Collection fondée par Michel BOUVIER

Directeurs de collection :
Michel BOUVIER, professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
Laurent RICHER, professeur à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
PR ATI QU E
Les transformations de l’État se font en très grande partie dans le cadre de la
décentralisation des collectivités territoriales. Les finances locales se trouvent
donc au cœur des changements et des processus de régulation. Elles sont Michel BOUVIER
aujourd’hui particulièrement concernées par la nécessité impérieuse d’assainir
l’ensemble des finances publiques, et l’autonomie financière des collectivités
territoriales, reconnue par la Constitution, prend des formes tout à fait inédites.
Ainsi, les finances locales sont-elles prises dans un mouvement inexorable qui

Les finances
les conduit vers une nécessaire reformulation de leurs procédures et de leurs
techniques. Ce sont les mutations du modèle financier local, et finalement de la
décentralisation, que cet ouvrage s’attache à décrire.
Ce livre s’adresse à un public désireux de connaître l’essentiel des mécanismes

locales
présidant à la gestion financière locale et de comprendre le sens des mutations
qui la traversent.

Professeur émérite de l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne, Michel BOUVIER

y a créé le Master « Droit et gestion des finances publiques ». Auteur de plusieurs
ouvrages, il a fondé et dirige la Revue française de finances publiques. Il est

Les finances locales

président-fondateur de FONDAFIP (association pour la Fondation internationale
de finances publiques, www.fondafip.org). Il est membre de l’Observatoire des 19e édition
finances et de la gestion publique locales du Comité des finances locales et
du Comité consultatif d’orientation du Conseil de normalisation des comptes
publics. Il est expert international.

M. BOUVIER

www.lgdj-editions.fr

ISBN 978-2-275-10700-4
26 e

systemes_Pratique_Les finances locales_19e ed.indd 1 01/04/2022 15:53

 Michel Bouvier
Professeur émérite de l’Université Paris 1
Panthéon-Sorbonne

Les finances
locales
19e édition
 Du même auteur
M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN, Le système communal : État actuel et perspectives de la
gestion financière locale, préf. de P. Lalumière, LGDJ, 1981.
M. BOUVIER et alii (dir.), Solidarités locales, LGDJ, 1986.
M. BOUVIER, L’État sans politique, préf. de G. Vedel, LGDJ, 1986.
M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN, L’administration fiscale en France, PUF, collection « Que
sais-je ? », 1988.
M. BOUVIER (dir.), Réforme des finances publiques, démocratie et bonne gouvernance,
LGDJ, 2004.
M. BOUVIER (dir.), Innovations, créations et transformations en finances publiques, LGDJ,
2006.
M. BOUVIER (dir.), Réforme des finances publiques : la conduite du changement, LGDJ,
2007.
M. BOUVIER (dir.), La bonne gouvernance des finances publiques dans le monde, LGDJ,
2009.
M. BOUVIER, A. BARILARI, La LOLF, une nouvelle gouvernance financière de l’État, LGDJ,
3e éd., 2010.
M. BOUVIER (dir.), La nouvelle administration financière et fiscale, LGDJ, 2011.
M. BOUVIER (dir.), La cohérence des finances publiques au Maroc et en France, LGDJ,
2012.
M. BOUVIER (dir.), La transparence des finances publiques : vers un nouveau modèle,
LGDJ, 2013.
M. BOUVIER (dir.), Quel pilotage des réformes en finances publiques au Maroc et en
France ?, LGDJ, 2014.
M. BOUVIER (dir.), L’État territorial au Maroc et en France, LGDJ, 2015.
M. BOUVIER (dir.), La gouvernance financière des villes, LGDJ, 2016.
M. BOUVIER (dir.), Pouvoir politique et finances publiques, LGDJ, 2017.
M. BOUVIER (dir.), Finances publiques et souveraineté des États, LGDJ, 2018.
M. BOUVIER (dir.), Finances publiques et justice sociale, LGDJ, 2019.
M. BOUVIER, L’impôt sans le citoyen ?, LGDJ, coll. Forum, 2019.
M. BOUVIER, Introduction au droit fiscal et à la théorie de l’impôt, LGDJ, 14e éd., 2020.
M. BOUVIER (dir.), Quelles finances locales au Maroc et en France dans un monde en
mutation ?, LGDJ, 2020.
M. BOUVIER (dir.), Financement de la santé et de l’éducation dans un monde en transition,
LGDJ, 2021.
M. BOUVIER, M.-C. ESCLASSAN, J.-P. LASSALE, Finances publiques, LGDJ, collection
« Manuels », 20e éd., 2021.

