AUTONOMIE ET DÉMOCRATIE LOCALE EN AFRIQUE.

UNE
ILLUSTRATION PAR LE CAS DU SÉNÉGAL

Ibrahima Touré

I.I.S.A. | « Revue Internationale des Sciences Administratives »

2012/4 Vol. 78 | pages 809 à 826

ISSN 0303-965X
ISBN 9782802733652
DOI 10.3917/risa.784.0809
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Revue
Internationale
des Sciences
Administratives
Autonomie et démocratie locale en Afrique.
Une illustration par le cas du Sénégal
Ibrahima Touré 1

Résumé
Cet article analyse dans une perspective diachronique et synchronique, les relations
très souvent conflictuelles entre l’Etat colonial français, l’Etat central sénégalais post
colonial et les collectivités décentralisées. Réfléchissant sur l’autonomie effective des
collectivités locales dans la gestion et la direction des compétences qui leur sont trans-
férées selon les lois de décentralisation, cet article montre sur la base de cas réels
comment l’intervention du pouvoir central dans les affaires locales, non seulement
questionne la démocratie, mais aussi et par-dessus détourne toutes les politiques de
régionalisation de leurs objectifs initiaux.

Remarques pour les praticiens

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Cet article est un outil de référence pour comprendre l’histoire et l’évolution de la
décentralisation au Sénégal. À travers la variété des questions étudiées, il fournit des
connaissances approfondies sur le mode de fonctionnement des collectivités décen-
tralisées, la gouvernance locale, la gestion foncière et le système de péréquation
financière. Il propose des pistes de décision et d’actions utiles pour ceux qui s’intéres-
sent à la faisabilité d’une démocratie et d’un développement local au Sénégal.

Mots-clés : administration, démocratie, Sénégal.

Voilà plus de deux décennies maintenant que les concepts encore en vogue de
« démocratisation », de « bonne gouvernance » ou de « décentralisation » occu-
pent le devant de la scène en Afrique, faisant office de banc d’essai en se posant
comme une conditionnalité politique devant garantir le succès des réformes insti-
tutionnelles mises en œuvre. Devenues des notions usuelles du vocabulaire des

1 Ibrahima Touré est chargé de cours au département de sociologie de l’université Amadou

Hampâté Bâ de Dakar (Sénégal). Courriel : ibousen@[Link].
Copyright © 2012 IISA – Vol 78 (4) : 809-826
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partenaires au développement, largement reprises par les pouvoirs publics qui en

ont fait désormais un leitmotiv dans le cadre de leurs politiques d’intervention, on
leur attribue généralement le projet de baliser la voie pour l’instauration de l’État
de droit (Rule of law), le renforcement de la société civile, la promotion du déve-
loppement à la base par une participation directe des usagers à la gestion du ser-
vice public (Bocke, 1997). Les appels répétés à la reconceptualisation de l’État au
profit d’un empowerment à l’échelle locale, les ralliements au paradigme de l’éco-
nomie institutionnelle sous le sceau de la démonopolisation, de la déréglementa-
tion et de la privatisation (Banque mondiale, 1994) marquent depuis quelques
années l’ancrage du modèle de libre marché dans la quasi-totalité des États. C’est
dans ce contexte de remise en cause du modèle interventionniste de développe-
ment et de renouveau de la société civile que le plaidoyer en faveur de la décen-
tralisation s’est largement imposé. Réduire les prérogatives du pouvoir central et
renforcer le pouvoir périphérique pour asseoir la démocratie, promouvoir le déve-
loppement et la responsabilisation citoyenne (accountability), tels sont, d’une
façon résumée, les maîtres mots de la réforme politico-administrative. Celle-ci
semble donc ouvrir une large possibilité d’expression aux autonomies locales
(Debbasch, 1976 :186).
Au Sénégal, la politique de décentralisation n’est pas neuve, même si l’intérêt
que suscite sa mise en œuvre semble plus accru aujourd’hui. Elle a une histoire
endogène très souvent omise par les chercheurs en sciences sociales, juridiques
et politiques lorsqu’ils abordent l’analyse du système politique et administratif de
l’État sénégalais. Dans ses principes d’autonomie et de délégation, elle était déjà
à l’expérience dans les institutions sociopolitiques sénégambiennes (Baol,
Saloum, Waalo, Djoloff, Cayor) qui, pour des raisons géographiques, technologi-
ques et politiques, ont eu à recourir à une telle politique (Gastelu, 1976, Barry,
1988, Diaouné, 2007). Dans leur développement, ces pratiques décentralisatrices
se sont enrichies, avec l’époque coloniale, d’une nouvelle expérience avec l’intro-
duction dans quatre villes côtières du pays de la communalisation (Johnson,
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1971). La politique de décentralisation gagne les terroirs ruraux en 1972 et pro-
meut par la réforme administrative, territoriale et locale (RATL) la naissance des
communautés rurales. La création des régions intervient en 1996 avec l’adoption
des lois 96-06 et 96-07 du 22 Mars 1996 portant Code des collectivités locales
(CCL) et transfert des compétences aux Conseils locaux, au nombre de 528 lors
des dernières élections locales de 2009 (14 régions, 151 communes et 363 com-
munautés rurales). La régionalisation historique introduite au Sénégal, pays con-
sidéré comme détenant la plus ancienne expérience de vote en Afrique (Le Vine,
2004), se fonde sur le principe constitutionnel de la libre administration des col-
lectivités locales qui disposent de la personnalité juridique et de l’autonomie
financière.
Cet ancrage pour le local en Afrique et particulièrement au Sénégal, couronné
au cours de ces dernières années par de nombreuses mutations institutionnelles a-
t-il pour autant conduit à l’effacement de la puissance publique dans la société
locale ou plutôt l’intervention de l’État se reproduit-elle sous de nouvelles formes ?
Les politiques de décentralisation ont-elles favorisé l’émergence de véritables pou-
voirs dans le cadre d’une gouvernance territoriale participative ? Y a-t-il un espace
périphérique de régulation émergent ? Quelles formes concrètes prennent au quo-
tidien les rapports entre gouvernement central et gouvernement local ?
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Touré Autonomie et démocratie locale au Sénégal 811

Peu de recherches ont situé la problématique de la décentralisation sous

l’angle des dynamiques de pouvoir, de leur centralité, leur permanence dans les
relations entre les institutions publiques. Négligée dans la littérature, cette ques-
tion qui influe grandement sur les politiques publiques localisées majore la nature
et la configuration des jeux d’acteurs ainsi que l’imbrication des multiples logi-
ques (politique, électoral) qui se dessinent dans leurs stratégies. S’inscrivant dans
une perspective diachronique et synchronique des réformes politiques et admi-
nistratives sénégalaises, cet article pointe du doigt, à partir de l’analyse de quel-
ques cas illustratifs, les implications de l’intervention de la puissance publique sur
la démocratie locale de délégation et la gestion publique territoriale depuis les
processus de municipalisation enclenchés durant la période coloniale jusqu’au
Sénégal post-alternance. Les données analysées ici proviennent d’une revue
documentaire et d’une enquête qualitative menée auprès de personnes publi-
ques centrales et locales.

