Université Catholique de Bukavu
Faculté de sciences économiques
Projet LEAD (Laboratoire d'Economie Appliquée au Développement)
La gestion participative des aires protégées au Sud-Kivu. Perspectives pour une
gestion décentralisée du domaine public de l’Etat
Chercheur :
Wenceslas BUSANE RUHANA MIRINDI
Chef de travaux
Juin 2006
2
INTRODUCTION
Le papier précédent a consisté en une analyse critique de la gestion des aires protégées
du Sud-Kivu. Le cadre formel de cette gestion obéit à une logique domaniale et policière.
L’Etat assure la conservation des ressources naturelles soit directement soit en passant par des
organismes décentralisés. Toutefois, en parallèle à la gestion étatique, s’observent des
pratiques locales obéissant essentiellement à la logique coutumière et traditionnelle. La
plupart de ces pratiques tombent dans le champ de l’illégalité et exposent leur auteur à la
sanction.
Dans ce contexte, caractérisé par la dualité des régimes juridiques de gestion, les
ressources naturelles sont, hélas dans un état quasi-général de mauvaise conservation. Les
institutions étatiques, outre la difficulté liée à l’approche domaniale de gestion, connaissent
des problèmes évidents de personnel, de moyens financiers, de bonne administration et
sécuritaires. Les populations, profitant de faiblesses des institutions étatiques, prélèvent
excessivement sur ces ressources et ne se considèrent nullement comme co-responsables de
leur protection et conservation.
Des analyses et observations ont perçu et dénoncé le problème que pose la gestion
centralisée des ressources naturelles1. Le ministère en charge de l’environnement apparaîtrait
plus comme un instrument décoratif à usage externe qu’une véritable institution de gestion de
l’environnement2.
C’est autant de raisons qui plaident pour l’adoption d’une approche patrimoniale et
participative dans la gestion des ressources naturelles. Le but est d’assurer la conservation des
ressources et le développement des communautés locales. Toutefois, et si la gestion
décentralisée agrée la majorité dans le principe, il n’en existe pas un modèle unique
susceptible de s’appliquer indistinctement sous tous les cieux. Elle nécessitera bien souvent
d’être adaptée au contexte.
Cela dit, quel est le modèle de gestion adéquat aux aires protégées et écosystèmes du
Sud-Kivu ?
Le cadre de la gestion participative offrirait des solutions à une série importante de
problèmes de conservation – développement précédemment évoqués. Il s’agit essentiellement
du classement et du déclassement des aires protégées, de la protection des espèces et de
l’exécution des projets de développement locaux.
D’autres problèmes, en revanche, eu égard à leur nature et à leur envergure relèvent
de la décision et/ou de l’intervention exclusive de l’Etat. C’est le cas, entre autres de la lutte
contre les bandes armées, de la réparation des dommages par eux causés, de l’action en
1
Thea HILHORST et Amadi COULIBALY, Une convention locale pour la gestion participative de la brousse
au Mali, Londres, IIED, décembre 1998, P.7 ; JONES Brian T.B, La gestion communautaire des ressources
naturelles en Namibie, Londres, IIED, Novembre 1999, p. 1 ; MUGANGU, Séverin (Avec la collaboration de
BALOLEBWAMI, Ephrem; BUSANE, Wenceslas; CHABWINE, Augustin), La mise en œuvre du projet Parcs
pour la paix dans les pays des Grands-lacs. Les leçons d'une expérience, CEGEC, Juillet 2003, inédit.
2
Sayeman BULA-BULA, « Les institutions de gestion des forêts du Zaïre » in PRIEUR Michel, DOUMBE-
BILLE Stéphane (dir.), Droit, forêt et développement durable, Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 299
3
responsabilité internationale, de la formation, de la rémunération, de l’équipement des gardes
et conservateurs3, etc.
Une gestion idoine des ressources naturelles implique le renforcement des capacités
d’intervention des institutions gestionnaires actuelles, la réalisation de la participation locale
dans les organismes décentralisés, et l’organisation de la gestion participative au niveau local.
La compréhension de la notion de gestion participative des ressources naturelles sera
recherchée à travers des applications dont elle a été l’objet (1). Une réflexion sera faite ensuite
sur le modèle de gestion qui convient aux aires protégées du Sud-Kivu (2). Enfin, l’on tentera
de dégager, en conclusion, des leçons pour une gestion décentralisée du domaine de l’Etat.