© 2022, LGDJ, Lextenso

1, Parvis de La Défense
92044 Paris La Défense Cedex
www.lgdj-editions.fr
ISBN 978-2-275-10700-4
ISSN 0987-9927
 Sommaire

CHAPITRE 1
Une nouvelle gouvernance financière locale............................................. 7

CHAPITRE 2
Le financement par le contribuable : l’impôt ............................................ 67

CHAPITRE 3
Le financement par concours de l’État : les subventions ...................... 163

CHAPITRE 4
Le financement par les institutions bancaires : l’emprunt .................... 213

CHAPITRE 5
Le financement de l’action locale par la gestion du patrimoine
et des services .................................................................................................. 229

CHAPITRE 6
Contrôle et régulation de la décision et de la gestion financière
locales ................................................................................................................. 257

Conclusion .......................................................................................................... 305

Bibliographie ...................................................................................................... 307

 Chapitre 1
Une nouvelle gouvernance
financière locale

On retiendra liminairement ce fait sans doute essentiel pour

toute étude de finances publiques : l’État parlementaire s’étant
construit en France autour de l’élaboration d’un droit budgétaire,
l’éclat de la démocratie est intimement lié à un projet de transpa-
rence financière de ses institutions. Aussi est-on en présence d’un
champ qui, étroitement lié dès ses origines à la question de l’équili-
bre des pouvoirs, s’est toujours situé au cœur des changements du
système politique. C’est d’ailleurs ce que soulignait très explicite-
ment G. Jèze lorsqu’il écrivait que « faire abstraction du facteur poli-
tique, c’est tenir pour négligeable ce fait historique que de tout
temps, la plupart des grandes réformes politiques ou sociales ont
eu des causes financières et que de très importants problèmes
financiers ont été posés et résolus sous l’influence de causes
politiques »1.
Si l’on observe les transformations de l’État de ces quarante der-
nières années et non plus celles qui l’ont affecté aux XVIIIe et XIXe siè-
cles, il ressort que celles-ci se sont précisément faites, au départ,
dans le cadre de la décentralisation et de la responsabilisation
financière des collectivités territoriales. Ce sont bien cette fois les
finances publiques locales qui se sont trouvées placées au cœur
même du dispositif de changement et la réforme budgétaire enga-
gée avec la loi organique du 1er août 20012 a poursuivi cette logique
de responsabilisation avec pour objectif de la faire pénétrer au cœur
de l’État3.
On peut dire que les finances locales se présentent à maints
égards comme un parfait révélateur des évolutions que connaissent

1. G. Jèze, Cours de finances publiques, Giard, 1925.

2. Cf. M. Bouvier, A. Barilari, La LOLF, une nouvelle gouvernance financière de l’État, LGDJ, coll.
« Systèmes », 3e éd., 2010.
3. Sur ce point cf. M. Bouvier, « La LOLF, une réforme inachevée de par son ambiguïté », in RFFP,
nºº156-2021.

7
Les finances locales

les sociétés contemporaines. Elles apparaissent tout d’abord

comme l’un des éléments essentiels pour juger de l’accomplisse-
ment de la réforme de décentralisation engagée en 1982, relancée
en 2003, en 2009, en 2010 puis en 2014-2015 et 2020. Elles mettent
aussi en évidence la distance qui peut exister entre les discours
tenus et la réalité. Mais leur perspective est plus large. Partie inté-
grante des finances publiques, les finances locales ont été et restent
traversées par les nombreuses mutations intervenues dans ce champ
plus particulièrement depuis la fin des années 1970. Aussi doit-on
souligner d’entrée que les finances locales ne se situent pas seule-
ment au centre d’un processus de transformation des structures
locales ; celui-ci concerne plus globalement les structures de l’État
ainsi que celles du marché économique et financier.
On accordera que parmi les bouleversements ayant affecté le
champ local tout au long des quatre dernières décennies, les lois
de décentralisation ont toujours été des moments forts de cette
période. Néanmoins, sur le seul terrain financier public, il faut
observer que plutôt qu’éléments fondateurs d’une nouvelle configu-
ration, ces lois ont davantage constitué une étape dans un processus
de recomposition en réseaux4 des institutions et circuits économi-
ques et financiers locaux et nationaux, un processus déjà présent
dans la société française et déterminé par une libéralisation des ins-
titutions ainsi que du marché économique et financier.
Issue d’un double mouvement, un retrait de l’État et un élargis-
sement corrélatif de l’espace d’intervention des initiatives locales
publiques et privées, une telle recomposition est celle qui résulte
d’une connexion plus étroite entre organismes du secteur public et
du secteur privé et dans laquelle les multiples rapports qui se
nouent en viennent à former de véritables systèmes, dépassant les
cadres habituels de fonctionnement.
De fait, l’on peut constater que depuis quelques années, les
ponts se sont multipliés entre sphère publique et sphère privée ;
des partenariats se sont instaurés, des relations se sont établies,
qui forment aujourd’hui un ensemble aux ramifications

4. Cf. M. Bouvier, M.-C. Esclassan, Le système communal, préf. P. Lalumière, LGDJ, 1981. Sur
la notion de systèmes, le lecteur peut se reporter au Chapitre 6. On insistera sur l’idée que
la complexité est inhérente à la vie locale, qu’elle est source de désordres ou d’ordres
pouvant être remis en cause en fonction des relations qui se nouent ou se dénouent.
C’est pourquoi la rationalité des systèmes est à redécouvrir ou rebâtir en permanence ;
ils forment des ensembles plus ou moins instables selon leur degré de complexité. Sur
une application plus détaillée de l’approche par les systèmes à la gestion locale,
cf. M. Bouvier, M.-C. Esclassan, Le système communal, op. cit.

