de son PIB. « Il ne faut pas perdre de vue la question de
la mal gouvernance et de la corruption qui gangrènent certains régimes sur le continent. On parle d'un
cycle infernal de l'endettement pour le financement d'un développement qui n'est toujours pas là »,
explique Bakary Sambé, directeur du Timbuktu Institute basé à Dakar.
Un avis partagé par Kako Nubukpo, qui rappelle également que « beaucoup d'économies africaines
exportent des matières premières sans les transformer et se privent donc des possibilités de création de
valeurs, d'emplois, de revenus et d'impôts », poursuit-il. Achille Mbembe pointe, lui, « le système de la
dette ». « On vous enlève une petite partie de la dette et en échange on vous rajoute un autre prêt. Cela
crée un cercle infernal », critique-t-il. « La Chine a mis en place une économie de captation avec des
dettes pratiquement irremboursables pour, en échange, mettre la main sur un ensemble de ressources
naturelles rares », explique M. Mbembe.
Dettes et aide au développement : la relation Occident-Afrique peut-elle durer ?
« Il faut annuler, une bonne fois pour toutes, le paiement des intérêts sur la dette dont les montants
dépassent souvent de loin l'emprunt originel », plaide Achille Mbembe. Le philosophe préconise aussi
des conditions draconiennes aux nouveaux emprunts, en les soumettant aux « délibérations
démocratiques » directement des populations concernées. « Il est criminel que les générations
d'aujourd'hui, au lieu de laisser un patrimoine aux générations futures, leur laissent des dettes
irremboursables », conclut-il.
Thème 2 : Doit-on annuler la dette africaine
Annuler la dette africaine, à quelles conditions ? (Chronique de P.
Jacquemot dans Alternatives éco.)
Ralentissement des échanges, baisse des cours, chute des envois de fonds des diasporas, perturbation
des filières d’approvisionnement, insécurité alimentaire et nutritionnelle, débordement des dépenses de
santé, fermeture des entreprises... La crise associée à la pandémie est un raz-de-marée pour les économies
de l’Afrique. Après une croissance de 2,4 % en 2019, la récession devrait se chiffrer en moyenne sur le
continent en 2020 à 2 % ou pire à 5 %, avec 35 millions de pauvres supplémentaires.
Le niveau moyen de la dette avoisinait 60 % du produit intérieur brut (PIB) en 2019. Son encours s’élevait
au début de l’année 2020 à environ 770 milliards de dollars. Seize pays à faible revenu étaient en
surendettement. Une grande dépendance à l’égard de l’emprunt à des conditions commerciales avait
accru le coût du service de la dette et réduit l’espace budgétaire disponible pour les dépenses
indispensables dans le domaine sanitaire et social. Les charges liées à l’endettement extérieur des États
africains, déjà handicapés par des structures de santé défaillantes, des équilibres sociaux précaires et une
médiocre résilience économique face aux chocs, aggravent-elles leur situation ?
L’Initiative du G20
Les ministres des Finances du G20 ont lancé le 15 avril 2020 l’Initiative de suspension du service de la
dette (ISSD). Elle bénéficiera à 76 pays, dont une quarantaine située en Afrique, et devrait
potentiellement libérer 14 milliards de dollars. Certains pays ne sont pas éligibles, ce qui est le cas de
l’Algérie, l’Angola, l’Égypte, la Libye, le Maroc, l’Afrique du Sud et la Tunisie, parmi lesquels figurent les
pays les plus affectés par la pandémie. Le moratoire durera jusqu’à la fin de 2020 et la question d’une
éventuelle prolongation sera examinée d’ici à la fin de l’année1. Pour la France, l’effort porte sur un
milliard d’euros.
1
Au 1er septembre, 28 pays, dont 20 en Afrique subsaharienne (Angola, Burkina Faso, Cap-Vert, Cameroun, Tchad,
Comores, RDC, République du Congo, Djibouti, Ethiopie, Guinée, Côte d’Ivoire, Mali, Mauritanie, Niger, São Tomé-et-
Principe, Sénégal, Sierra Leone, Togo et Zambie), bénéficiaient de l’Initiative de suspension du service de la dette (ISSD)
pour un montant cumulé de 2,1 milliards de dollars, et onze autres dossiers étaient encore en cours de traitement.