3
Une série de projets de réhabilitation des aires protégées au Sud Kivu sont envisagés par la structure nationale
sur la biodiversité. Il est également prévu la création des parcs naturels et des réserves forestières. Voir,
Ministère des Affaires foncières, Environnement et Conservation de la Nature, Pêche et Forêts, Plans d’action
provinciaux de la biodiversité (Appendice du plan d’action national), Juin 1999 sur le site [Link]
[Link]/congodr/cdr-fra/contribution/strataction/plandaction/[Link]
4
I. LA NOTION DE GESTION PARTICIPATIVE
1.1 Définition et traits généraux
Les limites de la gestion centralisée précédemment évoquées ont conduit à rechercher
la juste mesure de la participation. La gestion participative, encore appelée « cogestion »,
« implique une prise de décision concertée concernant l’utilisation d’une ressource
particulière entre les usagers et les institutions gouvernementales et, généralement, un
contrat est préparé entre ces deux parties. La cogestion associe ainsi les autorités et les
groupes d’usagers dans la gestion des ressources. »4
La participation traduit, outre le droit, la responsabilité de toute personne sur la
préservation des ressources5. Les Etats se sont ainsi engagés, dans plusieurs instruments
internationaux, à prendre les mesures appropriées en vue d’assurer la pleine participation de
tous à la gestion des ressources naturelles. Lesdites mesures prennent plusieurs formes selon
les époques et les lieux. Elles consistent en la décentralisation territoriale ou technique, la
délégation de la gestion aux associations et en la reconnaissance des règles et institutions
coutumières de gestion.
La technique de la décentralisation est fondée par essence sur la participation. Elle
permet aux collectivités locales de pourvoir librement à leurs propres besoins. Les membres
de la collectivité locale participent, par le biais de leurs représentants élus – l’élection étant
essentielle dans la décentralisation –, à la prise de décision et de son exécution sur les affaires
locales.
La décentralisation est toutefois susceptible de degrés. La consistance des affaires
locales, et l’importance de la participation, peut être plus ou moins prononcée. L’élection
s’applique à tous les organes locaux ou à certains d’entre eux seulement ; les matières laissées
à leur décision peuvent être entendues plus ou moins largement ; les moyens matériels sont
accordés plus ou moins libéralement ; les contrôles de l’Etat peuvent être stricts ou lâches, etc.
La notion de décentralisation s’est formée essentiellement à propos des rapports entre
l’Etat et les collectivités locales. Elle est qualifiée de décentralisation territoriale. Elle a
connu une transposition aux services, d’où la décentralisation par services ou la
décentralisation technique. Elle donne lieu au statut de l’établissement public. Si la
décentralisation territoriale favorise la participation locale, il n’en pas toujours ainsi pour la
décentralisation technique. Elle est même qualifiée de fausse décentralisation même si on lui
reconnaît la vertu de pouvoir aboutir à une gestion locale de l’environnement plus souple et
plus « décentralisée »6. L’application de ces deux formes de décentralisation en droit
congolais, dans le domaine de l’environnement, sera examinée plus bas.
Une série d’expériences, dans un certain nombre de pays africains, révèle une autre
forme de gestion participative. Contrairement à la décentralisation qui implique la délégation
des pouvoirs de l’échelon central au bénéfice des collectivités territoriales, qui sont des
4
Thea HILHORST et Amadi COULIBALY, [Link], p.1
5
Articles 4 et 19 de la Déclaration de Stockholm ; Principe 10 de la déclaration de Rio de Janeiro, etc.
6
Raphaël ROMI, Droit et administration de l’environnement, 4e édition, Paris, Montchrestien, 2001, p. 241
5
structures de l’Etat, la délégation est ici revendiquée au profit des communautés locales.
Comment identifier ces dernières et les différencier d’avec les collectivités territoriales
locales ? Cette observation est digne d’intérêt car il faut déterminer la qualité juridique en
laquelle « les communautés locales » participeraient à la gestion des ressources naturelles.
Les auteurs ne décrivent pas les « communautés locales » en tant qu’une catégorie
juridique claire. Son contenu n’est d’ailleurs pas uniforme selon le contexte. Pour désigner
cette même réalité, l’on recourt aux expressions populations qui vivent à proximité des
ressources, les habitants de villages proches des forêts contrôlées, la population locale,
les intervenants locaux, les groupes d’usagers, les villageois, les communautés villageoises,
etc. Sont parfois désignés « communautés locales », des structures gouvernementales locales
ou des entités décentralisées7. Cette difficulté persiste même lorsque une forme d’organisation
locale est consacrée par la loi. Au Kenya par exemple, la législation forestière prévoit la
création des Associations forestières sans autre précision sur leur statut juridique8. En
reconnaissance de cette difficulté, les auteurs suggèrent que « la communauté » devrait
acquérir une identité, une forme institutionnelle et une autorité plus claires 9.
