Fiche n° 46

La procédure législative

Points-clés
La procédure législative comprend trois phases principales : le dépôt du texte, son examen
par le Parlement et sa promulgation par le Président de la République (après une éventuelle
saisine du Conseil constitutionnel pour examen de la conformité du texte à la Constitution).
L’esprit qui prévaut est la recherche d’un consensus entre les deux assemblées :
- le texte suit un mouvement de va-et-vient entre l’Assemblée nationale et le Sénat, où seuls
demeurent en discussion les articles qui n’ont pas été adoptés dans les mêmes termes par les
deux assemblées : c’est la « navette » ;
- si la navette n’aboutit pas à l’adoption d’un texte commun par les deux assemblées ou si elle
prend trop de temps, le Gouvernement peut décider de recourir à une procédure de conciliation
en convoquant une commission mixte paritaire composée de sept députés et sept sénateurs ;
pour les propositions de loi, les présidents des deux assemblées ont également la faculté de
convoquer une telle commission ; la commission mixte paritaire est chargée de rédiger un
texte de compromis que le Gouvernement pourra éventuellement soumettre aux deux
assemblées.
En cas d’échec de la procédure de conciliation, le Gouvernement use généralement de la
possibilité qui lui est offerte de laisser le dernier mot à l’Assemblée nationale.
Dès son adoption, le texte est transmis au secrétariat général du Gouvernement qui le
présente à la signature du Président de la République pour promulgation. Cependant, la
promulgation peut être retardée si le Conseil constitutionnel est saisi aux fins de vérifier la
conformité du texte à la Constitution (elle peut même être empêchée si le Conseil déclare le
texte inconstitutionnel) ou si, exceptionnellement, le Président de la République demande une
nouvelle délibération.

I. – LE DÉPÔT DU TEXTE
L’initiative des lois appartient au Premier ministre ainsi qu’aux députés et aux
sénateurs. Les initiatives du Premier ministre sont appelées « projets de loi », celles des
parlementaires sont dénommées « propositions de loi ».

Avant son examen, tout texte doit faire l’objet d’un dépôt subordonné à plusieurs
formalités préalables :
– pour les projets, le dépôt est précédé de la consultation pour avis du Conseil
d’État, agissant en ce cas comme conseil du Gouvernement et non comme
juridiction administrative, suivie d’une délibération du Conseil des ministres ;
– les propositions peuvent être déposées par un ou plusieurs députés ou par un ou
plusieurs sénateurs, à la condition que leur adoption n’ait pas pour conséquence
 une diminution des ressources publiques ou la création ou l’aggravation d’une
charge publique (article 40 de la Constitution) ; le Bureau de chaque assemblée
parlementaire est chargé de vérifier la recevabilité financière des propositions
de loi. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, l’alinéa 5 de l’article 39 de
la Constitution permet au Président d’une assemblée, sauf opposition de
l’auteur, de soumettre pour avis au Conseil d’État une proposition de loi.

Les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité

sociale doivent être déposés d’abord à l’Assemblée nationale ; à l’inverse, les lois ayant
pour principal objet l’organisation des collectivités territoriales sont soumises en
premier lieu au Sénat (article 39, alinéa 2, de la Constitution). En dehors de ces cas,
l’examen d’une loi commence indifféremment devant l’une ou l’autre assemblée.

À la suite de son dépôt, qui fait l’objet d’une publicité officielle, tout texte est
imprimé et renvoyé à l’examen d’une commission permanente ou spéciale.

Les projets et les propositions comprennent deux parties :

– l’exposé des motifs, dans lequel sont présentés les arguments de l’auteur du texte
à l’appui des modifications ou des dispositions législatives nouvelles
envisagées ;
– le dispositif, rédigé en articles portant une numérotation successive ; il constitue
la partie normative qui sera seule soumise à l’examen des assemblées. Chaque
article a pour objet soit de supprimer ou de modifier une disposition d’une loi
en vigueur, soit d’édicter une disposition législative nouvelle.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les projets de loi doivent

répondre à certaines conditions de présentation, qui ont été définies par la loi organique
du 15 avril 2009. Au moment de leur dépôt, ils doivent ainsi être accompagnés d’une
étude d’impact. Celle-ci définit les objectifs poursuivis, expose les motifs du recours à
une nouvelle législation, l’état actuel du droit dans le domaine visé, l’articulation du
projet avec le droit européen, évalue les conséquences économiques, financières,
sociales et environnementales des dispositions du projet et les modalités d’application
envisagées. Si la Conférence des présidents de l’assemblée sur le bureau de laquelle le
texte a été déposé estime, dans un délai de dix jours à compter du dépôt du projet, que
ces conditions de présentation ne sont pas respectées, le texte ne peut être inscrit à l’ordre
du jour. En cas de désaccord entre la Conférence des présidents et le Gouvernement, le
Conseil constitutionnel peut être saisi par le Premier ministre ou le Président de
l’assemblée intéressée et statue dans un délai de huit jours.

II. – LA NAVETTE
Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement par les deux
assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique. Un texte adopté en
termes identiques par les deux assemblées est définitif : il constitue le texte de la loi.
 La procédure conduisant à l’adoption définitive d’un texte consiste en un
mouvement de va-et-vient du texte entre les deux assemblées (d’où le nom de navette),
chacune étant appelée à examiner et, éventuellement, à modifier le texte adopté par
l’autre ; à chaque étape, seuls les articles sur lesquels demeure une divergence restent
en discussion. La navette prend fin lorsqu’une assemblée adopte sans modification, pour
chacun de ses articles, le texte précédemment adopté par l’autre. Chaque examen par
une assemblée est appelé « lecture ».

