DROIT ADMINISTRATIF DES BIENS

Examen : commentaire d’arrêt ; Galop : domaine public et domaine privé

12/09/23

En période de crise, les collectivité publiques cherchent à faire fructi er leurs biens a n de
faire de l’argent. Elles vont donc créer des liens contractuels avec des entreprises pour assurer
cette revalorisation. Ainsi, le droit administratif des biens est un droit qui très souvent va
s’appliquer aux entreprises. Il se rattache donc étroitement au droit des a aires. Il va permettre
des montages complexes en vue d’assurer le plus gros pro t des entreprises alors même qu’a la
base c’est un droit qui privilégie l’intérêt general.
Le droit administratif des biens s’applique donc très souvent qu’aux relations entre les
entreprises. C’est le cas des relations entre les entreprises titulaires de marchés et leur sous-
traitant ou maitre d’oeuvre dans le cadre des travaux de marchés publics.
Ce droit est donc profondément marqué par le droit des a aires.

Cette réalité a des répercutions concrètes pour les publicistes et privatistes. En e et, le privatiste
ne peut ignorer cette matière, il doit en connaitre les grandes lignes, ce droit s’immisçant de plus
en plus dans le domaine privé en impactant ainsi les relations juridiques.
Ainsi, il n’est pas rare de voir émerger des problèmes de droit public relevant du droit administratif
des biens dans des litiges relevant a priori du droit privé.

Le droit administratif des biens est donc un droit qui intéresse tous les juristes praticiens. Dans
cette perspective, ce cours va se concentrer sur les points clés, les grands enjeux.

INTRODUCTION

Le droit administratif des biens est en quelques sortes le deuxième étage de la fusée du droit
administratif général.

Il s’agit du droit qui régit, soumet les biens de l’administration à un régime particulier. En
e et, l’administration possède, peut acquérir, peut mettre a disposition, des biens.

Le régime juridique s’appliquant à ces biens ne correspond pas en règle général au régime de
droit commun issu du Code civil qui s’applique à la propriété privée. On est donc sur un droit
dérogatoire.

La première particularité concerne le droit de propriété de l’administration sur ses biens et plus
particulièrement de la nature juridique des droits qu’elle dispose sur ces biens.
On constate qu’il faut opérer une distinction fondamentale entre le domaine privé et le domaine
public, soit les biens de la collectivité publique qui appartiennent à son domaine public et ceux
qui appartiennent à son domaine privé.

Les biens qui appartiennent à son domaine privé sont globalement soumis au régime de droit
commun.
Les biens qui appartiennent à son domaine public impliquent des droits di érents puisqu’il s’agit
de biens a ectés à l’interêt général. L’administration va dont avoir des droits et prérogatives
di érents.
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 La deuxième particularité concerne le régime juridique des travaux que l’administration peut
réaliser ou faire réaliser sur des biens immobilier, ses biens propres ou d’autres biens.
En fait, l’administration peut recourir à un régime particulier, le régime des travaux publics. Ce
régime va globalement permettre d’édi er des ouvrages publics. Il confère ainsi certains privilèges
dérogatoires à l’administration au nom de la poursuite de l’intérêt général.

La troisième particularité concerne les mode d’acquisition des biens de l’administration. Elle
peut les acquérir par le biais de l’achat, mais également par des moyens exorbitants parfois
brutaux comme le régime de l’expropriation qui vise à exproprier quelqu’un pour des raisons
d’utilité publique par une décision unilatérale, c’est-à-dire sans le consentement du propriétaire.
C’est donc un régime coercitif qui s’applique aux biens immobiliers puisqu’il porte atteinte au
droit de la propriété.

Ces 3 particularités vont amener à diviser le cours en 3 parties :

• Domaine public
• Travaux et ouvrages publics
• Expropriation

PARTIE 1 : Le domaine public

Le droit régissant le domaine public, sa gestion, son aliénation, aussi appelé le droit domanial a
été repris, codi é dans le Code général de la propriété des personnes publiques par une
ordonnance du 21 avril 2006, rati ée par une loi.

Il reprend les grands principes du droit domanial qui avaient été dégagés par la jurisprudence.
Pour autant il ne les codi e pas de manière constante puisque le droit domanial s’est diversi é et
complexi é au l des décennies.

La première raison est la décentralisation qui a fait naitre, à coté du domaine public de l’état, le
domaine public des établissements publics et des collectivités territoriales qui ont des procédures
et des modes de gestion propres.

La deuxième est l’émergence de cette volonté de valorisation du domaine économique, le

souhait d’exploiter ses biens à des ns économiques. Ces considérations ont fait évoluer le droit
administratif des biens.

Le droit domanial s’est donc davantage spécialisé en empruntant à di érentes sources de droit et
la codi cation de 2006 est venue redonner une cohérence et une certaine unité à un droit
domanial qui apparaissait de plus en plus éclaté. Cette codi cation est également venue mettre
n à un régime majoritairement jurisprudentiel.

CHAPITRE 1 : La notion et les critères du domaine public

Section 1 : l’émergence des critères du domaine public

L’a liation du domaine public est ancienne. Cette notion a évolué. Sous l’Ancien Régime on
trouvait les biens de la couronne qui correspondaient aux biens soumis à un régime de
protection renforcée. On connaissait donc déjà une forme de domanialité même à l’époque.

Les biens de la couronne englobait l’ensemble de la propriété de l’état, en revanche elle

n’englobait pas les biens qui relevaient d’autres autorités publiques.

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 Aujourd’hui ils désignent une partie de la propriété de l’État et une partie de la propriété des
autorités publiques.

A l’époque, l’objectif était d’éviter l’aliénation (la perte, la cession) des biens de la couronne.
Actuellement ce n’est plus le cas. Le but étant de protéger le domaine public d’actions nocives
venant des entreprises ou des particuliers.

La distinction entre domaine public et privé est plus récente. On la trouve pour la première fois
dans une loi du 16 juin 1951 concernant la propriété en Algérie.
À la même époque, la jurisprudence va reconnaitre à son tour cette distinction et consacrer 2
principes essentiels : l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité.

l’inaliénabilité : on ne peut pas le céder.

l’imprescriptibilité : on ne peut pas l’oublier, la prescription acquisitive en est donc exclue.

A la n du XIXème siècle, la distinction est dé nitivement consacrée par la jurisprudence et est

toujours d’actualité.

Quels en sont les critères ? Comment savoir si un bien appartient ou non au domaine public ?

Jusqu’à la codi cation de 2006, c’est la jurisprudence qui avait dégagé des critères. Ces critères
concernaient avant tout les biens immobiliers. Cela s’explique par le fait que la véritable
substance du domaine public est l’immobilier même s’il comprend aussi des biens meubles.

Situation avant 2006 :

Dans certains cas, la domanialité d’un bien résultait d’un texte. L’incorporation au domaine public
était donc soumise à la voie législative. On avait plusieurs désignations.
En revanche, on ne retrouvait pas de dé nition générale du domaine public qui soit valable. Le
législateur s’y était intéressé dans l’article L2 du Code du domaine de l’état :

→ Art L2 : « Les biens qui ne sont pas susceptible d’une propriété privée, en raison d’une nature
ou de la destination qui leur ai donné sont considérés comme des dépendances du domaine
public national et les autres biens sont constitutifs du domaine privé. »

Cette dé nition a été unanimement critiquée par la doctrine. Elle laissait sous-entendre que le
droit de la propriété ne s’appliquait pas au domaine public.
Cet article L2 se rattachait donc à une thèse du XIXème siècle selon laquelle le rapport juridique
entre la collectivité publique et son domaine public n’était pas un rapport de propriété.

L’article évoquait également la destination de ces biens, ce qui était abstrait. Comment savoir si
un bien peut être susceptible de destination ?

On avait donc un manque de clarté. Il a donc été traité comme un article inopérant et le JA l’a
ignoré.
Le juge a donc été amené à déterminer seul les critères généraux du domaine public en l’absence
de dé nition valable basée sur un travail de ré exion de la doctrine.

Il a donc dégagé 2 critères cumulatifs :

- La propriété publique
- L’a ectation à l’utilité publique
Il a également parfois appliqué les principes de la domanialité à des biens non a ectés au
domaine public, mais dont il fallait penser à l’intégrer. Il s’agit du principe de la domanialité
virtuelle.

Situation à partir de 2006 :

Le Code reprend le critère de la propriété publique et celui de l’a ectation à l’utilité publique, la
domanialité virtuelle et a fait en sorte que les critères généraux n’aient plus qu’une portée
subsidiaire, limitée.
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 Précision : le droit applicable à un bien a ecté au domaine public est celui en vigueur à la date
de son incorporation supposée. La question a se poser est la suivante : a partir de quand est-il
censé en faire partie ?
→ CE, Commune de Port-Vendres, 3 octobre 2012 + CE, SARL Safran, 25 septembre 2013

Section 2 : La propriété publique, premier critère d’incorporation d’un bien au domaine

public

Pour appartenir au domaine public, le bien doit obligatoirement être la propriété d’une personne
publique.

A - Les débats autour de la notion de propriété publique

La doctrine du XIXème siècle soutenait que ces biens étaient insusceptibles de propriété
puisqu’ils sont a ectés à l’utilité publique. L’administration ne pouvant pas porter atteinte à cette
a ectation, de ce fait elle n’exerce pas tous les attributs de la propriété (usus, fructus, abusus).

Maurice Hauriou a dénoué cette situation au début du XXème siècle en introduisant le droit de
propriété sur le domaine public.
Il explique que c’est bien un droit de propriété mais qu’il n’est pas ordinaire. Il parle d’un « droit
de propriété administrative » ou encore « droit de propriété d’a ectation ». Il constate que
l’administration ne peut pas remettre en cause l’a ectation à l’utilité publique, mais qu’il s’agit
tout de même d’un droit de propriété qui est limité.

CE, Piccioli, 17 janvier 1923 : le CE reconnait l’existence d’un droit de propriété des collectivités
publiques sur des biens a ectés à l’utilité publique.

Conseil Constitutionnel, loi relative…, 1986 + loi relative au droit réel sur le domaine public,
1994

L’essentiel est qu’il y ait bien un rapport de propriété, la collectivité territoriale est propriétaire
des biens relevant de son domaine public et c’est même une condition d’appartenance du bien
au domaine public.

B - La mise en oeuvre du critère de propriété publique

CE, Ministre des travaux publics, 1928 : consécration du principe selon lequel le bien doit
appartenir à une personne publique pour appartenir au domaine public.
Un bien ne peut pas faire partie du domaine public s’il n’a pas d’utilité publique (Art L311-1 du
Code de 2006)

S’il existe une di culté sérieuse sur le point de savoir si le bien appartient ou non à une personne
publique, le JA n’est pas compétent. Il faut donc saisir le juge judiciaire qui est le gardien de la
propriété.
Ainsi, en cas de protestation sérieuse quant à la propriété d’un bien, le JA doit sursoir à statuer en
attendant que le JJ statue et cela en dépit du fait que la propriété publique soit une condition
d’incorporation d’un bien au domaine public.
Ce découpage des compétences est source de lenteur et de di culté → CE, Ferré, 1977
Pendant longtemps, on s’est posé la question de savoir si toutes les personnes publiques
pouvaient avoir un domaine public notamment pour les EPA et les EPIC.

CE, EPP, 1981 : le JA reconnait la possibilité pour les EPA d’avoir un bien appartenant au
domaine public.

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 CE, Mansuy, 1984 : adopte la même solution pour les EPIC.

Ces solutions ont été con rmées à l’article L2111-1 du Code de 2006. Les EPA et les EPIC
peuvent donc être propriétaires de biens appartenant au domaine public.

⚠ Cas particulier : la copropriété. Un bien appartenant à la fois à une personne publique et à la

fois à une personne privée peut-il faire partie du domaine public ?

CE, Compagnie d’assurance préservatrice foncière, 1994 : le CE tranche et considère que la

copropriété empêche la domanialité publique.
→ incompatibilité entre le régime de la copropriété et celui de la domanialité publique. Il
faut donc une « propriété publique pleine et entière du bien ».

Faits : des locaux appartiennent à l’état dans un immeuble en copropriété avec une personne
privée. Le juge retient que dans ces conditions, les locaux de l’état ne peuvent pas faire partie du
domaine public car il y a une incompatibilité entre le régime de la copropriété et celui de la
domanialité publique.

Ainsi, il faut une propriété qui soit bien pleine et entière pour que le critère de la propriété
publique soit rempli. Une simple copropriété ne su t donc pas. Cela est repris par le Code de
2006.
Le bien doit donc également appartenir à une personne publique.

Section 3 : L’a ectation à l’utilité publique

C’est une notion très importante. Les auteurs du XIXème siècle voulaient éviter que la domanialité
publique soit appliquée à tous les biens publics. On cherche donc à limiter son étendue.

L’idée développée était que la domanialité publique ne concernait les biens publics que dans la
mesure ou ces biens nécessitaient un système de protection. Dans leur esprit, il s’agissait des
bien a ectés à l’usage public et plus particulièrement ceux a ectés à l’usage direct. Ceux
a ectés à l’usage fait par les administrés.

La jurisprudence a ensuite élargi cela dans les années 50 : elle admet qu’un bien est a ecté à
l’utilité publique si il est a ecté à l’usage d’un service public.
Il doit donc être a ecté soit à l’usage direct du public soit à un service public (solution
jurisprudentielle reprise à l’article L2111-1)

Cette notion d’a ectation est donc très importante mais n’est pas systématiquement exigée
puisqu’il arrive qu’un bien public relève du domaine public alors même qu’il n’est pas lui même
a ecté à l’utilité publique. C’est le cas s’il en est l’accessoire.

On applique donc le critère de l’a ectation publique mais on peut y déroger par la théorie
de l’accessoire.

A - L’a ectation à l’usage direct du public

Ce sont les biens destinés à être utilisés directement et en eux-mêmes par les particuliers :
voies publiques, promenades, cimetières → CE, Marecar, 1935

L’a ectation à l’usage direct du public implique-t-elle un aménagement spécial en ce sens ? Dans
quelles mesures le critère de l’aménagement spécial s’applique t-il ?

Avant 2006, la réponse n’était pas claire, mais uctuante. La jurisprudence n’était pas claire non
plus malgré les quelques renseignements dégagés par la doctrine et les quelques pistes.
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 On exigeait un aménagement spécial pour les espaces de promenade et de détente. Le but était
de ne pas étendre exagérément la domanialité publique.

CE, Berthier, 1960 : les promenades publiques font partie du domaine publique si elles sont
aménagées.
Même exigence pour les forêts domaniales.

CE, Abamonté, 1975 : cas d’une forêt ouverte au public. Le juge considère que les
aménagements spéciaux sont insu sants face à l’étendue de la forêt et qu’ils ne su sent pas à
considérer que la forêt puisse appartenir au domaine public.
Mais il reconnait la domanialité d’une autre forêt qui elle n’était pas trop étendue et était proche
d’une agglomération alors même que les aménagements étaient très limités mais servaient
surtout au public (arrêt Eidel)

CE, Eidel, 1972 : reconnait la domanialité publique du Bois de Vincennes

CE, Gourdin, 1979 : reconnait celle du Bois de Boulogne.

S’agissant des forêts domaniales on exige donc des aménagements spéciaux mais l’étendue de
l’aménagement spécial exigé dépend des circonstances.

Le Code de 2006 a simpli é la question des forêts domaniales à l’art L2212-1 : dorénavant toutes
les forêts domaniales relèvent du domaine privé.

CE, Gosoly, 1975 (?) : cas d’une plage faisant l’objet d’un contrat d’entretien. C’est considéré
comme un aménagement spécial par le CE.

On a donc du mal à cerner la jurisprudence qui est souvent uctuante. Le Code de 2006 a
nalement tranché et supprimé cette exigence de l’aménagement spécial. Il n’est donc plus
nécéssaire d’avoir un aménagement spécial pour considérer qu’un bien est a ecté à l’usage du
public.
Mais l’idée d’une a ectation persiste. Quand doit-on considérer qu’il y a ectation ?

CE, Commune de Neuves-Maisons, 2015 : pour qu’un bien soit a ecté à l’usage du public, il ne
faut pas seulement qu’il soit accessible au public, il faut une manifestation de volonté
d’a ectation de la part du propriétaire public.
Par cet arrêt, on a donc anéanti la simpli cation apportée par l’abandon du critère de
l’aménagement spécial. En e et, il est di cile de trouver la manifestation de volonté. C’est un nid
à contentieux.

B - L’a ectation à un service public

Cass Civ 1ère, 1950 puis CE, société Le Béton, 1956 : on admet que le domaine public
comprenne des biens a ectés à un service public sous réserve d’un aménagement spécial.

La jurisprudence est depuis constante : une propriété publique a ectée à un service public et
aménagée à cet e et fait partie du domaine public.

Ce critère a permis d’étendre considérablement la domanialité publique. Le juge en a également

fait une interprétation extensive concernant la notion d’a ectation.

CE, société Le Béton, 1956 (GAJA) : un terrain dépendant d’un port uvial a été concédé à un
o ce de la navigation qui l’a loué à des industriels.
Ce bien est-il a ecté à un service public ? Le juge répond oui. Il retient que l’objet du service
a ecté à l’organisation du port est une mission de service public. Ainsi bien que loué à des

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 industriels pour en générer du pro t, on retient qu’il y a bien une mission de service public
d’organisation du port.

CE, 1965, Société lyonnaise de transport : un garage se trouve près d’une gare.
Ce garage est-il a ecté à un service public ? Le juge répond oui car comme il est a proximité de
la gare il améliore la qualité du service de transport assurée par la SNCF.

Critiquable. On considère qu’il y est a ecté alors même qu’il ne contribue, selon le juge, qu’à
l’amélioration de la qualité de ce service public du fait de sa proximité.

La notion d’a ectation est donc interprétée de façon très extensive, de même pour l’interprétation
de la notion de service public.

CE, Dauphin, 1959 : on est dans une allée de la ville d’Arles. On aurait pu penser que la
promenade publique appartienne au domaine publique. Le juge explique qu’il s’agit d’un service
public a caractère culturel et touristique ayant fait l’objet d’un aménagement spécial.

A nouveau, on a une interprétation extensive de la notion d’aménagement spécial. Dans l’arrêt

Dauphin, l’aménagement spécial correspond à une chaine à l’entrée du chemin permettant de le
bloquer. Un peu léger comme aménagement spécial.

Dans l’arrêt Société lyonnaise de transport, le juge considère également qu’il y a un

aménagement spécial du garage correspondant à sa « proximité immédiate avec la gare ». Cet
aménagement résulte nalement de la seule situation du bien.

Cette époque est révolue. Le nouvel article L2111-6 n’exige plus un aménagement spécial mais
un aménagement indispensable à l’exécution des missions de service public.
La vision très extensive faisait notamment entrer trop de biens dans la domanialité publique.

Le législateur s’est aperçu que le critère de l’aménagement spécial avait été très largement vidé
de sa substance. Ce critère plus exigeant a donc été introduit.
On comprend donc qu’une simple chaine a l’entrée d’un chemin comme dans l’arrêt Dauphin ne
su rait plus à caractériser un aménagement spécial.

Jusqu’en 2006, la distinction opérée par le juge entre l’a ectation d’un bien à un service public et
celle de l’a ectation d’un bien à l’usage direct du public n’était pas su samment claire et
rigoureuse. Au fond, elle n’avait pas trop d’interêt car dans les 2 cas il fallait un aménagement
spécial.
On se rabat donc souvent sur l’idée d’un usage direct du public, ce qui prendra n en 2006.

→ Avec le Code de 2006 on a exclu l’exigence de l’aménagement spécial pour l’a ectation à
l’usage direct du public et on a remplacé l’exigence d’un aménagement spécial par l’exigence
d’un aménagement indispensable à l’exécution d’un service public.

Ainsi, la distinction opérée par le juge entre l’a ectation d’un bien à un service public et celle de
l’a ectation d’un bien à l’usage direct du public retrouve son utilité. Son analyse en sera donc
plus rigoureuse.

C - La théorie de l’accessoire

Théorie mise en oeuvre avant le Code de 2006 sur un fondement jurisprudentiel. Ainsi, « Un bien
qui appartient à une personne publique mais qui ne répond pas au critère d’a ectation à l’utilité
publique fait néanmoins partie du domaine public s’il est l’accessoire d’une dépendance du
domaine public. »

Comment savoir si un bien public est l’accessoire d’une dépendance du domaine public ? On
regarde son indissociabilité.

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 La jurisprudence permet de déterminer 2 types d’indissociabilité : physique et fonctionnelle.

Indissociabilité physique : bien qui est au contact. On a un lien matériel entre les 2 biens.

Ex : le café situé sur une promenade en est l’accessoire (CE, 1961, Dame Loriou), même chose
pour les canalisations (CE, 1970, société des eaux de Marseille).
Il faut toutefois une dépendance matérielle entre les biens. Si le bien est trop profondément situé
sous la voie publique, la théorie de l’accessoire ne fonctionne pas (CE, 1971, Vericel).

Indissociabilité fonctionnelle : bien qui a un lien fonctionnel avec la dépendance du domaine

public. Il a une utilité pour le domaine public.

Ex : CE, 1952 Toumy et CE, 1956, Ville de Nice : éclairages et appareils de signalisation des
voies publiques présents sur une voie. Le CE retient que ces éclairages et éléments de
signalisation permettent la circulation sur la voie publique, il y a donc un lien avec le
fonctionnement de cette voie.

Il y a cependant a nouveau un manque de clarté. On ne sait pas quand appliquer le critère du lien
physique et celui du lien fonctionnel. Parfois le CE se réfère à l’un, parfois à l’autre.

Le Code de 2006 admet la théorie de l’accessoire mais impose le cumul des deux types
d’indissociabilité. Il faut donc à la fois un lien matériel et un lien fonctionnel.

Le bien doit « concourir à l’utilisation d’un bien appartenant au domaine public (fonctionnelle) en
constituant un accessoire indissociable (physique) ».

La théorie de l’accessoire a été relayée par une autre théorie, celle de la domanialité publique
globale. C’est une forme particulière de la théorie de l’accessoire. Elle permet d’étendre le régime
de la domanialité publique à l’ensemble d’un ouvrage, y compris aux parties de l’ouvrage non
a ectées à l’utilité publique.
Elle a trouvé à s’appliquer aux ensembles immobiliers constitués de plusieurs étages.

CE, 1985, Ville de Grasse : un immeuble à plusieurs étages. Le local au rez-de-chaussée est
occupé privativement. Les autres étages servent de parc de stationnement. On résonne in globo
et on retient la domanialité publique de l’ensemble de l’immeuble. Cela simpli e le régime
applicable.

Mais il y a eu un coup de frein apporté par l’arrêt Boulier. La jurisprudence est remise en cause.

CE, Boulier, 1990 : le juge admet la divisibilité de ces immeubles. Il retient ainsi qu’ils relèvent du
domaine privé et non du domaine public. Cela s’explique par le fait qu’il y avait trop de biens
a ectés au domaine public à cette époque.
Il faut ainsi se demander si l’appartement de fonction constitue un accessoire indispensable au
fonctionnement du service public.

Le Code de 2006 ne fait aucune mention de la théorie de la domanialité publique globale alors
même qu’il traite de la théorie de l’accessoire.

Dorénavant, seul le Code de 2006 est mis en oeuvre. On peut donc penser que ce silence mène à
l’abandon de la théorie de la domanialité globale alors même qu’elle n’est qu’une expression
particulière de la théorie de l’accessoire qui elle est reconnue.

❗ Toutes ces problématiques s’expliquent par des enjeux nanciers notamment quand une entreprise est
concernée❗

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Section 4 : La théorie de la domanialité publique virtuelle et sa disparition probable

Cette théorie a une origine jurisprudentielle. Le CE considérait que les principes de la domanialité
publique s’appliquaient aux biens publics dont l’a ectation à l’utilité publique ou l’aménagement
spécial requis à cet e et n’était pas encore réalisé pour peu cependant que cette a ectation ou
cet aménagement soit d’ores et déjà certain.

Par conséquent, il s’agissait d’appliquer les principes protecteurs de la domanialité publique à

des biens qui n’en faisait pas encore partie parce qu’il manquait l’a ectation ou l’aménagement.
Mais on était certain qu’a terme ils intègreraient le domaine public, et parce qu’on avait
connaissance de cette intégration, on les soumettait par anticipation aux principes de la
domanialité publique.

Avis CE, Eurolat, 6 mai 1985 : le CE soumet des terrains dont l’a ectation au service public avait
été décidée mais pas encore mise en place. On savait qu’il y aurait ces aménagements spéciaux
et donc on soumet des terrains aux principes de la domanialité publique.
« Le fait de prévoir de façon certaine l’a ectation d’un bien à l’utilité publique implique qu’il soit
soumis, dès ce moment, aux principes de la domanialité publique ».
La jurisprudence ne pouvait pas prendre de décision incompatible avec le statut futur du domaine
public de la dépendance.

Décision critiquée. Considérée comme imprécise sur la question des « principes de la domanialité
publique ». Aucune jurisprudence ni aucun texte ne propose de liste précise de ces principes. On
va donc les supposer.

Certains principes tombent sous le sens : a partir du moment ou on parle de principes de la

domanialité publique, on en déduit qu’il ne s’agit que des grands principes et non pas de toutes
les règles applicables au domaine public.
Ex : le principe d’inaliénabilité (on ne peut pas le céder) et l’interdiction qui en découle de
constituer des droits réels au pro t d’autrui sur le domaine public, ou encore le caractère précaire
d’une occupation privative du domaine public.
Pour le reste, c’est ou.

Le Code de 2006 est par la suite lui aussi resté silencieux sur le principe de la domanialité
virtuelle. Or il consacre la dé nition générale du domaine public avec ses grands principes et
même la théorie de l’accessoire.

Il faut donc a priori considérer que le silence du Code constitue un abandon. C’était la théorie
doctrinale que le JA a suivi.

CE, ATLALR, 8 avril 2013 : reconnait implicitement que le Code a fait disparaitre pour l’avenir la
théorie de la domanialité publique virtuelle.

Mais il semblerait qu’il y ait un retour de cette théorie.

CE, Commune de Baillargues, 13 avril 2016 : « quand une personne publique a pris la décision
d’a ecter un bien qui lui appartient à un service public et que l’aménagement indispensable n’est
pas encore réalisé mais est entrepris de façon certaine, le bien doit être regardé comme une
dépendance du domaine public. »
→ la théorie de la domanialité virtuelle n’est donc pas totalement reprise, mais on est face
à quelque chose qui lui ressemble.

On nous explique donc que le bien fait partie du domaine public alors même que les conditions
ne sont part tout à fait remplies.
Ainsi, une sorte de « commencement d’exécution » de cet aménagement serait su sant pour que
la condition de l’aménagement indispensable soit remplie. On exige pas que l’aménagement
soit totalement réalisé, le fait qu’il soit entrepris de façon certaine su t.
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 Ce n’est pas totalement la théorie de la domanialité virtuelle mais on retrouve cette idée
d’anticipation caractéristique. On a donc juste besoin que les aménagements soient entrepris de
façon certaine. Ainsi, on protège sans attendre.

La théorie de la domanialité virtuelle a donc probablement disparu dans sa version Eurolat mais
l’idée d’assurer une protection rapide, presque par anticipation se traduit di éremment avec
l’arrêt Commune de Baillargues.

Section 5 : le rapport entre les critères de portée générale et les dé nitions particulières

Jusqu’ici, on parle de critère généraux du domaine public. Or, un des principes posés par le
Code de 2006 est que cette dé nition générale du domaine public n’est plus que subsidiaire (Lex
specialia generalibus derogant).

Avec le Code de 2006, on a multiplié les dé nitions.

Dorénavant, a coté de la dé nition générale (art L2111-1), on a schématiquement 9 types de

dé nitions particulières, 9 types de domaines publics spéci ques issus de dispositions
dérogatoires.

- Domaine public maritime naturel

- Domaine public maritime arti ciel
- Domaine public uvial naturel
- Domaine public uvial arti ciel
- Domaine public routier, ferroviaire, aéronautique, hertzien, mobilier

Les critères généraux sont globalement les mêmes, mais déclinés de façon particulières.

En outre, on retrouve certaine dispositions législatives dérogatoires qui rangent certains biens
d’o ce dans le domaine privé alors même qu’ils appartiendraient au domaine public si l’on
appliquait les critères.
Ex : C’est le cas de chemins ruraux (art L2212-1) ou encore des immeubles à usage de bureaux
(art L2211-1).

Il en résulte que le champ d’application de la dé nition générale est beaucoup plus limité de sorte
que pour certains auteurs cette dé nition n’est plus que subsidiaire, et ne s’applique qu’à défaut
de disposition spéci que concernant la catégorie de biens concernée. Autrement dit, elle ne
s’applique qu’en cas d’absence de disposition législative.

La dé nition générale doit donc être conciliée avec les dispositions spéci ques et dérogatoires.
Mais elle s’applique souvent.

CHAPITRE 2 : La composition du domaine public

Section 1 : La consistance du domaine public

La domanialité publique est sujette à plusieurs dé nitions. Il faut ainsi distinguer premièrement le
domaine public naturel du domaine public arti ciel.

A - Le domaine public naturel

1) Le domaine public maritime naturel

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 On est sur quelque chose de totalement dérogatoire. On s’éloigne de la dé nition générale.

Le domaine public maritime naturel relève de l’état. Avant la codi cation de 2006, la dé nition
du domaine public maritime relevait d’un régime particulier qui reposait sur une combinaison de
dé nitions jurisprudentielles.
Ex : le rivage. Sa dé nition était donnée par la jurisprudence qui s’appuyait en partie sur
l’ordonnance de Colbert de 1681 et sur une loi du 28 novembre 1963 relative au domaine
public maritime.
→ CE Ass, Kreitmann, 12 octobre 1973

La substance de cette dé nition a été reprise avec des simpli cations et des ajouts à l’article
L2111-4 du Code de 2006 qui dispose que le sol et le sous-sol de la mer territoriale relève du
domaine public maritime.

Le rivage fait partie du domaine public maritime. L’art 2111-4 le dé nit comme « la bande de
littoral que la mer couvre et découvre en fonction des marées en tenant compte de jusqu'où les
plus hautes mers peuvent s'étendre en l'absence de perturbations météorologiques
exceptionnelles »

Relèvent également du domaine public maritime les lais, c’est-à-dire les dépôts formés par la mer
qu’elle ne couvre plus, et les relais, soit les espaces d’ou la mer s’est dé nitivement retirée.

En relève également les sols et sous-sols des étangs salés en communication directe et
naturelle avec la mer.

De même pour les terrains soustraits arti ciellement à l’action des ots sous réserve de
dispositions contraires dans les actes de concessions translatifs de propriété.

En n, en relève encore les terrains réservés en vue de la satisfaction des besoins d’intérêts
public d’ordre maritime, balnéaire ou touristique et qui ont été acquis par l’état.

Certains problèmes se posent en raison du phénomène d’avancée des ots et concernant les
paillotes.

2) Le domaine public uvial

On a une dé nition dérogatoire qui a la base était issue du Code du domaine uvial avant la
codi cation de 2006.

Appartiennent au domaine public uvial les cours d’eau, les lacs appartenant à une personne
publique qui ont été classés dans le domaine public uvial.

La dépendance au domaine public uvial dépend de leur classement → Art L2111-5

3) Le domaine public aérien

Il n’existe pas de domaine public aérien. Aucune règle juridique ne permet à une personne
publique de se prétendre propriétaire du domaine aérien qui est une res nullius. Ce n’est pas un
espace susceptible d’appropriation.
Cela constitue quand même une zone de souveraineté de l’état → Loi du 24 décembre 1971

4) Le domaine public hertzien

Les ondes hertziennes utilisées pour les communications audiovisuelles font partie du domaine
public depuis une loi du 17 janvier 1989.
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 Loi repris par une loi du 26 juillet 1996 et par le Code de 2006 à l’article L2111-17.

Ce domaine public hertzien échappe à la dé nition générale du domaine public. Les ondes ne
sont pas susceptibles d’appropriation. Cela permet la mise en place d’un régime d’autorisation,
on ne peut pas di user des ondes comme bon nous semble.
L’ARCOM peut réguler cela en autorisant ou non l’émission de ces ondes hertziennes.

B - Le domaine public arti ciel

1) Le domaine public maritime arti ciel

Avant 2006, le domaine public maritime arti ciel relevait de la dé nition générale du domaine
public.
Faisaient notamment partie de ce domaine public les biens publics compris à l’intérieur des
enceintes portuaires et qui étaient a ectés à l’usage direct du public ou à un service public
de la navigation, ce qui désignait les digues, ou encore les bassin.

CE, Demereau, 28 mars 1988 : introduction de la notion de domaine public maritime arti ciel.
Il étend la domanialité publique à tous les biens publics présents dans l’enceinte portuaire sans
qu’il y ait besoin de démontrer l’a ectation de ces biens à l’utilité publique. On a une sorte
d’a ectation implicite.

Art L2111-6 : font partie du domaine public maritime arti ciel les immeubles qui sont dans la
circonscription des ports maritimes, qui appartiennent à une personne publique et qui
« concourent au fonctionnement d’ensemble des ports maritimes ».
En font aussi partie les ouvrages ou installations appartenant a une personne publique et « qui
sont destinés à assurer la sécurité ou à la facilité de la navigation maritime. »

2) Le domaine public uvial arti ciel

Même schéma, il relevait avant de la dé nition générale mais depuis la codi cation de 2006, il
relève de l’article L2111-10.

On vise les canaux, les plans d’eaux qui appartiennent à une personne publique et qui sont
classés dans le domaine public uvial pour un des motifs déjà évoqué.
Font également partie du domaine public uvial arti ciel les installations qui concourent au
fonctionnement intérieur, à l’exploitation ou encore à l’alimentation de ces canaux.

3) Le domaine public terrestre arti ciel

De multiples biens immobiliers sont façonnés par l’homme et intègrent ainsi le domaine public
terrestre arti ciel en application de la dé nition générale du domaine public.

On note toutefois quelques cas particuliers qui relèvent de dé nitions spéciales.

a) Le domaine public ferroviaire

Jusqu’en 2006, il relevait de la dé nition générale puisque a ecté au service public des
transports.
Le Code va labelliser cette catégorie à l’article 2111-15. Ce domaine public est ainsi singularisé,
et en relèvent les biens « a ectés exclusivement au service des transports publics sur voies
ferrées ».

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 b) Le domaine public aéroportuaire

Initialement, il relevait aussi de la dé nition générale et le Code de 2006 l’a précisé à l’article
2111-16.
Le domaine public aéroportuaire ne concerne plus uniquement les gros aéroports français
puisqu’ils ont été privatisés. C’est le cas d’ADP qui depuis une loi du 14 avril 2005 est une
société privée.

c) Le domaine public routier

Route nationales, départementales, communales… C’est un domaine public particulier puisqu’il

s’agit d’un domaine public par determination de la loi. On avait notamment le Code de la voirie
routière.
Le Code de 2006 en reprend la dé nition à l’article L2111-14.

C’est un domaine regroupant les biens appartenant à une personne publique et a ectés aux
besoins de la circulation terrestre à l’exception des voies ferrées.

4) Le domaine public mobilier

Domaine sujet à plusieurs controverses. Au XIXème, la doctrine majoritaire n’admettait pas la

domanialité publique des biens meubles. Elle considérait que les biens du domaine public étaient
insusceptibles d’appropriation alors que les biens meubles sont par nature susceptibles
d’appropriation.