Il se dégage de toutes ces dénominations qu’elles réfèrent à une réalité identique, il
s’agit des populations ayant une très grande proximité et une dépendance par rapport à la
ressource à protéger. Cette observation garde toute sa signification même si sur le plan
institutionnel, certaines communautés jouissent de la personnalité juridique tandis que
d’autres n’en jouissent pas. Cela est toutefois susceptible d’influer sur la nature et l’étendue
des droits qui leur sont reconnus sur les ressources.
Lorsque les communautés correspondent à une entité décentralisée, les ressources
naturelles sont la propriété de leurs entités 10, sauf dispositions particulières du régime foncier
légal qui peut organiser des restrictions. Lorsque par contre les communautés ne jouissent pas
de la personnalité, deux hypothèses peuvent se présenter. Le régime légal peut organiser une
propriété communautaire des ressources. Tel est le cas en Afrique du Sud 11. Dans d’autres cas,
les communautés ne sont la plupart de fois que de simples usagers ou usufruitiers12.
Les pouvoirs reconnus aux communautés locales ont une nature et une étendue
variables. Un rôle leur et reconnu dans la gestion des ressources forestières et dans la prise de
décisions locales. Il est très souvent limité à la surveillance des forêts et à rapporter les intrus
aux forestiers officiels. Dans le domaine de la prise des décision locales, leur rôle peut
consister en la distribution et à l’utilisation des revenus perçus 13. Certaines communautés se
voient reconnaître le droit de gestion autonome des forêts locales. C’est le cas en Tanzanie,
7
Liz Alden WILY, Vers une gestion démocratique des forêts en Afrique orientale et australe, Londres, IIED,
Décembre 2000, p. 20 ; Bernard BONNET, Gestion commune des ressources naturelles : vers un renforcement
des capacités locales, Londres, IIED, Août 2000, p.3
8
Idem, p.21
9
Ibidem.
10
C’est le cas de la commune rurale au Mali, Voir Thea HILHORST et Amadi COULIBALY, Une convention
locale pour la gestion participative de la brousse au Mali, Londres, IIED, décembre 1998,p.8
11
Idem, p.11
12
OGIER M. et alii, Développement local et gestion communautaires des forêts : expérience au Mali, Londres,
IIED, Décembre 2001, p.15
13
Liz Alden Wily, p.4
6
en Afrique du Sud, au Zanzibar et au Mozambique. Il en est également ainsi en Ouganda et au
Kenya14.
Cette gestion participative connaît des limites matérielles et territoriales. Les
communautés locales ne jouissent pas de pouvoirs que les gestionnaires des forêts jugent
indispensables. C’est le cas du « pouvoir de décider des usages forestiers qui seront permis et
à qui les attribuer, le pouvoir de délivrer des permis, d’arrêter les utilisateurs illégaux et
d’infliger des amendes, de conserver les revenus provenant des amendes et des permis et de
contrôler la manière dont cet argent est employé ». Certaines législations ont déjà réduit ces
restrictions sans, hélas, en préciser les modalités de mise en œuvre. En outre la cogestion ne
s’applique que dans les forêts locales et non dans les forêts nationales15.
Au nombre de limites de la gestion participative, l’on ajoute le régime foncier. L’accès
aux ressources naturelles est lié au système foncier en vigueur 16. L’on soupçonne la plupart
des pays d’accorder la gestion autonome des ressources forestières tout en conservant la
propriété foncière, justement pour continuer à garder le contrôle de la gestion des ressources.
Cela suggère en définitive que les efforts d’une gestion participative sont anéantis par le
défaut des droits fonciers absolus. C’est dans ce sens que Liz Alden estime que « à mesure
que les expériences de participation communautaires se répandent, on prend de plus en plus
conscience que seule la reconstruction complète des fondations sur lesquelles repose la
gestion des ressources peut conduire à un consensus entre les intérêts des populations et la
conservation. Par la force des choses, cela signifie qu’il faut transférer la propriété aux
communautés locales étant donné qu’elles nourrissent un intérêt à long terme dans l’avenir
de la forêt17».