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La mesure est décidée au cas par cas. Elle est complémentaire à d’autres décisions, notamment du Fonds
monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale qui détiennent de leur côté 27 % de la dette
publique africaine. Ainsi le FMI met-il 100 milliards de dollars à disposition au moyen de mécanismes
de financement d’urgence à décaissement rapide. Les pays les plus pauvres peuvent en plus obtenir du
fonds fiduciaire d’assistance et de riposte aux catastrophes des dons qui leur permettront de rembourser
leur dette envers l’institution. La Banque mondiale a déployé une première série d’opération de soutien
d’urgence. L’Union européenne a annoncé qu’elle apportera une garantie de 2,1 milliards d’euros pour
l’Afrique subsaharienne.
La France a lancé l’initiative « Covid-19-Santé en commun » dotée de 1,2 milliard d’euros employé pour
soutenir le continent africain. Des solutions consistant à mettre en place une réserve de trésorerie
destinée à assurer le rachat de la dette à échéance sont mises en place au niveau des banques centrales. Il
est également envisagé l’utilisation de droits de tirage spéciaux (DTS) combinés à l’effet des garanties
afin d’obtenir une structure de financement optimale, mais cette mesure appuyée par les Européens a
été bloquée par l’administration de Donald Trump. Avec le temps, on peut raisonnablement penser que
des stratégies plus élaborées vont être adoptées pour créer les bases d’une situation financière plus
robuste.
Le débat pour ou contre le moratoire
Donner à l’Afrique les moyens d’amortir l’impact de la crise et de jeter les bases d’une reprise rapide et
solide est tout aussi urgent que les efforts déployés pour éradiquer le coronavirus. Ce constat ne peut
que faire consensus. Mais il n’y a pas nécessairement accord sur les modalités de gestion de la dette.
A la suite de la décision du G20, un débat s’est ouvert sur le continent africain. Certains, à l’instar du
Sénégal, trouvaient bienvenue la mesure car elle permettrait de dégager des marges de manœuvre
budgétaires pour des dépenses essentielles, notamment celles associées à la lutte contre la pandémie.
D’autres, au contraire, notamment du côté du Bénin, estimaient que la mesure serait assimilée à un défaut
de paiement et qu’elle pourrait avoir des effets pervers à terme : effondrement du classement des agences
de notation, éviction des marchés, intervention de fonds vautours, etc. Une pointe de fierté nationale n’a
pas manqué d’être ajoutée aux arguments des seconds, leur donnant un appui inconditionnel sur les
réseaux sociaux. On peut ajouter au débat qu’un allègement de dettes et a fortiori une annulation pose une
question d’équité : n’est-ce pas encourager le vice en favorisant ceux qui gèrent mal leurs affaires par
rapport à d’autres plus prudents ?
Dettes publiques et dettes privées
Dans les faits, l’affaire est plus complexe qu’elle ne l’était il y a vingt ans lorsque fut décidé un allègement
très significatif de la dette africaine, dans le cadre de l’initiative pays pauvres très endettés (PPTE) de
1996 et de sa version améliorée en 1999. Le profond changement de configuration de la dette africaine
confère au Club de Paris2, chargé de gérer les créances, un rôle nettement moindre que par le passé.
Aujourd’hui, la dette est publique et privée. Selon les chiffres de l’International Debt Statistics, la dette
envers les créanciers privés représente 40 % du total de la dette africaine, ce qui fait d’eux les principaux
créanciers du continent. Avec une part importante dans le paiement du service. Ces dernières années,
21 pays africains ont émis des euro-obligations pour des montants qui sont passés de 2,5 milliards de
dollars en 2010 à plus de 50 milliards de dollars en 2020.
Il est clair que l’objectif du moratoire ne pourra être tenu que si les créanciers privés participent à l’effort.