Problématique
La question de l’autonomie a fait l’objet de nombreux travaux. Nous ne son-
geons pas à revenir ici sur les différentes significations de ce concept (Marcou,
2008). Il s’agit plutôt d’examiner, à partir de la littérature sur la décentralisation
en Afrique, si les pratiques des acteurs et le cadre institutionnel affecté au local
self-government dans les différents États, participent ou pas au renforcement
d’une gouvernementalité au niveau local. L’examen des travaux antérieurs met
d’abord en relief une approche institutionnelle du concept, où l’autonomie locale
est pensée, dans le contexte des solutions à la crise de l’Etat, sous un lien techni-
que et normatif (Totté et al., 2003). Elle est perçue comme un cadre optimal pour
la bonne gouvernance au sein des Etats. Selon les institutions financières interna-
tionales, l’État en Afrique a perdu en crédibilité. Pendant longtemps, le contrôle
du développement s’est fait par le haut et a été l’occasion pour les élites de dila-
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pider les fonds publics. Plusieurs arguments politiques et économiques sont dès
lors avancés pour justifier la décentralisation sur le continent : nature surchargée
de l’État, absence de responsabilisation, de transparence dans la gestion du ser-
vice public. La décentralisation serait une voie propice à la stabilité macro-écono-
mique, l’efficacité et l’équité dans la gestion des services publics (Banque
mondiale, 2000).
Les travaux se rattachant à la deuxième perspective posent la question de
l’autonomie sous l’angle de l’organisation administrative des Etats (Ben Letaief et
al. in Marcou, 2008). L’histoire politique enseigne que les réformes de décentrali-
sation ont été, en dépit de l’héritage colonial franco-britannique (Tunisie, Niger,
Egypte,…), longtemps craintes au nom de la construction nationale (Mback in de
Gaudusson, 2001) ou de l’idéologie développementaliste (De Decker, 1967).
Partout, dans les États « libérés » du continent, la réalisation de la Société
« nouvelle » s’est matérialisée durant la décennie soixante par la mise en place
de structures politiques et administratives solidement centralisées. Les politiques
de décentralisation timidement appliquées dans la plupart des cas sont vite quali-
fiées de processus avorté. L’Etat autoritaire tardait à concéder aux instances loca-
les déléguées de véritables pouvoirs d’action. À la faveur des pressions externes
et internes pour la démocratisation (Chole et Ibrahim, 1995), la décentralisation
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se présentait au début des années 1990 comme une voie féconde pour réduire la
pauvreté et amorcer la démocratie. Elle serait dans certains pays (Burundi, Afri-
que du Sud, Ouganda) un atout à la résolution des crises sociopolitiques (Mback,
2003) et dans d’autres un moteur de la nouvelle dynamique du développement
(Coll. et Guibbert, 2005).
De manière générale, deux modèles de décentralisation sont souvent appli-
qués en Afrique : la décentralisation administrative qui est la forme la plus répan-
due et la décentralisation politique qui consacre aux collectivités locales une
autonomie parfois plus élargie avec des permissive functions. En Afrique du Sud,
Demante et Tyminski expliquent par exemple que les collectivités locales ont des
compétences extrêmement larges, touchant les grands services de distribution
d’eau et d’électricité (Demante et Tyminski, 2008 :7). Le premier modèle délègue
aux collectivités locales communales (majoritaires dans les pays francophones)
des compétences en en matière de services sociaux de base, de développement
local, de gestion urbaine (Bénin, Burkina Faso,…). Le deuxième modèle trouve
son champ d’expression dans certains Etats fédéraux (Nigéria, Soudan, Ethiopie),
avec parfois plusieurs paliers de collectivités locales (Goïta, 2005).
Le cadre politique et institutionnel brièvement décrit ici est un facteur décisif
qui a des influences directes sur la démocratie délibérative. Les logiques d’appro-
priation et de confrontation des différents acteurs sont néanmoins minorées. La
troisième perspective plus dynamique, s’interroge ainsi sur les multiples interfé-
rences de l’Etat et de ses démembrements dans la gestion locale (Blundo in de
Gaudusson et Médard, 2001 ; Goïta in Totté et al. 2003 ; Marie et Idelman,
2010). L’argument suggère que l’Etat se reproduit (Piveteau, 2004) et ses impor-
tantes compétences discrétionnaires empêchent souvent aux collectivités décen-
tralisées de mener des activités d’intérêt économique local. Le renforcement du
quadrillage politico-administratif (Blundo in de Gaudusson et Médard, 2001) et
les effets pervers de son intervention (Gentil et Husson, 1996) sont ainsi élucidés.
Certains travaux mettent la focale sur les stratégies des acteurs (Laurent et Pee-
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mans in Blundo et Mongbo, 1998), les conflits de positionnement et les logiques
de captation des ressources et de rentes extérieures (Béridogo in Blundo et
Mongbo, 1998 ; Goïta in Coll. et Guibbert, 2005 ; Mback in de Gaudusson et
Médard, 2001). Les relents identitaires et la confiscation des règles du jeu démo-
cratique par les élites politiques locales font également l’objet de nombreux
questionnements (Dramé, 1998 ; Wade, 2001).

Méthodologie
Cette contribution interroge les relations gouvernements locaux/gouvernements
centraux et leurs répercussions sur l’autonomie locale. Elle prend appui sur les
apports de la sociologie du pouvoir, de la socio-anthropologie du développement
et de l’analyse stratégique comme cadre d’analyse théorique. La littérature étu-
diée plus haut décrit différentes entrées analytiques de la décentralisation. Celle-
ci est souvent présentée comme une issue à la situation économique, sociale et
politique des pays du Sud. Cette conception institutionnelle souffre d’un prisme
développementaliste. Elle tend à exalter les enjeux de la décentralisation sans les
articuler aux dynamiques internes propres aux Etats. La référence aux vertus du
marché et aux conditionnalités dans l’allocation de l’aide a été discuté par de
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Touré Autonomie et démocratie locale au Sénégal 813