La participation des communautés locales est formalisée suivant des procédures
distinctes. Tantôt elle résulte de la loi qui autorise la délégation des pouvoirs par l’autorité
publique compétente, tantôt d’une convention. Dans certains cas, les deux formules de la
délégation et de la convention sont combinées. La législation malienne de 1995 rend possible
le transfert de pouvoirs de gestion aux communautés locales 18. L’idée même du contrat
transparaît dans la définition de la cogestion 19. La convention locale qui est au cœur de la
cogestion est « un contrat passé entre les villageois et les pouvoirs publics afin de
réglementer l’exploitation des terres et des autres ressources naturelles dans le cadre de la
législation forestière. Elle est signée par les représentants du village et de l’administration et
les deux parties sont responsables de son application20. »
1.2. La décentralisation de la gestion des ressources naturelles en droit congolais
Le problème de la qualification juridique d’un acteur à savoir « les communautés
locales » s’est posé aussi en droit congolais. La loi dite foncière du 20 juillet 1973 a utilisé
cette expression sans autre précision en évoquant les droits d’usages des communautés
locales. C’est le nouveau code forestier congolais définit la « communauté locale » comme
« Une population traditionnellement organisée sur la base de la coutume et unie par des liens
14
Idem, pp. 18 et 19
15
Idem, p. 20
16
Bernard BONNET, Gestion commune des ressources naturelles : vers un renforcement des capacités locales,
Londres, IIED, Août 2000, p.2
17
, Liz Alden Wily, p.10
18
Thea HILHORST et Amadi COULIBALY, [Link], p.8
19
Voir supra.
20
Thea HILHORST et Amadi COULIBALY, [Link], p.9
7
de solidarité clanique ou parentale qui fondent sa cohésion interne. Elle est caractérisée, en
outre, par son attachement à un terroir déterminé 21 ». Cette définition n’épuise pas non plus
le problème dans la mesure où, ainsi définies, les communautés locales peuvent correspondre
à la population de n’importe quelle entité rurale (un village, un groupement, un secteur, une
chefferie, un territoire, etc.). Nous suggérons, pour le cadre de cette étude, que la communauté
locale soit considérée comme cette population dont la proximité et la dépendance d’avec la
ressource naturelle justifie qu’elle participe à la décision relative à sa gestion.
Nous avons posé plus haut que la participation est de l’essence de la décentralisation.
L’objectif n’est donc pas à ce niveau de reprendre l’exposé sur la technique de la
décentralisation en droit congolais de la conservation de la nature. Nous renvoyons pour cela
aux développements du premier papier. Il s’agit plutôt de discuter de la place qui y est
réservée à la participation.
Dans le cadre de la décentralisation territoriale, les entités administratives
décentralisées ont dans leurs compétences relativement à la conservation de la nature les
matières ci-après :
1. La protection des sites classés installés dans les entités locales ainsi que celles des monuments;
2. L'autorisation de ramassage et de transfert des trophées (pointes d'ivoire, peaux précieuses d'animaux)
conformément aux modalités fixées par le pouvoir central;
3. Le pouvoir d'ouverture et de fermeture de la chasse et de la pêche sur toute l'étendue de l'entité locale
dans les conditions fixées par la législation en vigueur;
4. La délivrance de permis de chasse et de pêche;
5. La délivrance de permis de légitime détention des animaux protégés22.
La participation de la population à la gestion peut se réaliser de plusieurs manières.
Participation à la décision soit à travers les organes élus des entités décentralisées soit à
travers la consultation préalable à la prise de certaines décisions. Il sied de noter, toutefois,
qu’avant la mise en place de l’organisation territoriale selon la nouvelle constitution, le
premier mode de participation se fera de manière quelque peu diluée. La loi sur l’organisation
territoriale et administrative actuellement en vigueur ne prévoit pas, en effet, l’élection des
organes délibérants des entités décentralisées. Il n’organise d’ailleurs que des conseils
consultatifs composés par des personnes recrutés dans des corps « représentatifs » de la
population au sens de la loi.
En ce qui concerne la consultation préalable à certaines décisions affectant les
ressources naturelles, les modalités n’en sont pas précisées par la loi. Sa mise en œuvre
demeure dès lors tributaire de la volonté et de la discrétion de l’autorité décentralisée.
