ANNUAIRE FRANÇAIS

DE
RELATIONS
INTERNATIONALES

2018
Volume XIX

PUBLICATION COURONNÉE PAR

L’ACADÉMIE DES SCIENCES MORALES ET POLITIQUES

(Prix de la Fondation Edouard Bonnefous, 2008)

Université Panthéon-Assas
Centre Thucydide

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 L’AFRIQUE ET LA COUR PÉNALE INTERNATIONALE
par

E m m a n u e l GUEM ATCH A ( * )

La Cour pénale internationale (CPI) a été créée en 1998 et son Statut est
entré en vigueur en 2002. Elle compte aujourd’hui 123 Etats membres, dont
33 Etats africains. Ses relations avec l’Afrique font l’objet de controverses
récurrentes. Les raisons d’une telle situation sont à rechercher dans les
multiples feuilletons judiciaires dont les deux entités sont les principaux
acteurs dans un contexte où, progressivement, les débats déchaînent des
passions souvent poussées aux extrêmes.
D’un côté, des défenseurs de la Cour pénale internationale soulignent
l’importance de son action dans la lutte contre l’impunité sur un continent
africain marqué par des conflits armés, des dictatures et la commission
de crimes internationaux (1). Très optimistes sur l’influence de la Cour, ils
n’hésitent pas à lui reconnaître des fonctions qui vont au-delà de la simple
répression des crimes internationaux. La Cour aurait une fonction dans la
prévention des conflits armés et la construction d’une paix sociale durable,
des vertus réparatrices d’un tissu social déchiré dans plusieurs Etats
africains, et un rôle dans le processus de réconciliation de groupes dont le
clivage attise les conflits et la commission de crimes (2).
De l’autre, les opposants à la Cour pénale internationale dénoncent le
comportement d’une Cour qui se focalise principalement sur des situations
africaines et ne poursuit que des Africains (3). L’Afrique n’est pas le seul
continent où des crimes internationaux sont commis, remarquent-ils avec
conviction, exemples à l’appui et satisfaits de la pertinence et du caractère
incontestable de leurs arguments. De cette constatation au soupçon d’une
Cour partiale et dorénavant bras judiciaire de la domination de puissances
occidentales, il n’y a qu’un pas, qu’ils franchissent allègrement. Après
les premières années d’indépendance de la plupart des Etats africains,
(*) Maître de conférences en Droit public à l’Université de Guyane (France).
(1) Parmi les nombreux auteurs, citons Chris Maina Peter, « Fighting impunity. African states and the
International Criminal Court », in Evelyn A. Ankumah , International Criminal Court and Africa. One Decade
on, Intersentia, 2016, pp. 1-62 ; Charles Chernor Jalloh, « Africa and the International Criminal Court:
collision course or cooperation », North Carolina Central Law Review, vol. XXXIV, n°2, 2012, pp. 203-229.
(2) Charles Chernor Jalloh, ibid., p. 205 ; Kjell Follingstad Anderson , « Punishment as prevention? The
International Criminal Court and the prevention of international crimes », in Evelyn A. Ankumah , ibid.,
pp. 461-487.
(3) Pour un résumé de ce type d’arguments, cf. Rowland J. V. C ole, « Africa’s relationship with the
International Criminal Court: more political than legal », Melbourne Journal of International Law, vol. XIV,
2013, pp. 678-682.

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marquées par une dénonciation du néo-colonialisme, les opposants à la

Cour voient en elle le visage d’un nouvel impérialisme occidental plus subtil
et aux conséquences non moins dramatiques dans des Etats africains à la
recherche désespérée d’une souveraineté effective et d’un développement
économique, social et culturel. Les plus radicaux qualifient la Cour pénale
internationale d’institution raciste à la solde de l’Occident (4).
Entre ces extrêmes, se trouvent de nombreux observateurs qui
défendent la Cour pénale internationale tout en dénonçant ses faiblesses
et reconnaissant la pertinence de certaines des critiques qui lui sont
adressées, y compris l’exclusivité africaine des poursuites engagées jusqu’ici
par elle (5). Après tout, conviennent-ils, aucune institution n’est parfaite.
La Cour pénale internationale est inévitablement, comme toute institution,
confrontée à des limites et des carences. De ce point de vue, elle reste
perfectible.
Cette étude n’a pas pour objectif principal de se positionner dans ces
débats largement médiatisés et inlassablement nourris. Il entend plutôt,
dans le cadre des relations entre l’Afrique et la Cour pénale internationale,
s’interroger sur la contribution africaine : quelle est la part de l’Afrique
dans la naissance de la CPI, dans la vie de cette institution et va-t-elle
contribuer à sa fin ? Dans cette perspective, le continent africain ne
semble pas afficher une unité. A l’aune de la diversité de l’Afrique, qui
compte aujourd’hui 55 Etats qui peuvent avoir des intérêts divergents, les
relations entre ce continent et la Cour pénale internationale sont marquées
par une certaine dualité, perceptible dans sa contribution à la création de
cette institution et à sa vie (II). Quant à l’éventualité d’une contribution
africaine à la fin de la CPI, elle reste improbable.

La c o n t r i b u t i o n de l ’A f r i qu e
a l a na i s s a nc e de l a Cour p é na l e i n t e r nat i o na l e

Lorsque, à la fin des années 1940 et au début des années 1950,

les premières propositions de création d’une juridiction criminelle
internationale voient le jour aux Nations Unies, peu d’Etats africains sont
indépendants et membres de l’Organisation des Nations Unies créée en
1945. Cependant, des Etats africains indépendants et membres des Nations
Unies ne sont pas étrangers aux procédures qui visent la mise en place
d’une telle juridiction. En 1950, l’Egypte fait partie des 17 Etats dont
les représentants forment un Comité chargé par l’Assemblée générale des

(4) Cf. par exemple le cas du gouvernement gambien : Adam Withnall , « Gambia pulls out of racist’ ICC amid
fears of a mass African exodus », Independent, 26 oct. 2016, disponible sur le site Internet [Link].
[Link]/news/world/africa/gambia-international-criminal-court-south-africa-burundi-withdrawal-rome-
[Link] (consulté le 20 octobre 2017).
(5) Cf. par exemple William Schabas, An introduction to International Criminal Law, Cambridge University
Press, 2017 (5e éd.), p. 45 : l’auteur pense qu’en élargissant ses enquêtes à d’autres continents avec succès, la
Cour pourrait faire taire les critiques.