nombreux auteurs (Piveteau 2004, 2005, Touré 2009). Loin de se soustraire à des
injonctions politiques internationales ou à un cadre politico-institutionnel pres-
criptif, la décentralisation est en réalité internalisée devant de multiples enjeux
locaux (Olivier de Sardan 1995). Elle est un « espace focal » (Schelling 1986) à la
croisée des acteurs et un construit sociopolitique qui dissimule des enjeux de
pouvoir. Si celle-ci implique donc une forte dimension symbolique (l’identification
à une communauté de référence), les collectivités locales, en tant qu’espaces de
positions et de jeux (Abdoul et Dahou in Totte et al.,2003), constituent de hauts
lieux de production du politique et de cristallisation pluri-identitaire.
À la suite de Dahrendorf (1959), le concept exploratoire d’autorité nous sem-
ble fécond pour notre cheminement. L’inégale distribution de l’autorité entre ins-
titutions et acteurs est productrice en effet de conflits sociopolitiques. L’autorité
s’appuie sur une légitimité et sur des ressources qui peuvent constituer autant de
moyens de coercition (économique, politique, physique). Nous référant aux tra-
vaux de Lemieux (2001), nous distinguons six types de ressources qui paraissent
indispensables à convoquer pour les besoins d’une analyse des jeux d’acteurs
entre institutions publiques : ressources statutaires, normatives, actionneuses,
relationnelles, matérielles, informationnelles et parfois physiques (replis sociaux).
En tant qu’attributs des acteurs (Crozier et Friedberg, 1992), ces ressources (déli-
bération, coutumes, lois, compétences, réseaux politico-économiques, capacité
financière,…) constituent des sources de pouvoir et de négociation et des enjeux
de pouvoir et de confrontation. La décentralisation serait ainsi une confrontation
de plusieurs « structures d’action collective » ou de « systèmes d’action organi-
sée » (Crozier et Friedberg, 1992 ; Olivier de Sardan, 1995).
Pour illustrer cette hypothèse, l’analyse s’appuie sur une enquête documentaire
et l’exploitation d’une série d’entrevues semi-directives réalisées dans 10 collectivi-
tés locales du pays. A partir du mode d’échantillonnage territorial, 14 administra-
teurs territoriaux (gouverneurs, préfets, sous-préfets et chefs de Centre d’Appui au
Développement Local 2) ont été interrogés. Ces structures déconcentrées veillent
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au respect des lois et règlements en vigueur sur la décentralisation. Elles exercent
un contrôle administratif sur les actes locaux. Les textes confèrent aux élus des mis-
sions de planification, d’affectation et de désaffectation des terres, de gestion du
domaine national. Les élus votent également les budgets et les comptes adminis-
tratifs. Au nombre de 47, ils ont été choisis selon plusieurs critères : soit être chef
de commission, chef de l’exécutif local, Vice-président ou adjoint ou avoir exercé
deux mandats. Les données recueillies ont été traitées et analysées à partir des
techniques de l’analyse de contenu (Miles et Huberman, 2003).

Des communes de plein exercice aux communes à statut spécial :

une municipalisation à plusieurs visages
Si l’on se place dans une perspective historique, la politique de décentralisation a
pris officiellement naissance au Sénégal au XIXe siècle avec la création des quatre

2 Le CADL est une structure déconcentrée de l’État mise en place par décret n02005-575 du
22 juin 2005, portant organisation du Ministère des collectivités locales et de la décentralisa-
tion, pour remplacer le Centre d’Expansion Rurale Polyvalent (CERP). Il assure un rôle d’enca-
drement des élus mais ne dispose d’aucun pouvoir de contrôle.
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premières institutions municipales du pays (Gorée, Saint-Louis, Rufisque et

Dakar), considérées comme les berceaux de la vie politique moderne du pays. Les
originaires de ces « quatre vielles communes » de plein exercice disposaient
d’une citoyenneté d’exception et de plusieurs privilèges (militaires, matrimo-
niaux, administratifs). Dès 1879, ils avaient le droit d’élire un Conseil général et
d’envoyer un député au Parlement français. Les communes à statut mixte font
leur apparition à partir de 1904. Elles étaient gouvernées par des Conseils muni-
cipaux dont la moitié était nommée et l’autre moitié élue, et des maires toujours
nommés. La culture de l’arachide sur certaines parties du pays encouragea en
partie l’érection d’autres localités en communes entre 1911 et 1953 (Mercier,
1959). L’entrée en vigueur de la loi 55-1489 portant réorganisation municipale
en Afrique occidentale française (AOF), en Afrique centrale française (AEF), au
Togo, au Cameroun, et à Madagascar le 18 Novembre 1955, allait inaugurer une
nouvelle ère de communalisation dans le Sénégal colonial. Elle instaure des com-
munes dites de moyen exercice (Kaolack, Thiès, Louga, Ziguinchor, Diourbel),
avec un Conseil élu mais dont le maire est un fonctionnaire nommé.
L’architecture administrative du Sénégal indépendant est marquée par l’élar-
gissement des communes de plein exercice (loi 1e février 1960) en référence à la
loi française de 1884 et l’entrée en scène des communes à statut spécial. L’idée
était d’asseoir « une administration de développement » pour pallier les inconvé-
nients de la sous-administration et rapprocher l’administration des administrés
(Gautron, 1971). Ce renouveau était également lié à la revendication de partici-
pation des populations à la gestion de leur terroir et l’adaptation de l’organisa-
tion administrative aux spécificités de la société sénégalaise Les régions, les
cercles et les arrondissements sont les échelons de déconcentration nouvelle-
ment créés. La loi 64-02 du 19 janvier 1964 aménage pour la première fois un
régime municipal spécial dérogeant au droit commun. En 1966, la loi 66-64 du
30 juin 1966 portant Code de l’Administration communale est promulguée. Elle
devait régir la création, l’organisation et le contrôle des collectivités communales
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et consacrer l’autonomie des communes de droit commun et celles à statut spé-
cial. Assisté de ses adjoints, le maire était l’organe de préparation et d’exécution
des délibérations du Conseil.

Une organisation administrative locale affaiblie par le poids

de l’interventionnisme
Tout pouvoir local est déterminé par le système juridique dans lequel il s’insère.
Les règles de droit qui en constituent la matrice orientent ainsi les principes de
son fonctionnement et trace in fine ses frontières et ses prérogatives. Dans la
conception française du système administratif, la centralisation, politique dans
laquelle toutes les décisions importantes sont du ressort du gouvernement cen-
tral, est restée un principe sacro-saint (Debbasch, 1976). Qu’il s’agisse du 1er et
du IIe empire ou de la IIIe République qui fixa en 1884 le régime communal (loi du
5 avril), toutes les décisions importantes d’ordre économique, social et culturel
relevaient de la compétence du pouvoir central bien que par délégation des
organes locaux déconcentrés et élus assuraient certains pouvoirs de décision. Les
collectivités décentralisées et leur personnel élu étaient soumis au contrôle de
légalité et d’opportunité des autorités de tutelle. Cette tendance à la concentra-
tion du pouvoir au niveau central va être davantage accentuée dans le cadre du
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Touré Autonomie et démocratie locale au Sénégal 815