Il y a lieu d’espérer toutefois que le niveau de participation sera accru sous l’empire de
la nouvelle constitution dans la mesure où les entités décentralisées seront dotées d’organes
délibérants élus, jouissant du pouvoir de décision23. Le niveau de pouvoir des entités
décentralisées est plus important. Si l’on ne se limite qu’au niveau provincial, l’on observe
que la protection de l’environnement, des sites naturels, des paysages et la conservation des
sites (article 203. 18 de la nouvelle Constitution) est de la compétence concurrente du pouvoir
central et des provinces. Sont par contre de la compétence exclusive des provinces le
21
Article 1er .17
22
Article 190 du décret-loi 081 du 2 juillet 1998 portant organisation territoriale et administrative de la
République Démocratique du Congo.
23
Article 3 de la Constitution du 18 février 2006 de la République Démocratique du Congo.
8
tourisme, le patrimoine historique, les monuments publics et les parcs d’intérêt provincial et
local (article 204. 23).
En ce qui concerne la décentralisation technique, les textes ne laissent transparaître
aucune brèche pour la participation locale formelle dans la plupart des cas. C’est le cas de
l’ICCN. Les attributions de l’Institut étant simplement énoncés, ceux qui sont chargés de les
mettre en œuvre jouissent d’un pouvoir discrétionnaire dans leur mise en œuvre. Ils pourraient
ainsi décider que la participation locale en est une.
Nous avons discuté dans le deuxième papier de l’expérience de gestion participative
tentée par le PNKB avec les populations environnantes. Hormis les questions de l’habilitation
légale pour ce faire, il apparaît qu’il s’agit d’un effort important déployé dans un contexte de
parfaite centralisation de la gestion des ressources naturelles. Elle demeure encore cependant
très faible eu égard aux pouvoirs très limités des populations. L’ICCN entend étendre la
conservation communautaire à toutes les aires protégées du pays24.
La nouvelle législation forestière ouvre une brèche à la participation locale. Les
communautés locales peuvent, à leur demande, obtenir une concession sur tout ou partie des
forêts protégées parmi les forêts régulièrement possédées en vertu de la coutume. L'attribution
est à titre gratuit (article 22 du nouveau code forestier).
La délégation de gestion des forêts classées peut être accordée à des personnes
morales de droit public ou à des associations reconnues d'utilité publique. Les associations et
organisations non gouvernementales agréées exerçant leurs activités statutaires dans le secteur
de l'environnement en général et de la forêt en particulier concourent à la gestion des forêts.
(article 134 code forestier) C’est un pas important qui est ainsi franchi vers la mise n œuvre
de la participation. L’instrument de la contractualisation est mis ici à contribution pour assurer
le développement local.
Le contrat de concession comporte des clause générales et des clauses particulières.
Les clauses générales du cahier des charges concernent les conditions techniques relatives à
l'exploitation tandis que les clauses particulières concernent, outre les charges financières et
les obligations d'installation industrielle, la réalisation d'infrastructures socio-économiques
au profit des communautés locales, spécialement:
- la construction, l'aménagement des routes;
- la réfection, l'équipement des installations hospitalières et
scolaires;
- les facilités en matière de transport des personnes et des biens.
(article 89 alinéa 3, c.)
Des droits forestiers sont reconnus. Il s’agit soit des droits d'usage reconnus aux
populations vivant à l'intérieur ou à proximité du domaine forestier soit des droits exercés en
vertu d'une concession forestière.
Les modalités de prélèvement sont définies dans la loi aux articles 38 à 44 en ce qui
concerne respectivement les forêts classées et les forêts protégées. Dans les premières, le droit
de prélèvement n'est reconnu qu'aux seules populations riveraines. Dans le second cas, il est
étendu à tous les nationaux à la seule condition de se conformer aux lois et règlements en la
matière.
24
[Link]
9
La gestion participative comporte un impact certain sur le développement local et une
bonne conservation des ressources naturelles 25. N’empêche que des contraintes peuvent
jalonner son chemin. Les populations doivent être associées à toutes les phases de
l’élaboration de l’accord de cogestion. Cela implique également un coût énorme aussi bien
pour les populations que pour l’administration26.
II. POUR UNE GESTION PARTICIPATIVE DES AIRES PROTEGEES
DU SUD-KIVU
Une meilleure conservation des ressources naturelles et une meilleure prise en
compte des besoins socio-économiques des populations sont susceptibles de découler de la
gestion participative des aires protégées. L’état actuel de dégradation et de pression effrénée
sur les ressources résulte, pour une grande part, du défaut de responsabilisation des
populations riveraines. La conservation des ressources naturelles est éclatée entre les
compétences et les actions de différents acteurs, d’où le besoin d’une coordination. En guise
de stratégie, mettre en œuvre les principes de participation et de l’information à tous les
niveaux de la gestion des ressources naturelles, national et local, au niveau des institutions
centrales et des institutions décentralisées, l’implication des associations est le gage d’une
gestion profitable à la conservation et au développement.