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 L’Afrique et la Cour pénale internationale 625
Nations Unies de « préparer un ou plusieurs avant-projets de convention et
de formuler des propositions concernant la création et le statut d’une cour
criminelle internationale » (6). Les représentants égyptiens participent aux
travaux du Comité (7). Le premier rapport du Comité, qui comprend un
projet de juridiction criminelle internationale, est soumis aux commentaires
des Etats (8). Faisant partie des 11 Etats qui répondent, l’Union d’Afrique
du Sud s’oppose au projet, jugeant prématurée la création d’une juridiction
criminelle internationale et pratiquement inenvisageables les propositions
dans ce domaine (9). L’Assemblée générale des Nations Unies crée un
nouveau Comité composé de représentants de 17 Etats en 1952 (10).
L’Egypte en fait de nouveau partie. A la lumière des commentaires des
Etats, le nouveau Comité est notamment chargé d’examiner le Projet de
Statut de la juridiction (11). Dans cette phase d’amorce du processus de
création d’une juridiction pénale internationale, les Etats africains ne sont
pas unanimes. L’Egypte participe à la mise en route du projet tandis que
l’Union d’Afrique du Sud s’y oppose.
A partir de 1953, le projet de création d’une juridiction criminelle
internationale entre progressivement dans l’impasse, avec en toile de fond
des positions divergentes des Etats. Pendant ces années difficiles, l’Afrique
participe aux timides avancées qui précèdent le retour fulgurant de la
justice pénale internationale et la création de la Cour pénale internationale
en 1998. Contrairement aux années 1950, lorsque les premières discussions
sur la création de la Cour sont engagées, plusieurs Etats africains accèdent
à l’indépendance à partir des années 1960 et adhèrent aux Nations Unies.
Prenant le train en panne d’un processus de création d’une juridiction
pénale internationale, les Etats africains n’entendent pas rester à l’écart.
En 1978, plusieurs Etats africains soutiennent le retour de l’examen d’un
Projet de Code sur les crimes contre la paix et la sécurité de l’humanité
aux Nations Unies (12), point de départ d’un nouveau processus vers la
création d’une juridiction pénale internationale. Le projet de résolution
qui réclame le retour de la question est présenté par neuf Etats, dont le
Nigeria (13). Cinq Etats, parmi lesquels la Sierra Leone, se joignent au
Projet (14). La sixième Commission de l’Assemblée générale des Nations

(6) UN Doc A/RES/489(V), 12 déc. 1950. Les autres Etats du Comité sont : Australie, Brésil, Chine, Cuba,
Danemark, Egypte, Etats-Unis d’Amérique, France, Inde, Iran, Israël, Pakistan, Pays-Bas, Pérou, Royaume-
Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, Syrie et Uruguay.
(7) Cf. par exemple les interventions des représentants de l’Egypte in UN Doc A/Ac.48/Sr.22, §29, 23 août
1951, §41, §53 et §75.
(8) UN Doc. A/2136, New York, 1er janv. 1952.
(9) United Nations General Assembly, Comments received from governments regarding the report of
Committee on International Criminal Jurisdiction, UN Doc. A/2186, 16 sept. 1952, p. 34.
(10) UN Doc. A/RES/687(VII), 5 déc. 1952.
(11) Ibid., §3.
(12) Le projet avait été reporté par l’Assemblée générale des Nations Unies en 1954 : UN Doc. A/
RES/897(IX), 1954.
(13) UN Doc. A/33/487, 14 déc. 1978, p. 1, §4.
(14) Ibid.

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Unies, dont le rapporteur est alors un ressortissant libyen, recommande

à celle-ci l’adoption du projet de résolution qui reprend dans les grandes
lignes la proposition des neuf Etats (15). La proposition de la sixième
Commission est reprise par la résolution 33/97 de l’Assemblée générale
des Nations Unies. Le détail du vote de la résolution est édifiant. Tous les
Etats africains, à l’exception du Zaïre (République démocratique du Congo
actuel) et de la Mauritanie qui s’abstiennent, votent pour la résolution (16).
En 1981, tous les Etats africains présents votent pour la résolution 36/106
qui demande à la Commission du droit international (CDI) de reprendre ses
travaux sur le Projet de Code sur les crimes contre la paix et la sécurité de
l’humanité (17).
En 1982, à la reprise des travaux de la CDI sur le Projet de Code,
Doudou Thiam, un diplomate de nationalité sénégalaise, est désigné
comme rapporteur spécial sur cette question (18). Le rapporteur spécial
sénégalais est à la tête d’un groupe de travail créé par la CDI. Au sein du
groupe de travail composé de douze membres, on trouve quatre Africains :
l’Egyptien Boutros Boutros-Ghali, le Kenyan Frank X. J. C. Njenga, le
Zaïrois (République démocratique du Congo actuel) Mikuin Leliel Balanda
et l’Algérien Ahmed Mahiou (19). Le diplomate sénégalais est le rapporteur
spécial sur le Projet de Code de 1982 à 1995. Ses rapports et ses travaux ont
une influence sur la dynamique qui conduira à la création d’une juridiction
pénale internationale. En effet, le rapporteur spécial africain donne le ton
dans son premier rapport présenté à la CDI en 1983. Alors que la création
d’une juridiction pénale internationale ne fait pas partie du mandat de la
CDI, Doudou Thiam s’y intéresse d’emblée (20). Pour le rapporteur spécial,
cette question ne saurait être éludée parce qu’elle est l’une des conditions
d’effectivité du futur Projet de Code (21). Il considère que la CDI pourrait
envisager la création d’une juridiction pénale internationale si elle veut
« faire œuvre utile » et suggère qu’elle interroge l’Assemblée générale des
Nations Unies sur ce point (22). Consultée par la CDI en 1983, 1986 et 1987,
l’Assemblée générale tarde à donner des indications (23). Il faut attendre
1989, à l’occasion de l’examen de la question des poursuites et des sanctions
contre les narcotrafiquants à l’initiative de Trinité-et-Tobago, pour que

(15) Ibid., pp. 3-4.

