CM Droit constitutionnel de la Vème République
Mathieu Disant
Judiciarisation du droit constitutionnel (Conseil constitutionnel) et sa
normalisation.
Manuel de droit constitutionnel par Bertrand Mathieu chez LGDJ
I. La genèse de la Vème République
La Vème République est le produit de l’histoire constitutionnelle française.
Une longue histoire par la longue expérience constitutionnelle française
(révolution de 1789 et prémices monarchiques). La France a ainsi eu tous
les types de régimes constitutionnels, d’assemblée jusqu’aux régimes
impériaux et monarchique, en passant par des régimes parlementaires,
présidentiels ; nourrissant sa grande expérience de l’instabilité
constitutionnelle.
C’est justement à l’encontre de cette instabilité qu’a été créé la Vème
République, sa constitution étant directement lié au naufrage de la IVème
République et permettant la concrétisation des idées constitutionnelles du
général De Gaulle.
A. Les caractéristiques de la Vème République
Les fondements de la constitution de 1958 sont consacrés à l’article
premier de la Constitution (« La France est une République indivisible,
laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous
les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte
toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. »).
Les termes de cet article ont une charge juridique et constitutionnelle
concrète.
Le caractère indivisible de la République renvoie à l’héritage de la tradition
révolutionnaire de 1789 (jacobinisme) et qui, sur le plan du droit, implique
au moins 4 aspects :
- L’intégrité du territoire, que l’attaque vienne de l’intérieur ou de
l’extérieur (sécession).
- La forme unitaire de l’État, il n’y en a qu’un seul (contrairement aux
États-Unis et ses deux niveaux d’États, fédéral et fédérés) et sa
personnalité juridique couvre l’ensemble du territoire.
- L’unité du peuple, il n’y en a qu’un seul. Le Conseil constitutionnel a
pu être amené, dans les années 90, à déclarer inconstitutionnelle
une loi qui reconnaissait l’existence symbolique d’un peuple Corse.
- L’uniformité du droit, le même droit s’applique sur l’ensemble du
territoire, du moins par principe.
La décentralisation que prévoit l’article premier ne porte pas atteinte à la
forme unitaire de l’État, c’est une simple transmission de compétence à
des collectivités territoriales qui ne peuvent se substituer à l’État.
Cette organisation décentralisée est inscrite dans la Constitution depuis la
révision du 28 mars 2003. Cela signifie qu’il y a une part d’autonomie, de
compétence conférée aux autorités décentralisées dans le cadre du Titre
12 de la Constitution.
Parmi ces autorités, au plus petit niveau il y a les communes, puis les
départements, les régions, auxquelles s’ajoutent des collectivités à statut
particulier et particulièrement en Outre-mer. Certaines de ces collectivités
peuvent s’associer (structures inter-communales…).
La Constitution organise les collectivités territoriales d’outre-mer (article
72-3). Il y a ainsi deux grandes catégories :
- Les départements d’outre-mer (DOM) ou régions (ROM), régit par
l’article 73. Il s’agit de la Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion,
et de Mayotte (depuis 2011). S’y applique un principe d’assimilation
juridique, les lois et règlements votés à Paris sont applicables de
plein droit, par principe, dans ces territoires.
- Les collectivités d’outre-mer (COM), régit par l’article 74. Il s’agit de
Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Walis et Futuna, la Polynésie
française, Saint-martin et Saint-Barthélemy. Il y a alors un principe
de spécialité législative, les lois et règlement y sont applicable
seulement s’ils le prévoient expressément.
La Nouvelle-Calédonie est une catégorie à part entière, prévue par le Titre
XIII de la Constitution. Elle bénéficie d’un statut constitutionnel spécifique
en raison de l’accord de Nouméa du 5 mai 1998 qui prévoyait
l’émancipation de ce territoire et toute une série de transferts de
compétence au profit des autorités locales. Il prévoyait également des
consultations régulières de la population sur la question de l’indépendance
(3 référendums espacés de plusieurs années, dès qu’un des 3 donne
l’indépendance gagnante, l’indépendance se fait). Le dernier, en 2021,
donne le Non à l’indépendance largement gagnant, avec 50% de
participation (boycott des indépendantiste en période de Covid).
