Fiscalité

de
l’environnement
Rapports
Dominique Bureau
Olivier Godard
Jean-Charles Hourcade
Claude Henry
Alain Lipietz
Commentaires
Jean-Philippe Cotis
Michel Mougeot

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 1
 © La Documentation française. Paris, 1998 - ISBN : 2-11-004089-0
« En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992, toute
reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans l’autorisation
expresse de l’éditeur.
Il est rappelé à cet égard que l’usage abusif de la photocopie met en danger l’équilibre économique
des circuits du livre. »

2 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

 La création du Conseil d’Analyse Économique « répond à la nécessité
pour un gouvernement trop souvent confronté à l’urgence, de pouvoir se
référer à une structure de réflexion qui lui permette d’éclairer ses choix
dans le domaine économique. J’ai souhaité aussi créer un lien entre deux
mondes qui trop souvent s’ignorent, celui de la décision économique publi-
que et celui de la réflexion économique, universitaire ou non.
J’ai pris soin de composer ce Conseil de façon à tenir compte de toutes
les sensibilités. Le Conseil d’Analyse Économique est pluraliste. C’est là
un de ses atouts principaux, auquel je suis très attaché. Il doit être un lieu
de confrontations sans a priori et les personnes qui le composent doivent
pouvoir s’exprimer en toute indépendance. Cette indépendance — je le
sais — vous y tenez, mais surtout je la souhaite moi-même.
Ces délibérations n’aboutiront pas toujours à des conclusions parta-
gées par tous les membres ; l’essentiel à mes yeux est que tous les avis
puissent s’exprimer, sans qu’il y ait nécessairement consensus.
...
La mission de ce Conseil est essentielle : il s’agit, par vos débats, d’ana-
lyser les problèmes économiques du pays et d’exposer les différentes op-
tions envisageables. »

Lionel Jospin, Premier Ministre

Discours d’ouverture de la séance d’installation du
Conseil d’Analyse Économique, le 24 juillet 1997.
Salle du Conseil, Hôtel de Matignon.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 3
4 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE
 Sommaire

Introduction ............................................................................................... 7

Économie politique des écotaxes .............................................................. 9

Alain Lipietz

Les dividendes économiques d’une réforme fiscale

écologique ................................................................................................ 41
Dominique Bureau et Jean-Charles Hourcade

Les instruments des politiques internationales de l’environnement :

la prévention du risque climatique et les mécanismes
de permis négociables ............................................................................. 83
Olivier Godard et Claude Henry

Commentaires
Michel Mougeot .....................................................................................175

Jean-Philippe Cotis ...............................................................................183

Complément
Deux précédents significatifs ................................................................ 187
Claude Henry

Résumé .................................................................................................. 191

Summary ............................................................................................... 195

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 5
6 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE
 Introduction

Faire émerger un modèle de développement plus économe en ressour-

ces naturelles et plus riche en emploi est un objectif majeur de la prochaine
décennie. Dans quelle mesure la fiscalité de l’environnement peut-elle y
contribuer ? Instruments intermédiaires entre la réglementation et le mar-
ché, les « écotaxes » correspondent assez bien à la tradition française. Elles
demeurent toutefois encore peu utilisées dans notre pays, alors que de nom-
breux pays d’Europe du Nord ont mis en œuvre une réforme fiscale
« écologique ».
Les effets incitatifs des écotaxes sont-ils démontrés ? Quel est leur im-
pact redistributif ? Dans quels cas doit-on compenser la perte du droit à la
pollution gratuite ? Quelle importance accorder au « second dividende »,
c’est à dire à la possibilité d’affecter le revenu de ces taxes à la baisse
d’autres prélèvements ? Comment la fiscalité de l’environnement s’intè-
gre-t-elle dans les objectifs définis à Kyoto ? Telles sont quelques unes des
questions traitées dans les trois rapports qui constituent ce volume.
Les deux premiers rapports d’Alain Lipietz d’une part, et de
Dominique Bureau et Jean Charles Hourcade d’autre part, portent princi-
palement sur les écotaxes dont l’objectif principal est de dissuader les dégra-
dations de l’environnement. Comme dans d’autres domaines de l’action
publique, l’intervention des pouvoirs publics, sous forme de réglemen-
tation ou de taxation, trouve sa justification dans le caractère de bien
collectif de l’environnement. Lorsque les écotaxes sont conçues pour orienter
les comportements, elles ont parfois un effet très important sur la réduc-
tion de la pollution, comme l’illustrent les réformes fiscales environ-
nementales conduites aux Pays-Bas, en Suède et au Danemark. La condi-
tion première pour assurer l’acceptabilité des écotaxes est de disposer
d’études rigoureuses évaluant les coûts des dommages environnementaux
qui sont reflétés dans les taxes.
Tout droit d’usage de l’environnement, quelle que soit sa forme
(réglementation, écotaxe ou quotas) exerce des effets redistributifs. Ceux-
ci sont discutés en particulier par Alain Lipietz qui réfute notamment l’idée
que la réglementation serait plus neutre que la fiscalité.
Si le « premier dividende » de la fiscalité environnementale est l’amé-
lioration du bien être collectif résultant de la préservation de l’environ-

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 7
 nement, le revenu qui en résulte constitue un « second dividende » qui peut
être affecté à la compensation partielle de la perte du droit à polluer ou à
d’autres objectifs de politique économique (par exemple l’allégement du
coût du travail). Dominique Bureau et Jean-Charles Hourcade analysent
l’importance de ce second dividende et notent que l’objectif même de la
fiscalité écologique (changer les comportements) conduit par nature à en
limiter l’importance quantitative. Alain Lipietz souligne par ailleurs que,
lorsque le revenu des écotaxes sert en partie à compenser les secteurs con-
cernés, il convient de faire en sorte que cette compensation ne conduise pas
à perpétuer un modèle de production ou de consommation défavorable à
l’environnement.
Mettant en perspective les négociations internationales concernant la
lutte contre l’effet de serre, Olivier Godard et Claude Henry notent qu’en
l’absence d’autorité mondiale, un recours généralisé à des instruments fis-
caux était impossible. La seule option réaliste était donc la mise en œuvre
de permis négociables pour les émissions. Le marché des permis d’émis-
sion qui existe aux États-Unis pour le dioxyde de soufre montre que ce type
d’instrument peut être efficace. Toutefois, cette référence n’est pas directe-
ment transposable, car des circonstances particulièrement favorables
(un nombre limité d’entreprises aisément identifiables) contribuent à ex-
pliquer son succès. La maîtrise des émissions de gaz à effet de serre pose
des problèmes beaucoup plus délicats, notamment parce que tous les
acteurs économiques en émettent. Ceci conduit à envisager un mécanisme
hybride, qui réglerait les relations entre États au moyen de permis négo-
ciables, et laisserait à chaque État (ou groupe d’États) la faculté d’exécuter
ses engagements au moyen d’instruments adaptés à sa situation, comme la
fiscalité de l’environnement.
Ces trois rapports ont été discutés à la séance du 30 avril du Conseil
d’Analyse Économique, puis le 14 mai en présence du Premier Ministre.
Ils sont commentés par Jean-Philippe Cotis et Michel Mougeot.

Pierre-Alain Muet
Conseiller auprès du Premier Ministre
Professeur à l’École polytechnique

8 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

 Économie politique des écotaxes(*)
Alain Lipietz
Directeur de Recherche au CNRS et CEPREMAP

La prise de conscience des coûts sanitaires, urbanistiques, paysagers et

même climatiques des atteintes à l’environnement se fait de plus en plus
nette. Et cela, aussi bien à l’échelle locale (en témoigne la couverture crois-
sante de la presse) qu’à l’échelle globale (en témoignent les cycles de con-
férences diplomatiques ouverts à Montréal et à Rio). Trois instruments sont
à la disposition des pouvoirs publics : la réglementation, les « écotaxes »,
sur lesquelles est centrée cette contribution, et enfin les permis négocia-
bles. Chacun d’entre eux a sans doute une pertinence plus propre à tel ou tel
type de problème écologique. Mais, par-delà des opportunités pratiques, le
choix des instruments est également déterminé par les traditions nationales
de politiques publiques, et surtout par la conjoncture sociale, sur laquelle
ces instruments peuvent avoir des effets secondaires. Il y a donc matière à
une économie politique, et même à une pédagogie politique propre à cha-
que instrument. Le présent rapport est centré sur l’économie politique des
écotaxes et sur les résistances qu’elles pourraient susciter.
La réglementation, en matière de santé publique, d’urbanisme, de pré-
vention des catastrophes, etc., est une tradition française bien établie. Les
permis négociables au contraire ne sont guère familiers, quoiqu’il en existe

(*) L’auteur remercie les nombreux participants au Groupe de Travail « Fiscalité de l’Envi-
ronnement » du CAE, les rapporteurs du CAE, Jean-Philippe Cotis et Michel Mougeot, et,
pour leur aide et commentaires sur une version préliminaire Michel Cohen de Lara,
Olivier Godard et Philippe Quirion.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 9
 des ébauches : permis de pêche, pas de porte, etc. Les écotaxes occupent
une position intermédiaire : assez bien intégrées, fût-ce sous d’autres noms,
à la tradition intellectuelle des « ingénieurs économistes » de l’administra-
tion française (depuis Dupuit), elles sont moyennement utilisées, et tou-
jours sous des formes hybrides : péages, TIPP, redevances, taxes sur les
tabacs, etc. Pourtant, leur statut équidistant du règlement et du marché semble
assez bien convenir au « modèle européen ».
D’où vient alors que les propositions d’écotaxes, qui fleurissent actuel-
lement, se heurtent à une levée de boucliers ? Sans doute ces critiques relè-
vent-elles largement de la classique résistance des « intérêts acquis ».
Comme ces intérêts sont de plus en plus délégitimés par la prise de cons-
cience environnementale, la résistance se réclame alors des effets pervers
supposés des écotaxes, au bénéfice d’instruments alternatifs... qui seraient
tout aussi décriés si la puissance publique faisait mine d’y avoir recours. Il
faut pourtant entendre ces critiques, ne serait-ce que parce qu’elles poin-
tent souvent de vraies incertitudes sur la doctrine des écotaxes, et aussi
l’existence d’effets redistributifs, sinon « pervers », du moins à prendre en
compte.
Après avoir, dans une première partie, replacé les écotaxes dans le ca-
dre plus général des interventions publiques en défense de l’environne-
ment, nous explorerons ces incertitudes et problèmes. Dans la deuxième
partie, nous tâcherons d’abord de clarifier les justifications des écotaxes :
s’agit-il plutôt d’amendes destinées à dissuader les pratiques nocives, ou
plutôt de redevances contribuant à la restauration ou à l’entretien de l’envi-
ronnement ? Dans la troisième partie, nous examinerons les critiques fré-
quemment entendues : « Cela sera plus dur à accepter pour les petits reve-
nus ; la réglementation, au moins, est socialement neutre ». Dans la qua-
trième partie, nous examinerons la synthèse tentante : affecter le revenu
des écotaxes à la compensation de leurs effets sociaux supposés pervers. Et
nous esquisserons pour finir une stratégie d’institution d’écotaxes.
Dans l’ensemble de cette contribution, nous évoquerons de multiples
exemples, mais nous nous attacherons plus particulièrement à l’exemple
de la fiscalité des carburants.

Les écotaxes : définition, substance et formes

Définitions
Les écotaxes sont des droits monétaires prélevés par l’État sur l’usage
de l’environnement.
Par État, nous entendons l’État central, le « supra-État » européen, une
collectivité locale, ou un quelconque corps collectif délégué (c’est le cas
pour les taxes parafiscales).

10 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

 L’usage signifie ici toute activité modifiant l’environnement (circuler
en automobile, couper des arbres, faire du bruit ). On appellera ici pollu-
tion toute action modifiant négativement l’environnement. Il va de soi que
le mot « négativement » est relatif à une échelle de valeurs qui est un fait
culturel évolutif. Le progrès des connaissances, les évolutions sociales, les
effets de saturation, voire la mode, peuvent renverser les jugements sur
telle ou telle modification de l’environnement. Défricher une forêt, rénover
un quartier, isoler les bâtiments à l’amiante, ouvrir à tous l’accès à la con-
duite automobile : autant d’innovations qui ont pu en leur temps passer
pour « progressistes », pour être ensuite rétrospectivement critiquées. Ces
problèmes complexes resteront en amont de notre réflexion ; on suppose
qu’au moment présent se forme un consensus majoritaire sur ce que serait
un « meilleur » environnement, et on se pose la question des meilleurs ins-
truments pour y parvenir, ou du moins éviter une dégradation.
L’environnement d’un agent signifie, au sens large, les conditions ma-
térielles d’activité de tous les agents présents ou à venir, pour autant qu’el-
les sont susceptibles d’être modifiées par la présence et l’activité de l’agent
considéré. L’accès à ces conditions, indépendamment de leur usage, et sans
« pollution », sera appelé jouissance de l’environnement. Quoique le nom
même « d’environnement » indique une interaction par proximité, nous
savons maintenant qu’existent des problèmes environnementaux « globaux »
(couche d’ozone, effet de serre), où les usages d’un continent retentissent
sur les conditions de vie de l’autre hémisphère.
En fait, toutes les activités humaines se conditionnent l’une l’autre, ne
serait-ce qu’à travers les transactions économiques de production, échange
et consommation (on parle d’ailleurs d’« environnement économique »).
En un sens restreint, « l’environnement » vise donc plutôt la portion de ces
conditions matérielles qui ne peut faire l’objet d’une transaction indivi-
duelle (bien collectif) ou qui peut être modifiée par une transaction entre
tiers (effets externes). Le stock d’un fabricant de disques ne fait pas partie
de l’environnement au sens restreint. L’espace sonore autour d’un dancing
en fait partie, et l’espace de danse et de consommation dans le dancing est
un cas intermédiaire.
On mesure ici la relativité des notions économiques au regard d’une
approche écologique. Si on définit un bien collectif comme une ressource
dont l’accès n’est pas diminué par l’usage des autres agents(1), il apparaît
vite que cette propriété dépend de la « capacité de charge » du bien(2), de la
population qui en a l’usage, et de l’intensité moyenne de cet usage. Au-delà

(1) Il s’agit plus particulièrement ici de la « non-rivalité », qui n’est que l’un des attributs
des biens collectifs, l’autre étant le libre accès ou « non-excludabilité ». Ce deuxième attri-
but dépend, on va le voir, des institutions juridiques. Voir Lévêque F. (1998) : Économie de
la réglementation, La Découverte, Paris.
(2) Pour les écologues, la capacité de charge d’un écosystème est la quantité maximale
d’individus d’une espèce pouvant s’y reproduire.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 11
 d’un certain seuil de saturation, un environnement, qui pouvait être consi-
déré comme « ouvert », « non-rival » et relever de la théorie des biens col-
lectifs, finit par apparaître « fermé », rationné, l’usage de chacun gênant la
jouissance des autres, et relever alors de la théorie des effets externes. C’est
typiquement le cas des effets d’encombrement urbain et de pollution de
l’air entraînés par la croissance de la circulation automobile. Dès lors appa-
raissent les coûts externes entraînés par un usage immodéré d’un bien en
fait plus rare qu’il n’y paraissait. Si la capacité de charge de ce bien collec-
tif qu’est l’environnement peut être restaurée ou élargie par une activité
productive, le rapport entre l’usager et les agents capables d’offrir ces con-
ditions environnementales restaurées semblent relever de l’échange éco-
nomique ordinaire : comme lorsqu’on achète un sapin dans une sapinière,
ou un logement. Mais parfois une telle « restauration » (épuration, recy-
clage, etc.) est impossible. Et la réalité est en général mixte. C’est pour
réguler l’usage des environnements « fermés » (ou en voie de l’être) que
l’on a recours aux écotaxes, mais la nature profonde des écotaxes n’est pas
aisée à comprendre.

Substance et forme
Une écotaxe exprime un rapport social de type juridique, prenant la forme
d’un transfert monétaire, entre des usagers et l’État, autorité collective. Il
porte sur leur « droit d’user et d’abuser ».
Il faut d’abord bien sûr qu’existe une autorité étatique, « monopole de
la violence légitime » selon Max Weber : c’est-à-dire avec la capacité de
se faire obéir, plus l’acceptation (la légitimité) d’interférences avec la « so-
ciété civile » au nom d’un « intérêt général ».
Il faut ensuite que l’usager (producteur ou consommateur final) ait une
disponibilité à payer, ce qui implique qu’il tire une quasi rente de l’usage
de l’environnement, que l’on appellera ici quasi rente de pollution. Cette
quasi rente est le montant maximum que l’agent (consommateur ou pro-
ducteur) serait prêt à payer pour continuer à abuser de l’environnement de
la même manière que lorsqu’il est gratuit(3).
Il faut enfin que l’État exerce effectivement son autorité sur l’environ-
nement, qui sinon n’est d’ailleurs pas forcément « libre et gratuit ». Pre-
mière remarque importante : il existe en effet quantité d’autres rapports
sociaux portant sur l’usage de l’environnement. Tout particulièrement :
• Des rapports marchands de production : les activités économiques font
partie de l’environnement, elles contribuent à le produire (les bâtiments),
ou à le polluer (les carburants), et ces productions font l’objet d’échanges
économiques ordinaires.

(3) Le concept de « quasi rente » a été introduit par Alfred Marshall, par analogie avec celui
de la rente foncière de localisation, c’est-à-dire le surprofit que réalise un fermier du fait de
l’accès à un environnement particulier.

12 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

 • Des rapports juridiques privés : la propriété foncière est aujourd’hui,
de très loin, le premier droit monnayable pesant sur l’usage de l’environne-
ment. Ce rapport social, comme tous les autres, s’adosse à l’autorité de
l’État, qui, en échange, peut moduler le « droit d’user et d’abuser » (règles
d’urbanisme etc.). Reste que ce droit monnayable est la forme spontanée
de régulation de l’accès à l’environnement alternative aux écotaxes : loyer,
prix du sol, en un mot « tribut foncier ». Dans un pays aux fortes traditions
de libéralisme économique, l’État ne peut d’ailleurs guère interférer avec
l’usage de l’environnement, sauf en en devenant propriétaire (parcs natu-
rels des États-Unis)(4). La théorie classique du tribut foncier peut être large-
ment mobilisée dans la théorie des écotaxes (tributs différentiels de locali-
sation, d’intensité, d’extensité, etc., voir l’encadré 1). Mais il faut se souve-
nir que la propriété foncière est en générale privée, et n’a pas la visée de
l’intérêt général. L’allocation de l’environnement à des propriétaires pri-
vés au nom de la « tragédie des biens communaux » n’est nullement une
garantie de sa préservation ou de son amélioration.
L’intérêt principal de la réflexion sur le tribut foncier est qu’on y per-
çoit bien que le prix, pour l’usager, d’appropriation d’un élément de l’envi-
ronnement ne se réduit pas au coût de reproduction de cet élément. Le loyer
immobilier n’est pas le prix de production du seul bâtiment, même l’achat
d’un sapin n’est pas seulement le prix de production du sapin. On le perçoit
parfaitement parce que le propriétaire du sol n’est pas en général le produc-
teur fermier. Il existe, dans le prix de l’immobilier, une partie purement
foncière, qui ne reflète que le droit juridique de propriété, même si le pro-
priétaire n’investit ni travail ni capital dans l’entretien ou la mise en valeur
de son terrain. Dans la perception de l’usager-consommateur, les deux élé-
ments se confondent pourtant en un seul prix. Mais il sait bien que le prix
du mètre carré ne reflète pas seulement la qualité du bâtiment, mais peut-
être surtout la qualité du site, c’est-à-dire de l’environnement, produit so-
cial dont ni le promoteur ni même le propriétaire ne sont responsables,
mais sur lequel la propriété foncière prélève son tribut. Cette qualité dé-
pend en partie de l’action des autorités locales, qui comprend elle-même
des activités productives physiques (voirie), mais aussi des règlements (d’ur-
banisme, etc.).
Ce qui nous amène à une seconde remarque : les écotaxes ne sont par
ailleurs que l’une des formes possibles des rapports instituant un droit
juridique de l’État sur l’environnement, et même l’une seulement de ses
formes monnayables.
• La forme la plus simple est l’interdiction de l’(ab)usage : interdiction
de circuler, de klaxonner, de bâtir, etc. Cette interdiction peut être sanc-
tionnée par une amende plus ou moins dissuasive.
(4) Il est donc particulièrement dangereux de laisser une juridiction appartenant à d’autres
traditions nationales arbitrer sur l’indemnité que les investisseurs seraient en droit d’atten-
dre d’une modification du droit de l’environnement, comme le proposait l’Accord multila-
téral sur l’investissement préparé par l’OCDE en 1997. Cela reviendrait à annuler d’emblée
toutes les écotaxes futures.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 13
 1. Le tribut foncier

La propriété foncière est un droit « d’user et abuser » de l’environ-

nement extrêmement fort. On caractérise même parfois « l’État de droit »
par l’interdiction faite au pouvoir politique d’interférer avec le droit de
propriété civile, dont l’archétype est la propriété foncière. C’est d’ailleurs
à propos de conflits sur le patrimoine ou sur les effets externes que sont
apparus les premiers « cas » célèbres qui ont permis la modération
ultérieure du droit de propriété par le pouvoir politique. Ni les édiles de
Cordoue ni l’empereur Charles Quint n’avaient pu empêcher le Chapi-
tre de la cathédrale-mosquée de « détruire ce qui était unique au monde
pour y construire ce qui pouvait se faire n’importe où » ; le roi de Prusse
Frédéric II n’avait pu empêcher la construction d’un moulin industriel
à proximité immédiate du château de Sans-Souci ; la première Répu-
blique Française ne put empêcher la destruction de l’abbaye de Cluny,
etc.
Le tribut foncier(*) est le droit monétaire payé à un propriétaire pour
l’usage de son sol, par un producteur (fermier, promoteur) ou un usager
final, soit à titre définitif (prix du sol), soit à titre continu (rente fon-
cière). Savoir si le prix du sol est l’actualisation d’une rente, ou la rente
l’amortissement du prix du sol, dépend essentiellement du processus
de production dont le sol est le lieu (agriculture ou construction), et de
l’importance de l’amortissement du capital investi sur le sol par rap-
port au simple coût d’accès à une portion d’environnement. Il arrive
même (par exemple : suite à la loi de 1948 qui a bloqué certains loyers)
que le tribut se décompose entre une rente et un prix (loyer + pas de
porte). On retrouve là une analogie avec la dualité « écotaxe-marché
des permis ». Cette analogie est très profonde : de même que la distri-
bution initiale des permis gratuits aux « premiers pollueurs » n’empê-
che pas l’apparition ultérieure d’un marché des quotas, de même
Karl Marx a pu dire : « La Révolution Française a donné la terre aux
paysans, mais la seconde génération a dû la racheter. »
Le tribut foncier est fortement différencié. Il dépend évidemment
de la localisation, et c’est même la forme la plus spectaculaire de valo-
risation monétaire de l’environnement. Il dépend ensuite de la quantité
d’espace occupé (rente extensive). Mais il dépend aussi de l’intensité
de l’usage du terrain, car le propriétaire anticipe la quasi rente que le
fermier ou le promoteur pourra tirer de l’usage de son terrain, et celle-
ci varie avec l’intensité de cet usage (en gros : la quantité de capital
investi au mètre carré).

(*) Voir Lipietz A. (1974) : Le tribut foncier urbain, Maspéro, Paris.

