2024

LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE
CONTENTIEUSE :
L’EFFECTIVITÉ DU DOUBLE DEGRÉ DE
JURIDICTION AU MALI

PRÉSENTÉ PAR DJOUGAL CISSE, PRÉSIDENT DE LA

COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE BAMAKO
LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE : L’EFFECTIVITÉ DU DOUBLE DEGRÉ DE JURIDICTION AU MALI

Table des matières

INTRODUCTION : ............................................................................................... 2
I - LA SAISINE DU JUGE ADMINISTRATIF : .......................................................... 3
A. La compétence du juge administratif : ..................................................... 4
1 – Les contours de la compétence du juge administratif : ......................... 4
2 - Les exceptions à la compétence du juge administratif : ........................ 8
B. Le choix d’un juge administratif : ........................................................... 10
C. La nécessité d’une décision : .................................................................. 12
D. Les délais de recours contentieux : ........................................................ 12
E. L’intérêt pour agir :................................................................................. 15
1 – L’intérêt à agir dans le contentieux de l’annulation : .......................... 15
2 – L’intérêt à agir dans le contentieux de l’indemnité : ........................... 16
II - LE DEROULEMENT DE LA PROCEDURE DEVANT LA JURIDICTION
ADMINISTRATIVE :........................................................................................... 18
A. L’INSTRUCTION : ..................................................................................... 18
B. L’AUDIENCE : .......................................................................................... 21
C. LE JUGEMENT : ....................................................................................... 22
D. LES VOIES DE RECOURS : ........................................................................ 24
CONCLUSION : ................................................................................................. 30

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INTRODUCTION :

La procédure contentieuse est l’ensemble des formes que le requérant

doit respecter pour mener une action en justice. Par extension, elle
désigne l’ensemble des règles qui gouvernent le procès, y compris
celles concernant le juge.

Partant de cette définition, nous pouvons en déduire que la procédure

administrative contentieuse s’entend de l’ensemble des règles que le
requérant doit observer pour intenter une action devant les
juridictions administratives afin de faire observer le principe de la
légalité.

La légalité se définit comme un ensemble de règles de droit et d’actes

juridiques qui s’imposent à l’administration. Cet ensemble est
hiérarchisé, les règles inférieures doivent respecter les règles
supérieures. Davantage invoqués, les normes constitutionnelles ont
dans l’ordre juridique interne, une primauté mieux affirmée.

Dans le même temps, les sources internationales, et notamment

communautaires, ont pris une importance grandissante. Les autres
règles de droit internes connaissent leur propre hiérarchie, dans le
respect de ces deux grandes catégories, constitutionnelles et
conventionnelles, de normes supérieures.

Le respect de ces règles constitue des sujétions qui peuvent être

rassemblées sous deux grandes rubriques : le principe de la légalité
d’une part, c’est-à-dire la soumission de l’administration à la loi, et
celui de la responsabilité d’autre part, c’est-à-dire la règle selon
laquelle, lorsqu’elle cause des dommages par sa faute, l’administration
est obligée de les réparer.

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Ces deux principes doivent être complétés par un troisième qui leur
est sous – jacent et qui est indispensable, le contrôle du juge, car une
morale n’est efficace que si elle comporte à la fois des obligations et
des sanctions.

Le principe de légalité et le principe de responsabilité se situent au

niveau des obligations.
On pourrait en rester là, se borner à dire que l’administration doit
respecter la loi et qu’elle engage sa responsabilité. On en reste là
d’ailleurs dans certains pays mais le système serait plus efficace si le
respect de ces principes est garanti ou sanctionné par l’intervention
du juge qui contrôle son effectivité.

Le contrôle des actes administratifs et règlementaires par le juge

administratif rentre dans le cadre de la mise en œuvre de ce troisième
principe et s’effectue de deux manières : un contrôle à priori par la voix
consultative sur demande du gouvernement et un contrôle à
postériori par la voie contentieuse sur saisine des administrées.

C’est ce dernier contrôle qui nous intéresse en l’espèce où nous

entendons traiter de la procédure contentieuse devant les juridictions
administratives.

Ce qui nous amène à parler de la saisine du juge administratif pour

mieux cerner les contours de ses compétences (I) avant de nous
appesantir sur le déroulement de la procédure (II).

I - LA SAISINE DU JUGE ADMINISTRATIF :

Dans cette partie nous allons ensemble faire le tour de certaines

notions indispensables à la compréhension du déroulement de la
procédure devant le juge administratif.

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Il s’agit notamment de la compétence du juge administratif (A), du

choix d’un juge administratif(B), de la nécessité d’une décision
administrative pour agir (C), des délais de recours contentieux (D) et
de l’intérêt à agir (E).

A. La compétence du juge administratif :

Il est important de noter que même les praticiens les plus aguerris s’y
trompent ou hésitent à cerner la limite qui sépare le domaine
d’intervention du juge administratif de celui du juge judiciaire tant la
frontière qui sépare les deux ordres de juridictions est tourmentée
voire très souvent mal définie.

Nous n’avons nullement l’intention de la décrire dans tous ses détails

mais nous avons besoins tout juste de montrer les grandes lignes qui
orientent ce partage de territoire contentieux en deux zones
d’influence.

La démarche ici proposée va dans un premier temps préciser les

contours de la zone d’influence réservée au juge administratif et dans
un second temps, elle exposera comment, dans cette même zone
certains litiges relèvent malgré tout du juge judiciaire, se présentant
comme des sortes d’enclaves extra – territoriales.

1 – Les contours de la compétence du juge administratif :

Apparemment simples, les choses sont plus compliquées dans la

réalité pour déterminer la compétence du juge administratif.
En réalité pour aborder simplement le sujet, il suffit de se dire qu’au
juge administratif les litiges mettant en cause les personnes publiques
et au juge judiciaire, ceux qui opposent les personnes privées.