1. – L’EXAMEN EN PREMIÈRE LECTURE

L’examen en première lecture d’un texte déposé devant une assemblée comporte
plusieurs étapes : l’examen par une commission, l’inscription à l’ordre du jour et, enfin,
la discussion en séance publique au terme de laquelle le texte sera transmis à l’autre
assemblée. La transmission du texte à l’autre assemblée ouvre la navette.

La procédure exposée ci-après est celle suivie à l’Assemblée nationale. Cette

procédure est, dans ses grandes lignes, la même au Sénat, bien que des différences,
parfois non négligeables, existent entre les deux assemblées.
a) L’examen en commission

Une fois déposé, tout texte est renvoyé à l’examen d’une commission. Sauf
constitution d’une commission spéciale – c’est-à-dire une commission constituée
spécialement pour l’examen d’un projet ou d’une proposition – l’examen est effectué
par l’une des huit commissions permanentes de l’Assemblée nationale (sept au Sénat).

Le renvoi des textes à l’une ou l’autre des commissions permanentes est effectué
par le Président de l’Assemblée nationale en fonction de leurs compétences respectives,
telles qu’elles sont définies par le Règlement de l’Assemblée. Une ou plusieurs autres
commissions permanentes peuvent se saisir pour avis.

La commission saisie d’un texte (dite commission saisie au fond) désigne parmi
ses membres un rapporteur chargé de présenter, au nom de celle-ci, un rapport qui sera
imprimé, distribué et mis à disposition par voie électronique. Il revient en particulier au
rapporteur d’entendre les représentants des différentes organisations (syndicats,
associations, etc.) concernées par le texte dont il a la charge. Depuis 2019 et sauf
exception (projets de loi constitutionnelle, de finances ou de financement de la sécurité
sociale), les avis rendus par les commissions pour avis sont annexés au rapport de la
commission saisie au fond.

Il est également admis depuis 2019 que la commission saisie au fond puisse
prendre l’initiative de solliciter l’avis d’une autre commission permanente sur une partie
d’un texte qui lui est soumis. La pratique veut que, dans ce cas communément qualifié
de « délégation d’articles », la commission saisie au fond reprenne alors à son compte
les amendements présentés par la commission saisie pour avis, afin que ceux-ci soient
intégrés au texte qui servira de base à la discussion en séance publique.
 Sur le fondement du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution, dans sa
rédaction issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, et de l’article 4 bis de
l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées
parlementaires, le Président d’une assemblée peut soumettre une proposition de loi au
Conseil d’État, avant son examen en commission, sauf si son auteur s’y oppose.

La commission peut procéder à des auditions avant d’engager l’examen d’un texte.
Les règles applicables à cet examen, qu’il s’agisse de son organisation ou de la
recevabilité des amendements, sont similaires à celles prévues pour l’examen en séance
plénière. La présence du Gouvernement aux travaux de la commission est de droit. À
l’issue de ses travaux, la commission saisie au fond adopte un rapport qui présente ses
conclusions. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la discussion en
séance porte, sauf pour les projets de loi constitutionnelle, de loi de finances et de loi de
financement de la sécurité sociale, sur le texte adopté par la commission et non sur le
texte initialement déposé ou transmis. À cet effet, la commission peut :
– proposer un nouveau texte, intégrant les amendements des députés ou du
Gouvernement acceptés par elle ;
– adopter le texte dans sa rédaction initiale ;
– rejeter le texte.

Si la commission ne présente pas de texte, la discussion s’engage en séance sur le

texte initial.
b) L’inscription à l’ordre du jour

Pour être discuté en séance publique, un projet ou une proposition de loi doit être
inscrit à l’ordre du jour de l’assemblée.

Depuis la révision du 23 juillet 2008, la Constitution prévoit un délai minimal de

six semaines entre le dépôt d’un texte et sa discussion en séance (quatre semaines pour
les textes transmis par l’autre assemblée). Ces délais ne s’appliquent pas pour les projets
de loi de finances, de financement de la sécurité sociale ou relatifs aux états de crise. Ils
ne s’appliquent pas non plus lorsque le Gouvernement a décidé d’engager la procédure
accélérée (dans ce cas, un délai minimal de quinze jours est maintenu pour les seuls
projets et propositions de loi organique) et que les Conférences des présidents ne s’y
sont pas conjointement opposées.

Depuis la même révision, la Constitution institue aussi un partage de l’ordre du

jour, qui est fixé par chaque assemblée :
– deux semaines sur quatre sont réservées par priorité à un ordre du jour fixé par
le Gouvernement. En vertu de cette priorité, le Gouvernement arrête la liste des
textes qu’il veut faire figurer à l’ordre du jour et fixe l’ordre dans lequel ils
seront discutés, ainsi que leur date de discussion. Pour assurer une bonne
programmation des travaux, le Gouvernement informe au préalable les
assemblées et notamment leurs commissions ;
 – une semaine sur quatre est réservée par priorité au contrôle de l’action du
Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques ;
– une semaine sur quatre est réservée à un ordre du jour législatif fixé par chaque
assemblée ;
– une journée par mois est consacrée à un ordre du jour réservé aux initiatives des
groupes d’opposition ou minoritaires.