Or, les titres de créance sont détenus par une multitude d’investisseurs (gestionnaires d’actifs, des fonds
de pension, des banques privées ou des assureurs) pour lesquels une annulation de dette peut
difficilement être négociée compte tenu du caractère d’actif financier, orienté vers la rentabilité à court
terme, de ces titres. De plus, coordonner un nombre important de détenteurs d’obligations privées est
plus complexe que de coordonner les prêteurs publics.
2
Dans le cas de créances publiques bilatérales, le report des échéances dans le temps, de manière à en réduire le fardeau,
s’effectue dans le cadre du Club de Paris, enceinte informelle de 19 pays occidentaux apparue pour traiter la dette de
l’Argentine et 1956. Il met en œuvre les règles fixées par les Etats qui en sont membres. Après une négociation avec le
gouvernement débiteur. Les décisions sont prises sur la base du consensus.
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La Chine fait cavalier seul
Autre différence avec la fin des années 1990 : les créanciers de l’Afrique ne sont plus seulement les pays
de l’OCDE mais aussi l’Inde, la Corée, Singapour ou la Turquie, et surtout la Chine, qui détient au moins
un tiers de la dette africaine. Si ce pays a annoncé qu’il accepte de participer à l’ISSD, on ne sait pas
comment il appliquera les conditions du Club de Paris. La Chine préfère habituellement faire cavalier
seul dans ses relations financières avec le continent ou traiter les problèmes via un club de pays émergents
non alignés sur les principes des pays de l’OCDE.
La position de la Chine sera à n’en pas douter dictée par des impératifs stratégiques et commerciaux. Ses
créances ont pour contreparties des contrats lui assurant l’accès aux ressources énergétiques, minières ou
agricoles. La construction d’une route en Angola est liée à un contrat pétrolier, comme au Soudan pour
l’aménagement d’un quartier de Khartoum. L’aide chinoise est totalement liée, offerte dans un « paquet »
fermé : conception, financement, réalisation. Les fournisseurs sont imposés. Le surcoût qui en résulte
est estimé à plus de 20 %.
Deux poids, deux mesures : la Chine est un parfait passager clandestin et profite du déliement des autres
aides sans se l’appliquer à elle-même. Derrière la façade de la non-ingérence, la Chine se soustrait aux
obligations que se sont données les pays de l’OCDE en matière d’aide. Pour elle, aucun alignement sur
les politiques locales, peu de coordination systématique avec les autres partenaires, sinon réduite au
formalisme des réunions. De plus, les critères de confessionnalité des crédits appliqués par la Chine sont
souvent désavantageux.
Retour de la conditionnalité
Les économies africaines seront-elles remises sur les rails de la croissance en 2021 ? C’est peu probable.
Une annulation pure et simple de la dette publique de certains pays sera nécessaire. Derrière le débat
africain – pour ou contre le moratoire ou l’annulation –, il y en a un autre : quoi faire des sommes en jeu
et quelles mesures prendre pour qu’elles soient employées pour des dépenses essentielles.
Les créanciers ont leur réponse. L’accès à l’ISSD du G20 est conditionnel et tous les moratoires et les
annulations de dette s’accompagnent pratiquement toujours d’une mise sous tutelle par le FMI du budget
et de la gestion de la dette du bénéficiaire. Le moratoire de l’ISSD comporte une obligation, celle
consistant à « utiliser l’espace budgétaire créé pour augmenter les dépenses sociales, sanitaires ou économiques en réponse
à la crise ».
La Banque mondiale procède selon les mêmes principes. Elle vient d’approuver le décaissement d’un
appui budgétaire d’urgence sous la forme d’un prêt de 75 millions de dollars en faveur de Madagascar
pour atténuer les impacts de la crise du Covid-19. Il est assorti d’une condition : la mise en place de
réformes renforçant l’efficacité et la transparence des autorités dans leur réponse à la crise – notamment
la facilitation des transferts monétaires aux populations vulnérables, le maintien de la liquidité et l’accès
au crédit pour les entreprises viables ou le renforcement de la transparence de la dette. La Banque
mondiale précise : « Une fois que les mesures de confinement et d’atténuation seront levées, les politiques économiques
devraient être orientées vers le renforcement de la résilience future. » Les conditions sont les mêmes dans les autres
décisions récentes de l’institution de Washington pour le Bénin, la Guinée, la Mauritanie, le Rwanda ou
le Togo.