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Ainsi en principe, toute action en responsabilité dirigée contre une

personne publique relève de la compétence de la juridiction
administrative alors même que lui serait reproché le manquement à
des règles de droit privé. Ainsi en a décidé un arrêt du tribunal des
conflits du 19 décembre 2009, (Sté Houlé restauration).

Ce principe trouve notamment à jouer s’agissant de l’engagement de

la responsabilité sans faute de la collectivité publique (CE, 15 févr.
2006, Garde des sceaux c/ Maurel – Audry).

Il faut noter cependant que cette règle, exacte dans l’ensemble,

supporte deux grandes catégories d’exception : des personnes privées
relèveront du juge administratif et inversement des personnes
publiques verront leurs litiges réglés devant le juge judiciaire.

Ces exceptions ont donné souvent lieu à des raffinements subtils qui
peuvent être intellectuellement séduisants mais qui ne peuvent, en
fait, que laisser perplexe quant à l’accessibilité du système
juridictionnel.

 Ainsi certaines personnes privées peuvent relever du juge

administratif parce que regardées en réalité comme des
personnes publiques, par ce dernier, qui ne se considère pas
comme lié par le statut juridique affiché par certaines
personnes morales, lorsque ce dernier lui apparait comme un
habillage destiné à camoufler la personne publique :

Il lui est donc arrivé qu'en fonction du but poursuivi par une
association, de ses conditions de fonctionnement (origine des
ressources, composition des organes dirigeants) de la requalifier
comme personne publique.

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Mais ce raisonnement qui fait fi de la nature juridique affichée d’une

personne privée, est maniée avec beaucoup de prudence et n’a
d’ailleurs jusque-là joué qu’à propos d’associations.

Il est à ajouter, en plus, qu’un tel raisonnement ne conduit pas

nécessairement à reconnaître la qualité d’agent de droit public au
salarié d’une telle association.

 Il est de même des personnes privées agissant comme des

personnes publiques.

En effet les collectivités publiques n’effectuent pas tout le service

public puis que diverses missions en sont confiées à des personnes
privées pour des raisons diverses.

Ces personnes qui revêtent souvent la forme d’association comme les

fédérations sportives par exemple, vivent leur existence de personne
privée, recrutent leur personnel, désignent leurs organes directeurs,
achètent leurs fournitures mais dans le cadre de l’accomplissement de
leur mission de service public, elles s’imposent aux usagers de ce
service et leur imposent parfois des obligations.

Il appartient dans ces conditions au juge administratif de contrôler,

selon les critères du droit public, l’usage ainsi fait de la prérogative de
puissance publique.

Il va de de soi qu’un même organisme pourra donc relever de l’un ou

de l’autre des ordres de juridictions, selon qu’il aura ou non fait usage
de ses prérogatives de puissance publique dans l’action incriminée, ce
qui provoque un découpage toujours délicat de compétence.

Il arrive aussi que la loi opère une attribution de compétence au

bénéfice du juge administratif, même s’agissant de l’activité de

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personnes privées. Tel est le cas de la célèbre loi du 28 pluviôse en VIII

qui fait du juge administratif le juge du contentieux des travaux publics
et autorise la victime d’un dommage dû à de tels travaux à attraire
devant lui un entrepreneur, voire son préposé, à qui sont imputés de
tels dommages.

 Par contre, certaines activités publiques échappent à la

compétence du juge administratif.

En effet, il y a des actes de l’autorité publique qui échappent à tout

contrôle juridictionnel. On les appelle « actes de gouvernement ».

Relèvent de cette catégorie, la conduite des relations internationales

et l’exercice de l’activité gouvernementale dans ses relations avec le
pouvoir législatif.

 Quant au contrôle du service public judiciaire par le juge

administratif, bien qu’admis à certains égards ne va pas sans
poser de difficultés pratiques.

En principe s’agissant du service public judiciaire, son fonctionnement

relève du seul contrôle du juge judiciaire lorsqu’il s’agit de l’exercice
des voies de recours contre les décisions juridictionnelles alors que les
mesures relatives à son organisation relèvent, comme toute mesure
administrative, du contrôle du juge administratif.

L’application de ce principe appelle quelques commentaires, à la fois

quant à la distinction entre organisation et fonctionnement et quant à
l’étendue du service judiciaire.

Ainsi concernant l’organisation du service on peut retenir entre

autres :

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- les mesures consistant à le créer, le supprimer, ainsi que celles

destinées à lui permettre de fonctionner ;
- les mesures concourant à constituer le conseil supérieur de la
magistrature ;
- les mesures relatives à la carrière des magistrats, qu’elles
touchent à l’exercice du pouvoir disciplinaire, fut – il motivé par
des faits directement liés à l’exercice de la fonction, ou à la
notation des magistrats.

Inversement, touchent au fonctionnement du service judiciaire, outre

les activités juridictionnelles proprement dites, les décisions
individuelles relatives aux attributions des juges d’instruction, à la
répartition des magistrats entre les chambres quand bien même elles
auraient des effets sur l’organisation de la cour.

Les développements qui précèdent, bien que sommairement

présentés, montrent la délicatesse du contour des compétences du
juge administratif qui en certaines matières s’efface même au profit
de son collègue judiciaire.

2 - Les exceptions à la compétence du juge administratif :

Certains litiges, bien qu’entrant en apparence dans la sphère de

compétence du juge administratif vont pourtant échapper à cette
compétence.

C’est le cas notamment en matière de voies de fait ou dans la situation

des usagers des services publics ou des tiers vis-à-vis desdits services.

La voie de fait se définit généralement comme une action menée par

l’Administration mais insusceptible de se rattacher à un pouvoir qui lui
a été donné par la loi et portant gravement atteinte au droit de
propriété ou à une liberté fondamentale.