8
 Une nouvelle gouvernance financière locale

particulièrement étendues. D’autre part, une multitude d’acteurs

interviennent dans un tel cadre, non seulement les communes, les
départements, les régions et leurs établissements publics, l’État
ainsi que les autorités déconcentrées de celui-ci, mais aussi des
sociétés d’économie mixte, des sociétés locales, des associations,
des groupements d’intérêt public, des entreprises, des banques,
sans oublier les liens avec les institutions financières européennes
voire internationales. On se trouve véritablement en présence d’un
ensemble structuré en réseaux, auquel nolens volens, toute collecti-
vité territoriale se trouve connectée dès lors qu’elle accède ne
serait-ce qu’à un seul de ceux-ci et d’ailleurs sans toujours en
connaître l’existence ni les multiples circuits.
La réalité financière locale déborde ainsi largement ses cadres
organiques traditionnels en se trouvant enserrée dans un maillage
de structures et de rapports à la complexité et aux interrelations
croissantes, autrement dit dans un système interactif, composé
d’ensembles et de sous-ensembles, qui s’est et continue à se bâtir
progressivement. Et c’est bien un tel système qui confère un éclai-
rage nouveau à la gestion financière locale, comme il n’est pas sans
modifier l’action et la texture des pouvoirs financiers locaux.
Sur le terrain financier et de gestion, cette réorganisation du sys-
tème local n’est pas sans poser de nouvelles questions. La contre-
partie d’une telle réalité s’exprime en premier lieu dans les difficul-
tés d’administration qu’elle soulève, notamment au regard des
règles traditionnelles de gestion du secteur public5. Ces multiples
réseaux qui forment l’ossature dans laquelle se meuvent désormais
les finances locales ont parfois des difficultés à fonctionner dans
une logique qui reste encore imparfaitement définie, ni véritable-
ment publique, ni véritablement privée, tout en se rapprochant il
est vrai sur le fond des critères qui sont ceux de la gestion financière
privée. En second lieu, une telle organisation pose aujourd’hui de
manière cruciale la question de sa maîtrise, de son contrôle. Cette
complexification, les interfaces de plus en plus nombreuses qui se
créent, les informations qui foisonnent, les fonctions qui se multi-
plient, ont engendré une diversification du système local qui non
seulement le rend de plus en plus difficile à gérer, mais qui le rend
aussi difficile à maîtriser, réguler, contrôler. Un tel système est
d’abord fragile dans la mesure où la défaillance éventuelle d’un

5. Cf. les interrogations relatives à la pertinence des méthodes de gestion des collectivités
locales dès le milieu des années 1980, « Peut-on gérer une commune comme une entre-
prise ? » in RFFP no 13-1986.

9
Les finances locales

secteur peut se répercuter en chaîne sur l’ensemble des autres avec

lesquels il est en relations. Certes, l’avantage de ce maillage est que
chaque collectivité y bénéficie des synergies qui s’y établissent, mais
avec l’inconvénient en retour d’être atteinte par les effets négatifs
qui peuvent s’y produire. D’autre part, la régulation d’un tel système
devient plus ou moins incertaine du fait de l’autonomie plus ou
moins relative des différents acteurs. Enfin, et en raison de l’opacité
qui résulte inévitablement de cette multiplication et de cet enchevê-
trement des circuits, c’est bien la question du contrôle, des modali-
tés de celui-ci, des objectifs à lui assigner, qui se trouve aussi posée.
Faut-il par exemple faire primer l’objectif d’efficacité de la gestion
financière locale sur celui de clarification, qui a toujours été en
France depuis la Révolution de 1789 la préoccupation dominante, et
redéfinir un contrôle dans ce sens6 ?
Partie prenante d’un tel ensemble, les finances locales sont ainsi
prises dans un mouvement inexorable qui les conduit vers une
nécessaire reformulation des procédures et des techniques. Sans
doute, les problèmes traditionnels de ce champ demeurent bien
présents, comme par exemple ceux relatifs à l’augmentation conti-
nue des dépenses, ou encore à la nécessité d’une réforme de la fis-
calité. Mais il est tout aussi vrai que ces problèmes ne peuvent être
appréhendés que dans le cadre d’une attitude compréhensive vis-à-
vis de l’évolution générale en cours. On veut dire par là qu’une grille
de lecture aussi complexe que la réalité financière locale est aujour-
d’hui indispensable pour tout à la fois la définir et l’interpréter, ainsi
qu’éventuellement dans un second temps pouvoir envisager des
réformes du système financier local. C’est autrement dit un cadre
général en mutation constante qu’il convient en premier lieu d’identi-
fier pour le comprendre. Pareille ambition suppose aussi une
méthodologie permettant une formalisation au plus près de la réa-
lité financière locale7.

6. Cf. M. Bouvier, « Structures administratives et pouvoir financier : réflexions sur le pouvoir

financier local », in Démocratie et aménagement, ouvrage collectif sous la direction de Jac-
ques de Lanversin, LGDJ, coll. « Décentralisation et développement local », 1996 ; Cf. éga-
lement, M. Bouvier, « Les transformations du droit public financier local », in LPA,
avril 1999, no spécial Le droit des collectivités locales demain.
7. Cf. sur ce point Chapitre 6. Voir aussi, M. Bouvier, « Concevoir une méthodologie pour des
finances publiques dans un monde en transition », Rev. Fr. de Finances Publiques, nº 135-2016.

