5.

LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LA CORRUPTION

SOMMAIRE

5. LUTTE CONTRE LA FRAUDE ET LA CORRUPTION

INTRODUCTION
5.1. Définir la fraude et mesurer son étendue
Définitions
Incidence de la fraude
5.2. Aspects de la lutte contre la fraude
5.3. Rôle d'impulsion des milieux politiques
5.4. Historique
UCLAF
OLAF
CADRE JURIDIQUE
5.5. Dispositions du traité
Traité instituant la Communauté européenne
Traité sur l’Union européenne
5.6. Les dispositions du "premier pilier": pouvoirs administratifs
Enquêtes externes
Règlement du Conseil 2988/95 – La protection des intérêts financiers des
Communautés européennes
Règlement du Conseil 2185/96 – Contrôles et vérifications sur place effectués par
la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés
européennes
Autres règlements
Enquêtes internes
Conduite des enquêtes internes de l’UCLAF : les premières dispositions
Conduite des enquêtes internes de l’UCLAF : la décision de la Commission du
14 juillet 1998
5.7. Les dispositions du "troisième pilier": l'action dans le domaine du droit pénal
La Convention sur la protection des intérêts financiers des Communautés
européennes
Les deux principaux protocoles à la convention
Europol
5.8. Remarques concernant le cadre juridique
LA LUTTE CONCRÈTE CONTRE LA FRAUDE DANS LA PRATIQUE
5.9. Le fonctionnement de l’UCLAF
La raison d'être de l’UCLAF
Rapport 8/98 de la Cour des comptes
Le statut de l’UCLAF, la conduite des enquêtes
Relations avec les services d’audit et de contrôle de la Commission
L’UCLAF(OLAF) est-elle indispensable ?
Résultats

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 5.10. Intervention des autorités judiciaires nationales
Principes fondamentaux
Affaires externes
Affaires internes
REMÈDES
5.11 L'OLAF: évaluation
Pouvoirs, structures et compétences
Fonctionnement de l’OLAF
Conclusions concernant l'OLAF
5.12. Le cadre juridique: un projet
Introduction
Postulat
Contrôle de l’OLAF
Un procureur européen
Corpus Juris
5.13. Le nouveau cadre juridique – mise en œuvre progressive
Point de départ : desiderata
Première étape
Deuxième étape
Troisième étape
Échéancier
5.14. Recommandations

Annexe 1 : Historique de l’UCLAF

Annexe 2 : Résumé des textes juridiques et réglementaires

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INTRODUCTION

5.1. Définir la fraude et mesurer son étendue

Définitions

5.1.1. Le présent chapitre concerne la manière dont la Commission (et d’autres) aborde le
problème de la fraude et de la corruption. Il porte uniquement sur l’action entreprise pour lutter
contre les activités criminelles ou potentiellement criminelles. Ainsi diffère-t-il du précédent
chapitre qui traitait des processus du contrôle financier (questions liées à une gestion saine et
efficace, régularité financière, etc.) et du chapitre suivant qui traite (en partie) de l’action prise à
l’égard d’individus pour des fautes commises sur les plans personnel et professionnel, par le
biais de mesures disciplinaires. Les trois notions se recoupent à l’évidence, mais il est important
d’établir des distinctions de principe, car la réponse appropriée de l’institution varie en fonction
de la nature du problème.

5.1.2. Une distinction s’impose de prime abord entre fraude et irrégularité. La confusion qui
règne entre ces deux notions alimente en permanence les grands titres alarmistes (et inadéquats),
annonçant que 5 à 10% du budget de l’Union européenne disparaîtraient dans les fraudes. La
fraude n’est pas un concept équivalent dans les systèmes juridiques des États membres – dans
certains d’entre eux, ce terme n’a aucune signification juridique – mais l’Union européenne
dispose bel et bien d’une définition utilisable qui s’applique dans le contexte du droit pénal :1

« … est constitutif d’une fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes :
a) en matière de dépenses, tout acte ou omission intentionnel relatif :

− à l’utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour

effet la perception ou la rétention indue de fonds provenant du budget général des Communautés européennes
ou des budgets gérés par les Communautés européennes ou pour leur compte,

− à la non-communication d’une information en violation d’une obligation spécifique, ayant le même effet,

− au détournement de tels fonds à d’autres fins que celles pour lesquelles ils ont initialement été octroyés ;

b) en matière de recettes, tout acte ou omission intentionnel relatif :

− à l’utilisation ou à la présentation de déclarations ou de documents faux, inexacts ou incomplets, ayant pour

effet la diminution illégale de ressources du budget général des Communautés européennes ou des budgets
gérés par les Communautés européennes ou pour leur compte,

− à la non-communication d’une information en violation d’une obligation spécifique, ayant le même effet,

− au détournement d’un avantage légalement obtenu, ayant le même effet ».

5.1.3. Une irrégularité, par ailleurs, est la contravention de règles et/ou de procédures qui
n’impliquent pas nécessairement de gain ou d’intention illicite, définie comme suit :2
« Est constitutive d’une irrégularité toue violation d’une disposition du droit communautaire résultant d’un acte
ou d’une omission d’un opérateur économique qui a ou aurait pour effet de porter préjudice au budget général
des Communautés ou à des budgets gérés par celle-ci, soit par la diminution ou la suppression de recettes

1
Définition tirée de la « Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés
européennes » article 1 (1) a – JO C 316 du 27.11.95 (voir également 5.7.1 et annexe 2).
2
Extrait du règlement du Conseil 2988/95 article 1 (2) (voir également 5.6.2. et annexe 2).
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 provenant des ressources propres perçues directement pour le compte des Communautés, soit par une dépense
indue ».

5.1.4. Du fait de cette définition, tirée d’un règlement communautaire, une irrégularité n’est pas
d’ordre criminel mais d’ordre administratif. L’irrégularité expose donc, le cas échéant, à une
sanction administrative et non pas à une sanction pénale. Une distinction est ainsi
immédiatement établie entre la sphère du droit pénal et la sphère du droit administratif. Il s’agit
là d’une distinction capitale dans le présent chapitre, mais cette distinction n’est pas dénuée
d’ambiguïté, car si une irrégularité n’est pas une infraction pénale au sens judiciaire, il est
possible qu’une fraude, qui est d’ordre criminel, soit à l’origine d’une irrégularité.

5.1.5. En raison de ce qui précède, on ne saurait dissocier l’examen des irrégularités de

l’examen des fraudes. Les irrégularités représentent le terrain sur lequel fleurit la fraude. Par
conséquent, légèrement en amont, la tolérance de pratiques administratives laxistes, les
règlements médiocres, les mécanismes de paiement trop compliqués, les exceptions et les
dérogations excessives, le manque de transparence, etc., qui tendent à conduire à de multiples
irrégularités et erreurs1, reviennent à tolérer un niveau relativement élevé de fraude.

5.1.6. La corruption, qui peut être considérée comme un « cas spécial » de fraude, est
également définie (de manière limitée aux intérêts de l’UE, et de ce fait, peut-être fallacieuse)
dans un texte de l’Union européenne, à savoir le premier protocole à la convention relative à la
protection des intérêts financiers des Communautés européennes2. Une distinction est établie
entre la corruption passive et active, c’est-à-dire entre le fait d’être corrompu et de corrompre :

«… est constitutif de corruption passive le fait intentionnel, pour un fonctionnaire, directement ou par
interposition de tiers, de solliciter ou de recevoir des avantages, de quelque nature que ce soit, pour lui-même
ou pour un tiers, ou d’en accepter la promesse, pour accomplir ou ne pas accomplir, de façon contraire à ses
devoirs officiels, un acte de sa fonction ou un acte dans l’exercice de sa fonction, qui porte atteinte ou est
susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes. »

(…)

« …est constitutif de corruption active, le fait intentionnel, pour quiconque, de promettre ou de donner,
directement ou par interposition de tiers, un avantage, de quelque nature que ce soit, à un fonctionnaire, pour
lui-même ou pour un tiers, pour qu’il accomplisse ou s’abstienne d’accomplir, de façon contraire à ses devoirs
officiels, un acte de sa fonction ou un acte dans l’exercice de sa fonction qui porte atteinte ou est susceptible de
porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes. »

Incidence de la fraude

5.1.7. La fraude est par définition une activité cachée. L’on ne peut que par des moyens
indirects évaluer son impact et son étendue, par exemple en recensant les inculpations de fraude,
en extrapolant à partir de cas avérés, en faisant état des fraudes présumées ou d’irrégularités
susceptibles de masquer la fraude, en examinant les enquêtes en cours, etc. Pour compliquer
davantage les choses, les taux de détection constituent une variable importante; en effet un
succès relatif dans la détection et la poursuite de la fraude peut donner à penser que le problème

1
Il suffit d’examiner les conclusions annuelles de la « déclaration d’assurance » de la Cour des comptes pour
apprécier l’étendue du problème des irrégularités.
2
Articles 2 et 3 du premier protocole (JO C 313 du 23.10.96). (voir également 5.7.5). Le champ d'application
du protocole a été complété et élargi par une "Convention relative à la lutte contre la corruption impliquant
des fonctionnaires des Communautés européennes ou des fonctionnaires des États membres de l’Union
européenne", établie par un acte du Conseil du 26 mai 1997 (JO C 195 du 25.6.1997).
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d'ordre général est plus important que lorsque la détection et la poursuite sont moins efficaces et
donc révèlent moins de cas de fraude.

5.1.8. L’attitude adoptée par la Commission pour mesurer l’étendue de la fraude consiste à s’en
remettre à la communication officielle par les États membres1 des irrégularités et les enquêtes
qui en résultent (dans le domaine de la gestion partagée) ou aux enquêtes effectuées (en cas de
gestion directe). Cette méthode est loin d’être parfaite, mais il n’en existe pas de meilleure.

5.1.9. La première remarque à faire est que la relation entre le nombre de cas et les montants
concernés est loin d’être simple. Les chiffres de l’UCLAF montrent que 5% seulement des cas
examinés représentent plus de la moitié des montants en cause. En d'autres termes, quelques
fraudes majeures et peu nombreuses prennent une importance disproportionnée par rapport à
une multitude de petites fraudes. L’importance de ce point apparaîtra quand il s’agira d’enquêter
sur la fraude. Toute tentative sérieuse d'examiner l’ensemble des pertes en termes de valeur
implique une enquête sur les opérations de fraude réalisées sur une grande échelle. L’expérience
montre que celles-ci sont généralement très sophistiquées, qu’il s’agit d’opérations
transfrontalières et qu’elles sont fréquemment le fait de la criminalité organisée. La réponse à
apporter doit être à la hauteur de la tâche.

5.1.10. Deuxièmement, une conclusion évidente à tirer des statistiques de la Commission est
que l'essentiel des irrégularités, à la fois en termes de cas et de montants impliqués, s’effectue
dans les domaines des ressources propres traditionnelles (essentiellement les recettes
douanières), des dépenses agricoles et des dépenses des fonds structurels. En d’autres termes,
pour les parties du budget qui sont conjointement gérées par la Commission et les États
membres (voir chapitre 3). Étant donné que ces domaines représentent environ 80% du total des
dépenses et l’essentiel de la collecte des recettes provenant directement de tiers, cette
observation n’est pas en soi surprenante. Elle permet toutefois d’établir deux points importants.
Tout d’abord, les efforts accomplis par la Commission elle-même pour combattre la fraude ne
peuvent être considérés que comme une solution partielle au problème de la fraude – les États
membres, qui sont en première ligne, dans la mesure où ils cristallisent l'essentiel de la fraude ou
de la fraude potentielle, sont la première ligne de défense. Le rôle de la Commission est donc
surtout un rôle d'orientation, de coordination, de législation, etc. Deuxièmement, le problème de
la fraude affectant les dépenses directement gérées est mis en perspective; dans le montant
global, en dépit des récentes affaires qui ont retenu l’attention, les montants concernés sont
relativement faibles.

1
Dans le cadre des règlements n° 1552/89 (Ressources propres), 595/91 (FEOGA), 1681/94 et 1831/94
(Fonds structurels).
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5.1.11. Cette deuxième remarque n’a nullement pour but de minimiser l’importance pour la
Commission de s’attaquer réellement aux problèmes liés aux dépenses directes. Au contraire,
c’est précisément dans ce domaine que la Commission peut et doit surtout faire montre de son
engagement dans la lutte contre la fraude. À la lumière du rôle que la Commission joue, et
espère jouer à l’avenir, dans la vie politique de l’Europe, on ne peut attendre moins d’elle qu’un
engagement inconditionnel dans la lutte contre la fraude, et une efficacité maximale dans cet
engagement.

5.1.12. La même remarque s’applique également pour la lutte contre la fraude et la corruption
internes. Même si, selon les dernières informations, le nombre des enquêtes menées par
l’UCLAF impliquant des fonctionnaires de la Commission, de 30, est relativement bas, l’impact
politique de ces affaires et l’importance de la manière dont la Commission les traite vont bien
au-delà de leur impact pécuniaire. Il s’agit ici, bien plus que dans la pléthore de cas de fraude
constatés ailleurs, d’une affaire de confiance. Les ambitions de la Commission, qui découlent
des ambitions que nourrissent les simples citoyens européens pour l’Union européenne dans son
ensemble, ne pourront être satisfaites que si l’institution gagne la confiance de ceux qu’elle sert,
et entretient cette confiance.

5.2. Aspects de la lutte contre la fraude

5.2.1. La lutte contre la fraude présente de nombreuses facettes, qui vont de la prévention, à la
détection et à la sanction. Il y a donc toute une gamme d’activités et de responsabilités en cause,
qui ne relèvent pas toutes exclusivement du domaine de compétence de la Commission.
Résumons :

Prévention
a) Qualité de la documentation juridique :
• législation bien formulée, ne prêtant pas le flanc à la fraude ;
• règles et procédures simples et transparentes ;
• contrats bien formulés.
b) Procédures d’appels d’offres transparentes et gérées avec efficacité.
c) Procédures de contrôle et de surveillance effectifs sur place.
d) Audit interne réel au sein de la Commission et des organisations partenaires.
e) Une culture « administrative » rigoureuse (tant sur le plan formel qu’informel).

Détection et enquêtes
f) Volonté de faire respecter la loi par des organes compétents et qualifiés au sein
des États membres.
g) Capacité d’investigation réelle au niveau européen.
h) Bonne coordination et échange des informations entre les services antifraude.
i) Bonne coopération interne entre les services de la Commission.
j) Bases légales adaptées pour les enquêtes.
k) Une culture antifraude – des garanties pour ceux qui tirent la sonnette d’alarme.

Poursuites et sanctions
l) Volonté et capacité des autorités judiciaires nationales d’engager des poursuites dans les cas
de fraude au détriment de l’Union européenne.
m)Bonne coopération entre les autorités judiciaires des États membres.

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n) Cadre juridique adapté pour les poursuites engagées dans les cas de fraudes au détriment de
l’Union européenne, notamment de fraudes commises par les fonctionnaires de l’Union
européenne.
o) Coordination réelle des procédures administratives, disciplinaires et judiciaires.
p) Résolution rapide des litiges impliquant des fraudes dans les cours pénales des États
membres.

5.2.2. Nombre des matières susmentionnées sont analysées dans d’autres chapitres du rapport,
en particulier celles concernant la prévention de la fraude. Le présent chapitre se concentrera
donc sur les mécanismes de détection et les moyens d’enquête, sur les possibilités d’engager des
poursuites et de régler les litiges impliquant des fraudes et sur l’application subséquente des
sanctions.

5.3. Rôle d’impulsion des milieux politiques

5.3.1. Quasiment partout dans l’Union européenne, la fraude fait la une. Depuis de nombreuses
années, lorsqu’ils couvrent l’Europe, les médias n’ont de cesse de dénoncer les cas de fraude et
de corruption au détriment des contribuables. Même si, invariablement, la déformation des faits
et l’alarmisme entachent ces dénonciations, elles ont utilement contribué à sauver de l’oubli la
question de la lutte contre la fraude, qui a pourtant été éclipsée peut-être par des projets
politiques sans doute plus inspirants au cours de cette ère d’expansionnisme qu’a été l’ère
Delors dans l’esprit des classes politiques européennes.

5.3.2. C’est probablement du fait de l’intérêt que portent l’homme de la rue et les médias pour
la « fraude », que c’est la seule institution directement élue de l’Union européenne, le Parlement
européen, qui s’est fait le moteur logique de la politique antifraude, par le truchement surtout de
sa commission du contrôle budgétaire. Cet organe a mené cette tâche souvent ingrate avec une
bonne dose de persévérance, de sorte que tous les principaux mécanismes antifraude et de
contrôle actuellement en place doivent d’une manière ou d’une autre leur naissance à cette
commission.

5.3.3. L’objet de cette remarque n’est pas de couvrir d’éloges un groupe particulier de
politiciens (il est – ou il devrait être – normal que l’on doive à la commission responsable du
Parlement de nombreuses initiatives en matière de politique), mais d’insister sur l’idée que le
rôle d’impulsion dans cette lutte contre la fraude revient au niveau politique, non seulement au
sein du Parlement européen mais aussi dans toutes les institutions. Ce n’est pas une coïncidence
si la plupart des critiques émises par cette commission dans son premier et son deuxième
rapports tournent autour de structures, de pratiques, de procédures et d’une culture qui se sont
développées à une époque où les préoccupations concernant les fraudes et les erreurs de gestion
n’étaient plus à l’ordre du jour du courant politique général.

5.3.4. Le rôle des structures politiques démocratiques de l’Union européenne est examiné plus
loin dans le rapport (cf. chapitre 7). Le présent chapitre, vu l’importance du rôle d’impulsion des
milieux politiques, traitera de ses manifestations les plus concrètes, à savoir essentiellement
l’UCLAF, mais également, désormais, l’OLAF.

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5.4. Historique

UCLAF

5.4.1. On trouve un historique condensé des grands faits, présentés par ordre chronologique,
qui ont émaillé la vie de l’UCLAF, à l’annexe 1, à la fin du présent chapitre. Il s’agit donc ici
d’un résumé plus succinct encore.

5.4.2. L’UCLAF est à l’origine le fruit de pressions soutenues exercées par des parlementaires
en faveur de la création d’une structure antifraude au sein de la Commission. Si ce que le
Parlement envisageait, c’était une « brigade volante » capable de mener des enquêtes au sein des
États membres, l’UCLAF n’a d’abord été constituée qu’en tant qu’organe de coordination des
activités antifraude de la Commission, qui ont été jusqu’ici dispersées entre les principales
directions générales générant des dépenses et des recettes. Le nom qu’elle porte encore reflète
bien ce rôle qui était le sien au début1. L’UCLAF est devenue opérationnelle en juillet 1988.

5.4.3. À partir de là, et sous la pression constante du Parlement européen, le rôle et les
compétences de l’UCLAF ont été régulièrement élargis. Le seul grand changement est intervenu
à la fin de 1994 et au début de 1995, quand trois circonstances sont survenues en même temps.
Primo, le Parlement a voté l’ouverture de 50 nouveaux postes spécifiquement pour l’UCLAF.
Secundo, en faisant cela, il a spécifié que le nouveau personnel aurait exclusivement un rôle
d’investigation. Tertio, à la lumière de ces événements, la Commission a concentré toutes ses
activités antifraude au sein de l’UCLAF, transférant par la même occasion le personnel occupé à
ces activités de la direction générale de l’agriculture (DG VI) et de la direction générale de la
douane et de la fiscalité indirecte (DG XXI). Son nouveau rôle s’est vu ensuite encore renforcé
par trois actes législatifs importants2 et par le nouveau traité d’Amsterdam (ceux-ci sont
examinés dans la section suivante).

5.4.4. Un nouveau pas important dans l’évolution de l’UCLAF a été son implication de facto
croissante dans les procédures judiciaires. Les efforts entrepris pour assurer une meilleure
coopération entre les autorités judiciaires nationales, en particulier dans la préparation des
poursuites, ont été encouragés par les conclusions de la commission d’enquête sur le système de
transit communautaire du Parlement européen, qui a recommandé à l’UCLAF de jouer un rôle
plus actif dans ce domaine3 (de nouveau, ce sujet est développé au point 5.10. plus bas).

5.4.5. Enfin, l’UCLAF est actuellement à la veille d’une nouvelle transformation significative,
résultant à nouveau de pressions directes exercées par le Parlement européen visant encore une
fois à accroître son efficacité et son indépendance. Le passage de l’UCLAF à l’OLAF, office
chargé de la fraude complètement indépendant de la Commission sur le plan opérationnel, est
examiné au point 5.11. ci-après.