gouvernement des colonies où les tentatives de décentralisation expérimentées

ont eu des résultats très mitigés. Il suffit d’examiner les statuts conférés aux com-
munes respectives (communes de plein exercice, mixtes, indigènes, moyen exer-
cice) pour se rendre à l’évidence du flou sémantico-juridique entourant le régime
municipal colonial. Les nombreuses tergiversations et atermoiements de l’admi-
nistration française ont été mis en lumière par de nombreux analystes qui se sont
interrogés sur la portée et la signification réelle de la politique de municipalisa-
tion dans les colonies (Johnson, 1971 ; Diouf, 1999). En réalité, le régime com-
munal colonial s’inscrivait plus dans la perspective de l’association et de
l’assimilation. L’organisation administrative du Sénégal colonial s’est matérialisée
par un découpage du territoire en 12 cercles et 140 cantons à la tête desquelles
se trouvaient des administrateurs chargés d’exercer l’autorité de l’État. Dans
cette technostructure qui confisquait le pouvoir politique aux indigènes, le gou-
verneur avait la main sur l’ensemble des circonscriptions (cercle, subdivision, can-
ton). Il était le dépositaire des pouvoirs de la République. À l’échelon inférieur,
l’organisation administrative territoriale était confiée aux commandants de cercle
et aux chefs de subdivision. Le commandant de cercle portait le titre d’adminis-
trateur-maire qui pilotait une commission municipale soit nommée (premier
degré), élue au suffrage restreint (deuxième degré) ou au suffrage universel (troi-
sième degré). Les municipalités étaient sous le contrôle des Français à Rufisque et
Dakar et des métis à Saint-Louis et Gorée (Diouf, 1999).
L’organisation administrative du Sénégal indépendant était assez analogue à la
tradition administrative française. Dans cette marche vers la modernisation, l’orien-
tation jacobine va être la clef de voûte de la puissance publique. La nature présiden-
tialiste du régime et la concentration accrue des pouvoirs autour de l’exécutif ont
offert autant de terreau fertile à la limitation de l’autonomie locale et à ce que le
Président Léopold Sédar Senghor va qualifier de « ponce-pilatisme ». Pour édifier
les bases politiques, sociales, administratives et économiques de la nation, l’adminis-
tration centrale allait vite procéder au retrait des régies d’eau et d’électricité confiées
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jusqu’ici aux municipalités. Telle que définie par l’article 135 de la loi 72-63 portant
sur la réforme administrative, la gestion publique territoriale relevait à l’autorité de
l’État. Celui-ci fabriquait et répartissait les services publics et fournissait localement
les cadres nécessaires à l’action publique. Par le truchement de l’administrateur-
municipal, sous l’autorité du Premier ministre et du ministre de tutelle, le pouvoir
central exerçait l’ensemble des attributions conférées au maire. La municipalité était
dépouillée de tout pouvoir d’initiative (administration de la ville, exécution des déli-
bérations, nomination des agents municipaux) et se rapprochait davantage d’une
administration déconcentrée. Ses délibérations sur les programmes d’investisse-
ment, budget, impôts et taxes n’étaient exécutoires qu’après avoir été approuvées
par l’autorité de tutelle qui disposait dans la perspective du Code communal d’un
pouvoir d’annulation ou de substitution. C’est dans ce cadre que les gouverneurs,
rouages essentiels de l’administration territoriale (Gautron, 1971), ont été placés
jusqu’en 1990, au centre de la direction des communes et des régions. La politisa-
tion effrénée de l’administration, les tendances bureaucratiques de l’administration
et l’hégémonisme du régime socialiste (Hesseling, 1985), ont eu pour effet de
pérenniser le système patrimonialiste étatique. Il n’est donc pas étonnant que les
communes aient été entre les décennies 1960 et 1970, au centre de scandales sur la
gestion gabegique des ressources publiques (Diouf et Diop, 1992).
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De la volonté de transformation des campagnes à la communalisation

avortée de l’espace rural
Dès le début des années 1960, le milieu rural sénégalais a été le principal centre
de prédilection de nombreuses politiques de développement (De Decker, 1967).
La nécessité de sortir de la léthargie du sous-développement va susciter l’édifica-
tion d’un programme de transformation des sociétés rurales. L’idéologie du
socialisme africain, inspiré à partir des thèses de la négritude et d’une critique de
la théorie marxienne, va mobiliser les élites nationales et les masses populaires
pour servir de cadre de conception à cette volonté de changement. Il s’est sur-
tout agi de jeter aux orties au niveau des périphéries rurales tout une série de
goulots d’étranglement liés à la montée du conservatisme, aux replis de la
société villageoise sur elle-même, aux inégalités sociales, à l’obsolescence de
l’économie de traite. En partant de l’idée de réorganiser les communautés de
base en vue d’une meilleure prise en compte de leurs aspirations, de vastes étu-
des empiriques ont été menées à travers tout le territoire national sous la direc-
tion du Révérend Père Louis Joseph Lebret. Sur la base d’un tableau d’ensemble
faisant un diagnostic de la situation économique, sociale et culturelle du pays, il a
été élaboré un schéma planificateur, reposant sur trois étapes :
1. celle d’abord d’une mise en place de cellules d’animation au niveau de plu-
sieurs villages ;
2. celle ensuite d’une création de cellules de développement qui devaient céder
la place plus tard à des communautés rurales, nouveaux espaces de solidarité
chargés de promouvoir la dynamique de construction nationale ;
3. celle enfin d’une édification progressive de communes rurales au terme de
concertation internes entre les populations locales dans le cadre du regroupe-
ment libre de communautés rurales.

Cette idée de communalisation était globalement orientée sur une philoso-

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phie du développement à la base se proposant de muter les campagnes sénéga-
laises en pôles économiques émergents 3. Cette option politique n’a pas pu
prendre totalement effet pour des raisons politiques liées à la crise politique de
décembre 1962 au cours de laquelle Mamadou Dia fut démis de ses fonctions et
détenu pour usurpation de pouvoir. La centralisation et la concentration du pou-
voir se sont accentuées avec la constitution de 1963 et plus tard sa révision en
1967. La circulaire 32 fut remplacée, après près d’une décennie de vide adminis-
tratif (désordre de l’encadrement rural, léthargie des services de vulgarisation
agricole) par la circulaire 37. L’autorité de l’État a été mise à mal de l’intérieur par
son intelligentsia, plus préoccupé par des logiques rentières et claniques.