Conditionnalité, un vilain mot ?
Quand il est employé par les mouvements citoyens qui ont émergé ces dernières années dans tout le
continent, le mot conditionnalité prend un sens radicalement différent : celui du devoir de redevabilité
des États concernés envers non pas les créanciers, mais envers leur population. Là se situe probablement
le véritable enjeu du nouveau « modèle » de développement démocratique auquel aspirent nombre de
militants africains.
Dans plusieurs capitales, des « patriotes constitutionnels » contribuent à la création d’une démocratie
interactive. Ils mettent en place des dispositifs d’investigation et de contrôle de la gouvernance publique.
Parmi eux, citons la Convention de la société civile ivoirienne (CSCI), IED Afrique au Sénégal,
Rassemblement des forces vives de la nation au Gabon, Filimbi (« Coup de sifflet » en swahili) en
République démocratique du Congo. Au Burkina Faso, le Présimètre est une plate-forme qui vise à
rendre possible une réponse rapide aux dysfonctionnements dans la gestion des deniers publics.
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Ces initiatives en vue d’instaurer une culture de la transparence sont parfois brouillonnes mais elles sont
pugnaces. Elles formulent des demandes de responsabilité accrue de la part des gouvernants. Ceux-ci se
trouvent désormais confrontés à l’existence d’un flux d’informations qui donne aux citoyens des
possibilités de contrôle inégalées, notamment sur l’endettement public, et, sauf à y répondre, ils prennent
des risques de forte intensité, comme on l’a vu à Bamako en août dernier, avec l’éviction manu
militari d’Ibrahim Boubacar Keïta, le président malien.
Théme2 : Dette et développement
Qui détient la dette africaine ? (Stephane Ballong (2020), Jeune Afrique)
Estimée à plus de 750 milliards de dollars fin 2018, la dette africaine est détenue par quatre grands
groupes de créanciers. Tour d’horizon.
Qui sont les quatre grands groupes de créanciers qui détiennent cette fameuse « dette africaine », estimée
à 771 milliards de dollars fin 2018 ?
§ La Chine
Quelle part de la dette africaine la Chine détient-elle ? Aucune statistique officielle ne permet de répondre
précisément à cette question. On sait, en revanche, que le montant total des prêts que Pékin et les
entreprises chinoises publiques et privées octroient aux États africains a atteint 146 milliards de dollars
entre 2000 et 2017. On sait aussi qu’une partie de ces crédits a été remboursée et que la Chine a effacé
plusieurs autres ardoises (même si l’opération n’a souvent concerné que des prêts à taux zéro, qui
représentent une part minoritaire du total des créances)
Selon les calculs de Deborah Brautigam, spécialiste de la Chine à l’Université de Johns-Hopkins (États-
Unis), la part chinoise dans la dette totale africaine serait de 17% – un pourcentage bien inférieur aux
40% que la presse internationale, et notamment française, ont évoqué ces dernières semaines. Parmi les
pays africains les plus endettés envers Pékin : l’Angola, Djibouti, le Niger, la Zambie et le Congo.
§ Club de Paris
Présenté comme un groupe informel de créanciers publics, le Club de Paris, créé en 1956, compte 22
membres permanents, parmi lesquels la France, les États-Unis, la Belgique, l’Allemagne, le Japon, la
Suisse et le Brésil. Son but : permettre aux pays créanciers « de recouvrer les arriérés et de trouver une
solution efficace et rapide aux crises de la dette souveraine ».
À la fin de 2018, cette institution multilatérale, dont la présidence est assurée par le Trésor français,
détenait des créances sur quelque 48 pays africains pour un montant total d’un peu moins de 45 milliards
de dollars. Elle vient de suspendre pour un an le remboursement de la dette du Mali et du Cameroun.
Plusieurs autres États africains vont suivre.