Cette thèse a nalement été abandonnée au XXème siècle. La doctrine a peu à peu admis
l’existence d’un domaine public mobilier.

CC°, Montagne, 2 avril 1963 : a rme qu’un tableau du Louvre fait partie du domaine public.

CE, Syndicat général des a aires culturelles CFDT, 29 novembre 1996 : le CE admet la
domanialité publique d’un instrument de musique ancien.

CE, ADP, 28 mai 2004 : les logiciels et ordinateurs d’une administration a ectés à un service
public ne font pas partie du domaine public.

La doctrine a tenté d’interpréter ces jurisprudences et a proposé une explication : d’une part, les
meubles ne relèvent pas de la dé nition générale du domaine public et d’autre part, la
jurisprudence ne donne pas d’indication claire quant aux critères retenus pour déterminer si un
meuble appartient ou non au domaine public.

Elle a donc proposé une grille d’analyse basée sur les arrêts et sur les conclusions du
commissaires du gouvernement et en a déduit 2 critères :

- Un meuble appartenant à une personne publique fait partie du domaine public s’il constitue
l’objet même du service public. C’est le cas du tableau du Louvre.

- Le meuble appartenant a une personne publique fait partie du domaine public s’il est
consubstanciel au service public, c’est-a-dire, s’il est nécéssaire à son fonctionnement, s’il
est di cilement remplaçable. C’est ce qui explique la décision ADP.

Loi du 4 janvier 2002 relative aux musées de France : précise que font partie du domaine
public les collections de musées. Dès lors ces collections appartiennent au domaine public par
détermination de la loi.

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 Le Code de 2006 consacre un domaine public mobilier : font partie du domaine public mobilier
« les biens meubles appartenant à une personne publique qui présente un intérêt public du point
de vue de l’histoire, de l’art, de la science ou de la technique ». Art L2112-1
S’en suit une énumération non limitative.

La question qui demeure est la suivante : est-ce que seuls les biens meubles culturels désignés
appartiennent au domaine public ?

Assurer que les biens meubles culturels font partie du domaine public mobilier ne signi e pas
clairement qu’il pourrait y en avoir d’autres. On a donc une ambiguïté. La jurisprudence devra
préciser si elle entend incorporer d’autres meubles au domaine public et pas seulement les biens
meubles culturels.

Section 2 : Classement et déclassement

A - Le classement

Il s’agit d’un acte administratif qui, sauf texte en disposant autrement, émane de la
collectivité publique propriétaire du bien ayant la compétence pour la gestion de ce bien et
qui a ecte formellement le bien à une utilité publique déterminée.

Autrement dit, la collectivité établie formellement la destination du bien en indiquant notamment à

quelle catégorie de dépendance domaniale appartient le bien (domaine public routier,
ferroviaire…)
Généralement, cet acte de classement est un AAU. Mais le classement peut également prendre la
forme d’un contrat. Ce contrat peut comporter une clause classant un bien dans le domaine
public.
On reconnaît également l’existence de classement implicite, c’est-à-dire des classements qui
résulte indirectement d’un acte administratif à l’égard d’un bien.

Le contentieux relatif au acte de classement relève du JA.

La question est celle de savoir dans quelle mesure le classement est-il nécéssaire pour qu’un bien
soit incorporé au domaine public ?
Quelle est la place du classement par rapport au critère d’incorporation au domaine public ?

Une erreur consiste à dire que le classement vaut appartenance au domaine public alors que le
classement à un rôle marginal par rapport aux critères de la domanialité publique.

Le Code de 2006 dispose que « sauf disposition légale, le classement n’a d’autre e et que de
constater l’appartenance du bien au domaine public ».

Ce n’est donc pas le classement qui produit l’incorporation. Il n’est qu’un acte de constatation.

1) L’incorporation au domaine public naturel

Le principe est que l’incorporation au domaine public naturel est automatique, l’acte de
classement n’est pas nécéssaire. Le bien est incorporé au domaine public dès lors qu’il
présente les caractéristiques physiques matérielles prévues par les règles régissant la
composition et le type de domaine public concerné.

Ex : le rivage de la mer. Le critère est « les plus grands ots » : tout ce qui est recouvert par ces
ots est ipso facto incorporé au domaine public. Ou va la mer va le domaine public.

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Décision Conseil constitutionnel QPC, Pascal, 24 mai 2013 : cette incorporation automatique
est conforme à la Constitution. C’est critiquable car si la mer avance sur un terrain privé, le
domaine public avance avec la mer.
De plus, il n’y a en principe aucun droit a indemnisation pour le propriétaire sauf à démontrer
l’existence d’une charge exorbitante et hors de proportion avec l’intérêt general que constitue la
protection du rivage.
→ CE, APS, 22 septembre 2017

Même chose avec le sol et le sous-sol de la mer territoriale. Il intègre le domaine public sans qu’il
soit nécessaire de passer par un acte de classement.

Ainsi, si dans le cadre d’un litige la délimitation de la mer territoriale est modi ée, la délimitation
du domaine public maritime est modi ée de la même manière.

Mais dans certains cas, les textes exigent un acte de classement pour que les biens concernés
intègrent le domaine public. L’acte de classement sera donc indispensable. C’est le cas du
domaine public uvial, le Code de 2006 imposant l’acte de classement.

2) L’incorporation au domaine public arti ciel

Le problème est de savoir quel sens on donne aux critères jurisprudentiels de la domanialité
publique.
Avant la codi cation de 2006, la doctrine a pu a rmer que l’a ectation à l’utilité publique (usage
direct, service public..) nécessitait un acte de classement du bien qui décidait de l’a ectation de
ce bien.

Une certaine doctrine a soutenu cette thèse, mais elle a eu tort puisqu’en réalité, le classement
formel d’un bien au domaine public n’est pas su sant pour faire entrer un bien dans le
domaine public et n’est pas nécéssaire.

L’acte de classement n’est pas su sant. Le bien appartenant à une personne publique qui a
formellement été classé par un acte dans le domaine public mais qui en réalité ne répond pas aux
critères de la domanialité publique ne sera pas incorporé au domaine public. Par conséquent
l’acte sera illégal et inopérant (= il ne produira aucun e et) → CE, SNCF, 21 décembre 1956

Ainsi, classement ne vaut pas incorporation au domaine public.

Le classement n’est pas non plus nécessaire. Si le bien remplit les critères de la domanialité
publique, il sera incorporé automatiquement au domaine public. De même parfois, l’incorporation
a lieu avant le classement.

CE, Delort, 9 mai 1958 : les voies publiques a ectées à l’usage direct du public font partie du
domaine public même sans classement.

CE, Soulat, 28 juin 1961: le bien appartenant à une personne publique et a ecté au service
public des transports fait partie du domaine public même sans classement.

L’absence de classement ne signi e pas que le bien n’est pas incorporé au domaine public. Il
peut être une condition d’intégration notamment pour le domaine uvial.
Ce classement a toutefois une valeur probante : le classement constate l’incorporation, c’est
donc un élément de preuve.

B - Le déclassement

Le déclassement est l’acte formel par lequel il est décidé que le bien n’est plus a ecté au
domaine public et donc qu’il relève ainsi du domaine privé et de la collectivité publique
concernée.
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 Il existe des exigences à ce déclassement. Le déclassement est nécéssaire, un bien intégré au
domaine public même sans acte de classement préalable doit être déclassé pour en sortir.

On avait toutefois une exception avant le Code de 2006 qui concernait les biens du domaine
public naturel intégrés au domaine public sans acte de classement. On estimait que la sortie du
bien de ce domaine public naturel résultait de la disparition des circonstances qui avaient justi é
son incorporation. Ainsi, un acte de déclassement n’était pas nécéssaire.

→ CE, Morata, 19 février 1986 : le domaine public maritime avance ou recul en fonction des
ots.

Cette jurisprudence n’a pas été expressément reprise dans le Code de 2006, ce qui laisse penser
qu’elle n’est plus d’actualité.

• Un bien ne peut donc pas sortir du domaine public sans un acte de déclassement.

• Le déclassement n’est cependant pas su sant. Il doit aller de paire avec une désa ectation
e ective du bien. Le bien doit e ectivement cesser d’être a ecté à l’usage direct du public, à
l’utilité publique.

Avant 2006, le JA veillait rigoureusement au respect de cette exigence. Le déclassement et la

désa ectation étaient intimement liés.

CE, Marrot, 20 juin 1930 : une désa ectation sans déclassement ne fait pas pour autant sortir le
bien du domaine public.

CE, Delort, 9 mai 1950 : un bien déclassé sans désa ectation continue lui aussi de faire partie du
domaine public, l’acte de déclassement est ainsi illégal.

Le Code de 2006 reprend ces exigences à l’article L2141-1 mais y apporte quelques
assouplissements.
« Peut être valablement déclassé sans désa ectation e ective un immeuble du domaine public
arti ciel qui était a ecté à un service public et dont la désa ectation sans être e ective a
néanmoins été décidée. »
Dans ce cas, un immeuble a ecté à un service public appartenant à l’état ou à un établissement
public de l’état peut être déclassé.

Mais cette dérogation doit obéir à des règles très strictes. La désa ectation doit intervenir au plus
tard dans les 3 ans et les nécessités du service public doivent justi er que la désa ectation ne
prenne e et que dans un certain délai. La dérogation est ainsi minime.

Depuis 2002, le même régime est appliqué pour les établissements publics de santé.

En revanche, si c’est le législateur qui décide du déclassement d’un bien, il n’est pas tenu de ces
exigences.
→ Loi MURCEF du 11 décembre 2001 qui déclasse les biens de la poste.

Section 3 : La délimitation du domaine public

Cette délimitation se fait nécessairement par un AAU y compris lorsqu’il s’agit de xer les limites
entre le domaine public et la propriété privée d’un particulier ou d’une personne morale de droit
public.
On a donc des règles dérogatoires à celles du droit privé. Mais les modalités de délimitation
varient selon qu’on parle de délimitation du domaine public naturel ou arti ciel.
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 A - la délimitation du domaine public naturel

Pour le domaine public naturel, en général l’administration se borne à constater les limites sur le
terrain qui résultent de l’application des règles relatives à la composition du domaine public
naturel.
Dans ce cas de gure, l’acte de délimitation n’est que purement déclaratif.

Quand on procède à cette délimitation, le Code de 2006 con rme les exigences relatives aux
intérêts du particulier riverain et son droit à délimitation.

CE, SCI Villa Miramar, 6 février 1976 : le particulier peut demander à l’administration la
délimitation de son domaine public et en cas de refus, cela engage la responsabilité de l’état.

Autre problème : en cas de constatations erronées de l’administration, elle commet une erreur
dans la délimitation.
Dans ce cas, le riverain peut former un REP et s’il peut montrer les erreurs d’analyse, l’acte sera
annulé et en cas de préjudice il pourra prétendre à une indemnisation.

Que se passe-t-il si le riverain n’exerce pas le recours en annulation dans les délais et que la
délimitation est dé nitive ?

TC, Paris Labrosse, 11 janvier 1873 : on saisit le juge d’une demande d’indemnité de
dépossession dé nitive correspondant à la perte de son droit.
= théorie de l’expropriation indirecte.

Le problème est que la délimitation irrégulière va perdurer du fait de son caractère dé nitif.
Seulement, le riverain sera indemnisé pour l’expropriation et pour la perte de son terrain. Toute
expropriation implique une indemnisation.

→ Tout cela est repris par le Code de 2006.

B - La délimitation du domaine public arti ciel

Elle se fait toujours par un AAU mais les modes de délimitation sont davantage variés. La grande
di érence avec la délimitation du domaine public naturel et que la délimitation du domaine public
arti ciel n’est pas seulement déclarative, elle ne relève pas seulement de la constatation sur la
site.

Schématiquement, elle découle d’un acte de volonté de l’administration. Elle va décider que
son domaine public s’arrête la.
En cas de recours, les règles sont les mêmes que pour la délimitation du domaine public naturel.

Ex : la procédure de l’alignement qui s’applique pour les voies ferrées ou publiques.

On ne constate plus seulement le domaine de façon physique.

• Première étape : on va établir un plan d’alignement. L’autorité administrative s’en charge.

Elle va déterminer de façon générale les limites d’une voie ou d’un ensemble de voie.

La xation de ces limites ne découle pas forcément de la constatations de ces limites physiques
existantes. L’administration peut modi er ces limites, empiéter sur les propriétés riveraines, élargir
la voie, redresser le tracé d’une voie.

En cas d’élargissement ou d’empiètement sur le terrain, si celui-ci est nu (pas bâti, sans mur) il
sera intégré au domaine public et le propriétaire sera indemnisé.

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 • Deuxième étape : si le terrain est bâti ou muré, l’administration doit attendre que les murs
soient démolis, quelque soit la cause de cette démolition. Pour cela, on a recours à une
servitude de reculement

Autrement dit, le propriétaire ne peut faire aucune nouvelle construction ni aucun travaux de
nature à prolonger le maintien du mur en état.

Une fois la démolition du mur concerné par cette servitude de reculement, le terrain intégrera le
domaine public et le propriétaire sera indemnisé.

La procédure d’alignement est ainsi une procédure de cession forcée.

Elle ne peut toutefois servir qu’à élargir ou redresser les voies existantes et non pas les déplacer
→ CE, Pasquerel, 22 octobre 1958

L’élargissement ne doit pas non plus être abusif, ni être trop important. Une route communale ne
peut être transformée en autoroute à 4 voies → CE, Commune de Sanat, 24 juillet 1987

Décision Conseil constitutionnel QPC, 2 décembre 2011 : le terrain frappé par une servitude
de reculement fait béné cier d’un régime d’indemnisation particulier.
Une fois la démolition acquise et le transfert de propriété réalisé, l’indemnisation versée doit non
seulement couvrir le préjudice résultant du transfert de propriété mais aussi celui résultant de la
servitude de reculement.

• Dernière étape : l’alignement individuel.

C’est un arrêté pris par l’administration spontanément ou sur demande du propriétaire riverain
qui va indiquer les limites de la propriété du riverain par rapport à la voie publique. Cet acte est
purement déclaratif et fait application du plan d’alignement.

Cet acte est susceptible de REP et une indemnisation est possible en cas de préjudice résultant
d’une erreur ou si l’administration refuse la procédure d’alignement individuel causant ainsi un
préjudice.

Section 4 : Le changement d’a ectation

C’est le cas ou on entend modi er l’a ectation d’un bien du domaine public tout en s’assurant
qu’il demeure dans le domaine public. On ne cherche pas à déclasser le bien, seulement d’en
modi er l’utilité publique.

C’est la personne publique propriétaire qui a la compétence discrétionnaire de changer

l’a ectation par voie d’AAU ou par voie contractuelle.

On retient 3 cas de gure :

- Un changement d’a ectation au sein d’une même personne publique pour nécessité d’ordre
public ou de bonne administration du bien.

- Un changement d’a ectation entre personnes publiques di érentes, sur une base librement
consentie. Le propriétaire du bien décide de mettre son bien à la disposition d’une autre
personne publique. Ainsi le bien sera a ecté aux services publics d’une autre personne
publique → Art L2123-3

- Une mutation domaniale : quand l’état décide autoritairement de changer l’a ectation d’un
bien appartenant à une autre personne publique à son pro t, à ses propres services. La
personne publique en préserve toutefois la propriété et le bien continue de faire partie de son
domaine public. Ce droit a été admis par CC° civ 20 décembre 1897.
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 Cet arrêt concerne une ligne chemins de fer. Le Conseil d’état admet la licéité de cette décision
par CE, 16 juillet 1909, Ville de Paris et chemin de fer d’Orléans.

Le CE a rme que le domaine public est doté d’une servitude d’intérêt général. Dès lors, le juge
estime que la personne publique propriétaire ne peut pas s’opposer à ce que l’état prononce des
changements d’a ectation dans l’intérêt général.
C’est discutable. Mais à cette époque, on considère que l’état est le mieux placé pour déterminer
ce qui est bon pour l’intérêt général.

Cette théorie de la mutation domaniale a été expressément consacrée par la jurisprudence mais
également par le Code du domaine de l’état aux articles R35 et R38 et par le Code de 2006
aux articles L2123-4 et L2123-6.

Une mutation domaniale va donner lieu a une compensation indemnitaire au pro t du propriétaire
s’il est démontré que cette mutation a occasionné un préjudice.

→ Dépenses occasionnées par un changement d’a ectation.

→ Pertes de recettes pour la collectivités publiques suite au changement d’a ectation.

26/09/23

CHAPITRE 3 : Le régime du domaine public

Avant la codi cation de 2006, le régime applicable au domaine public résultait de sources
diverses : Code du domaine de l’état, jurisprudence…

A l’heure actuelle, le régime applicable résulte du Code général de la propriété des personnes
publiques de 2006. Ce régime consiste en un ensemble de règle concernant la vie et la gestion
du bien.

La gestion va incomber essentiellement aux services des domaines (Direction générale des
nances par exemple), aux ministres (ministre de la défense pour le domaine public militaire),
aux préfets, et à certains EP de l’état (Conservatoire de l’espace du littoral qui a un rôle de
gestion important à l’égard du domaine public maritime).

Pour le domaine public des collectivités territoriales, la gestion courante est con ée à l’exécutif
(maire, président…). En revanche, pour les décisions importantes il faut réunir les assemblées qui
sont celles compétentes pour prendre des décision importantes dans le domaine de gestion
publique locale.

La manière de gérer le domaine public a profondément évolué puisque les collectivités ont été
amenées à prendre en compte la valeur du rôle économique du domaine public. On va
chercher a de plus en plus valoriser le domaine public sur le plan économique. Cela a conduit à
un développement des activités économiques sur le domaine public.

Pendant très longtemps la gestion du domaine public consistait à s’assurer que l’on respectait
bien l’a ectation à l’utilité publique reconnue au bien en question. On répondait à l’intérêt général
en s’assurant que l’a ectation à l’utilité publique était bien e ective.

Dès lors que l’on s’est rendu compte qu’il y avait une dimension patrimoniale, économique du
domaine public, on va faire venir des entreprises pour qu’elles exercent des activités qui a priori
ne sont pas celles qui correspondent à l’a ectation du bien. On va leur donner la possibilité de
mener leurs activités propres moyennant une redevance qui va enrichir la collectivité locale. On
va developper une sorte de « business » autour des autorisations privatives du domaine public.

On a donc une évolution de la gestion du domaine public.

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Section 1 : Les charges inhérentes au domaine public

Le régime des charges inhérentes au domaine public est profondément dérogatoire. Les
charges légales et conventionnelles qui peuvent peser sur la propriété privée, pour beaucoup
d’entre elles, ne pèsent pas sur le domaine public (Ex : servitude de vue, d’écoulement des
eaux…).
Les servitudes légales prévues par le Code civil ne concernent pas le domaine public. Un bien du
domaine public ne peut pas être exproprié, ou même hypothéqué.

A - Les charges de voisinage pesant sur le domaine public

Quelles sont les obligations qui pèsent sur les propriétaires et gestionnaires du domaine public
vis-à-vis des voisins ?

Il s’agit de règles dérogatoires. Les servitudes de droit privé ne sont en principe pas applicables
mais les propriétaires voisins du domaine public béné cient de certains droits particuliers à
caractère administratif.
C’est particulièrement le cas lorsqu’il s’agit de riverains des voies publiques. Ceux-ci béné cient
d’aisances de voiries qui correspondent schématiquement à 3 types de droits :

- Droit de vue : droit d’ouvrir des fenêtres ou des ouvertures à une distance moindre que celle
prévue par le Code civil.

- Droit d’accès : droit d’ouvrir une porte sur la voie publique ou droit d’accéder à l’immeuble
en automobile à partir de la voie publique et par extension, le droit de stationner.

- Droit d’égout : droit de déverser des eaux pluviales ou ménagères dans les caniveaux de la
voie publique.

Ce sont les occupants qui bordent la voie publique qui détiennent ces droits. Mais ces droits ne
sont pas absolus, ce sont des droits qui peuvent être réduits, régulés. Les aisances de voiries
sont notamment limitées dans le cadre des autoroutes ou des voies rapides.

Ces aisances de voiries sont protégées par le juge. Le riverain peut former un REP en cas d’acte
de l’administration qui porterait atteinte à l’une des aisances de voiries.

Ces droits reconnus aux riverains doivent être conciliés avec l’intérêt général.

CE, 8 décembre 1972, Ville de Dieppe : le juge considère qu’un règlement de police ne peut pas
interdire de façon absolue le stationnement sans réserver la desserte des immeubles riverains
mais qu’une telle interdiction reste possible si elle est limitée dans le temps et dans l’espace.
→ Principe de conciliation des aisances de voiries avec l’intérêt général

Pour les riverains des autres domaines publiques, il y a beaucoup moins de droit et très souvent
pas de droit d’accès.
C’est le cas des riverains du domaine de la mer qui n’ont pas de droit d’accès sur le rivage, par
exemple.

Art L2122-4 du Code de 2006 : « Des servitudes établies par conventions passées entre les
propriétaires, conformément à l'article 639 du code civil, peuvent grever des biens des personnes
publiques mentionnées à l'article L. 1, qui relèvent du domaine public, dans la mesure où leur
existence est compatible avec l'a ectation de ceux de ces biens sur lesquels ces servitudes
s’exercent. »

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 B - Les charges de voisinage au pro t du domaine public

Il s’agit des charges pesant sur le riverain.

Le domaine public pro te des charges de voisinage de droit commun, soit celles qui s’appliquent
au pro t de toute propriété privée.

Mais en plus des charges de voisinage de droit commun, des servitudes administratives non
prévues par le Code civil viennent d’ajouter.
Elles correspondent à des charges qui doivent être supportées par le voisin et dont l’objet est
essentiellement de permettre que la dépendance du domaine public puisse être utilisée
conformément à son a ectation et au mieux.

Il y a 3 types de servitudes administratives :

- Obligations de ne pas faire : interdiction de construire (près des terrains militaires par
exemple), interdiction de planter un arbre à une certaine distance des routes…

- Obligations de supporter : le riverain de la voie publique est obliger d’accepter

l’écoulement des eaux pluviales qui a lieu sur cette voie.

- Obligations de faire : obligation (peu respectée) de supprimer les murs et autres plantations
qui gênent la vue des automobilistes.

→ Art L2122-4 du CGPPP : permet d’aménager par voie conventionnelle d’autres

servitudes au pro t du domaine public.

Section 2 : L’utilisation du domaine public

Le principe veut qu’il existe 2 types d’utilisation du domaine public. Soit il est a ecté à l’usage
direct du public soit à un service public. Il y a ainsi 2 types d’utilisateurs : le public ou
l’administration.

Il y a 2 principes essentiels qui s’appliquent quelque soit l’utilisation qui est faite du domaine
public :

- L’utilisation doit être conforme ou au moins compatible avec l’a ectation du domaine
public et ne pas compromettre sa conservation → CE, 3 mai 1963, Ministère des travaux
publics

D’autres utilisations qui ne sont pas directement en lien avec l’a ectation du domaine public
peuvent être autorisées mais elles doivent être compatibles avec l’utilisation principale et
conforme à l’a ectation du domaine public → Art L2121 CGPPP

- Les utilisations ne doivent pas entraver le droit de l’administration de xer et de

changer l’a ectation du domaine public. Il n’y a donc pas de droit acquis qui empêcherait
une administration de changer l’a ectation du domaine public.

L’administration va régir l’utilisation du domaine public par le biais de son pouvoir règlementaire.
Ce pouvoir réglementaire se décompose en 2 catégories :

• L’administration détient des pouvoirs de police qu’elle peut utiliser en matière d’utilisation du
domaine public.

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Elle a un pouvoir de police administrative générale qui permet de maintenir l’ordre public et un
pouvoir de police spéciale de la conservation qui ne vise qu’a assurer la conservation du
domaine public.

Les 2 trouvent à s’appliquer.

• Elle dispose également d’un pouvoir de règlementation de gestion. L’administration

compétente pour prendre des mesure de réglementation de gestion n’est pas forcément la
même que celle compétente pour prendre des mesures de police.

Cette réglementation de gestion se distingue de la réglementation de police de 2 façons :

- l’objectif poursuivi : la règlementation de gestion vise à la valorisation du domaine

public et le fait d’assurer la meilleure utilisation possible du domaine public ce qui amène à la
prise en compte des intérêts économiques et nanciers. On ne cherche donc plus spécialement à
prendre en compte l’ordre public.

- l’absence sanction pénale : la réglementation de gestion n’est pas sanctionnée

pénalement.

Mais parfois, il est di cile de savoir quel type de règlementation est mise en oeuvre : police ou
gestion ?

Modes d’utilisation du domaine public :

En principe, les dépendances du domaine public sont a ectées à l’usage direct du public ou à un
service public.

Lorsque les dépendances du domaine public sont a ectées à un service public, cette utilisation
est exclusive à ce service. Le public est donc exclu de cette utilisation.

A l’inverse, quand le bien est a ecté à l’usage direct du public, il faut distinguer 2 types
d’utilisation :
- L’utilisation collective : utilisation e ectuée par le public en général ou par des
catégories de personnes objectivement déterminées mais pas nominativement désignées.

On parle souvent d’utilisation anonyme : utilisation habituelle à laquelle on pense en premier

quand on évoque un bien a ecté à l’usage direct du public. Cela correspond à l’a ectation.

- L’utilisation privative : elles sont e ectuées par des personnes individuellement et

nominalement identi ées et qui vont posséder un titre juridique qui va leur con er des droits
exclusifs sur une portion du domaine public qui reste, en dehors de ce cadre dérogatoire, a ectée
à l’usage collectif.

A - Les utilisations collectives

3 grands principes régissent l’utilisation collective : liberté, égalité, gratuité.

1) Le principe de liberté

Souvent, l’utilisation du domaine public, conformément à son a ectation, correspond à une

liberté publique.
Mais cette liberté n’est pas absolue. Des limites s’appliquent.

• En principe, l’utilisation doit être conforme à l’a ectation du domaine public. Si elle ne l’est
pas, elle peut être interdite ou fortement réglementée.
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Elle sera fortement réglementée par l’exercice des pouvoirs de police, au nom de l’ordre public,
en cas d’utilisation anormale mais compatible avec son a ectation.
Ex : activité commerciale sur la voie publique → vendeurs ambulants.

L’administration peut donc exercer ses pouvoirs de police a n de réglementer l’utilisation du

domaine public.

Mais cette utilisation du domaine public étant une liberté publique, l’administration ne va pas
pouvoir la restreindre excessivement. Il faudra démontrer que la restriction est nécéssaire au vu
des circonstances, proportionnée et adaptée au problème à résoudre. C’est pourquoi les
interdictions générales et absolues sont prohibées.
Ex : interdiction de stationner ou circuler → liberté d’aller et venir.

Dans l’arrêt Ville de Dieppe de 1972, le Conseil d’état calibre l’interdiction : l’interdiction totale
d’une rue du centre-ville a été jugée licite parce qu’elle est limitée à un seul jour de la semaine, en
l’occurence le samedi. La restriction n’est donc pas générale et absolue.

En revanche, l’interdiction faite aux nomades de stationner sur l’intégralité du territoire d’une
commune de façon générale et absolue est illégale → CE, 6 février 1963, Association le club du
soleil.

• Autre conséquence, la limitation du pouvoir de police lui-même.

On revient à l’irrégularité de principe de toute soumission par l’autorité administrative de
l’utilisation à autorisation ou déclaration préalable. Cette interdiction s’applique du fait que
l’utilisation du domaine public est une liberté publique.

→ CE, 28 juin 1951, Daudignac (GAJA) : l’exercice d’une liberté publique ne peut être
soumise à autorisation ou déclaration préalable que si le législateur le décide.
Faits : le maire d’une commune a pris un arrêté soumettant à une autorisation préalable l’exercice
des professions de photographe- lmer sur la voie publique.

S’applique donc un principe de liberté qui fait que l’administration ne peut pas soumettre
l’utilisation collective à un régime d’autorisation ou de soumission préalable, mais il existe
toutefois une exception.

Cette exception concerne l’usage de la voie publique par les transports en commun qui est
soumis à un régime dérogatoire.
L’idée est que les transports en commun sont des services publics. On leur attribue donc le
régime des services publics.

Par conséquent, le JA va admettre que l’administration soumette l’activité des transports en

commun à des autorisations préalables et à certaines obligations d’intérêt général qui vont
prendre la forme d’un cahier des charges.

L’administration détient cette prérogative d’autorisation préalable et d’imposition d’un cahier des
charges parce qu’il s’agit d’un service public. Elle peut aussi protéger l’exploitant de l’activité de
service public en refusant l’autorisation à d’autres entreprises qui risqueraient de concurrencer
l’exploitant et ainsi compromettrait la bonne gestion du service public.

On a donc un pouvoir de police utilisé dans un but économique. On écarte les concurrents pour
assurer la meilleure utilisation économique du service public et donc du domaine public.

Ex : On interdit la concurrence car on impose au transporteur d’assurer des lignes rentables et

non rentables. Si on met ce transporteur en concurrence, il privilégiera les lignes rentables ce qui
bouleversera le modèle économique. Interdire la concurrence permet ainsi de maintenir un
équilibre.
→ CE, 29 janvier 1932, Société des autobus antibois

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 Jurisprudence étendue aux activités de remorquage sur le domaine public uvial par l’arrêt CE, 16
novembre 1956, Société Désaveines. On peut autoriser de façon exclusive un remorqueur.

Également étendue aux activités de pilotage dans le cadre des ports maritimes par CE, 2 juin
1972, Fédération française des syndicats professionnels des pilotes maritimes.

La jurisprudence permet de créer un monopole au pro t d’une entreprise et à l’exclusion des

autres. Si on devait mettre des concurrents, cela compromettrait l’e ectivité du service public.

La jurisprudence permet ainsi à l’administration de soumettre une utilisation collective du

domaine public à autorisation préalable et ce dans des cas ou rien de tel n’est prévu par la loi.

Cette jurisprudence est ainsi sous tension car profondément attentatoire à la liberté de commerce
et d’industrie et au principe de la libre concurrence.
A l’heure actuelle, les règles de la concurrence ont une in uence croissante à l’égard de
l’utilisation du domaine public.

Combien de temps cette jurisprudence qui remonte à 1932 va-t-elle pouvoir continuer à
s’appliquer alors que la dynamique actuelle consiste à toujours plus étendre le champ
d’application de la liberté de commerce et d’industrie ?

2) Le principe d’égalité

On a un PGD d’égalité qui se traduit par l’exigence d’égalité entre les usagers du domaine public
qui font la même utilisation collective du bien.
Le principe est que les usagers, dans une même situation, doivent recevoir le même traitement. A
l’inverse, une di érence de situation peut justi er une di érence de traitement.

CE, 2 mars 1956, Biberon : on est face à un problème de traitement réservé aux négociants d’un
abattoir. Selon l’emplacement de ces négociants au sein des locaux, on considère qu’ils sont
dans des situations di érentes du fait que certains constituent un complément utile au sein des
abattoir et d’autres non. On prend en compte leur emplacement.
→ L’appréciation du respect du principe de liberté et la notion de situation identique sont
discutables.

CE, 15 mars 1968, Syndicat national des automobilistes : concerne les couloirs sur la voie
publique réservés exclusivement aux taxi, transports en commun, véhicules de police… Le
syndicat faisait valoir que cette di érence de traitement n’était pas normale. Le CE répond que les
véhicules ne sont pas dans la même situation.

CE, 10 janvier 1930, Despujols (GAJA) : Une commune décide de réglementer le stationnement
selon que le conducteurs du véhicules est habitant ou touriste. Le juge a rme que la prise en
compte de di érence alléguée est discriminatoire. Il estime que la di érence de situations
alléguée n’a pas a être prise en compte.

Ainsi, toutes les di érences de situations alléguées ne vont pas pouvoir être prise en compte. Une
di érence de traitement ne sera légale que si elle se fonde sur une di érence de situation qui a
une incidence avérée sur l’exploitation du domaine public ou dont la prise en compte se justi e
du point de vue de l’intérêt général.

3) Le principe de gratuité

L’usage collectif du domaine public est généralement gratuit. Certains textes consacrent cette
gratuité notamment l’article L2124-3 du Code de 2006 concernant les plages.

Mais ce principe n’a pas valeur constitutionnelle → Conseil constitutionnel décision 18 juillet
1979, Pont à péage
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 Il est également di cile de dire qu’il s’agit d’un PGD mais il semble que l’administration ne peut y
déroger sans qu’un texte législatif ou réglementaire ne le prévoit.

Le principe de gratuité ne s’impose donc pas dans un règlement local mais il s’applique
lorsqu’aucun texte législatif ou réglementaire ne prévoit un paiement.

→ possible PGD supplétif : ancienne réponse ministérielle du 15 novembre 1999.

On a donc pas de disposition générale mais plusieurs textes règlementaires consacre la non
gratuité de l’usage collectif du domaine public :
- Le Code de la voirie routière avec l’institution de péage pour les autoroutes exploitées par
des concessionnaires.
- Loi du 12 juillet 1979 qui autorise la perception de péages pour l’usage d’ouvrages d’art tels
que les ponts.
- Le CGCT également concernant les stationnement dans les communes → Art L2213-6
On parle donc de principe de gratuité puisqu’en l’absence de disposition légale ou règlementaire
prévoyant l’inverse, la gratuité s’applique.

B - Les utilisations privatives

C’est une utilisation dérogatoire, une occupation du domaine public par une personne
nominalement identi ée à l’exclusion de tout autre.

Ces utilisation privatives sont soumises à 3 principes :

• L’exigence d’une autorisation préalable

• La précarité : pas de droit acquis
• L’exigence d’une redevance

L’utilisation privative va consister à accorder des droits spéciaux et personnels à une personne
clairement identi ée moyennant un titre juridique d’occupation qui va porter sur une dépendance
du domaine public a n de permettre à cette personne désignée d’y exercer une activité
commerciale ou industrielle alors même que le domaine public dont il s’agit est normalement
réservé à l’usage de tous.

1) L’exigence d’une autorisation

L’utilisation privative est toujours subordonnée à la délivrance d’une autorisation préalable → Art
L2122-1 CGPPP

Cette autorisation doit être explicite, écrite et non pas tacite → CE, 21 mars 2003, Société
Sipperec + CE, 13 juin 2015, Société immobilière du pont du Bourgogne

Cette autorisation écrite peut prendre la forme d’un AAU (permis de voirie) ou d’un contrat
(concession de voirie).

a) L’autorité compétente pour la délivrance de l’autorisation

Dans le cas des autorisation unilatérales, on va distinguer l’autorisation avec emprise et

l’autorisation sans emprise.

Avec emprise : Conduit à une altération du sol.

Ex : les canalisations ou l’implantation d’une pompe à essence.

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 C’est l’autorité gestionnaire qui délivre l’autorisation. Souvent c’est la collectivité propriétaire du
bien. On parle de permission de voirie

Sans emprise : N’altère par les sols.

Ex : l’implantation d’un café sur un trottoir.

On parle d’autorisation de police car elle fait l’objet d’une autorisation unilatérale. C’est donc
l’autorité de police chargée de la dépendance concernée qui accorde cette autorisation. On parle
de permis de stationnement.

Pour les contrats d’occupations, c’est plus simple. C’est l’autorité gestionnaire qui est
compétente pour contracter.

b) La gestion des autorisations par l’administration

L’administration dispose d’une large marge de manoeuvre pour octroyer, refuser, réglementer,
renouveler les occupations.
Mais cette marge de manoeuvre est enserrée dans quelques limites xées par la jurisprudence et
reprise dans le Code de 2006.