(16) Cf. UN Doc. A/33/PV.86, 16 déc. 1978, pp. 1 600-1 601.
(17) UN Doc. A/RES/36/106, 10 déc. 1981 ; UN Doc. A/36/PV.92, 10 déc. 1981, p. 1 578.
(18) Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa trente-quatrième session,
3 mai-23 juil. 1982, UN Doc. A/37/10, §8.
(19) Ibid.
(20) Annuaire de la Commission du droit international 1983, vol. I, UN Doc. A/CN.4/SER.A/1983, p. 6,
§§22-24.
(21) Ibid., §23.
(22) Ibid., §24.
(23) Annuaire de la Commission du droit international 1983, vol. II, 2e partie, 1983, UN Doc. A/CN.4/
SER.A/1983/Add.l (Part 2), pp. 16-17, §69(c) ; Annuaire de la Commission du droit international 1986, vol. II,
2 e partie, UN Doc. A/CN.4/SER.A/1986/Add.l (Part 2), p. 56, §185 ; Annuaire de la Commission du droit
international 1987, vol. II, 2e partie, UN Doc. A/CN.4/SER.A/1987/Add.l (Part 2), p. 17, §67(c).

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 L’Afrique et la Cour pénale internationale 627
l’Assemblée générale des Nations Unies adopte une résolution demandant
à la CDI d’examiner la création d’une juridiction pénale internationale qui
serait compétente pour juger les individus soupçonnés d’avoir commis les
crimes prévus dans le Code (24). La résolution est adoptée sans vote et les
Etats africains ne s’y opposent pas. Ainsi, dans un contexte marqué par
une non-opposition des Etats africains, c’est par la voix d’un ressortissant
d’Etat africain et sous son impulsion que la question de la création d’une
juridiction criminelle internationale revient officiellement dans le cadre
onusien.
Après le retour de la nouvelle dynamique en 1989, les Etats africains
apparaissent comme des acteurs de premier rang des négociations qui
conduisent à l’adoption du Statut du Rome (25). La CDI met en place un
groupe de travail dédié à la création d’une Cour criminelle internationale
en 1992. A ses débuts, le groupe de travail est présidé par un Africain,
Abdul G. Koroma, de nationalité sierra léonaise, même si, en son absence,
c’est le rapporteur sénégalais sur le projet de Code sur les crimes, Doudou
Thiam, qui préside plusieurs séances de travail du groupe (26). La CDI
soumet un projet préliminaire de Statut de la future juridiction à l’Assemblée
générale des Nations Unies, qui demande à cette dernière de poursuivre
ses travaux et aux Etats de faire des commentaires sur le projet (27). Deux
Etats africains, l’Algérie et la Tunisie, font des commentaires globalement
favorables à la création de la Cour (28). La CDI adopte et propose un projet
de Statut de la future Cour à l’Assemblée générale des Nations Unies en
1994 et la convocation d’une Conférence de plénipotentiaires pour en
discuter (29). D’une part, l’Assemblée générale crée un Comité ad hoc
chargé de réfléchir sur les questions de forme et de fond relatives à la
future Cour, tout en envisageant les modalités d’une future Conférence (30).
Le Comité ad hoc, qui rend son rapport en 1995, est ouvert à tous les Etats
membres des Nations Unies et l’un de ses vice-présidents élus est Cherif
Bassiouni, un Egyptien (31). D’autre part, l’Assemblée générale demande
aux Etats de commenter le Projet.
Dans des considérations qui apparaissent prémonitoires, le Soudan
et la Libye s’opposent à certaines dispositions du projet de Statut
de la juridiction ayant un lien avec le rôle du Conseil de sécurité. Si le
Soudan semble favorable au Projet, il critique déjà la possibilité d’une

(24) UN Doc. A/RES/44/39, 4 déc. 1989.

(25) Sur l’enthousiasme des Etats africains au moment des négociations précédant le Traité de Rome,
cf. William Schabas, op. cit., pp. 42-43.
(26) Annuaire de la Commission du droit international 1992, vol. II, 2e partie, UN Doc. A/CN.4/
SER.A/1992/Add.l (Part 2), p. 6, §6.
(27) UN Doc. A/RES/48/31, 9 déc. 1993.
(28) Annuaire de la Commission du droit international 1994, vol. II, 1 re partie, UN Doc. A/CN.4/
SER.A/1994/Add.l (Part 1), pp. 26-27 pour l’Algérie et pp. 96-97 pour la Tunisie.
(29) Ibid., §90. Cf. ibid., §91 pour le Projet.
(30) UN Doc. A/RES/49/53, 9 déc. 1994.
(31) UN Doc. A/50/22, 1995, §5.

