Cours de finances publiques 2024-2025 M.
Moussa TRAORE
Section II : Finances publiques et finances privées
A chaque fois que la question des finances est évoquée, les esprits se tournent vers le budget
familial. Un raisonnement à la fois par analogie et a contrario permettra, à l’issue d’une
comparaison avec les opérations financières publiques de mieux appréhender celles-ci. En
somme, ce sont donc des rapports a priori antinomiques, mais qui au fond sont très imbriqués.
I – Des rapports antinomiques
C’est la conclusion à laquelle on parvient quand on étudie les particularités des finances des
personnes publiques aussi bien du point de vue des dépenses, qu’au regard des ressources.
A°) Le principe de la primauté de la dépense publique
Il est surprenant qu’après les évolutions profondes des finances publiques1, qu’un auteur du début
du XXe siècle soit toujours d’actualité. Et pourtant, aujourd’hui encore, en dépit des mises en
perspective permanentes, comme l’affirme Gaston JEZE, « il y a des dépenses, il faut les couvrir »2.
Si les économistes classiques voient dans cette assertion une loi d’équilibre des politiques
économiques – qui sera bouleversée par John Maynard KEYNES – les juristes y verront la nécessité
de prendre en charge l’ensemble des dépenses publiques par l’Etat. En effet, toute charge publique
correspond à une nécessité, un besoin ou une revendication de la population, et à ce titre, doit être
couverte3.
C’est ce caractère nécessaire qui fait la particularité de la dépense budgétaire par rapport à la
dépense privée. Le budget familial est établi autour des revenus de la famille ; le citoyen ne vit qu’à
hauteur de ce qu’il gagne, sans grande marge de manœuvre. Les dettes ne peuvent s’accumuler sans
1
Nous sommes en effet passés des finances classiques aux finances modernes, puis progressivement de celles-ci à la
gestion financière (finances publiques actuelles ou postmodernes). Ces dernières sont caractérisées par l’effet ciseaux,
c’est-à-dire des dépenses qui croissent et des ressources qui diminuent. C’est le croisement entre la courbe de LAFFER
et la loi de WAGNER ; ce qui implique – avec les limites de la pression fiscale et de la capacité de remboursement
des emprunts – une impossibilité de couvrir toutes les dépenses. Ce qu’il ne faut pas omettre cependant de préciser,
c’est que cette impossibilité se rapporte surtout à une durée annuelle. La nouvelle logique consiste à considérer les
charges publiques sur plusieurs années et à financer par ordre de priorité jusqu’à concurrence des disponibilités ou
possibilités de l’Etat. L’idée est de ne plus dépenser pour un même objectif plus d’une fois, il faut donc que la dépense
soit efficace. Ainsi, l’année suivante, il serait possible de rediriger les ressources vers d’autres objectifs, ce qui fait
que sur une durée déterminée, toutes les dépenses seront couvertes comme le défendait Gaston JEZE.
2
Ces propos sont toujours attribués à Gaston JEZE et logés dans son Cours de science des finances et de législation
financière française : manuel à l'usage des étudiants des facultés de droit et des candidats au Ministère des Finances,
à la Cour des comptes, à l'inspection des finances, etc. Mais la sixième édition parue en 1922 à Paris dans les éditions
Marcel GIARD accessible via [Link] ne comporte pas
de trace de cette assertion. Le professeur Matthieu CONAN souligne à ce sujet : « Tout au plus, lui attribue-t-on la
paternité de l’adage célèbre caractéristique des Finances classiques : « Il y a des dépenses, il faut les couvrir », sans
d’ailleurs en trouver trace explicitement dans ses écrits principaux. » in CONAN (M.), « Gaston JEZE et l’utilité de
la dépense publique, l’élaboration d’une théorie générale des dépenses publiques », in revue du Trésor, n° 2, 2008, p.
159 et s.
3
Même si le Conseil d’Etat a admis que l’autorisation de dépenser n’implique pas nécessairement une obligation de
dépenser. Voir CE du 28 mars 1924, Jaurou, rec. p. 356.
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augurer des plaintes des créanciers suivies parfois de peines de prison. Il ne peut pas augmenter son
salaire à sa guise.
B°) La flexibilité des ressources de l’Etat
L’Etat recense d’abord ses préoccupations et recherche ensuite les moyens pour les couvrir. A la
différence des revenus des particuliers, les ressources budgétaires sont flexibles. L’Etat peut jouer
sur la modulation des impôts, comme il peut faire appel à l’épargne privée, créer de la monnaie ou
emprunter. Quand il décide d’emprunter, il n’y a pas d’exécution forcée qui lui soit applicable4 ; à la
limite, il ne peut que perdre sa crédibilité.