- L’occupation privative doit être conforme à l’a ectation de la dépendance ou au moins

être compatible.

Ex : L’implantation d’une terrasse de café sur le trottoir n’est pas conforme à l’a ectation mais
n’est pas non plus incompatible.

L’occupation privative incompatible doit être écartée → CE, 3 mai 1953, Commune de St Brévin
les Pins et Art L2121-1 et L2121-2

- La gestion des autorisations doit être dictée par l’intérêt général, qui est multiforme.
CE, 5 mai 1944, Compagnie maritime de l’Afrique orientale : on peut par exemple invoquer la
satisfaction d’obligation de service public.

On peut également invoquer des considérations économiques, mais en principe, des

considérations purement nancière ou de rentabilité sont contraires à l’intérêt general et donc non
invoquables sauf si le juge les considère comme un motif d’intérêt general, c’est le cas de l’arrêt
Cellier.

CE, 18 mars 1963 Cellier : dans cet arrêt, on était sur une approche spéculative et malgré cela,
on a accepté sa prise en compte considérant que les nances publiques sont d’intérêt général.

Mais cette jurisprudence peut parfois être sujette à des controverses. Des motifs liés à des
intérêts privés sont illicites.
→ CE, 18 mars 1986, Dumur

Le juge va véri er que la gestion est bien motivée par l’intérêt general (L2331-1-1). Mais il ne se
limite pas à ce seul examen. Il véri e également que la mesure qui est motivée par l’intérêt
général soit bel et bien justi ée par cet IG invoqué. C’est donc un contrôle de proportionnalité.

Ex : arrête annulé qui restreignait excessivement le nombre d’emplacements pouvant être

occupés par des commerçants moyennant une autorisation préalable sur le bord de mer. Le juge

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dit que cette restriction est excessive car non justi ée par l’intérêt du domaine public ni l’intérêt
de la sécurité du bon ordre.
→ CE, 6 mai 1996, Vanderhaeghen

Si des conditions sont prévues par un texte concernant l’octroi ou l’autorisation, il va véri er les
conditions.

- Autre exigence jurisprudentielle : il véri e le respect du droit de la concurrence.

CE, 1996, EDA : le CE pose le principe de soumission des actes de gestion domanial au droit de
la concurrence. C’est un principe qui a une portée générale mais l’arrêt concerne surtout un rejet
d’octroi d’une convention d’occupation du domaine public. On comprend donc que la gestion
des autorisations privatives doit respecter le droit de la concurrence.
+ CE, 23 mai 2012, RATP

La délivrance d’une occupation privative ne doit donc pas mettre le titulaire de l’autorisation en
situation contraire au droit de la concurrence (position dominante par exemple).
De plus, l’administration elle-même ne doit pas violer ce droit de la concurrence (arrêt EDA).

Quand le CE est saisi de problèmes concernant le droit de la concurrence, il peut sursoir à statuer
si cela ne relève pas de sa compétence immédiate.

La gestion des autorisations d’occupation privative est donc soumise au respect du droit de
la concurrence.

- Cette gestion est également soumise au principe de transparence.

L’Ordonnance du 19 avril 2017 a inséré à l’article L2122-1-1 dans le CGPPP : « Sauf
disposition contraire, l’administration lorsqu’elle s’apprête à délivrer une autorisation doit mettre
en place une procédure de sélection préalable présentant les garanties d’impartialité et de
transparence et présenter les mesures de publicité adéquate ».

03/10/23

2) Le principe de précarité

L’administration est libre de faire disparaitre une autorisation qu’elle a octroyé. Elle peut ne pas la
renouveler, la retirer, l’abroger ou la résilier alors même qu’elle n’est pas arrivée à terme. Elle peut
le faire pour un motif d’IG ou pour un motif de sanction.

Les autorisations unilatérales sont délivrées à titre précaire et révocable : CE, Elie, 1991 (+ Art
L2122-3).
Même chose pour les contrats : l’administration peut résilier unilatéralement un contrat
d’occupation. Les clauses interdisant la résiliation sont nulles → CE, 1985, Eurolat
En cas de résiliation unilatérale, le juge va toutefois accepter de contrôler le motif d’IG : CE, 25
janvier 2017, Commune de Port-Vendre

Ce caractère précaire est vraiment prégnant :

→ CE, 8 novembre 2019, Club Seynois multisport : un bien ne faisait pas partie du
domaine public mais était grevé d’un titre d’occupation perpétuelle. Il intègre le domaine public.
Le titre d’occupation qui était perpétuel devient révocable en application du principe de précarité

Il existe des aménagements à ce principe :

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 - Le retrait des autorisations unilatérales avant leur terme : le PGD du respect de droit de
la défense (CE, 1944, Veuve Trompier-Gravier) doit être respecté si le retrait à lieu à titre de
sanction.

- La résiliation unilatérale d’une convention : il existe un cas qui échappe au principe de

précarité, celui des concessions funéraires. L’administration ne peut pas unilatéralement
résilier de telles concessions. Les titulaires ont également un droit de renouvellement.
→ CE, 1955, Méline : les concessions funéraires n’ont pas le caractère précaire et révocable qui
s’attache en général aux occupations du domaine public.

- L’indemnisation : elle n’est pas automatique. Si la résiliation ou l’abrogation est illégale, il y

aura une indemnisation. Mais si c’est une mesure légale il faut distinguer.
Si c’est un non renouvellement légal, pas d’indemnisation (CE, 29 mars 1968, Ville de
Bordeaux).
Si c’est une résiliation d’une convention d’occupation avant son terme, en principe il y a un droit à
indemnisation (CE, 27 novembre 1946, Société des Chaux et ciments d’Algérie).

Concernant l’abrogation d’un AAU, normalement elle ne donne pas droit à indemnité (CE, 1968,
Ville de Bordeaux) sauf si cette abrogation est motivée par un intérêt autre que celui de la
dépendance du domaine public occupée.

3) L’exigence de redevances

La portée de cette exigence a été débattue. Elle était certes consacrée par divers textes mais on
se posait la question de sa portée générale.
Le Code 2006 a met un terme à ce débat attribuant à cette exigence de redevances une portée
générale (Art L2125-1).
Mais il y a des dérogations qui correspondent à des cas ou l’IG va justi er la gratuité. En dehors
de ces cas, on doit verser une redevance.

Cette redevance est xée en tenant compte « des avantages en toutes natures que procure
l’occupation du domaine et notamment les béné ces réalisés » + Art L2125-3
→ CE, 3 février 1933, Syndicat des pêcheurs du Tréport
On est dans une sorte de logique de business. La redevance va permettre à la collectivité
publique de récupérer les béné ces de l’occupation privative.

CE, 7 mai 2012, Ordre des avocats au barreau de Versailles : l’ordre occupait un local du
palais de justice. Une redevance leur a été demandée en disant qu’il s’agissait d’un local du
domaine public. L’autorisation privative a donc été soumise à cette redevance ce que le CE a
validé.

4) Le sort de l’occupant sans titre

L’occupant sans titres est celui qui occupe privativement le domaine public sans titre.

Cette personne a vocation a être expulsée, soit parce qu’elle n’a pas de titre, soit parce qu’elle en
avait un mais ne l’a plus.

La question de la compétence s’est posée. Schématiquement, le JJ se considérant gardien de la

propriété revendiquait sa compétence pour l’expulsion d’un occupant sans titre d’une propriété
publique.
Le JA revendiquait également la sienne puisqu’il s’estime protecteur naturel du domaine public.

TC, 24 septembre 2001, BE di usion : reconnait la compétence de principe au pro t du JA. Le

JJ n’est plus compétent sauf si un texte le prévoit ou en cas de voie de fait.

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 Le JA peut également assortir l’expulsion d’une astreinte ou condamner l’occupant sans titre au
versement de D&I s’il est à l’origine d’un préjudice.

→ CE, 13 février 2015, Voie navigable de France : le JA accepte l’indemnisation de la personne

publique gestionnaire en cas d’occupation sans titre du domaine public. Mais dans cet arrêt, on
accepte l’indemnisation alors qu’aucune occupation régulière n’était possible et qu’aucune
procédure de contravention de voirie. L’occupant sans titre ne prenait en fait la place de
personne.

Section 3 : Protection du domaine public

Pourquoi faut-il protéger le domaine public ? Parce qu’il est a ecté à l’utilité publique, au service
de l’IG. Il existe donc un régime exorbitant de protection.

Ce régime de protection est assuré schématiquement de 2 façons :

- Le domaine public est soumis à 2 principes protecteurs que certains auteurs appellent « Lois
du domaine public ».
- La répression pénale des atteintes à l’intégrité matérielle du domaine public.

A - Les principes protecteurs d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité

Le principe d’inaliénabilité s’oppose à toute aliénation, toute perte de la propriété publique sur les
biens relevant du domaine public.
Ce principe tend également à éviter tout démembrement de la propriété publique.

Le principe d’imprescriptibilité vise à protéger le domaine public contre toute forme d’acquisition
de droit sur ledit domaine par l’usage prolongé que pourrait en faire une personne privée.
Il est donc le corollaire, le complément du principe d’inaliénabilité.

Le principe d’inaliénabilité va entrainer l’interdiction de principe de la cession et du transfert du

droit de propriété. Il va également expliquer l’impossibilité de constituer des servitudes ou des
droits réels à la charge du domaine public.

Le principe d’imprescriptibilité va rendre impossible pour le tiers d’acquérir un quelconque droit

réel, droit de propriété ou servitude sur le domaine public par le biais de prescription (en raison
d’un usage prolongé et non contesté).

Ces principes existent, s’appliquent par défaut, mais sont sujets à de plus en plus de
dérogations.

1) La portée des principes

Ce sont des principes anciens, fondateurs du régime du domaine public, héritiers de l’Ancien
Régime et du régime opposable aux biens de la couronne.

Mais leur portée juridique doit être relativisée : comme le disent certains auteurs ces 2
principes « commencent et nissent avec l’a ectation ».
Cela signi e qu’il su t d’une désa ectation accompagnée d’un déclassement pour se libérer de
l’application de ces principes.

Il est donc erroné de penser que le principe d’inaliénabilité rend l’aliénation impossible de manière
absolue. Le bien pourra être aliéné, il su ra d’une désa ectation et d’un déclassement pour que
cela soit possible.

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Le principe d’inaliénabilité n’a qu’une portée relative qui sera accrue si l’autorité compétente pour
vendre le bien est celle compétente pour le désa ecter et le déclasser.

La portée de ces principes est donc relative et non pas absolue.

2) La valeur juridique de ces principes

Ces principes ont été consacrés par la loi (art L52 Code du domaine de l’état, art L3111-1
CGPPP, loi du 5 janvier 1988.) et n’ont donc pas de valeur constitutionnelle. Mais le Conseil
constitutionnel s’y est cependant intéressé.

Conseil constitutionnel, 26 octobre 2018 : reconnait la conformité de ces principes à la

Constitution. Ces principes sont donc subordonnés à la C°.
Il assure également une protection indirecte de ces principes : par le biais de la garantie du
respect de la propriété publique (art 17 DDHC), de la continuité du service public (Conseil
constitutionnel, 1979, Pont à péage) et d’autres libertés publiques, le Conseil constitutionnel
accepte de censurer certaines dérogations apportées par le législateur à ces 2 principes, ce qu’il
a fait en 1994.

Conseil constitutionnel, 21 juillet 1994, Droit réel sur le domaine public : il ne censure pas la
dérogation à ces principes mais constate qu’une de ces dérogations permettait la reconduction
au-delà de 70 ans des titres d’occupation conférant des droits réels. Cette dérogation porte une
atteinte excessive au droit de propriété du fait de ce renouvellement, il n’y avait plus de limite.

La valeur de ces principes n’est donc que légale, le législateur peut y déroger. Mais le Conseil
constitutionnel véri e que les dérogations à ces principes ne portent pas atteinte aux principes
constitutionnels de la propriété publique et de la continuité du service public. On a donc bien une
protection indirecte.

a) Conséquence du principe d’inaliénabilité

1ère conséquence : On ne peut pas aliéner un bien du domaine public. Les cessions d’un bien
du domaine public sont nulles et la nullité de telles ventes sera prononcée par le JJ.
→ CC°, 3 mai 1988, Consorts Renaud

Mais ayant une valeur légale, le législateur peut y déroger. Plusieurs dérogations légales et
ponctuelles existent dans le Code de 2006 :

Art L3112-1 : « La cession d’un bien du domaine public sans déclassement préalable au pro t du
domaine public d’une autre collectivité publique est autorisée si ce bien est destiné à l’exercice
des compétences de la collectivité publique qui l’acquiert ».

Art L3112-2 : « Le bien d’un domaine public peut être échangé avec le bien d’un autre domaine
public, d’une autre personne publique a n d’améliorer les conditions d’exercice des missions de
service public » A nouveau, sans déclassement préalable.

2ème conséquence : l’interdiction de principe d’établir des servitudes sur le domaine public a n
d’éviter le démembrement de la propriété publique.
Ce principe était posé y compris pour les servitudes conventionnelles → CE, Commune de
Champigny-sur-Yonne, 10 décembre 1954 + TC, 28 avril 1980, Résidence Perriers

2 exceptions :

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 - Les servitudes instituées sur un immeuble avant son incorporation au domaine public
peuvent être maintenue après l’incorporation si elle ne sont pas incompatibles avec son
a ectation au sein du domaine public (CE, 1959, Dauphin).

- Il est dorénavant possible d’instituer par voie conventionnelle des servitudes à condition
qu’elles soient compatible avec l’a ectation au domaine public (Art L2122-4 CGPPP). Cette
solution permet de renforcer la sécurité des relations entre le domaine public et ses voisins.

3ème conséquence : l’impossibilité d’exproprier un bien du domaine public. Principe consacré

par CC°, 20 décembre 1897, Cie du Chemin du chemin de fer d’Orléans.

4ème conséquence : l’impossibilité de constituer des hypothèques sur le domaine public.

Pendant longtemps ce principe émanait de la jurisprudence : le Conseil d’état a reconnu ce
principe dans CE, 10 mars 2020, Association syndicale des propriétaires de la cité de
Boigues.

5ème conséquence : l’interdiction des saisies → principe d’insaisissabilité. Il concerne tout

bien relevant du domaine public ou du domaine privé : TC, 9 décembre 1999, Association Canal
de Gignac + L2311-1

6ème conséquence : l’interdiction d’instituer des droits réels sur le domaine public (droit
d’usufruit, droit d’emphytéose).
Le CE considère qu’est « nul le contrat conférant un droit réel sur le domaine public » : CE, 1985,
Eurolat (cas d’un bail emphytéotique).

Ces principes valent dans la mesure ou la loi n’y déroge pas. Or la loi y déroge, et ce souvent,
en particulier pour permettre la valorisation économique du domaine public.

b) Conséquence du principe d'imprescriptibilité

→ Art L3111-1 CGPPP

Le principe d’imprescriptibilité exclut qu’un tiers puisse acquérir par voie de prescription un droit
réel sur le domaine public. Un tiers ne peut donc pas acquérir de droit de propriété sur le domaine
public par prescription (usucapion).

Il ne peut pas non plus se voir reconnaitre de servitude ou de droit de passage par le biais de
cette prescription. Cela est vrai pour tout autre droit réel.

De plus, autre conséquence de ce principe, l’action en réparation de dommage occasionné

par le domaine public est imprescriptible.

Remarques :

- L’imprescriptibilité ne sert pas seulement à se prémunir contre les tiers. C’est aussi un
moyen de protéger l’administration contre ses erreurs et celles de ses agents.
Ainsi le domaine public ne sera pas a ecté de fait que, pour des raisons plus ou moins
inavouables, telle administration déconcentrée cesse de revendiquer la propriété d’une parcelle
du rivage (→ CE, 13 octobre 1967, Cazeaux).
Ou encore parce que telle administration a commis une erreur (volontaire ou non) dans la
délimitation du domaine public. Erreur consistant à omettre certains terrains dans le domaine
public.

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 Dans ces cas, le principe d’imprescriptibilité va permettre à l’administration de recti er la situation
et ce parfois plusieurs années après.

- Il ne peut être invoqué que par l’administration a priori (TGI Lyon, 5 mars 1905). Cette
jurisprudence n’a pas formellement marqué d’in échissement même si une partie de la
doctrine s’interroge sur le maintien de ce principe restrictif.
En e et, on aboutit à une sorte d’asymétrie. Le principe d’inaliénabilité peut être opposé par un
tiers à l’administration.
Le tiers pourrait opposer à l’administration qui souhaite vendre un bien le principe d’inaliénabilité
mais ne peut pas opposer le principe d’imprescriptibilité.
Une partie de la doctrine a rme donc que le tiers doit pouvoir invoquer le principe
d’imprescriptibilité.

3) La conciliation des principes avec la logique économique

Cette conciliation concerne notamment le principe d’inaliénabilité. En e et, ce principe appliqué à

l’état brut va constituer un obstacle fort à toute tentative de valorisation du domaine public.

Pourtant, d’un point de vue libéral, la valorisation du domaine public peut constituer une
dimension d’IG.
Ainsi, force est de constater que les collectivités publiques sollicitent de plus en plus le concours
de l’initiative privée pour mener à bien leurs missions.
Ex : cas d’un port pour lequel on va donc chercher à faire venir des entreprises privée pour le
développer.

Le problème est que le développement des entreprises privées est subordonné au nancement.
Elle devra en e et nancer son installation.
Or, pour une entreprise privée, il est di cile d’obtenir ces nancements si elle n’a pas de garantie
et elle ne pourra à priori pas en avoir si elle ne peut se prévaloir que d’un titre d’occupation
précaire (et révocable), avec tous les aléas et tous les risques que cela comporte pour un
investisseurs. Ce genre de titre dissuade en e et les investisseurs.

Il a donc été opportun de détricoter partiellement le principe d’inaliénabilité et notamment

l’interdiction de constitution des droits réels sur le domaine public.
C’est le législateur qui a apporté des exceptions à cette interdiction pour répondre au problème
de sécurité des investisseurs et ainsi leur donner des garanties su santes.

→ Loi du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation : a permis l’établissement

de baux emphytéotique sur le domaine public local.
→ Loi du 25 juillet 1994 a permis la constitution de droits réels sur le domaine de l’état.
→ Le CGPPP a élargi les possibilités de constitution de droits réels au pro t des
collectivités territoriales et à leur domaine.

Avec cette patrimonialisation, on entre ainsi dans une logique qui était pourtant étrangère au
droit administratif.

a) La loi du 5 janvier 1988 : l’établissements de baux emphytéotiques sur le domaine public

local

La loi de 1988 autorise les collectivités locale, leurs EP ou leurs groupements à consentir sur leur
domaine public à des baux emphytéotiques.
= contrats d’une durée comprise entre 18 et 99 ans et qui confèrent un véritable droit
réel au propriétaire.

Ils doivent toutefois respecter des conditions strictes :

• Il est prévu que seules les collectivités territoriales, leurs EP ou leurs groupements peuvent
en conclure.
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 • Le preneur peut être une personne privée ou publique.
• L’immeuble ne doit pas être placé dans le champ d’application d’une contravention de
voirie. Cela signi e que le domaine public routier (tout comme le domaine public uvial) qui
relève des contraventions de voirie est exclu du domaine de la loi de 1988 → CE, 1995,
Commune de Brive-la-Gaillarde
• Le bail doit être conclu en vue de l’accomplissement de la mission du service public pour
le compte de la collectivités territoriales ou en vue d’une opération d’IG relevant de sa
compétence.

Qu’est ce qu’une opération d’intérêt général ?

CE, Sofap-Marignan, 25 février 1994 : la ville de Lille conclut un bail emphytéotique. Par le biais
de cette convention elle loue un terrain à une SCI pour une durée de 65 ans. Il est prévu que la
SCI réalise une extension de l’hôtel de ville et que par la suite une partie de l’extension soit mise à
la disposition de la mairie dans le cadre d’une location. Mais une grande partie de cette extension
sera louée par la SCI a d’autres utilisateurs privés. A l’issu du bail, la ville deviendra propriétaire
de l’ensemble de l’immeuble.
Est-ce une opération d’IG ? Le CE dit oui. D’une part, le fait que le bail permette au preneur de
réaliser en partie une opération commerciale n’empêche pas la quali cation d’IG. D’autre part,
une opération d’IG peut consister en la réalisation d’un ouvrage pour la collectivité publique elle-
même.
On a donc une vision très extensive et libérale de la notion d’opération d’IG.

Ce dispositif d’opération d’IG a très bien marché. Son champ d’application a été étendu.

Loi du 27 février 2002 sur la sécurité intérieure : jusqu’en 2007, elle permet la conclusion de
baux emphytéotiques pour des opérations d’IG relevant de la compétence de la collectivité
territoriale concernée mais également pour des opérations d’IG liées aux besoins de la police, de
la justice et de la gendarmerie.
Ordonnance des 4 et 6 septembre 2003 : permettent la même chose pour les EP sanitaires.
Loi de nances du 30 décembre 2005 : prévoit la même chose pour la réalisation d’une
opération liée aux besoins des SDIS jusqu’en 2010.
Loi du 11 février 2009 : prévoit la même chose pour la réalisation d’enceintes sportives.

La loi de 1988 fait référence au bail emphytéotique prévu par le Code rural. En même temps, elle
apporte des dérogations importantes au régime applicable aux baux emphytéotiques prévu par
ce Code.
Elle prévoit que le droit réel rattaché au bail ne peut pas être cédé librement et que le bail
emphytéotique est un contrat administratif. Cette loi déroge donc au Code rural. Elle a adapté
et modi é les dispositions.

Le problème qui en découle est celui de la résiliation unilatérale. Est-elle possible ?

La loi de 1988 n’apporte aucune précision sur ce point. Deux logiques sont envisageables :

- La loi ne précise rien et renvoie au Code rural et pour les baux emphytéotique. Le Code rural
ne permet pas de résiliation unilatérale par l’administration. Cela semble logique et
cohérent et permet cette sécurité pour les investisseurs.

- La loi précise que les baux emphytéotiques sont des contrats administratifs (par
détermination de la loi) relevant de la compétence du JA. Par conséquent, si c’est un contrat
administratif, on doit reconnaitre le droit de résiliation unilatérale qui est une
caractéristique du contrat administratif.

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 Dans l’arrêt Sofap-Marignan de 1994, le CE reconnait le caractère licite d’une clause qui prévoit
la résiliation unilatérale du contrat par l’administration. Cela montre donc que les baux
emphytéotiques peuvent être résiliés unilatéralement.
Mais le droit administratif prévoit que cette résiliation est possible même en l’absence de clause.
Dans l’arrêt, elle est admise justement parce qu’il y a une clause.

L’interêt de ces baux emphytéotique est d’o rir au titulaire une garantie pour les investisseurs. Le
titulaire du bail peut octroyer aux investisseurs une sureté de qualité dans la mesure ou certes il
ne peut pas hypothéquer le domaine public mais il peut hypothéquer le droit réel immobilier qu’il
détient, notamment celui sur les immeubles qu’il construit.
C’est une nette amélioration, mais la question de la résiliation n’est toujours pas résolue.

Le bail emphytéotique a donc été conçu pour la valorisation économique. On a cherché à

donner aux entreprises privées venant s’installer sur le domaine public local des droits su sant
a n qu’elle puisse s’en prévaloir devant les investisseurs.
La loi du 21 juillet 1994 va permettre la même chose pour le domaine public de l’état.

b) La loi du 21 juillet 1994 : l’établissement de droits réels sur le domaine public de l’état

Initialement, ce dispositif était prévu par le Code du domaine de l’état. Désormais il est codi é à
l’article L2122-6 et suivants du CGPPP.

L’état et ses EP peuvent accorder des titres d’occupation unilatéraux ou contractuels conférant
des droits réels sur le domaine public lorsque des ouvrages et installations de caractère
immobilier doivent être réalisés par l’occupant du domaine public pour autant que ces ouvrages
et installations soit situés sur le domaine public arti ciel de l’état.

Ces titres d’occupation constituent le droit commun des occupations privatives. Ainsi, si le titre
est silencieux on applique le régime de la loi de 1994 → Art L2122-6 CGPPP

Sur le domaine public concerné, l’occupant est titulaire des « prérogatives et obligations du
propriétaire ».
Le titre d’occupation est donc créateur de droits réels et peut avoir une durée variable mais qui ne
peut excéder 70 ans.
Comme pour le bail emphytéotique local, le but de cette loi est de faciliter l’obtention des prêts
en raison des garanties dont ils pourront être assortis. Le droit réel retenu par l’occupation et
l’ouvrage qu’il édi era sur le domaine public pourront être hypothéqués moyennant l’agrément de
l’administration en vue d’une utilisation compatible avec l’a ectation du domaine public
concerné. Les droits réels et biens pourront également être cédés dans les mêmes conditions.

Le titre d’occupation peut être retiré pour inexécution des obligations (= résiliation-sanction) ou
pour un motif d’IG et dans ce deuxième cas l’administration doit indemniser l’occupant comme
on indemnise un propriétaire exproprié. L’installation édi ée doit soit être détruite si elle n’est
pas acceptée par l’administration soit transmise à l’administration.

Cette loi de 1994 confère donc à l’occupant un titre de quasi-propriétaire.

c) Les innovations de l’ordonnance de 2006 et autres

Cette ordonnance a modi é le CGCT. Elle a étendu aux collectivités territoriales et à leurs EP le
mécanisme de la loi de 1994 qui initialement ne concernait que le domaine public de l’état.

Il y a toutefois quelques nuances :

- La loi de 1994 prévoyait que l’autorisation constitutive de droit réel est de droit commun.
L’ordonnance de 2006, en étendant ce mécanisme aux collectivités locales, ne prévoit pas

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 que les autorisations d’occupation constitutives de droit réel sont de droit commun, sauf si
cette autorisation le prévoit expressément.

- Concernant le champ d’application, l’autorisation constitutive de droit réel des collectivités

territoriales ne peut pas concerner le domaine public naturel.
Mais pour les collectivités locales, ce champ d’application est limité, comme pour les baux
emphytéotique, à l’accomplissement pour le compte de la collectivité publique d’une mission de
service public ou à la réalisation d’une opération d’IG relevant de la compétence de la collectivité
locale. On a donc importé le mécanisme de 1994 en droit domanial local en alignant sa nalité à
celle des baux emphytéotiques de 1988.
Les collectivités locales ne peuvent donc recourir à ce mécanisme que pour la poursuite
d’un IG local.

Pourquoi cette extension ? Elle a été faite suite à l’acte 2 de la décentralisation qui s’est
matérialisé par la loi du 13 aout 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Cette loi a transféré aux collectivités territoriales de nombreuses compétences et également

certaines dépendances de l’état.
Sur certaines de ces dépendances, le recours à la technique des baux emphytéotique n’était pas
possible car il s’agissait de biens soumis au régime des contraventions de voirie, ce qui était un
problème.
C’est pourquoi l’ordonnance de 2006 a étendu aux collectivités locales le mécanisme de la
loi de 1988.

Mais on est allé plus loin. Une loi du 23 juillet 2010 a étendu le mécanisme des baux
emphytéotique de la loi de 1988 à l’état et à ses EP (Art L2241-1 CGPPP).

Mais cette solution n’est pas la bienvenue, elle complique inutilement le droit.

Loi de 2014 : reconnait la possibilité d’être propriétaire et d’exploiter un fonds de commerce sur
le domaine public, à l’exception du domaine public naturel.
→ Art L2124-32-1 CGPPP : « Un fonds de commerce peut être exploité sur le domaine
public sous réserve de l'existence d'une clientèle propre. »

Cette possibilité est dérogatoire. Le JA a toujours refusé de reconnaitre cette possibilité d’être
propriétaire d’un fonds de commerce sur le domaine public.
Il a en e et toujours considéré qu’en raison du caractère révocable d’une autorisation et de son
caractère personnel et non cessible, une telle autorisation d’occupation ne pouvait donner lieu à
la constitution d’un fonds de commerce dont l’occupant serait propriétaire.

Ex : CE, 31 juillet 2009, Société Jonathan Loisirs : le CE a rme que l’occupant privatif du
domaine public ne peut pas être propriétaire d’un fonds de commerce sur le domaine public.
→ Avec la loi de 2014 c’est désormais possible.

L’occupant peut quand même céder son fonds de commerce, mais l’acquéreur devra demander
par anticipation à l’administration une autorisation d’occupation temporaire.
La loi prévoit même qu’en cas de décès de la personne exploitant le fonds de commerce,
l’autorisation d’occupation temporaire soit transféré aux héritiers sauf s’ils décident de ne pas
poursuivre l’activité ou si l’IG s’y oppose.

On s’éloigne donc du principe d’inaliénabilité. C’est pourquoi le CE fait tout de même de la

résistance à ces dérogations.
Il adopte une conception restrictive : il constate que si la loi autorise l’implantation de fonds de
commerce sur le domaine public, elle ne dit rien concernant les baux commerciaux et que dans
ce cas on ne peut recourir aux baux commerciaux sur le domaine public.
→ CE, 2014, Société des remontées mécaniques les ouches Saint-Germain

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 CE, 16 mai 2016, Communauté urbaine Marseille Provence métropole : le CE doit statuer sur
le sort d’un bail à construction sur le domaine public au pro t de l’occupant.
Le CE a admis ce bail alors même qu’il oblige le preneur à édi er des constructions et a assurer
leur entretien et que ce bail confère des droits réels non seulement sur les constructions édi ées
mais également sur leur terrain d’assiette.
La seule limite est que les clauses du bail doivent respecter les exigences de la domanialité
publique.

On a donc le principe d’inaliénabilité qui demeure en tant que principe, n’est pas renversé, mais a
en quelques sortes était craqué par des considérations économiques. On a l’idée que le domaine
public est un patrimoine qui doit être rentabilisé voire monétisé. Initialement, il constituait le bien
a ecté à l’usage de tous, à l’usage d’un service public. Désormais il permet de se livrer à un
commerce.

10/10/23

B - La repression pénale

1) Généralités

L’administration a un pouvoir de gestion sur son domaine public. Mais elle détient aussi des
pouvoirs de police.
On distingue le pouvoir de police administrative générale qui protège l’ordre public et le
pouvoir de police administrative spéciale que constitue la police de la conservation qui vise
uniquement à assurer l’intégrité du domaine public.

Cette police spéciale de la conservation ne conserve pas l’ensemble du domaine public dans la
mesure ou elle ne s’applique que si et dans la mesure ou la loi l’institue. Or, la loi ne l’institue
pas automatiquement.
Certaines dépendances du domaine public ne sont pas protégées par la mise en place d’une
police de la conservation. Cela s’explique par le fait que les exigences relatives à la conservation
du domaine public ne sont pas les mêmes pour tous les biens.

Ex : la police de la conservation est prévue par la loi pour les ports maritimes (Art 64 et suivants
du Code des ports maritimes), pour les voies routières (Art L116-1 Code de la voirie routière).
Mais elle n’est par exemple pas prévue pour les bâtiments administratifs ni pour les cimetières.

Il n’y a donc pas systématiquement de police de la conservation.

Quand elle est instituée, c’est la loi qui détermine qui l’exerce. Mais en général, le principe veut
que c’est la collectivité publique propriétaire du domaine public qui est compétente.

Mais la loi à le choix dans l’autorité compétente qu’elle va déterminer. Par exemple, certains
pouvoirs de police de la conservation sur les chemins vicinaux ne sont pas con és au maire, bien
qu’il soit des propriétés communales, mais au préfet.

Les autorités administratives qui détiennent ces pouvoirs de police (générale et spéciale) vont
pouvoir prendre des règlements de police.
Lorsque ces règlements sont pris au titre de la police de la conservation, ils vont viser à protéger
l’intégrité matérielle du domaine public ou son a ectation à l’utilité publique.

Comment distinguer ces règlements de police par rapport aux règlements de gestion ?

Les règlements de police, à la di érence des règlements de gestion, sont assortis de sanctions
pénales. Celles prévues en cas de contravention de voirie.
Les infractions à la police de la conservation sont sanctionnées pas des contraventions de voirie
qui sont de vraies sanctions pénales.
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 Ce principe de la répression pénale des atteintes au domaine public remontent à l’Ancien Régime.
Le contentieux de la répression pénale relevait à cette époque de la compétence des intendants
et avait été con é au JJ.
Le résultat était décevant. De ce fait, le législateur judiciaire scinde ce contentieux en 2. Le
Conseil de préfecture (=JA) est devenu compétent pour les atteintes à l’assiette du domaine
public et le JJ demeurait compétent pour les atteintes mineures à la voie publique.
Dès lors, le JA était compétent pour les atteintes à la grande voirie et le JJ pour les atteintes à la
petite voirie.
Cette répartition entrainait cependant des di cultés à propos des 2 voies publiques puisque les 2
juges étaient susceptibles d’être compétents, en fonction de l’atteinte.

On a donc simpli é la répartition pour en venir à la répartition actuelle par un décret-loi du 28

décembre 1926.
→ A partir de 1926, le JJ (Tribunal de police) devient compétent pour toutes les atteintes
aux voies publiques = les contraventions de voirie routière.

Cela fait sens. Le JJ est compétent en matière de police de la circulation. On en arrive à une
uni cation de la répression des infractions de la police de la circulation avec celle des infractions
de la police de la conservation du domaine public.

Les contraventions de voirie routière relèvent donc du JJ.

Pour les autres contraventions, les contraventions de grande voirie, elles relèvent du JA.

Cette solution consistant à con er la compétence en matière de contraventions de grande voirie

au JA s’explique par le fait qu’il existe un lien étroit entre cette contravention et le domaine public.
Le JA est en e et le juge compétent en matière de domaine public.

Les contraventions de grande voirie concernent donc toutes les atteintes à l’intégrité matérielle
ou à l’a ectation d’un bien du domaine public.

L’atteinte à l’intégrité vise la détérioration, la dégradation du domaine public exception faite aux
dégradations de la voirie routière.

CE, 23 février 1990, Société Stichting Water Transports : « La répression des CGV a pour seul
objet de garantir le respect du domaine public. »

Mais parfois, la CGV va plus loin et va sanctionner la simple éventualité de dégradation, la prise
de risques. Elle peut sanctionner la méconnaissances d’un règlement qui peut risquer de porter
atteinte au domaine public.

CE, 4 novembre 1987, Secrétaire d’état auprès du ministre des transports chargé de la mer
c/ Paz : on in ige une contravention alors qu’il n’y a pas eu de détérioration, mais seulement non
respect d’un règlements. Ce non respect a engendré un risque de dégradation qui a été
sanctionné.

Les CGV ne sont donc pas simplement destinées à sanctionner les atteintes avérées à l’intégrité
du domaine public. Elles sanctionnent aussi les risques d’atteintes.

La CGV peut aussi sanctionner non pas seulement l’atteinte ou le risque, mais aussi les
comportements destinés à nuire à l’usage du domaine public.
Elles visent donc à protéger l’a ectation à l’utilité publique du domaine public.

Art L2131-2 : les CGV assurent « La protection soit de l’intégrité de l’utilisation de ce domaine
public soit d’une servitude administrative prévu à l’article L2131-1 ».

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 a) Le champ d’application de la contravention de grande voirie

La CGV ne s’applique que dans les cas prévus par les textes (Art L2131-1). Par conséquent, elle
ne protège pas la totalité du domaine public.
De plus, les textes qui instituent ces contraventions sont parfois très anciens.