1
UCLAF (acronyme français) = Unité de coordination de la lutte antifraude.
2
1) Convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes.
2) Règlement (CE, Euratom) no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des
intérêts financiers des Communautés européennes (18.12.1995 – JO L 312 du 23.12.1995).
3) Règlement (Euratom, CE) no 2185/96 du Conseil du 11 novembre 1996 relatif au contrôle et à la
vérification sur place effectués par la Commission pour la protection des intérêts financiers des
Communautés européennes contre les fraudes et autres irrégularités (11.11.1996 – JO L 292
du 15.11.1996).
3
Rapport final et recommandations de la commission d’enquête sur le système de transit
communautaire(A4-0053/97 du 19.2.1997) : voir en particulier les points 8.2.5. et 15.2.2. et la
recommandation 18.
DOC_FR\DV\381\[Link] 8
OLAF 1

5.4.6. Les règles applicables à la conduite des enquêtes de l’UCLAF sont en passe d’être
remplacées par les nouvelles dispositions concernant l’OLAF qui, officiellement (même si pour
l’heure tout cela n’est que virtuel), a pris naissance le 1er juin 19992. Elles ont cependant un
intérêt plus qu’historique étant donné que les mêmes principes ou des principes similaires
devront s’appliquer aux enquêtes de l’OLAF. En outre, leur efficacité (ou non-efficacité) pour
régler les relations de l’UCLAF avec les autres services peut donner une idée des difficultés
potentielles que recèle la nouvelle organisation institutionnelle.

5.4.7. Sauf là où le présent chapitre passera spécifiquement en revue les changements apportés
du fait du passage de l’UCLAF à l’OLAF, il fera, dans ses parties descriptives et analytiques,
largement référence à l’UCLAF. La raison n’en est pas seulement que toute l’expérience passée
et présente se rapporte nécessairement à l’UCLAF, mais également que l’UCLAF continuera,
pendant une période transitoire indéterminée, à être l’organe antifraude opérationnel de la
Commission. En règle générale, on peut considérer, sauf indication contraire, que les
observations sur les particularités juridiques et opérationnelles de l’UCLAF s’appliqueront
également à l’OLAF.

CADRE JURIDIQUE3

5.5. Dispositions du traité

Traité instituant la Communauté européenne

5.5.1. L’article 280 du traité instituant la Communauté européenne (TCE), tel que modifié par
le traité d’Amsterdam, contient les dispositions explicites suivantes sur la lutte contre la fraude
affectant en particulier le budget de l’Union européenne :

Article 280 (ex-article 209 A)

1. La Communauté et les États membres combattent la fraude et tout autre activité illégale portant
atteinte aux intérêts financiers de la Communauté par des mesures prises conformément au présent
article qui sont dissuasives et offrent une protection effective dans les États membres.

2. Les États membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux
intérêts financiers de la Communauté que celles qu’ils prennent pour combattre la fraude portant
atteinte à leurs propres intérêts financiers.

3. Sans préjudice d’autres dispositions du présent traité, les États membres coordonnent leur action
visant à protéger les intérêts financiers de la Communauté contre la fraude. À cette fin, ils
organisent, avec la Commission, une collaboration étroite et régulière entre les autorités
compétentes.

4. Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251, arrête, après consultation
de la Cour des comptes, les mesures nécessaires dans les domaines de la prévention de la fraude
portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté et de la lutte contre cette fraude en vue

1
OLAF (acronyme français) : Office pour la lutte antifraude.
2
L’OLAF est examiné en détail plus bas (point 5.11.).
3
Cette partie du chapitre donne un bref aperçu du cadre juridique en place. Un tableau indiquant la
législation en vigueur, y compris des résumés plus détaillés de ses dispositions, peut être trouvé à
l’annexe 2.
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 d’offrir une protection effective et équivalente dans les États membres. Ces mesures ne concernent ni
l’application du droit pénal national ni l’administration de la justice dans les États membres.

5. La Commission, en coopération avec les États membres, adresse chaque année au Parlement
européen et au Conseil un rapport sur les mesures prises pour la mise en œuvre du présent article.

5.5.2. Le paragraphe 3 de cet article du traité donne à la Commission – et donc à l’UCLAF

(désormais à l’OLAF) – ainsi qu’aux États membres un rôle dans toute « action visant à protéger
les intérêts financiers de la Communauté contre la fraude ». Plus spécifiquement, la Commission
et les États membres sont invités à participer en « collaboration étroite et régulière entre les
autorités compétentes ». Ainsi, l’UCLAF acquiert une responsabilité formelle non seulement
dans la coordination des enquêtes et la collation des informations, mais également dans les
poursuites engagées contre les auteurs de fraudes portant atteinte à la Communauté européenne.

5.5.3. L’élaboration et l’adoption des mesures antifraude liées aux intérêts financiers de la
Communauté (qui, dans la pratique, n’est pas toujours facile à distinguer des autres mesures
antifraude) se trouvent résolument inscrites, avec le paragraphe 4, dans le cadre communautaire,
au titre de la procédure de codécision entre le Conseil et le Parlement1, ce qui constitue la
principale nouveauté de cet article au regard de la version précédente (TCE – article 209A).
Dans ce cas, cependant, les mesures affectant « l’application du droit pénal national et
l’administration de la justice dans les États membres » sont spécifiquement exclues. Il relève de
la juridiction de la Cour de justice d’interpréter ces dispositions.

Traité sur l’Union européenne

5.5.4. Lutter contre le crime dans un sens plus large, y compris par l’application de la
législation pénale, est cependant prévu par le traité sur l’Union européenne (TUE), au titre VI tel
qu’amendé par le traité d’Amsterdam : « Dispositions relatives à la coopération policière et
judiciaire en matière pénale ». Cette partie du traité, qui sort du cadre communautaire, instaure
des dispositions visant à faire pièce au crime transfrontalier en général, couvrant des domaines
tels que la coopération policière et douanière – y compris par le biais d’Europol – (article 30), la
coopération judiciaire et la prévention des conflits de compétence entre les États membres
(article 31), les interventions en dehors de l’État membre d’origine (article 32) et le
rapprochement ou l’harmonisation éventuels des droits pénaux nationaux par l’adoption de
décisions-cadres ou l’établissement de conventions (article 34). La Cour de justice peut recevoir
compétence, dans certaines conditions, pour statuer à titre préjudiciel concernant des décisions-
cadres et des conventions et leurs mesures d’application (article 35 (ex-K.7)) du TUE. L’objectif
général de l’Union est établi à l’article 29 (ex-K.1) :

5.5.5. En pratique, il est clair que ces dispositions générales sur la lutte contre le crime
concerneront également la lutte contre la fraude portant atteinte au budget de la Communauté.
Fréquemment, les fraudes commises au détriment de l’Union européenne ne sont jamais qu’un
aspect d’une fraude plus large affectant des intérêts nationaux ou privés – un exemple évident en
est donné par la fraude pratiquée en matière de TVA, qui fait perdre des recettes à la fois au
budget de l’Union européenne et aux finances nationales. En ce qui concerne la lutte contre la
fraude au détriment de l’UE, et les mécanismes utilisés dans cette lutte, dont l’UCLAF/OLAF,
les mesures plus larges prévues aux articles 29 à 34 du TUE présentent dès lors un intérêt
majeur.

1
TCE article 251 (ex-189 B).
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5.5.6. En même temps, la distinction entre les mesures relatives à la fraude commise au
détriment de la Communauté européenne (TCE, et donc cadre communautaire, ou « Premier
pilier ») et les mesures visant à combattre les crimes perpétrés contre l’UE en général (TUE, en
dehors de cadre communautaire, ou « Troisième pilier »), revient à inscrire dans le sable des
grandes lignes d’orientation. D’une part, la possibilité existe pour la Communauté, en utilisant la
procédure de codécision établie à l’article 251 (ex-189 B) du TCE, d’adopter une législation
administrative visant spécifiquement à combattre la fraude contre la Communauté européenne,
sans toucher explicitement à des questions pénales, et pour la Commission de soutenir et de
coordonner toute action visant à traiter pareille fraude. D’autre part, toute mesure « législative »
relative au droit pénal est exclusivement de la compétence des États membres, qui peuvent, dans
le contexte du traité sur l’Union européenne, choisir de coordonner leur action, en utilisant la
procédure établie à l’article 34 (ex-K.6) du TUE (exigeant l’unanimité), notamment par
l’établissement de décisions-cadres ou de conventions1.

5.5.7. Il est évident que la distinction faite (fraude UE = Communauté = mesures

administratives contre le crime en général = États membres = mesures de droit pénal) est
artificielle et qu’elle place inévitablement l’UCLAF/l’OLAF dans une position ambiguë. Le
présent chapitre permettra d’y voir plus clair dans les ramifications de cette ambiguïté.

5.6. Les dispositions du « premier pilier » : pouvoirs administratifs

Enquêtes externes

5.6.1. Les mesures administratives en place et les pouvoirs donnés à la Commission (et donc à
l’UCLAF)2 de s’occuper des fraudes affectant les intérêts financiers des Communautés
européennes relèvent de deux catégories, l’une externe et l’autre interne. La première catégorie,
qui concerne la lutte contre la fraude en général, et implique donc l’intervention de la
Commission (UCLAF, désormais OLAF) sur place dans les États membres, est régie par une
législation communautaire formelle. Nous donnons ici un bref résumé de cette législation.

Règlement 2988/95 du Conseil – La protection des intérêts financiers des Communautés

européennes 3

5.6.2. Ce règlement, avec la convention du même nom (voir plus bas), a été conçu pour fournir
un cadre, sans pour autant les remplacer, aux activités antifraude de la Communauté européenne
déjà menées au titre d’une série disparate de règlements sectoriels existants. Il établit dès lors un
certain nombre de principes généraux.

5.6.3. Le règlement évite soigneusement le terme de « fraude », avec ses connotations de droit
pénal, pour y préférer l’emploi de celui d’« irrégularité », intentionnel ou non4. Dans le même
esprit, le règlement utilise logiquement l’adjectif administratif pour qualifier les mesures et les
sanctions qu’il prévoit.

1
Il faut noter cependant que pareilles mesures peuvent (et elles le font) réserver un rôle aux institutions
communautaires, y compris à la Commission (et donc à l’UCLAF et à l’OLAF) et, à titre d’option, à la
Cour de justice.
2
L’UCLAF, sous sa forme actuelle, n’existe qu’au titre de décisions internes de la Commission. Ses
pouvoirs et obligations lui sont délégués par la Commission, dont la position propre est définie dans la
législation.
3
Règlement (CE, Euratom) 2988/95 du Conseil du 18.12.1995 – JO L 312 du 23.12.1995.
4
La définition de l’ «irrégularité » employée dans ce règlement a été citée au point 5.1.3.
DOC_FR\DV\381\[Link] 11
5.6.4. L’importance du règlement réside d’abord dans sa simple existence, précisément parce
qu’il instaure un cadre pour l’action menée par la Commission contre la fraude dans tous les
secteurs du budget. Concrètement, il donne à la Commission l’autorité d’opérer des contrôles
administratifs, d’instaurer des mesures spécifiques et d’appliquer des sanctions administratives
(y compris des amendes) pour protéger les intérêts financiers des Communautés européennes.
Conformément au principe du traité selon lequel les intérêts financiers de la Communauté
reçoivent la même priorité que les intérêts nationaux1, il met également les États membres et
leurs services dans l’obligation de prendre des mesures pour protéger les intérêts financiers des
Communautés européennes et de coopérer avec la Commission à cet effet (voir détails à
l’annexe 2).

Règlement n° 2185/96 du Conseil relatif aux contrôles et vérifications sur place effectués par
la Commission pour la protection des intérêts financiers des Communautés européennes2

5.6.5. Ce règlement établit les dispositions applicables aux contrôles et vérifications

administratifs sur place prévues dans le règlement n° 2988/95 (article 10). Il s’agit de la même
tentative de rassembler une série de règles disparates (contenues dans des règlements sectoriels)
dans un cadre commun.

5.6.6. Il a pour effet d’habiliter la Commission (dans la pratique, l’UCLAF) à procéder à des
contrôles et vérifications de nature administrative dans les États membres sous sa propre
autorité et responsabilité (article 6, paragraphe 1). Ces contrôles sont effectués : i) en vue de
détecter des irrégularités graves ou transnationales, ii) dans le cas où le contrôle est insuffisant
ou iii) à la demande de l’État membre (article 2). Les contrôleurs de la Commission sont sur un
pied d’égalité, en termes de pouvoirs, de conditions d’accès aux personnes, aux locaux et à la
documentation, avec leurs homologues administratifs nationaux (article 7, paragraphe 1) et leurs
rapports de contrôle ont la même valeur légale que ceux établis par leurs homologues nationaux
(article 8, paragraphe 3). La Commission est soumise à l’obligation de notifier les contrôles en
temps utile et de coopérer avec les autorités nationales compétentes (article 4). Elle doit, à
l’issue d’une vérification, leur communiquer ses résultats (article 8, paragraphe 2). Les
contrôleurs nationaux peuvent, mais ce n’est pas une nécessité, participer aux contrôles. (Pour
plus de détails, voir annexe 2.)

5.6.7. Pour information, signalons que ce règlement a été appliqué 17 fois en 1997 et 24 fois en
1998. (Il convient de noter que dans certaines circonstances, l’UCLAF peut juger plus approprié
de fonder son intervention sur des règlements sectoriels, plus anciens.)

Autres règlements

5.6.8. Comme il a été mentionné, un certain nombre de règlements spécifiques sectoriels

confèrent également à la Commission le pouvoir d’intervenir dans la lutte contre la fraude. Il
n’est pas utile de les énumérer ici ; citons seulement les règlements nos 1552/89 (ressources
propres), 595/91 (FEOGA), 1681/94 et 1831/94 (Fonds structurels).

1
Article 280, paragraphe 2 (cité plus haut au 5.5.1.). N.B. : Cela ne veut pas nécessairement dire que le
même degré de protection sera fourni dans toute l’Union.
2
Règlement (Euratom, CE) n° 2185/96 du Conseil, du 11.11.1996 – JO L 292 du 15.11.1996.
DOC_FR\DV\381\[Link] 12
Enquêtes internes

5.6.9. En ce qui concerne les enquêtes effectuées au sein de la Commission, il est clair que
celle-ci dispose d’une grande marge pour étendre les pouvoirs de l’UCLAF/de l’OLAF par des
décisions internes tout en restant dans les limites de l’action strictement administrative. Jusqu’en
juillet 1998, une approche informelle et ad hoc surprenante a prévalu. Puis, à la suite des remous
internes provoqués par l’enquête sur ECHO déjà mentionnés et d’un rapport critique de la Cour
des comptes (voir ci-après), les compétences internes de l’UCLAF ont été établies de manière
formelle.

5.6.10. Il convient de noter que c’est dans le contexte des enquêtes internes que la situation de
l’OLAF a le plus évolué par rapport à l’UCLAF. Les points qui suivent présentent un résumé de
la situation de l’UCLAF ; le cas de l’OLAF fera l’objet de la section 5.11.

Conduite des enquêtes internes de l’UCLAF : les premières dispositions

5.6.11. Les instructions ou procédures explicites qui existaient avant la décision de la

Commission du 14 juillet 1998 ne concernaient que des domaines restreints tels que :

* des notes du Secrétaire général concernant les obligations des fonctionnaires vis-à-vis de
l’UCLAF et son accès à l’information. La première de ces notes1 confirmait accessoirement
le droit du directeur de l’UCLAF d’engager toute enquête qu’il jugerait utile.

* des accords « de démarcation » précisant les compétences de différents services :

. Répartition des responsabilités entre l’UCLAF et les DG VI et XXI sur les
questions concernant la fraude (SEC(95)249 du 10.2.1995)
. Coopération et complémentarité entre contrôle financier et UCLAF
(note SG(94)D/141.662 et annexe du 6.7.1994)

* accord avec la Cour des comptes sur l’échange d’informations concernant les fraudes
éventuelles. (Échange de lettres entre M. Weber, chargé de ces questions à la Cour
(25.7.1995) et Mme Gradin, son homologue membre de la Commission (4.10.1995)).

Conduite des enquêtes internes de l’UCLAF : la décision de la Commission du 14 juillet 1998

5.6.12. À la suite d’une communication intitulée « Bonne est saine gestion financière et
administrative – Mieux agir contre les insuffisances professionnelles, les irrégularités
financières, la fraude et la corruption »2 qui, bien qu’en des termes plutôt vagues, promettait de
renforcer les dispositions internes en matière de lutte contre la fraude, la Commission a adopté,
le 14 juillet 1998, une décision sur la conduite des enquêtes de l’UCLAF. Bien qu’elle concerne
officiellement toutes les enquêtes de l’UCLAF, qu’elles soient externes ou internes, la décision
de la Commission note (article 2) que ses activités à l’extérieur de la Commission sont régies
par les règlements du Conseil nos 2988/95 et 2185/96, ainsi que par les divers règlements
sectoriels concernant les recettes et les dépenses. Cette décision s’occupe donc essentiellement
de réglementer le déroulement des enquêtes au sein de la Commission et/ou les obligations
mutuelles de l’UCLAF et d’autres services de la Commission en ce qui concerne les enquêtes.
Comme l’indique la communication du Président de la Commission et des commissaires Gradin
et Liikanen qui l’accompagne, cette décision « consolide des pratiques déjà existantes ».
1
Note SG(95)D/141.038 en date du 1er février 1995.
2
SEC(97)2198 du 18.11.1997.
DOC_FR\DV\381\[Link] 13
5.6.13. L’essentiel de cette décision, c’est qu’elle :

• oblige les directeurs généraux et les chefs de service à transmettre à l’UCLAF tout élément
laissant présumer l’existence de fraude dans leurs services préjudiciable aux intérêts
financiers des Communautés européennes (les autres fonctionnaires peuvent informer soit
leurs supérieurs hiérarchiques soit l’UCLAF directement) ;

• autorise le directeur de l’UCLAF à procéder à des enquêtes internes de sa propre initiative

(il informe le Secrétaire général dans le même temps) ;

• oblige tous les fonctionnaires à coopérer pleinement avec les contrôleurs de l’UCLAF et à
permettre l’accès sans restrictions à toutes les informations et à toutes la documentation ;

• impose à l’UCLAF l’obligation d’informer préalablement les hauts fonctionnaires

responsables des contrôles et de tout indice permettant de supposer que des fonctionnaires
de la Commission sont impliqués, sauf cas exceptionnels ;

• habilite le directeur de l’UCLAF, de sa propre autorité, à notifier aux autorités judiciaires

nationales compétentes les cas où les procédures pénales peuvent être appropriées et à
signaler à l’AIPN ceux pour lesquels une action disciplinaire est indiquée.

5.6.14. Les dispositions précédentes ont été par la suite clarifiées dans des « modalités
d’application » (décembre 1998) qui précisent les procédures internes et les responsabilités
requises pour l’application de ces principes.

5.6.15. Il faut rappeler que la décision principale de la Commission et les modalités

d’application concernant l’UCLAF ont été adoptées à un moment où la Commission était
soumise par le Parlement européen à de fortes pressions pour des problèmes de fraude et où
l’idée de l’OLAF était déjà dans l’air. Comme dans le cas d’un grand nombre de
développements récents concernant l’UCLAF, il est impossible de ne pas voir dans cette
décision et des modalités d’application une double tentative : parer aux pressions extérieures
demandant que soit entrepris un effort plus convaincant de lutte contre la fraude et la corruption
au sein de la Commission, et comme position de repli, fixer les règles de base de ce qui sortirait
finalement de ces pressions.

5.7. Les dispositions du « troisième pilier » : l’action dans le domaine du droit pénal

La Convention sur la protection des intérêts financiers des Communautés européennes1

5.7.1. La Convention et ses protocoles restant en dehors du cadre juridique de la Communauté

européenne et ayant été adoptés au titre des dispositions intergouvernementales du « troisième
pilier », sa ratification par tous les États membres est nécessaire pour entrer en vigueur, dans le
respect des dispositions constitutionnelles nationales. À ce jour, seuls quatre États membres ont
ratifié cette Convention2. Entre-temps, l’UCLAF/l’OLAF ont recours à la Convention et à ses
protocoles de manière « informelle ».

1
Etablie par l’Acte du Conseil du 26 juillet 1995 – JO C 316 du 27.11.1995.
2
L’Autriche, l’Allemagne, la Finlande et la Suède.
DOC_FR\DV\381\[Link] 14
5.7.2. Contrairement aux règlements cités précédemment, la Convention traite des aspects
judiciaires de la fraude portant atteinte au budget de l’UE dans le cadre général des dispositions
du traité UE sur la lutte contre le crime en général. Bien qu’elle soit le reflet de la circonspection
habituelle avec laquelle ces problèmes sont traités, elle constitue néanmoins un pas en avant.