La gestion participative à elle seule ne suffit pas. Certaines actions doivent être
menées par les pouvoirs publics pour aménager un contexte favorable à la conservation.
2.1. Quelle participation et information au niveau des collectivités territoriales ?
Le pari à réussir à ce niveau est d’obtenir que des représentants de la population
locale siègent dans les organes délibérants locaux. A chaque niveau, les représentants seront
porteurs d’un projet de conservation – développement à défendre et confectionné à la suite
d’un processus participatif. Ils recueilleront toute information utile aux intérêts de leur base.
Ce mécanisme est très important au regard du nombre d’organes délibérants qui
fonctionneront dans la province du Sud-Kivu et du degré de légitimité dont ils bénéficieront à
l’issue des élections27. Il s’agit d’une assemblée provinciale, d’un conseil urbain, de conseils
municipaux au prorata du nombre de communes, des conseils des secteurs et des conseils des
chefferies au prorata du nombre de territoires.
Ces différentes entités décentralisées sont dotées de compétences propres ou
concurrentes en matière de conservation de la nature. Ces compétences seront définies dans la
loi portant organisation territoriale et administrative qui sera prise conformément à l’article 4
de la nouvelle constitution. Il faudra organiser le plus possible la participation de la
population à la décision par le biais d’une consultation préalable.
L’une des compétences est la gestion et l’aménagement des forêts locales. Les
assemblées et conseils sont appelés à définir les modalités de la participation de la population
locale à la gestion, l’accès et le prélèvement des ressources et le partage des bénéfices
résultant de leur exploitation lucrative. L’exploitation et l’utilisation des forêts se fait, certes,
25
Bernard BONNET, [Link], p.3
26
Thea HILHORST et Amadi COULIBALY, [Link], p. 2
27
Conformément à la nouvelle Constitution du 18 février 2006.
10
conformément à la loi et à ses mesures d’exécution 28. Malgré l’ambiguïté textuelle sur la
propriété des forêts29, le nouveau code forestier reconnaît la propriété privée individuelle et
collective des forêts30. C’est la reconnaissance aussi des pouvoirs de gestion.
Le nouveau code forestier offre la possibilité de déléguer la gestion des forêts
classées à des personnes morales de droit public ou à des associations reconnues d’utilité
publique31. Conformément à cette disposition, l’ICCN s’occupe du PNKB et des domaines de
chasse apparentés. Cependant, la gestion des réserves forestières et les boisements, qui sont en
état de délaissement, peut être déléguée aux associations reconnues d’utilité publique. Cela
permettrait de briser le monopole étatique, de favoriser la participation locale et d’atteindre
plus d’efficacité.
Un conseil consultatif national et des conseils consultatifs provinciaux des forêts
sont prévus par le nouveau code forestier. Le décret du Président de la République qui doit
organiser le conseil consultatif national32 n’est pas encore pris à ce jour, du moins selon les
données disponibles.
En revanche, le conseil consultatif provincial est composé de chefs d’administrations
provinciales dans le domaine forestier ou apparenté et de deux représentants des associations
et des organisations non gouvernementales oeuvrant dans le secteur de la conservation de la
nature ou du développement rural. En font également partie, lorsque le conseil siège en vue
d’un classement ou d’un déclassement, le commissaire de district et l’administrateur de
territoire dans le ressort desquels se trouve la forêt et un représentant de la population
riveraine de la forêt33. Ceci favorise la participation locale sachant aussi qu’une enquête
publique est organisée préalablement au classement ou au déclassement34.
2.2. La participation locale dans les services personnalisés
Nous l’avons dit précédemment, c’est dans ces services que la loi ne donne pas un
cadre formel à la participation. Tout a été conçu apparemment pour que le service technique
réalise à lui seul l’entière charge de la conservation sans devoir associer à quelque niveau que
ce soit les populations locales.