Il y a ainsi une Assemblée, un Commissaire de la République et même des
voies de recours spécifiques face au Conseil constitutionnel pour les « lois
du pays ».
Il existe également les Terres australes et antarctiques françaises (TAF) et
l’île de Clipperton. C’est la loi qui régit ces territoires, ils n’ont pas de
statut constitutionnel. Ils sont très peu peuplés, surtout de chercheurs. Ils
ont un statut domanial, propriété de l’État.
La République est également laïque, depuis au moins la loi du 9 décembre
1905 de séparation des Églises et de l’État. Cela implique trois choses :
- Principe de neutralité de l’État vis-à-vis des cultes
- Principe de liberté religieuse
- Égalité des cultes, l’indifférence de l’État par rapport aux cultes. La
croyance relève de l’individuel et il y a ainsi une séparation entre
sphère privée et sphère publique.
- Principe de non-ingérence, à double sens. Les Églises ne s’ingèrent
pas dans les affaires publiques et l’État ne s’ingère pas dans les
affaires cultuelles.
La République est ensuite démocratique. On retrouve ce caractère
démocratique dans les articles 2, 3 et 4 de la Constitution. Il renvoie
d’abord au suffrage universel (égalitaire et secret), à l’égalité entre les
citoyens, à l’existence et au rôle de partis politiques (pluralisme politique à
garantie constitutionnelle).
La République est enfin sociale. Cela renvoie au principe de non-
discrimination, la prééminence de l’égalité, surtout dans le préambule de
la Constitution de 1946. Il y a une égalité devant la loi, devant les charges
publiques, devant le suffrage, face aux emplois publics. Cela fait
également référence au principe de fraternité (à valeur constitutionnelle
depuis 2018, dans une affaire d’aide aux migrants).
Derrière le caractère social, il y a tout un groupe de droit constitutionnel
qu’on appel les droits-créance.
Le bloc de constitutionnalité est en effet composé de textes aux objectifs
et à la philosophie très divers : libertés individuelles dans la DDHC face à
un État qui écrase, droit collectifs économiques et sociaux pour un État qui
doit les garantir dans le préambule de 1946 (droit de grève, au repos…).
L’État est alors un prestataire de droit : Le droit-créance est un pouvoir
d'exiger, implique une intervention positive, une prestation positive. Alors
que les libertés sont « opposables à l'État », les créances sont « exigibles
de lui ».
La force du système constitutionnel français est alors d’associer ces deux
visions, des « libertés de… » et des « droits à… ».
Le caractère social de la République se poursuit avec la parité
homme/femme et sa consécration en 2008.
B. L’élaboration de la Constitution de 1958
1. La chute de la IVème République
La IVème République est un régime affaibli politiquement par ce
déséquilibre des institutions au profit du parlement. La Constitution de
1946 prévoit un régime parlementaire mais qui dans la pratique
s’approche d’un régime d’assemblée.
Il est en effet sujet à une très forte instabilité gouvernementale. Le régime
est au fond incapable de sortir une majorité gouvernementale stable.
Cela s’explique par l’absence d’un scrutin majoritaire, par un système
politique déviant (le « régime des partis » pour De Gaulle) tournés vers
des intérêts partisans et non l’intérêt supérieur.
Un des aspects de cette instabilité est la « course aux portefeuilles »
ministériels, les ministres retrouvant leur poste de député après leur perte
de fonction. Face à cela, la coutume voulait que le pouvoir exécutif ne
pouvait dissoudre la chambre (Constitution Grévy). Un gouvernement
tenait alors en moyenne 9 mois.
Contexte de décolonisation avec l’indépendance du Laos, du Maroc et de
la Tunisie (1956). Guerre d’Algérie.
La crise du 13 mai 1958 (Putsch d’Alger) correspond à un coup de force
contre le gouvernement français par des généraux. C’est un véritable
moment de flottement et l’insurrection menace de se propager, à la Corse
notamment. Dans ce contexte d’un régime « malade », le nom du général
De Gaulle circule très vite dans le milieu politique et dans la population,
avec le soutien de l’armée. De Gaulle « se tient prêt à assumer les
pouvoirs de la République. »
Le président René Coty et Pierre Pflimlin, président du Conseil, souhaitent
ainsi le rappeler. Coty propose la présidence du Conseil « au plus illustre
des français » selon ses termes. Il forme alors un gouvernement d’union
nationale, qui représente un échiquier politique le plus varié possible (tous
les partis sauf les communistes).