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 628 EMM ANUEL GUEM ATCH A

instrumentalisation politique du Conseil de sécurité, appelé à jouer un rôle

dans la transmission des situations à la future Cour. Le Soudan, dont le chef
d’Etat Omar El Béchir sera poursuivi par la CPI en 2009 après renvoi de la
situation au Darfour à la CPI par le Conseil de sécurité des Nations Unies,
écrit qu’il « a quelques réserves à exprimer au sujet de l’article 23 du projet de
statut de la Cour criminelle internationale qui autorise le Conseil de sécurité
à faire appel à la Cour en supprimant l’obligation d’accepter la juridiction
de la Cour qui est faite aux Etats » (32). Selon le Soudan, le Conseil pourrait
mettre à profit l’article 23 du projet « pour brimer certains Etats et dicter
ses conditions », et invoquer cet article « pour faire de la Cour criminelle
internationale, organe devant être créé par la communauté internationale
en vertu d’un traité conclu entre les différents Etats parties, un instrument
qui pourrait servir à sanctionner certains individus, voire à humilier
certains Etats et à porter atteinte à la dignité nationale, en particulier si les
individus visés adoptent des positions politiques contraires à celles des Etats
membres du Conseil de sécurité, notamment des membres permanents » (33).
La Soudan milite pour une suppression de l’article 23 (34). Dans la même
veine, la Libye, dont la situation sera déférée en 2011 à la CPI par le
Conseil de sécurité, s’oppose à l’article 23 du projet de Statut de la CPI et
au rôle du Conseil de sécurité dans la transmission de situations à la Cour.
Selon cet Etat, « le lien entre le Conseil de sécurité, organe politique de par
sa nature, son mandat et sa structure, et la cour criminelle internationale,
dont la création est envisagée en tant qu’instance juridique fondée sur la
neutralité et l’impartialité, posera des obstacles gigantesques qui ébranleront
la confiance dans la neutralité et l’impartialité de l’instance juridique » (35).
La Libye milite également pour une suppression du rôle du Conseil de
sécurité (36).
Malgré ces réserves, la contribution africaine est importante. En
1996, l’Assemblée générale des Nations Unies met en place un Comité
préparatoire pour la création d’une Cour criminelle internationale (37).
Cherif Bassiouni est de nouveau élu vice-président du Comité (38). Tout au
long des travaux qui conduisent à la création de la Cour, les Etats africains
font des propositions. Par exemple, l’Algérie, l’Egypte, et la Libye font des
propositions en matière de qualifications des juges et de représentation,
le Malawi et le Nigeria en matière de représentation des juges (39), le
Bénin en matière de recours portant sur la culpabilité ou la peine (40) et

(32) UN Doc. A/AC.244/1/Add.1, 30 mars 1995, §8.

(33) Ibid.
(34) Ibid, §14.
(35) UN Doc. A/AC.244/1/Add.3, 3 avr. 1995, §2.
(36) Ibid.
(37) UN Doc. A/RES/50/46, 11 déc. 1995.
(38) UN Doc. A/51/22, 1996, §5.
(39) Ibid., pp. 12-14.
(40) Proposition du Bénin, Doc. A/AC. 249/1998/WG.4/DP.25, 28 mars 1998.

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 L’Afrique et la Cour pénale internationale 629
le Kenya à propos de l’immunité des témoins et des avocats (41). Les Etats
africains participent massivement à la Conférence de plénipotentiaires de
1998 qui adopte le Statut de la Cour. Le bureau de la Conférence comprend
un président italien et 31 vice-présidents, dont huit représentants d’Etats
africains (42). Cherif Bassiouni est le président du Comité de rédaction
du Statut de la Cour (43). Sur les 24 Etats membres du Comité, 4 Etats
sont africains (44). Le jour de l’adoption du Statut de la CPI, plusieurs
Etats africains font des déclarations. Par exemple, l’île Maurice déclare
d’emblée qu’elle signera le Traité (45), la Sierra Leone, l’Egypte, le
Botswana, l’Algérie et le Bénin expriment leur satisfaction de voir adopter
le Traité (46). Cependant, tous les Etats africains ne sont pas aussi
euphoriques. Le Soudan, s’exprimant au nom du Groupe des Etats arabes,
fait part de son insatisfaction et critique notamment les pouvoirs conférés
au procureur et au Conseil de sécurité dans le cadre du fonctionnement
de la future Cour (47). Si plusieurs Etats africains signent le Statut, le
ratifient ou y adhèrent plus tard – 33 Etats africains sont parties à la Cour
sur 123 Etats membres aujourd’hui –, tous les Etats africains ne suivent
pas ce chemin. Le continent africain compte 55 Etats. Par conséquent, une
vingtaine d’Etats africains ne sont pas parties au Statut de la Cour pénale
internationale. Toute analyse sur les relations entre la CPI et l’Afrique ne
saurait négliger ce paramètre.
Ainsi, plusieurs Etats africains ont contribué à la naissance de la Cour
pénale internationale. Il n’en demeure pas moins que, du début à la fin
du processus, des Etats africains ont exprimé des préoccupations et
certains n’ont pas souhaité être parties au Statut de Rome. La relation
entre l’Afrique et la Cour pénale internationale est ainsi marquée par
une certaine complexité, empreinte de dualité. On retrouve la même
caractéristique dans le cadre du fonctionnement de la Cour.

L’A f r i qu e e t l a v i e de l a Cour p é na l e i n t e r nat i o na l e

L’Afrique joue un rôle plus visible et très médiatisé en tant que

pourvoyeuse d’affaires à la Cour pénale internationale. Elle participe
également au fonctionnement de la Cour.

(41) Proposal by Kenya, Doc. A/AC.249/1998/WG.7/DP.18, 24 mars 1998.