§ FMI et Banque mondiale
Dans la catégorie des organisations multilatérales (qui détiennent 27 % de la dette publique extérieure
africaine), les deux institutions de Bretton Woods occupent une place centrale. Et c’est moins par les
montants qu’elles débloquent en faveur des économies du continent que par leurs poids dans le système
financier international qu’elles sont incontournables. Aucune opération de levée de fonds sur les marchés
internationaux ne peut vraiment se faire sans la bénédiction du FMI, qui a débloqué en urgence 500
millions de dollars pour couvrir six mois de remboursement de dette de 25 pays pauvres, dont 19
africains.
Selon les chiffres de Jubilee Debt Campaign, une ONG britannique qui milite pour l’annulation de la
dette des pays en développement, la dette africaine vis-à-vis du FMI et de la Banque mondiale s’élevait
à 84 milliards de dollars à la fin de 2017.
§ Investisseurs privés
D’après les chiffres de l’International Debt Statistics, ils représentent 40 % du total de la dette publique
extérieure africaine, ce qui fait d’eux les principaux créanciers du continent. Ces investisseurs, le plus
souvent des gestionnaires d’actifs, des fonds de pension, des banques privées ou des assureurs,
détiendraient, selon le cabinet M&G Investments, 115 milliards de dollars d’euro-obligations de vingt et
un pays africains.
À cela s’ajoutent les prêts contractés directement par des gouvernements auprès de groupes
internationaux, comme Glencore et Trafigura. C’est le cas, par exemple, du Tchad et du Congo.
Récemment, vingt-cinq de ces structures se sont rassemblées au sein du Groupe de travail des créanciers
privés en Afrique pour engager des discussions avec les représentants des gouvernements africains
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La dette publique africaine
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Théme2 : Que faire de la dette ?
Réduire la dette publique n’est pas toujours la bonne solution
Raphaël Espinoza
Lecturer in Economics and Director of UCL Centre for Comparative Studies of Emerging Economies, UCL
Published: The Conversation, February 17, 2016
Par Raphaël A. Espinoza, assistant professor en économie à University College London (UCL), Atish R.
Ghosh, chef de la division risques systémiques au département de recherche du Fonds monétaire international
(FMI) et Jonathan D. Ostry, directeur adjoint du département de recherche du FMI. Cet article est publié dans
le cadre d’un partenariat avec la revue Regards croisés sur l’économie.
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Avec la crise financière de 2008 puis la crise de la zone euro s’est répandue l’idée selon laquelle
il était urgent de réduire la dette publique. Dans les pays développés, la dette publique a en effet
atteint des niveaux sans précédent depuis la Seconde Guerre mondiale. Entre 2007 et 2013, elle
a par exemple augmenté de près de 30 % en moyenne dans la zone euro. Et la question fut alors
moins de savoir s’il fallait réduire la dette publique, ce qui était tenu pour acquis, que la vitesse
à laquelle il convenait de la faire diminuer.
Il est généralement préférable de maintenir la dette publique constante plutôt que
de la réduire
Réduire la dette publique quand elle atteint un niveau élevé ne va pourtant pas de soi. Face à
une augmentation de la dette publique, il existe en effet plusieurs possibilités :
1. Retourner au niveau d’endettement d’avant la crise, ainsi qu’en dispose par exemple le
Pacte de stabilité et de croissance ;
2. Réduire la dette sans pour autant retourner aux niveaux historiques ;
3. Décider de ne rien faire et de vivre avec un niveau d’endettement plus élevé.
Il n’est pas clair a priori qu’une option soit préférable aux autres. Lorsqu’un gouvernement est
endetté, la dette publique implique des coûts et ce, quelle que soit la décision du gouvernement,
réduire la dette publique, la maintenir à niveau ou la faire croître. La dette publique comporte
autrement dit des coûts incontournables. En fonction de la stratégie de remboursement de la
dette, les coûts peuvent être supportés immédiatement ou dans le futur, mais dans tous les cas,
il n’est pas possible d’y échapper. Par exemple, réduire la dette implique une hausse des recettes
fiscales ou une baisse des dépenses publiques, ce qui pénalise l’économie. Mais ne jamais réduire
la dette est aussi source de coûts car cela signifie en payer les intérêts à perpétuité.