14 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

 • Une forme modérée de l’interdiction est la norme : droit d’user sans
abuser ! Ce qui signifie que l’État considère qu’un certain usage est soute-
nable, qu’une certaine modification de l’environnement est acceptable voire
souhaitable, etc.
• Les formes monétaires permettent encore plus souplement d’induire à
modérer l’usage :
- soit l’usage par chacun : la taxe ;
- soit l’usage total : les quotas ou permis, dont le volume total est fixé
par l’État, et qui sont mis aux enchères, ou alloués par une agence, et
monétairement transférables entre agents après la première allocation.
Comme nous l’avons dit, nous ne nous intéresserons ici qu’à la taxe.
Remarquons tout de même que, dans l’instrument « quota ou permis
transférable », tout tient à l’allocation initiale. Si les permis sont accordés
gratuitement en fonction des droits acquis, la quasi rente est octroyée au
pollueur initial. Si les permis sont mis aux enchères par l’État, il y a équiva-
lence avec une écotaxe, à l’actualisation près(5).
Vue sous cet angle, la taxe apparaît comme une « incitation » : une
« flexibilité » sur les normes, et celles-ci comme une flexibilité sur une
interdiction, et donc la taxe comme une forme modérée de l’amende qui
sanctionne une interdiction ou une norme. Cette dernière remarque est pra-
tiquement évidente dans le cas des parcmètres (flexibilité sur les interdic-
tions de stationnement), et elle est d’ailleurs réversible : bien des pollueurs
considèrent les amendes trop modérées comme une écotaxe inférieure à
la quasi rente qu’ils s’approprient en violant la réglementation.
Mais ce n’est pas le seul angle possible. On peut aussi considérer que la
taxe vise à « compenser » les dommages causés à l’environnement, c’est-
à-dire la diminution de jouissance causée à la collectivité des usagers pré-
sents (ou futurs) dans l’environnement. L’État serait alors en quelque sorte
le mandataire de la collectivité des autres usagers potentiels, et, en récla-
mant une taxe, exigerait le paiement du « coût social externe » prélevé par
l’agent pollueur. Dans ce cas, l’écotaxe serait l’équivalent social de ce que
sont les indemnités dans le droit civil.
Cette interprétation selon laquelle l’écotaxe est le prix d’un dommage
est renforcée dans le cas où l’environnement, ou quelque ressource natu-
relle, comporte une composante « produite » et reproductible, comme l’eau
potable à partir de l’eau des rivières plus ou moins polluées. On retrouve
alors l’ambiguïté de la rente immobilière. Car à la limite, taxe et quotas
apparaissent, à l’instar du loyer et du prix du logement, comme le prix
d’accès pour un agent à un élément de l’environnement produit.

(5) Dualement, si l’État limite administrativement la rente que peut prélever un propriétaire
foncier (loi de 1948), apparaît un « marché des pas de portes », qui reflète le reliquat de
rente que le locataire est prêt à payer pour un certain accès à l’environnement.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 15
 2. La polémique Coase versus Pigou

La théorie économique standard élargie à l’environnement se trouve

presque entièrement balisée par un chapitre célèbre de The Economics
of Welfare de Pigou (1920) et sa critique par Coase (1990) : « The
Problem of Social Cost », The Journal of Law and Economics, vol. III
n° 5, octobre.
Pigou part de la différence entre le coût privé payé par le pollueur et
le coût social subi par l’environnement. Il prend l’exemple des incen-
dies provoqués dans les champs par les escarbilles de locomotives, et
propose une taxe imposée aux compagnies de chemin de fer égale aux
risques de dommages infligés à l’agriculture. Il prend donc parti pour
le principe pollueurs-payeurs, avec l’ambiguïté relevée dans notre texte :
le montant de cette taxe est calculé par les dommages externes
(seconde interprétation), mais il discute surtout son effet « incitatif »
sur les compagnies du chemin de fer : modération du passage des trains,
dispositifs anti-escarbilles etc. Quoiqu’il ait ainsi fondé plutôt la théo-
rie de l’assurance risque aux tiers, on n’a retenu que cet aspect de l’ana-
lyse pigourienne et on lui a attribué la paternité des écotaxes incitati-
ves.
C’est exactement ce que lui reproche Coase, qui fait remarquer le
caractère « réciproque » des dommages : s’il fallait respecter le prin-
cipe pollueur-payeur, les trains seraient plus chers et plus rares, et le
surplus économique total plus bas. Mieux vaut sans doute renoncer à
cultiver aux abords des voies, tout en modérant le flux d’escarbilles.
Cet optimum économique est indépendant du système de délimitation
juridique des droits (« Théorème de Coase ») ; celui-ci, arbitraire, ne
fait que préciser qui devra « payer » le plus, des Chemins de Fer ou des
agriculteurs.
La faiblesse de ce premier argument de Coase saute aujourd’hui aux
yeux : outre que les externalités sont ici très délimitées (elles relèvent
du droit civil et de l’assurance), sa prise de partie pour le « principe
pollué (partiellement) payeur » trahit le biais productiviste des années
soixante. Au fond, il pense que le « progrès technique » est souhaitable
et que la dégradation de l’environnement qu’il entraîne est soutenable.
Un quart de siècle après, les externalités du « progrès » sont là et pa-
raissent « insoutenables », d’où la montée de la contestation écologiste
et le retour à Pigou.
Mais Coase, théoricien de « la nature de la firme » comme institu-
tion de coordination alternative au marché, poursuit en faisant remar-

16 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

 quer que l’optimum ne sera atteint par transactions privées que si les
négociations entre agriculteurs en place et éventuelles compagnies de
chemin de fer se font sans coût de transaction, ce qui est loin d’être le
cas. Si une même firme possédait les chemins de fer et les champs
alentours, elle réglerait le problème par un calcul d’optimisation in-
terne (cette intuition est confirmée par la politique de Vittel, qui achète
les exploitations agricoles polluant ses sources, ou prend en main leur
organisation technique dans le sens de l’agriculture biologique).
À l’échelle du rapport société-territoire, il revient à l’État de se com-
porter en « super firme, puisqu’il est capable d’influencer l’usage des
facteurs de production par décision administrative » (p. 84). Coase ouvre
ainsi la voie à l’économie politique pratique de l’environnement et à sa
panoplie : droits, normes, taxes, quotas, qui sont toujours, on l’a vu, des
formes de « délimitations juridiques des droits » d’user et d’abuser de
l’environnement.

Nous savons qu’il y a, dans les deux cas (propriété privée et droit de l’envi-
ronnement), une différence entre le droit juridique et le coût de reproduc-
tion économique. La rente sur une sapinière n’est pas le simple coût de
production des sapins, même si le sol était auparavant en déprise. Mais la
confusion est possible, et cette interprétation se combine avec la précé-
dente dans une vision simpliste du « principe pollueur payeur » : le pol-
lueur doit « payer » sa pollution.
Le « principe pollueur-payeur » est en effet souvent présenté comme
une « internalisation des coûts externes », rapprochant le « coût privé » du
« coût social » de l’usage de l’environnement. C’en est une, mais seule-
ment dans un sens à la fois juridique et incitatif : il y a internalisation en ce
sens que les instruments tels que taxes et quota sont un signal et une sanc-
tion adressés à l’usager de ce que le coût social de son action ne se limite
pas aux prix des transactions commerciales entraînant l’usage de l’envi-
ronnement. Cela ne signifie en aucune manière une égalité d’équilibre
entre :
• le prélèvement par écotaxe sur la quasi rente de pollution ;
• le coût social environnemental de cet usage, si tant est qu’il puisse être
mesuré ;
• le coût de remise en état de l’environnement après usage, si tant est
qu’il soit possible.
Ces trois grandeurs ne seraient égalisables que si l’environnement était
reproductible, si le coût social (la somme des effets externes) était à la fois
économique et agrégeable, et si l’État pouvait être considéré comme le
mandataire des pollués pour contracter avec les pollueurs. De telles condi-

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 17
 tions ne peuvent être réunies que dans les modèles mathématiques stylisés
de l’économie néoclassique (voir encadré 2) et, vaguement, dans certains
domaines sectoriels de l’environnement (les agences de l’eau). Dans la réa-
lité, il n’y a guère de rapport entre ce que serait le niveau d’une écotaxe
efficace sur la conduite des agents, et l’évaluation des dégâts causés à l’en-
vironnement. Il en est ainsi parce que :
• Les dégâts à l’environnement ne sont pas en général réparables, et
cette irréversibilité implique des conséquences qui relèvent plus souvent
de « l’incertitude » radicale que du « risque » calculable. Le principe de
précaution conduit alors à prendre en compte des dommages incertains mais
graves.
• Les dommages comportent une dimension non pécuniaire (pretium
doloris, baisse de la qualité de vie) pour les autres agents présents et futurs
dans l’environnement. Cette perte de satisfaction, fut-elle individuellement
évaluée, ne serait pas facilement agrégeable, ni dans l’espace (où s’arrête
« l’environnement » ?) ni dans le temps (voir plus loin la critique du taux
d’actualisation dans l’encadré 5).
• Peu d’agents rationnels passeraient ex ante un contrat pour subir un
dommage au taux d’indemnisation que leur accorde ex post les tribunaux.
La Déclaration des Droits de l’Homme accorde certes à l’État un droit dis-
crétionnaire à diminuer la sûreté et la propriété des citoyens au nom de
l’intérêt général, « moyennant juste et préalable indemnisation », mais ce
mandat général ne peut être assimilé à un optimum économique.
On serait donc tenté de donner des noms différents à des taxes reflétant
ces trois notions théoriques : écotaxe incitative dite « à la Pigou » pour la
première, indemnisation pour la deuxième, redevance pour la troisième.
Mais, encore une fois, la réalité est toujours mixte, et la plupart des écotaxes
jouent les trois fonctions à la fois. Le débat porte donc plutôt sur la justifi-
cation que l’on va mettre en avant (voir encadré 3 sur la proposition
Agarwal).

Justifications et limites des écotaxes

Les écotaxes apparaissent comme un prélèvement sur la disponibilité à
payer de l’usager (final ou intermédiaire). Ce prélèvement peut être justi-
fié, comme n’importe quel impôt, y compris sur le revenu de l’activité ou
de l’épargne, ou encore « sur les portes et fenêtres », par la vocation géné-
rale de l’État de drainer de l’argent pour les dépenses d’intérêt collectif
(justification de financement). Il l’est surtout par la modération induite sur
l’(ab)usage de l’environnement (justification d’incitation). Cette modéra-
tion induit une amélioration relative de l’environnement, c’est-à-dire un
surplus environnemental collectif qui n’a théoriquement rien à voir, on vient
de le montrer, avec la somme des quasi rentes de pollution : deux motards
qui traversent une cité la nuit réveillent mille personnes.

18 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

 3. La proposition Agarwal

Dans un rapport qui eut une forte influence sur les débats prépara-
toires à la Conférence de Rio, et suscita l’adhésion des ONG du monde
à la Conférence Ya Wananchi (Paris, décembre 1991) ainsi que de la
CNUCED, les Indiens Agarwal et Nairin(*) ont suggéré un schéma d’ac-
cord sur la régulation de l’effet de serre, qui met bien en lumière le
caractère de l’écotaxe comme forme atténuée d’amende, et sa dualité
avec les quotas transférables.
Partant du constat que l’humanité émet deux fois plus de gaz à effet
de serre que ce qui est assimilable par les « puits » de l’écosystème
terrestre et océanique, il propose d’affecter gratuitement des quotas par
pays, proportionnels à leur population en l’année de référence, et telle
que leur somme soit égale à la production annuelle absorbable par les
« puits ». Au-delà de leurs quotas, les pays devraient payer une écotaxe
mondiale qu’il appelle « amende » (fine). En outre, les pays disposant
d’un excédent de quotas pourraient le vendre aux pays en déficit. Ce
qui aurait le double avantage d’encourager dans tous les cas les écono-
mies de gaz à effet de serre, et d’assurer un transfert en faveur des pays
les plus pauvres et les moins polluants.
Bien qu’à l’évidence ce mécanisme soit profitable aux pays les plus
victimes de l’effet de serre, et que les ressources financières (de la taxe
ou de la vente des quotas) puissent être affectées à la promotion des
technologies propres, ces considérations n’interviennent à aucun mo-
ment dans le schéma théorique, qui reste entièrement fondé sur l’inci-
tation, en combinant politique des objectifs (les quotas aujourd’hui ap-
pelés QELROS ‘Quantified Emission Limits and Reduction Objective’)
et politique des instruments (la taxe, les marchés de quotas).

(*) Agarwal A. et S. Nairin (1991) : Global Warming in an Unequal World:

A Case of Environmental Colonialism, Center for Science and Environment, New
Delhi.

Justification par l’incitation : le « premier dividende »

La croissance du surplus environnemental collectif constitue le « pre-
mier dividende » de l’institution d’une écotaxe, et, en fait, de toute limite
sur le droit d’abuser. C’est la justification première et suffisante des écotaxes,
et il faut tenter de l’évaluer, ou du moins de la valoriser qualitativement
pour légitimer l’action publique. Comme la notion « d’abus », elle est sou-
vent difficile à quantifier, car elle porte sur la « qualité de vie » : la santé en

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 19
 premier lieu, mais aussi les valeurs esthétiques voire éthiques. En plus, ce
surplus est intergénérationnel, c’est-à-dire au-delà de l’horizon du taux d’ac-
tualisation individuel (« Passe encore de bâtir, mais planter à cet âge ! »),
et, dans le cas d’une écotaxe globale (anti-effet de serre), le surplus est
international. Justifier un prélèvement sur la quasi rente des automobilistes
français d’aujourd’hui par le surplus environnemental des paysans de l’Asie
du Sud au milieu du XXIe siècle suppose une haute conscience des mis-
sions de l’État et une certaine confiance dans le sens des responsabilités de
l’humanité. Mais le financement de la « défense nationale » mobilise déjà
une justification de type « intérêt collectif intergénérationnel de nature géo-
politique » (cf. d’ailleurs les plantations royales de chênes pour la marine
de guerre).
La justification par l’incitation implique, donc, l’existence sociale d’un
premier dividende. Elle implique aussi un effet réel, microéconomique, du
prélèvement sur les comportements. C’est pour augmenter le surplus que
l’on diminue les quasi rentes. Mais on ne peut pas dire que l’on va financer
la hausse du surplus avec le prélèvement fiscal sur les quasi rentes.
Pour clarifier ce point aussi politiquement important que théoriquement
subtil, il faut d’abord relativiser la « tragédie des biens communaux ». Se-
lon ce célèbre apologue, l’existence des biens communaux en vaine pâture
aurait expliqué la crise éco-démographique du Moyen Âge (Grande Peste
et fluctuation bi-séculaire des XIV et XVIe siècles) : chacun aurait trop
abusé pour lui-même des conditions de productions communes. La solu-
tion aurait alors été d’établir des droits de propriété (« enclosure des biens
communaux ») de façon à inciter les paysans à entretenir leurs propres
champs. Nous n’allons pas entrer dans la polémique historique(6), mais,
compte tenu des problèmes redistributifs ainsi crûment évoqués (le mou-
vement des enclosures est en fait à l’origine de la prolétarisation des pay-
sans les plus pauvres), il convient d’aborder avec sérieux l’idée que les
quasi rentes des pollueurs seraient prélevées sur le bien-être environnemental
collectif.
Dans une large gamme de situations, le surplus environnemental collec-
tif résultant d’une limitation du droit d’usage ne justifie pas la diminution
des quasi rentes individuelles, et c’est d’ailleurs l’argument de Coase con-
tre le principe pollueur-payeur. L’humanité à vécu l’essentiel de son his-
toire en environnement « ouvert » (où l’on « cueillait » librement dans l’en-
vironnement) : jusqu’à la révolution néolithique, qui n’est pas achevée. Puis
elle est entrée progressivement dans une situation où ces quasi rentes indi-
viduelles sont apparues comme des soustractions du surplus collectif. On

(6) Hardin G.J. (1968) : « The Tragedy of Commons », Science, n° 162, pp. 1243-48. Cette
polémique reste d’actualité « brûlante », partout où subsistent encore culture sur brûlis et
terres sans titre. Les observations par satellite ont montré que les incendies qui ravagent
l’Indonésie et polluent toute l’Asie du Sud partent principalement des grandes exploitations
forestières, et non des terres de culture itinérantes indigènes.

20 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

peut encore respirer gratuitement, il n’est plus justifiable de circuler en
automobile sans limite. Le « temps de l’environnement fini » se fait sentir
graduellement, jusqu’à des effets de seuils où il faut « enclore » les biens
communs, ou en tout cas en modérer l’usage(7) par les écotaxes. Mais cette
borne posée aux abus ne signifie pas un repartage à somme nulle en faveur
des pollués. Il importe seulement de démontrer que le surplus de jouis-
sance de l’environnement l’emportera sur l’abandon des quasi rentes de
pollution. D’où l’importance « pédagogique » de chercher à mesurer le plus
exhaustivement possible les dommages infligés à l’environnement.
Si ce coût s’avérait vertigineux, rapporté aux usagers-pollueurs, l’amende
sanctionnant l’interdiction d’usage apparaîtrait alors comme l’horizon de
l’écotaxe, plutôt que la seconde comme une modération logique de la pre-
mière (il a fallu finalement fermer la grotte de Lascaux, après en avoir
longtemps fait payer l’accès). Il y a certes une différence : l’amende vise à
tuer sa base fiscale (les infractions), les écotaxes visent à réguler un régime
permanent d’usage « soutenable ». Cette « soutenabilité » dépend en effet,
on l’a vu, de la « capacité de charge de l’écosystème », de la population des
pollueurs, et du taux de prédation moyen, et le niveau de l’écotaxe vise
fondamentalement à ajuster ces trois variables. Mais ce passage à la limite
(de l’écotaxe à l’amende dissuasive) montre ce que confirme l’économé-
trie : les écotaxes ont un effet sur le comportement, selon une élasticité
qu’il convient d’évaluer pour en fixer le montant, elles visent à diminuer la
pollution, et on devrait les appeler « pollutaxes » (voir encadré 3 : exem-
ples d’élasticité-prix de la pollution).

Justification par le financement : le « second dividende »

Si le revenu des amendes de stationnement est négligeable pour une
municipalité, et cela d’autant plus qu’elles seront dissuasives, celui des
parcmètres peut être durablement significatif. Dès lors, le mobile de finan-
cement public par l’écotaxe vient s’ajouter à la justification par l’incitation
(à ne pas abuser de la voirie). Ce financement permet en effet de diminuer
les autres impôts locaux : c’est le « second dividende » des écotaxes, qui
est la somme des prélèvements fiscaux sur les quasi rentes de pollution.
Économiquement et juridiquement, il n’y a aucune raison d’affecter ce
second dividende à l’accroissement du surplus collectif dans le domaine

(7) La « modération de l’usage » ne vise d’ailleurs pas tant à diminuer la satisfaction tirée de
l’usage, qu’à accroître la productivité de cet usage. De fait, l’Europe est sortie de la fluctua-
tion bi-séculaire par une révolution agricole (redoublement de la révolution néolithique) qui
a permis d’accroître la capacité de charge de son territoire pour une population très supé-
rieure à celle 1346. Cette révolution des techniques agro-pastorales a nécessité un change-
ment des rapports juridiques dans le sens de la propriété privée. Mais cette évolution visait
à défendre un capital investi, plutôt qu’un environnement naturel.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 21
 4. Exemple d’élasticité-prix
Le cas de l’énergie

Au fur et à mesure qu’a baissé le prix de l’énergie, l’humanité a

inventé des systèmes productifs de moins en moins efficients du point
de vue énergétique (la machine la plus efficiente étant encore le corps
humain nu). Cette évolution s’est inversée avec la hausse du prix de
l’énergie lors des chocs pétroliers, provoquant un renversement de la
tendance à la hausse à la quantité d’énergie par unité de Produit Inté-
rieur Brut. En statique comparative, la corrélation négative entre le coef-
ficient énergétique et le prix de l’énergie est très forte, car il existe un
vaste réservoir d’économies d’énergie à portée de main. En outre les
énergies fossiles sont facilement substituables. L’efficacité de la hausse
du prix des énergies fossiles pour réduire la pollution en gaz carboni-
que est donc spectaculaire. La Suède, pays plus froid et de même ni-
veau de vie que les États-Unis, dégage 5 fois moins de gaz carbonique
par dollar de Produit Intérieur Brut, avec un prix à la tonne d’émission
2,5 fois plus fort. Avec un prix à la tonne d’émission 75 % plus élevé
qu’aux États-Unis, l’Allemagne de l’Ouest dégage 2 fois moins de gaz
carbonique par dollar produit(*).
En dynamique, on ne peut nier la très forte corrélation, en France,
entre les variations du prix de l’énergie dues aux chocs et contre-chocs
pétroliers, et la consommation d’essence. Plus finement encore,
l’INRETS a constaté qu’un ménage qui passe au diesel (et bénéficie
ainsi d’une baisse de la TIPP de 38 %) augmente ensuite de 20 % ses
parcours automobiles même sans changer de résidence ni de lieu de
travail.

(*) Plus précisément, sur l’ensemble des pays de l’OCDE, on trouve la corrélation
suivante entre l’émission de CO2 (mesurée en kg de carbone) par dollar de PIB
(C/Q) et le prix de la tonne émise à partir des énergies fossiles (pC) :
Log (C/Q) = – 0,99 – 1,31 Log (pC) (chiffres 1988)
Voir Hoeller P. et J. Coppel (1991) : The Climate Change Issue and Current
Distortions in Energy Market, OECD Workshop on Emissions Fees for Reducing
GHG, Paris, 5-6 novembre.

22 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

environnemental où est prélevée la pollutaxe(8). Pas seulement à cause de
règles formelles d’indivisibilité du budget, mais d’abord parce que les parc-
mètres ne servent pas à financer l’allongement des trottoirs. Dans le débat
politique d’élaboration du budget, en revanche, tout nouveau prélèvement
est légitimé par une nouvelle dépense (l’éclairage public ) ou par la ré-
duction d’un impôt particulier (la taxe d’habitation ). Il est donc de fait
« affecté » à un usage particulier par le processus de décision publique.
Affecter « de fait » signifie que l’exécutif propose à l’opinion et au lé-
gislatif (national ou local) un « paquet » comprenant à la fois la croissance
de l’écotaxe et l’usage nouveau du produit de celle-ci, les élus ne pouvant
d’ailleurs (en France) accroître les dépenses sans prévoir un financement
compensateur. Mais, par « taxe affectée », on entend plutôt une taxe dont
le revenu est obligatoirement affecté (de droit) à une dépense, voire à une
administration particulière, et, encore plus précisément quand on parle
d’écotaxe, on la suppose affectée à son propre domaine environnemental.
Cette idée de la nécessaire affectation des écotaxes est dangereusement
renforcée, on l’a vu, par une certaine popularisation du « principe pollueur
payeur ». Ce principe n’est rien d’autre qu’une prise de parti politique dans
les cas d’indécision sur la « délimitation des droits » à la Coase(9). Est-ce au
pollué de payer pour se protéger, ou au pollueur d’indemniser les effets
externes de son activité ? Le « PPP » tranche contre ce dernier. Mais il est
souvent compris comme une nécessaire contribution au coût de « remise
en état » de l’environnement, selon la tendance ultime à percevoir l’écotaxe
comme le prix de reproduction marchande de l’environnement. Cette vi-
sion peut refléter une certaine réalité (quand la « ressource » polluée est
reproductible ou quand le dommage est indemnisable), et dans ce cas justi-
fier l’affectation du financement au secteur de prélèvement (Agences de
l’eau et, à la limite, reforestation). On a alors une sorte d’équilibre sectoriel
socio-économique, où l’écotaxe devient le prix d’équilibre de la « remise
en état » de l’environnement assumée par un service public.
Mais ce modèle est, on l’a vu, assez illusoire dans la plupart des cas,
pour les raisons que nous avons dites (caractères non économiques, non-
contractuels, intergénérationnels, voire internationaux des pollutions). Voyez
l’exemple de l’effet de serre : le coût actualisé des dégâts économiques de
la dérive de l’effet de serre pour les agents américains apparaît très infé-
rieur à ce que serait le niveau réellement incitatif d’une écotaxe enrayant
cette dérive (encadré 5 sur « Le paradoxe de Nordhaus »).