(42) Algérie, Burkina-Faso, Egypte, Gabon, Malawi, Kenya, Nigeria et Tanzanie, Cf. « La conférence
diplomatique sur la création d’une Cour criminelle internationale adopte à l’issue d’un vote le Statut de Rome
d’une Cour pénale internationale », communiqué de presse L/ROM/21, 17 juil. 1998, p. 19.
(43) « M. Cherif Bassiouni (Egypte) est élu Président du comité de rédaction de la conférence sur la
création d’une cour criminelle internationale », communiqué de presse L/ROM/5, 15 juin 1998.
(44) Cameroun, Maroc, Afrique du Sud et Soudan : UN Doc. A/CONF.183/13 (vol. I), 1998, pp. 69, §19.
(45) « La conférence diplomatique sur la création d’une Cour criminelle internationale adopte… », op. cit.,
17 juil. 1998, pp. 8-9.
(46) Ibid., pour la Sierra Leone, l’Egypte et le Botswana, p. 13, pour l’Algérie, p. 14, et pour le Bénin,
p. 15.
(47) Ibid., pp. 12-13.

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 630 EMM ANUEL GUEM ATCH A

L’Afrique, pourvoyeuse de situations et d’affaires à la CPI

Dans la majorité des affaires africaines à l’occasion desquelles la Cour
pénale internationale engage des poursuites contre des Africains, ce sont
des Etats africains qui l’ont saisie (48). En proie à des conflits armés et à
la commission de crimes graves, l’Ouganda, la République démocratique du
Congo (RDC) et la Républicaine centrafricaine (RCA) saisissent la CPI en
2004. Quelques années plus tard, le Mali, confronté à une rébellion armée
sur son territoire, et la République centrafricaine, de nouveau marquée
par un conflit armé violent, font de même, respectivement en 2012 et en
2014. Saisie, la Cour enquête et délivre des mandats d’arrêt contre des
ressortissants d’Etats africains qui, lorsqu’ils sont arrêtés, sont jugés par
la Cour. La saisine de la Cour par des Etats africains est alors applaudie
parce qu’elle lui donne l’occasion de lutter contre l’impunité.
Toutefois, si la commission de crimes relevant du Statut de la Cour
est avérée, certains auteurs interrogent, à juste titre, la stratégie des
gouvernements africains qui s’inscriraient parfois dans une volonté
d’instrumentalisation, se servant de la Cour pour affaiblir ou éloigner des
opposants politiques gênants (49). De même, le contexte qui conduit un
gouvernement africain à saisir la Cour peut évoluer, entraînant une remise
en cause du travail de celle-ci. Après avoir saisi la CPI qui délivrera des
mandats d’arrêt contre ses ressortissants accusés de crimes graves, le
gouvernement ougandais lui demandera de mettre fin aux poursuites à
cause de la perspective d’un accord de paix avec la LRA (Lord Resistance
Army), contre laquelle il se bat depuis des années (50). Cependant, la Cour
pénale internationale ne donnera pas de suite à la demande de l’Ouganda.
Dès lors, des Etats africains qui saisissent la Cour peuvent également
décider de s’opposer à son travail lorsque celui-ci semble gêner leurs
intérêts.
Dans le cadre des autres modes de saisine, les relations entre les Etats
africains et la Cour pénale internationale se caractérisent également par
une certaine dualité. Le Conseil de sécurité des Nations Unies a renvoyé
à la CPI la situation de deux Etats africains. En 2005, il défère à la CPI
la situation du Darfour, région du Soudan, un Etat qui n’est pas partie
au Statut de Rome. En 2011, il défère à la CPI la situation de la Libye
qui, comme le Soudan, n’est pas partie au Statut de la Cour. Dans les
deux cas, la Cour délivre plusieurs mandats d’arrêt contre des individus
ressortissants des deux Etats, dont leurs Présidents en exercice, Omar

(48) Toutes les informations relatives à la saisine de la Cour sont disponibles sur son site internet, www.
[Link] (consulté le 10 novembre 2017).
(49) A ce sujet, cf. par exemple Jean-Baptiste Jeangène-Vilmer, « The African Union and the International
Criminal Court: counteracting the crisis », International Affairs, vol. XCII, n°6, nov. 2016, pp. 1 330-1 331 ;
Benjamin N. S chiff, Building the International Criminal Court, Cambridge University Press, 2008, pp. 212-
213.
(50) Agence France Presse, « ICC may drop warrants for LRçA », 11 juil. 2006, disponible sur le site
internet, [Link]/component/content/article/164/[Link] (consulté le 15 octobre 2017).

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 L’Afrique et la Cour pénale internationale 631
El Béchir et Mouammar Kadhafi. La participation de l’Afrique aux deux
décisions du Conseil de sécurité est établie tout en restant mitigée. De
l’observation du procès-verbal de la résolution 1 593 du Conseil de sécurité
qui défère la situation du Soudan à la Cour (51), ne se dégage pas une
unanimité des Etats africains. Au moment de l’adoption de la résolution,
trois Etats africains sont membres du Conseil de sécurité : le Bénin, la
Tanzanie et l’Algérie. Les deux premiers, parties au Statut de Rome, votent
pour la résolution ; le dernier, non partie, s’abstient (52). L’Algérie regrette
la décision du Conseil de ne pas étudier en profondeur la proposition de
l’Union africaine (UA) (53), qui souhaitait la création d’un Panel africain
pour la justice pénale et la réconciliation (54). Quant au Soudan, invité
lors du vote de la résolution, il proteste énergiquement par la voix de son
représentant (55). Ainsi, deux Etats africains approuvent la décision du
Conseil de sécurité, un Etat africain s’abstient, l’Union africaine propose
une solution différente, tandis que l’Etat concerné par la décision s’y
oppose. Quelques années plus tard, les Etats africains membres du Conseil
de sécurité sont unanimes sur la décision de déférer la situation de la
Libye à la CPI par la résolution 1 970. Les trois Etats africains membres
du Conseil de sécurité au moment de l’adoption de la résolution, l’Afrique
du Sud, le Gabon et le Nigeria, tous Etats membres du Statut de la CPI,
font partie des Etats initiateurs de la résolution et votent pour elle (56). Le
représentant libyen aux Nations Unies, qui avait pris ses distances avec le
régime de Mouammar Kadhafi, soutient la résolution et se réjouit du renvoi
de la situation libyenne à la CPI (57).
S’agissant des décisions de la Cour de connaître de la situation d’Etats
africains, deux Etats africains en ont fait l’objet. Premièrement, le
procureur ouvre une enquête sur des crimes commis en Côte-d’Ivoire en
2011. Au moment de l’ouverture de l’enquête, la Côte-d’Ivoire n’est pas
encore partie au Statut de Rome. Elle ne le sera qu’en 2013. Cependant,
face à des violences et à des crimes commis sur son territoire au début
des années 2000, la Côte-d’Ivoire, alors dirigée par Laurent Gbagbo, avait
accepté la compétence de la Cour en vertu de l’article 12§3 qui permet à
un Etat de « consentir à ce que la Cour exerce sa compétence à l’égard » d’un
crime relevant du Statut et commis par exemple sur son territoire. Cette
reconnaissance de la compétence de la Cour est réitérée en 2010 et 2011
par le nouveau Président ivoirien, Alassane Ouattara. C’est donc la Côte-
d’Ivoire, souhaitant que la Cour s’intéresse à sa situation, qui décide de