En clair, le particulier ajuste ses besoins par rapport à ses ressources, l’Etat ajuste ses ressources à la
hauteur de ses besoins.
II – Des rapports enchevêtrés
Sans les richesses privées, le PIB serait difficilement envisageable ; de même celles-là ne sauraient
s’accroître sans un environnement financier public favorable.
A°) Des finances publiques alimentées par les finances privées
Il faut d’abord noter que les finances publiques tirent principalement leurs ressources des
fortunes et autres rémunérations privées. Les impôts sur le revenu, sur les sociétés, dans certains
pays de solidarité sur la fortune, la taxe sur la valeur ajoutée sont tous assis sur le patrimoine
privé. Pour revenir en arrière, la contribution commune que l’Etat juge encore indispensable,
provient des finances privées. Celles-ci sont par ailleurs les principaux acteurs de l’économie et se
mobilisent quand l’Etat fait appel à l’épargne privée.
B°) Des finances privées encadrées par les finances publiques
Au-delà de l’Etat qui entretient des activités privées en cas de carence et des particuliers qui
assurent une gestion publique, le cadre juridique des finances privées est encadré et suivi de très
près par l’Etat. Les banques, autres systèmes financiers décentralisés, assurances sont régulés par
les pouvoirs publics. L’Etat n’est plus dans le laisser-aller, laisser-faire. Il régule l’offre et la
demande (exemple= loyer, fixe les tarifs pour le transport, le pain, le carburant, le sucre etc.), lutte
contre l’inflation, la raréfaction provoquée des besoins de première nécessité, le chômage pour
éviter la récession voire la crise.
4
Loi d’orientation n° 2022-08 du 19 avril 2022 relative au secteur parapublic, au suivi du portefeuille de l’Etat et au
contrôle des personnes morales de droit privé bénéficiant du concours financier de la puissance publique dispose en
son article 38 : « Il n’y a pas d’exécution forcée ni de mesure conservatoire contre les organismes publics. »
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Section III : L’évolution des finances publiques
L’implication de l’Etat dans la vie économique et sociale par le biais des recettes et des dépenses
budgétaires est le fruit d’une évolution de la théorie classique à la conception moderne des
finances publiques. Celle-ci s’est articulée autour des conceptions économiques libérales et
néolibérales.
I – Un Etat abstentionniste dans les finances publiques classiques (évolution du cadre économique)
Durant la période classique des finances publiques, le mieux d’Etat était le moins d’Etat. En dehors
des fonctions qui ne peuvent être déléguées à des privés, l’Etat observe une neutralité vis-à-vis de
l’économie et ne compte que sur la contribution commune pour financer ces dépenses
d’administration.
A°) Un Etat limité aux tâches régaliennes
Pour les classiques, les finances publiques devraient simplement permettre à l’Etat de couvrir
les seules dépenses liées à ses activités essentielles que sont la diplomatie, la défense, la police
et la justice, considérées alors comme les seules activités régaliennes. Toute autre activité était
illégitime car susceptible de fausser les lois du marché. C’est la période dite de « l’Etat-
gendarme ».
Un des traits caractéristiques de l’Etat-gendarme est qu’il doit se plier à la conjoncture
économique : Le marché étant, selon le postulat des classiques, dans un modèle de concurrence
pur et parfait, l’Etat ne doit pas intervenir pour influencer une activité qui se régule d’elle-même
par la loi de l’offre et de la demande. Il ne peut que se borner à suivre les mouvements du marché.
Retenir deux traits caractéristiques :
1 Limitation des dépenses publiques dans leur domaine, elles sont d’un volume très réduit (8
à 12% du revenu national).
2 Neutralité par rapport à l’activité économique et sociale : elles n’ont aucun objectif financier
ni économique, ni social pour l’Etat.
B°) Un impôt exclusivement destiné à la couverture des charges publiques
Une autre caractéristique de l’Etat-gendarme est l’orthodoxie budgétaire qui se manifeste à
travers la prohibition du déficit, ce qui proscrivait tout recours à l’emprunt. Elle prohibe
également l’excédent, considéré comme un prélèvement abusif sur la richesse privée.
Retenir deux autres traits caractéristiques :
3 l’exclusivité de l’impôt comme ressource légitime et ordinaire du budget ; les autres
ressources, notamment l’emprunt, sont quasi inexistantes.
4 Conception de l’équilibre budgétaire dans sa dimension arithmétique : montant des recettes
= montant des dépenses.