10
 Une nouvelle gouvernance financière locale

I. L’inexorable montée en puissance

des finances locales
Les finances locales ont longtemps été tenues pour secondaires.
Ce n’est que dans une récente période qu’a été reconnue la place
essentielle qu’elles occupent dans les finances publiques ainsi que
l’influence qu’elles exercent sur l’économie nationale. Celle-ci est
considérable.

A. Une croissance discrète des budgets locaux au XIXe siècle

De fait, bien éloigné paraît le temps où l’on pouvait écrire comme
en 1884 que « le conseil municipal règle par ses délibérations les
affaires de la commune », sans autres précisions sur la nature des
« affaires » dont il s’agissait. Une telle nécessité il est vrai ne se fai-
sait pas sentir à une époque où, comme l’ont souligné les auteurs du
rapport Vivre Ensemble8, « la vie communale se réduisait à la gestion
du patrimoine, à l’attribution de secours à l’enseignement primaire,
à l’entretien de la voirie vicinale, à la surveillance de quelques per-
sonnes par le garde champêtre. Le conseil municipal édictait quel-
ques règlements, votait un budget, ordonnait fêtes et cérémonies, et
à propos des litiges collectifs, rendait son jugement ».
Dès la fin du XIXe siècle pourtant, les premiers signes se manifes-
tent d’une croissance certes encore bien discrète des budgets
locaux, mais qui déjà ne laisse pas d’inquiéter. Ainsi, « doctrine ou
gouvernants qui se penchent au XIXe siècle sur les finances locales
sont d’abord impressionnés par l’énormité des dépenses, leur
rapide progression, et insistent sur la nécessité de les freiner, ou
cherchent accessoirement de nouvelles ressources pour les
couvrir »9.

B. Un développement inexorable de l’action locale

L’évolution ultérieure va confirmer cette montée inexorable des
dépenses locales et même leur élargissement. Les insuffisances
d’une seule régulation par le marché ayant peu à peu conduit à une
intervention accrue des collectivités locales – et du secteur public en
général – sur le terrain économique et social, l’on verra apparaître

8. Rapport Vivre Ensemble, La Documentation française, 1976, 2 vol.

9. R. Hertzog, « L’éternelle réforme des finances locales », in Histoire du droit des finances
publiques, Economica, 1988, vol. 3.

11
Les finances locales

ainsi « des dépenses publiques à caractère économique »10... « les

municipalités (prenant) directement en charge certains besoins
publics qui n’étaient plus satisfaits par le secteur privé »11.
La Première Guerre mondiale avec la nécessité de reconstruire
le pays, comme la crise économique de 1929, ont été des éléments
décisifs d’une telle orientation au terme de laquelle le secteur local
a réalisé un nombre toujours plus important d’équipements collec-
tifs, comme en témoigne l’augmentation de ses budgets
d’investissement12.
Mais l’après-Seconde Guerre mondiale voit se confirmer le phé-
nomène, cette fois il est vrai en plein accord avec les théories key-
nésiennes qui prédominent alors et dans un contexte où l’État va
progressivement déléguer de fait aux collectivités territoriales un
nombre croissant de tâches. C’est ainsi que les dépenses locales
d’investissement, et par ricochet celles de fonctionnement, vont
s’accroître encore considérablement, et que l’on a surtout pu obser-
ver, tout au long de ce processus, l’écart allant se creusant entre
une demande sans cesse en augmentation en équipements collec-
tifs, issue de l’émergence de nouveaux besoins liés à l’expansion
industrielle, et un mode de financement resté quant à lui archaïque
et peu performant.

C. De la crise des finances locales à la maîtrise du pouvoir

financier
Tout au long de cette évolution, les ressources des collectivités
territoriales sont demeurées pour l’essentiel constituées par des
recettes fiscales nettement insuffisantes. D’où l’apparition très tôt
de tensions financières au plan local, voire parfois d’une crise des
finances locales, qui ont donné lieu à une succession de propositions
de réformes depuis la fin du XIXe siècle. Cette crise financière locale,
qui a pris des formes plus ou moins aiguës selon les époques et qui
a subsisté quelques années après l’instauration de la décentralisa-
tion en 1982, tire ses racines profondes de la place que les collecti-
vités locales ont été appelées à tenir dans l’évolution générale de la
société sans qu’il n’ait été toujours efficacement remédié aux

10. Cf. P. Lalumière, Les finances publiques, Armand Colin, 1975.

11. Ibid.
12. Pour R. Delorme et C. André, la notion de crise des finances locales remonterait à la
période des années 1930-1935. Ils remarquent également une croissance de longue
période des dépenses locales par rapport au PIB, in L’État et l’économie, Le Seuil, 1983.