(51) UN Doc. S/RES/1593, 31 mars 2005.

(52) UN Doc. ONU S/PV.5158, 31 mars 2005, p. 2.
(53) Ibid., p. 5.
(54) A ce sujet, cf. Loraine Sievers / Sam Daws, The Procedure of the UN Security Council, Oxford
University Press, 2014 (4e éd.), pp. 613-614 ; Corine Lesnes , « Le Conseil de sécurité est paralysé sur le
Soudan », Le Monde, 18 mars 2005.
(55) Ibid., pp. 12-13.
(56) UN Doc. S/PV.6491, 26 fév. 2011, p. 2.
(57) Ibid., pp. 7-8.

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 632 EMM ANUEL GUEM ATCH A

reconnaître sa compétence alors même qu’elle n’est pas encore partie au

Statut de Rome.
Deuxièmement, la Cour décide de connaître de la situation du Kenya
qui, contrairement à la Côte-d’Ivoire, est partie au Statut de la Cour depuis
2005. Les Etats africains ou l’Etat kenyan lui-même ne semblent pas avoir
eu un impact, une influence directe sur la décision de la Cour de se saisir
de la situation de cet Etat. Le cas kenyan est souvent considéré comme la
première situation africaine dont s’est saisi le procureur en l’absence de
renvoi. Cependant, l’examen des circonstances qui conduisent à la décision
de la Cour révèle que les Kenyans n’y sont pas complétement étrangers.
Après l’instauration du dialogue entre les acteurs kenyans de la crise post-
électorale de 2007, une Commission internationale, à laquelle participaient
des Kenyans (58), avait enquêté sur les violences post-électorales de 2007
et suggéré la création d’un tribunal spécial pour juger les responsables des
crimes constatés, tout en transmettant sans la publier une liste de noms de
personnes susceptibles d’être poursuivies par la Cour pénale internationale
en cas de non-création du tribunal (59). La juridiction spéciale ne verra pas
le jour et la Cour pénale internationale ouvrira une enquête en 2010. Par
conséquent, on ne peut éluder l’impact du rapport d’une Commission créée
avec l’assentiment des Kenyans et à laquelle ils ont participé. Par la suite,
le Kenya va protester contre les enquêtes de la Cour et, après la décision
de poursuivre notamment Uhuru Kenyatta et William Ruto, qui seront élus
respectivement Président et vice-Président du Kenya, le Parlement kenyan
va adopter en 2013 une résolution sur le retrait du Kenya du Statut de
Rome (60).
En résumé, quel que soit le mode de saisine de la CPI considéré, des
Etats africains ont participé à des degrés divers aux décisions de renvoyer
des situations à la Cour et, directement ou indirectement, ont contribué
aux décisions de la CPI de « poursuivre des Africains ». Cependant, des
Etats africains se sont aussi parfois opposés aux décisions de la Cour
d’engager des poursuites. Dès lors, les relations entre les deux entités
semblent évoluer au gré des intérêts des Etats africains. A ce titre, les
Etats africains parties à la CPI n’ont généralement aucune objection à la
participation de leurs ressortissants au fonctionnement de la Cour pénale
internationale.

(58) Le président de la Commission était Philip Waki, juge d’une Cour d’appel au Kenya. La Commission
comprenait également deux Conseils de nationalité kenyane, David Majanga et George Kegoro. Le
gouvernement kenyan a participé au financement de la Commission. Sur tous ces points, cf. Kenya, Report of
the Commission of Inquiry into Post Election Violence (CIPEV), 2008, p. 1.
(59) Ibid., pp. 472-473.
(60) Nicholas Kulish, « Kenyan lawmakers vote to leave International Court », New York Times, 6 sept. 2013,
p. A10.

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 L’Afrique et la Cour pénale internationale 633