5.7.3. Elle établit une définition commune de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers
des Communautés européennes1. Elle précise que les infractions répondant à cette définition
seront considérées comme des infractions passibles de sanctions pénales, incluant des peines
privatives de liberté dans les cas graves (articles 1er et 2). Elle contient également des
dispositions visant à assurer que les règles de compétence et/ou d’extradition entre États
membres ne fournissent pas d’échappatoire leur permettant d’éviter les poursuites pour fraude
(articles 4 et 5) en mettant ces derniers dans l’obligation de coopérer dans les domaines de
l’enquête, des poursuites judiciaires et de l’exécution de la sanction de la fraude (article 6).

Les deux principaux protocoles à la Convention2

5.7.4. Les deux premiers protocoles à la Convention, les plus importants pour ce qui nous
concerne3, viennent préciser ce texte de portée plutôt générale, dans leurs domaines respectifs.

5.7.5. Le premier qui traite de la corruption des fonctionnaires établit une définition commune
de cette « corruption » des fonctionnaires communautaires et nationaux portant atteinte aux
intérêts financiers des Communautés européennes4, qui est reconnue comme une infraction
pénale.

5.7.6. Le deuxième est une sorte de patchwork rassemblant une série de sujets disparates. Il est
convenu : premièrement, que le blanchiment de capitaux doit être érigé en infraction pénale
dans tous les États membres (article 2) ; deuxièmement, que les personnes morales doivent être
tenues pour responsables d’un fait de fraude, de corruption et de blanchiment de capitaux
(articles 3 et 4) ; troisièmement, que les instruments et le produit de la fraude contre les intérêts
financiers des Communautés européennes doivent être confisqués (article 5) ; et quatrièmement,
que la Commission est explicitement tenue de coopérer avec les États membres, à la fois en
prêtant toute l’assistance technique et opérationnelle nécessaire (article 7, paragraphe 1) et en
participant à l’échange d’informations, « aux fins de faciliter l’établissement des faits et
d’assurer une action efficace contre la fraude, la corruption active et passive et le blanchiment
de capitaux » (article 7, paragraphe 2).

Europol

5.7.7. À la rubrique générale des mesures du troisième pilier visant à combattre la fraude, il
convient de mentionner la création d’Europol auquel les articles 29 et 30 du traité sur l’Union
européenne attribuent pour mission explicite de promouvoir la coopération entre les services de

1
Article 1er (déjà cité au paragraphe 5.1.2).
2
Premier protocole sur la corruption établi par l’Acte du Conseil du 27 septembre 1996 – JO C 313 du
23.10.1996. Deuxième protocole sur la responsabilité des personnes morales, la confiscation, le
blanchiment de capitaux et la coopération entre les États membres, établi par l’Acte du Conseil du
19 juin 1997 – JO C 221 du 19.7.1997.
3
Il existe un troisième protocole concernant « l’interprétation, à titre préjudiciel, par la Cour de justice
des Communautés européennes de la convention sur la protection des intérêts financiers des
Communautés européennes » (Acte du Conseil du 29.11.1996 – JO C 151 du 20.5.1997).
4
La définition de la corruption établie dans ce protocole est citée au point 5.1.6, ainsi qu’une référence à
la convention du 26.5.1997 qui s’y rattache.
DOC_FR\DV\381\[Link] 15
police, les services des douanes et les autres autorités nationales, par exemple en coordonnant
les différentes opérations, en fournissant des compétences spécialisées, en favorisant
l’établissement de contacts et en centralisant l’information sur la criminalité transfrontière.

5.8. Remarques concernant le cadre juridique

5.8.1. Le cadre juridique brièvement décrit ci-dessus se caractérise par un certain nombre de
thèmes récurrents :

• Tant la législation de la Communauté européenne que la Convention de l’UE sont guidées

par la nécessité d’établir un cadre général, au-dessus et au-delà des dispositions des
législations sectorielles distinctes, pour les enquêtes sur la fraude et leurs sanctions.

• Tous les textes touchent à des questions de compétence des États membres en matière pénale
tout en évitant soigneusement toute atteinte apparente à la souveraineté nationale. C’est en
même temps une reconnaissance du fait que ce sujet est politiquement sensible et une
reconnaissance de facto du fait que le problème de la fraude ne peut être sérieusement pris
en main sans une législation pénale de dimension européenne.

• L’accent est mis en particulier sur une coopération efficace entre les États membres et la
coordination de leurs actions dans les domaines des enquêtes, des poursuites et de la
sanction de la fraude. Dans le domaine administratif, la Commission (c’est-à-dire
l’UCLAF/l’OLAF) se voit dotée explicitement d’un rôle croissant à cette fin. Dans le
domaine pénal, la coopération opérationnelle entre les services de police et les autres
services répressifs des États membres est renforcée, la collecte et le stockage de
renseignements sont organisés et la coopération judiciaire renforcée.

• Les compétences exercées en toute indépendance par la Commission dans le domaine

administratif (sur les plans interne et externe), y compris celle de mener des enquêtes sur un
pied d’égalité avec les autorités nationales des États membres, se sont accrues de façon
significative. Dans le domaine pénal, la Commission est davantage impliquée dans le
développement de la coopération (par exemple, du fait de l’obligation qui lui incombe de
prêter une assistance technique, de sa participation à l’échange d’informations, etc.).

5.8.2. Le résultat des divers processus législatifs et non législatifs décrits dans ce chapitre est un
cadre juridique plutôt incohérent et inefficace. Cela est manifeste dès le départ simplement
lorsque l’on constate que, même si le Conseil perçoit clairement la nécessité d’une action
concertée dans le domaine du droit pénal, le fruit de ses efforts, la Convention et ses protocoles,
n’a pas encore été mis en oeuvre, en l’absence de ratification nécessaire par les parlements
nationaux, et qu’il faudra encore un certain temps pour y parvenir. D’un autre côté, la législation
qui est en vigueur, le traité et les règlements, a doté la Commission d’importants pouvoirs dans
le domaine administratif.

5.8.3. La distinction qui apparaît donc entre compétence administrative et la compétence en

matière pénale n’est cependant pas aussi claire qu’il n’y paraît. L’UCLAF/l’OLAF possède des
pouvoirs très étendus d’enquête et de collecte de renseignements concernant les irrégularités
portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes et pour effectuer, sous sa
propre responsabilité, des contrôles « administratifs » sur place. Étant donné la nature de ces
activités, l’UCLAF/l’OLAF participe à des enquêtes judiciaires et à la recherche d’informations

DOC_FR\DV\381\[Link] 16
bien qu’elle ne possède pas les pouvoirs de police nécessaires pour accéder à certains d’entre
eux.

5.8.4. Cela apparaîtra encore plus clairement dans le contexte des enquêtes externes.
L’assistance que prête l’UCLAF/OLAF aux États membres porte à la fois sur les questions
judiciaires et administratives. Ainsi, il est implicite dans la législation que l’UCLAF/OLAF a un
rôle à jouer dans le domaine des enquêtes et des poursuites judiciaires, même si ce rôle n’a
jamais été ouvertement reconnu par la même législation en vigueur. De plus, il y a une
discordance entre le champ des enquêtes et des poursuites judiciaires de l’UCLAF/OLAF qui se
situe à l’échelon européen et les compétences des autorités judiciaires qui sont strictement
nationales.

5.8.5. Cet élément revêt une dimension particulière lorsque les infractions présumées faisant
l’objet d’une enquête sont commises au sein de la Commission, où l’UCLAF/OLAF est en
réalité le seul organe qualifié pour ouvrir des enquêtes en matière de fraude. Dans ce cas là,
aucune autorité judiciaire n’est compétente tant que la Commission ne lui donne pas cette
compétence en levant l’immunité des fonctionnaires et/ou l’inviolabilité des locaux de la
Commission.

5.8.6. Ces questions sont plus que purement théoriques. La coordination entre les autorités
judiciaires nationales lorsqu’il s’agit de cas de fraude « européenne » et les relations entre la
Commission et les autorités judiciaires nationales sont une source constante de difficultés, avec
pour résultat que les poursuites pour fraude au détriment des intérêts financiers des
Communautés européennes restent extrêmement rares et aboutissent encore plus rarement.

5.8.7. La section suivante s’efforcera d’examiner, au-delà des règles juridiques, d’abord la
pratique – notamment comment l’UCLAF, désormais OLAF, et les poursuites de l’Union
européenne pour fraude fonctionnent dans la pratique – et ensuite, d’établir un projet pour
l’avenir dans le domaine de la lutte contre la fraude.

1. LA LUTTE CONCRÈTE CONTRE LA FRAUDE

5.9. Le fonctionnement de l’UCLAF

La raison d’être de l’UCLAF

5.9.1. L’évolution formelle de l’UCLAF, telle que la décrivent les chapitres précédents
procède presque toujours d’une tentative de réaction aux lacunes constatées dans la riposte de
l’Union européenne à la fraude. Elle a donc été conçue par étapes, en vue de combler les vides
d’un système qu’il devient impossible d’ignorer. Dans un ordre chronologique grossier, en voici
énumérés quelques exemples :

une coordination déficiente entre les services de la Commission engagés dans la lutte
contre la fraude,

un échange d’informations déficient avec et entre les États membres,

DOC_FR\DV\381\[Link] 17
 une coopération déficiente (voire même, une rivalité) entre la DG XX et l’UCLAF,

une coordination déficiente au niveau des enquêtes sur la fraude dans l’UE, réalisées
par les diverses autorités des États membres,

la nécessité pour la Commission d’être en mesure de participer à/de procéder à des

enquêtes immédiates,

la nécessité d’un service central de renseignement sur la fraude dans l’UE,

l’inefficacité des poursuites engagées contre la fraude dans l’UE en raison de la place
éloignée qu’occupe de telles initiatives dans les priorités nationales, une
communication et une coopération déficientes entre les autorités judiciaires (et par
conséquent, faible taux de condamnations),

la nécessité d’un organe indépendant qui soit à même de mener des enquêtes au sein
de la Commission et qui soit en mesure de traiter directement avec les autorités
judiciaires.

5.9.2. Ces besoins sont réels, il existe entre eux une interrelation et ils ne pouvaient être
collectivement couverts par aucun autre organe. Toutefois, le processus qui a donné forme à
l’UCLAF a laissé ouvertes une série de questions qui s’appliquent tout autant à l’OLAF de
demain qu’à l’UCLAF d’hier. Parmi ces questions, trois s’imposent d’elles-mêmes :

l’UCLAF/l’OLAF est-il nécessairement le seul ou le meilleur organe conçu pour

répondre aux besoins qui viennent d’être identifiés ?

avec quel degré de satisfaction l’UCLAF s’est-il acquitté de ses tâches ?

l’UCLAF/l’OLAF correspond-il pleinement aux besoins qui sont ceux de l’UE dans
sa lutte contre la fraude ?

5.9.3. La réponse la plus aisée qui puisse être donnée à ces questions, c’est de dire
ouvertement que l’UCLAF n’est pas la riposte ultime de l’Union à la fraude. Le simple fait que
l’OLAF vienne de voir le jour fait la clarté sur ce point. L’évolution continue et on peut
présumer qu’elle devrait se poursuivre pendant un certain temps. Le chapitre suivant examinera
les raisons abstraites, plus profondes pour lesquelles l’UCLAF, et dorénavant l’OLAF, ne
constitue pas – et ne peut constituer – l’aboutissement de la lutte de l’UE contre la fraude. Le
présent chapitre examinera, en contrepoint, la réalité sur le terrain.

Rapport de la Cour des comptes 8/98

5.9.4. Tous ceux qui étaient concernés par la nécessité pour la Commission de se doter d’un
organe s’attachant à lutter contre la fraude et à lui en donner les pouvoirs nécessaires étaient
tellement absorbés que le rapport spécial de la Cour des comptes 8/98(1), qui examine l’UCLAF

1
Rapport spécial no 8/98 relatif aux services de la Commission chargés de la lutte contre
la fraude, notamment l’unité de coordination de la lutte antifraude (UCLAF),
accompagné des réponses de la Commission – JO C 230 du 22.7.1998.
DOC_FR\DV\381\[Link] 18
d’une manière aussi critique que le ferait tout autre service de la Commission, a produit comme
un choc.

5.9.5. Les principales faiblesses de l’UCLAF, identifiées par la Cour peuvent être résumées
comme suit :

a) la politique et les accords organisationnels relatifs aux enquêtes, tant au sein de la

Commission qu’en liaison avec les autorités judiciaires des États membres, ont été
mal définis ou rendus trop compliqués (à cet égard, la décision de la Commission du
14 juillet 1998, que le rapport de la Cour antidate, apporte une réponse partielle aux
critiques de la Cour) ;

b) fréquemment les mesures et procédures de sécurité n’étaient pas correctement mises

en œuvre. Le personnel n’a pas été sélectionné avec soin et les règles relatives à la
confidentialité des informations ont été appliquées avec incohérence ;

c) un pourcentage excessif du personnel de l’UCLAF était constitué par des agents

temporaires, ce qui a entraîné un manque de continuité ;

d) les ressources électroniques (à la base d’une grande partie du travail de collecte des
renseignements) n’étaient pas entièrement opérationnelles ou manquaient d’efficacité.
L’utilisation concrète des bases de données s’est avérée très limitée ;

e) les informations relatives à la gestion des archives de l’UCLAF, qui comportaient

1.327 dossiers ouverts (en avril 1997) n’étaient pas de nature à permettre un
traitement valable. En ce qui concerne la documentation ou la poursuite des enquêtes,
aucune procédure normalisée n’existait, de même qu’aucune mesure n’était en place
pour garantir que les dossiers conservaient en matière d’éléments probatoires les
normes exigées dans les États membres ;

f) la coopération de l’UCLAF avec les États membres a été entravée par l’attitude de la
Commission à l’égard des privilèges et immunités du personnel de l’UE, les
législations nationales imposant quant à elles des contraintes pratiques importantes
aux inspections de l’UCLAF dans les États membres.

5.9.6. Les critiques de la Cour sont inquiétantes et ont en effet constitué l’un des éléments
qui ont incité le Parlement européen à exiger la création de l’OLAF, nouvelle unité antifraude
renforcée (et plus indépendante)(1). Ces critiques sont de deux ordres : certaines portent sur
l’efficacité, l’organisation interne et le fonctionnement général de l’UCLAF et d’autres
concernent sa position au sein de la Commission ainsi que ses relations avec les autorités
judiciaires nationales.

5.9.7. Pour celles qui relèvent de la première catégorie, il est bien sûr déterminant que
l’UCLAF fonctionne aussi efficacement et aussi effectivement que possible. S’il doit forcer le
respect et partant, obtenir la coopération sans réserve des autorités judiciaires des États membres
d’une part, et du personnel et des services de la Commission d’autre part, l’UCLAF doit
démontrer que ses enquêtes sont rigoureuses, objectives, qu’elles ont bénéficié d’une procédure
correcte, qu’elles sont suffisamment rapides et par dessus tout, qu’elles produisent des résultats.

1
Voir rapport Bösch A4-0297/98, adopté par le Parlement européen le 7 octobre 1998.
DOC_FR\DV\381\[Link] 19
C’est la qualité de la gestion et la qualité du personnel de l’UCLAF qui en premier ressort
détermineront si elle est en mesure d’atteindre ses objectifs. Les conclusions de la Cour
indiquent qu’en la matière l’UCLAF (OLAF actuel) a encore un bout de chemin à parcourir.

5.9.8. S’agissant du deuxième type de critiques, l’UCLAF peut également montrer du doigt
les dysfonctionnements « structurels » qui se produisent ailleurs. La Cour des comptes a déclaré
clairement que le cadre juridique dans lequel l’UCLAF fonctionne n’est pas suffisamment
élaboré et que les règles de procédure et contraintes imposées par les législations nationales
ralentissent fortement l’abourtissement des enquêtes. Au demeurant, elle conteste la bonne foi
(en tout cas en certaines occasions) de la Commission : elle suggère qu’à l’égard de la
corruption de ses fonctionnaires, elle ne possède pas une politique de « tolérance zéro »,
applique les privilèges et immunités des fonctionnaires de la Communauté d’une manière trop
absolue et hésite à renvoyer leurs dossiers devant les autorités judiciaires compétentes. Elle
signale des situations où « des enquêteurs de l’UCLAF n’ont pas eu accès à certains dossiers et
où des documents compromettants ont été systématiquement détruits »(1) et en conclut que de
tels faits indiquent que la Commission ne délègue pas à l’UCLAF de pouvoirs suffisants.

5.9.9. En d’autres termes, la Cour a décelé que le problème comportait deux volets : d’un
point de vue structurel, le statut de l’UCLAF est insuffisant, mais simultanément, sur le plan
opérationnel, elle ne tire pas suffisamment parti de son statut. Il est superflu d’ajouter que ces
deux volets sont liés.

Le statut de l’UCLAF, la conduite des enquêtes

5.9.10. Les résultats de la Cour concordent avec ceux du comité. Bien que celui-ci n’ait pas
examiné le fonctionnement interne de l’UCLAF en fonction des détails de l’expertise réalisée
par la Cour, il a déterminé au cours de sa mission l’existence d’une tension stérile entre
l’UCLAF et d’autres services de la Commission. Plusieurs services opérationnels avec lesquels
le comité a eu des contacts ont exprimé quelques réserves quant au fonctionnement de
l’UCLAF, alors que d’autres ont vu dans son engagement un obstacle concret à l’aboutissement
d’une affaire. En toute loyauté, il y a lieu de se montrer très réticent à l’égard des exigences
particulièrement strictes, en matière de confidentialité, que son travail devrait par essence
impliquer. Il arrive que les enquêteurs puissent donc être considérés comme importuns et
arrogants. En outre, il est bien connu que personne n’aime les policiers…

5.9.11. En dépit de ces inévitables handicaps professionnels, il reste aussi le fait que
l’UCLAF a rencontré des problèmes dans ses relations avec les services de la Commission,
problèmes auxquels elle ferait bien d’attacher toute son attention. De vives critiques ont
accompagné la façon dont elle a traité certains cas internes, l’UCLAF étant perçue, à tort ou à
raison, comme étant excessivement secrète et manquant totalement d’objectivité. D’autre part,
l’UCLAF peut ne pas se tromper lorsqu’elle stigmatise les réflexes fortement défensifs de
certains services dans lesquels les enquêtes internes sont réalisées. Il est indéniable que loin de
considérer l’UCLAF comme un allié dans la lutte contre la fraude, certains services la
perçoivent fréquemment comme une rivale avec laquelle la coopération doit être maintenue au
minimum indispensable.

5.9.12. Avec le monde extérieur, l’UCLAF continue à rencontrer – pour diverses raisons
toutefois - des difficultés avec ses homologues et interlocuteurs dans les États membres. En

1
Rapport spécial 8/98, paragraphe 2.33.
DOC_FR\DV\381\[Link] 20
partie en raison de susceptibilités liées aux questions de souveraineté, de la méconnaissance du
rôle de l’UCLAF, de leurs réticences à produire des renseignements judiciaires détaillés à un
organe qui fait partie de la Commission et sans doute également du scepticisme à l’égard des
compétences de l’UCLAF et de son fonctionnement, certaines autorités nationales chargées de
réaliser les enquêtes ne montrent guère d’enthousiasme à coopérer avec elle. Néanmoins, des
progrès sont constatés, notamment grâce à une politique de recrutement à partir des effectifs des
institutions nationales, ce qui améliore la situation. Lorsque les relations sont bonnes et que les
rôles réciproques sont bien compris, l’UCLAF a démontré qu’elle pouvait apporter une véritable
valeur ajoutée, en menant à bien un certain nombre d’opérations éminemment efficaces (par
exemple, en ce qui concerne la lutte contre la contrebande des cigarettes à large échelle).

5.9.13. Cette meilleure compréhension qui s’est instaurée avec les autorités nationales a
notamment eu pour résultat une démarche allant dans le sens d’accords de coopération
bilatéraux formels. Aujourd’hui un tel accord existe avec la Guardia di Finanza italienne, alors
que trois autres sont sur le point d’être finalisés et que neuf autres sont « sur la table ». On peut
s’attendre à ce que leur nombre se développe dès que l’UCLAF (actuellement OLAF) sera
parvenue à convaincre ses homologues nationaux, non seulement de ses pouvoirs et de son
statut formels, mais également de son professionnalisme, de sa fiabilité et de son utilité, à
condition d’y parvenir.