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On parle également de voie de fait lorsque l’administration procède à

une exécution forcée et irrégulière d’une décision administrative.

Ainsi le tribunal des conflits considère qu’il y a voie de fait lorsque

« l’Administration, soit a procédé à l’exécution forcée, dans des
conditions irrégulières, d’une décision même régulière, portant une
atteinte grave au droit de propriété ou à une liberté fondamentale,
soit a pris une décision ayant l’un ou l’autre de ces effets, à la
condition que cette dernière décision soit elle-même manifestement
insusceptible d’être rattachée à un pouvoir appartenant à l’autorité
administrative » (TC, 23 mai 2005 Haut-Commissaire de la réplique en
Polynésie française).

Dans une telle hypothèse, il est considéré que l’administration est si

largement sortie de son rôle qu’elle ne peut bénéficier de son privilège
de juridiction.

C’est dire que la théorie de la voie de fait se ressent des origines de la

juridiction administrative et sa justification est aujourd’hui
problématique étant donné que le juge administratif est doté
actuellement des mêmes pouvoirs d’injonctions que le juge judiciaire,
et donc aussi à même que ce dernier de rétablir la liberté compromise.

Il est à noter également que les usagers des services publics ne sont
pas tous en situation de droit public relevant de la compétence de la
juridiction administrative pour la simple raison que divers écrans sont,
en effet, de nature à dériver vers le juge judiciaire des litiges qui les
opposent au service public.

En la matière l’écran le plus fréquent sera la nature industrielle ou

commerciale du service en cause ou plus précisément de l’opération
donnant lieu au litige.

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De même, tous les agents des services publics ne relèvent pas du droit
public.

A côté de ceux fonctionnaires, magistrats ou militaires, qui dotés d’un

statut et engagés dans un service administratif, relèvent du juge
administratif, trois catégories d’agents des services publics appellent
l’attention :
- Les personnes employées par une personne privée même
chargée d’un service public sont toujours réputées agents de
droit privé ;
- Les agents des services publics industriels et commerciaux ont
avec leur employeur des relations de droit privé et relèvent donc
du juge judiciaire à deux exceptions près : L’agent chargé de
diriger l’ensemble des services relève du juge administratif alors
même qu’il exerce ses fonctions sous l’autorité et le contrôle de
l’établissement. Il en va de même que l’agent de droit public
placé en position de détachement auprès du service public
industriel et commercial.
- les agents recrutés par une personne publique pour participer à
une activité de gestion de son domaine privé sont, sauf texte
législatif en disposant autrement, soumis à un régime juridique
de droit privé (TC 18 juin 2001, Lelaidier).

Il ressort des développements sur la compétence du juge

administratif, qu’il n’a pas toujours été aisé en matière de
procédure administrative contentieuse de faire la découverte du
juge compétent.

B. Le choix d’un juge administratif :

La détermination du juge administratif compétent est opérée par le

législateur et peut paraître souvent complexe lorsqu’il s’agit de

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choisir le juge de premier ressort puisqu’en fonction des matières

et des auteurs des décisions contestées, il convient de savoir si l’on
doit s’adresser à la section administrative de la cour suprême ou au
tribunal administratif, étant donné que la première juridiction
nommée a aussi des compétences de premier et dernier ressort.
(Articles 111 de la loi sur la cour suprême et 7 de la loi sur les
tribunaux administratifs).

Cette complexité présente souvent des conséquences fâcheuses

pour le justiciable mais qui pouvaient être atténuées si le législateur
prenait le soin d’organiser une procédure interne de règlement des
questions de compétence permettant de rectifier les erreurs,
souvent compréhensibles, des plaideurs.

Ce mécanisme qui a pour effet d’interdire tout jugement

d’incompétence à l’intérieure de la juridiction administrative, est
source de gain de temps pour le justiciable, qui n’aura pas à se
préoccuper, en plus, avec anxiété de la détermination du juge
compétent.

Ce qui n’est malheureusement pas encore le cas au Mali, où une

erreur dans la détermination du juge administratif compétent
continue d’être source d’une procédure longue et couteuse
aboutissant à un jugement d’incompétence à l’intérieur du même
ordre de juridiction.

Dans tous les cas, la nature de la décision contestée sert de

baromètre au plaideur pour déterminer le juge compétent à se
prononcer sur son recours.

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C. La nécessité d’une décision :

L’article 8 de la loi n°2018 - 031 du 12 juin 2018 portant organisation

et fonctionnement des tribunaux administratifs est explicite sur la
nécessité d’une décision en précisant que la requête introductive
d’instance doit sous peine d’irrecevabilité contenir l’exposé
sommaire des faits, moyens et conclusions et être accompagnée, le
cas échéant, de la copie de la décision attaquée.

L’article 232 de la loi n°2016 - 046 du 23 septembre 2016 portant

loi organique fixant l’organisation, les règles de fonctionnement de
la cour suprême et la procédure suivie devant elle, est encore plus
explicite, en précisant que sauf en matière de travaux publics, la
section administrative de la cour suprême ne peut être saisie que
de recours formulé contre une décision.

Cette règle concernant la nécessité de la décision pourtant

clairement affirmée par le législateur ne manque pas de surprendre
les plaideurs lorsqu’ils agissent en plein contentieux notamment, en
contentieux de l’indemnité, la question pour eux étant de faire
naître une décision alors qu’ils entendent obtenir une
condamnation.

Mieux lorsque la décision est connue de façon évidente, le

requérant doit agir dans un temps précisé par le législateur pour
que sa requête puisse être examinée par le juge.

D. Les délais de recours contentieux :

Aux termes de l’article 13 de la loi n°2018 - 031 du 12 juin 2018

portant organisation et fonctionnement des tribunaux
administratifs, sauf en matière de travaux publics, le tribunal
administratif ne peut être saisi que par voie de recours formé contre

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une décision, et ce, dans les deux (02) mois à partir de la notification
ou de la publication de la décision attaquée.