(8) Dans le cas où la « taxation du vice » est utilisée à « subventionner la vertu », on peut
cependant penser que l’effet sur l’usage est deux fois plus fort. Mais est-il toujours légitime
de subventionner la vertu ? C’est ce dont nous disserterons plus loin.
(9) Coase a montré que c’est l’allocation et la définition des droits de propriété qui détermi-
nent si le pollueur doit indemniser le pollué ou si le pollué doit payer le pollueur pour qu’il
l’épargne.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 23
 5. Le paradoxe de Nordhaus

Dans la préparation de la Conférence de Rio, l’expert américain

William NORDHAUS a défendu les positions attentistes de son admi-
nistration (il a changé de position depuis). Son argument était le sui-
vant(*).
Si l’on calcule le coût pour l’économie américaine de la baisse de
son PIB à l’horizon 2040 due à la dérive de l’effet de serre faisant
consensus à l’époque de la Conférence de l’IPCC à Genève, et si l’on
actualise ce coût à 1990, si enfin l’on considère ce coût comme déter-
minant la hausse du prix de l’énergie « internalisant l’effet de serre »,
alors la hausse du prix du baril de pétrole devait être de 50 cents. Chif-
fre dérisoire, nullement incitatif, à comparer aux 10 dollars par baril
que prônait à la même époque la Commission de Bruxelles, pour abou-
tir à un usage « soutenable » de l’énergie, et que ne démentent pas
d’autres calculs de Nordhaus sur l’élasticité-prix de la consommation
d’énergie (10 dollars par baril = 36 centimes de franc par litre d’es-
sence).
Les raisons de ce paradoxe sautent ici aux yeux. D’une part, le cal-
cul de Nordhaus n’internalise pas grand-chose : l’essentiel des domma-
ges dus à l’effet de serre des gaz émis aux États-Unis se déploiera dans
le Tiers-monde. D’autre part, si le taux d’actualisation peut être admis
comme le prix d’une transaction d’un individu avec lui-même à diffé-
rents moments de sa vie, rien n’autorise à imposer une telle transaction
à une génération ultérieure, avec laquelle nous n’interagissons pas, et,
de plus, en en fixant unilatéralement les termes.
Mais le problème est plus général : rien n’autorise à égaliser la quasi
rente de pollution et le surplus environnemental collectif selon un my-
thique équilibre général. Il en résulte que bien souvent une écotaxe
efficace, visant à diminuer une pollution, excède largement le coût re-
pérable de la même pollution. Pourtant, si l’on parvenait à valoriser
intégralement la dégradation de l’environnement, la perte
environnementale collective serait incommensurable avec les quasi ren-
tes de pollutions, et c’est ce qui justifie les écotaxes ou amendes dis-
suasives. Dans le cas des calculs de Nordhaus, la prise en compte des
effets planétaires d’une modification climatique justifierait l’écotaxe

(*) Voir Nordhaus W.D. (1990) : « Economic Approach to Greenhouse Warming »,

Présentation à la Conférence Economic Policy Response to Global Warming, Rome,
4-6 octobre.

24 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

 de Bruxelles qu’il qualifie d’unwise. Il suffirait sans doute d’un lien
établi entre les caprices d’El Niño et le léger réchauffement atmosphé-
rique déjà acquis pour justifier l’écotaxe, même aux États-Unis.
Un exemple dérisoire du paradoxe de Nordhaus est offert par le pro-
blème des déjections canines à Paris. Selon un responsable de la Ville
s’exprimant à Antenne 2 le 8 avril 1998, les 200 000 chiens de Paris
coûtent environ 100 millions de francs par an à la collectivité. Une taxe
annuelle de 500 francs par chien financerait donc la « remise en état ».
Mais cette taxe canine dérisoire (moins de 2 francs par jour) aurait un
puissant effet de « moral hazard » déresponsabilisant définitivement
les maîtres. Par comparaison, la ville de New York impose une amende
de 100 dollars par déjection repérée. Résultat : New York est (de ce
point de vue) beaucoup plus propre que Paris, en se dispensant d’une
flotte de véhicules ad hoc.

Par ailleurs, l’usage social optimal du « second dividende » n’est pas

nécessairement d’augmenter la capacité de charge du domaine de prélève-
ment. Il y a aujourd’hui un consensus dans le milieu des experts de la Com-
mission européenne (en particulier : Drèze et Malinvaud) pour affecter les
revenus d’une écotaxe anti-effet de serre à la baisse des charges sociales
afin d’accroître l’emploi, plutôt qu’à la fixation du CO2 dans des planta-
tions. Une telle option de refus, sur le fond, de « l’affectation directe » des
écotaxes à leur propre secteur, est parfaitement justifiable du point de vue
de l’économiste, dès lors que l’on admet une hypothèse d’agrégation mo-
nétaire mesurant l’utilité collective. Puisque l’on reconnaît que le prélève-
ment sur les quasi rentes n’a rien à voir, quantitativement, avec le coût
social de la pollution si ce n’est qu’il le réduit déjà (premier dividende),
l’usage public de ce prélèvement (le second dividende) doit être déterminé,
comme le revenu de tout impôt, en fonction d’un choix collectif qui, ac-
tuellement, privilégie l’emploi. Chacun en est tellement convaincu qu’on
en vient à assimiler le « second dividende » avec son affectation à une po-
litique de l’emploi ! Malheureusement, un tel discours de l’efficience dans
l’affectation est contre-intuitif ; il semble contredire la justification de
l’écotaxe par « l’internalisation des coûts externes » (en quoi le chômage
est-il un effet externe de la production de gaz carbonique ?) ; il heurte non
seulement les droits acquis mais le sentiment de l’équité, alors même qu’il
apparaît équitable lorsqu’on agrège les agents en « classes sociales » (qui
gagneraient en revenus d’activité ce qu’elles perdraient en écotaxes).

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 25
 Les effets généraux du prélèvement, affecté ou non, se diffractent en
effets redistributifs au niveau individuel. L’opposition aux écotaxes se nour-
rit de ces mécanismes « gagnants-perdants ». Pour approfondir ce point, il
faut examiner ces effets redistributifs.

Les effets redistributifs

On dit parfois qu’instituer une écotaxe serait « faire payer les pauvres »
ou « vendre aux riches le droit de polluer ». On dit aussi qu’à tout prendre
un règlement frapperait du moins avec impartialité le riche et le pauvre. En
réalité, tout état des rapports juridiques pesant sur le droit d’usage de l’en-
vironnement, et en particulier le statu quo, contribue à définir les quasi
rentes de pollution individuelles et le surplus environnemental collectif. La
décision publique de modifier cet état a donc ipso facto des effets
redistributifs, et cela, quelle que soit la forme de cette modification : régle-
mentation, écotaxe ou quotas.

Restreindre un droit d’usage diminue

toujours les quasi rentes individuelles
Or la distribution des revenus est inégalitaire. Si l’on suppose que la
satisfaction marginale décroît avec le niveau de revenu, les plus pauvres
sont plus « pénalisés » que les riches par la perte d’une même quasi rente
(c’est-à-dire par une hausse du prix d’usage de l’environnement). Si l’on
doit payer son essence plus cher, cela sera presque indifférent au cadre
supérieur, mais très gênant pour l’ouvrier ou l’artisan. Telle est la base de
la critique « poujadiste » contre les écotaxes.
Remarquons d’abord que l’effet est rigoureusement le même si la modi-
fication du droit de polluer prend une forme réglementaire : si l’on institue
la circulation alternée, les riches auront deux voitures (cf. Mexico), si l’on
institue des normes plus sévères, ils changeront aussitôt leur voiture, etc.
Remarquons ensuite que cet effet d’utilité marginale décroissante est
parfois plus que compensé par l’intensité de la quasi rente supprimée, qui,
elle, varie positivement avec le revenu(10) : quand la pollution est libre et
gratuite, les riches ont plus les moyens de polluer que les pauvres. Et donc,
leur « vendre un droit à polluer » représente un progrès social par rapport
au statu quo où ils en bénéficient gratuitement. Interdire la circulation des
4x4 sur les pistes forestières ou des scooters des neiges dans les stations de
ski, imposer une lourde taxe d’aéroport (sauf sur les lignes fréquentées par
les travailleurs migrants) « privera » très peu d’ouvriers ou d’employés de
droits à polluer, mais pèsera seulement sur la satisfaction des plus riches.

(10) De façon plus ou moins proportionnelle, il est vrai : moins que linéaire pour le chauf-
fage, à peu près linéaire pour les transports.

26 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

L’amélioration de l’environnement
augmente la satisfaction collective
Or la part de la satisfaction individuelle qui résulte de la jouissance des
biens collectifs gratuits est d’autant plus forte que l’agent est moins doté
financièrement. Les plus pauvres sont donc plus gagnants que les riches à
l’amélioration de l’environnement. Cet argument est la base du succès des
idées écologistes dans les milieux très défavorisés. Historiquement, le souci
des philanthropes hygiénistes pour l’environnement populaire pendant la
première révolution industrielle rejoint le militantisme des ONG du Tiers-
monde aux conférences de l’ONU de Copenhague ou d’Istanbul.
Mais encore faut-il que l’amélioration de l’environnement ne soit pas
captée par un autre rapport social (la rente foncière). Soit par exemple une
ville isotrope où il est libre de klaxonner, sauf dans un quartier. Le prix du
sol va augmenter dans ce quartier parce qu’il est plus calme, seuls les ri-
ches y auront accès, et ce « premier dividende » sera empoché par les pro-
priétaires fonciers. Cet apologue nous rappelle que, puisque les écotaxes ne
sont pas les seuls droits juridiques pesant sur l’environnement, il peut être
dangereux de favoriser l’instrument réglementaire au nom de la justice so-
ciale. L’écotaxe a au moins cet avantage : en centralisant la quasi rente
confisquée, elle offre à la puissance publique de nouveaux moyens de re-
distribution.

Synthèse : la courbe en U
Il est en somme vain de supposer une loi générale sur les effets
redistributifs des écotaxes, et parfaitement absurde de les opposer au carac-
tère supposé socialement neutre (voire « égalisateur ») des instruments ré-
glementaires. Les riches ont une plus grande capacité à polluer, ils ont une
plus grande disponibilité à payer pour polluer, ils ont une plus grande capa-
cité à payer le prix de la protection de leur environnement, que n’en ont les
pauvres. C’est là un pur effet de l’inégalité des revenus, et ce n’est pas le
domaine de l’environnement qui souligne le plus particulièrement l’ini-
quité qui en résulte. Si l’on juge que la distribution des revenus n’est pas
optimale, alors il convient de la redresser, soit par une politique des reve-
nus, soit par l’impôt et les allocations sociales. L’amélioration de l’envi-
ronnement est un problème presque totalement indépendant de celui de la
distribution. Pourtant, c’est à son propos que se déchaînent les accusations
d’effets redistributifs pervers entre classes sociales à l’échelle nationale, et
de « contradiction environnement-développement » entre pays à l’échelle
internationale. Ce paradoxe s’explique par l’existence de compromis im-
plicites autour de la dégradation de l’environnement, qu’il faut tenter d’ex-
pliciter.
Aux deux extrêmes d’une échelle des revenus, les choses sont simples.
Les très pauvres ont très peu les moyens de faire usage de l’environnement

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 27
 et donc de le dégrader(11), la jouissance de l’environnement gratuit consti-
tue l’essentiel de leur satisfaction : ils ont tout intérêt à une politique publi-
que de défense de l’environnement, que ce soit par la réglementation, ou
par des écotaxes sur des activités qu’ils n’ont pas les moyens de pratiquer,
ou par des subventions à l’amélioration de la capacité de charge de leur
environnement. Les très riches sont les mieux dotés pour substituer une
activité équivalente à n’importe quelle activité interdite, pour s’offrir les
meilleures normes, payer les écotaxes, et même accepter le principe
« pollueur-payeur » en s’offrant le prix foncier des environnements proté-
gés. Très riches et très pauvres gagnent à l’amélioration de l’environ-
nement et ne perdent pas grand-chose à la taxation de sa pollution. C’est
« entre les deux », « chez les moyens » (classes moyennes ou pays moyens)
que l’intérêt économique pour l’institution d’une écotaxe ou d’une régle-
mentation environnementale va passer par un minimum. Il en sera ainsi
chaque fois que le prélèvement (réglementaire ou fiscal) sur une quasi rente
de pollution paraîtra supérieur à la jouissance, garantie à l’agent, du sur-
plus environnemental résultant de cette mesure.
Nous disons bien : intérêt économique. Il est tout à fait possible que les
intérêts « moraux » pour une amélioration de l’environnement l’emportent
sur un calcul économique étroit. La succession récente de crises sanitaires
provoquées par le non-respect du principe de précaution est en train de
renverser, en France, l’échelle des appréciations subjectives sur le risque,
le pretium doloris, etc. Ce genre de phénomènes est assez mystérieux et
peu prévisible (que l’on pense à la déligitimation du tabac aux États-Unis,
en une décennie, à celle de l’amiante en France, en deux ans). Qu’on le
souhaite ou qu’on le déplore, ces basculements peuvent aller bien au-delà
de ce qui résulterait d’un froid calcul de rationalité économique à la Coase(12).
Les atteintes à l’environnement sont entrées dans l’ère de la « légitimité
contestable », y compris chez le « petit pollueur contraint », celui qui ne
choisit pas son mode de consommation.
Reste que l’institution d’une écotaxe, qui marque un temps fort du pro-
cessus de délégitimation, se traduit par une réduction instantanée de la quasi
rente, qui porte effectivement atteinte à la satisfaction antérieure (aux « droits
acquis ») de nombreux individus. Ce qui veut dire qu’auparavant un com-
promis implicite servait à ces agents une quasi rente, « financée » par la
dégradation de l’utilité collective environnementale. Ce compromis impli-
cite était accepté, parce que la vaste classe d’agents qui polluait librement
accédait à des activités qui lui auraient été interdites par la modicité de son

(11) Mais ils peuvent être trop nombreux à le faire un peu : c’est alors un problème de
surpopulation locale, assez distinct de ce dont nous traitons ici.
(12) On argue que les taxes sur le tabac excèdent déjà les coûts sociaux du tabac. Mais,
encore une fois, là n’est pas la question : si les non-fumeurs ne veulent pas mourir du taba-
gisme passif, aucune transaction monétaire ne légitimera le tabac, pas plus que l’indemnisa-
tion des victimes ne légitime les coups et blessures.

28 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

revenu (si le principe « pollueur payeur » avait été appliqué), alors que la
baisse du surplus environnemental lui était imperceptible, soit qu’elle ré-
sultât d’un effet de composition imprévisible au moment où le compromis
avait été noué, soit que les victimes de cette baisse fussent d’un autre pays
ou d’une autre génération.
Si l’on considère notamment les transformations dont la France a été le
siège au cours des « Trente Glorieuses » années du Fordisme, on s’aperçoit
qu’elles étaient largement étayées par de tels compromis. Certes, la hausse
du pouvoir d’achat redistribuée au large secteur médian de la population
était principalement fondée sur les gains de productivité apparente du tra-
vail. Mais la « gratuité » du prélèvement sur le surplus environnemental a
permis de franchir des seuils plus que marginaux dans le changement des
modes de production ou de consommation. Ainsi :
• La modernisation agricole, fondée sur le tracteur, l’irrigation et le re-
cours massif aux engrais et pesticides, a été largement subventionnée par la
société. Elle a néanmoins éliminé la grande majorité des paysans, et a servi
une quasi rente énorme aux gros exploitants qui auraient eu les moyens de
payer l’eau à un juste prix, incluant les coûts externes de la chimisation de
l’agriculture, et de la baisse de la porosité des sols due au compactage des
champs et à la suppression des haies. Ce modèle agricole, à l’origine de la
crise de l’eau, regroupe en un même bloc social les grandes entreprises
agroalimentaires exportatrices de produits de masse, les fabricants de ma-
tériels et d’intrants, et la grande agriculture modernisée sur-subventionnée
(et inutilement subventionnée, puisqu’elle resterait compétitive et rentable
sans ces subventions). Il n’a cependant pas eu de soutien plus résolu que
les paysans « moyens » pour qui « payer l’eau à un juste prix » semblerait
pire que la ruine : un désaveu de leurs efforts et de celui de leurs parents.
• Plus nets encore furent les effets de l’accès des « couches populaires »
(employés, ouvriers semi-qualifiés) à l’automobile. Là encore, cette exten-
sion du « fordisme », en tant que norme de consommation, à la grande
majorité du salariat a semblé marquer l’apogée d’un certain modèle de com-
promis social, au début des années soixante-dix. Bien entendu, qu’un objet
aussi cher qu’une automobile ait pu être mis à portée de bourse des ouvriers
relève essentiellement d’un compromis sur le partage des gains de produc-
tivité. Mais la possibilité quotidienne d’utiliser l’automobile pour la quasi-
totalité des déplacements (domicile-travail, loisirs), mais aussi des trans-
ports de marchandises, n’a été possible que moyennant une dérogation aux
accises sur l’essence (qui elles-mêmes ne couvraient pas les coûts sociaux
des voitures et des camions) : la fiscalité sur le diesel, offrant un carburant
à bas prix aux couches populaires et aux transporteurs routiers. La décou-
verte ultérieure de la dérive de l’effet de serre n’a fait qu’aggraver le pro-
blème. Or, si le bloc social dominant le modèle du tout-camion-tout-auto-
mobile regroupe les firmes de l’industrie automobile et pétrolière, il n’a
pas de meilleur soutien que les salariés de ces industries et leurs clients (les
automobilistes salariés). Les riches auraient roulé en automobile à

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 29
 n’importe quel prix, et roulaient déjà avant le fordisme. Quant aux pauvres,
le gros tiers des ménages qui n’a jamais été motorisé, les personnes âgées,
les enfants se sont vus interdire la rue, priver du silence des nuits, et à
présent du droit de respirer librement par ciel bleu d’anticyclone
Ainsi, deux éléments fondamentaux de l’environnement (l’eau et l’air)
ont-ils vu se constituer un bloc social impressionnant favorable de fait à
leur dégradation, s’appuyant sur des agents aux revenus médians(13), mais
qui, au moins médiocrement, avaient accès au modèle dominant grâce à la
quasi rente en droits de polluer qui leur avait été concédée. Dans les deux
cas, les riches auraient pu payer, les pauvres ont été les victimes, les « mé-
dians » ont pu accéder à des normes de production et de consommation qui,
autrement, leur auraient été interdites, par leur basse rentabilité (paysans)
ou par leur bas revenus (ouvriers).
Mais, avec le phénomène de saturation de l’environnement « ouvert »,
et le franchissement de seuils, même les ménages à revenus médians per-
çoivent à présent le coût de la dégradation d’un environnement qui est de-
venu le leur (ou celui de leurs enfants). Ou ils le percevront demain. Dès
lors se pose la question du devoir des politiques de prendre en compte, ou
d’anticiper, l’insoutenabilité de ces compromis caducs. Ce qui est toujours
difficile, car le passage d’un compromis à un autre n’est jamais « parétien » :
on doit souvent céder sur quelque chose pour regagner sur autre chose
(de la mobilité contre du silence, du confort contre de la santé, etc.)
Pour faciliter cette renégociation, l’idée vient souvent de « réaffecter »
le second dividende (le produit des taxes) aux payeurs du premier divi-
dende, ceux qui voient rogner leur quasi rente de pollution. Si l’on s’inté-
resse particulièrement à l’équité entre couches sociales, on pourra utiliser
le produit des écotaxes pour une politique sociale, par exemple pour une
politique de l’emploi, et retrouver notre exemple de la seconde section :
affecter l’écotaxe anti-effet de serre à la baisse des charges sociales(14).

(13) Le revenu « médian » est le revenu tel que 50 % des ménages gagnent plus, et 50 %
gagnent moins. C’est à ce niveau que se concentre le gros des ménages « ni riches ni ex-
clus » . Le revenu médian des ménages français est de l’ordre de 10 000 francs par mois
(moins de 2 SMIC), il est très inférieur au « revenu moyen » (12 500 francs).
(14) Une baisse des charges patronales, exactement égale au produit de la taxe anti-effet de
serre, laisse le niveau général des prix et le niveau des salaires nets moyens, donc le pouvoir
d’achat individuel, inchangés ex ante. Mais elle diminue le coût relatif du travail pour les
employeurs et donc accroît le nombre de salariés, et donc le pouvoir d’achat ex post des
familles populaires (sans compter leur santé, etc. : premier dividende). De la sorte, il est
peut être justifiable pour un pays de l’adopter même unilatéralement, ce qui a été démontré
dans le cas de l’Allemagne (Institut DIW (1994) : « Ecological Tax Reform even if Germany
has to Do it Alone », Economic Bulletin, vol. 31 n° 7, juillet).

30 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

 Une fois encore, il faut reconnaître que cette politique, profondément
juste, se heurtera au scepticisme et donc à la résistance, tant elle est contre-
intuitive. Certes, un ouvrier au chômage préférerait payer son gazole plus
cher en échange d’un emploi. Certes, un salarié banlieusard préférerait un
tramway direct domicile-travail, quitte à payer son essence plus cher. Mais
la mobilisation de l’action collective ne permet pas souvent ce genre d’iden-
tification des intérêts. Pour paraphraser Karl Polanyi, les individus ne se
reconnaissent pas seulement comme « à revenus médians », mais comme
« automobilistes » (et même « diésélistes »), « banlieusards », etc. Il n’est
donc pas simple d’organiser une compensation entre leurs sources de satis-
faction obtenues à ces différents titres (revenus monétaires + quasi rente de
pollution + jouissance de l’environnement), ni surtout de la faire percevoir
comme équitable.
Quand donc on parle d’affectation des écotaxes, on veut dire plutôt l’af-
fectation aussi serrée que possible de leurs revenus aux mêmes secteurs et
aux mêmes agents, à condition qu’ils adoptent des usages plus respectueux
de l’environnement. Cette politique, largement sous-optimale du point de
vue économique, semble poser moins de problèmes politiques. Nous de-
vons cependant en mesurer les dangers. Pour cela, il nous fait revenir, après
ce détour par les questions redistributives, à nos deux premières questions :
la variété des formes d’intervention publique, et les justifications des
écotaxes.

Inciter ou financer ?
Si notre problème est maintenant : « comment rendre aussi indolore que
possible la suppression d’une quasi rente de pollution, en particulier pour
les revenus médians ? », alors il nous faut commencer par réexaminer l’en-
semble de la « panoplie » dont l’écotaxe fait partie.