En réalité, la théorie économique néoclassique recommande de suivre l’option 3, même si elle
peut paraître radicale : ne rien faire avec la dette. La littérature suggère en effet que la perte de
bien-être liée aux distorsions fiscales croît plus que proportionnellement au taux d’imposition.
Ainsi, pour un même niveau de recettes fiscales sur une période donnée, il est plus coûteux de
faire varier le taux d’imposition que de le maintenir constant. En supposant que les dépenses
publiques restent constantes au cours du temps, la stratégie la moins coûteuse revient alors à
choisir le taux d’imposition qui permette de maintenir le budget à l’équilibre et la dette publique
constante.
En comparaison, si le gouvernement choisit un taux d’imposition plus élevé afin de dégager un
excédent budgétaire et de réduire la dette publique, celle-ci finira par être totalement
remboursée, le gouvernement commencera à accumuler des actifs à l’infini et il sera alors incité
à réduire le taux d’imposition, non à le maintenir constant. La décision optimale pour un
gouvernement endetté ne serait donc pas de réduire la dette publique mais de la maintenir
constante.
Une réduction de la dette publique ne se justifie que lorsque celle-ci atteint un
niveau extrême
En fait, seules deux situations justifient une réduction de la dette publique. La première situation
est celle d’une crise de financement. Il se peut, lorsqu’un gouvernement est très endetté, que ses
créanciers n’aient plus confiance en sa capacité à rembourser sa dette, et qu’ils décident d’ajouter
une prime de risque au taux d’intérêt ou de ne pas renouveler leurs prêts. Cette situation est
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particulièrement dommageable car elle oblige à lever rapidement des recettes fiscales
importantes, avec un taux d’imposition élevé source de distorsions accrues, pour honorer ses
engagements. Il convient donc pour un gouvernement de ne pas dépasser un certain niveau
d’endettement critique au-delà duquel la confiance des créanciers n’est plus assurée.
Des économistes ont cherché à estimer quantitativement ce niveau critique. Dans un article
publié en 2013 dans l’Economic Journal, Atish Ghosh et ses coauteurs ont par exemple essayé
d’estimer une fonction de réaction du solde budgétaire primaire, soit hors paiement des intérêts
sur la dette, au niveau d’endettement. Quand le niveau d’endettement est faible, le gouvernement
se préoccupe peu de sa dette et le solde primaire est trop bas pour compenser l’accroissement
de la dette due au cumul des intérêts, si bien que la dette augmente.
Une fois atteint un certain niveau d’endettement, la politique budgétaire devient plus prudente
et le solde primaire augmente, ce qui permet de stabiliser la dette, voire même de la réduire.
Toutefois, le solde primaire ne peut augmenter indéfiniment, car tout gouvernement finit par
être confronté à un phénomène de « fatigue budgétaire » (fiscal fatigue en anglais), soit à une
capacité limitée, administrative ou politique, à réduire les dépenses publiques et à augmenter les
impôts ou autres recettes fiscales.
À partir d’un certain niveau d’endettement, le solde primaire ne permet plus de compenser
l’accumulation autonome de la dette. Ce niveau, critique, peut être considéré comme le seuil à
ne pas dépasser pour ne pas risquer de perdre la confiance des créanciers. Dans beaucoup de
pays développés, ce niveau estimé par Atish Ghosh et ses coauteurs est toutefois très élevé, par
exemple de 154 % du PIB pour l’Allemagne, 171 % pour la France et même 263 % pour la
Norvège.
La seconde situation, proche de la première, concerne les gouvernements dont le niveau
d’endettement n’a pas encore atteint le niveau critique, mais qu’un choc exogène, tel qu’une crise
financière impliquant une recapitalisation par le gouvernement du secteur bancaire, pourrait
porter au-delà du niveau critique. Pour ces gouvernements, il est alors judicieux de conserver
une marge d’endettement raisonnable par rapport au niveau critique pour ne pas risquer de
perdre la confiance des créanciers en cas de choc exogène. Le niveau critique étant très élevé
pour beaucoup de pays développés, le souhait de conserver une marge d’endettement ne devrait
toutefois pas conduire à une réduction de la dette publique lorsque son niveau est encore loin
du seuil critique.
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