Relations avec les services d’audit et de contrôle de la Commission

5.9.14. Si les services opérationnels de la Commission montrent quelques réticences à

vouloir traiter avec l’UCLAF, ceux dont le travail se situe dans la même perspective tendent
également à se montrer critiques. L’exemple le plus significatif est celui de la DG XX (contrôle
financier), dont la division audit a joué un rôle crucial qui a permis de mettre au jour de
nombreux cas de fraude recherchés par la Commission. Comme nous l’indiquions au début de
ce chapitre, la détection des irrégularités administratives et/ou financières est à la base de
l’établissement de la plupart des fraudes, et certainement des fraudes commises dans le contexte
communautaire. Les compétences de l’auditeur sont fréquemment très importantes pour la
constitution d’un dossier de fraude. Dans la pratique, comme le comité a pu le voir lui-même,
l’UCLAF s’appuie fortement sur les découvertes des auditeurs de la DG XX pour la préparation
de ses dossiers. Il existe donc un empiétement important entre la mission des services chargés de
l’audit interne et celle de l’unité antifraude, en particulier en raison du fait que l’UCLAF n’est
lui-même qu’un organe administratif statutaire et que partant, il ne possède pas toujours dans
son arsenal juridique les attributions d’un organe de police, lesquelles sont nécessaires pour aller
bien au-delà de ce que peuvent faire les auditeurs.

5.9.15. Ce fait explique l’insatisfaction exprimée au comité par plusieurs auditeurs, à l’égard
de la façon dont l’UCLAF mène ses investigations. La plainte la plus fréquente vise les cas où
lorsque des dossiers sont cédés à l’UCLAF parce qu’ils sont présumés contenir des indications
de fraude, ils « disparaissent » sans qu’il y ait de suivi visible.

5.9.16. Il est surprenant de constater que l’accord interne définissant les tâches respectives de
l’UCLAF et de la DG XX (contrôle financier) évoqué au paragraphe 5.6.11. ne soit pas d’un
grand secours dans ce contexte. Ce document définit essentiellement les tâches respectives des
deux départements, décrit les secteurs où leurs activités se chevauchent virtuellement et indique
la nature des informations qui devraient être échangées. Sur un plan pratique, ce document n’est
guère plus qu’un engagement d’ordre général d’échanger des informations pertinentes et ne
résout pas réellement les chevauchements de compétences de la vie quotidienne qui se

DOC_FR\DV\381\[Link] 21
produisent nécessairement. En raison de l’interrelation existant entre les irrégularités et la
fraude, ce phénomène se produit constamment.

5.9.17. Le problème ne réside pas tant dans le fait que des chevauchements de compétences
se produisent, mais plutôt dans la manière dont une enquête doit être dès lors réalisée. Dans le
cadre de son premier rapport(1), le comité a déterminé que dès qu’une fraude présumée existait
dans un cas donné, l’UCLAF se chargeait de l’enquête. L’exclusion de facto de la DG XX du
dossier était fréquemment stérile, en ce sens que les compétences de l’auditeur restaient
nécessaires dans le cadre de l’enquête, plutôt que celles de l’UCLAF, dont le personnel possède
un profil professionnel totalement différent(2). Une grande partie de la mission de l’UCLAF, et
cela fait intrinsèquement partie de son rôle, sera déployée dans un domaine qu’un terme à la
mode désigne sous le nom de « comptabilité judiciaire »(3).

L’UCLAF/OLAF est-elle indispensable ?

5.9.18. Si, comme le présent rapport le propose au chapitre 4, la fonction d’audit interne doit
être nettement renforcée, les réflexions précédentes soulèvent une question quant à la nature de
la valeur ajoutée apportée par une unité séparée de lutte contre la fraude. Certains iraient jusqu’à
contester son existence : on peut poser la question d’une manière plus provocatrice en disant
l’UCLAF/OLAF est-elle indispensable ?

5.9.19. Le Comité répondrait par l’affirmative, tout en rappelant qu’il est bon de poser cette
question du fait qu’elle concentre les réflexions sur le fait qu’en dépit des chevauchements
fonctionnels, l’UCLAF (désormais OLAF) diffère beaucoup de jure et de facto d’un service
d’audit.

5.9.20. Fonction : il convient de rappeler les fonctions essentielles de l’audit interne et de l’unité
de lutte antifraude. Le premier est initialement un outil de gestion du diagnostic dont l’objectif
est de vérifier la régularité et l’efficacité de la gestion financière et d’identifier les faiblesses du
système ; la seconde est un organe créé pour étudier des cas précis de fraude et de corruption
dans le cadre du droit pénal et conformément aux exigences de «bonne administration» pour
préparer le dossier de toute forme de suivi dont elle fera l’objet. Bien que ses conclusions
puissent concerner une enquête sur la fraude, l’auditeur n’a pas en premier lieu vocation à
détecter des actes délictueux et il ne possède pas nécessairement les compétences permettant de
les identifier et de les instruire, notamment si les exigences juridiques d’une enquête criminelle
(prise en compte des droits de la défense, etc.) doivent être respectées.

5.9.21. Indépendance : en premier lieu, un organe d’enquête doit être indépendant – et considéré
comme tel – à l’égard de toute influence qui pourrait compromettre l’objectivité, voire
l’impartialité, de ses enquêtes et d’autres activités. La conception de l’audit interne préconisée
par le Comité – instrument de gestion à la disposition du Président – risquera de réduire

1
Paragraphes 9.14.15-18.
2
En fonction de sa spécialisation/de sa formation, l’effectif des enquêteurs de l’UCLAF
(80 personnes) se répartit actuellement comme suit : 25 enquêteurs douaniers,
15 inspecteurs agricoles, 7 policiers, 8 inspecteurs fiscaux, 8 comptables/inspecteurs
financiers, 2 magistrats, 2 avocats, 2 spécialistes informatique, 3 administratifs et
8 autres personnes.
3
C’est-à-dire comptabilité visant à détecter et/ou à rechercher le crime.
DOC_FR\DV\381\[Link] 22
l’indépendance du service d’audit au regard de la hiérarchie de la Commission. Dans le même
temps, le passage à l’OLAF est spécifiquement destiné à renforcer l’indépendance de l’unité de
lutte antifraude en l’éloignant de la Commission.

5.9.22. Relations avec les États membres : l’indépendance est également l’une des vertus
susceptible de renforcer la coopération avec les services judiciaires et d’enquête des États
membres dont certains ont hésité à traiter sur un pied d’égalité avec un organe qui continue de
faire partie, sur le plan de l’organisation, de la grande (et donc probablement perméable)
administration de la Commission. (Cette hésitation concerne notamment la transmission de
renseignements qui, pour des raisons de bonne administration, doivent rester confidentiels.) Par
ailleurs, les compétences « criminelles » de l’UCLAF dépendent de la coopération réelle avec
les autorités de l’État membre qui possède les pouvoirs d’investigation nécessaires. La
compréhension et la compétence dans le domaine des techniques d’investigation, les pouvoirs et
de la bonne administration dans le domaine de l’enquête criminelle sont donc essentielles pour
l’UCLAF et ne relèvent donc pas d’une formation professionnelle en audit.

5.9.23. Compétences dans le domaine judiciaire : l’UCLAF a pour rôle essentiel de veiller à ce
qu’une action judiciaire soit engagée sur la base des enquêtes sur la fraude. Elle a donc obtenu
non seulement le pouvoir d’ouvrir des enquêtes, mais également celui de décider, dans les cas
où elle est chargée de l’enquête, de la date à laquelle les dossiers doivent être transmis aux
autorités judiciaires pour (i) instruction avec les pouvoirs de police et (ii) pour d’éventuelles
poursuites. Dans les cas où elle intervient en premier lieu en tant que coordinatrice entre les
enquêteurs et les États membres, elle joue un rôle important dans la préparation des poursuites et
elle devrait pouvoir aider à la préparation des dossiers et à la fourniture de preuves sous une
forme applicable dans les tribunaux pénaux, participant ainsi à la confidentialité qui caractérise
les débats au nom des droits à la défense du prévenu.

5.9.24. Recueil de renseignements et d’informations : l’une des principales « lacunes » que

l’UCLAF doit combler concerne le recueil de renseignements sur une base européenne.
L’expérience n’a cessé de montrer que la fragmentation des enquêtes et des juridictions
criminelles - et donc des renseignements - entre les 15 États membres (et au-delà) est une
faiblesse importante dans la lutte contre le crime organisé par-delà les frontières, montrant ainsi
la nécessité d’une centralisation1. S’agissant du moins des intérêts financiers des Communautés
européennes, seule une unité antifraude spécialisée et fiable peut jouer ce rôle sensible.

5.9.25. Il est donc nécessaire de disposer de l’UCLAF/OLAF, ce qui n’empêche pas l’existence
de chevauchements fonctionnels avec d’autres services, notamment le service d’audit au sein de
la Commission. Le problème consiste donc essentiellement à faire en sorte que l’UCLAF/OLAF
possède la compétence professionnelle dont elle a besoin pour s’acquitter de sa tâche de la
manière la plus efficace possible.

Résultats

5.9.26. Il est du droit et du devoir de tout organisme de service public d’être jugé à ses résultats.
La discussion sur l’UCLAF est à ce point dominée par le principe juridique et par d’autres
principes que ses résultats sont négligés, et ce du fait qu’il est extraordinairement difficile de les
évaluer dans ce contexte. Le rôle central de l’UCLAF, à savoir coordonner et faciliter les
enquêtes et les poursuites liées à la fraude dans les États membres, ne permet pas d’identifier
1
La commission d’enquête du Parlement européen sur le régime de transit communautaire traite largement
de cet aspect (rapport définitif A4-0053/97).
DOC_FR\DV\381\[Link] 23
facilement un taux de réussite, du fait que le résultat final des activités de l’UCLAF est affecté
par de nombreux paramètres qu’elle ne maîtrise pas directement. Même dans le cas d’enquêtes
internes où l’UCLAF est, du moins au premier chef, la seule autorité d’enquête, un « résultat »
en termes de sanctions administratives, disciplinaires ou judiciaires dépend d’autres autorités.

5.9.27. Les chiffres fournis par l’UCLAF (mai 1999) illustrent les difficultés d’évaluation des
résultats. Depuis 1996, 298 poursuites judiciaires ont été engagées dans des affaires où
l’UCLAF était saisie. 51 d’entre elles impliquaient plus d’une juridiction nationale.
13 seulement des 298 poursuites ont abouti à ce jour à un jugement. Dans des affaires internes,
sur les trente enquêtes effectuées par l’UCLAF, douze ont abouti à des poursuites pénales, mais
aucune à une condamnation.

5.9.28. Il est également possible d’examiner le nombre d’enquêtes ouvertes et closes par
l’UCLAF. Le tableau ci-après montre la situation au 10 mai 1999 pour les dossiers ouverts
depuis 1996 :

Ressources propres FEOGA Garantie Actions structurelles Dépenses directes Totaux

Année
d’ouverture Ouvertes En cours Ouvertes En cours Ouvertes En cours Ouvertes En cours Ouvertes En cours

1996 110 84 72 48 90 76 47 39 319 247

1997 83 72 48 28 60 54 41 34 232 188

1998 97 97 73 54 41 40 24 22 235 213

5.1999 28 28 18 18 6 5 11 10 63 61

Totaux 318 281 211 148 197 175 123 105 849 709

5.9.29. Ces chiffres, qui montrent que les enquêtes de l’UCLAF ont tendance à se prolonger
durablement, doivent être évidemment traités avec prudence. Une « affaire » peut aller par
exemple d’une petite irrégularité impliquant une somme modique à une fraude de plusieurs
millions d’euros commise par des criminels organisés. Il est judicieux pour l’UCLAF de donner
la priorité aux « grosses » affaires. Il est également clair que les affaires détectées plus
récemment n’ont guère de chances d’être closes. En outre, la capacité de l’UCLAF à clore un
dossier peut dépendre d’autres organismes. Néanmoins, perçu en liaison avec les conclusions de
la Cour des comptes (5.9.49), le taux très élevé d’affaires en cours (84%) et notamment celles
portant sur une longue durée (79% à partir de 1996/7) doit être considéré comme préoccupant.

5.10. Intervention des autorités judiciaires nationales

Principes fondamentaux

5.10.1. En vertu du principe selon lequel le droit pénal et le fonctionnement de la justice

échappent au cadre communautaire, les enquêtes criminelles, les poursuites et la répression des
fraudes dans les États membres contre les intérêts financiers de l’UE relèvent de la compétence
exclusive des juridictions nationales. Tout acte délictueux touchant aux intérêts financiers des
Communautés est donc instruit, réprimé et sanctionné conformément aux règles nationales.

DOC_FR\DV\381\[Link] 24
5.10.2. Dans le cas d’actes de fonctionnaires ou de membres de la Commission, aucun État
membre ne détient automatiquement de juridiction criminelle, et aucune autorité nationale n’a le
droit d’accès aux locaux de la Commission. Concrètement, le choix du tribunal compétent est
effectué sur une base ponctuelle en fonction du lieu où les faits se sont déroulés. Pour des
raisons évidentes, la Belgique est la juridiction la plus fréquemment saisie pour statuer sur les
actes des fonctionnaires de la Commission. Pour poursuivre une enquête criminelle, une
juridiction nationale doit demander des levées de l’immunité officielle (pour les suspects) du
secret professionnel (pour les témoins) et de l’inviolabilité des locaux de la Commission (pour
les fouilles et accès aux documents)1.

Affaires externes

5.10.3. Le développement de l’Union européenne, et principalement la création d’un marché

unique, est l’un des facteurs (mais sans doute pas le seul) qui a contribué à rendre en grande
partie absurdes en termes économiques les frontières entre États membres. Il s’agit plus d’une
affirmation de fait que d’une idéologie. Les formalités de douanes n’existent plus entre États
membres de l’Union, l’introduction de l’euro supprime les frais de change des transactions
internationales, les marchés financiers ne tiennent déjà plus guère compte des frontières et la
technologie des transferts d’argent signifie que d’importantes sommes peuvent circuler dans le
monde en un instant. L’activité économique, licite et illicite, est une affaire européenne pour ne
pas dire mondiale.

5.10.4. Cette Europe de la libre circulation et des échanges procure incontestablement des
avantages considérables à ses citoyens, mais elle s’est développée d’une manière asymétrique.
Les protections qui sont offertes au citoyen contre le crime économique (les autres formes de
crime ne relèvent pas de la compétence de ce Comité), qui inclut le détournement de crédits de
l’UE, n’ont pas été mises en place en temps voulu. La juridiction criminelle s’arrête là où les
activités économiques, l’argent et les personnes privées franchissent librement les frontières. Il
s’agit d’une difficulté qui est loin d’être théorique mais qui suscite une série de problèmes
juridiques et pratiques dont l’ampleur est bien connue dans les milieux spécialisés mais qui reste
largement méconnue concrètement par le monde politique en général.

5.10.5. À titre d’exemple, on peut se référer à l’appel de Genève lancé par sept magistrats
instructeurs de plusieurs pays membres de l’UE et de la Suisse, dans lequel les signataires
dénonçaient l’extrême difficulté, pour ne pas dire la quasi-impossibilité, de poursuivre le crime
économique international et réclamaient l’« abolition du protectionnisme dépassé dans les
domaines de la police et de la justice ». Les statistiques fournies par l’un des signataires
montreraient que peu de demandes d’aide internationale sont satisfaites et que le pourcentage
n’est pas plus élevé dans le cas de demandes entre États membres que dans celles impliquant des
pays tiers (34%)2

5.10.6. Toutes les tentatives faites jusqu’à présent pour réagir à ce qui est un problème reconnu
tournent autour de la formule politique de « meilleure coopération ». Il est évidemment

1
Dans ce contexte, il convient de noter que les obligations de coopération entre la Commission et les États
membres fonctionnent à double sens. Selon la Cour de justice, la Commission doit coopérer dans les
enquêtes criminelles avec les autorités des États membres en accédant dans la mesure du possible aux
demandes de levée de l’immunité ou du secret professionnel (arrêt « Zwartveld » du 13 juillet 1990
- affaire C-2/88, Recueil 1990, I-3365).
2
Extrait du discours prononcé lors de l’audition publique du Parlement européen sur « L’appel de
Genève », 15-16 avril 1996 (voir document de travail du PE DG IV/LIBE 101 FR, p. 40).
DOC_FR\DV\381\[Link] 25
impossible de ne pas être d’accord avec les appels en faveur d’une meilleure coopération entre
les services de police, des douanes et autres services d’enquête et, évidemment, entre les
magistratures. Il est facile de lancer de tels appels mais les difficultés en vue d’atteindre le
niveau de coopération souhaité sont considérables, et ce pour deux ensembles de raisons.

5.10.7. En premier lieu, les mécanismes de coopération sont souvent lents, formalistes et
inefficaces et risquent de le rester aussi longtemps que les systèmes nationaux restent nettement
différents. Les structures, ressources, priorités, compétences, techniques, règlements des
homologues nationaux sont souvent très différents. Il est souvent difficile pour un enquêteur ou
un procureur d’identifier le bon contact dans un autre État membre et encore plus d’obtenir une
réaction rapide et efficace à une demande d’aide. Même dans un système soi-disant intégré
comme les douanes où est gérée une zone douanière unique, d’aucuns ont trouvé que la
coopération au niveau de l’instruction relève plus de la forme que du fond :

« … l’inefficacité de la coopération entre services douaniers. Cette inefficacité

commence par une réticence à partager des informations opérationnelles
fondamentales (…) et finit par affecter la coopération pratique en matière
d’enquête, coopération qui ne produit qu’occasionnellement des résultats, et ce
malgré les efforts méritoires, mais nécessairement limités, déployés par
l’UCLAF »1.

5.10.8. Quant à savoir si et quand il y aura des poursuites, la même source est même plus
imprécise :

« Même lorsque les enquêtes menées par les instances compétentes sont couronnées
de succès, l’effet dissuasif produit est sensiblement amoindri du fait des difficultés
juridiques qui sont liées à l’engagement de poursuites efficaces dans les cas
impliquant plus d’un pays. Les ministères publics invoquent en premier lieu les
obstacles pratiques à la coopération judiciaire, obstacles qui peuvent tout
simplement tenir au fait que l’on ne sait pas qui contacter dans un autre État
membre, ainsi que les procédures formalistes et lourdes s’appliquant aux demandes
d’assistance dans le cadre de poursuites judiciaires.

Lorsque coopération il y a, les poursuites peuvent achopper sur les différences

existant entre les systèmes juridiques nationaux. Les normes en matière de preuve
varient, ce qui peut poser problème quant à la recevabilité de documents et de
témoignages provenant d’autres États membres. À l’heure actuelle, il n’existe aucun
accord entre les États membres concernant la définition de la fraude, les sanctions à
appliquer ou les procédures permettant d’entreprendre des poursuites
transfrontalières. Il s’ensuit que les délits de même nature sont traités de manière
sensiblement différente selon le lieu où sont engagées les poursuites »2.

5.10.9. En second lieu, la coopération, si efficace soit-elle, ne peut se dérouler que si sa

nécessité a été identifiée. La simple prise de conscience qu’une fraude a eu lieu, notamment s’il
s’agit d’une fraude internationale sophistiquée et/ou d’une fraude liée à l’UE, est très souvent
impossible du point de vue d’un seul État membre.

1
Commission d’enquête du Parlement européen sur le régime de transit communautaire, rapport définitif,
paragraphe 7.6.2.
2
Idem paragraphes 8.5.1 et 8.5.2.
DOC_FR\DV\381\[Link] 26
5.10.10. La notion de coopération doit donc être prise avec quelques réserves, ce qui n’a pas
totalement échappé au législateur de l’Union européenne, lequel s’est efforcé de rendre ce
concept plus opérationnel de plusieurs manières. La Convention européenne relative à la
protection des intérêts financiers des Communautés européennes représente un exemple qui
répond en partie à la seconde des deux observations citées plus haut en instrumentalisant les
articles 29-31 du traité sur l’UE, et ce même si elle n’est toujours pas entrée en vigueur cinq ans
après son adoption. L’UCLAF constitue un autre exemple.