Il faut donc un texte et un domaine public. Si un bien cesse de faire partie du domaine public,
les CGV cesse de lui être applicable.

France télécom : transformée en SA et biens déclassés. Les CGV ne sont plus applicables (Loi du
26 juillet 1996). Les dégradations au réseau relevait donc du JJ.
→ CE, 23 avril 1997, Préfet de la Manche

Pour le reste, les CGV concerne le domaine public maritime, le domaine public uvial et certaines
dépendances du domaine public terrestre comme le domaine public ferroviaire et le domaine
public militaire.

- Les contraventions relatives au domaine public maritime :

→ Ordonnance de Colbert de 1681.

Actuellement, sont sanctionnés les dommages causés par les navires dans les ports y compris la
pollution de plans d’eaux et les infractions à la police des ports (= règles applicables).
Également l’extraction de sable sans autorisation, les occupations irrégulières du domaine public
maritime, la réalisation d’ouvrage ou d’aménagement irréguliers…

Concernant la pollution du domaine public maritime, on a un arrêt interessant :

CE, 27 juillet 1984, Mme Le Gall et autres : le CE va prendre en considération des intérêts
écologiques et environnementales modernes en sanctionnant un déversement d’eaux usées sur le
domaine public maritime et en s’appuyant sur des textes très anciens (Ordonnance de Colbert,
décret d’avril 1812 et Loi de l’an X).

- Les contraventions relatives au domaine public uvial :

A l’origine elle étaient prévues par un arrêté du Conseil du Roi du 24 juin 1777. A l’heure actuelle,
on les retrouve dans le CGPPP (art L2131-6).

On y retrouve les dommages matériels, les occupations sans titre, les prises d’eau non
autorisées, les entraves à la circulation, la pollution…

CE, 6 octobre 1982, Taisne : sanction d’un navire qui stationne sans autorisation sur le domaine
public uvial.

CE, 1 avril 1960, Gérard Philippe : sanction de l’installation irrégulière d’un navire sur le service
public uvial.

- Les contraventions relatives au domaine public terrestre :

Elles ne concernent que certaines voies publiques seulement. Le JA va être compétent en matière
de CGV concernant le domaine public militaire ou ferroviaire (Loi du 15 juillet 1845 sur la police
des chemins de fer).
On va sanctionner la méconnaissances de servitudes, les chutes d’arbres, ou autres formes de
dégradations…

CE, 15 février 1989, Iggui : CGV dressée à la suite de déversement de détritus sur la voie ferrée.

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b) Le régime des contraventions de grande voirie

Concernant le régime procédurale, l’engagement des poursuites débute dès l’établissement

d’un procès verbal par un OPJ ou un agent habilité par l’administration.

Ce PV fait état des faits précis constatés personnellement par l’agent. Il est essentiel et fait foi
jusqu’à preuve contraire. Il est ensuite transmis au préfet qui va le transmettre au TA.

Le préfet à l’obligation de transmettre le PV au TA puisqu’il y a obligation de l’administration de

poursuivre.
La copie du PV est noti ée dans les 10j à la personne qui doit comparaitre dans le mois devant le
TA.

Devant le TA, la procédure applicable est celle applicable aux juridictions administratives et ce
bien que ce soit de la répression pénale.

Mais le régime de la CGV ne se limite pas qu’à cet aspect.

• Il faut remarquer que la CGV a un caractère objectif et automatique.

• Les causes d’exonérations sont limitées.
• La condamnation présente une nature mixte : la personne est condamnée et réprimée

b-1) Un régime objectif et automatique

Objectif : En matière de CGV, on ne tient pas compte de l’intention délictueuse. On ne prend pas
en compte le caractère volontaire ou involontaire de l’acte délictueux.

1ère conséquence : la contravention a un caractère matériel. Dès que les faits caractérisant la
contravention sont constatés, l’infraction est constituée.
→ CE, 20 juin 1926, Houillère du bassin de la Loire

Cela s’applique que la personne soit privée, publique, morale, physique. Seul l’Etat y échappe.

2ème conséquence : elle attrait à la détermination de son auteur. L’infraction est imputable à
l’auteur objectif.
L’auteur objectif renvoie à la personne qui est matériellement responsable de la commission
de l’acte, indépendamment de toute culpabilité ou intention.

Cette logique conduit à ce que l’auteur de l’infraction désignée puisse être le propriétaire d’une
chose ou le propriétaire d’un immeuble a cause duquel l’action a été commise, ou encore le
détenteur de cette chose ou de cet immeuble, et ce même si ce propriétaire ou détenteur n’est
pas directement à l’origine du dommage.

→ Cela donne lieu à des décisions étonnantes.

CE, 20 décembre 1968, Ministre de PTT c/ Mme Daude : un immeuble est incendié. L’incendie
entraine la destruction de câble sur le domaine public. C’est le propriétaire de l’immeuble qui sera
responsable.

CE, 15 février 1989, Iggui : un hôtel jouxte une voie ferrée. Un client déverse des détritus sur la
voie ferrée. L’exploitant de l’hôtel est tenu pour responsable.

CE, 22 mars 1961, Ville de Charleville : un égout communique des résidus polluants qui vient
d’une entreprise à une rivière publique. Le propriétaire de l’égout est tenu responsable.

CE, 12 juin 1975, Chotard-Chavanon : une voiture volée occasionne des dommages au domaine
public. L’auteur de l’infraction est le propriétaire du véhicule.

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 Le propriétaire devait prouver qu’il avait été dépossédé de sa voiture en respectant des
conditions assimilables à la force majeure pour s’exonérer.

On en vient à designer des personnes qui sont innocentes. Mais étant propriétaire de la chose
qui a été déterminante dans la réalisation de l’infraction, leur responsabilité est retenue.

Le propriétaire peut toujours exercer une action récursoire à l’encontre de la personne qui est
véritablement à l’origine des dommages.
Le propriétaire de l’hôtel peut donc se retourner contre son client. Mais ce n’est pas toujours
évident. Il faut retrouver la personne et qu’elle soit solvable.

Par ailleurs, il y a une atténuation de la sévérité de la jurisprudence.

CE, 2000, Chevalier : le CE a opéré un revirement de jurisprudence par rapport à la jurisprudence

Chotard. Il a posé le principe que ce n’est pas le propriétaire du véhicule volé qui est responsable,
mais celui qui en a la garde.

La portée de cet arrêt dépasse le cadre particulier des voitures volées. Elle est beaucoup plus
générale.
Dorénavant lors de la commission d’un dommage au domaine public par une chose, c’est celui
qui en a la garde qui sera considéré comme l’auteur et et ce même s’il ne s’agit pas du
propriétaire ou du détenteur contractuellement désigné.

Automatique : Il y a une automaticité de la procédure. Dès que les faits constitutifs de

l’infraction sont réunis, la marge de manoeuvre de la procédure est limitée.

Dès que les faits sont établis, la sanction intervient de façon quasi automatique. 3 facteurs
explique cette automaticité :

- L’automaticité des poursuites : l’autorité domaniale qui a constaté des faits constitutifs à
ses yeux de CGV est en principe tenue d’engager des poursuites.
→ CE, 23 février 1979, Association des amis du chemin de la ronde

2 exceptions :

• L’administration peut s’abstenir pour des considérations d’intérêt général ou d’ordre public
: Arrêt 1979 : « Pour sa limite dans les autres intérêts généraux et la nécessité de l’ordre public ».

CE, 27 mai 1977, SA Victor Delfort : un canal est obstrué du fait de la grève de mariniers.
L’administration ne poursuit pas pour des motifs d’ordre public. Eut égard à l’ampleur de la
situation, il faut éviter de l’aggraver.

CE, 2005, Cacheu : naufragé d’un navire et marée noire. L’administration n’a pas engagé de
poursuite car Total avait conclu un accord dans lequel il s’engageait à remettre en état la mer. Le
juge a validé.

Lorsque l’administration s’abstient valablement de poursuivre et que cette abstention entraine un

dommage, il sera possible pour les victimes d’engager la responsabilité de la collectivité publique
sur le fondement de la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges
publiques.
→ CE, 1923, Couitéas : refus d’expulsion d’une tribu sur une propriété privée pour
préserver la paix sociale.

On peut donc ne pas poursuivre au nom de l’IG ou de l’ordre public, mais si cela entraine un
préjudice, il faut payer et ce même si aucune faute n’est prouvée. Cela ne vaut que si l’abstention
est justi ée.

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Si au delà de la prise de position, il s’avère que l’abstention n’est liée qu’a des considérations de
simple convenance administrative, ou d’une défaillance, ce sera condamnable et si l’abstention
est constitutive d’une faute lourde, la responsabilité de la collectivité sera engagée (→ arrêt
Victor Delfort).

• L’administration peut décider d’abandonner les poursuites en cours d’instance si dans le

cadre d’une transaction le contrevenant a accepté de payer les sommes réclamées.
→ CE, 1976, Di Léna

Le principe d’automatisation des poursuites a pour but d’éviter la complicité entre l’administration
et le contrevenant.
En même temps, ce principe déroge au principe d’opportunité des poursuites. On a donc un
principe dérogatoire.

- L’obligation d’application des sanctions : si les faits sont établis, le juge a l’obligation de
prononcer les sanctions prévues par les textes. Il ne peut pas en dispenser le contrevenant
au nom de circonstances atténuantes → CE, 9 février 1979, Pajès

CE, 22 octobre 2017, Margollé : Toutefois, si le juge de la CGV ne peut pas dispenser de la peine
et alors même que les textes ne le prévoit pas expressément, le CE dit qu'il peut moduler le
montant de l’amende.

- Le juge est tenu de rechercher d’o ce si les faits constatés dans le PV sont constitutifs
d’autres infractions que celles invoquées par l’administration.
→ CE, 20 janvier 1960, Ministre des travaux publics

b-2) La limitation des causes d’exonération

Le fait matériel su t a justi er la condamnation et ce caractère objectif et matériel de la CGV est

renforcé par l'approche restrictive de la force majeure (extérieur, imprévisible, irrésistible).

• La force majeure est toujours exonératoire.

CE, 31 janvier 1986, Payan : un capitaine de navire n’a pas obtempéré aux ordres. On lui a dit de
bouger ce qu’il n’a pas fait. On a estimé qu’il y avait force majeure car il y avait une grève a bord
de son navire. Exonération totale.

CE, 1954, Gauthier : un dommage est causé sur le service public maritime par un navire. Il y avait
une tempête, ce qui a été considéré comme un cas de force majeure.

Mais pour que la force majeure soit admise, elle doit être la cause exclusive du dommage.

CE, 1988, Varig Brasilian Airlines : un avion cause un dommage par l’éclatement de ses pneus.
Cela était lié à un corps étranger sur la piste. Mais le CE retient également une surcharge et un
défaut d’entretien de l’avion. Ainsi, pas d’exonération.

• Autre moyen : la faute simple de l’administration. Mais elle ne sera exonératoire que dans le
cas ou elle est assimilable à un cas de force majeure.

CE, 1983, Société Lambert : un câble téléphonique déposé au fond d’une rivière est
endommagé lors de travaux de curage.
Le CE a considéré que l’entreprise ne pouvait pas normalement savoir qu’un câble était présent à
cette endroit et qu’il était sans protection. On retient donc la responsabilité de l’administration
considérant que sa faute est assimilable à un cas de force majeure.
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 • Autre cas ou la CGV ne s’applique pas : lorsque le contrevenant est lié par contrat à
l’administration propriétaire du domaine public.

Dans ce cas, on est dans le cadre d’une relation contractuelle et selon un principe juridique
constant, la responsabilité contractuelle est exclusive de toute autre action. Cette exclusion vise
aussi la CGV.
Ainsi, dans le cas ou la personne auteure du dommage est liée contractuellement à
l’administration on appliquera le régime de la responsabilité contractuelle pour faute et on ne
pourra engager des poursuites que sur ce terrain la.
→ CE, 30 mai 1986, Société Saleg

En dehors du cas de force majeure, du cas de la faute de l’administration assimilable à la force

majeure et du lien contractuel entre le contrevenant et l’administration, le juge ne reconnait
aucune autre cause d’exonération.
Il ne reconnait pas le fait du tiers ni la tolérance de l’administration envers le fait délictueux.
→ CE, 27 juillet 1984, Mme Galli

Ex : une construction empiète sur le domaine public. Le contrevenant, de bonne foi, fait valoir que
l’administration de manière fautive lui a délivré un permis de construire sans s’assurer qu’il n’y
avait pas empiètement. Le contrevenant ne peut pas se prévaloir de ce fait pour échapper à la
CGV = faut simple de l’administration mais non assimilable à la force majeure.
→ CE, 7 octobre 1987, Epoux Detrun

b-3) La nature mixte des contraventions

En matière de CGV, la condamnation a un caractère répressif et de réparation.

b-3-1) La condamnation à l’amende

Elle n’est possible que si l’amende est prévue par un texte → principe de légalité des délits et
de peines (+ CE, 7 février 1867, Angot)

Si un texte prévoit une amende, le juge est tenu de la prononcer tout en pouvant en moduler le
montant. Cette modulation n’a pas besoin d’être forcément prévue par un acte.

• C’est une amende de nature pénale, notamment en matière de prescription. Elle se prescrit
sur 1 an après les faits ou 1 an après la dernier acte d’instruction.

• L’action répressive ne peut également plus être in igée si le contrevenant a été cédé →
principe de personnalité des délits et des peines

• L’amende peut être amnistiée.

2 règles :

- Le JA doit prononcer autant d’amende qu’il n’y a d’infractions. Autrement dit, le principe
pénal de confusion des peines ne s’applique pas.

- La règle de non bis in idem ne s’applique pas non plus en matière de CGV. Ainsi, si un fait
constitue à la fois une CGV et une infraction pénale d’une autre nature, les deux amendes
peuvent se cumuler.

Le Code de 2006 a apporté une limite à l’article L2132-28 : « Le montant global des amendes ne
peut excéder le montant de la plus élevée des amendes en cours ».

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 De plus, le CGPPP a essayé de rendre les amendes plus dissuasives en revalorisant leur plafond :
désormais, le plafond correspond à celui des amendes de 5ème classe (1500€). Un texte peut y
déroger.

Le Code précise aussi que les CGV qui sanctionnent les occupants sans titre du domaine public
se commettent chaque journée et peuvent donner lieu à des amendes pour chaque jour
d’occupation illégale si cette occupation sans titre compromet l’accès au domaine public ou son
exploitation ou sa sécurité.
Cela devient davantage dissuasif. 4 jours d’occupation donnent 4 amendes, 60 jours en donnent
60…etc.

b-3-2) La condamnation à la réparation du préjudice

Si un préjudice a été causé au domaine public, le contrevenant à vocation a être condamné à le

réparer.
Mais à l’inverse du volet pénal, la demande de réparation est imprescriptible. Elle peut être
réclamée sans prescription de délai.

Concernant l’amnistie, celle-ci peut dispenser de l’amende mais pas de la réparation.

→ CE, 6 mai 1857, Lauba

Par ailleurs, le décès du contrevenant ne dispense pas les héritiers d’assurer la réparation du
préjudice. Lesdits héritiers ne peuvent échapper à cette réparation même s’il refuse la
succession.
→ CE, 8 juillet 1927, Demarez

Ainsi, ce n’est pas parce que l’amende est prescrite ou le contrevenant mort que les héritiers
échapperont au domaine réparatoire.

Quelles sont les modalités de cette réparation ?

Elles sont classiques. La réparation se fait pas voie indemnitaire, pécuniaire. Mais parfois il y a
plus, notamment en cas d’occupation illégale du domaine public ou il faut réparer et évacuer (=
remise en état).

La remise en état par le contrevenant lui-même est aussi une forme de réparation acceptable.

La remise en état réalisée par l’administration au frais du contrevenant est également possible.

Le JA peut par ailleurs assortir le jugement condamnatoire d’une astreinte.

CHAPITRE 4 : Les biens de l’administration ne relevant pas du domaine public : le

domaine privé

Section 1 : présentation

Comment dé nir le domaine privé ?

Habituellement, on le dé nie de façon négative : fait partie du domaine privé le bien qui ne
relève pas du domaine public.
Cette dé nition était consacrée par l’article 2 du Code du domaine de l’état : « les autres biens
constituent le domaine privé ».

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 Le Code de 2006 adopte la même démarche à l’article L2111-1 : « font partie du domaine privé
les biens ne faisant pas partie du domaine public ».

Cela n’empêche pas qu’il y ait toujours un domaine privé par determination de la loi. Ce sont
donc des biens qui appartiendront au domaine privé par dérogation de la loi.

Ex : Articles L2111-1 et L2112-1 : les chemins ruraux, foret domaniales, immeubles de bureaux,
réserves foncières… font partie du domaine privé.

La dé nition générale du domaine privé reste toutefois une dé nition négative.

Il y a eu une conception traditionnelle du domaine privé. On considère que le domaine privé se

distingue du domaine public sur 3 points :

- Le domaine public est destiné à l’IG ; le domaine privé vise à procurer à l’administration des
revenus, des services et n’est pas a ecté à l’IG.

- Le domaine privé est soumis à un régime de droit privé et l’administration le gère comme le
ferait un propriétaire privé dans des conditions de droit privé (sauf exception). L’activité de
gestion du domaine privé n’est donc pas un service public.

- Les litiges concernant le domaine privé relèvent de la compétence du JJ. Les litiges relatifs
au domaine public relèvent quant à eux du JA.

Les choses sont toutefois plus nuancées. Il y a des biens incontestablement a ectés à l’IG et qui
pourtant relèvent du domaine privé.

C’est le cas de tous les biens qui normalement serait soumis à la domanialité publique selon les
critères mais qui relèvent du domaine privé par determination de la loi.
Ex : les chemin ruraux (Art L2112-1)

C’est également le cas des biens a ectés à un service public mais qui n’ont pas fait l’objet d’un
aménagement indispensable.

Autre limite à cette présentation traditionnelle :

Ce n’est parce qu’un bien relève du domaine privé et n’est pas a ecté à l’IG que la gestion de ce
bien est uniquement dictée par des considérations nancières ou patrimoniales.

Même si le bien n’est pas a ecté à l’IG la gestion de ce bien peut prendre en compte des
considérations d’intérêt général :
Ex : la forêt domaniale (qui relève du domaine privé par determination de la loi). Il y a des
considérations environnementales et écologiques déterminantes. Le bien n’est donc pas a ecté à
l’IG mais fait l’objet d’une gestion conformément à l’IG.

Et même si cette gestion du domaine privé devrait dans certains cas être strictement dictée par
des considérations pécuniaires, le produit nancier sera versé au budget de la collectivité
publique. Par conséquent, il servira à nancer des opérations et services d’IG.

Ainsi, l’idée selon laquelle domaine privé et IG seraient antinomiques est exagérée.

De même concernant les critères de dissociation des domaines public et privé, les choses ne
sont pas aussi tranchées. Il y a de nombreuses dérogations.
Le régime du domaine privé est largement assorti d’éléments de droit public. De même, la
compétence du JJ en matière de domaine privé est tout sauf exclusive. Le JJ a en e et une
compétence de principe, mais elle est largement partagée avec le JA.

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 La conception traditionnelle est ainsi toujours d’actualité, mais ne traduit pas forcément la réalité.

17/10/23

Section 2 : Le régime du domaine privé

A - Les institutions chargées de la gestion du domaine privé

On pourrait penser que pour un domaine di érent on a une instance de gestion di érente. Or, ce
n’est pas le cas.
Ce n’est pas le cas s’agissant du domaine privé de l’état. L’institution compétente est le service
des domaines appelé France domaine qui gère également le domaine public.

France domaine intervient dans les opérations d’acquisition d’immeuble, d’aliénation des biens
meubles et immeubles et gère les biens privés.
Mais il n’est pas le seul, d’autres instances interviennent également notamment en cas de biens
privés a ectés à un service public ou des forêts domaniales, par exemple.

Au niveau du domaine privé des collectivités locales, en principe, leurs biens sont gérés par les
organes délibérants (conseil régional, départemental, municipal) de ces collectivités. Elles
prennent les décisions les plus importantes.

Quant à l’exécutif (maire, conseiller régional, départemental), il est chargé de la gestion courante.

Le service des domaines de l’état intervient également dans la gestion des biens du domaine
privé et au stade des aliénations conséquentes qui sont soumises à un avis préalable du service
des domaine concernant le prix.

B - L’utilisation du domaine privé

Une collectivité publique peut mettre une dépendance de son domaine privé à la disposition d’un
service public ou à la disposition d’une personne privée.

1) La mise à disposition d’un service public

Les biens d’une collectivité publique peuvent être mis à disposition de ses propres services.
→ a ectation interne

Il existe aussi l’a ectation externe : la collectivité publique peut mettre un bien de son domaine
privé à la disposition d’un service public relevant d’une autre collectivité publique.
Elle peut le faire unilatéralement ou par le biais d’un contrat administratif ou contrat privé.

Le contrat sera administratif s’il y a une clause exorbitante dans l’accord.

2) La mise à disposition d’une personne privée

L’utilisation collective d’un domaine privé est très rare. Un bien privé a ecté à l’usage de tous est
peu courant. Mais il y a une exception prévue par détermination de la loi.

Ordonnance du 7 janvier 1959 : les communaux. Ce sont des biens possédés par certaines
communes rurales composées de landes, de forêts et de pâturages. Tous les habitants peuvent
les utiliser en vertu de traditions anciennes.
Ces communaux tendant à disparaitre car aujourd’hui, un bien du domaine privé utilisé par une
personne privée donne lieu à une utilisation privative fondée sur une autorisation unilatérale ou
sur un contrat (privé ou administratif).

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Une utilisation privative d’un bien du domaine privé peut également être régit par un bail
emphytéotique au sens de la loi de 1988 puisqu’ils sont des contrats administratifs par
détermination de la loi.

CE, 7 novembre 2019, Commune de Narbonne : il a été jugé qu’un local du domaine privé
pouvait être loué pour une pratique cultuelle de manière permanente et pérenne.
C’est étonnant car il y a normalement la séparation de l’Eglise et de l’État.

Les agents de l’administration peuvent disposer de logement de fonctions sur un domaine privé
d’une collectivité publique. Si c’est le cas, le logement donnera lieu à une concession de
logement.

C - Le principe de l’application des règles de droit commun

= règles de droit privé

La présentation traditionnelle veut que le domaine privé est soumis au droit privé, ce qui n’est pas
totalement faux.
Il existe des règles relatives à la gestion du domaine privé qui sont des règles de droit commun.
L’administration se retrouvera placée dans la situation d’un propriétaire ordinaire.

Ex : la délimitation du domaine privé se fait en principe selon la procédure de bornage utilisée en

droit civil. Cette procédure va mettre à égalité les 2 voisins, l’administration et la personne privée.
Il n’y a pas de procédure d’alignement ou de délimitation unilatérale comme on le trouverait sur le
domaine maritime.

Par ailleurs, les servitudes de droit privé vont être applicables au domaine privé. C’est le cas des
servitudes de mitoyenneté, servitudes de vue…

Le voisin du domaine public dispose de très peu de droit sur le domaine public. Il va toutefois
disposer des servitudes issues du Code civil s’agissant des biens relevant du domaine privé de la
collectivité publique.

En principe, c’est la responsabilité civile qui s’applique lorsque la gestion du domaine privé
occasionne un préjudice.
La répression pénale du domaine privé relève du droit pénal commun et non de la contravention
de grande voirie.

1) Les règles relatives à la gestion du domaine privé

Concernant l’aliénation des biens du domaine privé, elle ne sera pas soumise aux règles
d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité. Ces principes ne s’appliquent que au domaine public et ne
sont pas applicable au domaine privé.
Les dépendances du domaine privé sont pourtant aliénables → Cass, civ 3ème, 12 janvier 1982
Il n’y a aucun besoin d’acte de déclassement pour désa ecter un bien.

On voit donc la prégnance du droit privé sur les règles relatives à la gestion et sur la
responsabilité de l’administration au titre de son domaine privé.

2) La responsabilité de l’administration au titre de son domaine privé

C’est le régime de la responsabilité civile qui s’applique. C’est le cas pour les meubles et
immeubles (défaut d’entretien par exemple).

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 3) Les modes d’acquisition du domaine privé

En matière d’acquisition, ce sont les modes d’acquisition de droit commun qui sont
applicables. Une collectivité publique peut acheter un bien qu’elle incorporera dans son domaine
privé comme n’importe quelle personnes privée.

France domaine intervient à ce stade. Il signe les conventions de rachat au nom de l’état et peut
être consulté si une collectivité territoriale veut mettre en oeuvre une acquisition.

La collectivité publique peut également acheter un bien qui intègrera son domaine privé à une
personne privée à titre gratuit.
Autrement dit, les collectivités publiques peuvent béné cier de dons et de lègues selon le droit
commun.

Ainsi, lorsqu’on parle du domaine privé, la place du droit privé est importante puisqu’il y a une
plus grande application de ce droit privé.
Cela entraine une compétence du JJ : cela donne du crédit à la présentation traditionnelle du
droit privé.

Néanmoins, il demeure des exceptions, des cas ou c’est le droit public qui s’applique et le JA
sera compétent.

D - L’exception au principe : les règles exorbitantes de droit commun

= règles de droit administratif

Ces exceptions à l’application du régime ordinaire des règles de droit privé s’expliquent par le fait
que bien que le domaine privé ne soit pas a ecté à l’utilité publique, il demeure que leur
propriétaire est une personne publique. Les biens restent également une propriété publique.

Les règles de droit public s’appliquent parce que la situation des propriétaires publics ne peut pas
être totalement assimilée à celle du propriétaire privé.

1996, Rapport sur la propriété publique du Conseil d’Etat : il y a un « minimum

incompressible » de règles de droit public qui trouvent à s’appliquer parce que le propriétaire est
une personne publique.

Des règles exorbitantes de droit commun vont donc s’appliquer dans plusieurs domaines.

1) Les règles exorbitantes du droit commun en matière d’acquisition des biens du domaine
privé

L’administration peut recourir aux modes d’acquisition de droit commun et à des modes
d’acquisition dérogatoire pour enrichir son domaine privé.

Il y a notamment des modes d’acquisition onéreux spéci ques qu’elle peut utiliser :

- L’expropriation : c’est un mode d’acquisition forcé qui permet à une personne publique
d’exproprier une personne privée pour acquérir son bien immeuble.

- La réquisition : elle permet à l’administration de contraindre les particuliers, moyennant une

indemnité, de lui céder gratuitement la propriété de certains de leurs meubles.

- Les nationalisations : c’est une expropriation législative des actionnaires ou propriétaires

d’une rme commerciale ou industrielle et qui une fois la nationalisation faite relèvera de son
domaine privé.

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Il y a par ailleurs des modes d’acquisition gratuits :

- Les successions en déshérence : les biens des personnes qui décèdent sans héritiers (art
539 et 568 CC). Ces articles permettent à l’État de récupérer les biens dans son domaine
privé (art L1122-1 CGPPP)

- Les biens sans maitre : Article L1123-2 et suivants du CGPPP. Il s’agit de successions
qu’aucun successible n’a réclamées et qui sont ouvertes depuis plus de 30 ans ou des
immeubles sans propriétaire connu et pour lesquels la taxe foncière n’est plus acquittée
depuis plus de 3 ans ou a été acquittée par un tiers.
A priori, les biens sans maitre vont à la commune. Si elle y renonce, il vont à l’État (art 713 CC).

Il y a donc quand même des modalités spéci ques exorbitantes de droit commun qui peuvent
être utilisées par une collectivités pour enrichir son domaine privé.

2) Les règles exorbitantes du droit commun applicables à la gestion du domaine privé

On va également constater qu’il y a un nombre de règles exorbitantes non négligeable et que

dans ses actes de gestion du domaine privé, l’administration jouit de privilèges et de sujétions
particulières.

a) Les privilèges exorbitants

• Concernant les dettes du domaine privé, l’administration parce qu’elle est une personne
publique, va pouvoir opposer la prescription quadriennale.
→ TC, 6 juillet 1957, SAIAC

• Pour les créances relatives au domaine privé et que l’administration veut recouvrir, elle va
pouvoir user des procédures de droit commun comme l’état exécutoire : il s’agit d’un titre de
perception par lequel elle va constituer débiteur d’une somme une personne privée et ce,
unilatéralement, sans passer devant le JA.

Ainsi, toutes les dettes du domaine privé peuvent faire l’objet d’un recouvrement par le biais de la
procédure du titre exécutoire. Ce titre est contestable devant le JA.

• La plupart des biens du domaine privé béné cie d’un régime scal dérogatoire.

• Les biens du domaine privé sont insaisissables → Art L2311-1 CGPPP

• L’administration peut user de son pouvoir réglementaire sur le domaine privé, comme elle le
fait déjà sur son domaine public.
En revanche, elle ne peut pas prendre de règlement de police spéciale pour conserver son
domaine privé. Le pouvoir de police administrative est possible.

b) Les sujétions exorbitantes

• Certaines sujétions concernant les revenus fonciers du domaine privé. Ces revenus fonciers
sont assimilés à des deniers publics. Ils sont ainsi soumis au régime contraignant et particulier
de ces deniers publics (procédure plus lourde).

• L’administration ne peut pas hypothéquer un bien de son domaine privé.

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3) Les règles exorbitantes de droit commun en matière d’aliénation du domaine privé

a) Les interdictions d’aliénation

Ces règles s’expliquent a nouveau parce que le propriétaire est une personne publique. On
applique donc des règles destinées à protéger l’intérêt général et les deniers publics.

On retrouve donc des interdictions particulières et générales :

Les objets classés appartenant à l’état et relevant de la législation des monuments historiques ou
encore les forêts domaniales ne peuvent être aliénés que par le législateur.
→ CE, 1993, Edwige et reprise à l’article L311-5 CGPPP

L’article 34 de la Constitution prévoit également que la loi xe les règles relatives au « transfert
de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé ».

L’aliénation des capitaux de telles entreprises ne peut ainsi se faire que par une loi tout comme la
mise en place d’une participation du personnel au capital de ces entreprises.

Soit la loi procède elle-même à la cession du capital ou en détermine les modalités de cette
cession.

⚠ Ainsi, en l’absence d’une loi procédant à cette aliénation, elle ne peut avoir lieu.

Concernant les interdictions de portée générale, soit des interdictions de principe concernant
l’ensemble des biens du domaine privé.

- Les dépendances du domaine privé ne peuvent être aliénées à vil prix (= prix inférieur à
la valeur réelle du bien) ou gratuitement.

Conseil constitutionnel, 25-26 juin 1986, Privatisation : le Conseil constitutionnel fonde cette
règle dans le principe d’égalité des citoyens dans l’utilisation du domaine public.

Une dérogation importante sera apportée par le Conseil d’Etat.

CE, Commune de Fougerolles, 3 novembre 1997 : le CE admet la cession d’un bien public
appartenant au domaine privé à un vil prix voire même pour une somme symbolique si cette
cession est justi ée par des motifs d’intérêt général et qu’il y a des contreparties su santes.

Faits : Dans cet arrêt, il s’agissait de la cession pour le franc symbolique d’un terrain au pro t
d’une entreprise en contrepartie de son engagement de créer 5 emplois. Le CE valide cette vente.

Cette jurisprudence avait déjà été appliquée par TA Lyon, 22 novembre 1990, Tête a propos de
la constitution de logement pour laquelle il y avait eu cession gratuite de terrains à un EP.

→ Ces dérogations au nom de l’IG ne s’appliquent que dans la mesure ou les textes ne s’y
opposent pas. Or, il y a des textes qui s’y opposent.
Ex : la Loi du 13 aout 2004 concernant des aides publiques prévoit le plafonnement de rabais.

- Les biens publics ne peuvent pas faire l’objet d’une aliénation forcée sauf en cas
d’expropriation : en dehors de ce cas, le principe d’aliénation forcée aboutit à ce qu’aucune
mesure de saisie ne puisse être prise à l’encontre de biens publics appartenant au domaine
privé.

Ce principe d’insaisissabilité a été consacré par CC°, 1987, Bureau de recherche géologique
et minière.
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La Cour y voit un PGD actuellement consacré à l’article L2311-1 du CGPPP.

Les biens du domaine privé ne peuvent donc pas être aliénés librement. Il y a des interdictions de
portée particulière ou générale qui s’appliquent.

b) Les procédures d’aliénation

b-1) L’aliénation des biens d’état

Normalement elle est opérée par l’intervention de France domaine. Mais depuis un décret du 4
novembre 2004 (R3211-7) on a multiplié les cas de vente à l’amiable.

Mais si on ne tombe pas dans un cas de vente à l’amiable, on applique l’adjudication publique
qui implique une mise en concurrence, et le bien sera vendu à celui qui en o re le plus.

Que la vente se fasse à l’amiable ou par adjudication, elle sera soumise à une mesure de
publicité pour procéder à sa mise en concurrence.

En cas de non paiement du prix par l’acheteur, le service des domaines va prononcer la
déchéance de l’acquéreur et lui in iger une amende. Pas de procédure devant le juge, on est bien
dans l’exorbitance.

b-2) L’aliénation des biens des collectivités territoriales

L’aliénation sera décidée par l’organe délibérant. Elle sera mise en oeuvre par l’exécutif de la
collectivité.

Quant au service du domaine de l’état, il va intervenir pour donner un avis sauf s’il s’agit d’une
commune de moins de 2000 habitants.

Il y aura également des mesures de publicité à respecter.

Quant aux modalités de vente, on retrouve les possibilités d’adjudication ou de vente à

l’amiable.

4) Les règles exorbitantes de droit commun applicables en matière de responsabilité

En principe c’est la responsabilité civile qui s’applique. Malgré tout, il y a des cas ou ce sont les
règles de la responsabilité administrative qui seront retenues.

C’est le cas en cas de dommage sur le domaine privé résultant d’un SPA → CE, Giudicelli, 3
novembre 1950

Ex : un dommage est causé par un SDIS en action sur le domaine privé. On applique la
responsabilité administrative car les SDIS relèvent des SPA.

Lorsque le dommage causé sur le domaine privé résultent de travaux publics (exécution,
inexécution, mauvaise exécution), ce sont des dommages qui relèvent de la responsabilité
administrative → TC, 8 février 1965, Martin c/ Sauvadet

Section 3 : La compétence juridictionnelle

Pour ce qui est de la determination de l’a ectation d’un bien au domaine public, ou parfois au
domaine privé, le JA est compétent.

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Mais si le litige porte sur le point de savoir si un bien appartient au domaine privé de l’une ou de
l’autre personne publique, la compétence relève du JJ.
→ CE, 2 Décembre 1910, Commune de Saint-Sorlin

Le principe est que les litiges relevant du domaine privé relèvent en général de la compétence du
JJ.
Mais le régime du domaine privé se caractérise par l’existence d’éléments de droit public, de
règles exorbitante de droit commun, ce qui implique que le JA soit également compétent.

Dans beaucoup de cas ou des règles exorbitantes de droit commun s’appliquent, le JJ reste
compétent. Il faut donc distinguer le juge compétent du droit applicable.

De plus, les cas de compétence du JA ne remettent pas en cause la compétence de principe du

JJ.

A - La compétence de principe du juge judiciaire

Cette compétence traditionnelle va de paire avec l’élaboration de la distinction entre domaine

public et domaine privé.

Ce principe trouve diverses applications :

- S’agissant des actes de simple gestion domaniale, il a été considéré qu’il ne s’agissait
pas d’actes administratifs mais d’acte de droit privé relevant du JJ → CE, 6 mai 1996,
Formery

CE, Consorts Delombe, 20 novembre 1984 : la décision de maintenir ou expulser une personne
du domaine privé est un acte de simple gestion domaniale relevant du JJ.