Aux termes de la Constitution, certains textes sont toujours prioritaires. Le

Gouvernement peut ainsi faire inscrire les projets de loi de finances et les projets de loi
de financement de la sécurité sociale à l’ordre du jour des semaines de l’Assemblée ou
des semaines de contrôle ; il peut également obtenir l’inscription des projets transmis
par l’autre assemblée depuis plus de six semaines et des projets relatifs aux états de crise
pendant les semaines de l’Assemblée.

Par ailleurs, la pratique montre que les domaines respectifs des semaines de
contrôle et de l’Assemblée ne sont pas totalement étanches : le groupe majoritaire peut
demander l’inscription de projets de loi, voire demander l’organisation d’un débat, lors
de la semaine législative de l’Assemblée ; en sens inverse, les créneaux disponibles des
semaines de contrôle sont parfois consacrés à un ordre du jour législatif.
c) L’examen en séance publique

La discussion en séance publique s’articule en deux phases : la phase d’examen

général et la phase d’examen détaillé. La Conférence des présidents peut organiser soit
la phase d’examen général, soit l’ensemble de la discussion.

 La phase d’examen général

La phase d’examen général est essentiellement une phase de présentation. Le

président de séance, après avoir appelé le texte à l’ordre du jour, donne la parole au
Gouvernement, représenté par le ministre concerné par la discussion, puis au rapporteur
de la commission et, en cas de délégation d’articles, au rapporteur pour avis. Pour la
discussion en première lecture des propositions, la parole est d’abord donnée au
rapporteur. Depuis 2019, sauf décision contraire de la Conférence des présidents, la
durée de l’intervention du rapporteur ne peut excéder dix minutes.

Dans cette phase d’examen peut s’intercaler la discussion d’une motion de rejet
préalable, dont l’adoption, d’ailleurs exceptionnelle, a pour effet d’entraîner le rejet du
texte avant même que ne s’engage son examen détaillé. Les motions de renvoi en
commission et d’ajournement ont été supprimées par la révision du Règlement de 2019.

Depuis la même révision, le principe selon lequel la Conférence des présidents

organise la discussion générale d’un texte en fixant sa durée globale, répartie ensuite
entre les groupes politiques en tenant compte de leurs effectifs, a été abandonné. Elle
attribue désormais, selon les textes, un temps de parole de cinq ou dix minutes à chaque
groupe. Un député n’appartenant à aucun groupe peut s’exprimer pour une durée qui est
toujours égale à cinq minutes. La Conférence des présidents conserve la possibilité de
retenir une durée et un nombre d’orateurs différents pour un texte particulier.

Les députés sont inscrits dans la discussion générale par leur président de groupe
et l’ordre de passage des orateurs est déterminé par le Président de l’Assemblée en
respectant une alternance entre les groupes.

 La phase d’examen détaillé

La phase d’examen détaillé consiste dans la discussion article par article du texte.

 L’examen des articles

Les amendements peuvent être présentés par tous les participants au débat :
Gouvernement, commission saisie au fond et députés à titre individuel. Pour la bonne
organisation des travaux, les amendements, excepté ceux présentés par le Gouvernement
ou la commission saisie au fond, doivent avoir été déposés, sauf décision contraire de la
Conférence des présidents, au plus tard, à 17 heures le troisième jour ouvrable qui
précède le début de l’examen du texte en séance publique (des délais spécifiques
s’appliquent lors de la discussion des lois de finances). À l’exception des amendements
du Gouvernement, les amendements doivent satisfaire, comme les propositions de loi, à
des conditions de recevabilité financière. Ils doivent également respecter les dispositions
de l’article 41 de la Constitution, c’est-à-dire relever du domaine de la loi et ne pas être
contraires à une délégation accordée au Gouvernement en application de l’article 38.
Tout amendement est recevable en première lecture à condition de présenter un lien,
même indirect, avec le texte examiné.

Le président de séance appelle les articles dans l’ordre de leur numérotation, sauf,
exceptionnellement, en cas de réserve ou de priorité. La discussion porte sur chaque
article et sur tous les amendements qui s’y rapportent. Les députés peuvent tout d’abord
s’inscrire, pour deux minutes, dans la discussion d’un article, dans la limite d’un orateur
par groupe et d’un orateur n’appartenant à aucun groupe. Après ces interventions, le
président de séance appelle les amendements. La parole est donnée à l’auteur de
l’amendement, puis au rapporteur de la commission saisie au fond (ou au rapporteur
pour avis lorsqu’il y a une délégation d’articles) et au ministre pour qu’ils donnent leur
avis et, enfin, à deux orateurs, dont au moins un d’avis contraire. Le Règlement autorise
le président de séance à ne donner la parole qu’à un seul orateur par groupe pour
défendre une série d’amendements identiques, le Conseil constitutionnel ayant toutefois
considéré que cette limitation ne pouvait être mise en œuvre « que pour prévenir les
usages abusifs, par les députés d’un même groupe, des prises de parole sur les
amendements dont ils sont les auteurs ». La durée de ces interventions autres que celle
du Gouvernement ne peut excéder deux minutes.

L’ordre d’appel des amendements présente une grande importance pour le

déroulement du débat, ne serait-ce que parce que l’adoption d’une solution entraîne
automatiquement l’élimination des solutions concurrentes. Les principes de base de la
mise en discussion des amendements conduisent à aller du général au particulier : une
suppression d’article est appelée avant la suppression d’un alinéa, la suppression d’un
alinéa avant celle d’une phrase incluse dans cet alinéa, etc. Lorsque plusieurs
amendements concernent la même partie du texte, ils sont appelés en fonction de leur
plus ou moins grand éloignement du texte initial. Les amendements sont mis en
discussion puis aux voix, un par un, en suivant l’ordre découlant de ces principes.