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II – Un Etat interventionniste dans les finances publiques modernes
C’est une période qui est marquée par une reconsidération des idéologies économiques qui ont
prévalu dans l’abstentionnisme. C’est le début de l’interventionnisme.
A°) La nature de l’interventionnisme
La grande dépression économique des années 30 et les effets des deux guerres mondiales ont
contribué à la remise en cause de la pensée classique : 1/3 de la population active dans les pays
industrialisés, principalement aux Etats-Unis et en Allemagne était au chômage ; de larges
couches sociales se retrouvaient dans l’indigence et le désarroi, toutes choses qui permirent de
reconsidérer l’efficacité du marché. Cette situation poussa alors l’Etat à prendre en charge des
domaines économiques et sociaux de plus en plus vastes (transports, logements, dépenses liées
à la reconstruction…) directement ou indirectement par la voie des subventions. Ce fut la
période dite de « l’’Etat interventionniste5, qui devint très tôt un « Etat-providence ».
Selon cette approche il y a un lien évident entre le budget et l’économie : le budget agit sur
l’activité économique, mais une variation de celle-ci agit elle aussi de façon spontanée sur le
budget ; et toute politique économique devrait prendre en considération cette réalité.
Par opposition à une politique pro cyclique fondée sur le dogme de l’équilibre budgétaire annuel,
une politique anticyclique qui utiliserait le rôle régulateur attribué au budget peut reposer sur
le jeu des stabilisateurs automatiques résultant de la réaction des variables budgétaires aux
variations de l’activité économique et qui induit un effet multiplicateur de la dépense publique.
Elle peut aussi reposer sur la manipulation délibérée des recettes et des dépenses afin d’agir sur
l’activité.
Tel que défini par KEYNES, l’effet multiplicateur est un mécanisme par lequel la hausse des
dépenses budgétaires entraîne une hausse plus que proportionnelle de l’activité économique ;
et celle-ci sera d’autant plus élevée que les revenus supplémentaires injectés dans l’économie
sont effectivement consommés. L’épargne est une fuite dans le système keynésien. L’effet de
relance fonctionne ainsi comme un cycle : les dépenses budgétaires vont par exemple servir à
faire des commandes aux entreprises ou à augmenter les salaires des fonctionnaires, leur
octroyant ainsi un supplément de pouvoir d’achat ; ceux-ci vont consommer davantage, ce qui
provoque une hausse de la production qui va à son tour entraîner une hausse des
investissements et de l’emploi afin de satisfaire la demande ; les besoins en travailleurs
supplémentaires vont justifier une hausse de la masse salariale des entreprises, ce qui va à
nouveau alimenter la consommation… Ainsi, lorsque les flux générés par les déficits budgétaires
auront contribué à soutenir la consommation et à assurer le plein emploi, les rentrées fiscales
5
Cet interventionnisme a été rendu possible grâce aux travaux de l’économiste anglais J.M. KEYNES, publiés
en 1936 dans « la théorie générale de l’emploi, de l’intérêt et de la monnaie » : pour lui les investissements des
entreprises et la demande des consommateurs sont insuffisants pour soutenir l’activité économique ;
l’intervention de l’Etat est donc indispensable. Concrètement par ses dépenses l’Etat peut faire grossir la
demande et mettre en action l’effet multiplicateur de la dépense budgétaire, même au prix d’un déficit.
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suscitées par la reprise économique devraient permettre le rétablissement de la situation
budgétaire. C’est la théorie dite de l’équilibre dynamique.
B°) La portée de l’interventionnisme
Cette évolution va entraîner un dépassement de la conception juridique des finances publiques.
Celles-ci ne sont plus exclusivement composées de règles, mais s’ouvrent désormais aux pratiques
économiques, à l’équité sociale entre autres. Les finances publiques tendent désormais vers une
conception sociologique mettant fin à la législation financière absolue.
Par ailleurs, entre la fin de la seconde guerre mondiale et le début des années 70 les
multiplicateurs de dépenses publiques ont atteint un niveau suffisamment élevé dans les pays
industrialisés pour assurer à la gestion budgétaire conjoncturelle une certaine efficacité. Cet
accroissement des dépenses publiques, qui découle d’un gonflement de la demande en biens
collectifs et de protection sociale, a été théorisé par l’économiste allemand Adolph WAGNER
sous la forme d’une loi du même nom, dite aussi « loi d’accroissement des dépenses publiques ».
Néanmoins cette extension du domaine d’intervention de l’Etat, conjuguée à une raréfaction des
ressources (crise du pétrole en 1973) ont généré, dès le début des années 70, une crise de
l’interventionnisme public, ponctuée par un mouvement de reflux de l’Etat.
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