L’Afrique et le fonctionnement de la CPI

A tous les niveaux élevés de responsabilité au sein de la Cour pénale
internationale, on trouve des ressortissants d’Etats africains parties au
Statut de la Cour (61). Actuellement, 4 des 18 juges de la Cour pénale
internationale sont Africains. On y trouve un Nigérian (Chile Eboe-Osuji),
une Kényane (Joyce Aluoch), une Botswanaise (Sanji Monageng), et un
ressortissant de la République démocratique du Congo (Antoine Kesia-
Mbe Mindua). Ils ont été précédés par une Sud-Africaine (Navi Pillay),
une Malienne (Fatoumata Diarra), une Ghanéenne (Akua Kuenyehia) et un
Ougandais (Daniel David Ntanda Nsereko). Au mois de décembre 2017, de
nouvelles élections de six juges auront lieu lors de l’Assemblée générale des
Etats parties. Des douze candidats annoncés, quatre sont des ressortissants
d’Etats africains (Lesotho, Ghana, Bénin et Ouganda). L’actuelle procureure
de la CPI est Fatou Bensouda, une ressortissante de la Gambie.
S’agissant des conseils à la CPI, l’observation de la liste du site Internet
de la CPI montre que plusieurs d’entre eux sont des ressortissants d’Etats
africains. De nombreux avocats africains, que l’examen des situations
africaines par la Cour a inévitablement attirés, interviennent à la Cour.
Il ne fait aucun doute qu’à des échelles moins élevées, plusieurs Africains
travaillent quotidiennement ou occasionnellement pour la CPI. Il n’est
également pas superflu de rappeler qu’en tant qu’Etats parties au Statut
de Rome, 33 Etats africains participent aux activités et aux différents
organes de l’Assemblée des Etats parties, organe législatif et administratif
de la CPI. L’actuel président du bureau de l’Assemblée des Etats parties de
la Cour est Sidiki Kaba, un ressortissant du Sénégal.
Cette participation africaine au fonctionnement de la CPI ne constitue
pas un obstacle à la formulation de critiques d’Etats africains. Depuis
quelques années, ces critiques prennent une tournure inédite et interrogent
sur une fin probable de la CPI causée par des Etats africains.

L’A f r i qu e , u n e c o n t r i b u t i o n a l a f i n de l a CPI ?

Les relations entre des Etats africains et la Cour pénale internationale

se sont, à bien des égards, progressivement dégradées. Les poursuites
engagées contre des chefs d’Etat africains focalisent les tensions. Ces
tensions ont conduit à des menaces de retrait qui ne semblent pas, à ce
jour, devoir remettre en cause ni l’existence de l’institution ni un départ
massif des Etats africains.

(61) Toutes les informations de cette sous-partie sont disponibles sur le site internet de la Cour pénale
internationale, [Link] (consulté le 15 octobre 2017).

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 634 EMM ANUEL GUEM ATCH A

L’impact des poursuites engagées contre des chefs d’Etat africains

en exercice
La décision de la CPI de poursuivre quatre chefs d’Etat africains,
dont deux en exercice au moment où des mandats d’arrêt sont délivrés
contre eux, rend problématiques les relations entre, d’une part, la CPI et
certains Etats africains et, d’autre part, l’Union africaine. La CPI délivre
deux mandats d’arrêt contre Omar El Béchir, Président en exercice du
Soudan (62). Elle en fait de même contre Mouammar Kadhafi, Président
en exercice de la Libye, et Laurent Gbagbo, ancien Président de la Côte-
d’Ivoire. La CPI lance également des poursuites contre Uhuru Kenyatta,
qui deviendra Président du Kenya au cours de la procédure, sans que cette
évolution de son statut altère la décision de la Cour de le poursuivre. La
Procureure de la CPI abandonnera les charges contre le Président du Kenya
en insistant sur l’insuffisance des preuves. Quant à Mouammar Kadhafi,
son décès mettra fin à la procédure engagée. Le procès de Laurent Gbagbo
est en cours. Contribuant à une défiance de plusieurs Etats africains vis-
à-vis de la CPI, le cas du président soudanais Omar El Béchir focalise
l’attention du fait de sa non-arrestation et du refus de coopération de
plusieurs Etats africains, qui s’opposent à l’exécution des mandats d’arrêt
délivrés contre lui. Le chef d’Etat soudanais, fugitif selon la CPI, se rend
notamment en Afrique du Sud, en République démocratique du Congo, au
Tchad, au Malawi, au Kenya, au Nigeria, en Ethiopie et à Djibouti sans
être arrêté.
L’Union africaine dénonce également les décisions de la CPI contre
des chefs d’Etat en exercice dans plusieurs décisions (63). Par exemple,
elle considère que les mandats d’arrêt délivrés contre les chefs d’Etat
soudanais et libyen compromettent les efforts en faveur de la paix. Elle
demande au Conseil de sécurité, qui refuse de la suivre, de suspendre les
poursuites contre le Président soudanais, le Président et le vice-Président
du Kenya, conformément à l’article 16 du Statut de Rome. Elle soutient les
Etats africains qui refusent d’arrêter le Président soudanais lors de visites,
précisant que ces Etats ne font que se plier à ses décisions. Rappelant que
le Soudan n’est pas partie au Statut de la Cour, l’Union africaine fonde
l’absence de coopération notamment sur l’article 98§1 du Statut de la
Cour, qui envisage la possibilité pour l’Etat partie de ne pas coopérer avec
la Cour si cela contrevient à ses obligations internationales en matière
d’immunité. Pour sa part, la CPI rend plusieurs décisions qui soulignent le
manque de coopération des Etats africains parties au Statut de la Cour aux
fins d’arrestation du Président soudanais. Le Malawi, le Tchad, Djibouti,

(62) Cf. ibid., pour toutes les informations sur les mandats d’arrêt.
(63) Cf. par exemple les documents de l’Union africaine (UA) : Assembly/au/13(xiii), 3 juil. 2009 ;
Assembly/au/10(xv), 27 juil. 2010 ; [Link]/639(xviii), 30-31 janv. 2011 ; Décision sur les relations entre l’Afrique
et la Cour pénale internationale (CPI), oct. 2014 ; [Link]/952(xxviii), 30-31 janv. 2016 ; [Link]/987(xxix), 17-
18 juil. 2016 ; [Link]/1006(xxx), 30-31 janv. 2017.