5.10.11. Malgré toutes les restrictions évoquées dans le présent chapitre, l’UCLAF constitue une
véritable tentative pour surmonter certains problèmes consistant à faire fonctionner la
coopération, même si sa taille modeste implique que son impact reste limité. Par ailleurs, ses
activités se concentrent plus sur les enquêtes que sur les poursuites même si ,à l’instigation du
Parlement européen, elle a récemment commencé à consolider ses compétences juridiques afin
d’aider les procureurs nationaux. Actuellement, ce dernier secteur reste embryonnaire et
dépourvu de tout statut officiel. En outre, dès que l’UCLAF participera au processus des
poursuites, la question de ses relations précises avec les autorités judiciaires se posera. Dans des
affaires complexes propres à l’UE, l’UCLAF pourrait se retrouver chargée de la préparation
d’un dossier, même si elle doit s’en remettre aux « pouvoirs de police » des autorités nationales
pour obtenir certains types de preuves. Cependant, elle travaille en coopération avec les
autorités nationales et non sous la direction d’une autorité judiciaire. En ce qui concerne le
travail en nature, sinon nominatif, une enquête criminelle, l’UCLAF est exempte de tout
contrôle judiciaire au-delà du réexamen juridique général exercé a posteriori par la Cour de
justice sur la Commission en tant que telle1.

Affaires internes

5.10.12. Cette absence de toute autorité judiciaire de contrôle est beaucoup plus évidente et
dangereuse dans le cas d’affaires impliquant des fonctionnaires de la Commission. Dans ce cas,
l’UCLAF exerce plus ouvertement, de facto, une activité de police judiciaire. Mais devant qui
est-elle responsable, et de qui tient-elle son autorité ? Comme on l’a fait remarquer plus haut, la
Commission, ses fonctionnaires et ses bâtiments relèvent, au cas par cas, du ressort de la/des
autorité(s) nationale(s) compétentes. Mais nulle instance judiciaire n’a d’autorité permanente sur
l’UCLAF, n’autorise ses enquêtes, n’en contrôle l’exécution et la qualité ni ne s’assure (si ce
n’est après coup, alors qu’il est peut-être trop tard) que ses conclusions répondent aux normes en
matière de preuves. Bizarrement peut-être, l’UCLAF est en train de se doter d’experts
« judiciaires » internes (c’est-à-dire d’une équipe de magistrats), pour combler partiellement ce
vide.

5.10.13. Même si la protection des fonctionnaires de l’Union européenne ne figure peut-être

pas en tête de leur liste de priorités, une situation de ce genre devrait préoccuper les défenseurs
des libertés civiles. Des projets envisagés pour l’OLAF tendent à répondre à cette critique, mais
ils sont jusqu’ici insuffisants.

5.10.14. Inversement, l’inexistence d’une autorité judiciaire habilitée à contrôler l’UCLAF, ou

à connaître, de façon générale, des délits commis par des fonctionnaires de l’Union européenne,
est préjudiciable à l’efficacité avec laquelle les sanctions judiciaires sont appliquées. Le premier
obstacle à la promptitude en matière judiciaire réside dans le fait que les enquêteurs et/ou les
procureurs nationaux sont tenus d’obtenir des levées d’immunité. Ces levées sont accordées par

1
Articles 230-234 (ex-173-177) du TUE.
DOC_FR\DV\381\[Link] 27
la Commission, laquelle est censée évaluer la demande sur la base de « l’intérêt des
Communautés »(1). Dans les cas examinés par le comité, la Commission a presque toujours
accédé relativement vite à une demande directe de levée d’immunité (bien qu’il y ait eu des
exceptions). Plus souvent, la réticence, officielle ou officieuse, à permettre à un pouvoir
judiciaire national d’exercer une compétence à l’égard de fonctionnaires de la Commission se
manifeste à un stade antérieur, au moment où des éléments de preuve (i) sont réunis ou
(ii) doivent être communiqués à des autorités judiciaires(2). En dépit de mesures récentes
destinées à renforcer l’indépendance de l’UCLAF dans ces matières, le simple fait qu’il existe
un régime de levée d’immunité est le premier obstacle à une action judiciaire efficace.

5.10.15. On notera ici que les enquêtes de l’UCLAF peuvent aussi conduire à l’application, en
vertu de l’article 22 du statut, de mesures disciplinaires, y compris, en principe, de sanctions
financières, aux ordonnateurs. Dans la pratique, l’existence de cette possibilité de sanctions ne
compense nullement le fait que, à ce jour, les procureurs nationaux n’ont pu faire aboutir de
poursuites pénales. Nulle sanction financière au titre de l’article 22 n’a jamais été appliquée.
Quant au problème des sanctions disciplinaires, il est étudié au chapitre 6 du présent rapport.

5.10.16. Le deuxième problème est lié plus étroitement aux autorités judiciaires nationales
elles-mêmes. Depuis 1994, des poursuites pénales ont été engagées, pour cause de soupçon de
délits financiers, dans le cas de douze fonctionnaires de l’Union européenne. Aucune de ces
poursuites n’a jusqu’ici débouché sur une condamnation. Il n’entre pas dans les intentions du
comité, et il ne lui appartient pas, de commenter quant au fond telle ou telle affaire. Mais il
s’étonne pourtant qu’il soit si difficile d’obtenir des condamnations devant les tribunaux pénaux
nationaux. Il est probable que les raisons sont similaires à celles observées en dehors de la
Commission : nécessité de réunir des éléments de preuve en provenance de plusieurs États
membres ; complexité des mécanismes de fraude, qui nécessite une compréhension approfondie
des règlements et procédures communautaires ; faible degré de priorité accordé à ce type
d’affaires ; ressources limitées ; etc. Certains de ces problèmes sont inhérents à la nature du délit
(complexité, etc.), mais d’autres sont imputables à un manque de connaissance chez les
procureurs et à la dispersion des compétences entre plusieurs pays.

5.10.17. Dans une affaire, que le comité a examinée, différentes parties à la même fraude
interne ont fait l’objet d’instructions engagées par des pouvoirs judiciaires nationaux différents
et, à un stade, se sont trouvées simultanément en garde à vue. Même alors, et bien que l’UCLAF
ait fait de son mieux pour regrouper les diverses instances, nulle réelle coordination entre elles
n’a été possible. Aucun des suspects n’a encore été traduit en justice. Dans le cas d’autres
actions, l’UCLAF a soumis simultanément le même dossier à des autorités nationales
différentes ; résultat : certaines ont agi, d’autres non. Un suivi à ce point incohérent - peut-être
dû à une banale question de ressources - réduit considérablement la probabilité de voir jamais un
fonctionnaire corrompu et ses complices répondre de leurs actes devant la justice.

1
Article 23 du statut : « Les privilèges et immunités dont bénéficient les fonctionnaires
sont conférés exclusivement dans l’intérêt des Communautés. (…) ».
2
À la suite de la décision de la Commission du 14 juillet 1998, la communication d’un
dossier aux autorités judiciaires relève du pouvoir discrétionnaire exclusif du
directeur de l’UCLAF. Précédemment, la décision finale appartenait au secrétaire
général.
DOC_FR\DV\381\[Link] 28
REMÈDES

5.11. L’OLAF : évaluation

5.11.1. Le 28 avril 1999, la Commission a décidé d’instituer l’OLAF (Office européen de

lutte antifraude)(1). Le nouvel Office a été mis en place le 1er juin 1999. En même temps, un
nouveau règlement du Conseil et du Parlement européen était adopté pour régir les activités de
l’Office(2). Cette décision et ce règlement sont l’aboutissement d’un processus lancé par le
Parlement européen et, notamment, par le rapporteur de la commission du contrôle budgétaire,
Herbert Bösch, pour accroître l’indépendance de l’unité antifraude à l’égard de la Commission
tout en la soumettant à une forme de contrôle quasi-judiciaire. En fait, l’OLAF constitue une
réponse à certaines des critiques formulées à l’encontre du statut de l’UCLAF (voir plus haut).

Pouvoirs, structures et compétences

5.11.2. Le règlement définissant les pouvoirs et compétences de l’OLAF en matière

d’enquêtes internes est largement fondé sur la décision de la Commission, du 14 juillet 1998,
relative à l’UCLAF. On relève cependant des différences importantes. Par rapport à l’UCLAF,
l’OLAF se caractérise par les principales innovations suivantes :

l’OLAF est habilité à effectuer des enquêtes administratives, sans préavis, dans
l’ensemble des institutions et autres organismes de l’Union européenne. Dans le cadre
des enquêtes, les membres et le personnel des institutions peuvent être entendus
(article 4). (Un accord interinstitutionnel distinct met cette disposition en œuvre(3) ;

toutes les institutions et tous les autres organes ont pareillement l’obligation de
coopérer pleinement aux enquêtes de l’OLAF et de communiquer à l’Office toute
information relative à d’éventuels cas de fraude (articles 4 et 7)(4) ;

conformément au statut (expressément cité dans le règlement(5), tout fonctionnaire

peut saisir le directeur de l’OLAF d’une réclamation dirigée contre un acte lui faisant
grief, effectué par l’Office dans le cadre d’une enquête. Il s’ensuit que la Cour de
justice peut exercer un contrôle judiciaire sur les enquêtes de l’OLAF (article 14) ;

il est stipulé que les rapports d’enquête doivent être établis en tenant compte des
exigences de procédure prévues par la loi nationale de l’État membre concerné
(article 9). De plus, les rapports de l’OLAF deviennent suffisants, en eux-mêmes,
pour « établir (…) le caractère irrégulier des activités contrôlées » (article 2) ;

1
Décision de la Commission, du 28 avril 1999 (SEC(1999) 802) ; JO L 136 du
31.5.1999.
2
Règlement (CE) no 1073/1999, du 25 mai 1999 ; JO L 136 du 31.5.1999.
3
Accord interinstitutionnel, du 25 mai 1999, entre le Parlement européen, le Conseil de
l’Union européenne et la Commission des Communautés européennes relatif aux
enquêtes internes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF)
- 1999/352/CE, CECA, EURATOM – JO L 136 du 31.5.1999.
4
Il sera probablement nécessaire de modifier le statut pour donner à cette disposition
une base juridique sûre.
5
Article 90, paragraphe 2, et article 91 du statut.
DOC_FR\DV\381\[Link] 29
 les activités de l’OLAF seront suivies par un comité de surveillance composé de cinq
personnalités indépendantes dûment qualifiées et nommées d’un commun accord par
le Parlement européen, le Conseil et la Commission (article 11). Ce comité a pour
tâche de donner un avis général concernant les activités de l’Office, soit de sa propre
initiative, soit à la demande du directeur de l’OLAF. Toutefois, il ne peut pas
interférer « dans le déroulement des enquêtes en cours » (paragraphe 1). Il fait
rapport, au moins une fois par an, aux institutions.

pareillement, le directeur de l’OLAF est désigné du commun accord des institutions,

pour une période de cinq ans (renouvelable une fois), sur la base d’une liste de
candidats établie par la Commission. Il fait rapport aux institutions sur les activités de
l’Office, dans le respect de la confidentialité des enquêtes (article 12) ;

le directeur de l’OLAF est l’autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN) du

personnel de l’Office ;

l’OLAF est financé par une ligne budgétaire particulière à l’intérieur de la partie A
(crédits de fonctionnement) du budget de la Commission (article 13) ;

on prévoit que l’effectif total du personnel de l’OLAF sera de quelque 300 personnes,
soit environ le double de l’effectif de l’UCLAF.

5.11.3. En réalité, le projet OLAF présente deux aspects essentiels : indépendance et

supervision.

5.11.4. On notera que, sur le plan administratif, l’OLAF fait toujours partie de la
Commission, compte tenu du fait que ses pouvoirs formels vis-à-vis du monde extérieur (c’est là
toujours - ne l’oublions pas – l’essentiel de son travail) sont formellement dévolus à la
Commission. De plus, il est utile pour l’OLAF d’être « à l’intérieur » de la Commission, et cela
à la fois aux fins d’enquêtes et pour contribuer à l’orientation de la législation lorsqu’il y a
risque de fraude. Par ailleurs, cependant, le législateur a garanti l’indépendance opérationnelle et
administrative de l’OLAF, notamment par la procédure de désignation du directeur et en dotant
l’Office d’un organigramme distinct et d’un budget distinct. Ces mécanismes garantissent et
renforcent le degré d’indépendance déjà accordé au directeur de l’UCLAF, en particulier pour
ouvrir des enquêtes et transmettre des conclusions aux autorités judiciaires.

5.11.5. Compte tenu de ce qu’il a appris en établissant le premier rapport et compte tenu de
ses enquêtes ultérieures, le comité approuve ce renforcement de l’indépendance de l’UCLAF.
La question d’une ingérence « politique » éventuelle de la hiérarchie de la Commission s’est
déjà parfois posée avec tant d’insistance que le problème doit être réglé une fois pour toutes,
fût-ce pour garantir la confiance dans l’objectivité des enquêtes menées dans le cadre de la lutte
contre la fraude.

5.11.6. Est-il besoin de répéter que cette indépendance comporte un risque, un risque que le
législateur a tenté d’atténuer : (i) en prévoyant que toutes les institutions ont leur mot à dire dans
la désignation du directeur ; (ii) en limitant les possibilités de renouvellement du mandat du
directeur ; (iii) en stipulant que des rapports doivent être présentés aux institutions
communautaires ; et (iv) en créant un comité de surveillance ?

DOC_FR\DV\381\[Link] 30
5.11.7. Ce dernier élément est l’aspect le plus intéressant, mais aussi le moins satisfaisant, de
la réforme engagée avec la création de l’OLAF. D’une part, il est essentiel que l’une ou l’autre
instance soit garante de la bonne exécution des enquêtes de l’OLAF. Les qualifications exigées
des membres du comité(1) traduisent manifestement la volonté de voir le contrôle exercé
s’apparenter à celui d’une autorité judiciaire (par exemple, le juge d’instruction), capable
d’évaluer d’un œil professionnel l’exécution des enquêtes. Mais c’est là précisément que réside
le problème : une autorité quasi-judiciaire est placée dans les mains d’un groupe dont l’autorité
et le statut – avec tout le respect dû aux personnes qui seront nommées – seront sujets à caution.

5.11.8. Le recours à un comité ad hoc – ou, en langage courant, à un « groupe de sages » -

représente un mécanisme occasionnel utile (le présent rapport pourrait difficilement suggérer
une autre formule), mais il ne devrait jamais être autre chose qu’exceptionnel. Les membres du
comité de surveillance de l’OLAF, dont les noms « émergent » dans les processus assez
mystérieux qui caractérisent ce type de nomination(2), connaîtront – sans qu’il y aille de leur
faute – un problème de légitimité qu’il faudra traiter tôt ou tard. Ce problème se poserait tout
particulièrement si le comité de surveillance devait commenter – sans pour autant déroger à son
obligation de ne pas interférer dans les enquêtes en cours – la régularité de décisions
individuelles et la conduite d’enquêtes particulières.

Fonctionnement de l’OLAF

5.11.9. En même temps que, par sa création, on s’attaque aux importants problèmes
structurels de l’UCLAF, l’OLAF doit constituer une réponse convaincante aux critiques
formulées quant à son fonctionnement, principalement par la Cour des comptes. L’OLAF sera
une organisation nouvelle jouissant de ressources et d’un statut institutionnel considérablement
renforcés et doit donc représenter, en quelque sorte, un nouveau départ, en évitant de
« reprendre » sans esprit critique l’organisation et la structure de l’UCLAF. On ne peut, dans le
cadre du présent rapport, entrer dans les détails de la gestion interne de l’OLAF ; c’est au
directeur de l’Office qu’il appartient de le faire. Mais deux ou trois questions particulières
méritent commentaire.

5.11.10. Technologies de l’information : À maintes reprises, on a souligné que, en tant que

centre de collecte de données et d’informations, l’UCLAF joue un rôle qui lui permet d’exercer
une action essentielle. Elle a, du problème de la fraude affectant l’Union européenne, une vue
qui, par définition, ne peut être partagée par aucun autre organisme, et possède un outil grâce
auquel une forme très concrète peut être donnée à l’obligation que lui impose le traité de
permettre la coopération entre États membres. Cependant, la Cour des comptes critique
vivement les activités de l’UCLAF en la matière, lesquelles sont essentiellement tributaires de
l’exploitation de données électroniques, conclusion qui a été confirmée par les observations
faites par le comité lui-même. Il appartient donc à l’OLAF de remédier à cette déficience en se
dotant d’un personnel suffisamment qualifié et par un effort concerté en matière d’exploitation

1
« Il est composé de cinq personnalités extérieures indépendantes, réunissant les
conditions d’exercice dans leurs pays respectifs de hautes fonctions en rapport avec
les domaines d’activité de l’Office » (règlement no 1073/1999, article 11,
paragraphe 2).
2
La décision du Parlement, du Conseil et de la Commission relative à la nomination
des membres du comité de surveillance de l’OLAF a été prise le 19 juillet 1999
(JO C 220 du 31.7.1999).
DOC_FR\DV\381\[Link] 31
des technologies de l’information. Dans la mesure du possible, synergies et échanges
d’informations avec Europol devraient être maximisés.

5.11.11. Compétence en matière d’audit : On a déjà signalé la dépendance opérationnelle de

l’UCLAF à l’égard des conclusions des activités d’audit ainsi que son manque de compétence
en la matière. Toutes les considérations relatives au statut de l’OLAF, ainsi que les
recommandations formulées dans le présent rapport concernant l’avenir de l’activité d’audit au
sein de la Commission, persuadent le comité qu’il serait inopportun de fusionner le service
d’audit interne et l’OLAF. Cependant, il est probable qu’un bon nombre des affaires dont
l’OLAF aura à connaître découleront initialement des constatations du service d’audit interne et
que l’enquête qui suivra restera, à maints égards, tributaire des compétences de l’auditeur : il
conviendrait donc que l’OLAF se dote d’un nombre suffisant de spécialistes en matière
« d’expertise » comptable. De plus, l’Office devrait conclure d’urgence, avec le nouveau service
d’audit interne (et, d’ici là, avec la DG XX), un accord de travail opérationnel en matière de
coopération et d’échanges d’informations.

5.11.12. Juristes experts : L’UCLAF s’est employée – mais sans encore y arriver
complètement – à constituer une équipe de juristes experts venant des différents États
membres(1). À l’heure actuelle, quatre experts ont été recrutés. L’OLAF devrait poursuivre cette
initiative, dont l’objectif est de garantir le respect de la disposition du nouveau règlement OLAF
selon laquelle les dossiers doivent être présentés sous une forme recevable et admissible par les
tribunaux des États membres. Le rôle des juristes experts/procureurs, au sein de ce qui reste un
organisme administratif, devrait être de fournir aide et avis au directeur de l’OLAF et d’enquêter
sur le personnel dans le cadre d’investigations spécifiques.

5.11.13. Personnel et ressources : Le nombre d’affaires que l’UCLAF a traitées est démesuré
par rapport à ses ressources. S’il est impossible de dire quel est le « juste » équilibre entre
charge de travail et ressources, il est essentiel que l’OLAF soit suffisamment armée pour
s’acquitter de sa mission. Si un organisme créé avec un tel renfort de publicité et dans lequel on
place tant d’espérances se révèle incapable de faire face à la tâche qui lui a été confiée, il est
condamné d’entrée de jeu. Cependant, si l’effectif doit être suffisamment nombreux compte tenu
du travail, la question essentielle est une question de qualité. Compte tenu des critiques
formulées à l’égard de l’UCLAF, le transfert de personnel de l’UCLAF à l’OLAF devrait aussi
faire l’objet d’une évaluation critique.

Conclusions concernant l’OLAF

5.11.14. L’OLAF représente un progrès par rapport à l’UCLAF. Sa création est une tentative
de s’attaquer aux problèmes qui se sont posés avec insistance, non sur le seul plan théorique,
mais en rapport avec des enquêtes particulières, notamment dans des affaires qui ont
indirectement déclenché la série d’événements qui ont conduit à la démission de la Commission.
L’OLAF devrait devenir pleinement opérationnelle sans retard. Cependant, l’OLAF représente
aussi une formule imparfaite. Il est difficile de ne pas considérer le comité de surveillance et la

1
Sur la base de la recommandation de la commission d’enquête sur le régime de transit
communautaire : la Commission devrait « mettre en place un « centre de clearing »,
constitué d’experts nationaux, qui aurait pour mission de veiller à ce que les preuves
à soumettre aux tribunaux hors de l’État membre d’origine répondent aux normes de
ceux-ci » (recommandation 18).
DOC_FR\DV\381\[Link] 32
présence, au sein de l’OLAF, de spécialistes des poursuites comme une solution provisoire et,
en fin de compte, insatisfaisante à une question qui se pose avec insistance.

5.11.15. Nous en revenons donc à la question qui est constamment apparue à l’arrière-plan du
présent chapitre. Comment l’exécution d’enquêtes quasi-pénales au sein de l’UCLAF, la
nécessité d’un certain contrôle judiciaire de ces enquêtes et la nécessité de poursuites pénales
plus efficaces en cas de fraude à l’encontre de l’UE peuvent-elles être conciliées avec le principe
selon lequel la compétence en matière pénale est et, pour l’avenir prévisible, restera l’apanage
des systèmes juridiques et judiciaires nationaux ?