Le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par
l’autorité administrative vaut décision de rejet.

Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision

implicite de rejet, d’un délai de deux mois à compter du jour de
l’expiration de la période des deux mois, susmentionnés.

Néanmoins, lorsqu’une décision explicite de rejet intervient dans ce

délai de deux mois, elle fait à nouveau courir le délai de recours.

Toutefois, en certaines matières, les intéressés ne sont forclos

qu’après un délai de deux (02) mois à compter de la notification
d’une décision expresse de rejet.

En en ce qui concernes les tiers intéressés, ils peuvent requérir

l’annulation des décisions qui leur font grief dans les deux mois qui
suivent leur prise de connaissance effective de l’existence desdites
décisions au cours d’une procédure judiciaire.

Les mêmes conditions de délais sont posées par l’article 232 de la

loi n°2016 - 046 du 23 septembre 2016 sur la cour suprême en ce
qui concerne la saisine de la section administrative de ladite cour, à
cette différence près, que pour les décisions implicites de rejet, il
faut attendre quatre mois pour agir alors que ce délai est deux mois
seulement devant les tribunaux administratifs.

En plus, la théorie de la connaissance acquise, qui du reste demeure

bien encadrée en première instance, est méconnue devant la
section administrative ce qui, à notre avis, mérite d’être corriger.

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Il est important de préciser que tous les délais indiqués ici sont des
délais francs. Autrement dit n’est pris en compte ni le jour où se
produit le phénomène déclenchant le délai, ni le jour où doit être
effectuer le recours.

Par exemple, lorsque le délai de recours est de deux mois, pour une
décision publiée ou notifiée le 3 mars, la requête dirigée contre
cette décision pourra valablement être enregistrée jusqu’au 4 mai
inclus.

Sauf exception faite par le législateur, un délai qui expire

normalement un samedi, un dimanche ou un jour férié est prorogé
jusqu’au premier jour ouvrable suivant.

Aussi n’est – il pas important de souligner que lorsque l’acte attaqué

est atteint d’une illégalité si grossière qu’il est considéré comme
« nul et de nul effet », c’est-à-dire inexistant, il peut être déféré au
juge sans condition de délai.

Il en existe au moins quatre catégories d’actes dans cette situation :

- les actes qui matériellement n’ont pas existés, tel étant le cas
de pseudo délibération du conseil municipal, purement et
simplement inventée par le maire alors que ledit conseil n’a
jamais délibéré. (CE, 28 fev.1986 préfet des Landes : Rec. CE
1986 p.50)
- les « nominations pour ordre » des agents publics, c’est-à-
dire, des nominations qui ne sont pas faites pour pourvoir aux
besoins du service (CE, 9 nov.1990 Fleret) ;
- les décisions prises en méconnaissance de la limite d’âge des
agents publics (CE, 3 fév. 1956 De Fontbonne : Rec. CE.1956
p.45) ;

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- les actes entachés d’une incompétence si grave et manifeste

qu’elle révèle «une usurpation de pouvoir», c’est-à-dire un
empiètement grave d’une autorité administrative sur un autre
pouvoir. (CE, 31 mai 1957 ; Rosan - Girard : Rec. CE 1957,
p.355).

Toutes les conditions ci – dessus énumérées demeurent insuffisantes

pour saisir le juge administratif si le requérant ne prouve pas qu’il a
intérêt à agir.

E. L’intérêt pour agir :

N’importe qui ne peut agir devant la juridiction administrative et c’est

pourquoi, outre les notions classiques relatives à la capacité juridique,
qui n’appellent pas de commentaires de notre part ici, la question de
l’intérêt pour agir mérite d’être sommairement présentée, tant en ce
qui concerne le contentieux de l’annulation que celui de
l’indemnisation.

1 – L’intérêt à agir dans le contentieux de l’annulation :

Le recours pour excès de pouvoir n’est pas, pour des raisons évidentes
d’encombrement des juridictions, un recours populaire, il n’est donc
pas ouvert à tout le monde.
Pour contester une décision devant le juge de l’excès de pouvoir, il faut
que le demandeur puisse justifier que l’acte attaqué lui fait grief, qu’il
a un intérêt à demander son annulation.

L’intérêt à agir, s’appréciant à la date de la présentation du recours, se

mesure au regard des seules conclusions du requérant. Le juge
administratif ne limite pas à cet égard la possibilité de présenter des
moyens.

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Ce qui veut dire qu’il est admis d’invoquer contre un acte qui fait grief
des moyens d’illégalité qui ne concernent en rien les intérêts du
requérant.

Cependant, il est à préciser que seul le dispositif d’une décision est

regardé comme faisant grief.

Enfin l’intérêt à agir dans le contentieux de l’annulation s’apprécie

différemment selon qu’il s’agit d’une personne physique ou d’une
personne morale.

Ainsi si en ce qui concerne les personnes physiques l’intérêt peut être

éventuel, il doit néanmoins être direct, c’est-à-dire atteindre le
demandeur dans ces effets immédiat.

Par contre s’agissant des personnes morales, leur intérêt ne saurait se

confondre avec celui de leurs membres étant donné que seul l’objet
social de la personne morale, qui se déduit de ses statuts, doit entrer
en ligne de compte pour apprécier son intérêt à agir.

2 – L’intérêt à agir dans le contentieux de l’indemnité :

Dans le contentieux de l’indemnité, le recours n’est possible que si le

demandeur se trouve dans une situation légitime. S’il est admis que
cette situation n’est plus nécessairement une situation officiellement
ou juridiquement protégée, il faut en revanche que le demandeur se
trouve en situation régulière, nul ne pouvant se plaindre de ce qu’il a
été mis fin à une situation irrégulière.