12
 Une nouvelle gouvernance financière locale

carences des moyens financiers dont elles disposaient13. Et il faut y

voir par conséquent non un problème récent, mais bien davantage
une question récurrente qui se pose, selon les moments, au sein
de contextes toujours différents14.
Quoi qu’il en soit, les finances locales ont pris aujourd’hui une
ampleur inégalée, ce qui de prime abord paraît aller de pair avec
les initiatives de plus en plus larges accordées aux collectivités ter-
ritoriales. Si l’on se réfère aux statistiques, on peut observer que les
dépenses des administrations publiques locales (APUL15) représen-
tent maintenant environ 60 % des dépenses de l’État et 20 % des
dépenses publiques. Elles réalisent près des trois quarts de la for-
mation brute de capital fixe des administrations publiques (FBCF en
investissements civils), ce qui correspond environ à 11 % de la FBCF
de la nation. D’autre part, l’on constate aussi que les budgets locaux
pèsent d’un poids chaque année plus lourd, tant en ce qui concerne
les dépenses16 que les recettes, et parmi elles la fiscalité17.

II. D’une culture administrative à une culture

du développement économique
On peut dater de la deuxième moitié des années 1970, scandées
notamment par différents « chocs pétroliers », une plus grande
attention apportée aux structures et mécanismes financiers publics,
en liaison avec les problèmes budgétaires et financiers d’alors, mais
aussi à la faveur des controverses théoriques suscitées par le
modèle de l’État providence sous l’effet des difficultés grandissantes
de celui-ci. Sous l’impulsion de différentes écoles économiques,
celles par exemple du Public Choice, de Chicago, ou encore de l’ul-
tralibérale école libertarienne, et sous l’autorité d’économistes
comme F. Hayek qui n’a pas été sans contribuer à ce renouveau
des thèses économiques libérales, l’idée est soutenue qu’il convient

13. Cf. sur ce point M. Bouvier, M.-C. Esclassan, Le système communal, op. cit.
14. C’est dans une perspective européenne et plus encore, mondiale, qu’il convient de situer
maintenant les finances des collectivités locales françaises (Cf. RFFP no 62-1998 : Passage
à l’Euro et no 68-1999 : L’Union européenne et les finances publiques nationales).
15. Les APUL comprennent les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que
leurs services annexes, mais sont également inclus certains organismes tels que les
organismes consulaires. En revanche, n’y figurent pas les opérations des départements
d’outre-mer.
16. Environ 270 milliards d’euros.
17. Environ 150 milliards d’euros, soit près de 60 % du total des ressources des collectivités
locales (y compris l’emprunt).

13
Les finances locales

de substituer aux politiques keynésiennes conduites jusqu’alors une

politique de « l’offre », celle-ci impliquant un large mouvement de
libéralisation de l’économie, passant en particulier par un retrait de
l’État vis-à-vis d’un marché économique étouffé par les réglementa-
tions et les transgressions à la libre concurrence, ainsi que par un
mode de gestion du secteur public à l’image de celui des entreprises
privées18.
Parallèlement, et parce qu’une telle libéralisation signifie aussi
un redéploiement des fonds publics sur le terrain économique (par
un encouragement aux initiatives venant de la société civile et plus
particulièrement des entreprises, notamment par le biais d’incita-
tions fiscales) et par conséquent une redéfinition des politiques
publiques, il était également prôné que les collectivités territoriales
prennent une part plus importante de responsabilités dans cette
dynamisation réclamée du tissu économique et social. La décentra-
lisation est devenue ainsi l’un des concepts importants des théories
économiques libérales19 dans lesquelles, sans qu’il soit question de
leur accorder un champ d’intervention économique susceptible de
porter atteinte à la liberté du marché, les collectivités territoriales
ont été pensées comme susceptibles de participer activement au
développement de l’économie, soit en l’accompagnant, soit en l’in-
sufflant. C’est dans ce même cadre d’analyse que, d’administrateurs
ou de bâtisseurs qu’ils étaient jusqu’alors, les élus locaux ont été
appréhendés comme devant être bien davantage des animateurs
économiques, ayant vocation à susciter et catalyser les énergies
pour impulser un développement économique local, domaine dans
lequel l’un des principaux problèmes est celui de la localisation des
entreprises ainsi que des moyens à mettre en œuvre en vue d’en-
courager et inciter les implantations d’établissements sur tel ou tel
espace territorial.
C’est dans ce contexte d’idées qu’une nouvelle ambition, le déve-
loppement économique local, a été assignée aux finances locales et
plus précisément à la gestion des ressources locales. Celle-ci est
regardée en effet comme un moyen de première importance pour
générer le développement économique local ou en tout cas pour
contribuer à son essor.

18. Pour une approche synthétique de ces courants, cf. M. Bouvier, M.-C. Esclassan,
J.-P. Lassale, Finances publiques, LGDJ, coll. « Manuels », 20e éd., 2021/2022.
19. Cf. « Cato Symposium on the New Federalism », in The Cato Journal, vol. 2, no 2, 1982.