Même chose pour les permissions de voirie sur un chemin rural et pour les décisions
d’augmentation du loyer d’un bien relevant du domaine privé. Il s’agit d’actes de droit privé
relevant du JJ.

En matière contractuelle c’est la même chose. Le JJ a une compétence de principe pour les
contrats de vente, d’acquisition ou de gestion des biens du domaine privé.

TC, M. Pierrat, 19 janvier 2004 : le contrat de travail d’un agent chargé d’une activité de gestion
du domaine privé est un contrat de droit privé relevant du JJ.

- En matière de responsabilité on a une compétence de principe du JJ que le dommage

soit causé à un bien du domaine privé ou par un bien du domaine privé.

De même pour les dommages liés aux actes de simples gestion qui relèvent de la compétence du
JJ.

B - La compétence dérogatoire du juge administratif

En cas de dommage causé par des ouvrages publics ou par des travaux publics, la
responsabilité administrative s’applique et le JA sera compétent.

Même chose pour les dommages causés par l’exécution d’un SPA sur le domaine privé, le droit
public s’applique et le JA sera compétent.
En matière contractuelle, s’il s’agit d’un contrat administratif le JA sera compétent. Or certains
contrats qui attraient au domaine privé sont des contrats administratifs soit par détermination de
la loi ou soit par application des critères.

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 CE, 2010, ONF : on est dans le cas d’un contrat de gestion du domaine privé conclu entre
l’administration et une personne privée qui comporte de clauses exorbitantes. Compétence du
JA.

Même solution pour les baux emphytéotiques au sens de la loi 1988 conclus sur le domaine
privé et qui sont donc administratifs par determination de la loi.

Ou encore, les ventes d’immeubles du domaine privé de l’état qui sont des contrats
administratifs par détermination de la loi du 28 pluviôse an VIII.

En matière d’AAU, on a une compétence dérogatoire du JA concernant les actes de gestion du

domaine privé. En principe, ces actes de simple gestion relèvent du JJ car ils relèvent du droit
privé.
Mais le JA s’estime compétent pour certains de ces actes qu’il considère comme détachables
de la gestion du domaine privé.

Qu’est ce qu’un acte détachable ?

La notion est oue. Pendant longtemps, on a considéré qu’il s’agissait d’acte que le JA souhaitait
détacher, c’est-à-dire celui sur lequel il veut étendre son contrôle.
L’idée est qu’il s’agit d’actes qui ne se rattachent pas à ladite gestion.

Ex : tout acte réglementaire est détachable → CE, 14 juin 1929, Demoiselle Rogier

Concernant les actes non réglementaire, c’est pas clair. Les actes pris au titre de l’exécution d’un
service public sont en principe administratif et relèvent du Conseil d’Etat → CE, 5 mars 1975,
Hourière

Les décisions d’autorisation de coupe de forêt du domaine privé se rattachent à l’exécution d’un
service public de protection de la forêt et constituent des actes administratifs relevant du JA.

Mais dans certains cas, la détachabilité des AAU semblait plus discutable.

Ex : la décision répartissant les locaux d’un édi ce du domaine privé entre des syndicats est un
acte administratif car considéré comme détachable → CE, 21 janvier 1959, Banzy

Le Conseil d’Etat reste donc assez énigmatique et la jurisprudence n’est pas très claire.

Il y a toutefois une jurisprudence initiée par l’arrêt CE, 11 janvier 2013, Mozer et dont il ressort
que toute gestion du domaine privé relève du JJ sauf si sont en cause le périmètre et la
consistance du domaine privé.

Cette solution a été reprise par TC, 13 février 2023, Boucherie cannoise. On a donc un critère
simpli cateur qui émerge.
Si la contestation concerne la consistance ou le périmètre du domaine privé c’est le JA qui
est compétent et pour les autres contestations c’est le JJ.

La question concerne maintenant la conciliation de cette jurisprudence avec les solutions

précédentes.
Est-ce dorénavant le nouveau critère pour tous les actes unilatéraux individuels ou s’applique t-il
à tout acte réglementaire ?

Mais il semblerait bien que cette nouvelle jurisprudence apporte un nouveau critère.

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PARTIE 2 : Les travaux et ouvrages publics

Les travaux publics sont les travaux qui portent sur un immeuble et qui présente un
caractère prononcée d’utilité publique.
Pour autant tous les travaux ne sont pas e ectués par l’administration ou pour l’administration.

Il correspondent à une activité très importante sur le plan pratique et nancier et c’est même l’une
des principales activités des collectivités publiques (Etat et collectivités territoriales avec leurs
EP).
C’est un secteur de l’économie qui génère beaucoup d’emplois (plusieurs millions). On est donc
face à une véritable industrie des travaux publics.

En économie les travaux publics ont été perçus comme un outil pouvant stimuler la croissance, le
marché de l’emploi…
→ Théorie de Keynes : elle s’oppose à la théorie libérale de l’état gendarme et fait de
l’interventionnisme de l’état dans l’économie un instrument économique majeur, et cet
interventionnisme prend la forme de grands travaux ordonnés par l’état. En l’occurrence, les
travaux publics.

Sur le plan juridique, la théorie des travaux publics va revêtir une très grande importance. En droit
administratif cette théorie est essentielle, c’est l’une des premières théories. Cette théorie voit le
jour dès février 1800, date de la loi du 28 pluviôse an VIII qui institute les tribunaux et leur donne
compétence en matière de travaux publics.
La théorie des travaux publics est donc déjà très achevée au moment ou d’autres théories
essentielles du droit administratif (contrat, responsabilité …) n’étaient que des esquisses.

La théorie des travaux publics à donc joué un rôle moteur.

Elle se caractérise par un fort particularisme, qui s’avère être double. C’est un particularisme à
l’égard du droit privé et du droit administratif.

En e et, les travaux publics sont soumis au droit public, à des règles exorbitantes de droit
commun, et la compétence de principe revient au JA.

Mais au sein du droit administratif, les travaux publics occupent une place à part tant sur le fond
que sur la forme.
Sur le fond, la responsabilité en matière de travaux publics est souvent une responsabilité sans
faute. Mais ce n’est pas si habituel que cela en droit administratif. C’est bien la théorie des
travaux publics qui est à l’origine de la théorie de la responsabilité sans faute en droit
administratif.
Les travaux publics sont certes des contrats administratifs, mais ils sont régis par les règles les
plus exorbitantes qui existent.

Sur le plan procédural, pendant longtemps les travaux publics ont échappé à la règle de la
décision préalable. On pouvait directement saisir le juge pour obtenir une indemnité. Un décret
de novembre 2006 a mis n à cela.

On est donc dans un volet du droit administratif qui est particulièrement dérogatoire et obéit à une
logique propre.

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 CHAPITRE 1 : Notion de travaux publics et d’ouvrages publics

La loi du 28 pluviôse an VIII a donné la compétence aux juridictions administratives en matière

de travaux publics. Pour autant elle ne dé nissait pas cette notion de travaux publics. La
jurisprudence s’en est ainsi chargée.

Elle rattache ainsi toute une série d’opérations à la notion de travaux publics. Traditionnellement
cette notion a été conçue très largement, beaucoup plus qu’elle ne l’est actuellement.

On avait l’habitude de distinguer les travaux publics au sens actif et les travaux publics au
sens passif.

Actif : désigne la réalisation de travaux a proprement parlé (aménagement, construction,

entretien…).

Passif : désigne le résultat de ces opérations (immeuble construit, aménagé…). Ce que l’on
considère comme l’ouvrage à l’heure actuelle. À l’époque il s’agissait du résultat de la réalisation
de travaux publics.

L’ouvrage public était ainsi présenté comme la conséquence des travaux publics et par voie de
conséquence, il était quali é de travaux publics.

Il existe pour autant des ouvrages publics qui ne sont pas le résultat de travaux publics et des
travaux publics qui n’aboutissent pas à des ouvrages publics.
Cette réalisation progressive a mené à une dissociation des concepts même si traditionnellement,
travaux publics et ouvrages publics étaient une seule et même notion. A l’heure actuelle ça ne
l’est plus.

On a donc deux notions à appréhender : la notion de travaux publics et la notion d’ouvrage

public.

Section 1 : La notion de travaux publics

Il n’y a pas de dé nition textuelle générale. Seuls certains textes particuliers vont designer
certains travaux comme étant des travaux publics.
Le CGPPP ne s’applique plus car on est plus dans le cadre de la domanialité publique.

On s’en est donc remis à la jurisprudence. Traditionnellement elle dé nissait les travaux publics
comme « Un travail immobilier exécuté pour le compte d’une personne publique dans l’intérêt
général ».
Dans cette dé nition traditionnelle, il importe donc peu que les travaux soit réalisés par une ou
plusieurs personnes publiques, ce qui compte c’est qu’ils soient réalisés pour le compte de
cette personne publique.

Cette dé nition s’est ensuite élargie pour inclure les travaux immobiliers réalisés par une personne
publique dans le cadre d’une mission de service public quand bien même ces travaux seraient
réalisés pour le compte d’une personne publique.

Il faut donc un travail immobilier (A) qui soit réalisé pour le compte d’une personne publique dans
l’intérêt général (B) ou pour une personne publique dans le cadre d’une mission de service public
(C). Il en découle que cette notion a un côté très attractif sur le plan économique (D).

A - L’exigence d’un travail immobilier

Il faut un travail de construction, d’installation, d’aménagement ou encore de réparation portant

sur un immeuble.
Cela peut être des travaux très importants ou parfois plus limités.
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 Toutefois, il faut une forme de travail. Une simple tache ménagère comme le fait de passer
l’aspirateur ou laver des vitres ne constitue pas un travail au sens de la théorie des travaux
publics.
→ Cass Civ, 9 janvier 1958, OP HLM c/ SARL standardisée

CE, Mabille, 9 février 1934 : le CE considère que le balayage de la voie publique constitue un
travail public.

La notion de travail est donc appréciée de manière extensive. Il faut cependant une certaine
consistance dans le travail.
La di culté réside ainsi dans l’ampleur de la tache.

Ce travail doit de plus porter sur un immeuble, des travaux mobiliers sont exclus. Mais la notion
d’immeuble mérite d’être discutée.

On va recourir à la même approche que celle reconnue par le droit civil. On a l’immeuble par
nature et l’immeuble par destination (Art 524 : bien meuble par nature mais immeuble par
destination).
→ Cass Civ, 4 mai 1926, Mutin c/ Ville de Dinan : porte sur l’installation d’un orgue dans
une église. On a reconnu qu’il s’agissait de travaux publics en considérant l’orgue comme un
immeuble par destination qui servirait à l’exploitation de l’église.

Les meubles que le propriétaire a attaché au fonds à perpétuelle demeure sont eux aussi des
immeubles par destination. Il s’agit de meubles xés à l’immeuble qui sont inamovible sauf
rupture avec le bien immobilier.
→ CE, 4 juin 1937, Cie française des câbles électriques : La pose d’un câble sous-
marin xés au rivage est un bien meuble attaché à perpétuelle demeure.

B - Première catégorie de travaux publics : les travaux immobiliers réalisés pour le compte
d’une personne publique dans un but d’intérêt général

C’est la dé nition traditionnelle qui remonte à l’arrêt CE, 10 juin 1921, Commune de Monségur.

Il importe donc peu que le travail soit réalisé par une personne publique ou une personne privée.
Ce qui compte c’est qu’il soit fait pour le compte d’une personne publique et dans un but
d’IG.

1) Des travaux réalisés dans un but d’intérêt général

La notion est très large. Il ne faut pas seulement qu’ils soient réalisés dans le cadre d’une mission
de service public pour revêtir un but d’IG.

Dans l’arrêt de 1921, on est face à un problème de responsabilité suite à la chute d’un bénitier
dans une église. On cherchait à savoir s’il s’agissait de travaux publics ou non.
Le CE a évoqué des travaux d’utilité générale. Or, depuis la loi de 1905 sur la séparation de
l’église et de l’état, les cultes ne sont plus considérés comme un service public. Des travaux
e ectués dans une église par la collectivité publique propriétaire ne relèvent donc pas d’une
mission de service public. Le juge y a toutefois vu un travail d’utilité général.

→ La notion d’utilité générale est donc plus large que celle de service public.

Cette condition d’utilité générale est très fréquemment et aisément remplie. Il faut donc
davantage chercher quand elle n’est pas remplie.
Elle n’est pas remplie si les travaux poursuivent un intérêt purement patrimonial et nancier.

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 Ex : les travaux d’entretien d’un immeuble loué dont le seul objet est d’assurer une meilleure
rentabilité nancière du bâtiment ne poursuivent pas une utilité publique.

→ CE, 13 février 1942, Commune de Sarlat : de tels travaux ne constituent pas des travaux
publics. On estime que des travaux d’entretien réalisés pour accroitre la rentabilité nancière
n’ont pas de but d’IG.

La stricte rentabilité nancière ne revêt donc pas un caractère d’intérêt général.

2) Des travaux réalisés pour le compte d’une personne publique

Cette expression recouvre 2 cas de gure :

- La collectivité publique est propriétaire de l’immeuble concerné par les travaux.

- Les travaux portent sur un immeuble dont la personne publique deviendra propriétaire
dès l’achèvement de travaux.

En revanche, si le transfert de propriété au béné ce de la personne publique à l’issue des travaux

n’est pas certain, on ne peut pas dire que les travaux soient réalisés pour le compte d’une
personne public.

CE, 12 octobre 1988, Société d’étude de réalisation et gestion immobilière : L’administration

s’était seulement réservée le droit d’acheter l’immeuble après l’achèvement des travaux. On a
considéré qu’il ne s’agissait pas de travaux publics.

Autre cas : quand les travaux qui portent sur un immeuble dont le transfert de propriété au pro t
de la collectivité publique est certes prévu mais bien après la réalisation des travaux.
= CE, 25 février 1994, SOFAP Marignan : on construisait un immeuble qui a terme
pro terait à la collectivité publique mais au bout de plusieurs décennies (bail emphytéotique). Le
CE considère que ce ne sont pas des travaux publics.

Le transfert doit donc être certain, et intervenir dès l’achèvement des travaux publics.
→ TC, 14 décembre 2009, Société HLM pour Paris.

On a un cas particulier pour les routes et autoroutes nationales. Le CE estime que la construction
de ces routes revêt le caractère de travaux publics car les travaux de construction et
d’aménagement sont nécessairement réalisés pour le compte de l’état et ce, indépendamment de
savoir qui était le maitre d’ouvrage.

TC, 8 juillet 1963, Peyrot : c’est une jurisprudence simpli catrice. Tout travaux portant sur une
route et poursuivant un but d’intérêt général est réalisé pour le compte de l’état. C’est implicite.

Le TC est revenu sur cette jurisprudence en 2015 avec l’arrêt Mme Rispal c/ Société des
autoroutes du sud de la France. Il ne considère plus qu’un travail réalisé sur une route est
nécessairement exécuté pour le compte de l’état.
Il faut des éléments qui laissent penser que le concessionnaire a été amené à agir pour le compte
de l’état.

C - Deuxième catégorie de travaux public : les travaux immobiliers e ectués par une
personne publique dans le cadre d’une mission de service public

On est sur une approche alternative qui complète la dé nition « traditionnelle ». L’intérêt est de
faire relever du régime des travaux publics un certains nombre de travaux e ectués par des
personnes privées.

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 Dans un certain nombre de cas, les travaux vont répondre aux 2 dé nitions.

TC, 28 mars 1955, E mief : on est dans le cas de travaux de reconstruction de l’après-guerre
réalisés par une association syndicale de propriétaires pour le compte desdits propriétaires. Le
juge relèvent que ces associations syndicales sont des EP, et que ces travaux sont réalisés par
des personnes publiques dans le cadre d’une mission de service public à savoir la reconstruction
d’après-guerre. Par conséquent, ce sont des travaux publics.

Le CE va reprendre cette jurisprudence dans un arrêt CE, 1956, Consorts Grimouard.

On est dans le cas de travaux de reboisement pour le compte de propriétaires privés mais
réalisés par l’Etat. Le reboisement est une mission de service public donc ces travaux sont des
travaux publics.

1) Des travaux exécutés dans le cadre d’une mission de service public

La notion de service public est plus restrictive que le critère de l’utilité générale. Malgré tout,
cette notion reste oue, di cile à déterminer et très ouverte.

Ex : les travaux exécutés par un maire d’o ce sur un immeuble menaçant ruines et constituant
un danger pour les passants, on va considérer que de tels travaux sont e ectués dans le cadre
d’une mission de service public, celle de la police administrative.
→ CE, 1957, Mimouni

Ex : en cas de travaux de construction e ectués par un syndicat intercommunal portant sur un

bâtiment industriel destiné à être remis à une entreprise privée devant concourir au
développement de l’emploi, le juge considère que de tels travaux sont e ectués dans le cadre
d’un service public du développement économique et de l’emploi.
→ TC, 25 mai 1998, SARL Bennetière

Il y a toutefois des limites (cf arrêt Monségur). La poursuite d’un intérêt purement patrimonial et
nancier ne relève a priori pas d’une mission de service public.
→ TC, 2 mai 1988, CAMB : construction d’un magasin pour une coopérative agricole. De
tels travaux ont un but seulement patrimonial et nancier. Ils ne peuvent donc pas être réalisés
dans le cadre d’une mission de service public.

2) Des travaux exécutés par une personne publique

Cela nécessite que l’administration intervienne dans la réalisation de ces travaux. La collectivité
publique peut réaliser les travaux elle-même, en régie, ou se contenter d’en être le maitre
d’oeuvre (cf E mief, Grimouard, Mimouni).

Cela implique que l’administration doivent e ectivement diriger et contrôler ces travaux. Ils
doivent être réalisés sous son autorité.
Si elle se contente seulement de surveiller ou de nancer partiellement, ce n’est pas une maitrise
d’oeuvre et elle n’exécute par les travaux. → TC, 1980, Prunet c/ Lebras

Même chose si elle ne s’est que contentée de fournir une aide ponctuelle à l’entreprise privée. Ce
n’est pas su sant pour quali er les travaux de travaux publics réalisés par une personne
publique. → EC, 1983, Commune de Nège

D - L’e et attractif de la notion de travaux publics

Cela signi e que la notion de travaux publics est interprétée de façon extensive, de sorte que des
opérations qui n’ont qu’un lien indirect avec des travaux publics vont être rattachées au régime
des travaux publics.

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 Ce caractère attractif se manifeste dans 2 domaines : les contrats et la responsabilité en cas
dommages.

1) Les contrats

Certains contrats n’ont qu’un lien indirect avec les travaux publics et sont pourtant quali és de
contrats de travaux publics de sorte qu’ils vont relever du JA.
Les contrats conclus par au moins une personne publique et portant sur des travaux publics sont
en e et considérés comme administratifs par détermination de la loi du 28 pluviôse an VIII.

Le juge va donc adopter une approche très extensive de la notion de contrat de travaux publics.

Ex : des contrats qui portent sur plusieurs opérations dont l’une d’entre elles seulement est
considérée comme un travail public seront quali és de contrat de travaux publics.
→ CE, 18 mars 1989, Société civile des néopoldaires : un contrat qui porte sur
l’exécution de travaux privés et aussi sur l’édi cation d’une digue pour le compte de l’état est
considéré comme étant un contrat administratif.

Ex : cas du contrat qui ne porte pas a proprement parlé sur la réalisation d’un travail public mais
qui s’y rapporte. C’est le cas de certains contrats de nancement de travaux public qui seront
considérés comme des contrat de travaux publics.
→ CE, 1981, Plunian

Ex : le contrat d’engagement d’un architecte pour la réalisation de travail public. On a également

un lien indirect, le contrat sera considéré comme un contrat de travail public.
→ CE, 1950, Mathiot

Ex : le contrat de livraison de matériel pour la réalisation de travaux publics est en principe un

simple contrat de fourniture mais sera assimilé à un contrat de travail public si la livraison est
réalisée à l’endroit même ou ont lieu les travaux publics.
→ CE, 4 aout 1927, Société Charmasson

La force d’attractivité des travaux publics mène à la quali cation de contrats de travaux publics
des contrats qui en réalité n’entretiennent qu’un lien indirect avec les travaux publics.

Cette force d’attraction se retrouve également en matière de responsabilité de dommage de

travaux publics.

2) La responsabilité de dommage de travaux publics

Ex : le dommage subi du fait de l’emploi de matériel pour la réalisation de travaux publics ou

d’une opération en constituant le prolongement sera considéré comme un dommage de travaux
publics.
→ 7 novembre 1962, Epouse Bonissou

Cet e et attractif concernent aussi les dommages liés à l’absence de travaux publics (ou
l’absence d’ouvrage public).

CE, Robin, 18 décembre 1931 : « l’accident provoqué par l’absence d’un panneau de
signalisation est un dommage de travaux publics ».

La notion de travaux publics est ainsi interprétée extensivement en matière de responsabilité.

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 Section 2 : La notion d’ouvrage public

Cette notion est indépendante, autonome, par rapport à la notion de travaux publics.

L’ouvrage public a en e et une dé nition propre (A) qui doit être dissociée de notions voisines que
sont les travaux publics ou le domaine public (B).

L’ouvrage public jouit d’une caractéristique particulière qui lui est propre : son intangibilité (C).

A - La dé nition de l’ouvrage public

Cette dé nition se dégage de la jurisprudence, même s’il n’y a pas eu d’arrêt de principe.

Il en ressort qu’un ouvrage public est un travail immobilier résultant du travail de l’homme et
a ecté à l’intérêt général.

On retrouve donc 3 éléments dans cette dé nition.

1) Un bien immobilier

Ici encore, on opère une distinction entre l’immeuble par nature et l’immeuble par destination.

CE, 4 décembre 1970, Starr : la cible ottante qui est reliée au sol sous-marin constitue un
immeuble par destination façonné par la main de l’homme et a ecté à l’intérêt général.

En revanche, le plongeoir ottant et dépourvu d’amarre n’est pas un immeuble par destination
mais un meuble qui ne peut pas constituer ouvrage public.
→ CE, 12 octobre 1973, Commune de Saint-Brévin les pins

Par ailleurs, les meubles mobiles (non xés à l’immeuble) qui présentent un lien fonctionnel
évident avec l’immeuble sont également des immeubles par destination.

Ex : la tribune démontable. Elle a été faite sur mesure pour être parfaitement adaptée à la
con guration d’un stade donné. Elle est donc dotée d’aménagements spéciaux pour parfaitement
s’y emboîter. On y voit donc un immeuble par destination.
→ CE, 11 décembre 1970, Commune de Saint-Nazaire

CE, 15 février 1989, Dechaume : La cage de football simplement posée sur le sol a un lien
fonctionnel avec le terrain. Il s’agit donc d’un immeuble par destination.

Mais la jurisprudence n’est pas toujours aussi claire. Un banc d’une cour de collège non xée au
sol n’est pas un immeuble par destination. Il n’y a pas de lien fonctionnel « su sant ».
→ CE, 2001, Commune du Bas-Rhin

2) Un bien résultant du travail de l’homme

Le bien doit être aménagé, travaillé, il faut qu’il ait eu une intervention de l’homme. Cela signi e
que les biens immeubles laissés à l’état naturel ne peuvent être considérés comme des ouvrages
publics.

Ex : les plages non aménagées ne constituent pas des ouvrages publics → CE, 5 avril 1974,
Alieu

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 CE, 2 décembre 1987, Compagnie Air Inter : les couloirs aériens ne peuvent pas être
considérés comme des ouvrages publics.

Une piste de ski en tant que telle, sans aménagement, n’est pas considérée comme un ouvrage
public → CE, 1978, Mme Rébora

Un aménagement sommaire peut néanmoins su re. Pour une piste de ski, on a considéré que
le let de protection placé par la commune pour empêcher les skieurs de quitter la piste est un
ouvrage public.
→ CE, 13 février 1987, Viéville

Le bien doit donc être façonné par les mains de l’homme même si l’exigence en la matière est
limitée.

3) Un bien a ecté à l’intérêt général

Il y a ectation à l’IG si le bien immobilier est a ecté à l’usage de tous. C’est le cas par exemple
des routes a ectées à la circulation générale.
Ou l’immeuble a ecté à un service public. C’est le cas des voies ferrées utilisées par le service
ferroviaire par exemple.

On a par ailleurs eu un moment d’hésitation pour les immeubles a ectés à un SPIC. Mais le fait
qu’il s’agisse d’un SPIC et non d’un SPA n’exclue aucunement la quali cation d’ouvrage public.
→ CE, 7 novembre 1962, Consorts Jacquet : a propos d’un ouvrage a ecté à EDF qui à
l’époque était un EPIC.

Mais une interrogation émerge : faut-il une propriété publique ?

4) La question de la propriété de l’ouvrage public

Si le propriétaire de l’ouvrage est une personne publique, cela ne pose pas de problème. Mais
qu’en est-il si le propriétaire de l’ouvrage public est une personne privée ?

→ La propriété publique n’est pas un élément de la dé nition de l’ouvrage public ce qui signi e, a
priori, que la propriété privée est possible avec la quali cation d’ouvrage public.

C’est ainsi possible, mais le critère d’a ectation à l’utilité publique sera renforcé dans la
mesure ou tous les immeubles arti ciels appartenant à une personne privée et a ectés à l’IG ne
seront pas considérés comme des ouvrages publics. Seuls certains le seront.

3 cas de gure :

• On peut avoir un ouvrage public appartenant à une personne privée si l’immeuble en question
est directement a ecté à l’exécution d’un service public, par le biais d’une concession
notamment.
→ Avis CE, 29 avril 2010, Beligaud

• L’immeuble façonné par la main de l’homme appartenant à une personne privée, a ecté à
l’usage direct du public mais qui en plus, est entretenu, géré et surveillé par la collectivité
publique. C’est le cas des voies privées ouvertes à la circulation générale et entretenues par la
commune.
→ CE, 30 mai 1947, Ville de Reuil

• Le bien privé qui est un accessoire indissociable d’un ouvrage public appartenant à une
personne publique (= théorie de l’accessoire). C’est le cas d’une grille encastrée dans un
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 trottoir qui permet à un riverain d’aérer sa cave. On considère qu’elle forme un tout avec le
trottoir qui est un ouvrage public, elle en est l’accessoire.
→ CE, 2 mars 1938, Guarido

Il est donc possible d’avoir des ouvrages publics appartenant à une personne privée, mais dans
ce cas, ils doivent répondre a des exigences plus restrictives quant à l’a ectation à l’intérêt
général.
Dans les 3 cas de gures ci-dessus, on aura donc des ouvrages publics qui appartiennent à une
personne privée. Dans les autres cas, ils appartiennent à une personne publique.

B - Ouvrage public et notions voisines

1) Ouvrage public et travaux publics

L’ouvrage public est traditionnellement présenté comme le résultat de l’exécution des travaux
publics. On parlait donc de la dé nition de travaux publics lato sensu, au sens passif. Cela
laissait entendre qu’il n’y avait pas d’autonomie conceptuelle entre les travaux publics et les
ouvrages publics. Il y avait au contraire un lien indissoluble entre les 2.

Mais cette présentation est toutefois discutable.

Très souvent, il va y avoir confusion des notions dans la mesure ou on va avoir des ouvrages
publics issus de travaux publics. Très souvent les opérations de construction qui ont abouti à
l’édi cation d’un pont, d’un bâtiment public ou encore d’un aéroport vont relever de la dé nition
des travaux publics alors même qu’il s’agit d’ouvrages publics. L’inverse est également possible.

Mais il y a nécessité de distinguer les 2 notions pour 3 raisons :

• Il y a certain ouvrages publics qui ne sont pas le fruit de travaux publics.

Ex : un bâtiment construit par un particulier pour son propre compte. Il s’agira de travaux privés
réalisés par le particulier pour son propre compte.
Ce particulier cède le bien a une administration qui y installe ses services publics, le bien sera
donc a ecté à un service public et deviendra ainsi un ouvrage public.
On aura donc un ouvrage public qui n’a pas été lé résultat de travaux publics.

• Des travaux publics ne donnent pas non plus nécessairement naissance à des ouvrages
publics, c’est le cas des travaux de démolition.

A aire E mief : un syndicat de propriétaires (EP) e ectue des travaux de reconstruction pour les
particuliers, personne privées, dans le cadre de missions de service public. Les bâtiments ne
seront pas des ouvrages publics car a ectés à l’utilisation de personnes privées.

• Les travaux d’entretien, de réparation ou encore d’aménagement d’ouvrages publics ne

sont pas nécessairement des travaux publics car ils n’entrent pas dans le cadre d’une des
2 dé nitions alternatives des travaux publics.

Ex : le détenteur d’un permis de voirie, personne privée, qui e ectue sur la voie publique, un
ouvrage public, des travaux dans son propre intérêt ne sont pas des travaux publics.
→ CE, 6 mai 1962, Veuve Ymain

Ainsi, travaux publics et ouvrages publics sont deux notions distinctes. Certes souvent corrélées,
mais pas systématiquement.

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2) Ouvrage public et domaine public

Tous les ouvrages publics sont-ils des dépendances du domaine public ? Très souvent, oui.
Car ils vont répondre aux mêmes critères d’a ectation, soit à l’usage du public soit à un service
public. Ce sont donc 2 notions qui se recoupent largement.

Schématiquement, toutes les dépendances du domaine public immobilier arti ciel vont relever de
ce double régime : domanialité publique et ouvrage public.

Ainsi, très souvent, les notions d’ouvrage public et de domaine public se recoupent mais ce n’est
pas systématique.

- Il y a des biens qui font partie du domaine public mais ne sont pas des ouvrages
publics. C’est le cas des biens meubles ou encore du domaine public naturel.

- Inversement, certains ouvrages publics ne font pas partie du domaine public. Des
ouvrages publics peuvent en e et faire partie du domaine privée d’une personne publique.

C’est le cas des biens immobiliers aménagés et a ectés à l’IG mais qui relèvent du domaine
public par determination de la loi → Chemins ruraux qui depuis une ordonnance de 1959
relèvent du domaine privé.

Même chose pour les biens de la SA ADP qui depuis la loi 20 avril 2005 sont des ouvrages
publics mais pas des dépendances du domaine public.

Certains ouvrages publics ne font également pas partie du domaine public puisqu’ils
appartiennent à des personnes privées. Or la propriété publique est une condition essentielle de
la domanialité.
→ des biens peuvent donc être des ouvrages publics par determination de la loi, comme c’est
le cas des bien d’ADP.

C’est pourquoi ouvrage public ne signi e pas domaine public, même si à nouveau, il y a souvent
une corrélation, les notions se recoupent.

C - Le principe d’intangibilité

Très longtemps, le principe jurisprudentiel était : « ouvrage public mal implanté ne se détruit
pas ».
Le JJ s’interdisait d’ordonner la destruction d’un ouvrage public même s’il était accidentellement
implanté sur une propriété privée.
→ TC, 6 février 1956, Consorts Sauby

A l’appui de cette jurisprudence, on pouvait faire valoir que le caractère d’IG de l’ouvrage public
s’opposait à sa destruction, d’autant plus que cette opération de destruction avait un cout et
donc une répercussion sur les deniers publics.
Le juge maintient ainsi ce principe d’intangibilité et ce même quand l’implantation constituait une
voie de fait.

La seule chose que le propriétaire lésé pouvait obtenir était une indemnisation sur le fondement
de l’expropriation indirecte → CE, 1979, Ripert
Le propriétaire a été en partie exproprié de sa parcelle, de manière indirecte, et avait donc le droit
à une indemnisation.

Le Conseil d’Etat a progressivement évolué, de même pour le TC et le JJ. Mais avant que l’on
décide de limiter le principe de l’intangibilité, il y a plusieurs actes.

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TC, 6 mai 2002, Binet : le CE estime que le JJ peut ordonner le déplacement ou la démolition
d’un ouvrage public en cas de voie de fait dans la mesure ou aucune procédure de régularisation
n’a été entamée.
En dehors de la voie de fait c’est le JA qui est compétent pour ordonner la démolition ou le
déplacement de l’ouvrage public.

CE, 29 janvier 2003, Syndicat départemental de l’électricité et du gaz des Alpes-maritimes

(Arrêt de principe) : la démolition d’un ouvrage public irrégulièrement implanté peut être
ordonnée si la régularisation est impossible et si à l’issue de l’application de la théorie du bilan il
apparait que la démolition n’entraine pas une atteinte excessive à l’IG que représente
l’implantation de l’ouvrage public.

CC°, 30 avril 2003, Mourareau : elle reprend les principes de l’arrêt Binet. « Si l’implantation d’un
ouvrage public est constitutive d’une voie de fait, le JJ peut ordonner la démolition s’il n’y a pas eu
de procédure de régularisation engagée. Si par contre l’implantation irrégulière n’est pas
constitutive d’une voie de fait, le JA peut ordonner la démolition si aucune régularisation n’est
possible et si l’atteinte à l’IG qu’occasionne la démolition est excessive ».

CE, 17 juin 2013, Bergoend : cet arrêt redé nit la voie de fait. « L’implantation même sans titre
d’un ouvrage public sur le terrain d’une personne privé ne procède pas d’un acte manifestement
insusceptible de se rattacher à un pouvoir dont dispose l’administration. »

⚠ Cela signi e que l’implantation irrégulière d’un ouvrage public ne peut plus constituer
une voie de fait. Dès lors, le JJ n’est plus compétent et la jurisprudence Binet est obsolète.
Il n’y a donc plus que le JA qui est compétent et qui appliquera la jurisprudence Bergoend.

07/11/23

CHAPITRE 2 : L’exécution des travaux publics

On va s’intéresser principalement à la réalisation des travaux publics et notamment aux choix des
modes de réalisation possible. Le mode de réalisation emblématique restant celui des marchés
travaux publics.

Section 1 : Les modes d’exécution

Schématiquement, il y a 2 cas de gure :

- L’administration procède elle-même aux travaux en régie : elle le fait avec son
personnel et avec son matériel.

La réalisation de travaux publics en régie correspond le plus souvent à des travaux courants,
comme les travaux d’entretien. Il est rare, mais pas impossible, que l’administration opère des
travaux de grande ampleur avec ce mode de réalisation.

- L’administration contracte avec une personne publique ou privée a n de faire

réaliser des travaux publics. Ces contrats seront considérés comme des contrats
administratifs par détermination de la loi (Loi du 28 pluviôse an VIII).

Il faut toutefois qu’une personne publique contracte. Une des parties doit nécessairement être
une personne publique pour que le contrat soit administratif. Dans le cas inverse, il relèvera du
droit commun.
Il existe plusieurs types de contrats qui peuvent être conclus entre une personne publique et une
personne privée concernant la réalisation de travaux publics.

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 A - Le contrat de concession de travaux publics

Il s’agit d’un contrat par lequel l’administration s’adresse à une personne publique ou à un
entrepreneur privé, le charge de l’exécution de travaux publics, la rémunération consistant dans la
possibilité pour le concessionnaire d’exploiter l’ouvrage qui a été ainsi réalisé et ce pendant une
certaine durée.
La personne privée va donc « se payer » sur l’ouvrage par le biais du versement fait par les
utilisateurs de l’ouvrage.

C’est le système notamment des pont à péages ou parc de stationnement, par exemple.

Mais dans ce cas de gure, l’exploitation de l’ouvrage équivaut très souvent à l’exploitation d’un
service public, de sorte que la concession de travaux publics est presque toujours aussi une
délégation de service public.