Quelques critères
Il y a une sorte de gradation, nous l’avions vu, du réglementaire au mar-
chand :
• interdire ;
• normer ;
• écotaxe, sans affectation de son revenu ;
• écotaxe, avec affectation de son revenu au domaine polluant.
Du haut en bas de l’échelle, nous avons à un extrême : une action di-
recte sur les comportements, pour éviter ou modérer les abus ; à l’autre
extrême : la liberté d’abuser, dès lors que l’on répare les dégâts.
Le premier critère de choix est bien sûr le caractère plus ou moins irré-
versible ou réparable des effets des usages de l’environnement. Ce qui est

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 31
 dangereux doit être interdit, ce qui est tolérable en petite quantité doit être
normé, ou faire l’objet d’une écotaxe non affectée ou d’un marché de quo-
tas(15). En revanche, les pollutions recyclables (épuration de l’eau) sont plu-
tôt justifiables de ces écotaxes strictement affectées à la reproduction de
leur propre domaine que sont les redevances. À la limite, un usager devrait
porter ses eaux usées à la station d’épuration comme un cultivateur porte
son blé au meunier : comme dans une transaction marchande portant sur
une production intermédiaire.
Un second critère, dynamique, dépend de l’efficience des instruments
en termes de prélèvement sur la quasi rente, à égalité de surplus
environnemental collectif (cost efficiency). Quand les effets d’échelle at-
tendus d’une amélioration généralisée des usages sont importants, il vaut
mieux passer par les normes : l’investissement de mise aux normes, qui
aurait pu être cher à réaliser individuellement, devient beaucoup moins
coûteux quand il est offert en grande série. Quand, au contraire, l’améliora-
tion des pratiques dépend d’une adaptation propre à une multitude de cas
particuliers hétérogènes, les écotaxes (ou les quotas négociables) stimulent
la recherche décentralisée de la solution technique optimale. L’expérience
montre alors que les investissements d’économie de pollution se trouvent
beaucoup moins chers qu’il n’avait été anticipé (d’un facteur 2 ou 3).
Un argument souvent employé en faveur des écotaxes est que, pour la
même réduction de la quasi rente du pollueur (rendre un équipement obli-
gatoire ou prélever une écotaxe), l’écotaxe est toujours préférable en ce
qu’elle permet le « second dividende », tandis que le surplus
environnemental (premier dividende) créé par la réglementation peut être
approprié par n’importe qui (cf. supra l’exemple du « quartier silencieux »).
Ce n’est pas toujours vrai. Les investissements réglementaires peuvent en-
gendrer une forme de « second dividende » privé. Exemple : l’isolation des
bâtiments. On édicte des normes d’isolation en vue d’un premier dividende
collectif (moins de SO2, de CO2, de centrales nucléaires, d’importations
pétrolières), il en résulte à terme pour l’usager des économies sur les dé-
penses de chauffage, dont il fera ce qu’il voudra si les autres « droits
privés » déterminant le prix global de son logement (loyer + charges) le lui
permettent(16).

(15) Signalons au passage ce qui discrimine entre taxe et quota. La taxe est directement un
instrument : on sait dans quel sens elle va modifier les comportements, et elle continuera à
le faire toujours dans le même sens. Mais on ne sait pas à quelle vitesse, on ne sait pas si ce
sera suffisant, etc. C’est un instrument d’usage facile et décentralisé, mais très imprécis. Le
permis transférable (comme la norme) suppose que l’on se donne à l’avance l’objectif à
réaliser. Sa précision même peut être nécessaire, mais il est plus difficile de la contrôler, et
la somme des quotas doit être régulièrement revue en fonction des possibilités techniques et
des urgences environnementales.
(16) Il en résulte encore d’autres « dividendes » : insonorisation...

32 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

 Cependant, le caractère monétaire, et centralisé par l’État, de l’écotaxe
invite tout particulièrement — et très paradoxalement ! — à la privilégier
dès lors que l’on souhaite tempérer (par des subventions) les effets
redistributifs induits par une remise en cause du droit à polluer gratuite-
ment(17). Autrement dit, on affecterait le deuxième dividende à subvention-
ner le maintien d’usages non-polluants équivalents à ceux qui faisaient l’ob-
jet du compromis implicite révoqué. Cette forme d’affectation au domaine
d’origine de la taxe présente cependant des risques. Nous allons les rencon-
trer sur le cas des carburants.

Exemple : les carburants

En matière de carburants, on doit bien distinguer deux choses : le ni-
veau général du prix des carburants, et la différenciation entre carburants
(l’essence sans plomb étant en passe de se substituer complètement à l’es-
sence plombée, on ne considérera que la différence essence-diesel).
On considère généralement que les accises et la taxe à l’essieu ne cou-
vrent jamais les coûts sociaux des transports routiers (infrastructures, acci-
dents, pollutions « classiques », c’est-à-dire hors effet de serre), ni ceux
des véhicules légers en ville, mais couvrent les coûts de la voiture en dépla-
cement interurbain (voir encadré 6). Face à la nécessité d’engager une po-
litique contre l’effet de serre, la Commission de Bruxelles a proposé,
dès 1991, une écotaxe. Elle l’a fait six mois avant l’accord de Maastricht,
qui, en requérant l’unanimité en la matière, l’a rendu impossible. En effet,
l’adoption de l’écotaxe de Bruxelles, mi-énergie, mi-CO2, s’est heurtée à
l’opposition ouverte du Royaume-Uni et de l’Espagne, et, plus souterraine-
ment, de la France, qui conteste la part « énergie » frappant son électricité
nucléaire. L’Europe a alors manqué une « fenêtre d’opportunité » : la taxe
anti-CO2 l’aurait avantagée par rapport aux États-Unis dont le coefficient
d’énergie par dollar produit est bien plus élevé, et l’accord de Kyoto est
nettement moins avantageux pour elle (même pour la France).
Toutefois, les dés roulent encore : à l’intérieur de la « bulle européenne »
définie à Kyoto, une écotaxe anti-CO2 reste l’instrument le plus efficient
pour réduire les gaz à effet de serre. Mécaniquement, une taxe de l’ordre
de dix dollars par baril de pétrole augmenterait le prix du litre de carburants
de 36 centimes (hors TVA et marges). Le consensus européen pour affecter
cette hausse de la fiscalité à une baisse des charges sociales (d’ailleurs de
plus en plus budgétisées) ne se heurterait sans doute pas à une trop forte
opposition.
Si l’on considère que le prix de l’essence couvrira alors les « coûts de
pollution », reste le problème du diesel. Le bas coût du diesel a permis une

(17) Il existe même des cas où c’est l’activité polluante qui est déjà subventionnée : nous
avons vu que c’est le cas de l’eau, et en un sens du diesel. L’écotaxe prend alors la forme
d’une diminution de la subvention.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 33
 généralisation de l’usage extensif des véhicules automobiles, sans avoir à
augmenter d’autant le revenu monétaire des usagers. On reconnaît mainte-
nant que les particules émises par les véhicules diesels sont des polluants
particulièrement dangereux, dont sont peu victimes les conducteurs aisés
(ils vivent dans des quartiers peu passants, roulent en véhicules climatisés
à air filtré), davantage victimes les conducteurs des classes « médianes»
pris dans les embouteillages, fortement victimes les pauvres et les enfants,
qui marchent à pied dans les vapeurs de diesel. Alors, règlement ou taxe ?
Le plus simple serait apparemment d’interdire tout véhicule léger au
diesel. Il existe en effet un produit de substitution immédiat : les véhicules
légers à essence. Mais la distinction VL-Poids lourds serait très dangereuse
politiquement, et le problème se poserait également si l’on tentait (pour
désamorcer une « fronde des routiers ») de différencier le prix du diesel
selon l’usager : poids lourds ou VL. D’une part, ce privilège reconnu aux
poids lourds se heurterait à une révolte des automobilistes, qui eux aussi
utilisent largement leur véhicule « pour le travail ». D’autre part, il serait
très anti-pédagogique de tolérer longtemps une pollution selon l’usage qui
la provoque : les « non-exempts » (les automobilistes) considéreraient cette
nouvelle hausse comme une nouvelle recette fiscale sans autre justification
que les besoins de financement de l’État, et non comme une mesure en
faveur de leur santé. D’autant que la pollution en fumées noires des poids
lourds est nettement plus visible (et effectivement plus chargée en particu-
les fines) que celle des VL.
Si l’on veut être plus flexible, et si l’on peut tolérer une certaine pollu-
tion par les particules, il est plus cost efficient (en matière de particules)
d’imposer aux constructeurs des normes draconiennes (en espérant que les
moteurs ne seront pas beaucoup plus chers) que d’inciter les usagers à faire
moins de kilomètres en augmentant le prix du diesel. Mais :
• il faudra un certain temps pour mettre au point des moteurs aux nor-
mes ;
• il faudra encore plus de temps pour que le parc se renouvelle ;
• pendant ce temps-là croîtra la pollution par les particules, et les can-
cers correspondants ;
• si l’on veut accélérer cette transition, il faudra imposer aux « revenus
médians » d’anticiper le changement d’un véhicule non-amorti, pour un
véhicule probablement plus cher,
• et si l’on veut limiter la circulation au diesel en attendant, il ne restera
plus qu’à augmenter le prix du diesel vers celui de l’essence (mais alors,
pourquoi maintenir à terme des VL au diesel ?)(18).

(18) Il existe un léger écart, en faveur du diesel, sur certaines pollutions par kilomètre par-
couru. Selon l’INRETS (note de septembre 1997), le diesel avec catalyseur est préférable à
l’essence avec catalyseur au regard du monoxyde de carbone et des hydrocarbures non
brûlés, mais est surclassé au regard du CO2 et des oxydes d’azote. Il n’y a donc guère de
raison écologique de maintenir à terme une différence diesel-essence.

34 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

 6. Le coût des transports routiers

Soyons honnêtes : il est beaucoup plus difficile de calculer le pre-

mier dividende (le surplus social ou environnemental de la disparition
d’une pollution) que le second dividende (le revenu de la pollutaxe
correspondante). Le second peut être déduit de la «disponibilité à payer»
des pollueurs, et celle-ci (l’élasticité-prix) peut être mesurée soit par
enquête d’opinion, soit pas l’économétrie si le prix du facteur polluant
a varié dans le passé (cas de l’énergie).
Pourtant, dans la « pédagogie politique » préparatoire à l’institu-
tion d’écotaxes, il importe de se faire au moins une idée du « coût de la
pollution », les fameux coûts externes.
Dans le cas des transports routiers (VL + PL), on trouve les ordres
de grandeur suivants (Comptes Transports de la Nation, Rapport Boi-
teux, etc.(*)) :
• pollution atmosphérique locale : 40 à 60 milliards de francs ;
• bruit : 13 à 50 milliards ;
• effet de serre : 15 milliards (10 dollars par baril) ;
• congestion sur les autres modes : 30 milliards ;
• dépendance pétrolière : 18 milliards.
Ces chiffres n’incluent évidemment ni les coûts directs, qui ne sont
pas strictement des effets externes (infrastructures), ni les accidents
(qui ne sont pas strictement imputables à l’usage des véhicules à mo-
teur mais qu’on peut évaluer à 50 milliards). On arrive pourtant déjà à
un ordre de grandeur : entre 100 et 200 milliards.
Cette évaluation sous-estime pourtant largement le problème. Ainsi,
les deux premiers chiffres sont calculés à partir des coûts sur la santé.
Or :
• La connaissance scientifique du lien entre les pollutions et leurs
effets sur la santé progresse au fur et à mesure que l’on s’en préoccupe,
c’est-à-dire en France depuis peu. Ainsi, c’est seulement en 1995 que
furent publiées les premières études mettant en évidence le lien entre
les pics de pollution et les crises d’asthme et autres maladies pulmonai-

(*) Voir le numéro de La Jaune et la Rouge, avril 1998, coordonné par

M. Cohen de Lara.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 35
 res et cardio-vasculaires, et seulement depuis 1997 que l’on commence
à documenter le lien entre l’asthme comme maladie chronique et la
pollution de fond. Le rattachement des cancers à certaines pollutions
intervenant au moins comme co-facteurs (diesel) ne fait que commen-
cer.
• Les coûts sont presque toujours évalués à travers les dépenses de
santé. Or, ces dépenses sont très loin de représenter le pretium doloris
de la perte de santé. Une tout autre méthode d’évaluation (l’évaluation
contingente) consiste à demander aux victimes éventuelles combien
elles seraient prêtes à payer pour éviter une maladie ou une nuisance
stressante. L’évaluation est de cinq à dix fois plus forte (l’écart est spec-
taculaire dans le cas du bruit).
Cela dit, l’établissement d’une écotaxe ne supprimera pas complè-
tement pollutions et nuisances, et l’on n’a aucune idée du surplus
environnemental correspondant à une simple baisse de la pollution phy-
sique. D’où l’importance de la lutte directe, réglementaire, contre cer-
taines nuisances telles que le bruit (interdictions de klaxonner, normes
sur les moteurs et vitesses limitées en ville, etc.).

Bref, de toute façon il faudra remettre en cause la quasi rente subven-

tionnant l’usage des véhicules (lourds ou légers) que constitue le privilège
du diesel. En ce qui concerne les transporteurs routiers, on peut supposer
que leurs marges sont déjà serrées de manière si concurrentielle que toute
baisse de leurs coûts sera répercutée sur l’usager final, ce qui ne manquera
pas d’effet positif sur le rééquilibrage des modes de transport. Mais il est
clair qu’une partie des classes « médianes diéselisées » (celles qui « comp-
tent » le coût de leurs kilomètres) ne pourra plus autant utiliser sa voiture
pour le loisir si, réglementairement ou fiscalement, l’usage du diesel est
limité.
L’intérêt d’une écotaxe sur la consommation de diesel (en l’occurrence :
la suppression de son avantage relatif), c’est qu’au « premier dividende »
(la régression du diesel devenu de moindre intérêt par rapport à l’essence)
s’ajoute un second dividende : des rentrées fiscales. Mais alors ce second
dividende peut être affecté à subventionner l’accès à une autre motorisa-
tion plus « propre » et peu coûteuse (GPL, électricité)(19). À son tour, la
subvention, lorsqu’elle porte sur l’investissement (et non sur le prix du litre

(19) Rappelons que la régression du CO2 doit être poursuivie par une hausse générale du
prix des carburants, via l’écotaxe de Bruxelles.

36 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

de GPL), en élargissant le marché des véhicules propres, provoque une
baisse de leur prix par économie d’échelle, qui rend inutile la subvention
au moment où, avec le diesel, régresse le « second dividende ».
On remarque que, dans une telle manœuvre, le couple écotaxe-subven-
tion a servi à modifier les aspects techniques cachés (le carburant) d’un
modèle de consommation inchangé (l’usage systématique de la voiture in-
dividuelle). C’est probablement nécessaire dès lors que ce modèle est ins-
crit dans la pierre, dans l’urbanisme. Mais ce modèle a de multiples incon-
vénients... en sus des particules.
On trouve là l’essentiel de la critique que l’on peut adresser aux « écotaxes
affectées à leur propre domaine ». Elles tendent à constituer une mutuelle
de pollueurs-sociétaires exigeant, dans une interprétation abusivement
marchande du principe pollueur-191
payeur, un « juste retour » de leurs cotisations sous forme d’un droit sur
l’environnement, moyennant des aménagements purement techniques (ici :
on veut bien lâcher le diesel, mais pour le GPL au même prix). Ce phéno-
mène a été largement observé dans le cas des agences de l’eau. La rede-
vance, conçue d’abord comme une taxe à la Pigou dissuadant la pollution
mais aussi affectée au financement de stations d’épuration, s’est transfor-
mée, de moyen d’internaliser les effets externes, en prétexte à externaliser
les coûts internes au sein d’une mutuelle dont chaque sociétaire exige le
« juste retour » sous forme de station d’épuration autorisant un droit illi-
mité à polluer(20).
Dans le cas des carburants, comme dans celui de l’eau, « l’affectation
directe » comporte donc un risque. Un bloc social productiviste compre-
nant les constructeurs de machines polluantes et dépolluantes, leurs clients
et les gestionnaires du système, se consolide et prospère, moyennant des
aménagements techniques aux conséquences il est vrai positives (la régres-
sion des particules), mais qui sont loin d’épuiser les problèmes posés par le
modèle de production-consommation (bruits, encombrement des chaussées,
mitage du périurbain, extension de la consommation d’énergie pour les
transports, etc.).
Et pourtant, le risque politique est encore plus grand de ne rien faire du
tout. Nous allons donc conclure par une esquisse de stratégie de mise en
place des écotaxes, principalement justifiées par leur caractère incitatif (le
premier dividende), mais sacrifiant à la nécessité politique d’une certaine
affectation au domaine de prélèvement (le « juste retour »), tout en intro-
duisant pédagogiquement la notion d’affectation à des emplois plus socia-
lement et écologiquement utiles.

(20) Cas limite : les péages routiers, qui ont eu d’emblée, il est vrai, un statut très ambigu. Ils
ont la fonction mixte d’une écotaxe modérant l’usage des autoroutes, et d’un mode de finan-
cement qui a permis la croissance indéfinie d’un modèle de transport excessivement pol-
luant.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 37
 Stratégies de légitimation
Que retenir de toute cette discussion ?
• Que, face aux nuisances et pollutions, toute la gamme des instruments
juridiques doit être utilisée : les prohibitions et normes sanctionnées par
des amendes, les écotaxes, ou leur forme « actualisée » : les quotas vendus
aux enchères et ultérieurement transférables. Toutes remettent en cause
des « avantages acquis » (le droit antérieur de polluer gratuitement), toutes
doivent d’abord être justifiées par leur première utilité sociale : l’améliora-
tion de la qualité de vie.
• Les écotaxes ont de multiples avantages. Elles sont souvent l’instru-
ment optimal (quand les adaptations techniques requises sont très différen-
ciées d’un agent à l’autre), mais les prohibitions et les normes ont l’avan-
tage dans certains cas (comportements dangereux, existence d’économies
d’échelle sur les techniques substitutives). En outre, dans un pays où la
fiscalité est perçue comme déjà lourde, il est prudent de « répartir la charge »
entre instruments réglementaires et fiscaux.
• Cependant, les écotaxes offrent un « second dividende » : leur revenu,
qui peut être affecté à la réduction d’autres impôts, notamment en faveur
de l’emploi. Cette affectation « hors-domaine » de leur revenu conduit à
insister sur le fait que le principe de l’écotaxe est bien de dissuader les
dégradations de l’environnement, et non de financer sa remise en état, même
si on les justifie au nom des « coûts de la pollution ou des nuisances ».
• Si les économistes ont tendance à privilégier un emploi du produit des
écotaxes à un domaine différent de celui où elles ont été prélevées, la pru-
dence politique invite à l’affecter au moins en partie au domaine lui-même.
De ces conclusions, on pourrait tirer les recommandations stratégiques
qui suivent :
• D’abord et avant tout, faire connaître le premier dividende attendu,
c’est-à-dire le coût actuel et futur de la pollution, et mobiliser les victimes,
sans stigmatiser les « pollueurs contraints » (les ménages à revenus mé-
dians qui ne choisissent pas leurs normes de consommation).
• Privilégier la réglementation chaque fois qu’elle permet l’apparition
d’un « second dividende privé » (exemple : l’isolation des logements).
• Étendre d’abord les écotaxes induisant des comportements « sans re-
gret » (celles qui amènent à changer de comportement sans diminuer sensi-
blement le revenu du pollueur disponible après écotaxe).
• Négocier ensuite la fin des « compromis implicites contre l’environ-
nement » (donc : s’attaquer aux quasi rentes de pollution) en restituant aux
ex-pollueurs une partie au moins du « second dividende » sous forme de
« subvention aux usages responsables ». Ce pivotement doit être conçu se-
lon plusieurs échelles de temps :
- à court terme, des mesures d’accompagnement du changement tech-
nique (aide à l’équipement en véhicules GPL, majorée en cas de mise à la

38 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

casse d’un véhicule diesel, subventions au transport combiné rail-route).
Cette manœuvre sera privilégiée pour la fin des privilèges du diesel :
- à moyen terme, changement de mode d’usage (transports individuels
→ transports en commun) ;
- à long terme, régression de l’usage (réorganisation urbaine, regroupe-
ment des secteurs productifs en « districts industriels »).
• Il est bon de présenter dès l’origine dans un même « paquet » une ré-
partition de l’affectation entre des politiques de subvention correspondant
à ces trois échelles du temps (subvention à l’achat de véhicule GPL, aux
transports en commun en site propre occupant la voirie, primes de déména-
gement ).
• Mais faire aussi progresser l’idée de la non-affectation, qui est politi-
quement contre-intuitive alors qu’elle est économiquement, écologiquement
et socialement préférable, en affectant de fait, mais pas de droit, la hausse
tendancielle des écotaxes à la baisse d’autres taxes. Ce pivotement peut
être assez facilement justifié (« mieux vaut taxer les pollutions que les re-
venus d’activité »), et sera privilégié dans le cas de l’écotaxe anti-effet de
serre.