14
 Une nouvelle gouvernance financière locale

A. Les finances locales, moteur du développement

économique local et de l’aménagement du territoire
La notion de développement économique local, très largement
associée à celle d’aménagement du territoire, fait aujourd’hui partie
intégrante des objectifs assignés aux finances locales. On rappellera
que traditionnellement conçu comme relevant de l’État, l’aménage-
ment du territoire est devenu, au moins pour partie, le fait des collec-
tivités territoriales puisque celles-ci conduisent leurs propres politi-
ques d’aménagement dans lesquelles il faut inclure celles relatives
au développement économique.
La notion de développement économique local et les pratiques
qui l’illustrent – qui ont pris leur véritable essor au début des années
1980 dans un contexte marqué par le lancement de la dynamique
décentralisatrice et la préoccupation de remédier aux phénomènes
de désindustrialisation – est celle dans laquelle s’est affirmée
d’abord la conception d’un développement endogène et
ascendant20, qui s’oppose à la conception d’un développement exo-
gène et descendant.
Dans un second temps, c’est une approche transversale du déve-
loppement qui a fini par prévaloir (celui-ci étant entendu comme un
développement global dépassant les clivages entre développement
ascendant ou descendant), et qui est venue étayer l’idée d’un dévelop-
pement devant reposer sur des partenariats au plan local entre sec-
teur public et privé. Le développement, dans une telle approche,
repose fondamentalement sur une intégration de l’ensemble des par-
tenaires, potentiels ou déclarés, susceptibles de générer le développe-
ment économique sur un espace local déterminé, étant entendu que
chacun d’eux conserve ses intérêts propres, mais s’intègre dans une
stratégie globale porteuse d’une dynamique favorable à tous.

20. Soutenue notamment dans certains cercles d’économistes et d’aménageurs, cette

conception est celle dans laquelle les collectivités territoriales sont considérées comme
susceptibles de favoriser les conditions d’une reprise économique en développant les
potentialités de leur territoire. On précisera qu’une telle approche, qui, à l’époque, a pu
apparaître comme faisant en quelque sorte écho au thème largement diffusé
de E. Schumacher « Small is beautiful », était fondée sur des études économiques valori-
sant le rôle essentiel des petites et moyennes entreprises dans la possibilité d’une
reprise économique. La plus connue de ces études est celle de D. Birch (Job Creations in
Cities, MIT Press, 1980) montrant que les PME, plus souples, plus dynamiques que les
grandes entreprises, portent en elles, notamment par leur capacité à créer des emplois,
le ferment d’une renaissance économique. On pourra consulter également : P. Aydalot,
Économie régionale et urbaine, Economica, 1985 ; B. Planque et alii, Le développement
décentralisé, Litec, 1983.

15
Les finances locales

Partie prenante d’une telle logique, et stimulées aussi par l’ex-

tension de leur champ de compétences avec la loi du 7 janvier
198321, les collectivités territoriales, communes, départements,
régions, se sont trouvées de fait placées à l’interface du secteur
public et du secteur privé. Il est indéniable que toutes, notamment
dans le champ communal, n’ont pas été et ne sont pas concernées
avec la même intensité ; la taille de celles-ci, leur situation géogra-
phique, les problèmes plus ou moins aigus qui se posent à elles, la
personnalité des élus, mais également les programmes émanant
des groupements, du département, de la région, font que les collec-
tivités se sont plus ou moins impliquées dans des stratégies parte-
nariales de développement. Il n’en reste pas moins cependant qu’au
travers de ces multiples partenariats, une sorte de maillage du ter-
ritoire s’est amorcé et vivifié, renforcé depuis par l’orientation prise
en faveur du développement urbain.

B. Développement urbain, développement rural

Une orientation nouvelle s’est imposée depuis la fin de la décennie
1980 : celle d’un recentrage du développement local sur les villes, mar-
quant une rupture nette avec le contenu du développement local des
débuts des années 1980, plutôt identifié au développement rural et
associé aux notions de « pays »22 ou encore de « microrégions » qui
paraissaient particulièrement cohérentes avec l’approche d’un dévelop-
pement endogène ascendant. On mentionnera à cet égard le rôle et l’in-
fluence qu’a pu avoir la procédure des chartes intercommunales de
développement et d’aménagement instituée à l’article 29 de la loi du
7 janvier 198323, qui bien que sans contenu juridique et financier très
précis, a cependant fait l’objet de nombreuses expérimentations24 sou-
tenues par l’État et d’un bouillonnement d’initiatives qui ont pu laisser
penser que le fameux « désert français »25 retrouvait une vivacité nou-
velle. Si l’on peut retenir comme traits caractéristiques de ces expérien-
ces la véritable idéologie de solidarité qui s’y est affirmée, au moment
même où les vertus de la compétition étaient prônées dans les analyses
économiques néolibérales, l’autre aspect original des pratiques et initia-
tives en la matière réside en ce que ces chartes ont nettement

21. À laquelle il faut ajouter celle du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification.
22. Notion réactualisée par la loi du 4 février 1995 (loi d’aménagement et de développement
du territoire). Les « pays » sont entendus comme des espaces présentant une cohésion
géographique, culturelle, économique et sociale.
23. Cf. à ce sujet M. Bouvier (sous la dir. de), Solidarités locales, LGDJ, 1986.
24. Cf. les 12 chartes expérimentales de 1984.
25. Cf. J.-F. Gravier, Paris et le désert français, Flammarion, 1958.