3 C’est le cercle de Kolda, située au sud du Sénégal (Casamance), qui fut choisi comme expé-
rience-pilote. Mais les résultats ont été très en deçà des espérances. Dans le tournant des
années 1980, un conflit semi-sécessionniste opposa, dans cette région (Casamance), l’État du
Sénégal au Mouvement des Forces Démocratiques de la Casamance (Dramé, 1998). Malgré des
velléités autonomistes, l’autorité de l’État est instaurée dans cette localité. A l’image des autres
régions du pays, des élections locales y sont régulièrement tenues. L’administration publique
locale est exercée par les citoyens élus du milieu issus de différentes formations politiques.
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Touré Autonomie et démocratie locale au Sénégal 817

La réforme administrative, territoriale et locale : entre mutations

et continuité
La volonté des autorités administratives sénégalaises d’introduire la démocratie
locale dans les campagnes s’est matérialisée en 1972 avec l’entrée en vigueur de
la loi 72-25 du 19 Avril portant sur la RATL qui allait intégrer les zones rurales non
communalisées dans le processus de décentralisation. L’article 1 de la loi 72-02
du 01 février 1972 relative à l’Administration territoriale dispose que la commu-
nauté rurale nouvellement créée est une collectivité locale, personne morale de
droit public, dotée de l’autonomie financière. Elle est constituée par un certain
nombre de villages appartenant au même terroir, unis par une solidarité résultant
du voisinage, possédant des intérêts communs et capables ensemble de trouver
les ressources nécessaires à leur développement. L’originalité de cette réforme
réside dans le fait que la communauté rurale gère par elle-même les problèmes
de son développement et reste l’entité institutionnelle la plus proche qui puisse
avoir une « meilleure » appréhension des besoins des populations.
Axée sur une logique de responsabilisation à la base, la RATL marque, de l’avis
de nombreux observateurs, la première phase réelle de décentralisation initiée au
Sénégal, notamment par les différentes révisions que celle-ci a mis à jour : combler
le fossé entre régions creusé par l’administration coloniale, corriger les déséquili-
bres, répartir les revenus. La région de Thiès fut choisie comme espace-test de la
réforme en juin 1972 (décret 72.664 du 7 juin 1972). Progressivement, ce furent
aux tours de Sine Saloum en 1974, Diourbel en 1976, Louga en 1976, Casamance
en 1978, région du fleuve en 1980, Sénégal oriental en 1982, d’appliquer la RATL.
Élu pour un quinquennat, le Conseil rural a en charge la gestion et mise en
valeur des terres du domaine national, la conduite de projets d’aménagement. Son
autonomie était en revanche très limitée. Un des aspects essentiels de justification
de cette approche était que les mandataires n’étaient pas suffisamment formés et
réellement préparés aux rôles qui leur sont confiés. Les Conseils ruraux ont été ainsi
placés, entre 1972 et 1990, sous les pouvoirs exorbitants du sous-préfet chargé,
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dans la disposition de l’article 84 de la loi 72-24, de la préparation et l’élaboration
du budget local. On pourrait parler à juste raison à cette époque d’une décentralisa-
tion mutilée et dévoyée de ses objectifs initiaux tant la corruption, le copinage, la
concussion, le détournement de deniers publics allaient émailler le fonctionnement
et la gestion des ressources des collectivités rurales (Diouf et Diop, 1990 ; Diaouné,
2007). En 1990, une nouvelle refonte du cadre juridique (loi 90-37 du 08 0ctobre
1990) transfère aux Conseils ruraux des compétences budgétaires et verse, par une
nouvelle modification du Code de l’Administration communale (loi 90-35 du
08 octobre 1990), les communes à statut spécial dans le droit commun.

Découpage administratif, dissolution/révocation des assemblées régionales,

communales et rurales : quand le politique s’infiltre au local
L’une des manifestations les plus marquantes des rapports de force heurtés entre
administration centrale et administrations locales fut la dissolution en 2009 de
10 collectivités locales 4. Cette dissolution a pris ses racines en 2002 lorsque tous

4 Thiès, Mbour, Kédougou, Ndiayène Sirakh, Kayar, Golf Sud, Hlm, Sangalkam, Sindia, Mali-
counda. Déjà en 2009, les Conseils locaux de Diourbel, Dakar, Bambey étaient dissous.
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818 Revue Internationale des Sciences Administratives 78 (4)

les Conseils locaux ont été évincés par des délégations spéciales, suite à un amen-
dement d’un député libéral du Parti démocratique sénégalais (PDS) qui voulait
s’opposer au prolongement du mandat des élus locaux, majoritairement socialis-
tes, arrivé à expiration en novembre 2001. Par la loi 2001-11 du 18 décembre
2001, le Conseil constitutionnel institua, à titre transitoire, des délégations spécia-
les pour gérer ces collectivités jusqu’aux élections locales de Mai 2002. L’adoption
de cet amendement avait provoqué une vague de contestation chez les élus con-
cernés. Certains l’avaient qualifié de « coup d’État constitutionnel » et « d’atteinte
à la démocratie ». Douze députés de l’opposition avaient déposé un recours en
annulation devant le Conseil constitutionnel. Accusé par l’opposition d’avoir piloté
toute l’affaire, le président Wade avait souligné que l’Assemblée nationale était
souveraine et libre d’apporter des amendements aux textes qui lui étaient soumis.
Les implications récentes de l’État dans la révocation des organes de décentrali-
sation ont suscité de nombreuses autres interrogations quant à la légitimité et
l’opportunité de cette décision. Ces dissolutions qui auraient tendance pour beau-
coup, à remettre en cause le principe constitutionnel de la libre administration des
collectivités locales a créé un climat de suspicion et de tensions entre les différents
protagonistes. Ces collectivités dissoutes étaient présentées comme de grandes
forteresses de récalcitrants libéraux (au pouvoir central) mais aussi comme de forts
bastions de l’opposition. Du côté des pouvoirs publics, l’idée que la loi confère au
président de la République le pouvoir discrétionnaire de dissolution et de révoca-
tion de Conseils locaux, faisait consensus. En revanche, l’hypothèse partagée par
les formations de l’opposition était que l’État s’arroge toujours seul le droit de met-
tre en congé, à son bon vouloir, la vie de certaines collectivités décentralisées ou de
décider, selon ses intérêts du moment, de leur survie politique.
Quel que soit le crédit que l’on pourrait accorder ou non à ces révocations, ces
différentes lignes de fracture laissent entrevoir que la politique de décentralisa-
tion, loin de s’implanter en terrain totalement vierge, accentue les objets de ten-
sion autour de la gestion et du contrôle des institutions locales et de leurs
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ressources, multiplie les lieux de compétition (municipalités, communautés rurales
et régions) et les acteurs en confrontation (élus, État, partis politiques, popula-
tions, entreprises, notabilités locales). L’attitude ambivalente de l’État qui conti-
nuait à déresponsabiliser les gouvernements locaux des missions qui leur étaient
assignées pousse à s’interroger sur ses motivations réelles et surtout à questionner
le pari largement promu, dans les discours officiels, de l’autonomie locale. L’expé-
rience semble révéler que l’armature juridique et législative qui régit le champ
politique local est souvent tripatouillée au gré d’intérêts particuliers. Trois raisons
peuvent au plus, selon les textes de lois sur la décentralisation, entraîner la disso-
lution d’une collectivité locale par décret. Il s’agit d’une part, d’une situation de
cumul de déséquilibres financiers non résorbés au terme d’exercices budgétaires
successifs. Il s’agit d’autre part, d’une situation de circonstances exceptionnelles
dues à un contexte de guerre ou de calamités graves. Il s’agit enfin, de l’impossibi-
lité de fonctionnement d’un Conseil mais sa dissolution ne peut être prononcée
par voie de mesure générale 5.