L’institution la plus importante est ici l’ICCN qui, au Sud- Kivu a la charge de la
gestion du Parc National de Kahuzi-Biega. Le constat ci-haut peut se comprendre. Le parc est
une réserve intégrale dans laquelle se fait la conservation in situ à l’exclusion de toute activité
humaine. Quel intérêt dans ce cas de recourir aux riverains ? Ne suffit-il pas d’avoir un bon
corps de gardes qui assure la ceinture pour empêcher toute intrusion ? Ne suffit-il pas d’avoir
des experts dans les différents domaines des sciences naturelles pour veiller à l’intégrité de la
biodiversité ? C’est sans compter, toutefois, avec la superficie du parc, la connaissance de la
biodiversité dont sont dépositaires les populations locales, la dépendance qu’elles ont face aux
ressources du parc et les contraintes du contexte socioéconomique des alentours du parc.
Au niveau de l’ICCN, la participation peut être envisagée à deux niveaux : des
institutions et des activités de conservation. Au niveau institutionnel, il faudrait assurer la
participation locale dans les instances où l’on formule la politique d’intervention de l’ICCN
28
Article 7 du nouveau code forestier
29
Nous en avons fait mention dans le premier papier lors de la présentation du régime forestier.
30
Articles 8 et 9 du nouveau code forestier.
31
Articles 25 du nouveau code forestier.
32
Article 29 du nouveau code forestier.
33
Article 2.13 de l’Arrêté ministériel CAB/MIN/AF.F.E.T/259/2002 portant composition, organisation et
fonctionnement des conseils consultatifs provinciaux des forêts.
34
Article 15 alinéa 2 du nouveau code forestier.
11
sur les ressources naturelles protégées. A l’échelon national, par exemple, pourrait être créée
une commission consultative où siégeraient des représentants des entités riveraines des aires
protégées sous le contrôle de l’ICCN35. Au niveau provincial, l’ICCN ouvrirait des sièges de
membres avec voix consultative aux représentants des comités de conservation
communautaire dans son comité de gestion.
Au niveau de ses activités, l’ICCN devrait utiliser le plus possible l’outil de
l’information, et lorsque cela est techniquement possible, recourir au concours des
populations locales. Le même type d’aménagement institutionnel devrait être envisagé pour le
CRSN Lwiro en tant qu’il est gestionnaire de la Réserve forestière d’Irangi et du jardin
zoologique de Lwiro.
2.3. Les associations
Le troisième niveau d’intervention pour assurer la participation est de promouvoir
l’éclosion et le développement des associations locales spécialisées dans le domaine de la
conservation de la nature. Celles oeuvrant actuellement sont caractérisés par l’amateurisme et
le défaut de spécialisation, ce qui diminue sensiblement l’impact et l’efficacité de leur action.
2.4 Les statuts des aires protégées
Cette dernière proposition conduit à la reconsidération des statuts du parc national
de Kahuzi-Biega et des réserves forestières. Les gestionnaires actuels du PNKB ont déjà exclu
la solution de l’expulsion des populations de Ninja. Ils ont, à l’appui de cette position, soutenu
que tout le territoire du parc ne nécessite pas une protection intégrale. D’où la proposition de
recourir à un zonage qui déterminerait des zones de protection intégrale, des aires de
transition et zones tampon. Cela se fera grâce au statut de Réserve de la biosphère dont le
PNKB sera doté en plus de celui de site du patrimoine mondial et de parc national. Ces
différents statuts ne sont du reste pas incompatibles. Il sera donc ainsi possible de coupler
harmonieusement certaines activités humaines avec l’impératif de protection des aires
protégées au Sud-Kivu.
Les comité de conservation communautaire devraient jouir d’un statut légal qui
préciseraient l’étendue de son action en terme de cogestion. Le problème de son financement
sera également déterminé. Ils bénéficieraient par exemple d’un pourcentage sur les taxes
perçues sur les ressources à la gestion desquelles ils concourent.
Il est également question de préciser le statut de la plupart des forêts du Sud-Kivu,
conformément au nouveau code forestier. La plupart sont, en effet, habitées et objet
d’exploitations agricoles exploitées et d’élevage.
L’essentiel de la gestion participative des aires protégées du Sud-Kivu et autres écosystèmes
importants est illustré dans la figure ci-dessus. L’accent est mis sur la participation du niveau
local à tous les niveaux de la décision relative à la gestion des ressources de même que sur
35
Cette formule n’est pas tout à fait nouvelle dans la mesure où une commission, scientifique certes, assurait
l’administration de l’Institut des Parcs Nationaux avant l’indépendance. La nouveauté consistera ici à y intégrer
les représentants des intérêts locaux.