5.12. Le cadre juridique : un projet

Introduction

5.12.1. Le comité a un principe de base : il attaque son sujet « de l’extérieur », sans idées
préconçues d’aucune sorte. Il s’est donc efforcé de se fonder, aussi rigoureusement que possible
sur les éléments dont il dispose, et de développer son argumentation à partir de principes
premiers.

5.12.2. Il convient à ce stade d'insister sur ce point car le thème abordé dans cette section est
chargé de fortes connotations politiques et idéologiques. Comme on l'a dit tout au long de ce
chapitre, l'administration du droit pénal est, bien plus que d'autres domaines, une question de
sensibilité nationale, c'est-à-dire un facteur qui a exercé une importance considérable sur
l'élaboration de la législation relative à la protection des intérêts financiers de l'Union. Aux fins
du présent rapport, on soulignera donc que le comité est, en principe, "neutre" en cette matière.
Il fera valoir ses arguments sur la seule base du problème dont il est saisi, sachant néanmoins
qu'il manquerait manifestement à son devoir en ignorant le climat politique ambiant.

Postulat

5.12.3. Les comité estime que ce chapitre a fait la démonstration que la distinction entre
sanctions administratives et sanctions pénales, condition formelle du travail de l'UCLAF /
OLAF, ne constituait pas une base fiable. Par ailleurs, la confortable illusion de croire que
l'OLAF est un service purement administratif expose l'Union à un risque double. Le premier est
que l'OLAF jouisse de facto de pouvoirs d'enquête judiciaire incontrôlés et le deuxième est, à
l'inverse, que les instructions de cas de fraudes au sein de l'Union demeureront handicapées par
l'incapacité des juridictions nationales à se saisir d'affaires internes à l'Union et / ou
transnationales.

5.12.4. Ces deux "carences" seront abordées séparément.

Contrôle de l'OLAF

5.12.5. Comme dit dans la section précédente, le législateur européen a cherché à résoudre le
problème du contrôle des activités d'un OLAF indépendant en instituant un comité de
supervision. Il s'agit d'une demi-solution à propos de laquelle la commission a déjà fait part de
ses réserves. Pour déboucher sur un système plus satisfaisant, il convient d'examiner brièvement
ce que devraient faire l'organe de contrôle de l'OLAF. Ses fonctions principales seraient les
suivantes :

DOC_FR\DV\381\[Link] 33
• Protection des droits individuels : l'OLAF jouit de considérables prérogatives d'intervention
directe au cours de ses enquêtes et ses conclusions peuvent se révéler extrêmement
préjudiciables pour les personnes concernées, y compris en termes de poursuites judiciaires.
Conformément aux règles de l'État de droit, l'organe chargé de l'enquête (l'OLAF en
l'occurrence) doit faire l'objet d'une forme de contrôle garantissant l'objectivité des enquêtes,
le respect des droits civils et le strict respect des procédures.

• Garantie des "normes judiciaires" : en complément du rôle défini ci-dessus (et à de

nombreux égards identique), l'organe de contrôle devrait également veiller à ce que les
enquêtes de l'OLAF soient d'une qualité suffisante pour être utilisées devant un tribunal,
c'est-à-dire s'assurer que les procédures ont été correctement suivies, que les droits
individuels ont été protégés, que les preuves ont été correctement apportées, etc.

• Contrôle de la qualité : outre cette supervision "passive", mais essentiellement avec le même
objectif –présenter les meilleurs dossiers possibles- l'organe de contrôle devrait également
vérifier que les enquêtes sont menées de manière approfondie, qu'aucune piste n'est
négligée, que les autorités nationales coopèrent au mieux et sont suffisamment impliquées,
etc.

5.12.6. Les fonctions esquissées ci-dessus, et principalement les deux premières qui sont de
nature judiciaire, requièrent non seulement de l'expertise, mais également une légitimité totale.
L'actuel comité de supervision ne possède ni l'une, ni l'autre. Il manque d'expertise, non qu'il
s'agisse de mettre en doute les compétences des cinq personnes qui le composent, mais parce
que cinq personnes, travaillant qui plus est à temps partiel, ne peuvent connaître les systèmes
judiciaires des 15 États membres, examiner de manière suffisamment profonde ou adéquatement
documentée l'ensemble -ou même un échantillon représentatif- des enquêtes menées par les
services nationaux d'investigation / d'application de la loi, et encore moins maintenir le contact
avec ceux-ci. Il n'a pas de légitimité pour les raisons données plus haut : les membres du comité
de supervision sont nommés en fonctions de critères et de procédures vagues par une autorité
politique et ne jouissent dès lors d'aucune base ou statut reconnus par une autorité judiciaire.

5.12.7. Le législateur européen a, de fait, reconnus ces limites, ce qui a eu pour résultat de
restreindre(par exemple, au seul examen ex post du traitement des affaires – voir 5.11.2 et
suivants) le nombre de tâches dévolues à l'organe de supervision, avec pour conséquence
l'impossibilité de répondre aux desiderata exprimés pour l'organe de contrôle tel que défini ci-
dessus.

5.12.8. Les qualités que doit posséder le comité de supervision de l'OLAF apparaissent dès lors
clairement. Pour remplir les deux premières fonctions, il doit être un organe judiciaire. De plus,
il doit faire preuve d'une connaissance des systèmes judiciaires de tous les États membres et
entretenir des contacts avec leurs services d'investigation et leurs tribunaux, ainsi qu'y avoir
accès.

5.12.9. À ce stade, la commission ne voit d'autre solution que d'ajouter à l'appareil

communautaire existant une fonction de contrôle judiciaire, du type de celle envisagée. Étant
donné que cette fonction est essentiellement judiciaire –puisqu'elle est apparentée au contrôle de
la légalité des enquêtes mené, dans différents systèmes judiciaires, par un magistrat superviseur
(p. ex. le "juge d’instruction", garant judiciaire du respect des droits des suspects lors d'une
enquête)- le comité penche en faveur de la création d'une chambre spéciale du Tribunal de 1ere

DOC_FR\DV\381\[Link] 34
instance (et, le cas échéant, de la Cour de justice elle-même) chargée de procédé à la supervision
juridique des enquêtes de l'OLAF.

Un Procureur européen

5.12.10. Par opposition à la nécessaire neutralité du superviseur judiciaire, il manque à l'Union

un organe judiciaire expressément chargé de défendre ses intérêts (et, partant, les intérêts de
l'ensemble de la population européenne) en justice tout comme, dans les systèmes nationaux, le
ministère public représente les intérêts de la société.

5.12.11. Un ministère public européen devrait être conçu de manière à disposer de l'expertise
nécessaire pour présenter, dans l'ensemble de l'Union, les affaires criminelles de fraude au
niveau communautaire, sans empiéter sur le pouvoir juridictionnel des tribunaux nationaux et
sans que cela n'ait d'incidence fondamentale sur les systèmes juridiques nationaux. Cela
permettrait également de résoudre l'épineuse question du pouvoir juridictionnel sur la
Commission (et les autres institutions de l'Union), ses fonctionnaires et ses lieux d'activité, en
rendant redondants les concepts d'immunité et d'inviolabilité. Pour ce qui est de la légitimité,
celle-ci découlerait de la structure juridique choisie. Les principes fondamentaux devant
caractériser le ministère public européen sont :

• que ses compétences devraient se limiter aux enquêtes et aux poursuites concernant les
intérêts financiers des Communautés européennes;

• que ses dossiers d'instruction et actes d'accusation devraient avoir le même poids dans tous
les États membres, conformément à l' "objectif de l'Union" défini à l'article 29 (ex K. 1),
qui est d' "… offrir aux citoyens un niveau de protection élevé dans un espace de liberté, de
sécurité et de justice";

• qu'il devrait être intégré aux ministères publics nationaux, de manière à pouvoir engager les
poursuites devant les tribunaux nationaux, tout en jouissant d'une totale autonomie quant à la
hiérarchie des affaires à instruire et la méthode d'enquête;

• qu'il devrait avoir le pouvoir d'orienter une enquête menée par l'OLAF et, en respectant les
mécanismes nationaux, par les services nationaux pertinents;

• qu'il devrait être responsable de l'organisation et la coordination d'une coopération optimale

entre les ministères publics nationaux et / ou des poursuites engagées devant les tribunaux
nationaux;

• que les membres, le personnel et les sites d'activité des institutions européennes devraient
relever, directement et sans restriction, de sa juridiction (c'est-à-dire qu'il ne serait plus
nécessaire de demander la levée de l'immunité parlementaire, etc.);

• qu'il devrait lui-même être placé sous la juridiction de la Cour de justice.

5.12.12. Ces desiderata plaident en faveur de la création d'un ministère public européen central,
appuyé par un réseau de procureurs nationaux (travaillant dans le cadre de leur législation
nationale) agissant sur son ordre et prenant des décisions applicables dans l'ensemble de l'Union.
Il est important de souligner le caractère hybride du modèle proposé qui sera, en fait, le plus
national possible; la structure communautaire étant réduite à sa plus simple expression. Il est,
DOC_FR\DV\381\[Link] 35
cependant, indispensable que l'autorité suprême en matière de fraude au niveau communautaire
soit aux mains d'un ministère public européen habilité à sélectionner et hiérarchiser les affaires,
ainsi qu'à faire procéder aux poursuites indépendamment des instructions reçues des services
nationaux. À moins que les procureurs des États membres ne puissent poursuivre conformément
aux priorités communautaires, les poursuites se heurteront rapidement à des obstacles en raison
du manque de coordination entre États membres qui les caractérisent actuellement.

Corpus Juris1

5.12.13. Un essai de description d'un système analogue à celui esquissé dans les sous-sections
précédentes, et notamment en ce qui concerne le ministère public européen(à l'exception des
modalités de supervision de l'OLAF, qui ne sont pas abordées), est proposé par Corpus Juris.
Corpus Juris est le fruit d'un projet d' "Espace juridique européen" initié après nombre de
consultations et rapports préparatoires et même de conférences interparlementaires. Cependant,
son ambition de susciter immédiatement de profonds remaniements risque de se heurter à des
problèmes juridiques, politiques et constitutionnels qui font déjà surface dans les études de
suivi.

5.12.14. Les dispositions du Corpus Juris relatives à la procédure pénale (articles 18 à 35) ont
pour point de départ la création d’un espace juridique unique aux fins d’enquête, de poursuites,
de jugement et d’exécution des sentences dans le cas des délits visés dans la partie « Droit
pénal » du Corpus. L’espace juridique en question engloberait le territoire de tous les États
membres de l’Union européenne. À cette fin, le Corpus propose la création d’un ministère
public européen (MPE), composé d’un procureur européen et de procureurs européens délégués
établis dans les capitales des États membres. Le MPE serait indivisible : tout acte posé par
n’importe lequel de ses membres dans n’importe lequel des États membres est censé être un acte
du MPE lui-même (article 18). Autres conséquences : les membres du MPE ont compétence sur
tout le territoire de l’Union européenne ; et les mandats d’arrêt, les transfèrements de personnes
arrêtées et les jugements déploient pleinement leurs effets sur tout le territoire de l’Union
européenne (article 24).

5.12.15. Autres caractéristiques essentielles du Corpus Juris :

(i) la décision de poursuivre est prise par le MPE (article 19) ;

(ii) il appartient au MPE d’instruire les affaires, en toute neutralité, c’est-à-dire à charge
et à décharge (article 20, où sont aussi énumérés les pouvoirs d’instruction) et,
lorsque l’instruction est achevée, de décider d’engager des poursuites ou non
(article 21) ;

(iii) il appartient au MPE d’engager les poursuites devant le tribunal, qui est un des quinze
tribunaux nationaux uniques désigné à cette fin par chacun des États membres (afin
d’éviter les conflits de compétences, l’affaire est entendue dans l’État membre (a) où
ont été recueillis la plupart des éléments de preuve, (b) où les effets du délit sont les
plus importants ou (c) où l’accusé réside ; tout conflit de compétence est réglé par la
Cour de justice des Communautés européennes (articles 22 ; 26 et 28) ;

1
"Corpus Juris : introduction aux dispositions pénales aux fins de la protection des intérêts financiers de l'Union
européenne" : ouvrage dirigé par Mireille Delmas-Marty. (paris, 1997
DOC_FR\DV\381\[Link] 36
(iv) il appartient au MPE, avec l’autorité nationale compétente, de superviser l’application
des peines dans l’État membre désigné comme lieu d’exécution de la décision
(article 23) ;

(v) tout au long de la procédure préparatoire (c’est-à-dire depuis la décision d’instruire

jusqu’à la décision de poursuivre), le contrôle judiciaire est exercé par un « juge des
libertés » nommé par chacun des États membres parmi les membres du tribunal
auprès duquel le MPE est établi (article 25).

5.12.16. Le Corpus Juris représente une solution cohérente aux problèmes que pose la
répression des délits affectant les intérêts financiers des Communautés européennes et d’autres
délits en rapport avec l’UE. Cependant, voulant effectuer en une seule fois des modifications de
grande portée, il pourrait se heurter à de nombreuses difficultés d’ordres juridique, politique et,
même, constitutionnel, déjà apparentes dans le cadre des études de suivi.

5.12.17. Plutôt que de ressasser les discussions qui ont tourné autour de Corpus Juris, la
commission préfère envisager la question d'un nouveau cadre juridique sous l'angle des étapes
pratiques à franchir –et franchissables- pour en arriver à la création d'un authentique espace
juridique européen pour les délits financiers au niveau communautaire. On ne peut exclure que
le but final de cet exerce s'apparente au système proposé dans Corpus Juris, dans la mesure où il
serait fondé sur le même principe sous-jacent d'un espace unique "de liberté, de sécurité et de
justice" (article 29 (ex K. 1) du traité sur l'UE).

5.13 Le nouveau cadre juridique – mise en œuvre progressive

5.13.1. Le schéma de création progressive d'un nouveau cadre juridique, présenté ci-dessous,
vise les poursuites engagées et les condamnations prononcées par les instances pénales des États
membres pour les fraudes et autres délits, tels que définis dans les Actes et Conventions
européens. Les deux premiers volets pourraient, de l'avis de la commission, trouver leur
application dans le cadre des traités existant, notamment dans le contexte du "troisième pilier"
(titre VI du traité sur l'UE, "Dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en
matière pénale"). Le troisième et dernier volet devrait être examiné plus avant dans le cadre de
la prochaine conférence intergouvernementale (CIG), avant l'adhésion des nouveaux États
membres.

Le point de départ

5.13.2. Les États membres devraient ratifier l'actuelle Convention sur la protection des intérêts
financiers des Communautés européennes et ses protocoles annexes. Cela constituerait un point
de départ à l'élaboration d'une définition commune des délits visés et à la parfaite égalité de
traitement dans les différents États membres. De nouvelles définitions pour ces délits, ou
d'autres, de niveau communautaire (grosso modo ceux visés à l'article 29 (ex K. 1) du traité sur
l'UE) devraient, le moment venu, être élaborées à l'aide des règlements et directives du premier
pilier (article 280 (ex 209A) du traité CE) ou des instruments juridiques du troisième pilier
(conventions ou décisions-cadres arrêtées conformément à l'article 34 (ex K. 6) du traité sur
l'UE). De même, des normes communes d'enquêtes devraient être définies (bien que si l'on
considère que tous les États membres sont signataires de la Convention européenne des droits de
l 'homme, il ne devrait essentiellement en l'oocurrence s'agir que d'un exercice technique). Ces
définitions et normes feraient de la Cour de justice la juridiction compétente.

DOC_FR\DV\381\[Link] 37
5.13.3 L'assise budgétaire serait fournie par l'Union européenne aux États membres pour aider
ceux-ci à mettre en place les structures envisagées au point 5.13.5 ci-dessous et à engager le
personnel nécessaire.

Première phase

5.13.4. Afin de renforcer la capacité des membres, fonctionnaires et autres agents des
institutions et organes communautaires d'enquêter et de poursuivre en cas de fraude au niveau
communautaire, on pourrait envisager de procéder comme suit :

• l'UE nommerait un fonctionnaire de haut niveau responsable de la coordination des

poursuites en cas de fraude au niveau communautaire –le Procureur européen. Il / Elle
aurait les qualifications requises pour être nommé au plus hautes fonctions judiciaires et
disposerait d'une vaste expérience de l'administration de la justice dans un État membre;

• l'indépendance du Procureur européen vis-à-vis de toutes les institutions européennes serait

garantie. Il / Elle travaillerait en étroite collaboration avec le directeur de l'OLAF, qui lui
ferait directement rapport sur les affaires criminelles;

• au cours de la première phase, le Procureur européen ne serait compétent que pour les délits
internes, c'est-à-dire ceux commis par les membres et le personnel des institutions et organes
communautaires. Il / Elle renverrait les affaires pour poursuites devant les instances
judiciaires appropriées;

• les membres, fonctionnaires, agents et lieux d'activité des institutions et organes

communautaires relèveraient, directement et sans restriction, de la juridiction du Procureur
européen, sans qu'il soit nécessaire de demander la levée de l'immunité parlementaire, etc.

• la légalité et le contrôle des activités des enquêtes de l'OLAF et des décisions du Procureur
européen seraient placés sous la supervision de la nouvelle chambre, définie au point 5.12.9.

Deuxième phase

5.13.5. Au cours de la deuxième phase, toutes les poursuites engagées dans le cadre des dossiers
criminels visés à l'article 29 (ex K. 1) du traité sur l'UE, y compris les cas de fraude et de
corruption affectant les intérêts financiers des Communautés européennes le seraient, comme
actuellement, conformément aux procédures nationales. À ce niveau, la commission propose
que :

• que chaque État membre crée, sur la base d'une décision du Conseil ou, si nécessaire, d'une
convention1 entre les États membres, et conformément au droit et procédures en vigueur au
plan national, un Service du parquet chargé des infractions de niveau communautaire au
sein de ses parquets nationaux;

• que ces Services du parquet chargés des infractions de niveau communautaire soient
chargés de l'instruction et des poursuites menées dans le cadre des affaires criminelles visées
à l'article 29 du traité sur l'UE, y compris les cas de fraude et de corruption affectant les

1
article 34 (ex K. 7), paragraphe 2b du traité sur l'UE.
DOC_FR\DV\381\[Link] 38
 intérêts financiers des Communautés européennes. Ces services seraient également chargés
de l'instruction et des poursuites dans le cadre des délits connexes;

• que les Services du parquet chargés des infractions de niveau communautaire soient
compétents sur l'ensemble du territoire de leur État membre. Dans les États où cohabitent
plusieurs droits pénaux, des services distincts pourront être créés;

• que les Services du parquet chargés des infractions de niveau communautaire agissent en
concertation avec les forces de police et devant les tribunaux nationaux sur la base des
pouvoirs qui leur sont conférés par le droit national et conformément aux procédures en
vigueur;

• que les Services du parquet chargés des infractions de niveau communautaire soient
intégrés aux structures nationales pertinentes et soumises aux mêmes hiérarchie, contraintes
constitutionnelles, code de déontologie, etc. que les parquets nationaux;

• que chaque Service du parquet chargé des infractions de niveau communautaire soit tenu de
coopérer pleinement, le cas échéant, avec ses homologues des autres États membres et avec
l'OLAF, notamment pour éviter les conflits de juridiction. Chaque Service du parquet
chargé des infractions de niveau communautaire devrait comprendre une brigade spéciale
de police judiciaire, compétente en matière d'infractions de niveau européen sur l'ensemble
de son territoire, placée sous son autorité et agissant sur son ordre.