5 Pour éviter la dissolution de l’ensemble des exécutifs locaux, la loi prévoit l’application des dis-
positions punitives des articles 59, 61 et 141 du CCL sur des élus indélicats, pris en flagrant
délit de commission de fautes lourdes (vols, crimes, etc.).
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Touré Autonomie et démocratie locale au Sénégal 819

Cette hypothèse de politisation du mouvement sénégalais de décentralisation

semble être renforcée par les récents découpages administratifs. Aujourd’hui, le
nombre de collectivités nouvellement créées a considérablement augmenté.
L’érection inédite de nombreuses localités rurales en « villes » laisse en suspens
plusieurs interrogations. Selon l’article 79 du CCL : « Ne peuvent être constituées
en communes que les localités ayant un développement suffisant pour pouvoir
disposer des ressources propres nécessaires à l’équilibre de leur budget. Aucune
commune ne peut être instituée qui ne comprenne une population d’au moins
mille [1000] habitants ». Comment alors mesurer avec précision le niveau de
développement d’un territoire en vue de l’ériger en ville ? La loi 90-34 d’octobre
1990 imposait, dans le sillage du Code de l’Administration communale désor-
mais abrogé, l’obligation de recours à une commission d’enquêtes préalables
pour tout projet de communalisation. Tout se semble se dérouler comme si la
logique clientéliste et discrétionnaire de l’État, très sensible à ses intérêts politi-
ques et au lobbying des conglomérats maraboutiques, apparait plus prégnante
dans le processus de création de nouvelles villes. Les propos du ministre de la
décentralisation à propos de la volonté du gouvernement de procéder à une
nouvelle réforme administrative pour la consécration en commune de Sendou,
localité incluse dans la commune de Bargny tombée lors des dernières élections
locales dans l’escarcelle du Parti socialiste (PS), loin de laisser circonspects, témoi-
gnent des multiples stratégies des acteurs dans la conquête du champ politique
local : « Exprimant leur souhait, les habitants de Sendou ont dit qu’ils veulent
une commune, comme cela s’est fait ailleurs. Et je leur ai promis que leur requête
sera examinée. Et aujourd’hui, nous allons faire de Sendou une commune »
(extrait de conférence de presse) 6.

Pouvoir central et pouvoir local : l’Affaire des délibérations de la ville

de Dakar ou la démocratie de délégation « capturée » ?
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L’Affaire des délibérations de la commune de Dakar constitue un exemple stimu-
lant des multiples processus politiques à l’œuvre dans les sociétés localisées. Elle
permet de saisir comment les acteurs construisent, à travers les usages sociaux
des territoires, des espaces d’expression, de reconnaissance et de légitimation en
usant de leur capacité cognitive. Sans reprendre les nombreuses polémiques qui
ont animé le sujet, une rapide mise en perspective historique de cette pomme de
discorde entre l’État sénégalais et la ville de Dakar s’avère nécessaire et permet-
trait peut-être d’en mieux comprendre les contours. Désireuse de doter Dakar de
projets porteurs au bénéfice des citoyens de la ville, la commune a décidé, dans
le cadre d’une politique de recasement des marchands ambulants, d’acquérir par
rachat un patrimoine foncier propre. Dans ce sillage, le Conseil municipal de
Dakar a, en septembre 2010, délibéré sur trois questions relatives à l’acquisition
de terrains d’une valeur de 15 milliards 353 millions 183 700 francs Cfa, la prise
de participation de la commune au capital de sociétés et une autorisation spéciale

6 Les projets de découpage administratif de l’État débouchent sur de vives manifestions de pro-
testation souvent réprimées de manière violente. En mai dernier, dans la communauté rurale
de Sangalkam, portée sur délégation spéciale par l’État, sans concertation avec les habitants
de la localité, un jeune a été froidement abattu par un commandant de la gendarmerie.
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820 Revue Internationale des Sciences Administratives 78 (4)

de recettes et dépenses. Cette décision d’acheter 5 terrains a toutefois pris une

autre tournure administrative puisque lors d’un Conseil des ministres, le président
Wade a demandé au Ministre de la Décentralisation d’ouvrir une information judi-
ciaire contre la collectivité locale de Dakar pour faire toute la lumière sur les condi-
tions d’acquisition de ce patrimoine. À New York où il a fait une sortie sur le
conflit opposant l’État à la mairie, le président Wade a avoué : « J’ai l’obligation
de veiller sur la bonne gestion des ressources publiques et dans cette affaire, il y a
eu tentative de détournement de deniers publics. J’ai dit non ; parce que toutes
les délibérations de la mairie sont soumises à l’appréciation du préfet. Au-dessus
du préfet, il y a le ministre et après je suis là au-delà du ministre ». Le ministre de
la Décentralisation est monté au créneau pour affirmer que les procédures
employées par la commune pour acquérir des terrains ne sont pas conformes aux
lois et incriminer le maire de la ville de tentative de détournement. Répondant aux
diverses accusations, ce dernier a réfuté toute idée de malversations : « Nous
attendons de pied ferme les éléments de Division des investigations criminelles et
ceux du procureur de la République. Qu’ils viennent enquêter et ils verront que ce
que nous avons dit, c’est la vérité. Les délibérations dont parlent le président de la
République et le ministre de la Décentralisation et des Collectivités locales, qui
sont au nombre de 8, ont été adoptées à l’unanimité à l’exception de 3 et il y a eu
pour chacune d’elles une abstention » (extrait de conférence de presse). Dans le
tournant de ce dossier, l’État du Sénégal est finalement revenu à de meilleurs sen-
timents en décidant de l’annulation de l’information judiciaire.
Ce constat illustre bien la situation de difficile cohabitation entre le pouvoir
central libéral et le pouvoir local socio-démocrate. Plusieurs facteurs expliquent
ces multiples remous entre ces différents acteurs mais trois nous semblent impor-
tants à relever pour leur dimension déterminante. Le premier élément est d’ordre
financier. Il porte sur le coût d’achat des terrains et des risques de détournement
d’objectifs avancés. Le deuxième facteur a trait aux éventuels bénéficiaires du
projet de recasement, les marchands ambulants. Composés essentiellement de
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jeunes, ils sont vus de part et d’autre comme un potentiel électorat non négligea-
ble pour les prochaines échéances politiques. L’accès à la propriété et à de
meilleures conditions de travail dans un contexte de précarité de l’emploi, leur
offrirait un cadre d’autopromotion et de valorisation de leurs activités sociopro-
fessionnelles. Le troisième facteur est relatif au lieu d’implantation du projet,
Dakar, capitale économique et administrative, qui pourrait, avec les éventuelles
opportunités économiques, redynamiser son économie et devenir ainsi plus
qu’un enjeu capital pour les élus de la ville. Le contrôle de légalité du représen-
tant de l’État place le gouvernement en situation de force et lui permet de condi-
tionner l’octroi de terrains à l’annulation des délibérations de la mairie. En réalité,
les différents actes posés par l’État à l’endroit des institutions publiques locales
de façon générale, loin de renforcer leur capacité en matière de mobilisation de
ressources financières et de pilotage de projets d’intérêt local, ne sont pas gra-
tuits. Ils laissent perplexes les idéologues de la décentralisation et semblent pré-
sager que nous sommes encore loin de la profession de foi du chef de l’État qui
disait, en propos liminaires, à l’édile de Dakar « je vous laisserai travailler ». Cette
stratégie d’obstruction et de blocage de l’agenda municipal par le pouvoir cen-
tral pour empêcher, selon certains, aux élus locaux de dérouler leurs program-
mes, se comprend naturellement, aux yeux de nombreux observateurs politiques,
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Touré Autonomie et démocratie locale au Sénégal 821