Il va de soi que tout ce qui vient d’être dit du « sauvetage de l’air » peut
être transposé au « sauvetage de l’eau », à propos notamment d’une taxe
sur les nitrates et sur les prélèvements en eau. Ici, il s’agira de convaincre
l’agriculteur « médian » qu’on ne cherche pas à le culpabiliser, en particu-
lier vis à vis des usages urbains de l’eau, mais à réorienter, par un nouveau
système de prix et de subventions dans le cadre de la future Loi d’Orienta-
tion Agricole, le modèle de production agricole vers des usage soutenables
pour le territoire et compétitifs par la qualité. Ce qui ne laissera sans doute
guère de place pour une affectation « hors-champ » du revenu des écotaxes.
Ici, le « premier dividende » sera très clairement le seul bénéfice pour la
collectivité nationale. Mais il sera considérable.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 39
40 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE
 Les dividendes économiques
d’une réforme fiscale écologique
Dominique Bureau
Conseil d’Analyse Économique

Jean-Charles Hourcade
Centre International de Recherche sur l’Environnement
et le Développement (CIRED)

Les lignes directrices adoptées au Conseil européen extraordinaire de

Luxembourg de novembre 1997 préconisent de rendre les systèmes fiscaux
plus favorables à l’emploi, en renversant la tendance à long terme à l’alour-
dissement des prélèvements obligatoires sur le travail. Pour cela, il est pro-
posé aux États-membres d’examiner l’introduction d’une taxe sur l’éner-
gie ou sur les émissions polluantes. Cette orientation en faveur d’une subs-
titution des assiettes fiscales, du travail vers des taxes environnementales,
était déjà envisagée dans le Livre Blanc Croissance, compétitivité, emploi
de 1994.
Dans certains pays, le stade des pétitions de principe est dépassé comme
le montre un recensement établi par l’OCDE en 1997, mention particulière
devant être faite des Pays-Bas, du Danemark et de la Suède, où les écotaxes
ont été instaurées non pas sous la forme de mesures isolées mais comme
élément d’une réforme d’ensemble de la fiscalité. La France, en revanche,
est restée en dehors de ce processus qui tend à reconnaître la pertinence
d’un recours aux instruments économiques dans la politique
environnementale, et à faire des écotaxes une pièce essentielle de la fisca-
lité.
Historiquement, notre pays avait été pourtant à la pointe en la matière,
avec la loi sur l’eau de 1964. Mais les redevances correspondantes ont évo-
lué vers une logique de financement des dépenses d’épuration, sous une
contrainte de « juste retour » pour les contributeurs, qui ne permet pas de

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 41
 réaliser tout le potentiel de cette forme de fiscalité. De manière plus géné-
rale, les politiques environnementales en France ont été marquées par le
développement rapide de la réglementation, et un recours très modeste aux
incitations de type économique. Le domaine de la fiscalité des produits
pétroliers fait exception. Cependant si les accises ont joué un rôle
environnemental en incitant à l’efficacité énergétique et à des modes de
consommation moins dispendieux que dans d’autres pays, celles-ci n’ont
pas eu d’objectif environnemental explicite. Elles sont essentiellement ap-
parues comme un prélèvement fiscal commode et bien accepté, grâce au
développement concomitant des infrastructures routières, et parce que les
acteurs de la politique publique en matière énergétique ont su les présenter
comme un moyen de signaler aux opérateurs et aux consommateurs les
risques d’une trop grande dépendance vis-à-vis des importations d’hydro-
carbures.
Replacer les écotaxes au cœur de la politique environnementale fran-
çaise constituerait donc une novation. Deux éléments poussent aujourd’hui
à considérer sérieusement une telle perspective. Le premier réside dans les
niveaux particulièrement élevés de nos prélèvements sur le travail, et les
limites économiques et sociales de tout basculement sur d’autres bases d’im-
position. Le second réside dans les engagements que nous avons pris à
Kyoto, de stabiliser nos émissions de gaz à effet de serre à l’horizon 2010.
Contrairement aux déclarations d’intention faites à Rio de Janeiro en 1992,
ces engagements sont devenus contraignants, leur respect exigeant la mise
en œuvre progressive de mesures spécifiques, en raison de l’évolution
tendancielle des émissions du secteur des transports, et de l’incertitude, à
cet horizon et au-delà, sur la place du parc nucléaire dans la production
d’électricité.
Dans ce contexte, des écotaxes compensées par une baisse d’autres pré-
lèvements obligatoires constituent a priori le moyen le plus efficace de
minimiser le coût social net des politiques environnementales ; de respon-
sabiliser les acteurs (producteurs et consommateurs), en rendant explicites
les coûts collectifs engendrés par tel ou tel comportement ; d’atteindre des
objectifs de modernisation technologique, de rationalisation des politiques
sectorielles, d’aménagement du territoire, de protection des consomma-
teurs, ou de sécurité, qui garantissent la solidité à long terme de la crois-
sance ; de contribuer, enfin, à la préservation de notre modèle de protection
sociale, en évitant que son financement ne pénalise l’emploi.
Ces arguments en faveur des écotaxes, n’ont pas permis de lever jus-
qu’ici les oppositions à une réforme fiscale « verte » en France. Certains
milieux industriels mettent en avant les risques de distorsions de concur-
rence et de délocalisation industrielle. Ils craignent en outre que, loin de
conduire à une baisse d’autres prélèvements, une base fiscale légitimée par
la protection de l’environnement facilite la dérive des dépenses publiques,
rejoignant alors les réticences de l’opinion publique devant toute création
d’impôt nouveau. D’autres formes de réticences se manifestent devant le

42 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

principe même d’utiliser des outils d’incitation économique dans des sec-
teurs relevant jusqu’ici du non-marchand.
L’ensemble de ces objections mérite considération. Nous veillerons à y
répondre ici, en explicitant le gain économique qu’apportent des écotaxes
pour atteindre un objectif donné de qualité de l’environnement ; en prenant
au sérieux les inquiétudes sur le respect des certains paramètres néces-saires
au bon succès de ce type de réforme (neutralité fiscale, correction d’effets
éventuels indésirables en matière de distribution des revenus ou de locali-
sation des entreprises) ; et nous suggérerons quelques règles de base per-
mettant de les lever.
L’introduction de réformes comparables dans leur ambition à celles mi-
ses en œuvre dans les pays du Nord de l’Europe n’est possible que si celles-
ci emportent l’adhésion, au double plan de l’efficacité économique et de la
pertinence environnementale. De ce point de vue, l’accumulation des argu-
ments n’est pas toujours bénéfique. La mise en avant du dividende « em-
ploi » des écotaxes ne saurait ainsi être utilisée pour pallier un défaut de
justification de leur légitimité environnementale, car les écotaxes risquent
alors de n’apparaître que comme un moyen aisé de combler des besoins
budgétaires. Comme l’écrivaient Boulton et Wolf dans un récent article du
Financial Times (16 mars 98) : « Le dossier de la fiscalité environnementale
est suffisamment bon en lui-même. Ni ceux qui lui font des objections in-
justifiées, ni ceux qui la soutiennent avec des arguments exagérés ne
l’aident ».
Plutôt que de faire de la fiscalité environnementale un nouveau sésame,
nous insisterons donc sur les règles de conduite à respecter pour en tirer
tous les bénéfices. Avant d’esquisser ce que pourrait être le champ d’appli-
cation d’une réforme fiscale verte en France, nous considérerons tout d’abord
son intérêt du point vue de la politique de l’environnement. Puis on discu-
tera l’ampleur et les conditions de mobilisation d’un dividende « macroé-
conomique », à savoir la capacité de l’écofiscalité à se substituer à des
prélèvements obligatoires particulièrement pénalisants pour l’activité et
l’emploi. Enfin, on insistera sur les problèmes d’acceptabilité, et sur les
conditions d’instauration d’écotaxes : impact redistributif, difficultés des
industries lourdes exposées à la concurrence internationale, progressivité,
cohérence avec le Protocole de Kyoto et le développement de permis d’émis-
sion internationalement négociables, etc. Ce qui retiendra notre attention
n’est pas l’analyse théorique des taxes « pigouviennes », qui est bien con-
nue. En revanche, nous essaierons d’expliciter comment une réforme fis-
cale verte s’inscrirait dans un objectif général de réconciliation entre déve-
loppement durable et exigences économiques immédiates, à partir du triple
constat suivant :
• la qualité de l’environnement est un impératif de long terme et un
souci croissant des populations, dont l’accès aux biens et services de pre-
mière nécessité s’est amélioré depuis l’après-guerre ;

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 43
 • les coûts associés à la protection des ressources environnementales, et
aux mesures de précaution, ne peuvent être négligés. Ils signifient l’évic-
tion d’autres formes d’investissements pour le futur, ou le renoncement à
certaines consommations présentes, dont on n’a aucune raison a priori de
contester la valeur sociale ;
• l’objectif de toute politique environnementale doit être de minimiser
l’ensemble des coûts sociaux, en considérant à la fois les dommages dus
aux pollutions, et la rareté des ressources utilisées pour les contenir, dès
lors que l’on va au-delà des mesures « à coûts négatifs » qui auraient été
négligées par manque d’information, et qui permettraient de réduire les
émissions de CO2 ou les consommations d’énergie en employant des tech-
nologies supérieures, à la fois moins coûteuses et plus « propres ».

Le premier dividende : fiscalité et objectifs

environnementaux

Éléments de mise en perspective

Un principe : l’internalisation des externalités

La promotion des instruments économiques au service des politiques de
l’environnement s’est effectuée, au début des années soixante-dix au tra-
vers du principe « pollueur-payeur ». La proximité entre les écotaxes et le
principe pollueur-payeur est évidente mais, paradoxalement, n’a pas tou-
jours facilité la compréhension de la logique fondamentale des instruments
économiques. En effet, la formulation suivant laquelle le pollueur doit sup-
porter le coût des mesures de lutte contre la pollution introduit à juste titre
l’idée de responsabilité, mais elle polarise le débat sur le partage des coûts
de réparation. Ceci tend à masquer que l’intérêt premier des instruments
économiques est de nature incitative, l’objectif étant d’engendrer à long
terme un gain pour tous les agents, sous réserve de mettre en place les
transferts compensatoires appropriés. En d’autres termes, le problème n’est
pas tant de « punir » les pollueurs, que de sensibiliser chacun aux coûts des
dommages associés à son comportement de production ou de consomma-
tion, ce qui veut dire jouer sur la prévention, l’innovation et les modifica-
tions des modes de consommation.
Dès les années vingt, Pigou, sensible au « smog » londonien et à la sy-
nergie entre le brouillard naturel et les émissions des cheminées, avait posé
les bases de l’approche économique des problèmes d’environnement : pour
éviter la prolifération des coûts externes de pollution, il faut que chacun
ressente les coûts à la marge des dommages qu’il engendre, ce qui le con-
duira à utiliser efficacement les possibilités de prévention ou de dépollu-
tion dont il dispose. Une telle démarche est parallèle à bien d’autres déve-
loppements de l’économie publique appliquée, dont une tâche majeure est

44 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

d’assurer, suivant la formule de Boiteux, que les prix disent les « coûts
comme l’horloge doit dire l’heure ». Drèze considère ainsi que l’économie
publique moderne a été constituée dans cette optique, avec les travaux de
Boiteux sur la tarification de l’électricité, de Samuelson sur la taxation
optimale et enfin ceux de Vickrey, sur la tarification des transports publics
à New York. Il s’agissait à chaque fois de pallier, dans une perspective
d’application opérationnelle, soit l’absence de marché, soit le fait que les
signaux à court terme des marchés ne reflètent pas les coûts de développe-
ment d’un système technique ou les coûts d’opportunité de l’usage d’une
ressource rare non renouvelable.
La pratique des écotaxes
L’évolution de la loi sur l’eau en 1964 illustre la difficulté de compré-
hension de la fonction incitative des écotaxes. Dans l’esprit des promoteurs
de cette loi, la mise en œuvre des redevances devait se substituer progressi-
vement à la prescription de normes de déversement plus ou moins unifor-
mes. En pratique le niveau des redevances fut fixé pour couvrir des dépen-
ses, et est demeuré insuffisant pour jouer un rôle d’orientation de la de-
mande. Progressivement s’est ainsi établie une confusion sur la fonction de
ces redevances, que l’on retrouve plus généralement dans le vocable écotaxe,
qui regroupe en fait trois types de taxes de finalité économique différente :
• des taxes à finalité financière dont le produit est réaffecté à des tra-
vaux spécifiques. Ces taxes sont en général de niveau trop faible pour mo-
difier les comportements. Leur produit est réinvesti, ce qui ne laisse aucune
marge de manœuvre pour baisser d’autres prélèvements. L’efficacité du
système dépend alors de celle des dépenses et subventions des agences
concernées, comme l’a montré l’évaluation du Commissariat Général au
Plan (1997) sur les agences de l’eau ;
• des taxes visant à alimenter les budgets publics et qui ont par ailleurs
un impact environnemental, mais sans que celui-ci soit recherché ni opti-
misé, cas des accises par exemple ;
• des taxes à finalité incitative, qui visent à donner aux acteurs un signal
de long terme sur les coûts environnementaux. Leur produit n’est pour l’es-
sentiel pas réaffecté. Pour autant, c’est l’optimisation de la politique
environnementale qui est recherchée, et non le rendement fiscal.
L’annexe 1 fournit quelques exemples d’écotaxes. Elle montre que l’ef-
fet d’incitation joue, parfois de manière spectaculaire, lorsque les écotaxes
sont véritablement conçues dans une perspective d’orientation des com-
portements. C’est de plus autour de ce type de taxe que se noue la possibi-
lité de basculement notable de la fiscalité, pour rendre la structure des pré-
lèvements obligatoires plus efficace en termes d’emploi et de compétiti-
vité. Des taxes affectées, ou d’autres instruments peuvent être utiles, no-
tamment pour traiter des sources de pollution ponctuelles ou permettre la
remise en état de sites pollués, mais ils ne permettent, ni de contrôler la
croissance à long terme des coûts environnementaux, ni de minimiser les

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 45
 coûts macroéconomiques des politiques. C’est pourquoi, nous y revien-
drons, ils n’apparaissent qu’en complément de dispositifs à finalité incita-
tive, en réponse à des imperfections précises des marchés (accès au capital,
information R & D, par exemple).

Prix et politiques environnementales

L’idée que la responsabilisation vis-à-vis de la rareté des ressources
environnementales puisse passer par les prix ne va pas de soi (sauf pour les
économistes professionnels), et peut expliquer qu’en pratique, les appro-
ches réglementaires aient jusqu’ici dominé. Les auteurs anglo-saxons les
qualifient de « command and control » pour suggérer qu’il s’agit de mesu-
res imposées de l’extérieur par l’administration, et ce avec un certain degré
d’arbitraire, même si, dans bien des cas les règlements sont plus ou moins
négociés avec les entreprises, allant même jusqu’à des procédures d’ac-
cords volontaires entre gouvernements et industrie (Levêque, 1998).
Le débat sur les instruments des politiques environnementales est sou-
vent posé en des termes qui freinent l’adoption de solutions pertinentes : à
l’opposition entre « marché vertueux » et « arbitraire administratif » ré-
pond ainsi le refus d’une « marchandisation » de la nature et la volonté
d’affirmer des priorités environnementales en amont du jeu économique.
Pour les uns, toute règle est néfaste, pour les autres « payer » n’est qu’une
façon de permettre aux plus riches de se dédouaner. Le rapport d’Alain
Lipietz réfute ces objections. Une autre difficulté vient du fait que le mot
« taxe » renvoie de façon explicite à un coût supporté par les agents, alors
que les coûts ne sont qu’implicites, lorsqu’on parle de règle, de norme ou
d’accord volontaire, ce qui peut dégager une fausse impression de gratuité.
Or, au-delà des mesures à coût négatif, dont l’ampleur fait l’objet de
vives controverses (GIEC, 1995), les coûts des politiques environnementales
existent, qu’il y ait taxe ou pas, et ceux-ci sont in fine supportés par quel-
qu’un. La mise en œuvre de la directive de 1991 sur l’assainissement cons-
titue, par exemple, le principal facteur de hausse du prix de l’eau, et l’inter-
prétation retenue de la notion de déchet ultime conduit à des investisse-
ments de 50 à 60 milliards de francs dans le secteur des déchets sur la
période 1997-2002. Ces coûts peuvent d’ailleurs prendre une forme plus
discrète mais toute aussi réelle : les mesures de restriction de la circulation
en zone urbaine par exemple constituent une gêne pour certaines activités ;
les accords volontaires entraînent un coût pour les entreprises, sauf bien
entendu si l’objectif visé eût été atteint par une simple poursuite des ten-
dances en cours (auquel cas il faut vérifier que l’objectif environnemental a
été évalué rigoureusement sans se laisser influencer par la mise en avant de
coûts de réduction plus élevés qu’ils ne le sont en réalité).
Discuter en termes économiques des politiques environnementales ne
signifie donc pas que l’on cherche à relativiser l’importance des nuisances,
mais seulement que l’on cherche à minimiser les coûts à engager pour as-

46 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

surer un niveau de protection donné, ou à maximiser la qualité
environnementale pour un volume donné de dépenses. Dans ce contexte, le
rôle des signaux-prix peut être précisé à partir de l’idée simple selon la-
quelle, si tout était connu, l’objectif serait de minimiser la somme des coûts
externes environnementaux et des coûts d’abattement des pollutions. Pour
y parvenir un «planificateur bienveillant» devrait procéder à deux opéra-
tions : classer les opérations de réduction des émissions par ordre de coût
croissant et s’arrêter lorsque les citoyens ne veulent plus assumer le coût
d’une unité supplémentaire de réduction. Tout le problème de la décision
publique vient bien sûr du fait que nous ne nous situons pas dans un univers
de connaissance parfaite sur les coûts des techniques de prévention et sur le
coût des dommages, et qu’il convient en général de mobiliser un grand
nombre d’acteurs et de moyens techniques. Mais il reste qu’il y a bien à
résoudre la double question de la minimisation des coûts pour un objectif
environnemental donné, et de la légitimité de cet objectif du point de vue
de l’intérêt collectif. Dit autrement, les politiques environnementales peu-
vent être à l’origine de surcoûts sociaux importants si les outils utilisés ne
permettent pas de mobiliser efficacement les ressources pour atteindre un
objectif donné, ou si elles adoptent des objectifs mal calibrés. C’est ici que
les signaux-prix présentent des avantages par rapport aux instruments ré-
glementaires.

L’efficacité des signaux-prix dans la minimisation

des coûts sociaux

Agir sur les choix techniques

On oublie parfois que les coûts de protection de l’environnement peu-
vent être extrêmement variables selon les mesures retenues, ce qui expli-
que pourquoi leur optimisation est essentielle. Ainsi, il avait été constaté, à
Los Angeles, que le coûts de réduction des oxydes d’azote pouvait aller de
3 000 à 130 000 dollars par tonne. Autre exemple, le rachat des logements
exposés au bruit près des aéroports, coûte environ 740 000 francs, contre
40 000 pour leur insonorisation. De même le recensement des actions sus-
ceptibles d’être menées pour lutter contre l’effet de serre fait apparaître une
grande dispersion des coûts, depuis des coûts négatifs jusqu’à 1 200 francs
par tonne. En matière d’exposition au plomb des enfants, on peut aussi se
demander si le durcissement général des normes sur l’eau potable n’est pas
moins efficace que des mesures ciblées sur certains logements vétustes.
Enfin, à côté des paramètres strictement techniques, la distribution spatiale
joue un rôle dans la formation des coûts de traitement des déchets. Ainsi le
choix économique entre mise en décharge contrôlée et incinération dépend
de la densité de population, et la pertinence économique du recyclage dé-
pend des matières et des conditions de collecte.
Si les pollueurs sont en grand nombre et que leurs possibilités de réduc-
tion de la pollution sont mal connues et incertaines, une approche régle-

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 47
 mentaire conduira donc généralement à des choix techniques arbitraires et
suboptimaux, pour quatre raisons principales :
• que l’on recourt à des normes basées sur la technologie ou à des nor-
mes de performance, il est difficile de les différencier suffisamment pour
tenir compte de la diversité des situations. Ceci interdit que les coûts mar-
ginaux de réduction des atteintes à l’environnement soient identiques pour
tous les agents, ce qui est la condition fondamentale d’efficacité économi-
que ;
• il n’y a pas d’incitation à aller au delà de la norme. Le cas de la taxe
suédoise sur le soufre mise en œuvre en 1991 est ici illustratif puisqu’elle
s’est traduite par une baisse de près de 40 % par rapport aux normes légales
pour les fiouls. De même, la teneur moyenne en soufre des huiles légères
est aujourd’hui très inférieure à la limite légale ;
• les négociations entre industrie et administration conduisent à une co-
détermination entre la norme et le choix technique, qui peut décourager
l’innovation sur des procédés dont le potentiel ultime est plus élevé ;
• il y a risque de manipulation stratégique des normes, puisque celles-ci
peuvent devenir un paramètre dans la compétition industrielle, comme on
l’a vu par exemple dans le cas des pluies acides au début des années quatre-
vingt au sein de l’Union européenne.
Un des intérêts majeurs de l’application des instruments économiques
est alors de ne pas préjuger de l’option technique, de laisser libre jeu à
l’innovation et à l’adaptation des choix techniques aux contextes locaux,
d’éviter l’attribution de droits exclusifs ou la constitution de positions do-
minantes. La fiscalité environnementale garantit en revanche que les coûts
de protection n’excéderont jamais celui de la taxe, et permet de mobiliser
tous les gisements de protection à faible coût. Ceci ne conduit pas à rejeter
toutes les normes ou accords volontaires. Les normes sont utiles et néces-
saires pour faire converger les anticipations des acteurs, surtout dans les
cas où il y a des non-linéarités dans les coûts des dommages. Ceci suggère
en revanche de favoriser la combinaison de normes et de taxes dans les-
quelles les premières viseraient les seuils imposés par la dangerosité des
produits, les secondes incitant à des émissions plus faibles que ces seuils
minima.
Quand la situation le permet, des normes négociées ou des accords vo-
lontaires sont aussi utiles pour éviter des décisions arbitraires. La référence
au marchandage de Coase permet en effet d’envisager qu’une simple négo-
ciation directe entre pollueurs et pollués conduise à une allocation efficace.
Mais il y a des conditions strictes pour cela. Tous les agents concernés
doivent participer à la négociation avec une information bien partagée, réa-
liser entre eux des transferts monétaires, ceci avec de faibles coûts de tran-
saction, et information comme minimale. Cette approche ne peut donc s’ap-
pliquer que lorsqu’un petit nombre d’agents économiques est concerné.
L’assimilation des accords volontaires à ce type de procédure est donc abu-

48 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

sif lorsque les pollués ne sont pas directement impliqués dans le processus,
ou quand les coûts des uns et des autres demeurent inconnus au terme du
processus.
Il ne s’agit donc nullement ici de prôner le démantèlement inconsidéré
de normes. En revanche, il est indéniable que la multiplication des normes
peut déboucher sur de grandes difficultés de contrôle et d’application de
sanctions crédibles. Mieux vaut donc les réserver au cas où elles sont né-
cessaires, concentrer les moyens de l’État à leur suivi effectif, et explorer
sinon le recours aux outils économiques, sous-utilisés jusqu’ici.
L’impact du signal-prix dans les choix techniques est néanmoins con-
testé, dans des termes qui parfois constituent une négation de l’intérêt d’une
économie de marché, qui est paradoxale lorsqu’elle vient d’acteurs qui in-
sistent par ailleurs pour que l’État ne vienne pas fausser le jeu du marché.
Surtout ceci ignore les leçons de l’expérience. En Norvège, les taxes sur le
CO2 entrées en vigueur en 1991 ont permis de réduire les émissions de CO2
des installations fixes de combustion, et celles produites par les véhicules à
moteur des ménages. Le régime fiscal différent appliqué aux différents ty-
pes de gazoles, fait que maintenant la quasi-totalité du gazole utilisé dans
les transports appartient à la catégorie la moins polluante, ce qui a permis
de réduire de 75 % en moyenne les émissions de soufre des véhicules à
moteur diesel. Au Danemark, la taxe sur les déchets non dangereux, qui a
multiplié par deux le coût de la mise en décharge et de l’incinération, a fait
baisser la part des déchets mis en décharge de 39 à 18 %, tandis que le taux
de revalorisation et de recyclage progressait de 32 à 61 %.
L’argument de la faible réponse aux prix du système technique semble
mieux fondé de la part de secteurs qui approcheraient de limites technolo-
giques ultimes. Mais, si on laisse de côté des questions de concurrence
internationale ou de difficultés de transition, ceci ne suffit pas à invalider
les écotaxes pour ces secteurs. D’une part il convient de préserver une inci-
tation à l’innovation et à la recherche de ruptures de paradigmes technolo-
giques, qui seraient autrement découragées (biomatériaux par exemple).
De l’autre, il importe que les coûts sociaux totaux soient alors transmis aux
consommateurs, pour que ceux-ci fassent un usage rationnel de produits
qui ont des effets nocifs pour l’environnement : lorsque les marges de
manœuvre techniques s’épuisent, l’intérêt des écotaxes apparaît encore plus
décisif puisque la seule issue est alors de jouer sur les modes de consom-
mation à long terme.