5.13.6. À ce stade, et afin de faciliter et de concrétiser la coopération entre les États membres et
l'OLAF dans le cadre (notamment) de l'article 6 de la Convention sur la protection des intérêts
financiers des Communautés européennes, le Procureur européen dont la fonction est définie au
point 5.13.4. :

• recevrait toutes les informations susceptibles d'entraîner des poursuites détenues par l'OLAF
et serait chargé de les transmettre, avec l'avis approprié, à l'autorité nationale compétente,
généralement le Service du parquet chargé des infractions de niveau communautaire;

• communiquerait son avis aux différents Services du parquet chargé des infractions de
niveau communautaire et assurerait la liaison entre eux. Dans les affaires concernant
plusieurs États membres ou un (des) État(s) membre(s) et une (des) institution(s)
européenne(s), l'OLAF serait tenu de suivre son avis, alors que les Services du parquet
chargé des infractions de niveau communautaire seraient censés agir de même, sous réserve
de motif sérieux d'y déroger;

• communiquerait son avis –afin de prévenir tout conflit de juridiction entre États membres-
aux Services du parquet chargé des infractions de niveau communautaire concernés quant à
la juridiction compétente au premier chef en matière d'instruction et de poursuites dans le
cadre d'une infraction spécifique, en se basant sur des critères comparables à ceux définis à
l'article 26, paragraphe 2, de Corpus Juris (voir supra, 5.12.15(iii)), qui seraient
d'application. Les Services du parquet chargé des infractions de niveau communautaire
concernés seraient tenus de suivre cet avis, sous réserve –une fois encore- de motif sérieux
d'y déroger;

• serait habilité à demander l'authentification d'urgence par les autorités nationales

compétentes des pièces relatives à l'instruction et aux poursuites établies par les autorités
DOC_FR\DV\381\[Link] 39
 compétentes d'un État membre pour exploitation dans un autre. Si ladite authentification n'a
pas eu lieu dans une période de trois mois à compter de la demande, les autorités nationales
sont tenues de motiver leur décision de ne pas y donner suite;

• serait tenu de rédiger un rapport annuel, basé notamment sur les avis remis aux autorités
nationales conformément aux paragraphes ci-dessus, résumant les affaires instruites au cours
de l'année écoulée et indiquant les mesures prises par les différents Services du parquet
chargé des infractions de niveau communautaire ainsi que les résultats obtenus, et de le
soumettre à toutes les institutions de l'Union. Ce rapport serait le plus détaillé possible, sans
qu'il compromette les procédures en cours. Les Services du parquet chargé des infractions
de niveau communautaire transmettraient au Procureur européen toutes les informations
nécessaires à l'élaboration de ce rapport.

5.13.7. Au plus tard en cours de deuxième phase, les États membres désigneraient le tribunal
duquel relèverait le Service du parquet chargé des infractions de niveau communautaire,
responsable de la supervision du respect de la légalité et des procédures préparatoires (c'est-à-
dire l'ouverture de l'enquête à la décision de renvoyer devant les tribunaux) par son Service du
parquet chargé des infractions de niveau communautaire. Les devoirs d'enquêtes auxquels
procéderaient, à ce stade préparatoire, l'OLAF et le Procureur européen seraient supervisés,
comme indiqué au point 5.13.4, dernier alinéa, par la nouvelle chambre visée au point 5.12.11.

Troisième phase

5.13.8. Les modalités établies au cours des deux premières phases devraient, lors de la troisième
phase, se muer en un système similaire à celui proposé dans Corpus Juris, pour permettre au
Procureur européen et au Service du parquet chargé des infractions de niveau communautaire
d'achever la transition vers la constitution d'un Parquet européen indivisible et indépendant
représenté dans les États membres par des parquets, habilités à instruire des affaires criminelles
internes ou externes aux institutions et organes de l'Union, dont feraient partie l'OLAF et les
brigades nationales d'enquête. Cette dernière phase de la réforme devrait faire de l'Union un
espace juridique unique en termes d'instruction, de poursuites, de jugement et de condamnation
dans le cadre des affaires d'infraction de niveau européen. Les devoirs d'enquête auxquels
auraient procédé les branches européenne et nationales du Parquet européen feraient l'objet, au
niveau communautaire et / ou national, d'un examen juridique en cours d'enquête par des
magistrats indépendants.

Calendrier

5.13.9. La mise en œuvre progressive du cadre juridique décrit plus haut devrait avoir lieu dans
1le respect d'un calendrier soigneusement établi. Des trois phases, la dernière devrait faire l'objet
d'une décision lors de la prochaine CIG ou lors d'une CIG ad hoc organisée dans la foulée, la
première phase débutant dans un avenir proche, bientôt suivie de la deuxième.

5.13.10. Afin de préparer les réformes et de les faire entrer en vigueur conformément au
calendrier souhaité, un groupe de travail chargé de formuler des propositions détaillées sur les
instrument jurdiques nécessaires et leur contenu devrait être constitué sans retard par le Conseil,
la Commission et le Parlement.

DOC_FR\DV\381\[Link] 40
5.14. Recommandations

5.14.1. Le comité a décelé que le cadre juridique actuel de la lutte contre les cas de fraude
mettant en péril les intérêts financiers des Communautés européennes est toujours
incohérent et incomplet, essentiellement en raison du fait que la Commission
(c’est-à-dire l’UCLAF/OLAF) ne possède que des pouvoirs et compétences relevant
du droit administratif, lesquels ont toutefois des répercussions importantes dans le
domaine du droit pénal. En conséquence, le cadre existant (i) néglige de reconnaître
l’UCLAF/OLAF et de tirer parti de sa vraie nature, (ii) rend inefficaces les
instruments juridiques en matière d’enquête, de poursuites et de sanction des fraudes
et (iii) ne protège pas suffisamment les libertés individuelles.

5.14.2. L’indépendance de l’OLAF par rapport à la Commission en particulier doit être et

rester un principe fondamental si l’institution doit jouer son rôle, rôle qui pour
l’essentiel est axé sur une instruction judiciaire équitable et efficace. (5.11.4-8)

5.14.3. L’OLAF doit forcer le respect et, partant, obtenir la coopération sans réserve du
personnel et des institutions de l’UE, ainsi que des autorités policières et judiciaires
des États membres, en garantissant que ses enquêtes sont – et doivent être considérées
comme – indépendantes, rigoureuses, objectives, qu’elles ont bénéficié d’une
procédure correcte, qu’elles sont suffisamment rapides et par-dessus tout, qu’elles
produisent des résultats. (5.9.4-7)

5.14.4. Les activités de l’OLAF doivent être soumises à la supervision d’une autorité
judiciaire en vue de garantir le strict respect des procédures au cours de ses enquêtes,
ainsi que la protection des droits civils des personnes directement ou indirectement
concernées par les enquêtes. Dans ce contexte, l’actuel comité de supervision de
l’OLAF, bien qu’il remplisse un rôle transitoire utile, ne peut être considéré comme
adapté et devrait être remplacé par une chambre spéciale du Tribunal de première
instance créée à cette fin (et, en appel, également, par une chambre de la Cour de
justice). (5.12.5-5.12.9)

5.14.5. S’agissant de son rôle de centre de collecte de données et d’informations sur l’activité
criminelle, l’OLAF doit prendre des mesures pour remédier aux déficiences de
l’UCLAF (notamment identifiées par la Cour des comptes) en ce qui concerne
l’exploitation des technologies de l’information. Tout en respectant les exigences
imposées par la législation communautaire et les législations des États membres en
matière de protection de données, il doit également s’efforcer de maximiser en la
matière les synergies virtuelles avec les autorités nationales, ainsi qu’avec Europol.
(5.9.5, 5.11.10)

5.14.6. Pour le traitement des dossiers, l’OLAF doit pouvoir disposer, sur le plan des
ressources humaines, de services appropriés, au moins aussi efficaces que les services
équivalents des États membres. Il devrait également veiller à ce qu’il soit remédié à
certaines déficiences constatées dans le personnel de l’UCLAF, notamment par le
recrutement de spécialistes possédant les compétences adéquates, venant s’ajouter au
noyau de son personnel de recherche, dans les domaines (a) de l’audit et notamment,
de la « comptabilité judiciaire », (b) des technologies de l’information, (c) des
poursuites et (d) des procédures judiciaires dans les États membres. Au demeurant, le
personnel de l’OLAF dans son intégralité devrait faire l’objet d’une sélection

DOC_FR\DV\381\[Link] 41
 rigoureuse axée sur son adéquation par rapport aux objectifs qui sont ceux de
l’OLAF, ce qui devrait exclure tout transfert « automatique » du personnel de
l’UCLAF vers ce nouvel organe. (5.11.9-13)

5.14.7. En guise préparation à l’introduction du nouveau cadre juridique décrit ci-après, il

conviendrait que les États membres (i) ratifient la convention sur la protection des
intérêts financiers des Communautés européennes, (ii) continuent à élaborer une
définition commune des infractions pénales et procédures correspondantes et
(iii) conviennent officiellement de normes communes en matière d’enquêtes
judiciaires dans le cadre de la Convention européenne des droits de l’homme. (5.13.2)

5.14.8. Conservant ces principes en mémoire, le comité recommande l’introduction en trois

phases d’un nouveau cadre juridique permettant de poursuivre et de sanctionner les
infractions pénales commises au détriment des intérêts financiers des Communautés
européennes, en conformité avec la proposition exposée dans le présent rapport
(section 5.13), laquelle peut se résumer comme suit :

• Phase 1 : Nomination d’un procureur européen indépendant. Le procureur

européen détiendrait des pouvoirs illimités (l’immunité officielle et la
confidentialité n’y feraient pas obstacle) pour les délits commis par des membres
et fonctionnaires des institutions et organes communautaires. Elle/il travaillerait
en étroite collaboration avec le directeur de l’OLAF et préparerait les poursuites
lorsqu’elles s’avèrent nécessaires. Les affaires seraient renvoyées pour poursuites
devant les juridictions nationales appropriées. La légalité des enquêtes de l’OLAF
et des décisions du procureur européen serait placée sous la supervision d’une
chambre spéciale du Tribunal de première instance. (5.13.4)

• Phase 2 : Création, dans chaque État membre, d’un service du parquet chargé
des infractions de niveau communautaire qui serait compétent sur l’ensemble du
territoire. Un tel service serait créé au sein de chaque parquet national et serait
spécialement chargé des cas affectant entièrement ou partiellement les intérêts
financiers des Communautés européennes. Ces services du parquet chargés des
infractions de niveau communautaire agiraient en concertation avec les forces de
police nationales et devant les tribunaux nationaux, conformément au droit pénal
national. La légalité de leurs activités serait supervisée, dans chaque État membre,
par un tribunal unique, celui du lieu où ces services du parquet se trouvent.
(5.13.5, 7)

Le procureur européen recevrait de l’OLAF toutes les informations susceptibles

d’entraîner des poursuites et serait chargé de les transmettre, avec avis pertinent,
au service du parquet approprié. Le procureur européen assurerait la liaison entre
les services du parquet chargés des infractions de niveau communautaire de
différents États membres, en les renseignant notamment sur les conflits de
juridiction éventuels dans les affaires qui concernent plus d’un État membre et en
faisant des recommandations concernant leur résolution. Le procureur européen
adresserait aux institutions de l’Union européenne un rapport annuel sur ses
activités et sur les mesures prises par le service du parquet chargé des infractions
de niveau communautaire à la suite de ses recommandations. (5.13.6)

DOC_FR\DV\381\[Link] 42
 • Phase 3 : Constitution, à partir du procureur européen et des services du parquet
chargés des infractions de niveau communautaire, d’un parquet européen unique
et indivisible représenté dans les États membres par des parquets habilités à
instruire toutes les affaires criminelles affectant les intérêts financiers des
Communautés européennes. Le parquet européen fonctionnerait au travers de
l’OLAF et des brigades nationales d’enquête. Dans le cadre des affaires
d’infraction de niveau européen, cette phase de la réforme devrait faire de l’Union
« l’espace de liberté, de sécurité et de justice » unique prévu par le traité
(TUE article 29) (5.13.7)

5.14.9. La préparation de l’introduction en trois phases du nouveau cadre juridique devrait

commencer immédiatement et sa mise en oeuvre devrait être réalisée en fonction du
calendrier suivant :

• première phase : en l’espace d’une année

• seconde phase : dès que possible, ultérieurement
• troisième phase : à convenir lors de la prochaine Conférence
intergouvernementale (CIG) ou lors d’une CIG ad hoc ayant lieu un peu plus tard.
(5.13.9-10)

DOC_FR\DV\381\[Link] 43
Chapitre 5 - Annexe 1

HISTORIQUE DE L’UCLAF - CHRONOLOGIE

Date Référence Évolution

1984-89 Demandes répétées de la part de la commission du
contrôle budgétaire du Parlement européen en vue de la
création d’une « brigade volante » capable d’effectuer des
contrôles sur place dans les États membres en cas de
suspicion de fraude au détriment des intérêts financiers de
la Communauté. Appui du Conseil et de la Cour des
comptes.
20.11.1987 COM(87) 572 Sur la base d’un rapport interne relatif aux activités de
et COM(87) PV891 lutte contre la fraude, la Commission décide de la création
d’une unité centrale de coordination de la lutte antifraude
(Unité de Coordination de la Lutte AntiFraude - UCLAF)
et de généraliser les cellules antifraude dans les principaux
services de dépenses et de recettes.
Juillet 1988 L’UCLAF devient opérationnelle.
Mai 1989 Programme de travail en 45 points pour la prévention de
la fraude, la coopération avec les États membres, etc.,
présenté aux États membres. Rapport annuel publié à
partir de 1989.
Nov. 1992 SEC(92) 2045 Sur la base des recommandations du Parlement européen
du 4.11.1992 dans le cadre de la procédure de décharge 1990, le rôle de
l’UCLAF est renforcé, même si ses compétences sont
toujours partagées avec les cellules antifraude des DG VI
(Agriculture), XIX (Budget), XX (Contrôle financier)
et XXI (Douane et fiscalité indirecte). L’effectif total de
l’UCLAF s’élève à 32 personnes, celui des cellules
antifraude dans les DG à 89 personnes.
Début 1993 La responsabilité politique de l’UCLAF est transférée au
commissaire responsable du budget, M. Schmidhuber.
Déc. 1993 Le budget adopté par le Parlement européen en 1994
comprend 50 nouveaux postes (35 temporaires –
15 permanents) spécifiquement destinés à l’UCLAF.
Préalablement à cette décision, l’effectif total était
de 50 personnes.
Juillet 1994 Note Partage des compétences et des missions décidé entre
SG(94)D/141.662 l’UCLAF et la DG XX (Contrôle financier).
Jusqu’au Sous la pression du Parlement européen (ajournement de
début 1995 la décharge 1992), la Commission recrute le personnel
supplémentaire prévu pour l’UCLAF, bien que 8 experts
nationaux détachés soient retirés (gain net : 42 personnes).

DOC_FR\DV\381\[Link] 44
Chapitre 5 - Annexe 1

Janv. 1995 L’UCLAF est placée sous la responsabilité du

commissaire particulièrement chargé de la lutte contre la
fraude (et du contrôle financier), Mme Gradin (les
questions budgétaires, le contrôle financier et la lutte
contre la fraude relevaient précédemment dans leur
globalité de la compétence d’un seul commissaire).
1.2.1995 Note Le secrétaire général informe tous les services du droit de
SG(95)D/141.038 l’UCLAF d’engager des enquêtes de sa propre initiative,
sur la base d’informations émanant de sources diverses.
Obligation des services d’informer l’UCLAF de toute
suspicion de fraude dans leurs domaines de compétence.
Févr.-juin 95 SEC(95) 249 Toutes les activités opérationnelles de lutte contre la
du 10.2.1995 fraude sont centralisées par l’UCLAF. 40 personnes (sur
les 72 travaillant dans les unités correspondantes) sont
transférées des DG VI et XXI à l’UCLAF. Le partage des
compétences entre l’UCLAF et les DG compétentes est
défini. Création d’unités spécialisées traitant les dépenses
non agricoles.
26.7.1995 95/C 316/03 Acte du Conseil établissant la convention relative à la
protection des intérêts financiers des Communautés
européennes. Définition commune de la fraude,
criminalisation de la fraude au détriment de l’UE dans
tous les États membres (non encore ratifié – non encore
en vigueur).
18.12.1995 Règl. n° 2988/95 Adoption du règlement du Conseil relatif à la protection
des intérêts financiers des Communautés européennes,
définissant le cadre général des activités de la
Commission dans la lutte contre la fraude.
26.2.1996 SEC(96) 345 Premier rappel aux services de leur obligation de signaler
toute irrégularité/fraude suspectée à l’UCLAF.
1.4.1996 Note du secrétaire Comme suite à des cas de rétention de documents par des
général fonctionnaires, le secrétaire général autorise l’UCLAF à
accéder directement aux documents détenus par les
ordonnateurs dans les services de la Commission, sous
réserve de l’approbation préalable du secrétaire général et
du directeur général du personnel, au cas par cas.
25.7.1996 Lettre de M. Weber, Accord entre la Commission et la Cour des comptes sur
membre de la Cour les échanges d’informations relatifs aux cas de fraude ou
des comptes
de fraude suspectée, décelés par la Cour des comptes dans
le cadre de ses travaux.
27.9.1996 96/C 313/01 Premier protocole à la convention relative à la protection
des intérêts financiers des Communautés européennes :
corruption de fonctionnaires communautaires et nationaux
(non encore ratifié ou non encore en vigueur).

DOC_FR\DV\381\[Link] 45
Chapitre 5 - Annexe 1

11.11.1996 Règl. n° 2185/96 Adoption du règlement du Conseil relatif aux contrôles et

vérifications sur place effectués par la Commission pour
la protection des intérêts financiers des Communautés
européennes contre les fraudes et autres irrégularités.
14.4.1997 SEC(96) 345/2 Le secrétaire général publie un deuxième rappel sur
(remplace la l’obligation des services d’informer l’UCLAF des cas
version du suspectés de fraude. Tout fonctionnaire peut informer son
26.2.1996) supérieur ou s’adresser directement à l’UCLAF.
19.6.1997 97/C 221/12 Deuxième protocole à la convention relative à la
protection des intérêts financiers des Communautés
européennes : responsabilité des personnes morales,
confiscation, blanchiment de capitaux et coopération entre
la Commission et les États membres (non encore ratifié
ou non encore en vigueur).
Juin 1997 SEC(97) 1293 Le secrétaire général et le directeur général du service
du 25.6.1993 juridique confirment la réglementation concernant les
rapports avec les autorités judiciaires nationales et la
compétence de l’UCLAF en matière de contacts sur les
questions de fraude.
18.11.1997 SEC(97) 2198 La communication de la Commission intitulée « Bonne et
saine gestion financière et administrative – Mieux agir
contre les insuffisances professionnelles, les irrégularités
financières, la fraude et la corruption » propose de
renforcer l’UCLAF, d’officialiser ses pouvoirs et de
renforcer son indépendance au sein de la Commission.
1.5.1998 L’UCLAF devient une « task force ». L’effectif total
s’élève désormais à 141 personnes (118 statutaires, dont
21 temporaires, 13 experts nationaux détachés
et 10 auxiliaires/intérimaires/consultants).
14.7.1998 Sur la base d’une communication interne, décision de la
Commission officialisant les pouvoirs, les compétences et
les responsabilités de l’UCLAF et réglementant la
conduite de ses enquêtes.
7.10.1998 A4-0297/98 Le Parlement européen demande la création de
l’ « OLAF » (rapport Bösch).
4.12.1998 COM(98) 717 Première proposition de la Commission en vue de la
création de l’OLAF.
9.12.1998 Décision de mise en œuvre de la décision du 14.7.1998,
assortie de « modalités d’application ».
17.3.1999 COM(99) 140 Proposition modifiée de la Commission en vue de la
création de l’OLAF.
28.4.1999 SEC(1999) 802 Décision de la Commission en vue de la création de
l’OLAF.
6.5.1999 A4-0240/99 Le Parlement européen adopte le rapport Bösch sur la
création de l’OLAF et la législation y afférente (procédure
de codécision).

DOC_FR\DV\381\[Link] 46
Chapitre 5 - Annexe 1

25.5.1999 Règlement Adoption du règlement relatif aux enquêtes effectuées par

n° 1073/1999 l’OLAF et de l’accord interinstitutionnel relatif à ses
AII 1999/352 enquêtes internes.
19.7.1999 1999/C 220/01 Décision relative à la nomination des membres du comité
de surveillance de l’OLAF.