si l’on sait que se profile déjà à l’horizon les élections présidentielles de 2012. Elle
constitue à beaucoup, dans ce Sénégal des joutes politiques et pré-électorales,
une circonstance atténuante pour faire jeter l’opprobre et l’anathème sur les
mandataires des partis de l’opposition.
Quels que puissent être, somme toute, les desseins véritables de l’administra-
tion centrale, le contrôle des actes des collectivités locales n’est pas un péril en
soi. S’il est vérifié que la décentralisation n’est pas synonyme d’indépendance
totale ou d’autonomie locale exclusive, le contrôle de l’autorité centrale ou de
ses représentants sur les organes décentralisés et leurs actes, peut participer à
l’instauration d’une bonne gouverne. Toutefois, un tel contrôle de l’État doit
s’appuyer sur le dispositif normatif régissant le fonctionnement des collectivités
locales puisque dans la perspective des lois de décentralisation de 1996, le légis-
lateur sénégalais considérant que les collectivités décentralisées ont maintenant
atteint un certain degré de maturité a introduit une innovation importante, en
instaurant un nouveau régime de contrôle des actes locaux qui allait de facto
supprimer la notion de tutelle dans le régime des collectivités locales. Au contrôle
d’approbation préalable qui était par nature centralisée, il a substitué un contrôle
de légalité a postériori, plus souple et plus rapproché. Dans ce sillage, toutes les
collectivités locales sont soumises depuis à un mode de contrôle unique (Fall,
2004) dans lequel le contrôle a postériori devient désormais la règle et le contrôle
a priori l’exception. Le contrôle de légalité des actes locaux procède d’un souci de
veiller à ce que les décisions des Conseils territoriaux soient prises en conformité
à la règle de droit et compatibles avec l’intérêt général. Les dispositions juridiques
et législatives ont sans équivoque attribué de nouvelles marges de manœuvre
aux collectivités locales sénégalaises. Celles-ci constituent des cadres légalement
reconnus de prise de décision et de gestion de projets de développement. Dans
le respect des lois et règlements, les collectivités locales sont seules responsables
de l’opportunité de leurs ordonnances et ne soumettent à l’approbation préala-
ble du représentant de l’État que les délibérations relatives aux budgets primitifs
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et supplémentaires, aux emprunts et garanties d’emprunts, aux plans régionaux,
communaux et ruraux de développement et les plans régionaux d’aménagement
du territoire, aux conventions financières de coopération internationale compor-
tant des engagements d’un montant global égal ou supérieur à 100 millions de
francs, aux affaires domaniales et d’urbanisme, aux garanties et prises de partici-
pation dans des sociétés privées exerçant des activités d’intérêt général à partici-
pation publique, aux marchés d’un montant total situé entre 15 et 100 millions,
suivant les collectivités décentralisées.

Conclusion
Cette contribution fournit quelques pistes de lecture des dynamiques de pouvoir
et de leurs effets multifactoriels sur le champ politico-administratif sénégalais. La
littérature politico-socio-anthropologique analysée plus haut semble faire ressortir
dans de nombreux cas un hiatus assez étendu entre les discours sur l’autonomie et
le fonctionnement réel, malgré l’élargissement remarqué des compétences trans-
férées (Ghana, Maroc, Afrique du Sud) ou la suppression du contrôle a priori au
profit du contrôle a posteriori (Sénégal, Mali, …). Au Sénégal, loin d’être en décon-
nexion avec la politique et ses tares congénitales (clientélisme partisan, trafics
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822 Revue Internationale des Sciences Administratives 78 (4)

d’influence, luttes de positionnement, transhumance, entrisme, etc.), les politiques

de décentralisation inaugurées sous les gouvernements successifs sont mises à
rude épreuve par la logique inhibitrice de l’État en dépit de la riche expérience pré-
coloniale accumulée. La faible capacité administrative des institutions locales, leurs
rapports conflictuels avec l’État et les péripéties simultanées traversées illustrent
que l’emprise de l’État sur la gestion publique territoriale ne s’est point relâchée au
profit d’un véritable statut d’autonomie de la périphérie. Dans de nombreuses col-
lectivités locales, le pouvoir d’État influe sur les délibérations des Conseils locaux et
exerce certaines compétences mêmes transférées. La question foncière en offre un
échantillon. Elle constitue un nœud révélateur des multiples dynamiques sociopoli-
tiques à l’œuvre dans les sociétés rurales sénégalaises. En théorie, c’est la loi 64-46
du 17 juin 1964 qui régit le domaine national. Elle se proposait d’amender le sys-
tème foncier colonial et le droit foncier coutumier. Peuvent disposer de la terre,
selon cette loi, ceux qui habitent les communautés rurales et qui ont la capacité de
la mettre en valeur. Cette souplesse nouvelle introduite a considérablement réduit
les pouvoirs des maitres traditionnels de la terre et reconfiguré l’organisation
socio-politico-économique des collectivités rurales qui accueillent du fait de leurs
importantes ressources foncières et hydrauliques de plus en plus d’entrepreneurs
économiques agricoles nationaux (autorités publiques, marabouts) et étrangers
(multinationales, capitaux privés 7). Les chefferies traditionnelles sont pour autant
loin de s’effacer de l’échiquier politico-économique local. Par leur légitimité coutu-
mière, elles gardent des pouvoirs résiduels et exercent des pressions sur les Con-
seils ruraux en matière de gestion foncière. Les chefs de villages sont membres de
droit de la commission domaniale et cohabitent avec les mandataires dans la ges-
tion du domaine national. L’État, à travers le contrôle de ses représentants, se
soustrait des affaires locales pour les traiter parfois directement. D’après les don-
nées de l’enquête, celui-ci auto-exerce un droit de regard sur les ressources écono-
miques locales et infléchit, dans de nombreux cas, les décisions des
gouvernements locaux dans des voies favorables avec ses objectifs (notamment,
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en matière d’éducation, de planification, de gestion foncière).
Cette situation de pluralité de normes (Le Meur et al. in Blundo et Mongbo,
1998) formelles et informelles affecte considérablement l’autonomie locale et
empêche à la politique de décentralisation de pleinement s’épanouir. Une autre
illustration saisissante des multiples tergiversations de l’État a trait aux transferts
de ressources financières dévolues aux collectivités territoriales. Au Sénégal
comme presque partout en Afrique, les collectivités décentralisées tirent principa-
lement leurs ressources à partir des recettes fiscales, des ristournes accordées par