Le général avait posé comme condition à son retour une réforme de la
Constitution, ce qui donne la loi du 2 juin 1958 qui lui octroie les pleins
pouvoirs pour 6 mois et la loi du 3 juin qui l’autorise à élaborer une
nouvelle constitution. Le parlement fixe quelques conditions de forme et
de fond, par crainte d’une prise de pouvoir autoritaire (formule de De
Gaulle en interview). Il y a alors la création d’un Comité constitutionnel
consultatif et le projet qui sortira du comité sera soumis au référendum.
Des garanties comme le respect du suffrage universel, la séparation des
pouvoirs, la responsabilité du gouvernement devant le parlement, le fait
que la Constitution organise les « rapports de la République avec les
populations associées » c’est-à-dire avec les anciennes colonies ; sont
formalisées.
Une transition entre la IVème et la Vème République s’opère donc en tout
légalité.
2. La mise en place des institutions de la Vème République
La Vème République repose essentiellement sur les travaux réalisés par le
comité constitutionnel, et surtout par le ministre de la Justice Michel
Debré.
Dans ce processus constitutionnel, le rôle du gouvernement est
déterminant. C’est lui qui établit l’avant-projet de loi constitutionnelle et
même qui a rédigé la constitution. Le parlement, lui, n’a pas été
directement associé mais il l’est par l’intermédiaire de parlementaires
composant au 2/3 le comité constitutionnel. Le 1/3 restant étant nommé
par le gouvernement, des personnalités d’États et des juristes. Il est dirigé
par Paul Reynaud.
Ce processus a la particularité de rester semi-confidentiel. Seuls les textes
d’avant-projet de constitution, l’avis du comité consultatif et les
propositions de modifications adoptées sont publiés. Le reste sera
seulement connu plus tard, via les archives de 1987.
Ce processus constituant est singulier par sa rapidité. Seulement 4 mois
entre la première réunion du groupe de travail tenue le 13 juin, et le 4
octobre marquant la date de la promulgation de la consultation.
Le projet est soumis par référendum, accepté à 82%.
Cela renforce la légitimité populaire de De Gaulle.
Des parlementaires s’y opposent toutefois, comme François Mitterrand (Le
Coup d’État permanent,1964), Pierre-Mendès France ainsi que le PCF.
La mise en œuvre de cette révision s’opère par voie d’ordonnance (article
92 de la constitution de l’époque). Le Conseil constitutionnel est
également mis en place par ordonnance. Elles sont prises à titre transitoire
et, durant 4 mois, le gouvernement légifère par ordonnance (300 dont 20
ordonnances organiques).
René Coty restera en fonction jusqu’au 8 janvier 1959. Lui succède le
général De Gaulle élu par le collège électoral. En novembre 1958, les
législatives sont remportés par le parti-soutien de CDG, l’Union pour la
Nouvelle République. Il désigne alors Michel Debré comme premier
ministre. Il tentera de mettre en place une Communauté française (ancien
article 13 de la constitution) pour régler la question de la décolonisation
(autonomie mais lien privilégié avec la République française).
Concernant la crise algérienne, De Gaulle décide d’un référendum
d’autodétermination le 8 janvier 1961. Une série d’attentats est organisée
par l’Organisation de l’Armée Secrète contre CDG et le putsch des
généraux d’avril 1961 le contraint à déclencher l’article 16.
Les accords d’Évian sont signés le 18 mai 1962 et reconnait
l’indépendance de l’Algérie, après l’approbation de la population française
par référendum du 8 avril 1962 (pression internationale).