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 Une nouvelle gouvernance financière locale

représenté une invitation à dépasser les clivages habituels dans le

domaine de l’action et qu’à travers elles des partenariats se sont
noués entre municipalités et acteurs du secteur privé visant à une coac-
tion, à une coproduction du développement local allant à l’encontre d’ha-
bitudes et de mentalités encore fortement marquées par le clivage
entre secteur public et secteur privé. C’est au fond un rôle d’organe
médiateur entre les deux secteurs qu’ont joué ces chartes qui ont très
certainement contribué à faire pénétrer dans le secteur local des
notions nouvelles, qui se sont banalisées depuis, telle que celle de stra-
tégie de développement par exemple, et plus généralement à faire réflé-
chir sur une philosophie de l’action locale en ce domaine.
C’est cependant aujourd’hui la ville, le monde urbain, la métro-
pole qui, malgré les efforts déployés en direction du milieu rural,
s’affirme expressément dans les faits comme véritable pôle de
développement économique26, en même temps que cet espace est
reconnu comme porteur de très importants problèmes sociaux à
résoudre. Ce sont aussi les petites et moyennes villes qui font l’objet
d’une particulière attention du fait de leurs difficultés économiques
mais aussi de l’arrivée de nouvelles populations venues s’y installer
à la suite de la crise sanitaire qui s’est déclenchée en 2020.

III. Les métropoles :

avenir du développement local
Selon un rapport de l’ONU, en 1950 « plus des deux tiers (70 %)
de la population mondiale vivait en milieu rural et moins d’un tiers
(30 %) en milieu urbain. En 2018, 55 % de la population mondiale
était urbaine ». Et il est estimé par les auteurs du rapport qu’en
2050 cette proportion sera de l’ordre de 68 %27.
En même temps que l’explosion du phénomène urbain, c’est une
logique nouvelle qui se met progressivement en place dans le
monde, c’est également une culture inédite de la gouvernance
publique et du développement économique qui se dessine et prend
forme.

26. Il est à observer que près des trois quarts de la population française résident dans les
villes ; la question à résoudre est bien entendu celle du risque de mise à l’écart du quart
de la population non concernée.
27. World urbanization prospects, Department of economic and social affairs, ONU, 2018.

17
Les finances locales

Les métropoles qui font aujourd’hui l’objet en France28 d’une

construction juridique29 constituent un phénomène qui n’est pas
absolument nouveau. En revanche ce qui l’est, c’est l’environnement
actuel dans lequel elles naissent ou se développent. Un environne-
ment marqué par une véritable mutation de notre société qui, depuis
la seconde moitié des années 1970, et à la suite des chocs pétroliers
de 1973 et 1979, a vu un peu partout dans le monde l’État se trans-
former en profondeur sous les effets d’une crise économique suivie
d’une crise des finances publiques.
L’urgence actuelle de rendre nos finances publiques soutenables
constitue en effet un fait majeur qui détermine nombre de politiques
publiques et l’avenir des métropoles en particulier. À cet égard, la
mise en place des métropoles en France intervient à la fois au pire
et au meilleur moment. Au pire moment dans la mesure où la situa-
tion des finances publiques est difficile ; or, sans moyens financiers
suffisants, les plus belles constructions institutionnelles ne sont que
des châteaux de sable. C’est pourquoi sans une mise en perspective
des métropoles avec les contraintes budgétaires et sans un statut
financier clair, et notamment fiscal, elles ne peuvent que se dévelop-
per dans la confusion. Au meilleur moment dans la mesure où leur
dynamisme peut participer de manière efficace à une stratégie de
développement économique et par conséquent permettre d’inverser
la logique infernale du développement incontrôlé des déficits publics
et de la dette publique qui est susceptible d’obérer lourdement l’in-
vestissement et par suite la croissance économique.
D’ores et déjà, les métropoles, qu’elles soient internationales ou
non, s’inscrivent complètement dans le processus de mondialisation
et constituent une des têtes de pont de la construction économique et
politique du futur30. Elles ouvrent de nouveaux horizons et offrent
l’occasion d’innover. Elles sont porteuses d’une manière de s’orga-
niser et d’un processus de décision en réseaux qui préfacent les
figures du modèle politique de demain. Elles sont aussi amenées à
bousculer beaucoup de certitudes intellectuelles et de situations
institutionnelles acquises.
En d’autres termes on peut considérer qu’à travers les métropo-
les, c’est un vrai projet de société qui prend forme et c’est même
certainement la grande affaire de l’action et de la réflexion politique,

28. Cf. les lois des 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales et 27 janvier
2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.
29. Cf. E. Marcovici, Les métropoles en France, LGDJ 2019, Collection Systèmes.
30. Cf. « L’an 1 des métropoles » in RFFP, no 129.

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 Une nouvelle gouvernance financière locale