DOC_FR\DV\381\[Link] 47
 Chapitre 5 - Annexe 2

SYNTHÈSE DES TEXTES JURIDIQUES ET RÉGLEMENTAIRES

Dispositions administratives (premier pilier) Dispositions judiciaires (troisième pilier)

Externes Internes
TRAITÉS
Article 280 du traité CE (ex-article 209 A) Article 29 du traité UE (ex-article K.1

1. La Communauté et les États membres combattent la fraude et tout autre Sans préjudice des compétences de la Communauté européenne, l’objectif de l’Union
activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté par des est d’offrir aux citoyens un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de
mesures prises conformément au présent article qui sont dissuasives et offrent une sécurité et de justice, en élaborant une action en commun entre les États membres
protection effective dans les États membres. dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, en
prévenant le racisme et la xénophobie et en luttant contre ces phénomènes.
2. Les États membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude Cet objectif est atteint par la prévention de la criminalité, organisée ou autre, et la
portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles qu’ils prennent lutte contre ce phénomène, notamment le terrorisme, la traite d’êtres humains et les
pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers. crimes contre des enfants, le trafic de drogue, le trafic d’armes, la corruption et la
fraude, grâce :
3. Sans préjudice d’autres dispositions du présent traité, les États membres - à une coopération plus étroite entre les forces de police, les autorités
coordonnent leur action visant à protéger les intérêts financiers de la Communauté douanières et les autres autorités compétentes dans les États membres, à la fois
contre la fraude. À cette fin, ils organisent, avec la Commission, une collaboration directement et par l’intermédiaire de l’Office européen de police (Europol),
étroite et régulière entre les autorités compétentes. conformément aux articles K.2 et K.4 ;
- à une coopération plus étroite entre les autorités judiciaires et autres autorités
4. Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 251, compétentes des États membres, conformément à l’article K.3, points a) à d), et à
arrête, après consultation de la Cour des comptes, les mesures nécessaires dans les l’article K.4 ;
domaines de la prévention de la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la - au rapprochement, en tant que de besoin, des règles de droit pénal des États
Communauté et de la lutte contre cette fraude en vue d’offrir une protection effective membres, conformément à l’article K.3, point e),
et équivalente dans les États membres. Ces mesures ne concernent ni l’application du
droit pénal national ni l’administration de la justice dans les États membres.

5. La Commission, en coopération avec les États membres, adresse chaque

année au Parlement européen et au Conseil un rapport sur les mesures prises pour la
mise en œuvre du présent article.
Pour information Article 30 du traité UE (ex-article K.2)

DOC_FR\DV\381\[Link] 48
Article 209 A du traité CE (Maastricht) – Version précédente (c’est-à-dire avant 1. L’action en commun dans le domaine de la coopération policière couvre
modifications d’Amsterdam) entre autres :
a) la coopération opérationnelle entre les autorités compétentes, y compris les
Les États membres prennent les mêmes mesures pour combattre la fraude portant services de police, les services des douanes et autres services répressifs spécialisés
atteinte aux intérêts financiers de la Communauté que celles qu’ils prennent pour des États membres, dans le domaine de la prévention et de la détection des infractions
combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts financiers. pénales et des enquêtes en la matière ;
b) la collecte, le stockage, le traitement, l’analyse et l’échange d’informations
Sans préjudice d’autres dispositions du présent traité, les États membres coordonnent pertinentes, y compris d’informations détenues par des services répressifs concernant
leur action visant à protéger les intérêts financiers de la Communauté contre la des signalements de transactions financières douteuses, notamment par
fraude. À cette fin, ils organisent, avec l’aide de la Commission, une collaboration l’intermédiaire d’Europol, sous réserve des dispositions appropriées relatives à la
étroite et régulière entre les services compétents de leurs administrations. protection des données à caractère personnel ;
c) la coopération et les initiatives conjointes dans le domaine de la formation,
des échanges d’officiers de liaison, des détachements, de l’utilisation des
équipements et de la recherche en criminalistique ;
d) l’évaluation en commun de techniques d’enquête particulières concernant la
détection des formes graves de criminalité organisée.

2. Le Conseil encourage la coopération par l’intermédiaire d’Europol et, en

particulier, dans les cinq ans qui suivent la date d’entrée en vigueur du traité
d’Amsterdam :
a) permet à Europol de faciliter et d’appuyer la préparation, et d’encourager la
coordination et la mise en oeuvre d’actions spécifiques d’enquête menées par les
autorités compétentes des États membres, y compris des actions opérationnelles
d’équipes conjointes, comprenant des représentants d’Europol à titre d’appui ;
b) arrête des mesures destinées à permettre à Europol de demander aux
autorités compétentes des États membres de mener et de coordonner leurs enquêtes
dans des affaires précises, et de développer des compétences spécialisées pouvant être
mises à la disposition des États membres pour les aider dans des enquêtes sur la
criminalité organisée ;
c) favorise l’établissement de contacts entre magistrats et enquêteurs
spécialisés dans la lutte contre la criminalité organisée et travaillant en étroite
coopération avec Europol ;
d) instaure un réseau de recherche, de documentation et de statistiques sur la
criminalité transfrontière.
Article 31 du traité UE (ex-article K.3)

L’action en commun dans le domaine de la coopération judiciaire en matière pénale

vise entre autres à :
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 a) faciliter et accélérer la coopération entre les ministères et les autorités
judiciaires ou équivalentes compétents des États membres pour ce qui est de la
procédure et de l’exécution des décisions ;
b) faciliter l’extradition entre États membres ;
c) assurer, dans la mesure nécessaire à l’amélioration de cette coopération, la
compatibilité des règles applicables dans les États membres ;
d) prévenir les conflits de compétences entre États membres ;
e) adopter progressivement des mesures instaurant des règles niminales
relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables
dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue.
Article 32 du traité UE (ex-article K.4)

Le Conseil fixe les conditions et les limites dans lesquelles les autorités compétentes
visées aux articles K.2 et K.3 peuvent intervenir sur le territoire d’un autre État
membre en liaison et en accord avec les autorités de celui-ci.
Article 33 du traité UE (ex-article K.5)

Le présent titre ne porte pas atteinte à l’exercice des responsabilités qui incombent
aux États membres pour le maintien de l’ordre public et la sauvegarde de la sécurité
intérieure.
Article 34 du traité UE (ex-article K.6)

1. Dans les domaines visés au présent titre, les États membres s’informent et se
consultent mutuellement au sein du Conseil en vue de coordonner leur action. Ils
instituent à cet effet une collaboration entre les services compétents de leurs
administrations.

2. Le Conseil, sous la forme et selon les procédures appropriées indiquées dans

le présent titre, prend des mesures et favorise la coopération en vue de contribuer à la
poursuite des objectifs de l’Union. À cet effet, il peut, statuant à l’unanimité à
l’initiative de tout État membre ou de la Commission :

a) arrêter des positions communes définissant l’approche de l’Union sur une

question déterminée ;
b) arrêter des décisions-cadres aux fins du rapprochement des dispositions
législatives et réglementaires des États membres. Les décisions-cadres lient les États
membres quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la
compétence quant à la forme et aux moyens. Elles ne peuvent entraîner d’effet
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 direct ;
c) arrêter des décisions à toute autre fin conforme aux objectifs du présent titre,
à l’exclusion de tout rapprochement des dispositions législatives et réglementaires des
États membres. Ces décisions sont obligatoires et ne peuvent entraîner d’effet direct ;
le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, arrête les mesures nécessaires pour mettre
en oeuvre ces décisions au niveau de l’Union ;
d) établir des conventions dont il recommande l’adoption par les États
membres selon leurs règles constitutionnelles respectives. Les États membres
engagent les procédures applicables dans le délai fixé par le Conseil.
Sauf dispositions contraires y figurant, ces conventions, une fois qu’elles ont été
adoptées par la moitié au moins des États membres, entrent en vigueur dans les États
membres qui les ont adoptées. Les mesures d’application de ces conventions sont
adoptées au sein du Conseil à la majorité des deux tiers des Parties Contractantes.
3. Pour les délibérations du Conseil qui requièrent une majorité qualifiée, les
voix des membres sont affectées de la pondération prévue à l’article 148,
paragraphe 2, du traité instituant la Communauté européenne ; les délibérations sont
acquises si elles ont recueilli au moins soixante-deux voix, exprimant le vote
favorable d’au moins dix membres.
4. Pour les questions de procédure, les délibérations du Conseil sont acquises à
la majorité des membres qui le composent.

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 Chapitre 5 - Annexe 2

AUTRES TEXTES RÉGLEMENTAIRES

Règlement no 2988/95 Réglementations et décisions ad hoc préliminaires :

Dispositions principales : Exemples :

Une réglementation générale est adoptée à l’égard des contrôles à effectuer, et des Notes du secrétaire général concernant les obligations des fonctionnaires à l’égard de
mesures et des sanctions administratives à appliquer par la Commission, en liaison l’UCLAF et l’accès de cette dernière à l’information. La première de ces notes
avec des irrégularités affectant les intérêts financiers des Communautés européennes confirmait incidemment le droit du directeur de l’UCLAF d’engager toute enquête
(art. 1). qu’il jugeait opportune.

Des contrôles et des mesures et sanctions administratives sont institués. Ils sont Accords de « démarcation », précisant les compétences des divers services :
définis par le droit communautaire. Leur application est régie par le droit des États
membres (art. 2). • partage des responsabilités entre l’UCLAF et les DG VI et XXI sur les questions
relatives à la fraude (SEC(95) 249 du 10.2.1995),
Un délai de prescription des poursuites est institué (4 ans, assorti de nombreuses • coopération et complémentarité entre le contrôle financier et l’UCLAF
conditions) (art. 3). (note SG(94)D/141.662 et annexe du 6.7.1994).

L’« avantage indûment obtenu » est retiré soit par l’obligation de remboursement Accord avec la Cour des comptes sur les échanges d’informations relatives à
(montants financiers) soit par la perte de la garantie (par exemple, demande d’un d’éventuelles fraudes (échange de lettres entre M. Weber, membre responsable de la
avantage). En outre, des amendes administratives et/ou d’autres sanctions (par Cour des comptes, (25.7.1995) et Mme Gradin, commissaire responsable,
exemple, exclusion temporaire ou permanente des régimes d’aide communautaires) (4.10.1995)).
peuvent être appliquées par la Commission (art. 4 et 5).

Les mesures administratives prévues par ce règlement sont suspendues en cas

d’ouverture d’une procédure pénale portant sur les mêmes faits (art. 6).

Les États membres prennent les mesures nécessaires pour s’assurer de la régularité et
de la réalité des opérations engageant les intérêts financiers des Communautés, y
compris en effectuant des contrôles et des vérifications. La Commission est
également en droit d’effectuer des contrôles et des vérifications dans les conditions
prévues par les réglementations sectorielles. Des dispositions générales permettant
d’effectuer de tels contrôles et vérifications par la Commission seront adoptées
ultérieurement (art. 8 à 10).

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 Chapitre 5 - Annexe 2

Règlement n° 2185/96 Décision de la Commission du 14 juillet 1998

Dispositions générales : Dispositions principales :
Sans préjudice des réglementations communautaires sectorielles ni de l’administration de la justice dans Les enquêtes de l’UCLAF sont de nature administrative (art. 1).
les États membres, ce règlement s’applique à tous les domaines d’activités des Communautés (art. 1).
L’UCLAF collabore avec les autorités nationales et leur prête assistance (art. 3).
Des contrôles et vérifications sur place peuvent être effectués : (i) en vue de la recherche d’irrégularités
graves ou transnationales, (ii) par réaction à un environnement de contrôle défaillant ou (iii) à la demande Le directeur de l’UCLAF notifie à l’autorité nationale compétente les cas dans lesquels il existe des faits
de l’État membre intéressé. Les chevauchements avec les contrôles effectués par les États membres sont ou des soupçons de fraude. L’UCLAF est l’interlocuteur direct d’une telle autorité (art. 4).
évités (art. 2 et 3). Les informations recueillies dans le cadre des enquêtes sont confidentielles et ne sont communiquées
La Commission prépare et conduit les contrôles et vérifications sur place en collaboration avec les qu’aux personnes qui sont, de par leurs fonctions, appelées à en connaître (art. 5).
autorités nationales compétentes, qui sont informées utilement au préalable. Les agents de l’États membre Les directeurs généraux et les chefs de service doivent transmettre à l’UCLAF toute information laissant
peuvent participer aux contrôles et vérifications, ou des contrôles et vérifications peuvent effectués présumer l’existence de fraude. Les fonctionnaires peuvent informer leur directeur général ou leur chef de
conjointement si l’État membre concerné le souhaite (art. 4). service ou l’UCLAF directement de toute information similaire. Les fonctionnaires ne peuvent subir en
Tous les opérateurs économiques couverts par le règlement no 2988/95 peuvent faire l’objet de contrôles aucun cas un traitement inéquitable ou discriminatoire du fait d’actes conformes à ces dispositions (art. 6
sur place, et ils sont tenus de permettre l’accès aux contrôleurs de la Commission aux locaux, terrains, à 8).
moyens de transport et autres lieux, à usage professionnel (art. 5). Les enquêtes respectent le principe d’équité, le droit de réponse des personnes et les normes appropriées en
Les contrôles et vérifications sur place sont effectués sous l’autorité et la responsabilité de la Commission matière de valeur probante (art. 9).
par ses fonctionnaires ou ses agents, dûment habilités, y compris des experts nationaux détachés. Ils Les enquêtes internes sont engagées à l’initiative du directeur de l’UCLAF, qui en informe
exercent leurs pouvoirs sur production d’une habilitation écrite. Ils peuvent demander l’assistance concomitamment le secrétaire général (art. 10).
d’agents nationaux (art. 6).
Les contrôleurs de l’UCLAF, qui déclinent valablement leur identité et précisent le but de l’enquête,
Dans le courant de leurs contrôles, les contrôleurs de la Commission ont accès, dans les mêmes conditions bénéficient de la pleine coopération de tous les fonctionnaires de la Commission et d’un accès illimité à
que les contrôleurs administratifs nationaux, à toute la documentation et autres informations (art. 7). toute information et documentation pertinentes, et ont l’autorisation d’en prendre copie ou de les
Les informations recueillies pendant les contrôles sont couvertes par le secret professionnel et bénéficient appréhender (art. 11 à 14).
de la protection accordée par la loi nationale de l’État membre concerné. La Commission communique à Le directeur général ou le chef de service concerné sont préalablement informés de l’accès aux locaux ou à
l’autorité compétente de l’État membre concerné tout fait ou tout soupçon relatif à une irrégularité. Des la documentation interne. Exceptionnellement, si une telle disposition n’est pas souhaitable dans le cadre
rapports de contrôle sont établis en tenant compte des exigences de procédure de l’État membre concerné de l’enquête, le secrétaire général et le directeur général du personnel et de l’administration en sont
et possèdent exactement le même statut et la même valeur que les rapports dressés par des contrôleurs préalablement informés (art. 15).
nationaux équivalents (y compris en tant qu’éléments de preuve admissibles dans les procédures
judiciaires) (art. 8). Les enquêtes sont proportionnées aux circonstances et à la complexité des affaires. Elles ne dépassent pas
normalement une année (art. 17).
Si des indications laissent apparaître l’implication personnelle d’un fonctionnaire de la Commission, le
secrétaire général et le directeur général du personnel et de l’administration, ainsi que le directeur général
ou le chef de service concerné, en sont informés avant la poursuite de l’enquête. Sauf dans les cas où
l’enquête serait alors compromise, le fonctionnaire concerné est informé et est mis à même de s’exprimer
avant l’élaboration de conclusions. Ce droit à s’exprimer peut être différé, en accord avec le secrétaire
général, lorsque l’enquête relève de la compétence d’une autorité judiciaire nationale (art. 18 et 19).
Lorsqu’une action disciplinaire est préconisée, un rapport est adressé par le directeur de l’UCLAF au
secrétaire général et au directeur général du personnel et de l’administration (art. 21).

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 Lorsque des poursuites pénales au sein de la Commission sont préconisées, le directeur de l’UCLAF
informe le Président de la Commission, les commissaires responsables pour le personnel et
l’administration, et pour le domaine concerné, ainsi que le secrétaire général. Il notifie dans les meilleurs
délais les autorités judiciaires nationales compétentes (art. 22).
Le directeur de l’UCLAF informe la commission de toute demande émanant d’une autorité judiciaire
nationale portant sur la levée de l’immunité de juridiction d’un fonctionnaire (art. 23).
Le directeur de l’UCLAF informe la commission du contrôle budgétaire du Parlement européen du
déroulement des enquêtes, dans le respect de la confidentialité de celles-ci et des droits des personnes
physiques (art. 24).
Les dispositions de cette décision sont également applicables aux personnes qui, bien que n’étant pas
fonctionnaires de la Commission, agissent directement ou indirectement pour son compte (art. 25).
Les dispositions ci-dessus ont été ultérieurement clarifiées par des « modalités d’application »
(décembre 1998).

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 Chapitre 5 - Annexe 2
o
Règlement n 1073/1999 (Enquêtes de l’OLAF)
Principales caractéristiques :
Dans le cadre de la lutte contre la fraude, l’OLAF exerce les compétences d’enquête conférées à la Commission par les divers règlements sectoriels et horizontaux pertinents. Il apporte son concours aux autorités des
États membres et facilite leur coordination. Il effectue également des enquêtes à l’intérieur des institutions, organes et organismes communautaires afin de lutter contre la fraude et d’autres faits graves susceptibles de
poursuites disciplinaires ou pénales (art. 1).
L’OLAF effectue des enquêtes administratives. Elles doivent permettre d’établir le caractère irrégulier des activités contrôlées (art. 2).
Sur le plan externe, l’OLAF exerce les compétences conférées à la Commission par les règlements nos 2185/96 et 2988/95 (art. 3).
Sur le plan interne, l’OLAF est habilité à effectuer des enquêtes au sein des institutions et organes européens, en relation avec ceux-ci. Ses compétences l’autorisent à effectuer des visites impromptues et à accéder
sans restrictions aux personnes, à la documentation et aux locaux. Les membres et le personnel des institutions et autres organes sont tenus de coopérer avec l’OLAF. Les droits civils des personnes sont garantis
(art. 4).
Les enquêtes sont ouvertes à l’initiative du directeur de l’OLAF (art. 5).
Le directeur de l’OLAF dirige l’exécution des enquêtes. Les agents de l’Office adoptent une attitude en accord avec les règles qui s’imposent aux fonctionnaires nationaux. Les États membres veillent à la coopération
de leurs autorités compétentes (art. 6).
Les institutions et organismes européens sont tenus de communiquer toute information pertinente aux agents de l’OLAF, y compris toute information relative à d’éventuels cas de fraude. Les États membres
transmettent, dans la mesure où le droit national le permet, toute information pertinente à l’OLAF (art. 7).
La protection et la confidentialité des données sont garanties (art. 8).
Les rapports de l’OLAF sont établis en tenant compte des exigences de procédure prévues dans l’État membre concerné. Des exemplaires des rapports d’enquêtes externes sont adressés aux autorités compétentes de
l’État membre concerné, ceux concernant des enquêtes internes à l’institution en question (art. 9).
L’OLAF peut transmettre à tout moment aux autorités compétentes des États membres concernés des informations obtenues au cours d’enquêtes externes, et communique les informations sur des faits susceptibles de
poursuites pénales (art. 10).
Les activités de l’OLAF sont contrôlées par un comité de surveillance, composé de cinq personnalités indépendantes valablement qualifiées, nommées d’un commun accord par la Commission, le Conseil et le
Parlement européen. Ce comité se prononce de manière générale sur les activités de l'Office soit de sa propre initiative, soit à la demande du directeur de l’OLAF. Il n’interfère pas avec le déroulement des enquêtes en
cours. Il fait rapport, au moins annuellement, aux institutions (art. 11).
Le directeur de l’OLAF est de même nommé d’un commun accord par les institutions, pour une période de cinq ans (renouvelable une fois), à partir d’une liste de candidats présentée par la Commission. Il fait rapport
aux institutions sur les activités de l’OLAF, dans le respect de la confidentialité de ses enquêtes (art. 12).
L’OLAF est financé par une ligne budgétaire particulière à l’intérieur de la partie A (crédits de fonctionnement) du budget de la Commission (art. 13).
Tout fonctionnaire peut saisir le directeur de l’Office d’une réclamation dirigée contre un acte lui faisant grief dans le cadre d’une enquête de l’OLAF ; les actions de l’OLAF sont donc soumises au contrôle judiciaire
de la Cour de justice, conformément aux articles 90 et 91 du statut des fonctionnaires des Communautés européennes (art. 14).
Au cours de la troisième année suivant l’entrée en vigueur du règlement, la Commission présente un rapport d’évaluation des activités de l’OLAF, assorti de propositions portant sur l’évolution future de l’Office
(art. 15).
Accord interinstitutionnel relatif aux enquêtes internes de l’OLAF
Principales caractéristiques de l’AII :

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 Le Parlement européen, le Conseil et la Commission conviennent ce qui suit en liaison avec les enquêtes internes de l’OLAF :
- adopter un régime commun pour le déroulement des enquêtes internes de l’OLAF. Ces enquêtes sont destinées à : (i) lutter contre la fraude, la
corruption et toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes, (ii) rechercher les faits graves pouvant
constituer un manquement professionnel susceptible de poursuites disciplinaires ou pénales (par. 1) ;
- rendre ce régime applicable en adoptant une décision interne conformément à la décision modèle annexée à l’AII (par. 2) ;
- transmettre, pour avis, à l’Office toute demande de levée de l’immunité de juridiction (par. 3).

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