7 En particulier pour la production de biocarburants (canne à sucre, éthanol,…). Dans la commu-

nauté rurale de Fanaye, située dans le département de Podor (région de Saint-Louis), le Conseil
rural avait, dans sa délibération du 15 juin 2011, autorisé l’affectation de 20 000 ha de terres à
une société dénommée Senéthanol pour la production d’éthanol, la culture et la transformation
de jatropha. Selon ses promoteurs, le projet devait apporter à cette collectivité de nombreuses
opportunités de développement. Non contentes de cette décision de confiscation et d’expro-
priation de leurs terres et soupçonnant les autorités centrales étatiques de complicité dans cette
affaire, les populations locales ont déclenché en octobre dernier une violente émeute populaire
au cours de laquelle les locaux de l’institution locale et des conseillers ruraux ont été pris à par-
tie. Des sources policières font état de deux morts et d’une vingtaine de blessés.
 [Link] Page 823 Mardi, 20. novembre 2012 9:16 09

Touré Autonomie et démocratie locale au Sénégal 823

l’État, des fonds d’équipement et de dotation. Dans la majorité des cas, pour cou-
vrir leurs besoins de financement, l’État sénégalais a mis en œuvre de multiples
projets et programmes d’envergure nationale (Programme de Renforcement et
d’Équipement des Collectivités Locales, Programme National de Bonne Gouver-
nance) pour renforcer les moyens des Conseils territoriaux et réduire la pauvreté,
avec souvent comme cadre de référence le Document Stratégique de Réduction
de la Pauvreté (DSRP). Selon le Rapport fait au nom de la Commission des lois, de
la décentralisation, du travail et des droits de l’homme sur le Projet de budget
2009 du Ministère de la décentralisation et des collectivités locales, les engage-
ments financiers globaux mobilisés par l’État au profit des collectivités locales
sénégalaises se chiffraient en 2008 à [Link] Fcfa dont [Link]
pour le Fonds de dotation de la décentralisation, [Link] pour le Fonds
d’Équipement des collectivités locales, [Link] pour le Budget Consolidé
d’Investissement (éducation et santé) et [Link] pour les Ristournes accor-
dées aux communes. Selon les mêmes sources, les communautés rurales ont
connu 50 % d’augmentation au titre du fonds de dotation de la décentralisation
par rapport à 2007. Ces fonds s’établissaient à 667.103.990 Fcfa pour les
régions, 869.833.950 pour les communes et [Link] pour les commu-
nautés rurales.
Mais aussi importantes que soient les dotations allouées, l’évaluation montre
que les progrès réalisés sur le plan du transfert des moyens ont été dans l’ensem-
ble dérisoires. Une analyse réaliste de la situation des finances locales donne en
effet à penser que les budgets des collectivités territoriales sénégalaises sont
d’une affligeante pauvreté. Des sources de la Direction des collectivités locales
révélaient que 97 % des communautés rurales et 26 % des communes avaient
des budgets annuels inférieurs à 20 millions de francs Cfa et ces dernières consa-
craient en moyenne 70 % de leurs ressources ordinaires à leurs charges de per-
sonnel. En étudiant en détail les situations spécifiques de nombreux pays
africains, l’examen fait parallèlement ressortir les mêmes tendances et de gran-
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des disparités dans les finances locales. Citant la Banque mondiale, Demante et
Tyminski (2008 : 27) expliquent que le volume total des ressources annuelles des
collectivités africaines s’élevait en 2005 environ à 8,5 milliards d’€, dont 7 mil-
liards pour l’Afrique du Sud (82 %), 1 milliard pour le Maroc et la Tunisie (12 %),
500 millions pour les pays d’Afrique Subsaharienne (6 %). Encore que la capacité
des collectivités locales de mobiliser des ressources propres est souvent très
limitée : « par exemple, environ 50 % au Kenya, encore moins en Nigeria, un taux
de 20 % pour le recouvrement des taxes foncières en Tunisie (recouvrement par les
collectivités locales) ; 45 ou 50 % en moyenne en Côte d’Ivoire ou au Niger (recou-
vrement par l’Etat) », indiquent Ben Letaief et ses collaborateurs (2008 : 39).
Ces écueils posés ne doivent toutefois pas minimiser les multiples efforts
internes des États pour la démocratisation et la construction du développement
au niveau local. Il y a peu de doute sur l’idée que les gouvernances décentralisées
inaugurées ont constitué des pas importants à l’émergence d’espaces publics en
Afrique. Certains acquis en matière de démocratie participative sont indéniables
(Ibrahim, 1995 : 137).
Malgré tout, devant la fragmentation permanente de l’action publique locale et
le déficit persistant de démocratie administrative qui fragilisent le fonctionnement
des pouvoirs locaux, l’édification d’une démocratie de délégation renouvelée
 [Link] Page 824 Mardi, 20. novembre 2012 9:16 09

824 Revue Internationale des Sciences Administratives 78 (4)

s’impose. Pour que naisse une décentralisation et une gouvernance locale qui
puissent assurer les fonctions qui doivent être les siennes au sein des villes et des
campagnes, il urge dores et déjà de surmonter les nombreuses contradictions
que l’État continue toujours de camoufler. La décentralisation n’est pas liée à la
seule dimension juridique et ne se nourrit pas non plus du pouvoir jacobin et de
la lourde tutelle de l’État qui intervient selon ses bons vouloirs pour dissoudre des
assemblées locales. Plus important encore, l’exercice de la décentralisation en
Afrique doit se fonder sur une plus grande promotion par l’Etat des libertés loca-
les et sur le droit des gouvernements locaux à la formation afin que puisse être
ancré en eux un climat démocratique favorable à la concertation et au règlement
pacifique des conflits. Concrètement, il s’agit surtout ici, d’une mise à niveau des
administrations locales qui doivent plus que jamais s’acclimater à l’école de la
décentralisation. A travers la confection de guides en langues nationales et de
restitutions périodiques, l’accent doit être mis sur la démocratie participative, la
gestion foncière. Ces réponses s’imposent dans un contexte où le retour à la
terre et la réintégration dans le monde rural sont posés en grande pompe dans
de nombreux pays, notamment au Sénégal avec la Grande Offensive Agricole
pour la Nourriture et l’Abondance (GOANA).

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Note biographique
Ibrahima Touré est socio-anthropologue. Il est titulaire d’une thèse unique de docto-
rat sur les politiques publiques de l’université Gaston Berger de Saint-Louis du Séné-
gal. Chercheur associé au Centre Interdisciplinaire d’Etudes et de Recherche de la
Vallée (CIERVAL), il est chargé de cours au département de sociologie de l’université
Amadou Hampâté Bâ de Dakar. Ses thèmes de recherche portent sur la décentralisa-
tion, la gouvernance électronique et la santé publique.
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