Agir sur les modes de consommation

À la question « quelles sont, selon vous, les actions que l’État doit me-
ner en priorité dans le domaine de la protection de l’environnement ? »,
posée par l’IFEN au début de 1997 dans le cadre de l’Enquête Conditions
de vie et aspirations des Français du CRÉDOC, ceux-ci mettaient au pre-
mier plan la réduction de la pollution de l’air et la lutte contre la pollution

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 49
 des eaux, bien avant la lutte contre le risque nucléaire, la sauvegarde des
plantes et animaux, la protection des paysages et la lutte contre le bruit.
Mais il n’est pas certain qu’il soit bien perçu que ces problèmes jugés prio-
ritaires ne pourront pas être résolus sans évolution des comportements de
consommation.
L’exemple des transports est ici significatif. Ce secteur constitue le vec-
teur le plus dynamique de la croissance des émissions de polluants atmos-
phériques et de gaz à effet de serre. Or, les carburants d’origine pétrolière
possèdent une telle marge de compétitivité sur leurs substituts potentiels
qu’il y a peu de chances pour que, en dehors d’essais symboliques ou de
veille technologique, les producteurs automobiles prennent le risque d’un
développement massif de bio-carburants ou de véhicules électriques dont
le coût d’usage serait bien plus élevé, et l’impact environnemental ambigu
si on l’apprécie sur tout le cycle de vie. En effet, ces substitutions risquent
elles-mêmes de poser d’autres problèmes en cas de développement à grande
échelle : pollution des eaux pour le premier cas, émissions des centrales
électriques, recours accru au nucléaire, et gestion des batteries usagées dans
le deuxième cas. On peut certes espérer que ces problèmes pourront à terme
être résolus, mais le meilleur moyen pour cela est que tous les coûts exter-
nes de chaque technologie en compétition soient réellement pris en compte.
L’ optimisme technologique ne justifie pas de réfuter les signaux-prix
(pourquoi taxer si la technologie qui vient sera « propre » ?) car, augmen-
ter de 30 % par exemple l’efficacité des moteurs automobiles n’engendrera
pas une baisse de 30 % des émissions. Les consommateurs profiteront en
effet de la réduction du coût du kilomètre parcouru pour voyager plus ou
acheter des voitures à grosse cylindrée. Il y a ici un « effet rebond » entre
offre et demande qui ne peut être maîtrisé que si les prix des carburants (ou
d’autres mesures tarifaires tels que les péages urbains, dont on a vu l’im-
pact spectaculaire aux heures de pointe à Singapour) restaurent la vérité du
coût d’usage de l’automobile.
Demeure finalement l’objection la plus sérieuse, qui concerne la sensi-
bilité des consommations aux prix. Pour les transports routiers, par exem-
ple, il faudrait des taxes très élevées pour déclencher des inflexions signifi-
catives. Cet argument est recevable, mais à conditions de bien se rappeler
que les analyses économétriques font apparaître en général un grand écart
entre élasticités de court terme, relativement faibles, et les élasticités de
long terme, nettement plus élevées. Ceci est confirmé par des analyses en
coupe transversale qui montrent que la densité des villes et les demandes
de transport sont corrélées aux tarifs des carburants. De plus, on ne saurait
oublier que l’inertie dans ces domaines est telle que les signaux-prix doi-
vent être stables et durables, or le prix des carburants est revenu aujourd’hui
à un niveau proche en termes réels de ce qu’il était en 1973. Enfin, on ne
peut limiter le raisonnement sur les seuls prix de l’énergie, alors qu’il y a
bien d’autres signaux qui dictent la concurrence entre modes de transports :

50 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

coût d’usage des routes, prix des parkings, législation sociale, politiques
d’infrastructure et d’aménagement urbain.
Certes des tendances lourdes sont à l’œuvre dans les transports, liées à
la structure de la production industrielle pour le fret, ou au développement
des trafics de banlieue à banlieue en zone urbaine, qui entraînent une défor-
mation « spontanée » au profit de la route. Mais à ces tendances s’ajoutent
des effets d’offre et de prix qui se combinent en permanence : une décision
d’infrastructure engendre des dynamiques de localisation qui à leur tour
peuvent susciter des besoins de déplacement très contrastées (voir l’exem-
ple des villes américaines) ; des sous-tarifications peuvent induire à terme
des besoins d’équipement et une hausse des besoins d’investissements pu-
blics. En sens inverse, un renchérissement de 15-20 % des transports rou-
tiers de marchandises peut suffire à déclencher le développement de trans-
port combinés rail-route sur certains trajets. Pour éviter de faux débats, on
doit donc rappeler que le signal-prix sur la consommation ne saurait être
efficace à lui seul. Il joue sur toute la structure de décision économique, y
compris les décisions publiques et l’offre de services.
De même, il est illusoire de prétendre qu’une augmentation des prix de
l’électricité suffira à sensibiliser les consommateurs aux consommations
spécifiques comprises de tel ou tel équipement. Des politiques de label sont
ici nécessaires. Mais, on voit mal comment les pouvoirs publics maintien-
draient durablement de telles politiques dans un contexte de prix durable-
ment bas. C’est parce que les déterminants de la demande sont complexes
que les signaux-prix (prix de l’énergie mais aussi prix de l’espace, coûts de
l’encombrement, coûts du temps) doivent être lisibles et s’inscrire dans la
durée qui est celle des décisions d’équipement, de localisation des entre-
prises ou d’achat immobiliers par les ménages. Il ne s’agit donc pas seule-
ment de jouer sur un effet-prix immédiat, de court terme, mais de fournir
un cadre d’ensemble pérenne, qui sensibilise à la fois les citoyens et les
décideurs (élus, experts techniques, opérateurs industriels) à la réalité des
coûts sociaux.

L’élaboration des politiques environnementales

et sectorielles

L’évaluation des coûts externes

L’acceptabilité des écotaxes est conditionnée à leur association à des
dommages bien identifiés et reconnus, sinon elles seront perçues comme
un simple prétexte à de nouveaux impôts. Avec ses limites, le débat récent
à propos de la « pastille verte » illustre ce principe : l’accent mis sur la
distinction essence-diesel conduisait à un blocage ; en revanche, la diffé-
renciation entre véhicules catalysés et non catalysés, qui renvoie plus di-
rectement à l’existence ou non d’émissions polluantes, a été bien acceptée.
De même, c’est la disponibilité d’évaluations rigoureuses qui a permis la

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 51
 prise de conscience que les pollutions de fond étaient plus dommageables,
quoique moins spectaculaires que les pics.
Cette évaluation des coûts externes pose des problèmes méthodologi-
ques délicats. Des méthodes ont été développées en ce domaine, par exem-
ple pour appréhender les consentements à payer pour l’environnement mais
elles ont fait l’objet de vives controverses : réticences vis-à-vis d’un étalon
monétaire ; sensibilité des résultats aux niveaux d’information ; asymétrie
éventuelle entre consentement à payer ex ante et ex post ; biais d’enquête
dans les procédures de révélation des préférences ; négligence des décala-
ges temporels entre émission-dégradation des milieux et perception, etc.
L’échec de leur application dans le cadre de l’étude coût-bénéfice réalisée
pour évaluer le projet du troisième aéroport de Londres n’a toutefois pas
empêché la poursuite des efforts sur ce type d’approche, dont la commis-
sion Arrow a permis de préciser la doctrine d’emploi et a fixé le domaine
de validité.
La difficulté de l’évaluation économique doit être mise en balance avec
le fait qu’il ne peut y avoir de politique de l’environnement efficace sans
connaissance du fonctionnement des milieux et des dommages à considé-
rer, ou, à tout le moins, clarté des débats autour de ces dommages. Ce qui
caractérise en effet les dossiers d’environnement les plus récents est qu’ils
suscitent des controverses importantes sur l’ampleur des dommages, les
liens de cause à effet et l’efficacité des divers moyens techniques suscepti-
bles d’y pallier ; on l’a vu de façon spectaculaire sur les dossiers comme les
pluies acides, l’ozone ou la comparaison essence-diesel. Un tel contexte de
décision rend en fait encore plus nécessaire l’explicitation du coût écono-
mique des dommages.
De multiples expériences montrent en effet comment, en situation de
controverses scientifiques, il est possible pour chaque acteur de convoquer
telle ou telle des thèses en présence au service des ses propres intérêts, ce
qui est dangereux quand la décision porte sur des décisions techniques qui
peuvent s’avérer ultérieurement arbitraires. L’évaluation économique, si
elle est bien conduite peut permettre de révéler au nom de quelle thèse
scientifique, de quelle conjecture, de quel présupposé moral chacun argu-
mente. Elle devient alors un langage dont les règles permettent de ne pas
perdre de vue la nécessaire conciliation entre intérêts individuels et intérêt
collectif.
Comme le soulignait le rapport Boiteux (1994) sur les investissements
dans les transports, « le calcul économique », malgré toutes ses insuffisan-
ces, est encore ce qu’il y a de mieux pour évaluer des projets d’investisse-
ment ; il a l’avantage de permettre une comparaison de chiffres, même si
ces chiffres ne sont pas fabriqués de manière uniforme. Les méthodes utili-
sées sont en effet les mêmes, dérivées de la théorie des utilités ; les don-
nées, les modèles varient en fonction des spécificités de chaque segment du
marché considéré. Il en résulte une certaine incertitude sur la comparabilité

52 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

des résultats, qu’il faut réduire le plus possible, en uniformisant ce qui peut
l’être (indicateurs, valeurs révélées, hypothèses macroéconomiques, etc.)
et en « domestiquant » ce qui ne peut pas l’être. Les externalités positives
et négatives doivent être incorporées aux calculs dans toute la mesure que
permet l’état de l’art ; pour ce qui ne peut pas l’être, une présentation
d’argumentaire est préférable à l’application d’une méthode multicritères
qui peut conduire à attribuer une valeur « scientifique » à une présentation
qui n’en a pas ; l’évaluation ne dispense pas d’une réflexion stratégique en
amont, qui est à mener au plan politique ; la prise en compte des risques,
incertitudes, irréversibilités, au moyen d’analyses spécifiques, est suscep-
tible d’enrichir l’ « évaluation ». Tout ceci vaut pour les politiques
environnementales, avec dans ce cas une attention particulière à accorder
aux irréversibilités ou valeurs d’option (Henry, 1974 et Ha Duong, 1998).
La mise en œuvre de cette discipline de pensée dans les choix publics
permettrait tout d’abord d’éviter certaines erreurs de ciblage : focalisation
sur les pics plutôt que sur le fond pour la pollution de l’air, évoquée ci-
dessus ; sur les déversements moyens plutôt que sur les risques de pollu-
tions accidentelles à l’étiage pour certaines rivières. Elle permettrait aussi
de faire apparaître quelques ordres de grandeurs qui résistent aux tests de
sensibilité. Enfin, dans les cas où les coûts des dommages sont très contro-
versés, parce qu’ils correspondent à des risques majeurs mais avec de fai-
bles probabilités d’occurrence, ou lorsqu’en raison de l’inertie des phéno-
mènes physiques et des systèmes technico-économiques, il faut agir en l’ab-
sence de preuves définitives ou arbitrer entre plusieurs types de pollution
difficilement départageables, il est possible, comme on l’a vu dans le cas
de l’effet de serre, d’expliciter à la fois la valeur d’option de divers niveaux
de protection et la valeur sociale que l’on attache au principe de la précau-
tion, dont le principe a été reconnu par la Conférence des Nations-Unies à
Rio de Janeiro. Paradoxalement c’est dans les cas où l’évaluation est la
plus difficile qu’il est important de s’entendre sur la valeur de la précau-
tion, de l’expliciter et de l’opposer à tous.

La cohérence des politiques sectorielles :

l’exemple des transports urbains
L’intérêt des mécanismes de marché est de s’appuyer sur le comporte-
ment décentralisé de ses agents. La mise en place d’une écofiscalité consti-
tue un moyen de rendre compatible cette décentralisation avec la prise en
compte de la rareté des ressources environnementales. Pour les politiques
publiques, cette approche est aussi un moyen de rendre cohérentes les in-
terventions à l’échelle sectorielle, en s’assurant que toutes utilisent les
mêmes valorisations.
L’exemple des transports urbains est ici intéressant, et il permet d’illus-
trer ce qui pourrait être une bonne articulation des différents instruments
des politiques publiques environnementales et sectorielles. Dans ce sec-

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 53
 teur, mais on pourrait développer une analyse similaire pour l’énergie, l’agri-
culture, ou même la gestion des déchets, les enjeux environnementaux sont
importants, sans pour autant qu’ils constituent les seuls motifs de l’inter-
vention publique. Prédéfinir les prix à retenir pour les ressources
environnementales est un moyen de garantir la cohérence de cette interven-
tion.
En 1990, le secteur des transports était responsable de 76 % de l’oxyde
d’azote, et de 28 % des particules en suspension et de 18 % du dioxyde de
souffre émis en Ile de France. Qu’il s’agisse de mettre en œuvre des mesu-
res visant à réduire la pollution atmosphérique, ou d’élaborer les program-
mes d’infrastructures de transports en Ile de France, on assiste au même
affrontement récurrent entre deux thèses. La première estime que les trans-
ports en commun doivent être systématiquement favorisés, voire que toute
restriction de circulation automobile est bonne à prendre. L’introduction
du péage urbain constituerait à cet égard un moyen de reconquête de la
ville sur l’automobile. La seconde considère que le développement des trans-
ports routiers constitue un service essentiel, sans lequel la ville ne pourrait
pas vivre et échanger, qu’il convient donc de ne jamais rationner. Dans
cette perspective, le péage urbain est vu plutôt comme une réminiscence
des octrois.
Cette opposition quasi irréductible rend chaotique l’élaboration et la
mise en œuvre de politiques efficaces. Or, la question n’est pas tant de
trancher entre ces deux thèses, que de savoir comment arbitrer et concilier
au mieux deux biens précieux : la qualité de l’air et la mobilité urbaine. Il
faut donc reconnaître, à la fois la valeur de ces services, mais aussi leurs
coûts et plus particulièrement leurs coûts externes. Ces derniers peuvent
être partagés en deux : ceux qui relèvent plutôt de l’économie des trans-
ports (congestion, insécurité routière) et ceux qui relèvent de l’économie
de l’environnement (bruit, pollution atmosphérique).
L’évaluation de leur ampleur a fait l’objet de multiples travaux. Au
Royaume-Uni, un rapport de la Commission royale sur les transports et
l’environnement suggérait la prépondérance des coûts de congestion et d’in-
sécurité, signifiant par là que les arbitrages entre niveau d’équipement et
ces coûts demeurent le cœur de toute politique des transports. Les données
disponibles sur l’Ile de France montrent que les coûts d’insécurité (800 tués
et 35 000 blessés par an), de pollution et de bruit pèseraient d’un poids
voisin (10 à 15 c/véhicule-km, soit 8 milliards de francs environ). Si l’on
prend les chiffres de la Dreif, les coûts de congestion apparaissent par ailleurs
très élevés. En retenant un taux moyen (sur les déplacements) de saturation
de la voirie en Ile de France de 60 % et une valeur du temps raisonnable
(30 francs), on obtient un coût de 60 c/véhicule au kilomètre. On aboutit
alors à une structure des coûts externes qui recoupe les résultats anglais,
avec toutefois un poids de la congestion et du bruit un peu supérieur. La
maîtrise des émissions polluantes est donc un aspect, important, mais un
aspect seulement de la politique des transports urbains.

54 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

 Ces politiques agissent nécessairement à deux niveaux, les techniques
(moteurs, carburants) et la demande. La question de l’action sur les techno-
logies peut être illustrée à propos des carburants. L’évolution des normes
européennes et la diffusion progressive du pot catalytique ont permis en
effet d’obtenir une quasi-disparition de la pollution par le plomb. Les nor-
mes nouvelles conduisent aussi à des évolutions favorables actuellement
pour le monoxyde de carbone, les hydrocarbures et les oxydes d’azote. En
revanche, il n’en va pas de même pour les poussières de diesel et dioxyde
de carbone qui croissent tendanciellement, de 115 % entre 1980 et 1994
pour les particules en suspension. Les promoteurs du diesel mettent en avant
leurs progrès en matière de réduction des particules, mais on leur oppose le
rôle potentiellement plus nocif des particules fines. Au total, fixer en ces
domaines la valeur de la précaution est un moyen de simplifier le problème
qui, sinon est inextricable, lorsque l’on cherche à définir a priori les solu-
tions technologiques à promouvoir. Les taxes sont en effet révisables, et
ont surtout l’avantage de laisser la voie ouverte à l’innovation sur toutes les
filières.
L’analyse des conditions de mise en œuvre d’une priorité en faveur des
transports en commun permet d’examiner ensuite l’action sur les compor-
tements. En effet, la gestion efficace des transports urbains ne se résume
pas à un arbitrage modal entre route et transports en commun, car d’autres
modalités d’ajustement existent, modification des horaires ou des itinérai-
res des automobilistes, notamment. Pour la politique de transports, celles-
ci sont tout aussi importantes à considérer. Dans un tel contexte, la fourni-
ture de prix aptes à bien orienter la demande des usagers et à révéler leurs
consentements à payer pour les différents paramètres caractérisant la qua-
lité des transports (temps, confort...) apparaît plus importante que la défini-
tion « tutélaire » des solutions, qui ne peuvent être résumées à un choix
général a priori en faveur de la route ou des transports en commun, et
encore moins pour ces derniers en faveur d’une technologie particulière.
Les possibilités d’ajustement des usagers étant très nombreuses (chan-
gement d’itinéraire, d’heure de départ, de mode de transport, de fréquence
des déplacements, de destination, de la localisation), se focaliser sur une
seule solution déterminée est contraignant. Subventionner, par exemple,
les transports en commun pour compenser une mauvaise tarification rou-
tière permet d’améliorer le partage modal, mais non d’exploiter les autres
possibilités d’ajustement, qui peuvent être moins coûteuses et plus fruc-
tueuses, et surtout ne provoque pas d’inflexion dans la tendance à l’étale-
ment des villes, qui est pourtant une des sources majeures de croissance du
recours à l’automobile.
L’affirmation de la priorité aux transports en commun, lorsqu’elle est
assimilée à la réalisation d’infrastructures lourdes de métro ou RER
(rocades ou tangentielles), rencontre une autre limite. Le dynamisme socio-
économique de la banlieue parisienne, relativement plus fort que celui de la
zone centrale, se traduit par un déplacement de la demande de transports.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 55
 Aux traditionnels flux Paris-banlieue se substituent pour partie des flux
transversaux diffus, où les transports en commun lourds sont moins effica-
ces, par nature, que dans la zone centrale. De ce fait, les projets d’infras-
tructures lourdes, de type métro ou RER n’apparaissent pas toujours con-
vaincants en termes de rentabilité économique et sociale.
Sur les axes structurants, le tramway peut se justifier, mais la priorité
accordée au réseau bus apparaît en général comme la base d’un scénario
favorable aux transports en commun, notamment en banlieue. Les bus, qui
ne nécessitent que des investissements limités, permettent en effet un ajus-
tement fin aux caractéristiques et aux évolutions de la demande de déplace-
ment de proximité en zone peu dense. L’expérience montre qu’il ne suffit
pas de « décréter » le partage modal, et que la capacité de reconquête des
transports en commun dépend d’abord de leur capacité à fournir une offre
attractive pour le client, à des coûts maîtrisés pour l’usager et les contribua-
bles. L’accent mis sur les transports en commun ne doit donc pas conduire
à délaisser la recherche d’instruments visant à mieux faire ressentir aux
automobilistes les coûts environnementaux qu’ils induisent et à mieux
« gérer » la route, par les automobilistes mais aussi par toute la chaîne des
« décideurs » publics et privés qui déterminent la structure et l’extension
des espaces urbains.
Le recours aux taxes environnementales présente alors l’avantage de
permettre une certaine « séparabilité » des problèmes, entre ceux qui relè-
vent du secteur considéré et ceux qui concernent les responsables en charge
de l’environnement. Cette séparabilité n’est certes pas parfaite compte tenu
des problèmes de faisabilité technique, qui peuvent justifier la combinai-
son de l’instrument fiscal avec certaines formes d’intervention réglemen-
taire mais elle rend « lisibles » les coûts sociaux et environnementaux.
Ainsi, en zone urbaine, la mise en place de taxes ciblées sur les émis-
sions dommageables, et bien différenciées, impliquerait des coûts de ges-
tion considérables, car on ne peut, en général, s’en tirer qu’en taxant un
bien complémentaire. La fiscalité sur les carburants, qui constitue dans le
domaine interurbain un instrument quasi-suffisant de tarification routière,
et de ses émissions polluantes ne l’est plus dans le domaine urbain : la
possibilité de réorganiser leurs horaires apparaît comme un élément essen-
tiel du comportement des usagers aux heures de pointe, qui justifie la mise
en place de péages variant avec le temps, pour éliminer les phénomènes de
file d’attente ; la fiscalité sur les carburants étant uniforme, il faut donc la
compléter par d’autres instruments complémentaires pour obtenir une dif-
férenciation spatiale ou temporelle.
La panoplie des instruments susceptibles de compléter la fiscalité ne se
limite pas d’ailleurs à la réglementation. Ainsi c’est à des obstacles institu-
tionnels que se heurte le développement des réseaux de bus évoqué. En
effet leurs coûts d’exploitation sont essentiellement des coûts de conduite,
qui dépendent à la fois de données internes aux entreprises et de la vitesse

56 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

commerciale. Une meilleure responsabilisation des collectivités concer-
nées, qui détermine des pouvoirs de police, à l’impact de leurs décisions
sur les coûts d’exploitation des transports collectifs paraît ainsi souhaita-
ble. De manière plus générale, Claude Henry, dans son rapport sur le Ser-
vice Public (1997), avait montré comment le recours à différentes formes
de mise en concurrence pouvait, selon les cas, être bénéfique ou néfaste en
ce domaine.

L’impact macroéconomique
et redistributif des écotaxes
Le second dividende : illusion ou opportunité ?
La controverse des années quatre-ving-dix
La thématique du « double-dividende » s’est développée à l’occasion
du dossier climatique. Il est très vite apparu en effet que le niveau des taxes
sur le carbone nécessaire pour obtenir une réduction sensible des émissions
aurait engendré des revenus d’un ordre de grandeur nettement supérieur
aux besoins de financement de tout programme d’économies d’énergie ou
de recherche et de développement. L’essentiel des fonds collectés par une
taxe carbone serait donc nécessairement non affecté, et il devenait néces-
saire de se préoccuper de leur recyclage (Pearce, 1989). Ne pas le faire
revenait à assimiler des taxes carbone à un nouveau choc pétrolier, avec
transfert de surplus économique vers des pays tiers, ce que d’ailleurs fai-
saient certains à l’époque pour discréditer les politiques de précaution.
Les premières études macroéconomiques, fondées sur des modèles
macrokeynésiens, étaient très prometteuses. En Europe, elles tendaient à
montrer que des écotaxes accompagnées d’une baisse des prélèvements sur
le travail pourraient contribuer à la résorption du chômage (Beaumais et
Godard, 1994), tandis qu’aux États-Unis la baisse des impôts sur le capital
était privilégiée (GIEC, 1997, Jorgenson, et al.1995). Bloquée par le mot
d’ordre « No new tax » du président Bush aux États-Unis, la thèse du dou-
ble-dividende a été violemment contestée en Europe pour des raisons qui
tiennent en partie à l’histoire de la proposition européenne de taxe-mixte
carbone énergie (Hourcade et Ghersi, 1997) : d’un côté certains l’interpré-
taient comme un impôt européen échappant au contrôle des États, de l’autre
les milieux industriels craignaient des distorsions de concurrence en cas
d’initiative unilatérale, et la percevaient comme un nouvel impôt sans ga-
rantie sérieuse de compensation par baisse des autres prélèvements obliga-
toires.
Au niveau strictement technique, les spécialistes de la fiscalité et beau-
coup d’économistes se sont élevés contre la tentation de faire des écotaxes
un impôt intrinsèquement vertueux. Ils reprochaient à trop de travaux sur le

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 57
 double dividende de masquer la spécificité environnementale des écotaxes
et de mal faire le partage avec des débats macroéconomiques classiques sur
l’assiette des taxes sur les entreprises, le partage des cotisations sociales
entre employeurs et employés, ou l’opportunité de baisser les cotisations
sur les bas salaires (Cette, 1994). Ce scepticisme a été systématisé par
« l’école néerlandaise » (Bovenberg et alii, 1994), et par des auteurs comme
Goulder (1994) à Stanford, mettant en avant des effets d’équilibre général,
et critiquant l’utilisation dans ce contexte de modèles macroéconométriques
de court terme.
Ces critiques ont permis de bien mettre en évidence que l’intérêt pre-
mier des écotaxes est de faire ressentir aux pollueurs les coûts sociaux de
leurs comportements, et de préciser les conditions de réalisation du double-
dividende. Une fois l’alerte donnée sur les dangers de « survendre » les
écotaxes et restauré l’ordre de priorité dans lequel les deux dividendes doi-
vent être appréhendés, la tonalité générale des textes a évolué de façon
nettement plus positive, aussi bien en Europe qu’aux États-Unis comme le
montre cette citation de Jorgenson : « A second issue involves the use te be
made of the revenues from an hypothetical carbon tax. If the revenues were
rebated to consumers on the form of reduced taxes on wage and salary
income, the cost in the worst case (above of 1.6 percent of the GDP) would
be reduced to 0.6 percent, or by a factor three. But if taxes were rebated on
capital income instead, the loss would turn into a gain ».