Ainsi il a été jugé que des contrebandiers demandant réparation du

préjudice que leur causent des mesures destinées à lutter contre la
contrebande n’y ont pas intérêt (CE, 14 janvier 1938 Cie générale de
grande pêche : Rec. CE 1938, p.23).

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De même, un administré effectue des travaux de forage sans

autorisation, le maire interdit d’établir des forages dans un périmètre
défini par arrêté préfectoral, il a été décidé que l’irrégularité de la
situation de l’intéressé lui interdit de se prévaloir de l’illégalité de la
décision municipale pour demander une indemnité. (CE, 6 déc. 1985,
Vellas).

Dans le même ordre d’idées, un immeuble s’appuie sans autorisation

sur un mur de soutènement de la voie publique, ce mur s’effondre. Il
a été jugé que le préjudice subi par les propriétaires de l’immeuble
étant la conséquence directe de l’utilisation irrégulière ainsi faite de
l’ouvrage public par les intéressés, ils ne peuvent donc en obtenir
réparation (CE, 3 fév.1988, Mantelin).

Il faut noter toutefois que l’irrégularité de la situation de la victime ne

lui sera pas systématiquement opposée dans tous les cas, il faut un
lien, même indirect, entre cette irrégularité et la survenance du
préjudice.

Après avoir présenté les principes directeurs de la saisine du juge, il

nous faut à présent aborder le déroulement de la procédure.

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II - LE DEROULEMENT DE LA PROCEDURE DEVANT LA JURIDICTION

ADMINISTRATIVE :

Cette phase de la procédure est celle qui prépare à la prise de la

décision. Elle s’articule essentiellement autour des notions comme
l’instruction, l’audience, le jugement et les voies de recours.

A. L’INSTRUCTION :

L’instruction des affaires est assurée par le greffe sous les directives du
juge rapporteur, lequel règle, sous la direction du président, la
communication de la requête et des pièces qui l’accompagnent.

Les règles qui président à l’instruction des affaires demeurent presque

identiques devant toutes les juridictions administratives.

Ainsi aux termes de l’article 15 de la loi n°2018 - 031 du 12 juin 2018

portant organisation et fonctionnement des tribunaux administratifs,
immédiatement après l’enregistrement de la requête introductive
d’instance, le président du tribunal désigne un juge rapporteur auquel,
le dossier est transmis en vue de la mise en état.

Le juge rapporteur prescrit, par voie administrative ou postale ou par

ministère d’huissier, la notification de la requête introductive
d’instance à toutes les parties intéressées et fixe le délai dans lequel
les mémoires en défense, accompagnés de toutes pièces utiles,
devront être déposés au greffe. Le récépissé ou le procès-verbal est
transmis immédiatement au greffe du tribunal (article 16).

La même disposition est reprise à l’article 10 de la loi n°2011 - 047 du

28 juillet 2011 fixant la compétence, l’organisation et le
fonctionnement des cours administratives d’appel en ces
termes : « immédiatement après enregistrement au greffe de

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l’appel, le président de la cour administrative d’appel désigne un

conseiller rapporteur auquel, il transmet le dossier en vue de sa mise
en état ».

Aux termes de l’article 236 de la loi n°2016 - 046 du 23 septembre

2016, portant loi organique fixant l’organisation, les règles de
fonctionnement de la cour suprême et la procédure suivie devant elle,
les requêtes et les pièces qui les accompagnent sont déposées au
greffe de la cour suprême. Il en est de même des dossiers de pourvoi.

Le greffier en chef, responsable du greffe, transmet les requêtes avec

les pièces ainsi que les dossiers de pourvoi au président de la cour
suprême, qui les transmet à son tour au président de la section
administrative qui désigne un rapporteur.

L’article 37 de la même loi précise que le rapporteur transmet aux

défendeurs un exemplaire de la requête et des pièces qui
l’accompagnent en leur fixant un délai de quinze (15) jours pour
déposer un mémoire en défense. Ce mémoire obéit aux mêmes règles
que la requête.

Le rapporteur transmet un exemplaire de ce mémoire au demandeur

en lui fixant un délai de quinze (15) jours pour présenter un mémoire
en réplique qui est communiqué au défendeur.

Ces communications sont faites par voie administrative ou postale ou

par ministère d’huissier.

Une mise en demeure est adressée au demandeur qui n’a pas consigné
ou déposé son mémoire dans le délai imparti. Un nouveau délai de huit
(08) jours lui est consenti au terme duquel, il encourt la déchéance,
sauf cas de force majeure prouvée.

PRÉSENTÉ PAR DJOUGAL CISSE, PRÉSIDENT DE LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE BAMAKO 19

LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE : L’EFFECTIVITÉ DU DOUBLE DEGRÉ DE JURIDICTION AU MALI

Il est à noter que le déroulement des échanges assurant le caractère

contradictoire et écrit de la procédure, tel que décrit à l’article 37 de
la loi n° 2016 – 046 du 23 septembre 2016, portant loi organique fixant
l’organisation, les règles de fonctionnement de la cour suprême et la
procédure suivie devant elle, demeure identique devant les tribunaux
administratifs et les cours administratives d’appel.

Il peut arriver qu’un requérant annonce un mémoire complémentaire

dans sa requête, il appartient, dans ce cas, à la juridiction de l’inviter à
déposer ledit mémoire en lui fixant un délai pour le faire.

Le juge chargé de la mise en état du dossier, peut dans ce cadre lui

adresser une mise en demeure l’informant du risque de désistement
d’office au cas où ce mémoire ne serait pas produit dans le délai
imparti.

Le déroulement des échanges, tel que prévu par les textes, n’est pas
toujours conforme à la pratique des juridictions admiratives au Mali.

En réalité, la gratuité de la procédure prônée par les textes ne va pas

sans problème dans la pratique pour la simple raison qu’aucune
mesure d’accompagnement n’est prise par l’Etat dans ce sens
notamment, l’édiction des décrets d’application sur les frais de justice
en matière administrative.