Depuis 2019, les députés ont la possibilité de déposer des contributions écrites
pour exprimer leur avis sur un texte inscrit à l’ordre du jour, l’un de ses articles ou un
amendement. Les contributions écrites, qui présentent un caractère personnel, sont
annexées au compte rendu des débats. Le nombre maximal de contributions écrites
pouvant être déposées par session par chaque député est arrêté par la Conférence des
présidents (il est actuellement fixé à cinq).

 Les votes

Après l’examen du dernier amendement présenté sur un article, l’Assemblée vote

sur cet article, éventuellement modifié, la discussion du texte se poursuivant dans les
mêmes conditions, article par article, jusqu’au dernier d’entre eux.

À l’issue de l’examen des articles, il peut être procédé à une seconde délibération
de tout ou partie du texte, celle-ci étant de droit à la demande du Gouvernement ou de
la commission. Le président de séance met ensuite aux voix l’ensemble du texte,
éventuellement modifié par les amendements précédemment adoptés. Ce dernier vote
peut être précédé d’explications de vote, qui sont accordées à raison d’un orateur par
groupe, pour une durée de cinq minutes.

Les votes ont lieu normalement à main levée. En cas de doute sur le résultat d’un
vote à main levée, le président de séance procède au vote par assis et levé. Dans ces deux
cas, aucune précision sur le sens des votes des députés présents n’apparaît au compte
rendu des débats. Il en va différemment lorsqu’il est procédé par scrutin public, lequel
peut être demandé par le Gouvernement, le président ou le rapporteur de la commission,
les présidents des groupes ou leurs représentants ainsi que le président de séance. Pour
certains textes importants, la Conférence des présidents décide elle-même le scrutin
public, en fixant sa date à un moment favorable à la participation de l’ensemble des
députés. Ce type de scrutin est appelé « vote solennel ». Depuis 2019, la Conférence des
présidents a la possibilité de dissocier les explications de vote – qui se déroulent alors à la
fin de l’examen des articles – du vote par scrutin public sur l’ensemble du texte, qui est
en général reporté au mardi, après les questions au Gouvernement.

 Le « temps législatif programmé »

Depuis la réforme du Règlement de l’Assemblée nationale du 27 mai 2009, la

Conférence des présidents peut également, sous certaines conditions, décider
d’appliquer à un texte la procédure du « temps législatif programmé ». Cette possibilité
a été ouverte par la loi organique du 15 avril 2009, sur le fondement de l’article 44 de la
Constitution dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Il s’agit de fixer une durée maximale pour l’examen de l’ensemble d’un texte,
60 % du temps étant attribué aux groupes d’opposition puis réparti entre eux à
proportion de leur effectif. Le reste du temps est réparti de la même façon entre les autres
groupes. Les non-inscrits disposent d’un temps de parole spécifique.

Toutes les interventions des députés sont décomptées du temps de leur groupe, à
l’exception de celles des présidents de groupe – qui disposent à titre personnel d’un
temps personnel d’une heure – , des rapporteurs sur les dispositions qui sont de leur
compétence, et du président de la commission saisie au fond. Les présidents de groupe
ont la possibilité de rétrocéder la moitié de leur temps de parole à un député de leur
groupe, désigné pour la durée de la lecture d’un texte.

Les présidents de groupe peuvent obtenir, de droit, qu’une durée minimale soit
consacrée à un texte examiné selon cette procédure, et, une fois par session, ils peuvent
obtenir un allongement exceptionnel de cette durée dans une limite maximale. Ces
durées minimale et maximale ont été fixées respectivement à vingt-cinq et
quarante heures par la Conférence des présidents, qui peut à tout moment augmenter la
durée prévue pour l’examen d’un texte, si elle constate que celle-ci est insuffisante.

Un président de groupe peut en outre obtenir de droit, une fois au cours des douze
mois qui suivent le début d’une session ordinaire, un allongement du temps attribué à
son seul groupe (sur la base du barème de 40 heures actuellement).

Lorsque le « temps législatif programmé » s’applique, la durée de la discussion

générale n’est pas limitée et dépend du temps que les différents groupes souhaitent lui
consacrer. Le temps de parole sur chaque article, comme celui consacré à la défense de
chaque amendement, n’est pas limité non plus, à l’exception des députés n’appartenant
à aucun groupe, dont les interventions ne peuvent excéder cinq minutes. Cependant,
lorsqu’un groupe a épuisé le temps qui lui était alloué, la parole est refusée à ses
membres, et ses amendements sont mis aux voix sans débat.

Un temps supplémentaire est accordé, sur demande d’un président de groupe ou

de son délégué, à chaque groupe et aux députés non-inscrits, lorsque le Gouvernement
ou la commission saisie au fond déposent un amendement après l’expiration des délais
opposables aux députés. Ce temps supplémentaire ne peut être utilisé que sur l’article
ou l’article additionnel sur lequel porte l’amendement déposé hors délai.

Quand le « temps législatif programmé » est appliqué, tous les députés qui le
souhaitent disposent de deux minutes, à l’issue de l’examen des articles, pour une
explication de vote personnelle non décomptée du temps de leur groupe.