Écotaxes et baisse des charges pesant sur l’emploi

L’ampleur du double-dividende dépend de la qualité du recyclage. On
peut choisir par exemple de réduire la TVA, de baisser l’impôt sur le re-
venu ou sur les bénéfices des entreprises. Dans cette sélection, d’autres
considérations que la stricte mécanique économique sont à prendre en
compte comme les effets redistributifs, les risques d’évasion fiscale ou les
critères d’acceptabilité politique. En raison de la permanence du chômage
et des questions de financement de la protection sociale, c’est la possibilité
d’une substitution entre écotaxes et prélèvements pesant sur le travail qui
retient le plus l’attention en Europe. Quelques ordres de grandeurs sont ici
utiles: de 1984 à 1994, pour une augmentation de 7 % du salaire net médian
en francs constants, les taxes sur le supercarburant ont augmenté de 12 %,
mais elles ont baissé pour les utilisateurs de sans plomb et de diesel (– 8 %)
qui constituent les carburants dominants ; pendant la même période, l’écart
entre salaires bruts et salaires nets croissait de 26 %.
Deux mécanismes interviennent dans la formation d’un second divi-
dende « emploi » :
• l’effet de la substitution entre écotaxes et autres prélèvements obliga-
toires, sur l’utilité des consommateurs, à revenu constant. Il est d’autant
plus favorable que les pertes de bien-être entraînées par la fiscalité existante
pèsent davantage sur les biens et services « de premier rang » et non pol-

58 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

luants, que sur les biens polluants. Il est aussi d’autant plus important que
les écotaxes portent sur un bien inélastique à court terme. Ceci n’est pas
contradictoire avec l’efficacité environnementale des écotaxes qui, elle,
joue sur le long terme. Ainsi, les carburants sont une bonne base d’imposi-
tion, car la demande est plutôt inélastique à court terme. Pour autant, des
accises élevées induisent des transformations de comportement à long terme.
• l’impact de la transformation de la structure de la consommation et de
la structure des coûts sur l’équilibre macroéconomique et le niveau général
de l’activité. À cet égard, l’intérêt pour l’emploi d’un basculement entre
écotaxes et charges salariales repose sur un cercle vertueux, combinant baisse
des coûts salariaux, hausse de l’embauche, augmentation de la consomma-
tion finale des ménages et relance de l’activité.
Outre la crainte des distorsions de concurrence ou du non respect de la
règle de neutralité fiscale, différents arguments théoriques ont été mis en
avant à l’encontre de ce schéma. Ils méritent d’être rappelés car ils définis-
sent, en creux, l’espace de validité économique de la thèse du double-divi-
dende. Les modèles d’équilibre général montrent en effet que, dans le cas
d’une baisse des charges pesant sur le travail, l’impact sur l’emploi peut-
être annulé par les mécanismes suivants :
• les écotaxes introduisent des distorsions des prix relatifs sur le marché
de biens finaux ;
• elles retombent en dernière instance sur les facteurs primaires de pro-
duction, donc sur le travail ou le capital; en d’autres termes, une écotaxe
reviendrait à substituer des taxes implicites sur le travail et le capital à des
taxes explicites, et il n’y aurait pas de baisse des coûts de production ;
• les travailleurs enregistrent une baisse d’utilité de leur revenu et arbi-
trent alors en faveur des loisirs, d’où une contraction de la demande finale
des biens et services marchands qui provoquerait un recul de l’emploi.
Le premier argument relève de la fonction même des écotaxes, qui est
d’introduire une distorsion sur le marché des biens finals, mais on peut
augmenter l’utilité à revenu et prélèvement constants, si l’on réduit celles
des taxes préexistantes qui empêchent l’accès à des produits de premier
rang et qui pèsent sur des produits à faible élasticité-prix.
Les deux autres sont sous-tendus par à des modèles bien spécifiques,
avec deux facteurs de production primaires (le travail et le capital), flexibi-
lité totale du travail et des salaires et absence véritable de chômage. Du
point de vue strictement technique, cela signifie que les économies consi-
dérées fonctionnent au plus près de la frontière d’efficience, et il est alors
peu surprenant qu’il n’y ait pas d’effet net positif sur l’emploi. Ce type
d’analyse révèle cependant des déterminants de long terme, ou d’équilibre,
qui avaient été négligés, notamment l’impact de la dynamique des prix et
des salaires. Mais, quantitativement et qualitativement, les résultats chan-
gent, dès lors que l’on introduit quelques un des éléments suivants :

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 59
 • les rentes sur les ressources non renouvelables : de ce fait, les écotaxes
ne retombent plus seulement sur le travail ou le capital, et une taxe sur les
ressources a des coûts d’efficacité pure inférieurs à ceux des taxes sur le
travail et le capital (Sweeney, 1993)). Dans le cas spécifique des ressources
énergétiques fossiles, on ne saurait oublier de plus qu’une taxe carbone
modifierait le partage des rentes pétrolières ou gazières en faveur des pays
importateurs, donc de la France et de la plupart des pays européens.
• le transfert d’une partie de la charge fiscale sur les revenus non
salariaux lorsqu’une écotaxe est payée par les consommateurs, comme c’est
le cas du CO2. Il y a alors une attention à porter sur les titulaires de revenus
non salariaux modestes mais les masses en jeu sont faibles au regard de
l’augmentation des prélèvements sur les autres revenus non salariaux ;
• le comportement des salariés : la réfutation de l’effet emploi des
écotaxes repose sur une relation négative entre demande de travail et ni-
veau des salaires réels qui est cohérente avec les données économétriques,
mais ne joue que progressivement. Par ailleurs, l’idée qu’en présence d’une
baisse de leur pouvoir d’achat réel, les travailleurs optent pour plus de loi-
sirs ignore les pratiques de compensation par recours à l’économie domes-
tique ou à l’économie parallèle. Sur le premier point, c’est surtout le travail
des femmes qui est en jeu, une baisse de la rémunération du travail aboutis-
sant d’abord à une contraction de l’offre de travail féminine, dont l’élasti-
cité est plus élevée ; sur le second, il suffit d’introduire un secteur informel
dans un modèle d’équilibre général pour inverser les résultats : dans ce cas
la propension au travail informel baisse et l’emploi augmente.
• le comportement d’embauche des entreprises : l’analyse en statique
comparative d’équilibres stabilisés établit, qu’en univers certain et mar-
chés parfaits en équilibre, la substitution entre charges sociales et écotaxes
ne fait pas baisser les coûts moyens de production lorsque le poids de la
fiscalité sur la production reste inchangé. Ceci ne prend pas en compte les
effets dynamiques des prix relatifs des facteurs de production sur les compor-
tements d’embauche des entrepreneurs en présence d’incertitude et de rigi-
dités techniques et institutionnelles. Du point de vue de l’entrepreneur, le
travail n’est en effet pas un facteur totalement variable : le droit du travail
impose des préavis et des indemnités de licenciement ; les compétences
accumulées par des travailleurs incitent les entreprises à préserver un po-
tentiel collectif dans les points bas du cycle des affaires. Or, en présence
d’incertitude sur le niveau des recettes, les charges sociales peuvent pro-
duire un effet désincitatif vis à vis de ces investissements et de l’embauche
plus important qu’un impôt sur les émissions polluantes (Hélioui, 1997).
En effet, celles-ci sont corrélées avec le niveau d’activité alors que celles là
représentent une fiscalité implicite sur les sureffectifs en cas de non réali-
sation des espérances de vente. Dans une économie à activité fluctuante, la
substitution entre écotaxes et charges sociales à recette budgétaire inchan-
gée reviendrait ainsi à remplacer une taxe implicite sur les sureffectifs par
des taxes corrélées avec la production, et un impôt contracyclique par un
impôt neutre au cycle.

60 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

Des incertitudes mais des conclusions robustes
La discussion précédente explique pourquoi l’absence totale d’effet
positif net sur l’emploi suppose des conditions particulières, notamment de
flexibilité du marché du travail. Elle recoupe des résultats plus généraux
obtenus lorsqu’on cherche à intégrer des effets de stabilisation dans l’éva-
luation de décisions sectorielles. En présence de déséquilibres, des coûts
« fictifs » sont à considérer, qui demeurent toutefois fortement liés aux prix
de marché (Bureau, 1985 et 1988); par ailleurs, la définition précise des
écarts suppose, comme dans tout problème de second rang, une explicita-
tion complète des déséquilibres à corriger et de la panoplie des instruments
dont on dispose.
Donner des ordres de grandeur en ces domaines est hasardeux dans la
mesure où les résultats dépendent des hypothèses faites sur des paramètres
comme l’élasticité de la réponse technique ou le partage de la réduction des
charges sociales entre employeurs et salariés. Différentes simulations
(CIRED, 1998) concernant le signe et l’ampleur de l’impact d’une taxe sur
le CO2 compensée par baisse des prélèvements sur le travail, permettent de
retrouver, pour la France, quatre conclusions robustes que l’on
retrouve généralement dans la littérature :
• les possibilités de création nette d’emplois sont réelles mais quantita-
tivement modérées en raison des rétroactions discutées plus haut. L’effet
sur l’emploi vient de choix techniques différents par les entrepreneurs, d’une
évolution structurelle vers les branches plus intensives en travail et du trans-
fert d’une partie de la charge fiscale vers les revenus non salariaux. Ce
mécanisme s’estompe quand on relève le niveau de la taxe mais ne s’an-
nule que pour des niveaux de taxe relativement élevés.
• ni les effets de baisse de la compétitivité internationale ni l’hypothèse
d’un relèvement des salaires nets n’inversent les résultats. Sur le premier
point, la raison centrale, explicitée dans la section suivante, réside dans le
fait que les secteurs dont les coûts de production sont dégradés ne représen-
tent qu’une faible proportion de la production distribuée. Sur le deuxième,
la réduction du chômage, pour non négligeable qu’elle soit, n’est pas assez
importante à court terme pour enclencher un relèvement des salaires nets
suffisant pour annuler la baisse des charges.
• les hypothèses concernant le progrès technique jouent un rôle impor-
tant. Ceci ne fait que confirmer l’utilité de compléter les écotaxes par des
schémas incitatifs aux efforts de recherche et développement pour minimi-
ser les surcoûts d’investissements des technologies alternatives.
• le caractère déterminant de l’hypothèse de neutralité fiscale : lorsque
le produit de la taxe n’est pas recyclé, on assiste à un renchérissement des
prix de production des biens et services, qui dégrade la compétitivité inter-
nationale de l’ensemble des industries et baisse l’activité.
Des créations d’emploi nettement supérieures ont été obtenues par le
modèle Quest des Communautés européennes en flèchant le recyclage sur

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 61
 les bas salaires. Les éléments de différenciation entre les différentes for-
mes de restructuration de l’assiette des cotisations sociales devront être
examinés de manière approfondie dans le rapport Malinvaud (1998), on
renvoit à celui-ci pour une analyse plus approfondie des différentes options
possibles d’allégement des cotisations patronales.
Version faible et version forte du double-dividende
La figure 1, adaptée du deuxième rapport du GIEC (1994) permet
d’illustrer les points d’accord et ceux qui restent en débat dans l’analyse
économique. Dans cette figure, la courbe A représente la croissance des
coûts marginaux des techniques d’abattement de la pollution en fonction
du niveau désiré d’abattement à un moment donné (les « coûts bruts » de la
politique environnementale» hors effets du démantèlement des subventions
aux activités polluantes et mesures « à coût négatifs »). La courbe A0 repré-
sente les coûts économiques nets, incluant les effets collatéraux des efforts
de dépollution. Elle est supérieure à A parce que leur répercussion dans les
échanges intersectoriels provoque un relèvement du niveau général de prix
et des transformations dans les prix relatifs des biens qui se traduisent par
des pertes en bien-être pour les consommateurs et des tensions dans
certaines industries.
1. Taxe carbone et coût des politiques environnementales
Coût économique total
A0
A1

A
A2

A3

Coût marginal de production

A : coûts bruts
A0 : coûts nets macroéconomiques sans recyclage d’une taxe
A1 : coûts nets avec recyclage forfaitaire
A2 : coûts nets, version faible du double dividende
A3 : coûts nets, version forte du double dividende

On insistera sur le fait que le passage de A à A0 n’est pas lié aux taxes
mais à la seule existence d’opérations de dépollution à coûts non nuls, que
l’on procède par taxes, voie réglementaire ou par accords volontaires. No-
tons aussi qu’il apparaît ici un problème redistributif : les entreprises étant

62 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

amenées à tarifer leurs produits en fonction du coût marginal de l’abatte-
ment, il se crée ce que Fullerton et Metcalf (1997) appellent une « rente de
rareté ». Une écotaxe empêche alors la « privatisation » automatique de
ces rentes de rareté et laisse ouverte la possibilité de rechercher leur meilleure
affectation.
La courbe A1 correspond à une situation où le produit des écotaxes est
« socialisé » sous forme de baisse forfaitaire des autres prélèvements. Elle
est inférieure à A0 mais supérieure à A : avec ce résultat, il n’y a pas à
proprement parler de double-dividende mais, ce qui n’est pas négligeable,
une réduction du coût collectif des politiques environnementales.
Mais il est possible d’améliorer ce résultat en utilisant les revenus des
écotaxes pour diminuer les prélèvements les plus distorsifs pour l’écono-
mie. Les controverses portent alors sur le fait de savoir si, en ciblant au
mieux le recyclage, on passe de A1 à la courbe A2 ou à la courbe A3. La
courbe A2 correspond à la forme faible du double-dividende : les effets
induits négatifs des dépenses en dépollution sont compensés, avec souvent
un coût net inférieur aux coûts techniques mais qui reste positif. La courbe
A3 correspond à la forme forte du double dividende : les effets de la subs-
titution entre écotaxes et taxes distorsives sont suffisamment importants
pour qu’on obtienne à la fois une meilleure qualité environnementale et
plus de croissance. C’est sur la probabilité d’obtenir une forme forte ou
faible du double-dividende dans les économies réelles, c’est-à-dire sur la
possibilité d’annuler les coûts bruts des politiques environnementales que
portent les controverses, mais il y a accord sur le mécanisme du double-
dividende lui-même.
L’importance de la base de comparaison : second dividende
et choix des instruments
Ce qui précède renforce l’idée que les écotaxes sont d’abord un outil de
politique d’environnement, d’orientation à long terme des politiques d’in-
frastructure et du progrès technique, et non, en tant que telles, un outil de
politique de l’emploi. Il convient néanmoins de prendre en compte cet as-
pect emploi lorsqu’on cherche à les comparer à d’autres outils de politique
environnementale ou à d’autres formes d’imposition, elles-mêmes soumi-
ses à des contraintes d’acceptabilité sociale et à des effets indésirables.
Concernant l’opportunité que fournissent les écotaxes pour réduire les
éléments les plus distorsifs de notre fiscalité, le fait que l’impact sur l’em-
ploi, quoique non négligeable, ne soit pas décisif doit être mis en regard du
fait que, comparé au gisement aujourd’hui restreint de substitutions d’as-
siettes, le potentiel des écotaxes reste très significatif. De plus, les substitu-
tions alternatives échangent en général des distorsions sur le travail contre
d’autres distorsions, sur l’épargne et l’investissement, ce qui n’est pas le
cas avec les écotaxes, qui procurent au contraire leur « premier » dividende
environnemental. Ceci souligne l’importance d’analyser de façon symétri-
que les différentes voies de réforme du prélèvement fiscalo-social et non,

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 63
 comme la tentation existe souvent de comparer implicitement les écotaxes
à une fiscalité idéale.
Même sous les hypothèses extrêmes où l’effet emploi d’une écotaxe se
trouverait annulé totalement par l’accroissement des distorsions résultant
de la répercussion de cette taxe sur les prix, l’écotaxe rapporterait encore
son « premier dividende » (environnemental), ce que ne font pas d’autres
formes de réaménagement fiscal. Par ailleurs, un tel résultat serait très
positif, si on le compare aux autres instruments des politiques
environnementales. Du point de vue macroéconomique, sans écotaxes, « les
rentes de rareté » créées par les mesures de protection sont « privatisées »,
et se transmettent dans les coûts, sans l’élément modérateur du recyclage et
de la baisse des charges sur le travail. Or telle est bien, en général, dans le
contexte français, la situation de référence à considérer pour évaluer le dou-
ble-dividende d’écotaxes. Introduire des éléments d’incitation économi-
que dans une approche réglementaire aujourd’hui dominante permettrait
donc à la fois une réduction des coûts de protection, à objectif
environnemental donné, et de réduire les éléments les plus distorsifs de
notre fiscalité grâce aux recettes fiscales ainsi générées.
Le coût collectif de la « privatisation »des rentes de rareté apparaît très
clairement aussi en cas d’attribution gratuite des permis dans le cadre d’un
marché de droits à polluer selon la règle du « droit du grand-père », c’est-à-
dire des émissions de départ, par comparaison au cas de mise aux enchères
des permis négociables où là aussi le gouvernement peut en recycler le
produit en baissant la fiscalité générale. La privatisation des rentes peut
certes se justifier pour permettre aux entreprises de financer les efforts né-
cessaires d’adaptation et de recherche et développement. Mais il convient
de garder présent à l’esprit que l’absence de taxe ne signifie pas gratuité, et
que la puissance publique doit toujours arbitrer entre la perte d’efficacité
due au non recours aux taxes (perte qui tombera sur les ménages mais aussi
sur les industries non polluantes ou les industries à forte élasticité-prix), et
la justification de l’aide à fournir aux entreprises dans leur effort d’adapta-
tion. Dans le cas de l’effet de serre, Schneider et Goulder (Nature, 1997)
avancent de façon convaincante une proposition valable pour d’autres dos-
siers environnementaux : agir de façon précoce sur des signaux-prix expli-
cites et, parallèlement, veiller à la mise en place des compensations néces-
saires pour les périodes transitoires, et des structures incitatives pour la
recherche et développement.

De l’optimalité théorique à l’effectivité : impacts

sectoriels, enjeux redistributifs et acceptabilité
Ceci conduit à examiner maintenant les impacts sectoriels et problèmes
de crédibilité des écotaxes ainsi que les arbitrages qui en résultent entre
l’objectif macroéconomique et leur acceptabilité. Dans la mesure où le rap-
port d’Alain Lipietz examine l’effet des écotaxes sur la distribution des

64 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

revenus, on se focalisera ici sur les aspects sectoriels et les modalités de
compensation éventuelles.