Ainsi les difficultés rencontrées par les chefs de juridictions

administratives pour assurer le fonctionnement correcte et régulier de
la procédure, conduisent souvent les juges chargés de la mise en état
des dossiers à faire supporter la charge des frais de communication par
les parties en litige comme cela se passe en matière civile or, de par
les textes, le coût de la procédure doit être supporté par l’Etat.

PRÉSENTÉ PAR DJOUGAL CISSE, PRÉSIDENT DE LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE BAMAKO 20

LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE : L’EFFECTIVITÉ DU DOUBLE DEGRÉ DE JURIDICTION AU MALI

Il serait donc important que l’Etat s’attelle à la prise des décrets

d’application relatif aux frais de justice administrative afin de mettre
fin à l’amateurisme actuelle qui n’est pas de nature à assurer une
bonne mise en état des dossiers, condition nécessaire au déroulement
d’un procès équitable.

B. L’AUDIENCE :

Les audiences des juridictions administratives sont en principe

publiques exceptés les cas des ordonnances prises dans le cadre des
mesures d’instructions, des référés suspension ou pour donner acte
des désistements.

Le rôle de chaque audience est arrêté par le chef de la juridiction et la

décision d’enrôlement d’une affaire n’étant pas détachable de la
procédure contentieuse, elle ne peut être contestée que par la voie
d’un recours formé contre la décision juridictionnelle prise à l’issue de
l’audience (CE 29 juillet 2002, Zurmely).

Les parties doivent être informées à l’avance du jour où l’affaire sera

portée en séance pour leur permettre de prendre les dispositions
nécessaires à leur présence à l’audience où elles pourraient présenter
des observations orales à l’appui de leurs mémoires et requêtes.

Il ressort ainsi des dispositions de l’article 45 de la loi n°2018 - 031 du

12 juin 2018 portant organisation et fonctionnement des tribunaux
administratifs que : « le rôle de chaque audience est arrêté par le
président du tribunal administratif. Il est affiché en un lieu habituel
accessible aux usagers du service public et communiqué aux juges et
rapporteurs publics. La date de l’audience est notifiée aux parties ou
à leurs mandataires par voie de convocation, au moins sept (07) jours
avant l’audience.

PRÉSENTÉ PAR DJOUGAL CISSE, PRÉSIDENT DE LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE BAMAKO 21

LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE : L’EFFECTIVITÉ DU DOUBLE DEGRÉ DE JURIDICTION AU MALI

L’absence de convocation d’une partie entraine le renvoi d’office de

l’affaire ».

La même exigence se retrouve aux articles 22 de la loi sur les cours

administratives d’appel et 247 de la loi sur la cour suprême en ce qui
concerne les audiences desdites cours mais avec moins de précision
sur le délai dans lequel les parties doivent être informées et les
conséquences découlant du non-respect de cette exigence.

Il est important de noter que si l’une des parties a demandé l’aide

juridictionnelle et qu’il n’a pas été encore statué sur cette demande,
l’affaire ne peut être mise au rôle, sauf si la demande est entachée
d’une irrecevabilité manifeste et insusceptible d’être couverte en
cours d’instance.

Le président de la formation qui a la police de l’audience y distribue la

parole. Après le rapport fait sur l’affaire par le rapporteur, seules les
parties ou leurs mandataires peuvent en principe s’exprimer devant
les cours et tribunaux.

Exceptionnellement, le président peut demander des éclaircissements

à toute personne présente dont l’une des parties souhaiterait
l’audition.

L’audience s’achève par l’audition du rapporteur public, audition à

laquelle il n’est possible de répondre que par des notes en délibéré car
avec elle, commence le délibéré qui se poursuivra secrètement.

C. LE JUGEMENT :

Toutes les décisions juridictionnelles sont rendues au nom du peuple.

Cette exigence est clairement indiquée à l’article 2 de loi sur les
tribunaux administratif qui dispose :

PRÉSENTÉ PAR DJOUGAL CISSE, PRÉSIDENT DE LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE BAMAKO 22

LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE : L’EFFECTIVITÉ DU DOUBLE DEGRÉ DE JURIDICTION AU MALI

« Les jugements des tribunaux administratifs sont rendus au nom du

peuple malien… »

Elle est aussi réitérée à l’article 52 de la même loi qui dispose que nul
jugement, nul acte ne pourra être mis en exécution s’il n’est revêtu par
un mandatement aux officiers de justice ainsi conçu : « République du
Mali, au nom du peuple malien… » et terminé par la formule
exécutoire.

Il est toutefois à noter que les avis contentieux rendu par la juridiction
administrative suprême, sur saisine d’une juridiction administrative
inférieure, ne sont pas émis au nom du peuple, car ce ne sont pas
précisément des décisions mais de simples avis, théoriquement
dépourvus de toute autorité de choses jugée.

A l’exception des ordonnances, les décisions juridictionnelles doivent

mentionner qu’elles ont été rendues en audience publique et préciser
la date à laquelle elles ont été rendues.

Il est ainsi précisé à l’article 50 de la loi sur les tribunaux administratifs

que les jugements sont prononcés publiquement et sont motivés.

Ils mentionnent les noms des juges qui les ont rendus, du rapporteur
public, des parties et avocats qui ont présenté des observations orales
à l’audience, du greffier audiencier, les nom, prénoms, profession,
domicile des parties, l’énoncé succinct des arguments produits, les
motifs et le dispositif, assortis des dispositions légales appliquées.

Ces mentions, qui comme les autres mentions de la décision relatives

au déroulement de la procédure, font foi jusqu’à preuve du contraire,
sont substantielles et demeurent valables devant toutes les
juridictions administratives.