12
l’interaction entre ces différents niveaux. Le mécanisme ne fonctionnera adéquatement que si
à chaque niveau de responsabilité il y a une autonomie financière suffisante.
13
Fig. 1 Cadre interactif de la participation locale à la gestion des aires protégées
Pouvoirs Sécurité
publics Réhabilitation
Tutelle
Tutelle
Entités Services
décentralis personnalisés
ées et spécialisés
Ressources
naturelles
Gestion des ressources locales ;
participation aux comités consultatifs ;
participation aux assemblées ;
Elaboration et exécution des projets de développement local
Gestion par délégation ;
Plaidoyer
Communa Associations
utés
locales Education environnementale
14
CONCLUSION
La gestion centralisée des aires protégées du Sud-Kivu est l’une des raisons
essentielles de très peu de performance atteint dans la conservation des ressources naturelles
dont cette province est généreusement dotée. Les populations ne bénéficient pas non plus de
nombreuses opportunités de développement qu’elles devaient pourtant en attendre
légitimement.
La présente réflexion suggère qu’un cadre interactif des acteurs étatiques et non
étatiques, surtout les populations locales, devrait être mise en place en vue d’assurer la gestion
des ressources naturelles suivant une approche participative.
La participation est ainsi proposée au niveau des organes délibérants de collectivités
territoriales subordonnées à l’Etat. Les élus locaux sont les mieux placés pour défendre les
projets locaux de gestion participative des ressources naturelles. Collectivités locales doivent
recourir systématiquement à la consultation préalable pour toute décision pouvant affecter
durablement les ressources naturelles. Les élus locaux veilleront, chaque fois que de besoin
au respect de cette règle .
Tout le profit doit être tirée des mécanismes participatifs organisés par le nouveau
code forestier. Il s’agit de la représentation locale dans les conseils consultatifs provinciaux
des forêts et de la procédure de la concession des forêts.
Il est utile également d’assurer une participation locale dans les instances nationales de
direction des organismes décentralisés chargés de la gestion de certains écosystèmes
spécifiques tels l’ICCN, le CRSN – Lwiro, etc. Cette participation pourra être formalisée
dans une commission consultative à laquelle prendraient part des représentants locaux des
entités abritant les aires protégées sous la gestion de l’ICCN. Ces représentants pourraient être
issus des comités de conservation communautaire encore en pleine expérimentation dans ce
certains parcs nationaux du pays.
Au niveau local de ces organismes décentralisés, pourraient siéger dans les conseils
de gestion, ne fût-ce qu’à titre consultatif un ou des représentants des populations des entités
concernées.
Cette proposition est essentiellement de caractère procédural. Elle n’a aucune ambition
de viser un changement quant au fond des droits reconnus à la puissance publique sur son
domaine. Elle a le mérite d’être pratique et réaliste. A la sortie de longues crises qu’a connu la
RDC et particulièrement le Sud-Kivu, avec le mythe de la cession des territoires aux « pays
agresseurs », il serait aberrant de proposer la propriété foncière privée avec comme corollaire
une gestion exclusivement privée des ressources naturelles à impact écologique important.
La quête formulée ici consiste donc à revendiquer l’élargissement du cercle des
gestionnaires du domaine de l’Etat et surtout à ceux qui sont les plus frappés par le sacrifice
de privation de besoins pour la satisfaction de l’intérêt général, à savoir les populations
locales.
15
INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES
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capacités locales, Londres, IIED, Août 2000, 24 pages.
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16
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WINTER Mike, La gestion décentralisée des ressources naturelles au Sahel :bilan et analyse,
Londres, IIED, Décembre 1998, 24 pages
17
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION......................................................................................................................2
I. LA NOTION DE GESTION PARTICIPATIVE....................................................................4
1.1 Définition et traits généraux..............................................................................................4
1.2. La décentralisation de la gestion des ressources naturelles en droit congolais................6
II. POUR UNE GESTION PARTICIPATIVE DES AIRES PROTEGEES DU SUD-KIVU...9
2.1. Quelle participation et information au niveau des collectivités territoriales ?.................9
2.2. La participation locale dans les services personnalisés.................................................10
2.3. Les associations.............................................................................................................11
2.4 Les statuts des aires protégées........................................................................................11
CONCLUSION.........................................................................................................................14
INDICATIONS BIBLIOGRAPHIQUES.................................................................................15
TABLE DES MATIERES........................................................................................................17