Si un président de groupe s’y oppose, le « temps législatif programmé » ne peut

s’appliquer lorsque la discussion d’un texte en première lecture intervient moins de
six semaines après son dépôt ou moins de quatre semaines après sa transmission.

2. – LA TRANSMISSION ET LES LECTURES SUCCESSIVES

Le texte ainsi adopté par la première assemblée saisie est transmis sans délai à
l’autre assemblée qui l’examine à son tour, en première lecture, selon les mêmes
modalités : examen par une commission, inscription à l’ordre du jour, discussion en
séance publique.

Si la seconde assemblée adopte tous les articles du texte qui lui a été transmis sans
modification, ce texte est définitivement adopté.

Dans le cas contraire, la navette se poursuit entre les deux assemblées. À partir de la
deuxième lecture, les articles précédemment votés en termes identiques par l’une et l’autre
assemblée ne sont pas remis en discussion : le champ de la navette ne comprend plus ces
articles dits « conformes ». Seuls restent en discussion les articles du texte pour lesquels
les deux assemblées ne sont pas parvenues à l’adoption d’un texte identique. Après la
première lecture, s’applique la règle de l’« entonnoir » : les amendements doivent être en
relation directe avec une disposition restant en discussion, les seules exceptions
concernant les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une
coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle. La
navette se poursuit en deuxième, troisième, voire quatrième lecture et plus, tant que tous
les articles n’ont pas été adoptés dans les mêmes termes.

Toutefois, la Constitution de 1958 a institué une procédure de conciliation

permettant au Gouvernement d’accélérer le vote définitif d’un texte en interrompant le
cours normal de la navette.

III. – LE RECOURS À LA PROCÉDURE DE CONCILIATION : LA

COMMISSION MIXTE PARITAIRE
Cette procédure de conciliation consiste, après deux lectures du texte par chaque
assemblée – ou une seule lecture si le Gouvernement a préalablement engagé la
procédure accélérée – à provoquer la réunion d’une commission comprenant sept
députés et sept sénateurs (auxquels s’ajoutent autant de membres suppléants), d’où
l’appellation de commission mixte paritaire (CMP).

La composition politique des CMP doit refléter celle des assemblées. Depuis 2019,
le Règlement de l’Assemblée nationale prévoit que la désignation des représentants dans
les commissions mixtes paritaires « assure, sous réserve que le groupe qui dispose du
plus grand nombre de sièges de titulaires conserve au moins un siège de suppléant, que
chaque groupe dispose d’au moins un siège de titulaire ou de suppléant ».

En pratique, sous la XVe législature à l’Assemblée nationale, la majorité a toujours

bénéficié de cinq postes de titulaires (4 députés LaRem ; 1 député MoDem) et le nombre
de groupes n’a jamais permis qu’ils aient tous au moins un poste. Une alternance entre
les groupes a donc été décidée par la Conférence des présidents. Au Sénat, la
composition des CMP n’est pas fixe mais reflète toujours un équilibre de quatre
sénateurs de la majorité sénatoriale et trois de l’opposition, tant pour les titulaires que
pour les suppléants.

Cette commission désigne son bureau. Le président de la CMP est

traditionnellement le président de la commission saisie au fond de l’assemblée où se
tient la commission mixte, le vice-président étant le président de la commission saisie
au fond de l’autre assemblée. Le bureau comprend également au moins deux
rapporteurs, un député et un sénateur, qui seront chargés de rendre compte de ses travaux
devant leur assemblée respective. En règle générale, ce sont les rapporteurs de chaque
commission saisie au fond qui occupent ces postes.

Au cours de cette réunion, ces parlementaires cherchent à trouver un texte de

compromis pour tous les articles qui restent en discussion. Ils peuvent décider de retenir
la rédaction précédemment adoptée par l’une ou l’autre assemblée ou bien d’élaborer,
pour certains articles, une rédaction nouvelle.

Il n’existe pas de règles encadrant impérativement les débats en CMP (les articles
peuvent ainsi être appelés ou non dans leur ordre numérique).

Les votes sont rares (une disposition mise aux voix n’est, par définition, pas
consensuelle) et ont généralement lieu à main levée. Les suppléants ne votent que pour
maintenir la parité entre les deux chambres.

Les travaux de cette commission sont consignés dans un rapport. Si les membres
de la CMP élaborent et adoptent un texte de compromis, ce texte est reproduit dans le
rapport. Dans le cas contraire, le rapport expose les raisons pour lesquelles la
conciliation n’a pas pu se faire.

À ce stade, différentes hypothèses se présentent, avec des conséquences

elles- mêmes différentes, sur la suite de la procédure d’adoption du texte.

1. – LA COMMISSION MIXTE PARITAIRE EST PARVENUE À ÉTABLIR UN TEXTE DE COMPROMIS

Le Gouvernement peut soumettre ce texte à l’approbation de l’une puis de l’autre

assemblée. Il peut également, notamment si le texte de compromis ne lui convient pas,
renoncer à faire statuer les assemblées sur ce texte. Dans ce cas, la navette reprend au
stade où elle avait été interrompue et doit se poursuivre jusqu’à l’adoption du texte en
termes identiques par les deux assemblées.