PRÉSENTÉ PAR DJOUGAL CISSE, PRÉSIDENT DE LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE BAMAKO 23

LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE : L’EFFECTIVITÉ DU DOUBLE DEGRÉ DE JURIDICTION AU MALI

La décision juridictionnelle peut donner acte d’un désistement,

spontané ou survenu d’office pour défaut de présentation d’un
mémoire complémentaire annoncé.

Ainsi, l’existence d’un désistement dans le dossier, s’il est présenté

avant la clôture de l’instruction, prime sur toute autre question, y
compris celle de la compétence de la juridiction saisie. Il en va ainsi
même dans le cas du désistement d’office.

Toutefois, en matière de plein contentieux, le désistement est proposé

à l’acceptation de la partie adverse. Mais il emporte ses effets même
en cas de refus d’acceptation, étant donné que ce refus aura pour
seule conséquence de laisser intactes les conclusions
reconventionnelles présentées par le défendeur alors que
l’acceptation a pour effet de rendre impossible le retrait du
désistement.

En matière de recours pour excès de pouvoir, le désistement peut être

retiré jusqu’à intervention de la décision juridictionnelle qui en donne
acte.

Dans tous les cas de figure, lorsque le désistement est régulièrement

formé et non retiré, le juge a l’obligation d’en donner acte, quel que
soit la nature du contentieux.

Si l’objet du litige a disparu pendant l’instruction, le juge le constate

en prononçant un non-lieu à statuer. Dans tous les autres cas, il rend
sa décision susceptible d’ouvrir les voies de recours aux parties.

D. LES VOIES DE RECOURS :

Les voies de recours sont : l’opposition, la tierce opposition, l’appel, le

recours en interprétation et le recours en rectification d’erreur

PRÉSENTÉ PAR DJOUGAL CISSE, PRÉSIDENT DE LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE BAMAKO 24

LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE : L’EFFECTIVITÉ DU DOUBLE DEGRÉ DE JURIDICTION AU MALI

matérielle qui sont des voies de recours communes à toutes les

juridictions administratives.

En plus de ces voies recours, il y a le pourvoi en cassation contre les

décisions rendues par la cour administrative d’appel et le recours en
révision contre les décisions rendues par la section administrative de
la cour suprême sur saisine directe.

 L’opposition :

En application de l’article 58 de la loi sur les tribunaux administratifs,

les jugements par défaut du tribunal administratif peuvent être
attaqués par voie d’opposition dans un délai d’un mois à compter de
la notification qui est faite aux parties par le greffier en chef.

Il est à noter que la procédure administrative contentieuse étant

écrite, les conditions de l’opposition sont difficiles à remplir devant la
juridiction administrative.

En effet aux termes de l’article 56 de la loi sur les tribunaux

administratifs : « sont considérées comme contradictoires les
décisions rendues sur les requêtes ou mémoires en défense des
parties, alors même que ces parties ou leurs mandataires dûment
désignés et régulièrement convoqués à l’audience n’auraient pas
présenté des observations orales.
Toutefois, si après une expertise, les parties n’ont pas été appelées à
prendre connaissance du rapport d’expertise, le jugement fondé sur
un tel rapport sera rendu par défaut… »

Il serait tout de même surprenant que le tribunal ordonne une

expertise et prenne sa décision sur la base du rapport d’expertise sans
l’avoir communiqué aux parties.

PRÉSENTÉ PAR DJOUGAL CISSE, PRÉSIDENT DE LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE BAMAKO 25

LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE : L’EFFECTIVITÉ DU DOUBLE DEGRÉ DE JURIDICTION AU MALI

Mieux, il est précisé à l’article 57 de la même loi que lorsqu’une

demande est formée contre une ou plusieurs parties et que l’une ou
plusieurs d’entre eux n’ont pas présenté de mémoire en défense, le
tribunal administratif sursoit à statuer sur le fond et ordonne que les
parties défaillantes soient averties de ce sursis et invitées à produire
leur mémoire en défense dans un délai fixé par le tribunal. Après ce
délai, il est statué par une seule décision qui n’est susceptible
d’opposition de la part d’aucune des parties.

Ce - ci étant, si le juge de la mise en état accomplit rigoureusement sa

tâche, la voie de l’opposition serait très rarement ouverte aux parties.

Ce qui justifie par ailleurs l’utilisation plus fréquente de l’appel en lieu

et place de l’opposition par les parties dans la pratique au Mali.

 L’appel :

Le principe posé à l’article 63 de la loi sur les tribunaux administratifs

est que toutes les décisions rendues par ces tribunaux peuvent faire
l’objet d’appel devant la cour administrative d’appel territorialement
compétente. Le délai d’appel est de deux mois, il court à compter du
prononcé du jugement qui est rendu contradictoirement. Si ce
jugement est rendu par défaut, il court à compter du jour où la partie
défaillante est déchue de son droit à faire opposition (art.64)

A côté de l’appel principal qui émane de la partie perdante en

première instance, il existe ce qu’on appelle les appels incidents ou
provoqués.

L’appel principal est la forme normale et la plus simple de l’appel. S’il

y a plusieurs demandeurs ou plusieurs défendeurs en première
instance et qu’ils perdent tous, rien ne s’oppose à ce qu’il y ait
plusieurs appels principaux mais le délai d’appel doit être respecté par

PRÉSENTÉ PAR DJOUGAL CISSE, PRÉSIDENT DE LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE BAMAKO 26

LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE : L’EFFECTIVITÉ DU DOUBLE DEGRÉ DE JURIDICTION AU MALI

chacun d’entre eux. L’appelant principal ne peut attaquer que la partie

du jugement qui lui fait grief.

L’appel incident suppose qu’il y ait d’abord un appel principal et que

le jugement ait adopté une solution mitigée. Il émane de l’intimé, qui
non seulement se défend, mais reprend en riposte celles de ses
conclusions de première instance qui n’ont pas été satisfaites. C’est
une sorte de demande reconventionnelle. L’appel incident suppose
que le tribunal a pris une décision qui ne satisfait intégralement
aucune des parties si non l’une d’elle serait sans intérêt à faire appel.