S’agissant de ce contrat de concession, le nancement public par le biais d’une rémunération

publique n’est pas exclu. Mais cette rémunération ne peut être qu’accessoire. En e et, dans un
contrat de concession, la rémunération du concessionnaire doit essentiellement reposer sur
l’exploitation de l’ouvrage.
→ CE, Préfet des Bouches-du-Rhône, 15 avril 1996

La passation de ces contrats de concession de travaux publics est régie par des règles issues
du droit communautaire.
Dernièrement, il y a eu plusieurs transposition de directives dont Ordonnance du 23 juillet 2016
qui transpose une directive communautaire du 26 juillet 2014. Cette ordonnance a ensuite été
intégrée dans le Code de la commande publique.

Les travaux publics se doublent d’une délégation de service public ce qui a causé un problème :
les délégations de service public sont soumises à une législation propre (Loi Sapin du 29 janvier
1993 reprise par le CCP) qui xe des mesures de publicité et de transparence.

La question qui se posait était de savoir si lorsqu’on passe une concession de travaux publics
jumelée avec une délégation de service public, faut-il respecter des dispositions concernant des
concessions de travaux publics, faut-il respecter les conditions concernant la délégation de
service public ou faut-il tenter de faire une synthèse ?

Cette incertitude perdure jusqu’à un avis du CE du 16 mars 2010, Avis sur les modi cations de
concession de service public : on retient le principe de l’objet principal de la convention. Si
l’objet principal est d’être une délégation de service public on applique les règles applicables à
cette délégation. Si l’objet principal est une concession de travaux publics on applique le régime
applicable au travaux publics → Art L1111-21-4

Actuellement, c’est le Code de la commande publique (issu de l’ordonnance 26 novembre 2018)

qui reprend les règles applicables à la concession de travaux publics et à la délégation de service
public.

Ainsi, dans une concession de travaux publics, la personne privée qui va réaliser ces travaux va
se payer sur l’ouvrage qu’elle a édi é.

B - L’o re de concours

L’o re de concours est un contrat administratif par lequel les administrés o rent leur
collaboration à l’administration en vue de la réalisation d’une tache déterminée, qui peut être un
travail public.
Si l’administration accepte l’o re, cette acceptation fait naitre le contrat d’o re de concours.

Ce type de contrat est assez rare. On utilise majoritairement le marché de travaux publics.

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C - Le marché de travaux publics

Il s’agit d’un contrat par lequel une personne publique con e à une personne publique ou
privée l’exécution d’un travail public moyennant le versement d’un prix.

C’est une rémunération exceptionnelle, en nature, octroyée par l’administration. Majoritairement,

c’est une rémunération pécuniaire.

⚠ Ce type de contrat est le plus répandu, le cours portera donc davantage sur celui-ci.

Ce type de contrat est administratif depuis la loi du 28 pluviôse an VIII du fait qu’une partie est
une personne publique et qu’il porte sur l’exécution de travaux publics.

Mais les marchés de travaux publics sont le plus souvent soumis au Code de la commande
publique qui régit les marchés publics au sens du droit européen et notamment les marchés
publics de travaux.
Les marchés publics de travaux viennent d’une notion européenne. Ils portent sur l’exécution ou
la conception d’ouvrage et de travaux.

Ces marchés publics de travaux sont des marchés de travaux publics lorsque les travaux réalisés
par ces marchés publics entrent dans la dé nition des travaux publics.
Ainsi, très souvent, les marchés de travaux publics sont régis par le Code de la commande
publique en qualité de marchés publics de travaux alors même qu’il s’agit de marchés de travaux
publics.
On a donc une collision entre une conception de droit administratif et une conception de droit
communautaire.

On a donc souvent une confusion : dans la majorité des cas, les marchés de travaux publics au
sens de jurisprudence administrative sont des marchés publics de travaux au sens du Code de la
commande publique qui transpose des directives communautaires.

⚠ Les contrats conclus entre 2 personnes privées ne peuvent quant à eux pas être des
marchés de travaux publics et ce même s’ils concernent la réalisation de travaux publics.

Ex : le contrat de sous-traitance par lequel un entrepreneur con e à une personne privée le soin
de réaliser un travail qui lui a été con é par un marché de travaux publics.
→ CE, Société Paul Millet, 24 mai 1974

Mais la jurisprudence a admis 2 exceptions :

- Un marché conclu entre 2 personnes privées peut être quali é de marchés de travaux
publics si l’une des personne privée a agi pour le compte d’une personne publique.

Ex : cas de la théorie des mandats. Le contrat de réalisation de travaux publics passé par une
personne privée pour le compte d’une personne publique en vertu d’un mandat peut être quali é
de contrat de marché de travaux publics.

Le mandat doit cependant être explicite, écrit et résulter de la loi ou d’un texte réglementaire.

Mais le juge a étendu cette solution au cas des mandats implicites : ce sont des mandats dont
l’existence résulte d’un faisceau d’indices.

→ TC, Société d’équipement de la région montpelliéraine, 30 mai 1975 : on cherchait à savoir

si une SEM (société d’économie mixte), personne de droit privé, concessionnaire d’une personne

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 publique, qui passe un contrat avec un entrepreneur pour la réalisation de travaux publics a-t-elle
conclu un contrat administratif ou un contrat privé ?
Le TC se fonde sur un faisceau d’indices pour conclure à un mandat implicite. La SEM reçoit des
subventions attribuées à la collectivité publique, elle doit remettre les ouvrages construits à la
collectivité dès leur achèvement et en cas d’engagement de la responsabilité décennale à raison
des ouvrages édi és la collectivité doit se substituer à la SEM.
Ainsi le TC conclut à un mandat implicite considérant que la SEM a agi pour le compte d’une
personne publique dont elle était implicitement mandataire.

Cet arrêt est fondateur d’une jurisprudence constante.

- Une autre exception résulte de la jurisprudence Peyrot de 1963 du TC. En vertu de cette
jurisprudence, on estimait que la conception de routes nationales et d’autoroutes relevait
de l’état. On considérait donc que la personne privée agissait nécessairement pour le
compte de l’état sans qu’il y ait besoin de prouver l’existence d’un mandat implicite ou
explicite.

Cette jurisprudence concernait donc le domaine public routier. Elle était simpli catrice vu qu’il n’y
avait qu’à démontrer que les travaux portaient sur la réalisation de routes nationales et
d’autoroutes.

Elle a pourtant été abandonnée pour l’avenir par l’arrêt TC, Rispal c/ Les autoroutes du sud de
la France, 9 mars 2015.

Section 2 : Le régime des marchés de travaux publics

Les marchés de travaux publics sont des contrats administratifs soumis aux règles et principes
applicables à ces contrats.
L’administration détient donc des prérogatives exorbitantes de droit commun classiques en
matière de contrats administratifs (pouvoir de direction et de contrôle, de résiliation et
modi cation unilatérale, pouvoir de sanction…).

On y retrouvera donc également les mêmes règles s’agissant du cocontractant : il doit respecter
les dispositions du contrat, les délais d’exécution, il a le droit au paiement du prix et peut mettre
en oeuvre des théories (fait du prince, imprévision, ou en cas de modi cation unilatérale du
contrat par l’administration).

Toutes ces règles classiques s’appliquent aux marchés de travaux publics.

De mêmes, les fautes commises au cours de l’exécution du contrat par les parties engage la
responsabilité contractuelle de l’une envers l’autre.

Ainsi le régime des marchés de travaux publics est constitué majoritairement des règles
applicables aux contrats administratifs. Il y a cependant quelques spéci cités.

Comment se présente un marché de travaux publics ?

C’est un contrat qui présente plusieurs documents : le marché à proprement parlé et une série de
documents généraux qui s’ajoutent et ont valeur contractuelle.

• Cahier des clauses administratives générales (CCAG) applicables aux marchés de

travaux. Il xe les dispositions administratives applicables au contrat. Le CCP précise
notamment que les parties peuvent s’y référer. C’est un document type. C’est pour cette
raison que le CCAG a valeur contractuelle.

• Cahier des clauses techniques générales (CCTG). Il comporte des clauses techniques.
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 • Cahier des clauses administratives particulières (CCAP). Il contient les dispositions
applicables à un type de marché en particulier.

• Cahier des clauses techniques particulières (CCTP). Il contient les clauses techniques
pour un type de marché en particulier.

Ces cahiers sont des documents types qui facilitent notamment la rédaction du contrat. De plus,
tous professionnels connait ces cahiers types.

À cela s’ajoute également le devis qui est un descriptif des travaux, le bordereau des prix qui
détaille les prix et les rabais pour chaque opération et le bordereau des salaires.

De ce fait, les marchés de travaux publics sont soumis à un régime spéci que issu du Code de la
commande publique, de la jurisprudence et du CCAG.

A - La conclusion du marché

On distingue 3 intervenants dans le cadre d’un marché de travaux publics.

- Le maitre d’ouvrage : c’est la personne publique pour le compte de laquelle les travaux
vont être réalisés. C’est lui qui détermine le montant des travaux, la nature des travaux et le
montant de l’enveloppe nancière qui lui sera destinée. Il a également un devoir de
surveillance générale.

- Le maitre d’oeuvre : il n’est pas partie au marché de travaux publics. Il peut être une
personne privée ou publique et sera contractuellement lié au maitre d’ouvrage par un contrat
de maitrise d’oeuvre. Il donne les instructions, réunit les corps de métiers, dirige les travaux
publics, réalise les études nécessaires… la maitrise d’oeuvre est donc constituée
d’architecte, de bureau d’étude ou de bureau d’ingénierie.

- Les entrepreneurs : ils réalisent les travaux et travaillent sous la direction du maitre d’oeuvre
et du maitre d’ouvrage. Ils seront liés au maitre d’ouvrage par ce contrat de marchés de
travaux publics.

Mais la question des rôles respectifs du maitre d’ouvrage et du maitre d’oeuvre dans un marché
public posent problème.

→ Loi MOP 12 juillet 1985 : elle précise les missions de chacun et les compétences a ectées à
chacun qu’ils ne pourront pas déléguer.
Le maitre d’ouvrage est tenu de désigner le maitre d’oeuvre qui est lui-même tenu de designer les
entrepreneurs. Ils ne peuvent déléguer ces missions.

1) Les procédures de passation

Elles sont régies par le Code de la commande publique qui transcrit en droit national plusieurs
exigences du droit européen.

Les marchés de travaux publics constitutifs de marchés publics de travaux (au sens de la
jurisprudence administrative) sont donc soumis de façon générale au principe de liberté d’accès
à la commande publique, au principe d’égalité de traitement des candidats et au principe de
transparence des procédures.

Les di érentes procédures existantes visent donc à satisfaire un triple objectif :

- Garantir des mesures de publicité adéquates
- Permettre une mise en concurrence non faussée
- Permettre le choix de l’o re la plus avantageuse économiquement (déterminée très
souvent par le montant des travaux à réaliser)
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 • Pour les marchés d’un montant supérieur à 5 382 000€ HT, en principe, c’est la procédure de
l’appel d’o re qui s’applique automatiquement.

C’est une procédure par laquelle la personne publique choisit l’o re la plus avantageuse, sans
négociation, sur la base de critères objectifs préalablement communiquées aux candidats.

L’appel d’o re est dit « ouvert » lorsque tout candidat peut soumettre une o re et « restreint » si
seuls les candidats retenus après une sélection peuvent soumettre une o re. Le choix entre appel
d’o re ouvert ou restreint est libre.

Il en résulte un processus en 2 étapes pour un appel d’o re ouvert et 3 étapes pour un appel
d’o re restreint :

- 1ère étape : avis d’appel à la concurrence publié au JO de l’UE et au bulletin o ciel des
annonces de marchés publics.
- 2ème étape : elle intervient si l’appel d’o re est restreint. On véri e si les candidats
remplissent bien les conditions requises et on les sélectionne avant d’examiner leur o re.
- 3ème étape : l’examen des o res.

⚠ En cas d’appel d’o re ouvert, la 2ème étape saute.

Lors de l’examen des o res, elles seront classées en fonction des critères préalablement établis
et qui ont été communiqués aux candidats dans l’appel à candidature et on va retenir l’o re
économiquement la plus avantageuses, qui n’est pas forcément la moins chère.

Dans certains cas de gures, il est possible de recourir à la procédure concurrentielle avec
négociation ou au dialogue compétitif.
Il s’agit de procédures qui restent formalisées mais qui permettent une marge de négociation.

• Pour les marchés de travaux publics d’un montant inférieur à 5 382 000€ HT, la personne
publique peut opter pour une procédure adaptée.

Autrement dit, elle va choisir la procédure applicable et ses modalités de publicité et de mise en
concurrence. Elle va pouvoir faire un choix adapté aux caractéristiques du marché.

Dans le cadre de cette procédure adaptée, il est possible voire même habituel de prévoir une
négociation sur le prix.

• Pour les marchés d’un montant inférieur à 40 000€ (momentanément monté à 100 000€
jusqu’au 31 décembre 2022 pour relancer l’économie après la période Covid), il ne sont pas
soumis aux exigences de publicité et de mise en concurrence préalable.

Les procédures de passation sont ainsi variables selon le type de marché. Elles font également
l’objet d’un contrôle.

2) Le contrôle de la passation

Ce contrôle revêt une importance particulière en matière de marchés de travaux publics. Les
pratiques illégales se sont en e et développées de façon inquiétante depuis plusieurs années.

Ces fraudes prennent notamment diverses formes :

- Non respect des règles de publicité et de mise en concurrence.

- Recours à de faux appels d’o re que l’on va nécessairement déclarer infructueux pour
pouvoir recourir à la procédure de marché négocié.
- Le favoritisme : les appels d’o re sur mesure ou seul un candidat peut vraiment répondre.
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 - La divulgation d’informations à certains candidats qui va permettre de les avantager.
- Système d’entente entre entreprises.
Pour toutes ces raisons, les contrôles de la passation des marchés de travaux publics est très
important et a même été renforcé.

a) Le controle a priori

Correspond au référé pré-contractuel. Il permet de saisir le JA avant la signature du marché

public.

b) Le controle a posteriori

Correspond au référé contractuel. Il permet de saisir le JA après la signature du marché public.

c) Le déféré préfectoral

Le préfet contrôle les marchés de travaux publics qui lui sont communiqués et peut par le biais de
ce déféré saisir le juge d’un véritable recours de plein contentieux contre un marché.
→ CE, Ministre de l’intérieur, 23 décembre 2011

Il peut aussi demander la suspension d’un marché.

Les parties et les tiers ont également la possibilité d’exercer des recours contre les contrats
administratifs ou les actes détachables (CE, 4 avril 2014, Tarn-et-Garonne qui fait suite à l’arrêt
CE, 2007, Société Tropique Cancer).

B - Les garanties à l’issue des travaux

1) Réception et garantie de parfait achèvement

Le marché prend normalement n avec la n des travaux. La n des travaux entraine la réception
de l’ouvrage par le maitre d’ouvrage. Cette réception est une opération matérielle qui vise à
véri er la n des travaux.
Cette opération implique donc la rédaction d’un PV portant sur l’état des lieux et validant les
travaux réalisés. A l’issue, le responsable du marché prononce la réception.

Si cette réception s’e ectue sans réserve, elle mettra n à la relation contractuelle et
l’administration s’appropriera dé nitivement l’ouvrage.

En cas de malfaçons importantes constatées, la réception sera refusée. Si les malfaçons sont
limitées, la réception sera prononcée mais avec des réserves.

La réception doit normalement être expresse mais le juge admet parfois une réception tacite si
elle est sans réserves.
→ CE, Département des Ardennes, 11 février 1991

Quand la réception est prononcée, elle entraine l’appropriation dé nitive de l’ouvrage par
l’administration et met n à la relation contractuelle, sauf en cas de réserves.

Pour les réserves, les parties contractuelles sont liées par une garantie contractuelle dite de
« parfait achèvement » qui pèse sur l’entrepreneur pendant 1 an ou de 6 mois s’il s’agit de
travaux d’entretien et de terrassement.

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 Ce délai cours à partir de la date d’achèvement des travaux et non pas a partir du délai de
réception.
Pendant ce délai, l’entrepreneur doit au titre de sa responsabilité contractuelle exécuter les
nitions, les réparations, les malfaçons, et les vices qui ont fait l’objet de réserves lors de la
réception, s’il y en a.

Si à l’issue de la garantie de parfait achèvement les réserves de la réception n’ont plus lieu d’être,
alors la relation contractuelle cesse dé nitivement.
Si l’entreprise n’a pas complètement répondu aux réserves, l’administration peut prolonger le
délai de la garantie.

Si au moment de la réception l’administration ne fait pas de réserve, l’entrepreneur est libéré de

sa responsabilité.
Cette solution est valable aussi si la malfaçon était visible lors de la réception mais que
l’administration n’a pas fait de réserve.

En revanche, les choses sont plus di cile si le désordre n’était pas apparent au moment de la
réception mais qu’il se révèle après coup.

S’il se révèle dans le délai de la garantie de parfait achèvement qui est d’1 an ou de 6 mois,
l’entrepreneur est-il tenu de remédier à un tel désordre au titre de cette garantie ?

La jurisprudence était incertaine mais en dé nitive, une réponse négative est apportée → CE, 20
mai 1994, Commune de Combon : On a jugé que l’entrepreneur n’était pas tenu de remédier au
titre de la garantie de parfait achèvement au désordre qui se révèle après la réception et ce même
si c’est dans le délai de la garantie.

La garantie de parfait achèvement ne vaut donc que pour les réserves exprimées lors de la
réception. Le reste relève de la garantie décennale.

Cette garantie de parfait achèvement à une origine contractuelle. Elle est aménagée par l’article
144 du CCAG auquel le contrat de travaux publics renvoie la plupart du temps. Mais comme elle
n’a qu’une valeur contractuelle, le marché de travaux publics peut déroger à ce régime des
clauses générales en prévoyant des clauses particulières et en aménageant ainsi la garantie de
parfait achèvement.

2) Responsabilité décennale et responsabilité biennale

a) La responsabilité décennale

Il ne s’agit pas d’une responsabilité contractuelle, contrairement à la garantie de parfait

achèvement.
Elle est fondée sur les principes issus du Code civil (art 1792 et suivants) qui traitent
responsabilité du constructeur.

Elle court à partir de la réception ou au moment de l’achèvement des travaux si il n’y a pas eu de
réception → CE, Commune de la Bress, 20 décembre 1988
La responsabilité décennale est une responsabilité d’une durée de 10 ans qui concerne les
désordres graves a ectant les ouvrages eux-mêmes ou les équipements faisant corps
indissociable avec ces immeubles → CE, Syndicat mixte du parc des volcans d’Auvergne,
1991

Il faut ainsi un degré de gravité et que le désordre a ecte la solidité de l’ouvrage → CE, 25 mai
1962, Commune de Faverges

Ou bien que le désordre rende l’ouvrage impropre à sa destination → CE, 5 juillet 1967,
Debergues (cas d’une in ltration d’eau sur un ouvrage)

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Quel est le fondement de cette responsabilité ?

En droit public, c’est une responsabilité sans faute fondée sur le risque → CE, 2 février 1973,
Trannoy
Les causes d’exonération sont limitées : seule la force majeure et le fait du maitre d’ouvrage ne
sont admis.

La garantie décennale est à la charge des constructeurs qui sont tenus solidairement : chaque
constructeur est responsable de tout et peut éventuellement se retourner contre les autres.

Cette responsabilité pro te au maitre d’ouvrage et aux acquéreurs futurs.

Remarques :

- La notion de constructeur est extensive → Loi du 4 janvier 1978 sur la responsabilité

décennale.
On désigne par la « tout participant à l’acte de construction » et qui est lié par un contrat au
maitre d’ouvrage. Cela exclut donc le sous-traitant qui est lié à une entreprise.

- Seul le maitre d’ouvrage ou l’acquéreur futur est titulaire de l’action en garantie

décennale vis-à-vis des constructeurs.

- La responsabilité décennale ne concerne que les désordres apparus après la réception

de l’ouvrage. Ce sont en quelques sortes des vices cachés.
S’ils sont apparus avant la réception, la maitre d’ouvrage aurait du admettre des réserves à cette
égard et faire jouer la garantie de parfait achèvement. S’il ne l’a pas fait, il libère l’entrepreneur de
sa responsabilité et ce tant au titre de la garantie de parfait achèvement que de la garantie
décennale.
→ CE, 9 juillet 1989, Sivom de la région havraise

Il y a toutefois une atténuation au principe dans le cas ou le désordre était apparent au moment
de la réception mais ne s’est révélé dans toute son ampleur qu’après la réception.
Dans ce cas, la responsabilité décennale peut jouer car on considère que c’est quand même un
vice caché. C’est une jurisprudence protectrice pour le maitre d’ouvrage.
→ CE, 21 mai 1982, Société d’application des produits et procédés ythier

La responsabilité décennale peut aussi être mise en oeuvre si les malfaçons ont été dissimulées
au moment de la réception par le biais de la fraude ou du dol.

Lorsqu’elle joue, elle permet d’assurer la remise en l’état de l’ouvrage ou le prononcé d’une
indemnisation.

14/11/23

b) La responsabilité biennale et la garantie de bon fonctionnement

C’est une responsabilité sans faute du constructeur qui s’applique aux éléments qui ne font
pas corps avec de façon indissociable avec l’ouvrage, sans pour autant entrainer la détérioration
de cet ouvrage → Art 1792-3 Code civil

Il faut toutefois que l’élément présente un mauvais fonctionnement et ne fasse pas corps avec
l’ouvrage → CE, 1990, CGEE Alsthom

Cette garantie de bon fonctionnement s’applique à ces éléments et a une durée de 2 ans, durée
qui peut-être aménagée contractuellement.

Le CE a déjà appliqué la responsabilité décennale à des éléments dissociables dont on aurait pu

penser qu’ils relèveraient de la responsabilité biennale.

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 CE, 1991, Syndicat mixte du parc national des volcans d’Auvergne : lorsque le contrat prévoit
clairement l’application de la garantie de bon fonctionnement de la responsabilité biennale pour
tel ou tel élément, alors on l’appliquera. Si le contrat ne le prévoit pas, reste silencieux, il
appliquera la responsabilité décennale.
→ ambiguïté quant à l’application de la responsabilité biennale.

Depuis 1978, les constructeurs sont tenus de souscrire une assurance pour couvrir leur
responsabilité décennale ou biennale. De ce fait, en cas de contestation le constructeur active
son assurance, c’est une garantie nancière.
Les litiges concernant la responsabilité biennale ou décennale seront donc essentiellement des
litiges entre assureurs.

c) Le versement de certaines indemnités à l’entrepreneur

Dans le cadre des marchés de travaux publics, la théorie de l’imprévision et la théorie du fait
du prince peuvent s’appliquer.
De la meme façon, peuvent s’appliquer le principe de l’indemnisation après modi cation
unilatérale du contrat administratif = application des théories relatives aux contrats
administratifs.

A cote de cela, il y a 2 autres cas d’indemnisation qui concernant particulièrement les travaux
publics.

c.1) La théorie de la sujétion imprévue

Elle est très proche de l’imprévision mais s’applique a des événements survenus dans le cadre
de la réalisation de travaux publics.

Elle permet l’indemnisation de l’entrepreneur toujours en capacité d’exécuter le marché mais qui
rencontre des di cultés sérieuses, imprévisibles, et dont ni l’administration ni l’entrepreneur
n’en sont la cause.
L’entrepreneur est donc être dans une situation di cile et il pourra prétendre à une indemnisation.

• La di culté doit être vraiment imprévisible, ce qui n’est pas le cas si il aurait pu prévoir ces
di cultés par une étude plus approfondie → CE, 19 mai 1973, Caisse des dépôts

• La di culté doit être anormale. Elle doit dépasser le niveau ordinaire des di cultés que l’on
rencontre habituellement. Il y a toujours des imprévus sur un chantier.

On n’indemnise que la di culté exceptionnelle → CE, 1943, Dumez : imprévu résultant de

pluies d’une intensité exceptionnelle.
Même chose pour le cas d’un entrepreneur qui tombe sur une roche anormale ou une nappe
d’eau.

• Mais la di culté ne doit pas être irrésistible, sinon on bascule dans la force majeure. Or,
on est pas dans la force majeure.

La di culté est surmontable mais au prix d’un bouleversement de l’économie du contrat.

Dans ce cas, la théorie de la sujétion imprévue va jouer et permettre l’indemnisation de
l’entrepreneur.
Il pourra être indemnisé intégralement de son préjudice et ce même s’il s’agit d’un marché à
forfait = marché qui prévoit un prix global forfaitaire, à charge pour l’entrepreneur d’assumer les
aléas de l’opération.

Le juge véri era donc que la sujétion entraine bien un bouleversement de l’économie.

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 S’il ne s’agit pas d’un marché forfaitaire, le bouleversement n’est pas nécessairement requis. Il
faudra seulement montrer que l’imprévu a ecte l’économie du contrat → CE, 17 juin 1985,
Société Cogéci

On indemnise ainsi pour que la société continue d’exécuter ledit contrat.

c.2) La théorie des travaux indispensables

Concerne l’entrepreneur qui a spontanément réalisé des travaux non prévus par le marché et qui
n’ont pas fait l’objet d’instruction de la part du maitre de l’ouvrage.

Si ces travaux s’avèrent indispensables à la réalisation de l’ouvrage, ils pourront faire l’objet
d’une indemnisation.

CE, 19 avril 1991, Société construction restaurant des bâtiments industriels : si l’entrepreneur
décide spontanément de procéder à des travaux de renforcement ou de construction d’un mur
porteur pour assurer la solidité de l’immeuble et qu’après véri cation ces travaux s’avèrent
indispensables, alors l’entrepreneur doit être indemnisé pour ces travaux.

Les travaux doivent être indispensables et pas simplement utiles → CE, 1975, Commune de
Canari

d) La question de la sous-traitance

Le régime de la sous-traitance remonte à une loi du 31 décembre 1975 : il s’agit d’une

« opération par laquelle un entrepreneur con e par un sous-traité et sous sa responsabilité à une
autre personne, appelée sous-traitant, tout ou partie de l’exécution du contrat d’entreprise ou
d’une partie du marché public conclu avec le maitre d’ouvrage. »

C’est une pratique problématique. L’administration con e un travail public à une entreprise qu’elle
a choisi (souvent dans le cadre d’une procédure de mise en concurrence) et en dé nitive c’est
une autre entreprise qui réalisera en partie les travaux.
Le problème pour l’administration est de savoir qui est ce sous-traitant : est-il compétent, exerce-
t-il dans des conditions acceptables, etc… ?

Les droits applicables visent donc à assurer le plus possible la transparence de la sous-traitance
et l’absence de fraude.

La loi de 1975 cherche donc à établir un régime apportant un minimum de garantie pour
neutraliser l’impact négatif de l’utilisation de la sous-traitance.

Di erents points de vigilance :

- Le choix : l’entreprise choisit librement son sous-traitant mais doit obtenir l’accord du maitre
d’ouvrage qui devra agréer le montant de la rémunération du sous-traitant. Il garde ainsi un
pouvoir d’appréciation.
- La sous-traitance ne peut porter que sur une partie du marché public : ainsi, si le contrat
est un marché de travaux publics on ne peut pas sous-traiter l’intégralité du marché.
- Le sous-traitant à le droit de demander a être rémunéré directement par le maitre
d’ouvrage : l’intérêt est que cela lui donne la certitude d’être payé. Le maître d’ouvrage
pourra lui contrôler le montant de la créance invoquée → idée de transparence

Le contentieux en la matière relèvent des litiges relatifs à l’exécution d’un marché de travaux
publics et donc de la compétence JA → CE, 17 mars 1982, Société périgourdine d’étanchéité

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e) Les servitudes d’occupation temporaire

La réalisation de travaux publics nécessitent souvent des études préalables de la nature du sol,
du sous-sol, qui peuvent nécessiter l’accès à une ou plusieurs propriétés privées à proximité du
site d’implantation de l’ouvrage projeté.

De même, lorsque l’on exécute des travaux publics il faut stocker le matériel. Pour cela on peut
obtenir un accord amiable avec le voisin, mais dans certains cas il peut être réticent.

Que peut-on faire ?

On ne va pas l’exproprier. C’est une procédure compliquée et couteuse qui serait trop lourde pour
une simple occupation temporaire.
On a donc mis en place une servitude d’occupation temporaire → Loi 29 décembre 1892

Ainsi, en l’absence d’accord amiable du voisin propriétaire on va pouvoir autoriser l’occupation

temporaire du bien par le biais d’un arrêté préfectoral.
Cette autorisation est remise au maitre d’ouvrage qui va la déléguer à son entrepreneur.

La durée maximale d’une telle occupation est de 5 ans.

S’agissant d’une servitude temporaire, elle ne permet pas l’installation d’ouvrage permanent sur
la propriété concernée. Elle est également inapplicable aux maisons d’habitation.

A l’issue des travaux, le propriétaire peut réclamer une indemnité a n de réparer le préjudice
occasionné par l’occupation. Cela pourra être le préjudice de dépréciation de la valeur du terrain,
des frais de remise en état…

Le montant de l’indemnisation peut être déterminé à l’amiable, ou alors il faut saisir le juge.

On introduit donc une action contre l’entrepreneur ou contre le maitre d’ouvrage.

> Si l’occupation est régulière, qu’il s’agit bien d’une servitude d’occupation temporaire en
bonne et due forme, c’est le JA qui sera compétent → CC°, 3 décembre 1996, Société des
autoroutes Paris Rhin-Rhône
> Si l’occupation est irrégulière, la procédure mise en oeuvre n’est pas respectée, il s’agit d’une
atteinte au droit de propriété. C’est donc le JJ qui est compétent → CE, 15 janvier 1990, Le
Bihan

CHAPITRE 3 : La réparation des dommages résultant de travaux publics

On est dans le cas ou un ouvrage public ou l’exécution de travaux publics occasionne un

dommage. La victime a ainsi le droit d’obtenir réparation. Généralement c’est l’administration qui
va réparer, c’est donc un cas de responsabilité administrative générale.

On retrouve l’exigence d’un préjudice, d’un lien de causalité et l’absence d’une cause
d’exonération (force majeure, fait de la victime, fait du tiers).

On retrouve la problématique concernant la situation de la victime. La victime ne peut pas obtenir

réparation de son dommage si elle se trouvait dans une situation illégitime, illégale.

On retrouve également l’exception de risque accepté : cas de la personne qui a accepté un risque
et qui l’a subi.

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 → CE, 10 décembre 1967, Chambellan : apiculteur qui s’installe près d’un chantier de
travaux publics qui était à l’arrêt. Ne pouvant pas ignorer qu’il se remettrait en activité et qu’il
causerait du bruit, ll ne peut pas se prévaloir de ce bruit pour dire que cela a ecte la ponte de ses
volailles. En s’installant ici il a accepté le risque.

Ainsi, une bonne partie des règles relatives à la responsabilité administrative trouvent à
s’appliquer en cas de dommages résultant de travaux publics.

Mais d’autres règles particulières vont également s’appliquer. Il y a des particularismes.

Il y a eu dans le passé des particularismes procéduraux. Pendant longtemps la règle de la

décision préalable n’était pas applicable : la victime ne pouvait adresser une demande
d’indemnisation à l’administration pour ensuite attaquer le refus.
Jusqu’au 1er janvier 2017, l’exigence d’une décision préalable n’était pas requise, on pouvait
directement saisir le JA. Ce n’est plus le cas.

De même, le recours était recevable sans condition de délai. Ainsi, tant que la prescription n’était
pas intervenue, on pouvait engager la responsabilité de la personne publique.
Dorénavant, le recours est recevable dans un délai de 2 mois à compter de la décision de rejet
de la demande indemnitaire.

Ces particularismes procéduraux ont disparu. C’est sur le plan des principes que les dérogations
aux règles de la responsabilité administrative sont les plus marquantes.

La jurisprudence, en s’appuyant sur la loi du 28 pluviôse an VIII, a reconnu la compétence de

principe du JA dès lors qu’un dommage est provoqué par un travaux publics et ce
indépendamment de la qualité des parties au litige.
Il est donc compétent pour engager la responsabilité d’une personne publique (comme le
maitre de l’ouvrage) ou d’une personne privée (comme l’entrepreneur).
Cela déroge ainsi aux règles habituelles de la responsabilité administrative. Le juge peut intervenir
dans un litige opposant 2 personne privées du seul fait que le dommage ait été causé par un
ouvrage public ou des travaux publics.

On a une dérogation au principe qui veut que le JA n’est compétent que dans le cadre de litiges
qui opposent au moins une personne publique.

La question clé est ainsi de savoir si le dommage résulte ou non de travaux publics. La notion de
travaux publics est par ailleurs interprétée extensivement.

De plus, la responsabilité sans faute a une place très large. Le régime de responsabilité
applicable varie en fonction de la qualité de la personne victime et en fonction de la nature du
préjudice (permanent ou accidentel ?).

Or, ces critères n’existent pas dans le régime de droit commun de la responsabilité administrative.
Le fondement de cette responsabilité administrative particulière devra donc être détaillé.

En n, ce régime permettant l’engagement de la responsabilité de personnes très diverses, on

comprend qu’elle s’accompagnera souvent d’appels en garantie ou d’actions récursoires, à
l’encontre des personnes qui à leurs yeux sont les véritables auteures du dommage.

On a donc une sorte de phénomène de cascade : on est amené à distinguer le débiteur primaire
du débiteur dé nitif.
Parfois, le débiteur primaire sera l’auteur réel du dommage et sera donc également débiteur
dé nitif, mais parfois ce n’est pas le cas et donc il se retourne contre le réel débiteur dé nitif.

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 Section 1 : La notion de dommage de travaux publics

A - Le caractère extensif de la notion

Le caractère extensif s’explique par la combinaison de 3 facteurs :

- Les notions d’ouvrage public et de travaux publics font eux-mêmes l’objet de dé nition
très large.
- Le lien entre le dommage et le travail public ou l’ouvrage public est entendu de façon
assez souple. Le lien de causalité est donc toujours requis mais apprécié de manière plus
souple.
- La notion de dommage est conçue de façon elle aussi extensive.
Ces facteurs expliquent que la notion de dommage de travaux publics soit aussi large.

Si on devait donc décrire le paysage des dommages de travaux publics, on pourrait dire qu’il y a
dommage de travaux publics dans les 5 circonstances suivantes :

• Si le dommage a été provoqué à l’occasion de l’exécution d’un travail public. Cette

première catégorie est elle-même appréhendée largement.
On considère qu’il y a dommage de travaux publics lorsque le dommage est causé par du
matériel qui normalement sert à l’exécution du travail public alors même qu’au moment de la
réalisation du dommage il n’était pas utilisé à cette n.

CE, 4 octobre 1957, Beau ls : un incendie a pris naissance dans un hangar ou du matériel utile à
la réalisation de travaux publics était entreposé. Ce matériel n’était pas en cours d’utilisation mais
on a tout de même considéré que le simple fait qu’il doive participer à l’exécution de travaux
publics su t à caractériser un dommage de travaux publics.

CE, 26 juin 1963, Séguinot : un enfant est blessé par une échelle. Cette échelle n’était pas
utilisée à des ns de réalisation de travaux publics au moment ou l’enfant s’est blessé, mais
normalement, elle l’était. L’enfant s’étant emparé de l’échelle, le CE va tout de même considérer
qu’il s’agit d’un dommage de travaux publics.