économique et sociale pour les prochaines années. Certes, on est

face à un ensemble composite complexe qui peut laisser douter de
sa cohérence globale et par conséquent de la capacité à le piloter.
Or, à un moment où une stratégie financière s’avère indispensable
pour maîtriser un déficit et une dette publique susceptibles de met-
tre en cause l’équilibre de la société, il est crucial d’inventer un nou-
veau processus de décision. Mais il ne s’agit pas d’en revenir à l’État
centralisé, vertical et quasiment caricatural, que la France a autre-
fois connu ; il ne s’agit pas non plus de laisser se développer à l’infini
des pouvoirs autonomes, horizontaux, et finalement une néoféoda-
lité. La voie est donc étroite, car elle ne peut que se formaliser
dans un système associant unité et diversité31.
Au final, tout incite à penser que le développement local est
conduit à passer par le développement urbain et plus particulière-
ment par la création d’un maillage du territoire dont la structure
fondamentale, le squelette, doit être constituée par un réseau de vil-
les groupant diverses agglomérations. L’objectif n’est pas bien
entendu de réaliser des oasis d’opulence ci et là, mais de charpenter
le territoire sur la base de réseaux décentralisés, ceux-ci prenant
appui d’abord sur les grandes métropoles régionales, puis sur les
villes moyennes et enfin sur les petites villes. Réunir au sein de ces
réseaux des potentialités complémentaires, forger des solidarités,
telle est l’idée de fond qui contribue à définir cette conception du
développement local. Une telle logique ne peut toutefois faire abs-
traction de la compétition qui existe entre métropoles aussi bien à
l’échelle internationale et européenne notamment, que nationale.
Le phénomène concerne en premier lieu les grandes villes à voca-
tion européenne, dans leurs efforts pour se positionner comme vil-
les internationales : « séduire par l’apparence (fonctions urbaines),
s’affirmer par la puissance (fonction économique), s’imposer par
l’audience (fonctions politiques et culturelles)32 », tels sont bien les
objectifs que se donnent nombre de cités, qui s’expriment notam-
ment dans ces vraies ou fausses « technopoles »33 qui exigent des
moyens financiers dépassant largement ceux dont disposent norma-
lement les communes et nécessitent une administration

31. Sur la recherche d’une organisation politique associant unité et diversité cf. M. Bouvier,
L’État sans politique, préface de G. Vedel, LGDJ, 1986.
32. Cf. P. Dommergues, N. Gardin, Les stratégies internationales des métropoles régionales,
Syros, 1989.
33. Cf. à ce sujet C. Heurteux, P. Nguyen, « Les zones d’entreprises en France », in RFFP
no 18-1987 ; voir également M. Bouvier, « L’expérimentation des zones d’entreprises en
Grande-Bretagne et aux États-Unis », in RFFP no 9-1985 ; voir aussi Vingt technopoles :
un premier bilan, DATAR, La Documentation française, 1990.

19
 Les finances locales

particulièrement performante. Mais la compétition n’oppose pas

seulement les grandes villes entre elles ; elle s’établit également
entre certaines de celles-ci et les départements ou les régions.
D’ailleurs, à terme, le traditionnel dilemme département/région
pourrait bien être dépassé par le développement exponentiel des
métropoles34. C’est bien la raison pour laquelle apparaît, en vue
d’un développement économique équilibré du territoire, la nécessité
d’une meilleure concertation ou coordination des actions locales soit
dans un cadre contractuel, soit au travers d’une logique de groupe-
ments fiscalement intégrés35. L’objectif doit être de dépasser les cli-
vages de toutes sortes et de rompre avec une conception cloisonnée
de la société, une conception qui ne reconnaît pas et ne formalise
pas les multiples interactions et la multirationalité qui les caractéri-
sent. Au final, il s’agit de construire un ordre polycentré que l’on
pourrait qualifier d’ordre des autonomies relatives : un ordre orga-
nisé à la fois sur un plan vertical et horizontal, autrement dit trans-
versal, une gouvernance en réseaux, aux niveaux local, national,
européen et même, au-delà, international. Dans un tel cadre, il
s’avère d’autant plus nécessaire, comme le souligne le rapport
Lambert, de réfléchir à une « clarification des missions et de l’orga-
nisation de l’État territorial »36.

IV. Entre gestion publique et gestion privée

Quoi qu’il en soit de ces évolutions pour l’avenir, il en résulte
aujourd’hui une confrontation permanente des modes de faire, une
multiplication des rapports entre institutions publiques et privées qui
n’est pas sans conséquences sur la morphologie, l’action, la gestion

34. Avec 37 millions d’habitants Tokyo est la plus importante des métropoles. Elle est suivie
par New Delhi (29 millions), Shanghai (26 millions), Mexico City et São Paulo (22 millions),
Le Caire (20 millions). La planète devrait compter 43 métropoles de plus de 10 millions
d’habitants en 2030 pour la plupart situées dans les pays en développement.
35. Cf. M.-C. Esclassan, « Les relations de coopération entre l’État et les régions : un parte-
nariat en constante évolution. L’exemple des contrats de plan », Les Finances régionales,
Economica, 1992 (ouvrage sous la dir. de L. Saïdj). Cf. également : J. Manesse, L’aména-
gement du territoire, LGDJ, coll. « Systèmes », 1998 ; M. Casteigts, L’aménagement de l’es-
pace, LGDJ, coll. « Politiques locales », 1999. Sur les groupements de communes, cf. infra,
Chapitre 5, II, B.
36. « Les relations entre l’État et les collectivités territoriales », Rapport du groupe de travail
présidé par Alain Lambert, décembre 2007. Cf. également le Rapport du Comité pour la
réforme des collectivités locales (Rapport Balladur, mars 2009), le Rapport d’étape sur la
réorganisation territoriale (Sénat, mars 2009), ou encore, « Sept questions préalables à la
conception d’une nouvelle gouvernance financière locale » (Rapport FONDAFIP téléchar-
geable sur : www.fondafip.org).

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