L’appel provoqué est une variante de l’appel incident. La situation

susceptible d’entrainer un appel provoqué suppose une pluralité de
parties en première instance ayant des intérêts divergents et un
jugement mitigé.

Une des parties, non satisfaite, fait appel (principal) et les divers
intimés se trouvent dans la nécessite de s’opposer les uns aux autres,
dans la perspective d’une remise en cause de la décision du tribunal.

Dans ce cas de figure, l’un au moins des intimés sera donc conduit à
formuler un recours incident contre un autre intimé.

En d’autres termes, l’appel provoqué devient possible lorsque l’appel

principal permet à un intimé de justifier d’un intérêt nouveau,
découlant de la situation résultant de l’appel, lui permettant de mettre
en cause, devant le juge d’appel, l’un quelconque ou plusieurs des
autres intimés. On dit que cet appel est provoqué parce que son
exercice est entrainé par l’exercice de l’appel principal.

En dehors de l’appel, l’une des voies de recours les plus usités devant
les juridictions administratives demeure la tierce – opposition.

PRÉSENTÉ PAR DJOUGAL CISSE, PRÉSIDENT DE LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE BAMAKO 27

LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE : L’EFFECTIVITÉ DU DOUBLE DEGRÉ DE JURIDICTION AU MALI

 La tierce – opposition :

La tierce – opposition est une voie de reformation ouvertes aux tiers

intéressés, c’est-à-dire aux personnes publique ou privées, qui étaient
susceptibles d’être appelées en cause et qui en fait ne l’on pas été.
Elles n’ont donc pas été présentes en qualité de parties dans un litige
ayant abouti à une décision qui leur porte préjudice.

Elle est ouverte devant toutes les juridictions administratives par le

législateur malien qui précise que « toute personne peut former tierce
opposition à un jugement qui préjudicie à ses droits, des lors que ni
elle ni ceux qu’elle représente n’ont été présents ou régulièrement
appelés dans l’instance ayant abouti à ce jugement » (Art 61 de la loi
sur les tribunaux administratifs). La même disposition est reprise aux
articles 28 de la loi sur les cours administratives d’appel et 253 de la
loi sur la cour suprême.

Il faut toutefois retenir que n’importe qui ne peut se prévaloir de la

qualité de tiers intéressé au sens de la loi.

Ainsi, un tiers qui n’avait pas la qualité pour être appelé comme
défendeur dans une instance n’est pas considéré comme «tiers
intéressé » et ne peut donc pas réclamer le bénéfice de la procédure
de tierce – opposition.

Le législateur malien affirme qu’il est procédé à l’instruction de la

tierce – opposition dans les mêmes conditions que celles la requête
introductive d’instance sans se prononcer sur les délais de recours en
la matière.

Il faut noter toutefois que si le jugement, pour une raison quelconque

n’a pas été notifié spécialement au tiers opposant potentiel, aucun
délai ne peut lui être opposé lorsqu’il se décide à agir, même si une

PRÉSENTÉ PAR DJOUGAL CISSE, PRÉSIDENT DE LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE BAMAKO 28

LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE : L’EFFECTIVITÉ DU DOUBLE DEGRÉ DE JURIDICTION AU MALI

autre partie a fait appel du jugement (CE, 3 avr.1968 Dame Jacquot,

DA 1968). Mieux la connaissance qu’un tiers a pu avoir de façon
officieuse de la décision ne peut non plus lui être opposée (CE 9 fév.
1944 Com. d’Issy – les Moulineaux, Rec, p. 1154).

En plus des voies de recours ci – dessus énumérés, il existe deux autres

voies de recours, l’une dirigée uniquement contre les arrêts de la cour
administrative d’appel, le pourvoi en cassation, et l’autre propre aux
décisions rendues par la section administrative de la cour suprême sur
saisine directe, le recours en révision.

Pour le pourvoi en cassation nous n’allons pas nous étendre là-dessus

étant donné qu’un thème peut être consacré entièrement à la
technique de la cassation.

Quant au recours en révision, il faut juste retenir qu’il est prévu par les
articles 254 et 255 de la loi n° 2016 - 046 du 23 septembre 2016
portant loi organique fixant l’organisation les règles de
fonctionnement de la cour suprême et la procédure suivie devant elle,
qui en précisent les modalités d’exercice.

PRÉSENTÉ PAR DJOUGAL CISSE, PRÉSIDENT DE LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE BAMAKO 29

LA PROCÉDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE : L’EFFECTIVITÉ DU DOUBLE DEGRÉ DE JURIDICTION AU MALI

CONCLUSION :

Au terme de notre présentation, nous pouvons retenir que la

procédure administrative contentieuse a beaucoup de similitudes avec
la procédure civile mais se distingue de cette dernière par son
caractère essentiellement écrit et surtout inquisitorial qui place le juge
au centre de la mise en état de la procédure.

En plus, en matière administrative contentieuse, le principe c’est que

les jugements rendus par les tribunaux administratifs sont exécutoires
nonobstant appel, sauf mesure expressément ordonnée par le juge
d’appel ou exception faite par voie législative concernant des
contentieux particuliers.

Il appartient donc à l’administration de prendre les mesures qu’appelle

l’exécution de la décision, sauf à en faire prononcer le sursis à
exécution, elle doit payer la somme à laquelle elle a été condamnée
ou tirer les conséquences de l’annulation d’un acte.

Hélas les choses ne se passent pas toujours comme prévu et les

justiciables font face à d’énormes défis dans l’exécution des décisions
de justice administrative.

Je vous remercie de votre aimable attention.

PRÉSENTÉ PAR DJOUGAL CISSE, PRÉSIDENT DE LA COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE BAMAKO 30