La discussion, en séance publique, des conclusions du rapport de la commission

mixte paritaire s’ouvre par l’exposé du rapporteur de la commission mixte, suivi des
interventions du Gouvernement, éventuellement de la défense de la motion de rejet
préalable, et des orateurs inscrits dans la discussion générale. La discussion des articles
se limite à la discussion et au vote des amendements. Pour cette lecture, seuls les
amendements du Gouvernement ou ceux acceptés par lui peuvent être déposés.
L’Assemblée procède ensuite au vote sur l’ensemble du texte, compte tenu de la
rédaction retenue par la CMP, éventuellement modifiée par les amendements.

Si chaque assemblée adopte l’ensemble d’un projet ou d’une proposition de loi,

compte tenu du texte élaboré par la CMP, éventuellement modifié par les mêmes
amendements, la procédure de conciliation a réussi et le texte est définitif.
2. – L’ÉCHEC DE LA PROCÉDURE DE CONCILIATION : LE DERNIER MOT DONNÉ À
L’ASSEMBLÉE NATIONALE

Si le texte de compromis est rejeté par l’une ou l’autre assemblée ou si des

amendements au texte de la CMP adoptés par une assemblée ne le sont pas par l’autre,
il y a échec de la procédure de conciliation. Cet échec peut également tenir au fait que
la commission mixte n’est pas parvenue à établir un texte de compromis. Dans ces
différents cas, le Gouvernement a la possibilité de donner le dernier mot à l’Assemblée
nationale.

Cette procédure comporte trois étapes se déroulant dans l’ordre suivant : la

nouvelle lecture par l’Assemblée, la nouvelle lecture par le Sénat et la lecture définitive
par l’Assemblée.

Lors de la nouvelle lecture, l’Assemblée délibère sur le dernier texte adopté avant
que ne s’engage la procédure de conciliation. Ceci signifie que, dans le cas d’un texte
déposé en première lecture au Sénat, l’Assemblée nationale réexamine le texte qu’elle a
adopté en dernier lieu. Ce texte fait l’objet d’un examen en commission et est discuté
selon la procédure ordinaire. Le texte adopté par l’Assemblée est transmis au Sénat qui
l’examine également selon la procédure ordinaire. Si le Sénat l’adopte sans
modification, le texte est définitivement adopté. Dans le cas contraire, il est transmis à
l’Assemblée en vue de la lecture définitive.

Lors de la lecture définitive, l’Assemblée délibère dans un cadre strictement

délimité. Elle statue, sur proposition de la commission, soit sur le texte établi par la
commission mixte paritaire, s’il y en a un, soit sur le texte qu’elle a adopté au cours de
la nouvelle lecture. Dans ce dernier cas, elle ne peut adopter d’autres amendements que
ceux adoptés par le Sénat, en commission ou en séance, lors de sa nouvelle lecture.

IV. – LES PROCÉDURES PARTICULIÈRES D’ADOPTION

1. – LA PROCÉDURE D’EXAMEN SIMPLIFIÉE

L’Assemblée ne dispose que d’un temps limité pour ses séances publiques. Or, le
Parlement est couramment saisi de textes qui exigent, certes, l’intervention du
législateur, mais n’en présentent pas moins un intérêt plus technique que politique.

C’est d’abord pour la discussion de ces textes, ainsi que pour les projets de loi
autorisant la ratification d’un traité ou l’approbation d’un accord international, que
l’Assemblée dispose d’une procédure d’examen simplifiée. Lorsqu’elle est mise en
œuvre, il n’y a pas de discussion générale. Seuls les articles faisant l’objet
d’amendements sont appelés et mis aux voix ; il n’y a pas d’intervention sur les articles,
et sur chaque amendement, outre le Gouvernement, peuvent seuls intervenir l’un des
auteurs, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et un orateur
contre. Quand il n’y a pas d’amendements, l’ensemble du texte est immédiatement mis
aux voix, sans explications de vote.
 Les règles d’application de cette procédure garantissent le respect des droits
d’expression des députés, notamment de ceux qui appartiennent à l’opposition. En effet,
si la procédure peut être engagée par la Conférence des présidents à la demande du
Président de l’Assemblée, du Gouvernement, du président de la commission saisie au
fond ou du président d’un groupe, un droit d’opposition est ouvert symétriquement à ces
mêmes autorités (à l’exception du Président de l’Assemblée) jusqu’à la veille de la
discussion à 13 heures. Si ce droit est exercé, le texte concerné est examiné suivant la
procédure de droit commun. Une autre garantie est apportée par la disposition selon
laquelle le dépôt par le Gouvernement d’un amendement postérieurement à l’expiration
du délai d’opposition entraîne automatiquement le retrait du texte de l’ordre du jour de
l’Assemblée. Le texte peut alors être inscrit à l’ordre du jour de la séance suivante selon
la procédure de droit commun.

Cette procédure d’examen simplifiée est toujours précédée d’un examen du texte
en commission.

2. – LA PROCÉDURE DE LÉGISLATION EN COMMISSION

La procédure de législation en commission a été instituée par la réforme du

Règlement de 2019. Lorsqu’elle est engagée, le droit d’amendement des députés et du
Gouvernement ne s’exerce qu’en commission, ce qui réduit d’autant la durée de la
discussion en séance publique sur les textes ou parties de textes considérés comme plus
techniques ou consensuels.

Cette procédure peut être engagée sur proposition du Président de l’Assemblée

nationale, du président de la commission saisie au fond, d’un président de groupe ou du
Gouvernement, sur tout ou partie d’un projet de loi, d’une proposition de loi ou d’une
proposition de résolution, à l’exception des projets et propositions de loi
constitutionnelle, des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de
la sécurité sociale.