• Si le dommage a été provoqué par l’absence de travail public nécéssaire : l’absence de

travaux publics qui occasionne un dommage est un cas de dommage de travaux publics.

Ex : le dommage provoqué par l’absence de signalisation appropriée pour prévenir un danger.

→ CE, 18 décembre 1931, Robin : un bateau subit une avarie après être entré en collision
avec un rocher. Mais la présence de ce rocher n’était pas signalée.

On adopte le même raisonnement que pour l’absence d’ouvrage public nécéssaire. En revanche,
il faut que l’ouvrage public ou le travail public manquant soit véritablement nécéssaire. Il faut
donc démontrer cette nécessité.

• Le dommage provoqué par un défaut de conception ou d’entretien du travail public.

Ex : présence d’éboulement de pierres sur la chaussée.

• Le dommage provoqué à l’occasion du fonctionnement du travail ou de l’ouvrage public (=

fait de l’ouvrage). Il peut s’agir de dommage résultant d’un fonctionnement normal ou anormal.

> Normal : odeurs d’une station d’épuration, bruit d’une centrale nucléaire…
> Anormal : pollution d’une rivière par le déversement de substances toxiques en provenance
d’un égout → CE, 12 juillet 1969, Ville de Saint-Quentin

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La jurisprudence va plus loin en assimilant le fait de l’exploitation au fait de l’ouvrage c’est-
dire qu’elle assimile aux dommages provoqués par le fonctionnement de travaux publics les
dommages causés par le service public qui exploite l’ouvrage.

CE, 26 juillet 1929, Commune de Chailly-en-brières : cas d’une inondation provoquée par le
fonctionnement d’une pompe. Il est lié à une erreur de manipulation.

En assimilant le fait d’exploitation au fait de l’ouvrage, on fait béné cier des avantages du régime
des dommages de travaux publics. Normalement, on aurait appliqué soit la responsabilité
administrative générale soit la responsabilité civile s’il s’agit d’un SPIC.
On constate en e et une faute de l’agent : on aurait donc pu appliquer la responsabilité
administrative pour faute.

• Le dommage causé par le fait même de l’existence de l’ouvrage public : le simple fait qu’il
soit la occasionne un dommage.

Ex : la perte de vue occasionnée par la construction d’un ouvrage. On appelle ça un trouble de

jouissance.
→ CE, 10 janvier 1969, O ce de radio télévision française : cas de l’implantation d’une
antenne de télévision.

B - Les limites du caractères extensif de la notion

1) Généralités

Certains dommages qui, bien qu’ayant un lien de causalité incontestable avec un ouvrage ou
travail public, vont être considérés comme ne relevant pas de la responsabilité pour dommage
résultant de travaux publics.

La compétence du JJ s’impose en cas de voie de fait, et ce même si elle trouve sa source dans
un travail public → CE, 1974, Dame Manrot le Goarnick

CE, 2013, Bergoend : implantation sans titre d’un ouvrage public sur une propriété privée n’est
pas une voie de fait puisqu’elle n’entraine pas d’extinction du droit de propriété et n’est pas
insusceptible de rattacher à l’exercice d’une prérogative de l’administration.

Si on se trouve dans un cas de gure ou les conditions de la voie de fait sont réunies, travaux
publics ou pas, le JJ sera compétent et le régime de dommages pour travaux publics ne
s’appliquera pas.

Même chose, pour un dommage qui devrait être un dommage de travaux publics mais qui a été
subi par une personne se trouvant en relation contractuelle avec l’auteur du dommage et qui est
lié à l’exécution du contrat concerné, on appliquera la responsabilité contractuelle (privée ou
publique selon la nature du contrat).
→ CE, 1956, Consorts Grimouard : travaux publics de reboisement sur des contrats
privés en application de contrats administratifs passés par l’Etat avec les propriétaires. Ces
travaux occasionnent des dommages aux propriétaires liés contractuellement à l’Etat. Les
dommages ayant été occasionnés par application du contrat, on applique la responsabilité
contractuelle administrative.

⚠ La responsabilité contractuelle l’emporte sur la responsabilité pour dommages de

travaux publics.

Par ailleurs, on a des cas spéci ques concernant les dommages subis par les usagers d’un
SPIC et les dommages résultant de l’utilisation d’un véhicule.

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2) Les dommages subis par les usagers d’un SPIC

Le principe est le suivant : tout dommage subi par l’usager d’un SPIC à l’occasion de la fourniture
des prestation de service relève de la compétence du JJ même si un tel dommage présente
toutes les caractéristiques d’un dommage de travaux publics.
→ TC, 24 juin 1954, Gailland : incendie d’une maison provoqué par la chute de la foudre
sur une canalisation électrique sans protection.
Le dommage était occasionné par un vice du câble électrique, mais la victime était usager d’un
SPIC.

Le JJ est compétent car l’usager d’un SPIC est lié au SPIC par un « lien privé ». Cette notion de
lien privé n’implique pas nécessairement que l’usager soit contractuellement lié au SPIC.

On a donc 2 cas de gures particuliers ou la jurisprudence admet la qualité d’usager du SPIC

alors même qu’il n’est pas lié contractuellement au SPIC. La notion de lien privé est donc plus
large que la notion de lien contractuel.

- Le juge considère comme un usager du SPIC la personne qui avait l’intention de conclure
un contrat au moment des faits mais qui lors de la survenue du préjudice n’en a pas
encore eu le temps ou l’opportunité = situation pré-contractuelle

TC, 18 octobre 1966, Dame Canasse : une commerçante va a la gare pour déposer un colis. Elle
monte un escalier dépourvu de rampe ce qui entraine sa chute mortelle. Elle n’avait pas encore
contracté avec le service des colis mais elle était dans l’escalier qui allait vers ce SPIC. On l’a
donc assimilée à un usager d’un SPIC. Le juge compétent était donc le JJ.

- Cas ou le juge va considérer qu’il y a un dommage subi par un usager d’un SPIC relevant de
la compétence d’un JJ alors même que l’intéressé a certes utilisé le service public mais
n’avait pas l’intention de contracter = resquilleur

Le juge considère que ce resquilleur (= fraudeur) doit être assimilé au service public alors même
qu’il n’est pas usager du service public.

TC, 5 décembre 1983, Nidame : cas d’une personne qui prend le train sans billet. Elle essaye de
s’échapper et se blesse. Le juge considère qu’on ne peut pas engager la responsabilité pour
dommage de travaux publics car c’est un usager du SPIC

L’usager d’un SPIC entretient donc une relation privée avec ce service ce qui implique
l’application de la responsabilité civile.

Mais ce qui est vrai pour l’usager ne l’est pas pour le tiers.

Si l’auteur est un SPIC, le dommage causé à un tiers sera soumis au régime du dommage de
travaux publics.

Mais il est parfois di cile de distinguer l’usager du SPIC d’un tiers. À cet égard, il faut distinguer 2
cas particulier :

• N’est pas un usager du SPIC la personne qui utilise l’ouvrage public grâce auquel le SPIC est
assuré mais qui pour autant n’utilise pas le SPIC en question. En cas de dommage c’est le
régime de dommage des travaux publics qui s’applique.

CE, 24 novembre 1967, Dame Labat : une femme se rend à la gare pour pro ter d’une fête. Une
marquise s’e ondre et la blesse. Elle n’allait pas prendre le train et n’en avait pas l’intention. Elle
n’est donc pas usager du service public ferroviaire. Mais allant à la gare, elle est bien usager d’un

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ouvrage qui contribue à l’utilisation du service public. On lui applique donc le régime des
dommages de travaux publics.

• La victime est bien un usager du SPIC mais le dommage qu’elle subit n’a pas été provoqué à
l’occasion de la fourniture d’une prestation de service. Dans ce cas l’usager à la qualité de
tiers.

Ex : Une personne abonnée a l’électricité est blessée dans la rue en raison de la chute d’un câble
d’électricité. Elle est donc atteinte en qualité de tiers. On lui applique la responsabilité pour
dommage de travaux publics.

Mais la situation peut parfois être plus compliquée notamment en cas d’usagers des SPIC de
fournitures d’eau, de gaz ou d’électricité avant les privatisations.

> Comment raisonner si ces usagers liés contractuellement aux SPIC subissent des dommages
par l’intermédiaire des canalisations d’eau, de conduites de gaz, ou de câble d’électricité ?
> Le dommage est-il provoqué à l’occasion d’une prestation de service ou la victime est-elle
atteinte en qualité de tiers ?

On a une jurisprudence subtile en la matière. Si le dommage provient du branchement particulier

(canalisation qui alimente le domicile de l’usager) alors la victime est atteinte en qualité d’usager
du SPIC et on applique la responsabilité civile relevant du JJ.
Mais si le dommage provient d’un autre branchement particulier que le sien ou provient de
canalisations principales, la victime sera atteinte en qualité de tiers et dans ce cas on applique la
responsabilité pour dommage de travaux publics relevant du JA.
→ CE, 22 janvier 1960, Gladieu + TC, 1er juillet 2002, Mme Labrosse

3) Les dommages résultant d’un véhicule

La loi du 31 décembre 1957 attribue la réparation des dommages causés par un véhicules au JJ,
ce qui vise les dommages occasionnés par un véhicule utilisé pour l’exécution de travaux publics
(engins de chantier par exemple).

La jurisprudence o re une interprétation extensive de la notion de véhicule : est considéré

comme un véhicule tout engin susceptible de se mouvoir au moyen d’un dispositif propre.

CE, 25 juin 1986, Curtol : le char a bras du service d’entretien de la voirie est assimilé à un
véhicule. C’est contestable, la charrette ne s’utilise pas au moyen d’un dispositif propre.

Il y a toutefois des limites concernant les ascenseurs ou les éléments de charge, qui ne sont pas
considérés comme des véhicules car incorporés à un immeuble → CE, 23 mars 1966, Otis

De même, cela vise les téléphériques, télécabines, tondeuse à gazon automobile et autre moyen
de transport ferroviaire, aérien ou maritime → véhicules

La notion de dommage causé par un véhicule est elle aussi interprétée extensivement dans la
mesure ou il n’y a pas besoin que la victime soit heurtée par le véhicule pour qu’il y ait un
dommage causé par un véhicule.
Ainsi les dommages provoqués par les vibrations résultant de la circulation d’engins utilisés pour
la construction d’ouvrage sont admis → CE, 20 avril 1966, Loncq

Meme chose pour les dommages issus de nuage de poussières → CE, 2 octobre 1970,
Entreprise Muller

CE, 25 janvier 1993, Commune d’Aix-en-Provence : dommage occasionné par la chute d’un
pylône électrique elle-même provoqué par un véhicule. On dit que c’est un dommage provoqué
par un véhicule.
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 La loi de 1957 considère que c’est le JJ qui est compétent en cas de dommage causé par un
véhicule.
Mais le JA redevient compétent avec application du régime de responsabilité pour dommage de
travaux publics si on considère que le dommage n’est pas complètement imputable au véhicule
mais surtout à l’ouvrage ou aux travaux publics.
Ainsi, si le véhicule ne joue qu’un rôle indirect dans la survenance du dommage, on considère
que c’est un dommage de travaux publics.

CE, 1985, Richard : Le dommage résulte avant tout d’un défaut d’entretien, le véhicule n’ayant
joué qu’un rôle indirect.

Section 2 : Le fondement de la responsabilité

Deux critères sont applicables pour déterminer quel régime de responsabilité s’applique.

1er critère : la distinction entre le caractère permanent ou accidentel du dommage.

2ème critère : la qualité de la victime.

Dans tous les cas, quelque soit le fondement de la responsabilité, il y a 3 éléments qui doivent
être établis : d’une part la matérialité des faits, d’autre part l’existence d’un préjudice et en n le
lien de causalité.
→ Si la faute n’a pas a être prouvée, ces 3 éléments le doivent.

Le critère déterminant est d’abord la distinction entre le dommage permanent ou accidentel.

A - La réparation des dommages permanents

1) La notion

Cette expression est mauvaise. On a tendance a penser qu’il s’agira de dommages dé nitifs.

Elle vise en réalité soit un dommage non accidentel, soit des dommages inhérents à l’existence
ou au fonctionnement des travaux publics.
→ CE, 8 février 2022, Commune d’Ennezat

En réalité, il s’agit de dommages qui ne sont pas réellement ponctuels mais qui se prolongent
dans la durée. Ils correspondent souvent aux troubles de voisinages provoqués par la présence
de travaux publics ou d’ouvrages publics.
Ex : les troubles de jouissance

Même chose pour le préjudice commercial résultant de la présence des travaux publics ou
ouvrages publics.

On retrouve également l’atteinte aux droit d’accès résultant des travaux publics ou des
ouvrages publics. Cette atteinte peut être temporaire ou dé nitive.

En n, la dépréciation de la propriété immobilière. Elle découle parfois des troubles de

jouissance et dans ce cas elle se confond avec, soit elle ne l’est pas.

La doctrine donne l’exemple de la construction d’un barrage qui isole la propriété et force le
propriétaire a parcourir le double de la distance qu’il e ectuait avant. Son bien immobilier a ainsi
perdu de sa valeur.

21/11/23

2) Un régime de responsabilité sans faute

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 a) La théorie

Le régime applicable est celui de la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les
charges publiques → CE, 1931, Commune de Fezensac

Dans ce cas, il faut démontrer l’existence d’un préjudice spécial est anormal, l’idée étant qu’il
doit être choquant de faire supporter à quelques-uns seulement des opérations de travaux
publics e ectuées dans l’intérêt général.
Tous les citoyens ont vocation a tirer pro t des travaux publics ou ouvrages publics.

Spécial : le préjudice ne doit concerner que quelques personnes seulement.

Anormal : doit excéder les troubles ordinaires de la vie en société.

Pour le reste, il importe peu que la victime soit un tiers ou un usagers. Seul en matière de
dommage accidentels la victime à une qualité importante.

En matière de dommage permanents et s’agissant d’un régime de responsabilité sans faute

fondée sur la rupture d’égalité devant les charges publiques, la qualité de la victime ne change
pas dès lors que le préjudice est spécial et anormal.

CE, 2019, Cie nationale du Rhône : con rme que la qualité de la victime est sans incidence sur
le régime applicable.

Une partie de la doctrine a considéré que la qualité de la victime avait un impact sur le régime
applicable car certains arrêts distinguaient la qualité de la victime en précisant si elle avait la
qualité de tiers ou d’usagers (alors que l’on était en matière de dommages permanents).

Pourquoi préciser cette qualité ?

Le juge s’intéresse parfois à la qualité de la victime dans le cadre des dommages accidentels
a n de determiner si la victime a pro té ou non des travaux publics ou de l’ouvrage public parce
que si c’est le cas, alors le juge a tendance à considérer que le seuil d’anormalité doit être
rehaussé. Le dommage pour béné cier de l’indemnité devra être plus grave, plus anormal.

→ CG Braibant, conclusions arrêt CE, Sté Burin Déroziers, 1970 : explique la manière de
raisonner du juge.

Les causes d’exonérations

On retrouve :
- La force majeure qui exonère totalement : extérieur, imprévisible, irrésistible.
- Le fait de la victime qui exonère aussi totalement.
- Le fait du tiers qui n’est pas une cause d’exonération : dans la mesure ou un tiers est
auteur ou co-auteur du dommage il sera loisible pour l’administration de se retourner
contre l’auteur véritable du dommage soit par un appel en garantie soit par l’action
récursoire en prouvant la faute. Il faut donc nuancer.

En revanche, si en vertu de dispositions légales il est interdit à l’administration de se retourner

contre le tiers (autrement dit qui interdit l’action récursoire ou l’appel en garantie), alors le fait du
tiers sera exonératoire.
→ CE, 1970, Ministre des Télécom

b) La pratique

La plupart du temps, le dommage permanent concerne un dommage inhérent à l’existence

d’un ouvrage public ou de travaux publics, le juge a estimé que l’absence de travaux publics

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ou d’ouvrage public ne pouvait pas être à l’origine de dommage permanent → CE, 2022, M. Et
Mme G

L’exigence d’un préjudice spécial est cependant très facilement remplie. Il s’agit souvent de
dommages liés à des troubles de voisinage, des travaux publics ou des ouvrages publics.

Le caractère anormal du dommage fait quant à lui l’objet d’une jurisprudence plus complexe.

b.1) Certains préjudices sont toujours considérés comme anormaux

Ex : l’atteinte ou la privation dé nitive du droit d’accès à la voie publique donne toujours lieu
à indemnisation → CE, 1969, Leveel
Le droit d’accès du riverain est en e et un droit très protégé, d’ou cette solution.
Mais si ce droit d'accès est temporaire, on appréciera la gravité du préjudice aux circonstances
de l’espèce pour determiner l’anormalité. Dans cette perspective, la privation d’accès constituera
un préjudice anormal → CE, 2001, M. Reyboz

Ce problème de l’atteinte au droit d’accès concernent surtout les commerçants. Face a une telle
atteinte, la clientèle et le chi re d’a aire sont impactés. C’est pour quoi l’atteinte et donc
l’anormalité sera déterminé au cas par cas.

Les préjudices corporels, même bénins, sont toujours anormaux : bruits nocifs, fumée toxique…

Même chose pour la détérioration d’un bien meuble ou immeubles → CE, 26 décembre 1902,
Ville de Pont-L’évêque : un ouvrage public renforçait les crues et menaçait l’e ondrement d’un
immeuble.

b.2) Certains préjudices ne sont jamais considérés comme anormaux

C’est le cas du préjudice commercial résultant de la modi cation des voies de communication, il
n’est jamais indemnisé.

CE, 1965, Epoux Tebaldini : cas d'une déviation entrainée par la réalisation de travaux publics.

CE, 1972, Sté des bateaux de la cote d’émeraude : baisse du chi re d’a aire d’une société
exploitant un bac sur une voie d’eau suite à la construction d’une nouvelle route.

Cette jurisprudence est opportuniste : indemniser de tels préjudices reviendrait à trop indemniser
et pousserait à ne plus construire de routes. Les collectivités ne prendrait plus ce risque.
Qu’est ce qu’une modi cation des voies de communication ?

CE, Martin, 1987 : cela correspond à des changements e ectués dans l’assiette ou la direction
des voies publiques, soit à la création de voies nouvelles.

Cela reste très discutable.

b.3) La plupart des autres préjudices voient leur caractère anormal reconnu ou non en
fonction des circonstances

Le juge va en e et raisonner au cas par cas. Il contrôle la gravité du préjudice et voit s’il excède
le seuil de la normalité.
Dans ce cadre, il tiendra parfois compte de la situation de la victime : est-elle béné ciaire de
l’ouvrage ou est-elle tierce ?
Le juge exige en e et un degré de gravité moindre pour le tiers et plus important pour l’usager.

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 Il tient également compte des indications chi rées du préjudice (comme pour les baisse de chi re
d'a aire) ou de la nature de l’activité concernée

CE, 1931, Commune de Fezensac : dommage lié à l’accumulation de feuilles sur le toit d’un
bâtiment. On considère que ce n’est pas un préjudice anormal.

CE, 1987, EDF c/ Spire : le juge dit que l’éclairage permanent et les fumées d’une centrale
nucléaire ne causent pas compte tenu des circonstances de l’espèce un préjudice anormal. En
revanche, le bruit généré par la centrale nucléaire constitue bien un préjudice anormal
indemnisable.

Concernant l’occupant du domaine public et notamment le concessionnaire de voirie, ces

derniers peuvent subir des dommages permanents du fait de l’exécution de travaux publics. Ces
travaux peuvent une e et entrainer un retrait de leur titre d’occupation ou une modi cation
temporaire ou dé nitive.

Quel est le sort du concessionnaire voirie ?

Si les travaux publics sont assurés dans l’interêt du concessionnaire de voirie, il n’aura droit à
aucune indemnisation.
Ex : cas de la station service qui subit un préjudice du fait de la réfection de la route → CE, 1957,
Ministre des travaux publics

En revanche, si les travaux publics ne sont pas e ectués dans l’intérêt du domaine public
occupé, l’occupant aura toujours droit à une indemnisation → CE, 1959, Veuve Haupé

B - La réparation des dommages accidentels

Un dommage accidentel est le dommage causé par un imprévu, celui qui n’aurait pas du se
produire.
Une large place est faite à la responsabilité sans faute dans le cadre de ces dommages.

Initialement, l’ensemble de ces dommages étaient régis par la responsabilité sans faute et ce
n’est que progressivement que ce domaine à cédé du terrain.

Il faut dorénavant distinguer la qualité de la victime pour savoir quel régime s’applique :

- Tiers : responsabilité sans faute

- Usager : responsabilité pour faute présumée
- Participant : responsabilité pour faute prouvée

1) Le tiers victime

La qualité de tiers est la plus avantageuse. On lui appliquera la responsabilité sans faute fondée
sur le risque.

L’idée est que contrairement à l’usager qui a consenti à la prise de risque en acceptant d’être
usager du service public, le tiers lui est complètement étranger à l’ouvrage public ou aux travaux
publics. Il n’a donc pas consenti à cette prise de risque, d’ou l’octroi plus facile d’une
indemnisation.
De ce fait, la simple démonstration d’un lien de causalité entre un dommage certain et
l’opération de travaux publics ou de l’ouvrage public su ra.
De plus, comme c’est une responsabilité fondée sur le risque et non pas sur la rupture d’égalité
devant les charges publiques, il n’est pas nécessaire de montrer le caractère anormal et spécial
du préjudice.

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Une partie de la doctrine soutient l’inverse, voulant qu’en matière de dommage accidentel sur une
victime tiers cette dernière doive prouver le caractère anormal et spécial.

En terme d’exonération, seule la force majeure et le fait de la victime sont exonératoire.

→ responsabilité sans faute

On rencontre toutefois une di culté à determiner la qualité de la victime. Le vrai problème est
celui de la détermination de la qualité de la victime. Est-ce vraiment un tiers ou est-ce un usager ?
La jurisprudence est parfois oue, peu lisible, voire parfois même contradictoire.

Remarques :

On se heurte à une di culté particulière lorsqu’une canalisation (OP) à l’origine d’un préjudice est
incorporée à la voie publique (OP) et que la victime est un usager. La victime est-elle impactée en
tant qu’usager ?

On devrait déduire que la victime est un tiers et ainsi lui appliquer la responsabilité sans faute.
Mais le CE a considéré que si la canalisation était incorporée à la voie publique, alors la victime
était atteinte en tant qu’usager de la voie publique.
→ CE, 15 janvier 1962, Consorts Allamargot

Pour la victime, ce n’est pas avantageux car on lui applique un régime de responsabilité pour
faute présumée.
Mais si la canalisation jouxte la voie publique, en suit le tracé, sans être incorporée et que l’usager
de la voie publique subit un préjudice, il béné ciera d’un régime de responsabilité sans faute.
→ CE, 13 juillet 1968, Commune de Gonfaron

2) L’usager

a) La notion d’usager

On appliquera la responsabilité pour faute présumée. L’usager de l’ouvrage public ne doit pas
se confondre avec l’usager du service public implanté dans l’ouvrage public.

Les 2 situations ne se recoupent pas systématiquement → CE, 1967, Dame Labat : une femme
se rend à la gare pour pro ter d’une fête. Une marquise s’e ondre et la blesse. Elle n’allait pas
prendre le train et n’en avait pas l’intention. Elle n’est donc pas usager du service public
ferroviaire. Mais allant à la gare, elle est bien usager d’un ouvrage qui contribue à l’utilisation du
service public.
→ Application de la responsabilité pour faute présumée

On applique ce régime lorsque la victime utilisait l’ouvrage public et que ce dernier est bien à
l’origine du dommage. Ce lien de causalité est apprécié avec beaucoup de souplesse.

b) L’usager anormal ou en situation irrégulière

Cas de l’usager qui fait un usage anormal de l’ouvrage. Est-il vraiment un usager ou un tiers ?

Si on considère que c’est un tiers, il béné ciera d’un régime plus souple, ce qui serait choquant
car on récompenserait presque la fraude.
Pour éviter cela, l’usager irrégulier ou anormal est assimilé à un usager normal.
→ CE, 30 octobre 1964, Piquet

Ex : les enfants qui s’aventurent à jouer sur la voie ferrée. Ils sont considérés comme des usagers
→ CE, 1980, Mauro

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c) La responsabilité pour faute présumée : le défaut d’entretien normal

On va avoir une présomption de faute donc la personne mise en cause pourra se dégager en
démontrant la preuve contraire.
Elle devra montrer qu’elle n’est pas à l’origine d’un défaut d’entretien normal.

Une partie de la doctrine considère que la responsabilité pour défaut d’entretien normal est une
responsabilité sans faute.
> la JA n’utilise presque jamais l’expression de « faute ». Il raisonne seulement avec
l’expression « défaut d’entretien normal ».
> la preuve de l’absence de défaut d’entretien normal n’est que très rarement retenue.

Cette analyse est erronée. Il s’agit bien d’un régime de responsabilité pour faute présumé car la
personne mise en cause peut se dégager de sa responsabilité en apportant la preuve de
l’absence de faute.
Si c’était une responsabilité sans faute, il n’y aurait que les causes exonératoires pour se dégager
de sa responsabilité.

Quant aux causes d’exonération, on retrouve la force majeure, le fait de la victime, mais le fait du
tiers n’est pas exonératoire (// responsabilité sans faute).
→ CE, 26 avril 1968, Ville de Cannes

Mais cette circonstance ne change pas les choses. Il en demeure que pour se dégager de sa
responsabilité dans ce cadre de régime, on peut se prévaloir d’autres arguments que le cas de
force majeure ou le fait de la victime comme la preuve contraire.

Mais cette conception ne se limite pas qu’au défaut d’entretien : elle est valable pour les
vices de construction d’ouvrages publics.
Ex : l’étroitesse d’un escalier dans un RU est un défaut d’entretien normal car il favorise la chute.
→ CE, 1978, Gardy

De la même façon, le vice d’aménagement d’un ouvrage public constitue un défaut d’entretien
normal → CE, 1978, Barandon : absence d’éclairage dans un escalier favorisant les chutes.

Relève également du défaut d’entretien normal le fonctionnement défectueux de l’ouvrage public

tel que le défaut de fonctionnement d’un feu de signalisation → CE, 1980, Moussa Ben Ali
De même pour l’exécution défectueuse de travaux publics sur un ouvrage public, il s’agit d’un
défaut d’entretien normal → CE, 1966, Del Carlo + CE, 1987, Société autoroute Paris Rhin
Rhône

Qu’est ce qu’un défaut d’entretien normal ? A partir de quand un défaut d’entretien est anormal et
donc fautif ? La jurisprudence est abondante.

> Schématiquement, le juge ne reconnaitra pas de défaut d’entretien normal si le défaut est
considéré comme mineur → Ex : en cas de saillie de moins de 5cm sur la voie publique → CE,
1971, Veuve Barron

> Si le défaut d’entretien anormal est signalé il ne sera pas considéré comme un défaut
d’entretien normal → virage dangereux mais signalé.

> Si le défaut d’entretien est évident → CE, 1973, dame Beinat : un camion se borne a vouloir
emprunter un passage trop étroit. On considère que le défaut est évident et donc pas anormal.

> Si l’administration n’a pas pu prévoir ou connaitre le défaut → chute des arbres sur la voie
publique provoquant un accident. Pas de défaut d’entretien normal si aucun indice ne révélait le
pourrissement interne de l’arbre et si l’accident s’est produit sans qu’elle n’en est connaissance
→ CE, 1968, Connac
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 > Si l’administration vient seulement de prendre connaissance du défaut → CE, 1967,
Demoiselle Ruban : accident qui a lieu seulement quelques minutes seulement après que
l’administration ait été prévenue de la présence de galets sur l’autoroute. Elle n’a donc pas eu le
temps matériel de prendre les mesures nécessaires.

⚠ Dans tous ces cas, étant dans un régime de responsabilité pour faute présumée, c’est à
la personne mise en cause de prouver l’absence de défaut et non pas à la victime
d’apporter la preuve. C’est donc à l’administration de se mettre elle-même hors de cause.

d) La responsabilité sans faute et l’usager d’un ouvrage particulièrement dangereux

C’est assez rare, mais l’usager d’un ouvrage particulièrement dangereux béné cie de la
responsabilité sans faute pour risque.

→ CE, 1973, Dalleau : un automobiliste circule sur une route longeant une palette très instable et
est victime d’un éboulement. Le juge considère que l’ouvrage présente un caractère
exceptionnellement dangereuse et lui applique un régime de responsabilité sans faute fondée sur
le risque.

Il n’y a pas d’exemple récent de mise en œuvre de cette jurisprudence. On peut donc considérer
qu’elle est en voie de disparition.

3) Le participant

Le participant victime d’un dommage de travaux publics est soumis à un régime de

responsabilité pour faute prouvée → CE, 1937, Sté des établissements Jean-François

Sont considérés comme participants les entrepreneurs, leurs préposés, les agents de
l’administration qui prennent part aux travaux, les architectes qui surveillent les travaux…
Autrement dit les personnes qui apportent leur concours à l’exécution de travaux publics. Mais
cette participation doit être rémunérée sinon il s’agira de collaborateurs bénévoles qui jouissent
de la responsabilité sans faute fondée sur le risque.
→ CE, 1968, Caisse primaire d’assurance maladie du Calvados

Ainsi, le participant est soumis à un régime plus rigoureux puisqu’il a accepté les risques de son
métier et est rémunéré pour son travail. Par conséquent il n’est pas nécéssaire de le protéger
avec un régime de responsabilité sans faute ou pour faute présumée.
Mais le participant qui subit un dommage, plutôt que d’engager la responsabilité pour dommage
de travaux publics, cherchera a se prévaloir du droit du travail.
En e et, le droit du travail pourra lui permettre d’obtenir une indemnisation automatique et
forfaitaire au titre des accidents du travail.

Toutefois, si le participant décide d’engager la responsabilité pour dommage de travaux publics, il

y aura des causes d’exonération telles que la force majeure ou le fait de la victime. Mais
exception à la règle, le fait du tiers n’est pas une cause d’exonération et ce même si l’on est dans
un régime de responsabilité pour faute → CE, 1967, Département de la Réunion
Le fait du tiers ne redeviendra exonératoire que si la loi interdit l’appel en garantie ou l’action
récursoire.

Section 3 : La charge de l’indemnité

La victime peut diriger son action contre diverses personnes a n de pouvoir aisément obtenir une
indemnisation d’une personne solvable.

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Il y a donc plusieurs possibilités de demandes indemnitaires.

Ces personnes ne sont bien souvent que des débiteurs primaires qui vont pouvoir se retourner
contre d’autres personnes pour obtenir partiellement ou totalement la prise en charge de
l’indemnité qu’ils ont du verser à la victime.

C’est pourquoi on a une sorte de phénomène de cascade : le débiteur primaire n’est souvent pas
le débiteur dé nitif.

A - Le débiteur primaire

C’est le débiteur contre lequel la victime peut engager son recours. Il y a plusieurs possibilités
pour la victime, mais des règles demeurent.

1) Le dommage résultant de travaux publics

Contre qui la victime peut-elle se retourner ?

1er cas de gure : les travaux publics sont e ectués en régie par une personne publique. Cette
personne publique sera la seule à pouvoir voir sa responsabilité engagée par la victime.

2ème cas de gure : les travaux publics sont e ectués en régie par une personne publique pour
le compte d’une autre personne publique. La victime a le choix : elle peut diriger son action contre
l’une ou l’autre ou contre les 2 en engagent leur responsabilité solidaire.
La victime a donc le choix sauf si la personne publique e ectue en régie les travaux publics voire
si en vertu d’un texte spécial son personnel est soumis à son autorité, dans ce cas seule cette
personne ne pourra voir sa responsabilité engagée.

Ex : un service technique de l’état qui entretient la voirie communale est sous l’autorité du maire.
Dans ce cas, seule la responsabilité de la commune de peut être engagée → CE, 1960,
Commune de la Ricamarie

3ème cas de gure : les travaux publics sont réalisés directement par un concessionnaire de
travaux publics. Dans ce cas, la victime doit engager la responsabilité de ce concessionnaire et
non pas celle de l’autorité concédante, sauf si le concessionnaire est insolvable dans ce cas la
victime peut se retourner contre l’autorité concédante.

4ème cas de gure : les travaux publics sont réalisés par un entrepreneur privé qui n’est pas
concessionnaire. La victime a diverses possibilités. Elle peut engager la responsabilité de
l’entrepreneur, celle du maitre l’ouvrage, celle de l’architecte, celle du maitre d’oeuvre… Elle peut
également chercher la responsabilité solidaire de l’ensemble des intervenants.

2) Les dommages résultant d’un ouvrage public

Il s’agit des dommages dûs à l’existence, au fonctionnement de l’ouvrage public.

> Si l’ouvrage public est concédé, c’est le concessionnaire dont la victime devra engager la
responsabilité et non l’autorité concédante, sauf si le concessionnaire est insolvable.

> Si l’ouvrage public n’est pas concédé, il faut distinguer si le dommage allégué résulte de
l’existence ou du fonctionnement de l’ouvrage. Dans ce cas seul le maitre de l’ouvrage peut voir
sa responsabilité engagée → CE, 1964, Etablissement Houdry

> Si l’ouvrage public n’est pas concédé et que le dommage résulte d’un vice de construction, la
victime peut engager la responsabilité de l’architecte, du maitre d’oeuvre ou du maitre d’ouvrage
voire meme engager leur responsabilité in solidum.

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 > Si il s’agit d’une exploitation externalisée, la victime peut engager la responsabilité de
l’exploitant et/ou du maitre d’ouvrage.
Si elle n’est pas externalisée et qu’ainsi le maitre d’ouvrage exploite lui-même, dans ce cas on ne
peut engager que sa responsabilité.

B - Le débiteur dé nitif

Le débiteur primaire peut se retourner contre une ou plusieurs personnes qui sont totalement ou
partiellement à l’origine du dommage pour obtenir remboursement des sommes versées à la
victime.
→ Appel en garantie dans le cadre de l’instance
→ Action récursoire après coup

Cela ne fonctionne pas a tous les coups. Le débiteur primaire est parfois le débiteur dé nitif et
n’aura personne contre qui se retourner.
Ce sera le cas si les dommages ont été occasionnés lors de la réalisation de travaux publics
réalisés en régie par une personnes publique. Seule la responsabilité de cette personnes publique
ne peut être engagée par la victime et seule celle-ci est responsable.
Même chose si le dommage est provoqué par la simple existence d’un ouvrage public non
concédé. Dans ce cas l’action de la victime ne peut être dirigée que contre le maitre d’ouvrage
qui n’aura ainsi personne contre qui se retourner.

Il y a cependant des situations ou le débiteur primaire pourra se retourner contre le débiteur

dé nitif.
Lorsque la responsabilité du maitre d’ouvrage est engagée, il va pouvoir se retrouver contre
l’exploitant de l’ouvrage public si le dommage résulte du fonctionnement de cet ouvrage ou
encore contre l’architecte si le dommage résulte d’un défaut de conception. En n il peut se
retourner contre le maitre d’oeuvre si les travaux à l’origine du dommage ont été mal réalisés.

Dans les marchés passés entre le maitre d’ouvrage et l’entrepreneur constructeur, il y a une
clause qui prévoit que l’entrepreneur doit couvrir le maitre d’ouvrage des conséquences des
dommages causés par la réalisation des travaux publics.
Le maitre d’ouvrage peut donc s’en prévaloir pour se retourner contre le constructeur.