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 L’Afrique et la Cour pénale internationale 635
la République démocratique du Congo, l’Ouganda et l’Afrique du Sud sont
notamment ainsi visés (64). Cette escalade évolue progressivement vers une
menace.
Menace de retrait du Statut de la Cour pénale internationale et
conséquence néfaste improbable
L’Union africaine menace la CPI d’un retrait massif du Statut de la
Cour (65). Si la menace n’est pas à ce jour mise en exécution, quelques
Etats africains décident de quitter la CPI. Trois Etats africains parties
au Statut de Rome, l’Afrique du Sud, le Burundi et la Gambie, engagent
des procédures de retrait (66). Le retrait du Burundi, Etat à propos
duquel la CPI a ouvert une enquête pour des crimes contre l’humanité
qui auraient été commis entre le 26 avril 2015 et le 26 octobre 2017, a
pris effet le 27 octobre 2017 (67). Quant aux retraits de l’Afrique du Sud
et de la Gambie, ils n’ont pas eu l’effet escompté par les gouvernements
des deux Etats. L’Afrique du Sud est revenue sur sa décision de retrait du
Statut de la Cour après qu’une Haute Cour a jugé la décision de retrait
inconstitutionnelle, à cause notamment d’un défaut de consultation et
d’approbation du Parlement (68). La Gambie a reconsidéré sa volonté de
retrait après la défaite aux élections présidentielles de son ancien Président
qui y était favorable (69). Au final, un seul Etat africain s’est retiré.
Les tensions entre l’Union africaine et la CPI ne semblent donc pas
à ce jour sonner le glas de la Cour pénale internationale. A moins d’une
nouvelle évolution radicale, le retrait de tous les Etats africains du Statut
de la Cour pénale internationale reste improbable. Au sein de l’Union
africaine, plusieurs Etats qui critiquent la CPI, le Rwanda et le Zimbabwe
par exemple, ne sont pas parties au Statut de Rome. De même, toutes les
décisions de l’Union africaine sur un éventuel retrait massif ne sont pas
fermes et contraignantes. On pourrait y voir moins une volonté de retrait
qu’une tentative de pression de la part des Etats africains sur la CPI. On
pourrait aussi y voir l’influence de certains Etats qui défendent la CPI tout
en suggérant des corrections. A ce titre, des Etats africains ont émis des
réserves à une décision de l’UA qui, notamment, « adopte la stratégie de

(64) CPI, Rectificatif à la Décision rendue en application de l’article 87-7 du Statut de Rome relativement
au manquement par la République du Malawi à l’obligation d’accéder aux demandes de coopération que lui a
adressées la Cour aux fins de l’arrestation et de la remise d’Omar Hassan Ahmad Al Bashir, ICC-02/05-01/09-
139-Corr-tFRA, 13 déc. 2011 ; cf. ICC-02/05-01/09-151-tFRA, 26 mars 2013, pour le Tchad ; ICC-02/05-
01/09-195-tFRA-Corr, 9 avr. 2014, pour la République démocratique du Congo ; ICC-02/05- 01/09-266-tFRA,
11 juil. 2016 pour Djibouti ; ICC-02/05-01/09-267-tFRA, 11 juil. 2016, pour l’Ouganda ; ICC-02/05-01/09-
302-tFRA, 6 juil. 2017, pour l’Afrique du Sud.
(65) Cf. les documents de l’UA : [Link]/952(xxviii), 30-31 janv. 2016 ; [Link]/987(xxix), 17-18 juil. 2016 ;
[Link]/1006(xxx), 30-31 janv. 2017.
(66) Ibid., doc. [Link]/1006(xxx).
(67) Burundi : Retrait, [Link]-xviii.10, 28 oct. 2016.
(68) Democratic Alliance v. Minister of International Relations and Cooperation, High Court of South
Africa (Gauteng Division, Pretoria), n°83145/2016, 22 fév. 2017 ; cf également Afrique du Sud, Retrait de
notification de retrait, [Link]-xviii.10, 7 mars 2017.
(69) Gambie, Retrait de notification de retrait, [Link]-xviii.10, 16 fév. 2017.

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 636 EMM ANUEL GUEM ATCH A

retrait » (70). Il s’agit du Bénin, du Botswana, du Burkina Faso, du Cap-Vert,

de la Côte-d’Ivoire, de la Gambie, du Lesotho, du Liberia, de Madagascar,
du Malawi, du Mozambique, du Nigeria, du Sénégal, de la Tanzanie, de
la Tunisie et de la Zambie (71). Encore plus significatif, certains Etats
africains comme le Nigeria et le Sénégal défendent explicitement la
Cour (72).
**
*
Des Etats africains restent au cœur du dispositif de la CPI tandis que
d’autres restent en dehors ou le critiquent. Il est indéniable qu’aujourd’hui
des tensions existent et suscitent un débat. Cependant, il est possible
de s’interroger sur les termes du débat qui devraient à l’évidence être
reconsidérés. Ils porteraient non pas sur l’opportunité de l’existence de la
Cour pénale internationale et d’un retrait du Statut de la Cour ou sur son
caractère impérialiste, mais sur la lutte pour l’égalité des ressortissants de
tous les Etats devant la justice pénale internationale. Au niveau interne,
c’est la lutte pour l’égalité qui, au fil du temps, a posé l’égalité de tous
devant la justice au sein de nombreux Etats. Si au niveau international la
configuration n’est pas la même du fait du rôle prégnant de la souveraineté
des Etats, il n’en demeure pas moins que seule la lutte pour l’égalité
étendra la couverture de la lutte contre l’impunité. Cette lutte, à l’évidence,
n’est pas gagnée. Les acquis de la justice pénale internationale doivent
être préservés tout en devant être étendus. Tous les « grands criminels »
devraient, partout, être jugés. La paix sociale mondiale et l’amélioration
du sort des victimes, toujours plus nombreuses malgré les leçons apprises
de l’histoire, en dépendent.

(70) Cf. UA, Doc. [Link]/1006(xxx), op. cit.

(71) Id.
(72) Sewell Chan / Marlise Simons , « South Africa to withdraw from International Criminal Court », The
New York Times, 21 oct. 2016.

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