Ces mêmes personnes, à l’exception du Président de l’Assemblée nationale,

peuvent s’opposer à l’engagement de la procédure de législation en commission à deux
moments :

- au plus tard 48 heures après la réunion de la Conférence des présidents ayant

décidé d’appliquer la procédure ;

- à l’issue de la réunion de la commission et au plus tard 48 heures après la mise

à disposition du texte adopté par elle.

La discussion en commission se déroule, pour l’essentiel, selon les règles

ordinaires. La seule particularité réside dans la possibilité d’examiner une motion de
rejet préalable au stade de la commission. Si une telle motion est adoptée, le texte est
rejeté puis examiné en séance selon la procédure ordinaire.

Sur les articles faisant l’objet d’une procédure de législation en commission, ne

sont recevables, en séance publique, que les amendements destinés à assurer le respect
de la Constitution, à opérer une coordination avec un texte en navette ou à corriger une
erreur matérielle. Les articles auxquels ces amendements se rapportent ne sont ni
appelés, ni mis aux voix. L’Assemblée ne vote que sur les amendements.

Lorsque la procédure de législation en commission porte sur la totalité des articles

d’un texte, il n’y a pas de discussion générale en séance publique. Seuls s’expriment le
Gouvernement, le rapporteur de la commission saisie au fond et, le cas échéant, son
président. Le dépôt d’une motion de rejet préalable est possible. L’Assemblée se
prononce sur le texte adopté en commission par un vote unique, précédé par des
explications de vote (un orateur par groupe pour une durée de cinq minutes).

Lorsque la procédure de législation est « partielle », c’est-à-dire qu’elle ne porte

que sur une partie des articles d’un texte, la discussion se déroule dans les conditions de
droit commun, l’ensemble des articles faisant l’objet de la procédure de législation en
commission étant mis aux voix à la fin.

3. - LE « VOTE BLOQUÉ »

Le vote bloqué, procédure inscrite à l’article 44, alinéa 3, de la Constitution,

permet au Gouvernement de demander à l’une ou l’autre assemblée de se prononcer par
un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion, en ne retenant que les amendements
proposés ou acceptés par lui.

Le Gouvernement dispose d’une grande latitude pour mettre en œuvre cette

procédure. Il est libre de choisir le moment où il annonce son intention d’en faire usage.
Il lui appartient de définir le texte qui fait l’objet du vote unique : une partie du texte en
discussion – un article ou un groupe d’articles – ou l’ensemble du texte ; il décide
également des amendements qui seront retenus.

La mise en œuvre de cette procédure a pour effet de supprimer le vote sur les
amendements et les articles faisant l’objet du vote unique. Elle ne permet pas de faire
obstacle à la discussion de tous les articles et des amendements qui s’y rapportent, y
compris des amendements non retenus par le Gouvernement.

4. – L’ENGAGEMENT DE RESPONSABILITÉ DU GOUVERNEMENT SUR LE VOTE D’UN TEXTE

La Constitution (article 49, alinéa 3) permet au Premier ministre, après

délibération en Conseil des ministres, d’engager la responsabilité du Gouvernement
devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de
financement de la sécurité sociale, ou, une fois par session, sur un autre projet ou
proposition de loi. Cette procédure ne peut pas être mise en œuvre devant le Sénat, le
Gouvernement n’étant pas responsable devant cette assemblée.

Comme dans le cas du vote bloqué, le Gouvernement est libre de choisir le moment
où il engage sa responsabilité et de décider du contenu du texte sur lequel il l’engage.

À la différence du vote bloqué, l’engagement de responsabilité a pour effet de

suspendre immédiatement la discussion du texte sur lequel il porte.
 À compter de l’engagement de responsabilité s’ouvre un délai de vingt-quatre
heures pendant lequel des députés peuvent déposer une motion de censure.

Une motion de censure n’est recevable que si elle est signée par un dixième au
moins des membres de l’Assemblée nationale. Si une motion de censure est déposée, il
est pris acte de son dépôt. Cette motion est ensuite discutée et mise aux voix dans des
délais et des conditions fixées par la Constitution et le Règlement de l’Assemblée (le
vote ne peut intervenir moins de 48 heures après le dépôt et la discussion doit avoir lieu
au plus tard le troisième jour de séance suivant l’expiration de ce délai). La motion n’est
adoptée que si elle recueille la majorité des voix des membres composant l’Assemblée,
seuls les députés favorables à son vote participant au scrutin.

Si aucune motion de censure n’est déposée dans le délai de 24 heures ou si la

motion n’est pas adoptée, le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité
est considéré comme adopté. L’engagement de responsabilité ne vaut que pour la lecture
au cours de laquelle il a été mis en œuvre et n’a donc aucune incidence sur le
déroulement de la navette.

Si la motion de censure est adoptée, le Premier ministre doit remettre la démission

de son Gouvernement et, de manière subsidiaire, le texte sur lequel portait l’engagement
de responsabilité est considéré comme rejeté. Une telle situation ne s’est jamais produite
depuis 1958.

V. – LA PROMULGATION DE LA LOI
1. – LA PROMULGATION

L’adoption définitive d’un projet ou d’une proposition de loi clôt, en principe, la

phase parlementaire de la procédure législative et débouche normalement sur la
promulgation de la loi.