Cette clause est valable sauf s’il s’avère que le dommage résulte d’une faute lourde du maitre de
l’ouvrage, dans ce cas l’entrepreneur peut se dégager → CE, 1973, Seita

Mais si cette clause est présente dans le contrat, le maitre d’ouvrage n’a meme pas besoin de
prouver la faute de l’entrepreneur. Il va seulement se prévaloir de cette clause.

En revanche, si c’est l’entrepreneur qui est condamné à indemniser la victime, il peut se retourner
contre le maitre d’ouvrage si ce dernier a diriger les travaux ou imposé des contraintes qui ont été
à l’origine du dommage.
Mais si la clause contractuelle est prévue, alors l’entrepreneur ne peut pas se retourner contre le
maitre d’ouvrage sauf en prouvant la faute lourde.

Il peut aussi se retourner contre la maitrise d’œuvre si le dommage résulte d’un défaut de
coordination par exemple. A nouveau, sous réserve de la clause et de la preuve de la faute lourde.

Pour autant, dans le cadre d’une action récursoire ou d’un appel en garantie on obtient pas
nécessairement déchargement total de la charge indemnitaire. Cela dépendra du rôle que chacun
a joué dans le défaut à l’origine du dommage.

Les possibilités s’o rant au débiteur primaire qui souhaite se retourner sont également limitée par
les clauses contractuelles qui le lient au débiteur dé nitif.

Il faut également tenir compte des dispositions réglementaires ou législatives spéci ques qui
trouvent à s’appliquer.

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 On a nalement une sorte de phénomène de cascade. Lorsque la responsabilité pour dommage
de travaux publics est engagée, il y a d’abord la désignation du débiteur primaire et ensuite la
détermination du débiteur dé nitif.
Chacun essayera de se retourner contre l’autre pour avoir le moins à payer.

C’est pour cela que la distinction entre débiteur primaire et débiteur dé nitif est importante.

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PARTIE 3 : L’expropriation

CHAPITRE 1 : Présentation générale

Section 1 : L’encadrement normatif

L’expropriation remonte à la Révolution, on retrouve notamment des traces dans la DDHC à

l’article 17.
On voit dans l’article 17 que le droit de propriété n’est pas absolu. On peut priver un propriétaire
de son bien lorsque la nécessité publique légalement constatée l’exige et qu’une juste
indemnisation est octroyée.

On retrouve les principes clés de l’indemnisation :

- Nécessité d’un intérêt public
- Indemnisation préalable, juste et équitable
La procédure actuelle de l’expropriation qui est issue d’une ordonnance du 23 octobre 1958
s’inscrit dans cette lignée.
L’ordonnance a uni é la procédure, réduit le champ des procédures spéciales, garantit une
indemnisation préalable et équitable en faisant intervenir un juge spécialisé, le juge de
l’expropriation (JJ gardien de la propriété privée) et a adapté la procédure d’expropriation aux
opérations complexes telles que les grands travaux par exemple.

Cette ordonnance demeure donc le socle de la procédure actuelle avec quelques modi cations.

Actuellement, la procédure gure dans le Code d’expropriation introduit par le décret 28 mars
1977 qui réunit les textes en vigueur.

La procédure est donc lourde, minutieuse, dérogatoire et encadrée. Cela s’explique par le fait
qu’elle porte atteinte au droit de propriété qui est une liberté fondamentale, ce qui nécessite une
garantie pour que l’atteinte soit proportionnée à l’intérêt général.
→ On cherche à éviter une atteinte excessive, abusive au droit de propriété.

Cette procédure cherche donc à trouver un équilibre, a mettre en place une conciliation entre
l’intérêt général pouvant justi er l’expropriation et la garantie de la propriété privée.

On permet donc la privation de propriété, au nom de l’utilité publique, tout en prévoyant une juste
et préalable indemnisation. L’atteinte abusive est ainsi évitée par l’indemnisation juste.

Conseil constitutionnel, 16 janvier 1982, Loi de nationalisation : le droit de propriété et les

garanties données au titulaire de ce droit ont valeur constitutionnelle. Elles s’imposent donc au
législateur.

Conseil constitutionnel, 25 juillet 1989, TGV Nord : il va plus loin en quali ant de garantie
constitutionnelle l’intervention du JJ dans la procédure de l’expropriation.
→ L’intervention du JJ est une garantie constitutionnelle, une loi ne peut donc pas porter
atteinte à cette garantie.

En revanche, il reste un problème majeur avec cette procédure et l’indemnisation prévue, c’est
que l’indemnisation ne couvre pas le préjudice moral et cela n’a pas été jugé contraire par le
Conseil constitutionnel.
→ Conseil constitutionnel QPC, 21 janvier 2011, M. Jacques S

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Critiquable : si on porte atteinte à un bien familial, on indemnisera pas la préjudice moral
résultant de la perte de ce bien. On indemnise que la valeur vénale, alors que le préjudice moral
va très souvent bien au delà.

La procédure de l’expropriation fait donc l’objet d’un encadrement constitutionnel mais également
européen.

La CESDH de 1950 et notamment l’article 1er du Protocole 1 prévoit que : « Toute personne
physique ou morale a le droit au respect de ses biens et nul ne peut être privé de sa propriété que
pour cause d’utilité publique et dans des conditions prévues par la loi et les principes généraux du
droit ».

En vertu de la jurisprudence Nicolo (1989) et Café Jacques Vabre (1975), le JA et le JJ contrôle

la conventionnalité des lois de façon plus e cace que ne le ferait le Conseil constitutionnel dans
le cadre d’une QPC.
La voie européenne est donc un bon moyen pour censurer les atteintes excessives portées au
droit de propriété.

Tout particulier peut ainsi invoquer devant le juge national une violation de l’article 1er du
Protocole 1er.

La 🇫🇷 a été condamnée à plusieurs reprises, concernant l’indemnisation notamment, sur le

fondement du protocole 1 article 1er.
→ CEDH, 2002, Lallement c/ France + CEDH, 2002, Motais de Narbonne

Le juge européen véri e que l’expropriation est justi ée par l’utilité publique, qu’elle est e ectuée
conformément aux conditions prévues par la loi nationale lesquelles doivent être conformes à la
CEDH et su samment précises et accessibles et que la compensation soit « raisonnablement en
accord avec la valeur vénale du bien ».

CEDH, 21 juillet 1986, James et autres : n’exige donc pas une indemnisation intégrale. Une
indemnisation « raisonnable » par rapport à la valeur du bien n’interdit pas la non indemnisation
du préjudice moral.

CC°, 16 mars 2011, Ferrera : interprète le protocole 1 au sens de la CEDH.

Section 2 : Le champ d’application de l’expropriation

A - Les acteurs

1) L’expropriant

C’est le titulaire du droit d’exproprier. Cela peut être une personne publique, une collectivité
territoriale, un EP, l’Etat ou encore certaines personnes privées exerçant une activité d’IG et plus
particulièrement des concessionnaires de service public ou de travaux publics.
Le juge admet meme que de tels concessionnaires puissent exercer le droit d’expropriation en
l’absence de textes expresses.

Ces personnes privées n’exproprient pas pour elles-mêmes mais pour la collectivité publique
concédante. A la n de toute concession les biens retournent à la collectivité publique.

CE, 17 janvier 1973, Ansel : a propos d’une caisse régionale de sécurité sociale, personne privée
gérant un service public.

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 2) Le béné ciaire

Le béné ciaire peut être l’expropriant ou une autre personne qui n’a pas de pouvoir d’exproprier
et pour lequel l’expropriant va procéder à l’expropriation.

Ainsi, le bien va transiter dans le patrimoine de l’expropriant avant d’être rétrocédé au

béné ciaire.
Cette pratique est admise par divers textes et par la jurisprudence. Cela se pratique souvent à
l’égard de personnes privées telles que les constructeurs.

L’intérêt général doit toutefois justi er cette cession → CE Ass, 21 décembre 1935, Sté des
Etablissements Vézia

En général, la personne publique s’assurent de garanties qui vont prendre la forme d’un cahier
des charges.
L’opération devant être justi ée par l’IG, la personne privée béné ciaire de l’expropriation va donc
se trouver liée par un cahier des charges conclu avec la personne publique et qui va faire peser
un certain nombre d’obligations sur elle.

3) L’exproprié

L’expropriation concerne une personne privée ou une personne publique sur son domaine privé.
Il va perdre son bien et béné ciera d’une juste et préalable indemnité.

4) L’Etat

Dans la procédure d’expropriation il faut que soit prise une déclaration d’utilité publique (DUP).
Seul le représentant de l’Etat peut déclarer cette utilité publique.

B - Les biens expropriables

En principe, la procédure concerne les immeubles. Elle porte normalement sur la plénitude du
droit de propriété mais l’ordonnance de 1958 permet l’expropriation de droits réels (usufruit,
servitudes, emphytéose…).

Une collectivité territoriale peut exproprier un immeuble situé à l’extérieur de son territoire si
l’utilité publique le justi e et si sur son territoire aucun terrain ne dispose des qualités requises.
→ CE, 6 mars 1981, Association de défense du quartier de Chèvre-Morte

⚠ Exceptionnellement l’expropriation peut porter sur des biens meubles comme des brevets
d’invention concernant la défense nationale (Loi 30 octobre 1935) ou des biens culturels
maritimes (Loi 1er décembre 1989).

C - le but de l’expropriation

Son but principal est l’utilité publique. Que signi e l’utilité publique ?

Initialement elle était conçue restrictivement. Au début du XIXème siècle c’était l’accroissement
du domaine public ou la réalisation de travaux publics.

Depuis, la loi a multiplié les cas justi ant l’expropriation :

- Loi du 7 février 1953 : autorise l’expropriation pour faciliter la petite propriété
- Loi du 23 mai 1943 : permet d’exproprier pour améliorer l’exploitation des terres

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 - Loi du 3 décembre 1967 : permet d’exproprier en vue de réaliser des réserves foncières
(la collectivité publique va stocker du terrain en vue de procéder à terme à une opération
d’aménagement pour l’intérêt général)

La jurisprudence a elle accentué cette dynamique. Elle autorise l’expropriation même pour des
motifs non prévus par les textes pour autant qu’elle réponde à l’IG.
Or, la notion d’IG est interprétée de façon extensive. Il devient donc di cile de circonscrire cet IG
et donc cette utilité publique.

CE, 12 juin 2003, Association foncière urbaine : cas de terrains ensablés. L’expropriation a été
justi ée par la nécessité de réaliser des travaux pour contrecarrer cet ensablement. Or l’exproprié
aurait pu procéder lui-même à ces travaux. Dans ce cas la on peut se demander si l’expropriation
était-elle réellement justi ée par l’utilité publique ?
En réalité, le juge apprécie l’utilité publique in concreto. Il regarde si au vu des circonstances de
l’espèce il y a bien un IG.

La jurisprudence a donc craqué la notion d’utilité publique. Cela amène à se demander quel est le
contrôle exercé par le juge sur cette notion d’utilité publique ? (Cf plus loin)

La procédure d’expropriation comporte en réalité 2 phases : administrative et judiciaire.

CHAPITRE 2 : La phase administrative

Section 1 : Les étapes de la procédure

- Constitution du dossier
- Réalisation de l’enquête préalable et de la DUP
- Réalisation de l’enquête parcellaire et de l’arrêté de cessibilité

A - La constitution du dossier

L’expropriant doit constituer un dossier au vu duquel le préfet décidera ou nom de poursuivre la

procédure d’expropriation. C’est en principe au préfet qu’il incombe au vu du dossier d’ouvrir ou
non une enquête publique.
Le dossier est donc essentiel. Le préfet peut également décider de mettre un terme à l’enquête.

Il y a 2 types de dossiers : circonstancié et simpli é.

> Dossier circonstancié :

Le plus complet. Il est obligatoire lorsque la DUP est demandée pour la réalisation de travaux ou
d’ouvrage d’ampleur. Dans ce cas on a un dossier qui comporte une note explicative qui précise
l’objet et le but de l’opération, les conditions d’insertion dans l’environnement, les
caractéristiques principales des ouvrages, l’appréciation des dépenses, le périmètre des
immeubles à exproprier et un bilan des débats publics pour les grands travaux.

Le juge va exercer un contrôle très rigoureux, par la voie de l’exception, sur la complétude du
dossier. Ce dossier est donc très importants et doit donc comporter tous les éléments
nécessaires.

> Dossier simpli é

Réservé aux opérations de simples acquisitions de biens immobiliers sans construction
d’ouvrage.

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B - L’enquête préalable et la déclaration d’utilité publique

1) L’enquête préalable

C’est la 2ème étape ouverte en principe par un arrêté du préfet. Mais cette étape peut dans
certains cas être précédée d’une autre étape : celle de la concertation avec le public.
→ implique la réalisation d’un débat avec le public et une fois ce débat clos, une commission du
débat public sera chargée d’émettre un avis qui interviendra préalablement à l’ouverture d’une
enquête publique.
Le préfet a un pouvoir discrétionnaire en matière d’ouverture d’une enquête publique. Il se
prononce au vu du dossier et du débat public.
→ Contrôle minimum de l’erreur manifeste d’appréciation par la voie d’exception : CE,
1979, Commune de Vestric et Candia

On va avoir l’enquête de droit commun qui a pour objet de faire connaitre l’avis des collectivités
concernées, des particuliers, et qui sera conduite par un commissaire enquêteur ou une
Commission d’enquête (suivant l’importance du dossier) qui ont un pouvoir d’instruction et
d’investigation, et à l’issue un rapport est établi avec un avis motivé favorable ou défavorable.

On a également une procédure d’enquête spéci que qui est plus lourde et concerne les
opérations susceptibles de porter atteinte à l’environnement. Dans ce cas les mesures de
publicité de l’enquête publique sont renforcées.

Pour ce type d’enquête, l’ouverture peut être décidée par l’organe délibérant de la collectivité
locale béné ciaire de l’expropriation et non pas exclusivement le préfet.

⚠ La procédure est ici survolée car elle gure intégralement dans le Code de l’expropriation

Il ne faut toutefois pas perdre de vue que tous ces mécanismes, en pratique, n’ont pas les e ets
d’association du public que l’on pourrait rechercher.
Très souvent, l’enquête publique n’a pas les conséquences que le public souhaiterait. On se pose
ainsi des question sur la légitimité parfois de la décision nale puisqu’elle ne prend pas toujours
en compte le point de vue du public.
Il faut donc davantage « vider son sac » devant le juge plutôt que pendant l’enquête publique.

2) La déclaration d’utilité publique

Il s’agit de l’acte par lequel l’autorité publique conclut formellement à l’utilité publique du
projet.

Si les travaux concernés ont une dimension environnementale, il faut une autre phase : la
déclaration de projet.
C’est une décision prise par la collectivité publique à l’origine de l’opération qui va solennellement
constater l’utilité publique de l’opération. Cette phase intervient avant la DUP.

La DUP intervient elle normalement dans l’année à compter de la clôture de l’enquête publique.

Il faut savoir que l’autorité publique n’est jamais obligée de prendre une DUP même si l’enquête
publique est avant, et ce pour des raisons de droit ou d’opportunité → CE, 1954, Commune de
Thérouade

La DUP est un acte non réglementaire, un acte particulier non créateur de droit, qui peut être
retiré à tout moment pour illégalité ou pour motif d’opportunité. En revanche, il fait grief.

La DUP est une autorisation. Elle autorise l’expropriation mais elle n’oblige pas a procéder à
l’expropriation. Elle comporte un délai qui ne peut en principe excéder 5 ans. La question est de
savoir si la DUP doit être motivée.

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A l’origine, non. Elle n’entrait pas dans le champ d’application de a loi du 11 juillet 1979 → CE,
11 février 1983, Commune de Guidel

Mais une loi du 27 février 2002, Loi de démocratie de proximité, a prévu que pour les opérations
susceptibles d’a ecter l’environnement, la DUP, lorsqu’elle est accordée doit être accompagnée
d’un document justi ant les motifs et considérations justi ant l’utilité publique de l’opération.
→ obligation de compléter la DUP et non pas obligation de motivation

L’absence de ce document explicatif n’est donc pas une cause d’illégalité de la DUP elle-même.
→ CE, 2 juin 2003, Union fédérale des consommateurs Que choisir ?

Ainsi, la DUP n’a pas a être motivée mais en revanche, si le projet a ecte l’environnement, il doit
être accompagné d’un document explicatif. L’absence de ce document est illégale mais n’est pas
une cause d’illégalité de la DUP.

Mais lorsque la DUP est refusée, alors l’article L11-1-2 du Code de l’expropriation prévoit que
ce refus doit être motivé.

La compétence de droit commun en la matière incombe au préfet mais parfois le ministre peut
intervenir si l’opération est poursuivie en vue de l’installation d’administration centrale.
Lorsqu’il s’agit d’une construction très importante (autoroute, voies ferrées..) alors la DUP peut
prendre la forme d’un décret en CE.

C - L’enquête par parcellaire et l’arrêté de cessibilité

Cette enquête parcellaire peut avoir lieu en même temps que l’enquête préalable par le
commissaire enquêteur ou la Commission.

Elle peut avoir lieu concomitamment à l’enquête préalable, après, ou même ne pas avoir lieu.
Le préfet peut en e et prendre une DUP et nalement ne pas ouvrir l’enquête parcellaire. C’est un
pouvoir discrétionnaire soumis au contrôle minimum → CE, 14 janvier 1998, Département
de la Vendée

Cette enquête parcellaire va permettre d’identi er précisément les immeubles expropriables, leurs
propriétaires et les titulaires de droits sur les biens concernés par le projet. Cela va aboutir à un
arrêté de cessibilité qui va désigner les parcelles devant être expropriées. Dans certains cas cet
arrêté va se confondre avec la DUP.
= par un même acte on déclare l’utilité publique et les parcelles a exproprier

L’arrêté de cessibilité est également un acte non créateur de droit faisant grief. Il vient clore la
phase administrative de l’expropriation, est pris par le préfet, noti é aux personnes concernées et
transmis dans les 6 mois au secrétariat du JJ de l’expropriation.

La phase administrative est terminée, il convient d’évoquer son contrôle.

Section 2 : Le contrôle juridictionnel de la phase administrative

A - Le contrôle de la procédure et des actes faisant grief

Il y a un certain paradoxe : le JA contrôle l’ensemble de la phase administrative alors que le REP

n'est recevable qu’à l’encontre de la DUP et de l’arrêté de cessibilité.

Les autres mesures sont des mesures préparatoires insusceptibles de recours.

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 Ces 2 actes peuvent être annulés en raison de leurs vices propres (quand l’annulation est
prononcée cela empêche le JJ de poursuivre la procédure) mais en application de la théorie des
mesures préparatoires, il est possible d’annuler la DUP ou l’arrêté de cessibilité à raison de
l’illégalité a ectant les mesures préparatoires. Dans ce cas, on annule la DUP ou l’arrêté pour
vice de procédure.

En application de la théorie des mesures préparatoires, les actes antérieurs et nécessaires à

l’édition de l’acte nal sont considérés comme des mesures préparatoires insusceptibles de
recours mais dont l’illégalité peut être invoqué à l’appui d’une recours dirigé contre l’acte nal.

Cela permet d’exercer un recours contre la DUP tout en contestant les mesures
préparatoires → exception d’illégalité
Cela signi e que l’on peut contester l’impartialité et la désignation du commissaire enquêteur, le
bon déroulement de l’enquête publique… toutes les mesures ne pouvant faire l’objet d’un recours
direct.

Mais lors de la contestation de l’arrêté de cessibilité, on peut invoquer l’illégalité de la DUP si

cette dernière n’est pas une mesure préparatoire de l’arrêté de cessibilité et ce même même si le
délai pour l’attaquer est dépassé.

Cela est possible en application de la théorie des opérations complexes. Cette théorie permet
d’exciper de l’illégalité d’une mesure susceptible de faire l’objet d’un REP dans le cadre d’un
recours intenté contre une autre mesure avec laquelle la première mesure constitue une opération
complexe et alors même que le délai de recours contre la première mesure est dépassé.

> Il y a opération complexe lorsque la décision nale ne peut être prise qu’après l’intervention
d’une ou plusieurs décisions successives spécialement édictées pour permettre la réalisation
d’une opération dont la décision nale est l’aboutissement.

> Il y a également opération complexe en cas d’opération suscitant plusieurs actes successifs et
complémentaires. La di érence avec les mesures préparatoires et que ces actes font grief.

On a donc appliqué la théorie des opérations complexes à l’arrêté de cessibilité par rapport à la
DUP → CE, 26 janvier 1977, Dame Manrot Le Goarnic

C’est génial : cela permet d’attaquer la DUP alors même que le délai de recours est arrivé à
expiration. On attaque l’arrêté de cessibilité en invoquant la théorie des opérations complexes en
disant que l’arrêté de cessibilité est l’acte nal d’une opération complexe dont fait partie la DUP.

→ Si on combine les 2 théories :

> On attaque l’arrêté de cessibilité en raison de ses vices propres par application de la théorie
des mesures préparatoires du fait des irrégularités entachant une enquête parcellaire.
> On attaque l’arrêté de cessibilité par application de la théorie des opérations complexes en
raison de l’illégalité de la DUP.
= On attaque l’arrêté de cessibilité en raison de l’illégalité entachant les mesures
préparatoires ayant conduit à l’illégalité de la DUP.

⚠ Ainsi avec un recours contre l’arrêté de cessibilité, tout est contrôlable par voie
d’exception.

Cette jurisprudence est toujours en vigueur → CE, 4 avril 2021, Commune Mitry-Mory

B - Le contrôle de l’utilité publique

C’est le cas quand on conteste la légalité de la DUP du fait de l’absence d’utilité publique.

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 On conteste sa légalité interne. On peut également imaginer que l’on conteste l’arrêté de
cessibilité parce que la DUP est dépourvue d’utilité publique.

Il y a un contrôle particulier exercé sur l’existence meme de l’utilité publique. C’est un contrôle en
3 temps :

• On véri e que le projet pour lequel on exproprie poursuit un intérêt public → CE, 17
décembre 1980, Préfet de Saône et Loire : il s’agissait de créer des lotissements et le juge
dit qu’il n’y a pas besoin de logements supplémentaires dans la commune. Ainsi, pas d’utilité
publique car pas d’intérêt général.

• On véri e que pour la réalisation de ce projet d’intérêt général l’expropriation soit nécéssaire.
Autrement dit, on véri e que l’opération ne puisse pas être réalisée de façon équivalente sans
recourir à l’expropriation → CE, 1979, Malardel

• Si l’opération poursuit bien un but d’IG, on va mettre en oeuvre de la théorie du bilan : on

véri e si les avantages procurés par l’opération d’IG justi ant l’expropriation excèdent les
inconvénients → CE, 1971, Ville Nouvelle-Est

Exemples d’inconvénients : atteinte à la propriété privée, cout nancier, inconvénient d’ordre

social…
+ CE, 10 octobre 1972, SCI Sainte-Marie : il ajoute les atteintes à d’autres intérêts publics à la
liste des inconvénients (santé publique, écologie, interêt touristique, circulation publique,
sauvegarde de sites et monuments protégés…)

Cependant, en pratique cette théorie du bilan a montré certaines limites.

- Malgré l’utilisation de la théorie du bilan, on reste sur un contrôle normal de l’utilité

publique et non pas un contrôle maximum de proportionnalité.

En e et dès que les avantages du projet dépasse les inconvénients, il sera validé par le juge. Il ne
véri era donc pas si un autre projet aurait pu procurer des avantages comparables tout en
présentant moins d’inconvénients. Il ne va pas plus loin : dès que le projet a plus d’avantages que
d’inconvénients il valide l’utilité publique.
→ La théorie du bilan n’est qu’un contrôle de proportionnalité partiel

- Le juge annule que très rarement les DUP dès lors qu’elles sont présentées par le
gouvernement comme étant des « grands travaux d’importance nationale » essentiels à la
« souveraine énergétique » de la France.

La politique juridique du CE est donc très favorable aux grands travaux et grands projets dès
lorsque l’intérêt national de la France est soulevé. Les DUP annulées concernent souvent des
« petits projets ».

CE, 28 mars 1997, Association contre le projet d’autoroute trans-chablaisienne : annulation

d’une DUP d’une autoroute non vitale.

CE, 10 juillet 2006, Association de protection des lacs et des sites du Verdon : concerne
l’installation d’une ligne à très haute tension dans les gorges du Verdon. Le juge considère que
c’est une atteinte grave à une zone d’intérêt exceptionnel. Le juge annule donc la DUP.

⚠ Quand il y a un intérêt national, le juge a du mal à annuler une DUP → manque d’objectivité ?

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 CHAPITRE 3 : La phase judiciaire

Elle se caractérise par l’intervention du JJ, gardien de la propriété privée, et plus particulièrement
le juge de l’expropriation qui va prononcer le transfert de propriété.
Le JE est désigné par le président de la CA pour 3 ans et sera chargé de prononcer les transferts
de propriété et de prononcer l’envoi en possession.

En cas de désaccord sur le montant de l’indemnité c’est également lui qui intervient.

Section 1 : Le transfert de propriété

Ce transfert est prononcé par une ordonnance du juge de l’expropriation. Une fois la phase
administrative achevée, le JE est saisi par un préfet et dispose d’un délai de 15 jours pour se
prononcer.

Il a une marche de manœuvre très limitée. Il détient en fait une compétence liée : il doit véri er le
bon accomplissement des formalités lors de la phase administrative. Il va donc devoir véri er que
les di érents actes prévus par la loi ont été accomplis, qu’ils existent bien… mais pas plus.

CC°, 11 janvier 1977, Dame Chapron : censure une ordonnance de transfert de propriété du JE
qui n’avait pas véri é l’existence de la DUP.

Il doit également véri er que la DUP ne soit pas devenue caduque → CC°, 1980, Pichon

Une fois que le JE a véri é l’existence des actes requis, sa compétence est liée et il est tenu de
prononcer le transfert de propriété.
La véri cation de la légalité des actes administratifs ne relève pas de sa compétence. Sa fonction
est essentiellement administrative.
Cela explique que lorsque que le JE prononce le transfert de propriété, il le fait dans le cadre
d’une procédure ou les parties sont absentes. Pas d’audience, pas de contradictoire, pas de
représentation des parties, autrement dit pas de procès équitable (Art 6 CESDH).

Le juge n’exerce pas une fonction juridictionnelle mais administrative.

CC°, 12 décembre 2001, Hain : CC° considère que cette procédure ne porte pas atteinte au droit
à un procès équitable de l’article 6 de la CESDH.

Conseil constitutionnel, 16 mai 2012, QPC : estime également que la procédure est conforme à
la Constitution puisqu’elle n’est pas juridictionnelle mais administrative.

L’ordonnance est prononcée en dernier ressort. Seul un recours en cassation dans les 15 jours
est possible pour incompétence, vice de forme ou excès de pouvoir.

Quels sont les e ets de l’ordonnance d’expropriation ?

> L’ordonnance opère immédiatement le transfert de propriété. L’ancien propriétaire n’est plus
que possesseur à titre précaire.
> Elle entraine l’extinction de tous les droits réels que les tiers pouvaient détenir sur le bien.
> L’envoi en possession.

Section 2 : L’envoi en possession

En même temps qu’elle opère le transfert de propriété, l’ordonnance « envoie » l’expropriant en

possession du bien exproprié.

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 Cela signi e que l’ordonnance lui permet donc d’occuper le bien, a conditions que les indemnités
d’expropriation aient été versées ou consignées si l’exproprié les a refusées.

Autre possibilité : l’acceptation de l’o re d’un local de remplacement. S’il y a litige sur
l’indemnité ou qu’elle n’a pas été versée mais que l’exproprié a accepté un local de
remplacement, alors l’entrée en possession peut avoir lieu dès l’intervention de l’ordonnance.
Si dans le mois suivant la décision l’exproprié n’a pas quitté le bien alors qu’il a accepté un local
de remplacement, l’expropriant peut obtenir l’intervention de la force publique → CE, 10 juillet
1990, Ville de Nice

Il a donc un titre qui lui permet d’entrer en possession du bien. Si l’indemnisation a été versée ou
en cas de contestation ou de refus persistant l’indemnité a été consignée ou que l’exproprié a
accepté le local de remplacement, il peut passer par la force publique sans avoir besoin de
retourner devant le juge puisqu’on a déjà l’ordonnance.

Section 3 : Les e ets de l’annulation des actes de la phase administrative sur l’ordonnance
d’expropriation

Il y a un problème concernant les conséquences de l’annulation de la DUP ou de l’arrêté de

cessibilité sur le JE.
Si ce dernier sait qu’il y a un recours contre l’un de ces actes, il ne peut sursoir à statuer.

3 hypothèses :

> L’annulation de la DUP ou de l’arrête de cessibilité a lieu avant que le JE ne prenne son
ordonnance. Dans ce cas, il ne prononce pas l’expropriation car il manque des actes.

> L’annulation intervient postérieurement à l’ordonnance mais a déjà fait l’objet d’un recours en
cassation et la CC° ne s’est pas encore prononcée. Dans ce cas la CC° annulera l’ordonnance
quand elle statuera.

> L’annulation a lieu après que l’ordonnance ne soit devenue dé nitive, soit par le rejet soit par
l’absence du pourvoi.

CC°, 14 décembre 1982, Dame Travers : l’ordonnance d’expropriation de transfert de propriété

est dé nitive. En conséquence ce transfert est irrémédiable alors même que les actes sur la base
desquels l’ordonnance a été rendus ont été annulés.

TC, 1989, Mme Plain : dans cette situation, la seule chose possible est un dédommagement.

Loi Barnier du 2 février 1995 : en cas d’annulation dé nitive de la DUP ou de l’arrêté de

cessibilité, l’exproprié peut faire constater par le JE l’absence de bases légales de l’ordonnance.
Dans ce cas il a un droit de restitution du bien. Mais dans ce cas il devra aussi restituer les
sommes. L’idée est que le JJ va constater que l’ordonnance n’aurait pas du exister. Le problème
est qu’il faut une annulation dé nitive. Il faut donc passer devant le TA, la CAA, le CE.. et entre
temps le bien a peut-être changé de situation et la restitution est impossible.

Décret du 15 mai 2005 : ce décret prévoit que l’exproprié a 2 mois à partir de la noti cation
d’expropriation dé nitive pour saisir le JE. On cherche a aménager la procédure.

La manière d’éviter tous ces problèmes consiste a introduire une demande de suspension le
plus rapidement possible pour obtenir la suspension de l’arrêté de cessibilité ou de la DUP. En
e et, quand le JE constate que la DUP ou l’arrêté de cessibilité est suspendu, il doit sursoir a
statuer en attendant la décision du JA. Il ne peut prendre d’ordonnance.

De même, une fois que le préfet a reçu la noti cation de la suspension de la DUP ou de l’arrêté de
cessibilité, il doit avertir le JE pour s’assurer qu’il en a été informé.

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 CE, 5 décembre 2014, Consorts Lebreton : le CE considère qu’en matière de référé
suspension contre l’arrêté de cessibilité, l’urgence est présumée.

Section 4 : L’indemnisation de l’expropriation

A - Aspects procéduraux

Tout commence par une o re d’indemnisation faite par l’expropriant à l’exproprié, ainsi qu’à
ceux titulaires de droits.
Ces o res peuvent avoir lieu a tout moment après l’ouverture de l’enquête préalable. Les
personnes concernées ont 15 jours pour faire connaitre leur réponse après noti cation de l’o re.

Soit elle accepte et dans ce cas on a un accord amiable et le versement de l’indemnité.

L’administration deviendra ainsi propriétaire une fois l’ordonnance prononcée.

Ou alors, la personne concernée refuse, elle doit faire connaitre le montant qu’elle souhaite. Mais
si au bout d’un mois aucun accord amiable n’est intervenu, le JE peut être saisi. Il devra ainsi se
prononcer sur le montant des sommes.
Les parties à l’instance feront part de leurs o res par le biais de l’échange de mémoire.
Le JE doit se transporter sur les lieux de l’expropriation dans un délai de 8 jours. Après cela, aura
lieu l’audience publique.

Intervient également le Commissaire du gouvernement (≠ rapporteur public des juridictions

administratives) : il s’agit du directeur départemental des domaines qui est une veritable partie à
l’instance chargée des deniers et intérêts publics et a une mission de conseil technique auprès du
JE. Cela a posé un problème : il pouvait avoir accès a des informations auxquelles l’exproprié
n’avait pas accès.

CEDH, 24 avril 2003, Yvon c/ France : la position du CG est contraire à l’article 6 de la CESDH.

CC°, 2 juillet 2003 : « Experts et parties, le CG occupe une position dominante et béné cie par
rapport à l’exproprié d’avantages dans l’accès aux informations pertinentes publiées au chiers
immobiliers tenus par les conservateurs des hypothèques ».

Décret du 13 mai 2005 : modi e le CG. Son audition n’est plus obligatoire, il peut être entendu
par le juge que si ce dernier en fait la demande, la procédure contradictoire est renforcée pour
que les parties aient connaissances de pièces en temps voulu. Le CG perd aussi son monopole
d’expertise.
Mais concernant l’inégalité d’accès aux informations pertinentes, le décret de 2005 complété par
la Loi engagement national pour le logement du 13 juillet 2006 ont remédié partiellement à la
situation.
La loi ENL prévoit que l’exproprié peut obtenir de l’administration scale les éléments qu’elle
détient au sujet des valeurs foncières déclarées sur les 5 dernières années. Elle prévoit également
que le CG doit être plus explicite sur ses sources. On a donc procédé à un rééquilibrage.

A ce stade, si un accord amiable intervient le juge n’ordonne rien. Ce n’est que si après s’être
transporté sur place le désaccord persiste que le juge se prononcera sur le montant de
l’indemnité.

Le JE ne statue pas en premier et dernier ressort. Un appel est possible devant la Chambre
spéciale de l’expropriation dans les CA. Un recours en cassation est également possible.

L’indemnité est essentiellement versée en espèces 💶

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 B - La xation des indemnités

L’indemnité répare le préjudice direct, matériel, de l’expropriation.

Ex : une expropriation a lieu et des travaux publics s’en suivent. Si l’exproprié fait l’objet de
dommage de travaux publics, il ne pourra pas être indemnisé au titre de l’expropriation.
→ On indemnise que les préjudices directement en lien avec l’expropriation.

CC°, 21 janvier 2011, Ségur : on indemnise pas le préjudice moral. Cette non indemnisation est
conforme à la jurisprudence européenne, en l’occurrence à la CESDH.

On va donc avoir une indemnité qui couvre la perte du bien immobilier, une indemnité de remploi
couvrant les frais divers provoqués par le rachat par l’exproprié d’un bien de remplacement.
Une indemnité de dépréciation peut également être sollicitée, en cas d’expropriation partielle
notamment.

La Cour européenne des droits de l’Homme a apporté une précision supplémentaire.

CEDH, 2002, Lallement c/ France : précise que l’indemnisation doit englober la perte de l’outil
de travail.
Cas d’une expropriation partielle entraînant pour l’agriculteur une perte de moyens de
subsistance. Il perd son terrain et son outil de travail. Il peut être indemnisé au titre de la perte de
son terrain et au titre de la perte de son outil de travail. Mais aucune réparation du préjudice
moral.

Concernant ce préjudice moral, il n’y a toujours pas d’indemnisation et ni la CC° ni la CEDH ne

semblent aller vers une indemnisation de ce genre de préjudice. Pourtant, l’expropriation est
brutale, d’autant plus si le bien exproprié à une valeur familiale.

FIN DU COURS

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