II. Le fonctionnement général du régime
Ce fonctionnement a plusieurs objectifs :
- Restaurer le pouvoir d’État, du président
- Mettre fin aux tumultes constitutionnels
- Rayonner dans le monde
- Mettre fin aux régimes des partis de la IIIème et de la IVème
République
- Rationaliser le régime parlementaire et rétablir l’équilibre entre
parlement et gouvernement
A. Les orientations gaulliennes
Dans le discours de Bayeux du 16 juin 1946, De Gaulle propose une sorte
de programme constitutionnel qui contient deux grandes préoccupations :
- Donner au chef de l’état les moyens juridiques pour traiter des crises
(institutionnelles notamment). Cela s’explique car De Gaulle a lui-
même une expérience des crises parfois existentielles pour la
nation. Cela passe par donner plus de pouvoirs au président de la
République pour qu’il exerce sa fonction dite arbitrale.
- Mettre fin au régime des partis qui ont mené à l’échec des IIIème et
IVème République. Il y a la volonté d’établir un régime qui puisse
dépasser les tactiques politiciennes.
B. La rationalisation du parlementarisme
Il ne fait pas de doute que la Vème République a été conçue comme un
régime parlementaire.
Il est nécessaire qu’il y ai un parlement bicaméral, une chambre haute et
une chambre basse.
La chambre haute permet de tempérer la chambre basse à l’égard de son
activité parlementaire.
La chambre haute représente ensuite les territoires, les « forces vives de
la nation » comme on les appelait à l’époque. C’est un bicaméralisme
d’inspiration territoriale.
Michel Debré, le 27 aout 1958, présente cette rationalisation devant le
conseil d’État à l’occasion d’un discours, où il décline la séparation des
pouvoirs entre exécutif et législatif. Il parle d’un régime parlementaire
« rénové ».
Le premier outil est celui du régime des sessions parlementaires. Le
parlement peut contrôler l’action du gouvernement mais ce contrôle est
lui-même encadré.
Le mécanisme à l’origine était de permettre 2 sessions ordinaires de 3
mois chacune (session d’automne et de printemps). En 1995, une révision
constitutionnelle installe une session unique.
Le deuxième outil est la maitrise gouvernementale de la procédure
législative.
Le gouvernement intervient véritablement à tous les niveaux, de
l’initiative de la loi (projet de loi) jusqu’à éventuellement la conciliation
entre les deux chambres par la Commission mixte paritaire (CMP), en
passant par le droit d’amendement…
Cette maitrise a été amoindrie avec la révision du 23 juillet de 2008.
Le troisième outil est la délimitation du domaine de la loi (article 34 de la
Constitution). Avant 1958, le parlement pouvait tout faire.
Le quatrième outil est la création du Conseil constitutionnel en 1958, au
départ pour contrôler le parlement (contrôle de constitutionnalité a priori).
Ce n’était pas une juridiction constitutionnelle tel qu’on pourrait le définir
aujourd’hui.
Il contrôle obligatoirement les règlements des assemblées.
Enfin, le droit de dissolution et le référendum sont d’autres éléments de
rationalisation, permettant l’un comme l’autre un arbitrage présidentiel.
Il y a un encadrement juridique des rapports entre le parlement et le
pouvoir exécutif.
D’autres éléments comme l’incompatibilité entre la fonction ministérielle
et le mandat parlementaire ont également leur importance. Elle a comme
objectif d’éviter la « course aux portefeuilles » ministériels.
C. La théorie des deux lectures
La Vème République a une structure parlementaire incontestable
(tendance « présidentialiste » ou plutôt un régime parlementaire dualiste).
C’est Maurice Duverger qui parlait de tendance présidentialiste, un régime
semi-présidentiel.
La Vème République est tantôt un régime parlementaire dualiste, tantôt
moniste.
Dans un régime dualiste, le gouvernement doit avoir la confiance du
parlement mais aussi celle du président. Ce système est applicable en
période de concordance des majorités.
Dans un régime moniste, il n’y a pas de relation de confiance entre
gouvernement et président. Ce système est applicable en période de
cohabitation, lors d’une discordance entre majorité présidentielle et
parlementaire. Dans cette hypothèse, le chef de l’état a sensiblement
moins de pouvoirs et il va se reconcentrer sur ceux qui lui sont confiés en
propre, essentiellement d’arbitrage.
On pourrait même ajouter un troisième régime, celui actuel, ni
cohabitation ni concordance.