Le texte définitif est transmis au secrétariat général du Gouvernement, qui est

notamment chargé de présenter le texte à la signature du Président de la République
auquel appartient la compétence de promulguer les lois (c’est-à-dire de leur donner force
exécutoire). Le Président de la République dispose d’un délai de quinze jours pour
promulguer la loi. La loi est ensuite publiée au Journal officiel de la République
française.

Cependant, la promulgation d’une loi peut être retardée ou empêchée dans deux
cas : le contrôle de la constitutionnalité des lois et la nouvelle délibération de la loi.

2. – LES EFFETS DU CONTRÔLE DE CONSTITUTIONNALITÉ

Le Conseil constitutionnel est notamment chargé de contrôler la conformité des

lois votées par le Parlement à la Constitution.
a) La saisine du Conseil constitutionnel

Ce contrôle a lieu d’office pour les lois dites organiques, à savoir les lois
expressément visées comme telles par la Constitution et qui ont pour objet d’appliquer
des dispositions constitutionnelles.

Pour les autres lois, dites ordinaires, ce contrôle n’est effectué qu’à la demande de
certaines autorités : le Président de la République, le Premier ministre, le Président du
Sénat, le Président de l’Assemblée nationale et, depuis une révision de la Constitution
de 1974, soixante députés ou soixante sénateurs.

La saisine doit avoir lieu dans le délai de promulgation ; elle suspend ce délai. Le
Conseil constitutionnel, lorsqu’il est saisi, dispose d’un mois pour rendre sa décision ou
de huit jours en cas d’urgence si le Gouvernement en fait la demande. Ses décisions
s’imposent à tous et ne peuvent faire l’objet d’aucun recours.
b) Les effets des décisions du Conseil constitutionnel

Lorsque le Conseil constitutionnel déclare la loi conforme à la Constitution,

celle-ci peut être promulguée.

À l’inverse, une décision déclarant la totalité d’une loi contraire à la Constitution

fait obstacle à sa promulgation. La procédure législative qui a conduit à l’adoption d’une
telle loi se trouve annulée et il n’y a d’autre solution que de la reprendre dès l’origine,
sauf si le motif de non-conformité constitue un obstacle déterminant supposant, par
exemple, une modification préalable de la Constitution elle-même.

Enfin, le Conseil constitutionnel peut décider qu’une loi est en partie conforme à
la Constitution. Dans une telle hypothèse, la loi peut être promulguée, à l’exception de
ses articles ou parties d’articles déclarés contraires à la Constitution.

3. – LA NOUVELLE DÉLIBÉRATION DEMANDÉE PAR LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Dans le délai de quinze jours à compter de l’adoption de la loi par le Parlement, le

Président de la République peut également demander une nouvelle délibération de la loi,
notamment pour remédier à une déclaration d’inconstitutionnalité.

Cette procédure, qui n’a été utilisée que trois fois depuis 1958, est ouverte par un
décret du Président de la République contresigné par le Premier ministre. Le délai de
promulgation est suspendu. Une phase complémentaire de la procédure législative
s’ouvre alors puisqu’il va être demandé au Parlement de reprendre, en tout ou partie,
l’examen du texte qu’il vient d’adopter : cette phase complémentaire suit les règles de
la procédure législative ordinaire précédemment décrites (dépôt du texte, navette et, le
cas échéant, procédure de conciliation, adoption définitive enfin).

VI. – UNE PROCÉDURE SPÉCIFIQUE : LES ORDONNANCES

Aux termes de l’article 38 de la Constitution, le « Gouvernement peut, pour
l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par
ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de
la loi ».

Ceci à plusieurs conditions :

– une loi d’habilitation doit préalablement être adoptée par le Parlement selon la
procédure législative décrite ci-dessus. Cette habilitation peut résulter d’un
article de projet de loi, mais en aucun cas d’une proposition de loi ou d’un
amendement d’origine parlementaire ;
– cette loi d’habilitation doit préciser les matières législatives qui pourront faire
l’objet d’ordonnances ;
– elle fixe également le délai pendant lequel le Gouvernement peut prendre des
ordonnances ;
– elle précise enfin le délai imparti au Gouvernement pour déposer au Parlement
le projet de loi de ratification.

Délibérées en Conseil des ministres, les ordonnances doivent faire l’objet d’un avis
en Conseil d’État et porter le contreseing du Premier ministre et des ministres
responsables, ainsi que la signature du Président de la République.

Si le Gouvernement ne dépose pas de projet de loi de ratification à l’expiration du

délai fixé, les ordonnances deviennent caduques.

Lorsque le Gouvernement a déposé le projet de loi de ratification, le Parlement

peut ratifier les ordonnances et leur conférer ainsi valeur législative ou ne pas être appelé
à en débattre. Dans ce dernier cas, les ordonnances demeurent des actes de l’autorité
réglementaire. Le Conseil constitutionnel considère toutefois que les dispositions d’une
ordonnance non ratifiée doivent être regardées, à l’expiration du délai de l’habilitation
et dans les matières qui relèvent du domaine législatif, comme des dispositions
législatives au sens de l’article 61-1 de la Constitution, ouvrant ainsi la voie à leur
éventuelle contestation par une question prioritaire de constitutionnalité
(décisions n° 2020-843 et 2020-851/852 QPC des 28 mai et 3 juillet 2020).

Depuis la révision du 23 juillet 2008, la Constitution précise que les ordonnances

ne peuvent être ratifiées que de manière expresse, ce qui exclut la « ratification
implicite » des ordonnances, pratique auparavant tolérée par le Conseil constitutionnel.

Septembre 2023