La nécessaire prise en compte des impacts sectoriels

L’évaluation des impacts sectoriels d’une taxe carbone permet tout
d’abord de cerner les distorsions de concurrence internationale qu’entraî-
nerait l’application unilatérale de ce type de politique.
Le tableau 2 donne les surcoûts par secteur d’une taxe de 800 francs/Tc.
Le tableau 3 donne la répartition des coûts une fois pris en compte le recy-
clage de la taxe et certains effets d’équilibre général sur l’incidence (y com-
pris notamment le transfert de certaines charges fiscales vers les non sala-
riés, et l’adaptation technologique), sans intégration en revanche des effets
dynamiques sur la délocalisation ou les pertes de marché. Ils mettent en
évidence une distribution caractéristique des pertes, concentrées sur quel-
ques secteurs, et des gains, pour la majorité de l’industrie et des services.
Ces surcoûts concernent les industries agricoles et alimentaires, la pro-
duction de coke, l’industrie pétrolière, la première transformation des mé-
taux ferreux, la chimie de base et les transports. Si on recycle la taxe par
baisse des charges sociales et si on tient compte d’une adaptation technolo-
gique « moyenne », les perdants restent fortement perdants mais avec une
réduction sensible de ce surcoût.
L’étude de Giraud et Nadaï (1994) qui considérait à un niveau fin
(NAP 600, ce qui correspond à des branches telles que la fabrication de
chaux et ciments, par exemple) plusieurs schémas de taxe carbone condui-
sait à un résultat similaire : les 16 branches les plus taxées payaient 50 % de
la taxe, et ne représentaient que 8 % de la valeur ajoutée industrielle ;
18 branches conjuguaient une taxe relativement élevée et une forte ouver-
ture à la compétition avec la zone hors OCDE.
Ces ordres de grandeur rappellent que, pour évaluer les distorsions de
compétitivité introduites par des écotaxes il faut prendre en compte le fait
que les charges pesant sur le travail peuvent aussi constituer, pour une par-
tie importante de l’appareil productif, une incitation à se délocaliser. Par
ailleurs, les entreprises perdantes en cas d’écotaxes ne sont pas homo-
gènes : certaines peuvent limiter leur désavantage compétitif par l’inno-
vation ou désireront rester près des marchés les plus importants, d’autres se
délocaliseront de toutes façons en raison des bas coûts de l’électricité dans
certains pays, pour d’autres enfin le renchérissement du frêt résultant de
l’introduction d’écotaxes pourrait contrebalancer le désavantage compé-
titif sur le produit au port d’importation.
Ces remarques ne visent pas à considérer les risques de délocalisation
comme quantité négligeable. Pour les problèmes d’environnement global,
tels que l’ozone ou l’effet de serre, une délocalisation des émissions anni-
hilerait d’ailleurs les efforts unilatéraux. Cependant, le deuxième rapport

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 65
 du GIEC observe que, dans la majorité des travaux modélisés, le « leakage »
en direction des pays en développement reste d’ampleur modéré. Mais ces
travaux ne prennent en compte que les différentiels à court terme de coûts
de production. Il convient donc à la fois de ne pas exagérer les risques de
distorsion de concurrence par les écotaxes, sachant que la voie réglemen-
taire ou la révision permanente des règles peuvent être aussi pénalisantes,
et de veiller à des mesures d’accompagnement et à une action internatio-
nale pour une harmonisation des fiscalités environnementales touchant les
secteurs exposés à la concurrence internationale.
2. Impact sectoriel d’une taxe carbone non compensée
et à technologie constante
Variation de coût

Branches de la Comptabilité nationale

3. Impact sectoriel d’une taxe carbone compensée

Branches de la Comptabilité nationale

66 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

Effets redistributifs intrasectoriels : le cas des péages
Le cas de la congestion routière fournit une illustration d’autres formes
de problèmes redistributifs à traiter, problèmes qui peuvent apparaître même
lorsque la fiscalité conduit à une meilleure régulation « interne »de la con-
gestion d’un secteur donné, ici les transports routiers. L’analyse de la dis-
tribution des avantages associés à l’introduction d’un péage apporte en ef-
fet les enseignements suivants :
• l’accroissement de la tarification routière génère un surplus social, en
réduisant la congestion. Mais les transferts financiers bénéficient essentiel-
lement à l’État (ou à celui qui perçoit le péage). Sans mécanisme assurant
aux automobilistes urbains un « retour » sur ce surplus, ceux-ci n’y ga-
gnent pas et ne peuvent donc qu’y être opposés. Une solution consiste alors
à développer simultanément les infrastructures routières ; il est alors irréa-
liste d’imaginer mettre en œuvre une politique combinant seulement du
péage urbain et des investissements en transports collectifs, sans un mini-
mum d’investissements routiers, même si le péage est un moyen de contrô-
ler la croissance des besoins d’infrastructure routière à long terme.
• le surplus résultant de la mise en service d’infrastructures nouvelles
réside notamment dans la décongestion de la voirie existante. Celui-ci ne
peut donc être approprié que partiellement par un péage sur l’infrastructure
nouvelle, ce qui explique que les cas où le financement privé est possible
sont limités. Une gestion d’ensemble de la voirie est donc souhaitable, le
bénéfice d’une infrastructure nouvelle dépendant de la manière dont est
réoptimisée ou non à cette occasion la voirie existante, en particulier pour
les transports en commun.
Comment concilier acceptabilité et efficacité ?
Les difficultés rencontrées en France dans la mise en place d’une fisca-
lité verte traduisent en partie l’attention insuffisante portée à ces problèmes
redistributifs. Différents types de solutions peuvent être envisagés pour les
résoudre, dont l’évaluation doit apprécier le degré de réduction du second
dividende qu’elles impliquent inévitablement, mais aussi l’éventuel aban-
don du premier, « environnemental ».
Le réflexe à éviter est celui qui consiste à écarter les instruments de
responsabilisation explicitant les coûts environnementaux, en recourant aux
approches réglementaires, opaques sur les coûts et transferts engendrés, ou
à des larges exemptions. Celles-ci ne peuvent pas être totalement écartées
lorsque les problèmes redistributifs ou les implications industrielles ou
régionales sont considérables eu égard aux enjeux environnementaux.
Mais elle conduit à miner la logique même des écotaxes : vis-à-vis de la
population qui comprend mal pourquoi on exempte les plus gros pollueurs
et vis-à-vis des autres entreprises poussées à demander de bénéficier à leur
tour de telles exemptions. C’est ainsi que, dans son premier mandat,
l’Administration Clinton a vu très rapidement se démanteler son initiative
de BTU Tax.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 67
 Une meilleure solution consiste à réaliser des transferts compensatoi-
res. Ceux-ci doivent être forfaitaires ou calculés pour ne pas perdre les
effets incitatifs de la taxe. Ce calibrage pose par ailleurs un problème d’in-
formation, l’agent concerné ayant intérêt à survaloriser sa perte ; mais lors-
que l’on voit les difficultés rencontrées pour responsabiliser ex post cer-
tains élevages intensifs à la pollution des eaux, et les coûts que la collecti-
vité dépense pour « mettre aux normes » des installations parfois non via-
bles économiquement, on peut se demander si la mise en place de vérita-
bles redevances incitatives, combinée à de tels transferts eût été préférable
malgré les difficultés pratiques.
Toute solution de transfert doit rester transitoire et doit être bien cali-
brée car elle heurte le principe d’équité : par exemple, les agriculteurs ayant
conservé des formes plus extensives d’élevage peuvent avoir le sentiment
d’avoir été deux fois perdants : une première fois dans la concurrence éco-
nomique que leur imposèrent les élevages intensifs, une deuxième fois, en
tant que contribuables, par les aides à l’adaptation de ces même élevages.
Des transferts compensatoires doivent donc être opérés dans la stricte me-
sure où ils ne sont pas un obstacle à l’émergence d’indications lisibles sur
l’évolution des prix et où ils viennent pallier une rupture de contrat entre la
collectivité et des agents qui ne disposent pas de marges d’adaptation à
court terme. Ils doivent être couplés avec une montée progressive du
signal-prix et disparaître lorsque le capital existant aura été renouvelé. Le
débat sur le différentiel d’accises entre gazole et super est typique d’une
telle configuration, étant rappelé que la diésélisation n’est pas mauvaise en
soi, si elle n’est pas artificiellement soutenue par une fiscalité injustifiée.
Un troisième moyen pour résoudre les problèmes redistributifs consiste
à élargir la panoplie des instruments utilisés. Dans cet esprit, le rapport de
Claude Henry et Olivier Godart esquisse les conditions d’une articulation
entre écotaxes et permis négociables pour mettre en œuvre le protocole de
Kyoto.
La mise en place d’un marché de permis à polluer constitue plus généra-
lement un autre instrument économique des politiques environnementales,
porteur d’efficacité micro et macroéconomique, si les permis sont mis aux
enchères. L’allocation gratuite des droits, qui fait perdre le second divi-
dende, peut néanmoins être envisagée dans les secteurs où des restructura-
tions profondes sont nécessaires, car elle permet au secteur de s’adapter
dans de bonnes conditions. Des marchés de quotas de pêche ont ainsi été
introduits dans certains pays, et favorisent une bien meilleure gestion des
ressources halieutiques.
En complément, on peut aussi jouer sur l’affectation d’une partie des
écotaxes pour financer des dépenses de dépollution, d’économie d’énergie,
d’aménagement ou pour inciter à la recherche et développement. La France
y a eu souvent recours dans le cadre des agences de bassin ou de l’ADEME.
On escomptait que ces taxes seraient progressivement relevées pour se rap-
procher de taxes incitatives. Force est de constater que cela ne s’est pas

68 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

produit et que le temps a plutôt favorisé les logiques de financement ou de
juste retour. Utilisées pour « débudgétiser » certaines activités techniques
et pour mener des actions de politiques industrielle via des subventions aux
investissements, ces agences devraient voir leur rôle renouvelé et précisé
dans le contexte incitatif créé par les écotaxes.
L’acceptabilité par les acteurs directement concernés, qu’il faut aider à
s’adapter, et l’acceptabilité des écotaxes par l’opinion sont souvent deux
choses différentes. Pour le public, qui dans de nombreux cas supportera en
fait très vite l’incidence de ces taxes, l’essentiel, si l’on se réfère par exem-
ple à l’expérience suédoise, se joue sur la crédibilité de l’engagement que
celles-ci soient créées à prélèvements fiscaux inchangés, pour lever le sen-
timent de scepticisme largement partagé selon lequel l’État crée des impôts
mais ne les supprime jamais. Il convient donc, au minimum, de ne jamais
annoncer d’écotaxes sans afficher comment l’usage de leur produit favori-
sera l’obtention du deuxième dividende, en permettant, par exemple la baisse
des taxes sur le travail. Ceci pourrait être l’un des rôles des lois plurian-
nuelles sur les Finances Publiques que d’encadrer ce processus, même si,
le produit des impôts demeure dans le budget général de l’État et n’est pas
affecté au sens propre.
La définition précise des modalités dépasse le champ de ce rapport, mais
on peut signaler que deux approches sont possibles : soit l’engagement
d’évolution pluriannuelle des dépenses publiques et sociales est suffisam-
ment clair et crédible, auquel cas on peut considérer qu’il n’y a pas lieu de
préciser cette affectation (Si la fiscalité est optimisée, le choix de la res-
tructuration fiscale accompagnant la mise en place d’écotaxes est indiffé-
rent à la marge ; en tout état de cause, c’est aux responsables économiques
et fiscaux de l’optimiser) ; dans le cas contraire, la crédibilité de l’engage-
ment de neutralité fiscale oblige à être très explicite sur les taxes qui seront
baissées.

La situation française
Vue d’ensemble
Si les résultats obtenus en France sur les sources ponctuelles de pollu-
tion, notamment industrielles, peuvent être jugés favorablement, la mise en
œuvre des politiques d’environnement fait apparaître de nombreux cas où
les pollueurs ne sont pas identifiés et bénéficient de dérogations, et les sanc-
tions dissuasives sont rares. Malgré les efforts des administrations centra-
les, des problèmes subsistent au niveau de certaines collectivités locales,
par manque de moyens ou de volonté politique : ceci concerne par exem-
ple, l’assainissement et l’épuration des eaux, la prévention des risques liés
aux inondations, la gestion de la circulation urbaine et de sa pollution, l’ap-
plication de la loi littorale. De très sérieux efforts restent à faire pour les
pollutions émanant des collectivités locales ou d’origine agricole.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 69
 Le rapport sur les performances environnementales de la France, établi
par l’OCDE en 1996, observait que le développement rapide des lois et
règlements a rendu notre droit de l’environnement trop complexe. Afin de
promouvoir une meilleure efficacité des politiques de l’environnement, il
recommande donc de poursuivre la mise en œuvre des instruments écono-
miques et notamment d’augmenter et différencier les taux des taxes et des
redevances pour la protection de l’environnement
Au-delà de l’intérêt des écotaxes pour satisfaire au moindre coût l’en-
gagement pris à Kyoto en matière d’émissions de gaz à effet de serre, un
examen sommaire des problèmes actuellement rencontrés dans les trois
secteurs de l’air, de l’eau et des déchets permet de préciser ce qui pourrait
être le champ des instruments économiques dans notre politique
environnementale.
Tout d’abord, diverses études ont souligné le rôle nocif sur la santé des
particules émises par les véhicules diesel. La sous-tarification relative du
gazole est donc problématique. Elle a engendré une diésélisation impor-
tante du parc de véhicules légers (VL), qui illustre comment les comporte-
ments sont affectés, ici dans un sens défavorable, par la fiscalité. La part du
gazole consommée par les VL est ainsi en augmentation constante et dé-
passe maintenant celle des poids lourds. Une part prépondérante de la perte
sociale associée à cette distorsion vient donc désormais des VL dont le
partage diesel/essence est très sensible aux prix.
En matière de déchets, la référence à la politique britannique est intéres-
sante compte tenu de la similarité des problèmes en France et au Royaume-
Uni. Certes cette référence ne peut être considérée comme exemplaire dans
la mesure où elle se préoccupe peu, semble-t-il, du contrôle des décharges.
En revanche elle a recours à la fiscalité environnementale incitative pour
orienter les choix entre les différents modes de traitement, en taxant la mise
en décharge à hauteur de la différence entre la valeur des externalités de la
mise en décharge, et celle de l’incinération avec récupération d’énergie.
Transposée en France (cf. schéma), cette approche autoriserait une aug-
mentation de la taxe de mise en décharge, qui pourrait être associée à une
appréciation plus économique de la notion de déchet ultime. Contraire-
ment à la situation actuelle où les taxes n’influent pas les choix des filières,
qui sont déterminés par la réglementation, ceci permettrait de trouver une
meilleure articulation entre les instruments, les normes étant focalisées sur
la suppression des émissions les plus dangereuses. Cette approche pourrait
aussi financer en priorité la disparition des décharges non contrôlées qui
demeurent. Compte tenu des coûts tendanciels de la politique au fil de l’eau
du « tout incinération » et des risques environnementaux, un basculement
sur des écotaxes apparaît relativement aisé en ce domaine. Partant d’une
situation de référence réglementée et rigide, les écotaxes seraient en effet
un facteur de flexibilité, réduisant les coûts, à objectif de protection donné,
et offrant l’opportunité d’un second dividende dès lors que l’essentiel du
supplément de taxes ne serait pas affecté.

70 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

 4. Un exemple de basculement possible : les déchets

DÉBUT 1990 SITUATION

TOUT DÉCHARGE
(sans contrôle de l’effet sur les nappes
phréatiques ou l’air) TOUT INCINÉR
L’ÉVOLUTION • Coût
TENDANTIELLE • Problème des émissio
des cheminées et des sol
Fiscalité (40f/t) peu incitative port de collecte
sur la mise en décharge
« L’OPTIMUM »
ie traitement différencié selon les Mise en décharge contrôlée Incinération des déch
conditions techniques et dans les zones peu denses urbains non val
économiques du moment, en
fonction de la part valorisable
et du caractère polluant Fiscalité 0 sur l’in
FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT

Fiscalité incitative • Amendes sur les

(différence d’externalités ne respectant pas
avec l’incinération)
Une approche efficace :
introduction d’une • Règlementation assurant
ÉCO-FISCALITÉ le contrôle des produits Second div
véritablement dangereux
(Aucune compensa
compte tenu de la
référence re
71
 L’idée de faire évoluer la taxe d’enlèvement des ordures ménagères vers
une logique incitative visant à prévenir à la source la production de dé-
chets, s’inscrit dans la même logique. Mais elle appelle une analyse appro-
fondie. En effet certaines expériences américaines apparaissent décevan-
tes, les ménages « tassant » leurs déchets plutôt que réduisant la quantité,
le gain environnemental étant finalement faible au regard des coûts de ges-
tion du dispositif.
Dans le domaine de l’eau, une meilleure tarification apparaît nécessaire,
aussi bien pour la ressource, dont les épisodes de sécheresse ont révélé la
rareté, que pour la pollution. Ceci implique à la fois de relever le niveau de
certaines redevances, qui basculeraient ainsi d’une logique de financement
vers une logique incitative, et de les différencier plus. Les usages et les
pollutions agricoles sont ici les premiers concernés, ce qui conduit à souli-
gner la nécessité d’avoir une approche globale, dont la première étape est
la suppression des subventions indirectes à la pollution : aides à l’irrigation ;
ou aides couplées dans le secteur animal, qui favorisent l’élevage intensif.
La taxation des pollutions résiduelles des élevages ayant bénéficié de sub-
ventions pour leur mise aux normes, et celle des prélèvements dans les
nappes qui aujourd’hui doivent être rationnées constituent aussi des pistes
à explorer.

Ordres de grandeur
Au-delà de l’analyse qualitative, il est utile de fixer les ordres de gran-
deur des écotaxes qui pourraient ainsi être mises en place. Les chiffres
retenus dans le tableau 5 n’ont qu’une valeur indicative, et ignorent d’ailleurs
des éléments importants liés à l’urbanisme ou aux paysages (imperméabi-
lisation des sols, modulation des taxes foncières, etc.). Ils correspondent à
des calculs mécaniques simples, sans prise en considération d’échéancier,
ni d’élasticité, et constituent donc nettement des bornes supérieures.
À l’inverse, l’optimum économique n’est pas en général l’absence totale
d’émissions. Le fait que l’on recherche d’abord un effet incitatif n’empê-
che donc pas que les écotaxes pourraient apporter durablement des recettes
fiscales significatives.
Dans le cas de la taxe carbone, on a simplement repris la fourchette qui
va de 100 à 850 francs par tonne, la borne haute correspondant à ce qui est
nécessaire dans certains modèles pour satisfaire les objectifs de Kyoto .
Compte tenu du niveau actuel des prix des carburants, et même si les accises
existantes sont justifiées microéconomiquement par la tarification de l’usage
des infrastructures, l’application d’une telle taxe ne peut cependant être
envisagée indépendamment d’une stratégie d’ensemble pour satisfaire les
engagements pris dans ce cadre.
Du point de vue macroéconomique, le gisement principal réside dans la
taxation des carburants. Il va de soi que celui-ci ne peut être mobilisé que
progressivement, en particulier pour la taxe carbone, dont le calibrage pour

72 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

satisfaire les engagements pris à Kyoto devra tenir compte des résultats de
la « Conférence des Parties » de Buenos Aires qui en précisera les modali-
tés d’application pratique.
D’un strict point de vue budgétaire, le potentiel concernant les autres
polluants n’est pas complètement négligeable même si l’enjeu que repré-
sente ces écotaxes est d’abord environnemental. De plus, on pourrait y ajou-
ter d’éventuelles mesures de démantèlement de subventions à la pollution
telles que les surprimes agricoles à l’irrigation.
5. Principaux gisements d’écotaxes en France

Source : Chiffres de la Direction de la Prévison.

La question du péage urbain

Bien que le sujet s’écarte des phénomènes stricts de pollution, il faut
ajouter à la liste précédente la question du péage urbain, car elle est, comme
on l’a vu, au cœur d’enjeux extrêmement importants, à la fois pour la poli-
tique de l’environnement et pour celle des transports.
La congestion urbaine a reçu beaucoup d’attention de la part des écono-
mistes, depuis Vickrey. Cet intérêt porté aux problèmes de transport urbain
a coïncidé initialement avec la substitution de la voiture aux transports en
commun comme mode dominant. La congestion urbaine devient alors le
problème majeur de la politique des transports, et l’approche purement tech-
nique consistant à ajuster simplement les capacités routières est apparue
insuffisante.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 73
 Ayant reconnu la congestion comme un cas particulier d’externalité, la
nécessité de développer une approche économique — c’est-à-dire en ter-
mes coûts-avantages — des investissements s’est alors imposée, de même
que l’idée qu’il convenait d’utiliser aussi d’autres instruments pour sur-
monter les imperfections de marché liées à la congestion, la préférence des
économistes se portant sur la tarification routière. Depuis, l’implication
des économistes en ce domaine ne s’est pas démentie. Leur capacité d’ex-
pertise s’est même affirmée avec les progrès réalisés dans l’élaboration des
modèles de demande et notamment le développement de modèles de choix
discrets, qui permettent de représenter de manière acceptable les choix des
individus en termes de transport, destination, modes et itinéraires.
En théorie, l’instrument le plus adapté à la régulation de la congestion
est donc la tarification, la tarification des pointes permettant en particulier
d’orienter efficacement les choix des usages de l’automobile et de différer
ainsi la réalisation de certains infrastructures coûteuses.
Ce principe général n’est pas aussi abstrait qu’il peut paraître à pre-
mière vue : si l’on se reporte au début des années soixante-dix, c’est ce type
de raisonnement qui avait guidé les études sur le stationnement payant. Or,
cet instrument a été mis en œuvre et n’est plus contesté aujourd’hui. Par
ailleurs, les moyens de perception ont progressé, et les expériences de modu-
lation horaire des péages en week-end sur l’autoroute A1 ou le réseau
Cofiroute semblent prometteuses. L’exemple du tunnel Prado-Carénage
suggère même que dans certains cas la réalisation d’infrastructures nouvel-
les à péage peut être financièrement rentable. Ceci semble toutefois un cas
limite, une part essentielle des avantages revenant à la voirie existante, et
n’étant donc pas directement appropriable par la concession. De plus, la
gestion de celle-ci apparaît comme un élément déterminant de l’évaluation
de ce type de projet. Outre les interrogations qu’elle soulève sur des moda-
lités d’attribution des concessions, l’expérience récente à Lyon suggère
donc la prudence.
Cependant, on ne dispose pas actuellement en France d’un examen sa-
tisfaisant et reconnu des données et enjeux associés au péage urbain, ce qui
rend très « sensible » l’évocation même de ce terme. La clarification de ce
sujet, qui dépasse aussi l’objet de ce rapport serait opportune. Il convien-
drait notamment de faire le point sur :
• les données techniques et les expériences étrangères, pour préciser,
par exemple, les données du choix entre des péages d’ouvrage ou des péa-
ges « cordon » ;
• l’articulation entre les différents outils de régulation du trafic, com-
plémentarité ou concurrence entre la tarification, les systèmes d’informa-
tion aux usagers, le contrôle des accès autoroutiers, le développement du
co-voiturage... ;
• les enjeux financiers, la possibilité de financer des infrastructures à
péage, les divergences éventuelles entre péage économique et péage de
financement.

74 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

Conclusion
La mise en œuvre systématique des instruments économiques permet-
trait de rendre plus cohérente et plus efficace la politique de l’environne-
ment, en conciliant haut niveau de qualité environnementale, maîtrise des
coûts de protection, et en évitant de multiplier les instruments réglementai-
res dont les coûts sont opaques mais relativement élevés. Une réforme fis-
cale verte en France doit donc être conçue d’abord en fonction de son pre-
mier dividende, dans une perspective d’efficacité de l’intervention publi-
que, soucieuse de minimiser l’ensemble des coûts sociaux, sachant qu’à
niveau de protection donné, le recours aux instruments économiques peut,
grâce à leur flexibilité, réduire considérablement les coûts par rapport à
l’approche réglementaire.
Le gisement que représentent les écotaxes en termes de potentiel de
baisse des charges pesant sur le travail est limité par l’obtention du premier
dividende. Mais il est significatif. La mobilisation de ce second dividende
réclame qu’en aucun cas la rente ainsi créée ne soit dissipée. L’engagement
de neutralité fiscale et la non-affectation des recettes supplémentaires à des
dépenses particulières sont déterminants dans cette perspective. Mais la
condition première pour assurer l’acceptabilité de cette approche réside
dans la disponibilité d’études rigoureuses évaluant les coûts des dommages
à refléter dans les taxes. La France a semble-t-il un retard à rattraper en ce
domaine.
Au-delà des problèmes particuliers évoqués, le choix des instruments
soulève une question générale : doit-on favoriser une seule approche, comme
l’ont fait les pays scandinaves avec la fiscalité et comme les États-Unis
l’ont fait avec les marchés de droits, ou au contraire choisir au cas par cas
l’instrument le plus adapté. La première solution a l’avantage de la lisibi-
lité. Dans ce cas, le contexte culturel français conduit à privilégier les
écotaxes. Mais leur mise en œuvre suppose, comme pour toute fiscalité,
une capacité de coercition. Les instruments mixtes combinant des redevan-
ces et des taxes affectées, avec différentes formes de dépenses et subven-
tions appellent un réexamen d’ensemble. Elles ont été privilégiées jusqu’à
présent en France, mais leur bilan apparaît très mitigé. Si ce type d’appro-
che ne peut être exclu, a priori, il importe d’en définir la doctrine d’emploi.
Même dans ce cadre, les redevances devraient être plus différenciées qu’elles
ne le sont actuellement. Une telle différenciation systématique, en fonction
de ce que l’on sait des dommages, constitue sans doute un bon moyen d’en-
gager le processus de basculement progressif sur de véritables écotaxes
incitatives.

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 75
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FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT 77
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1. Exemples de taxes environnementales incitatives

CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE
FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT

Légende : +/++/+++ = effet d’incitation faible/moyen/élevé

0 = pas d’effet d’incitation ou effet d’incitation négligeable
? = effet d’incitation non évalué
Source : Adapté d’après: « Environmental Taxes-Implementation and Environmental Effectiveness », Agence
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CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE

2. Exemples de taxes environnementales affectées

FISCALITÉ DE L’ENVIRONNEMENT

Légende : +/++/+++ = effet d’incitation faible/moyen/élevé

0 = pas d’effet d’incitation ou effet d’incitation négligeable
? = effet d’incitation inconnu
Source : Adapté d’après: « Environmental Taxes-Implementation and Environmental Effectiveness », Agence
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82 CONSEIL D’ANALYSE ÉCONOMIQUE