La constitution de 1958 s’adapte à ces deux situations politiques, certains
auteurs parlent de régime parlementaire à « géométrie variable ».
À l’origine, la cohabitation n’était pas réellement pensée et elle est venue
par les faits politiques (1986-1988, 1993-1995, 1997-2002).
Chapitre 2 : Le président de la République
Le pouvoir exécutif est bicéphale, entre président de la République et
premier ministre.
Il y a 8 présidents de la République.
En 1962 et 1974, il y a eu une rupture anticipée du mandat avec un
intérim présidentiel assuré par le président du Sénat (Alain Poher à chaque
fois).
1962 : suffrage universel direct
2002 : quinquennat
2007 : responsabilité pénale du chef de l’État
2008 : modification de modalités de l’exercice de compétence du
président
I. Le statut présidentiel
A. L’élection présidentielle
L’article 6 de la Constitution prévoit que le président est élu pour 5 ans au
suffrage universel direct. Cette formule résulte dans ses deux
composantes de la réforme de 1962 et de 2000.
À cela s’ajoute la révision de 2008 qui ajoute la formule « nul ne peut
exercer plus de deux mandats consécutifs ».
La réforme de 1962 s’explique par l’attentat du Petit-Clamart et la volonté
de renforcer la légitimité du président de la République. De nombreux
parlementaires s’opposent à ce projet puisqu’il s’agit de les déposséder de
l’élection du président. De Gaulle décide alors de ne pas utiliser l’article 89
de la Constitution au profit de l’article 11. Cela a suscité une motion de
censure qui a emporté le renversement du gouvernement. Le président
décide d’une dissolution en réponse qui lui donne une majorité. Il
reconduit le gouvernement Pompidou II qui avait été renversé.
L’élection présidentielle intervient 20 jours avant l’expiration des pouvoirs
du président, le scrutin uninominal majoritaire à deux tours a toujours lieu
le dimanche, comme le prévoit l’article 7.
Le Conseil constitutionnel joue un rôle de régulateur de l’élection,
tranchant possiblement les contestations dans les différents bureaux de
vote.
Le candidat doit récolter 500 parrainages obtenus auprès d’élus locaux et
de parlementaires. Il sert à éviter les candidatures fantaisistes et assurer
une certaine représentativité (30 départements différents). La loi parle
plutôt du terme de « présentation » au lieu de parrainage. C’est l’idée que
tous les élus locaux sont des défenseurs du pluralisme et de la démocratie
en garantissant un débat public de qualité.
Il y a plus de 45k « présentateurs » potentiels, dont la liste est publiée par
la Conseil constitutionnel.
Ce mécanisme des présentations n’a pas empêché qu’il y ai parfois
beaucoup de candidats aux élections présidentielles, cette tendance allant
à la hausse (6 en 1965, 12 en 2022).
B. L’exercice du mandat présidentiel
En 1873, il y a un accord entre monarchistes et républicains sur la loi du
septennat. Ce choix est conjoncturel, le calcul étant que 7 ans était la
perspective de durée de vie du comte de Chambord.
En 1875, avec l’amendement Wallon, on va entériner cette loi
conjoncturelle.
En 1958, la règle de septennat était devenue un principe et on ne fait que
le reprendre.
La conception était que 7 ans permettait une longévité du président,
parfaitement conforme avec la fonction arbitrale du chef de l’État et la
volonté du constituant.
Au fil du temps, la vie politique s’est accélérée et la « modernisation de la
vie politique » passait par une réduction de la durée des mandats.
Le 2 octobre 2000, le référendum sur le quinquennat est adopté (avec
70% d’abstention).
Cela a plusieurs avantages.
La « modernisation de la vie politique » à la mode dans les années 80 et
90.
Un moyen de se rapprocher d’autres démocraties.
Responsabiliser davantage le président.
Les inconvénients sont l’affaiblissement d’une figure de garant au-dessus
des partis politiques.
Renforcer l’implication du président dans la vie politique.
Des effets néfastes en termes d’allongement des campagnes électorales.
Il y a également la coïncidence des élections présidentielles et législatives,
autre objet de la réforme. Ce afin de limiter le risque de cohabitation.
II. Les pouvoirs du président
