LE BOTSWANA :

UN MODÈLE POUR L'AFRIQUE ?

MM. Jean-Pierre CANTEGRIT, Joël BOURDIN,

Jacques PELLETIER, André ROUVIÈRE

Sénateurs

Compte rendu d'une mission effectuée au Botswana

du 12 au 18 avril 1999 par une délégation
du groupe interparlementaire d'amitié France-Afrique australe
 Composition de la délégation

MM. Joël BOURDIN Sénateur de l'Eure (Groupe des Républicains

et Indépendants)
Jean-Pierre CANTEGRIT Sénateur des Français établis hors de France
(Rattaché au Groupe de l'Union Centriste)
Président du groupe sénatorial
France-Afrique australe
Jacques PELLETIER Sénateur de l'Aisne (Groupe du
Rassemblement Démocratique et Social
Européen)
André ROUVIERE Sénateur du Gard (Groupe socialiste)

La délégation était accompagnée de M. Manuel VAZQUEZ, administrateur

des services du Sénat, et secrétaire exécutif du groupe sénatorial.
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SOMMAIRE
Pages

INTRODUCTION 7

I. LE BOTSWANA : UN PAYS STABLE ET DÉMOCRATIQUE 9

A. UNE NATION PAISIBLE 9

1. Un peuplement ancien 9
2. Un protectorat britannique distant 11
3. Une accession sans heurts à l'indépendance 12

B. DES INSTITUTIONS MODÈLES POUR L'AFRIQUE ? 14

/. Une démocratie parlementaire authentique 14
2. Une tradition de consensus 16
3. Une institution originale : la Chambre des Chefs 17

C. UNE POLITIQUE EXTÉRIEURE ORIENTÉE VERS LA STABILITÉ ET LA

COOPÉRATION RÉGIONALE 19
/. Une politique extérieure active au service de la paix en Afrique 19
2, Un rôle déterminant en faveur de l'intégration régionale 20

II. LE BOTSWANA : DE LA CROISSANCE AU DÉVELOPPEMENT 23

A. UNE CROISSANCE RECORD, MAIS DIFFICILE À GÉRER 23

/. Une croissance record 23
2. La manne diamantifère 24
3. Une politique macroéconomique très prudente 25
4. Des déséquilibres sociaux 26

B. UN DÉVELOPPEMENT PROMETTEUR 29
/. Une politique de formation ambitieuse 29
2. Des infrastructures de qualité 31
3. Un cadre favorable aux investissements étrangers 32
4. Une stratégie de diversification économique 33

III. LE BOTSWANA : UN PAYS TRÈS OUVERT, OÙ LA PRÉSENCE

FRANÇAISE EST INSUFFISANTE 37

A. UNE VIVE ASPIRATION AU RENFORCEMENT DES LIENS AVEC LA FRANCE 37

/. Des relations privilégiées avec les pays anglo-saxons 37
2. Une volonté de diversifier ses partenariats 37
3. Une aspiration raisonnée à la francophonie 38
4. Des opportunités pour les entreprises françaises 39

B. UNE PRÉSENCE FRANÇAISE INSUFFISANTE 42

/. Des relations économiques bilatérales trop limitées 42
2. Une représentation diplomatique insuffisante 43
3. Une coopération bilatérale trop modeste, notamment en matière linguistique 44
4. La délimitation de la ZSP : un signal mal reçu 46

CONCLUSION 49
 - 6-

ANNEXES

ANNEXE I : LA SADC EN CHIFFRES 53

ANNEXE 2 : C H R O N O L O G I E 55
 - 7-

INTRODUCTION

Le groupe sénatorial France-Afrique australe s'est rendu au Botswana

du 12 au 18 avril 1999. Cette initiative s'inscrit dans le prolongement de la
visite effectuée au Botswana en 1997 par M. René Monory, Président du
Sénat, et dans le cadre d'une politique globale, impulsée par le Président
Chirac dès son élection à la tête de l'Etat en 1995, qui vise à établir des
relations plus nourries avec la zone australe du continent africain.

La mission du groupe sénatorial a été notamment l'occasion

d'échanges approfondis avec M. Festus Mogae, Président du Botswana,
M. Le Général Mompati Merafhe, ministre des Affaires étrangères, Mme le
Dr Gaositwe Chiepe, ministre de l'Education, M. David Magang, ministre de
l'Equipement, des transports et des Communications, M. J.L.T. Mothiam-
belc, vice-ministre de l'Agriculture, M. Edison Masisi, vice-président de
l'Assemblée Nationale, M. Kgosi Sepapitso IV, Vice-Président de la Chambre
des Chefs, M. Michael Dingake, chef de l'opposition parlementaire, ainsi que
de nombreux autres parlementaires et hauts fonctionnaires botswanais.

La délégation du Sénat a aussi été longuement reçue par M. le Dr

Kaire Mbuende, Secrétaire général de la Southern Africa Development
Community (SADC).

Il ressort des entretiens et des visites effectués par la délégation que

le Botswana constitue pour l'Afrique un modèle de stabilité, de démocratie et
de développement, dont l'importance doit être mieux reconnue en France. Il
n'y aurait en effet que des avantages à développer nos échanges avec le
Botswana, un des pays émergents les plus solvables et les plus prometteurs,
dont le rôle au service de la paix et de l'intégration régionale dépasse très
largement son poids démographique.

Le groupe sénatorial souhaite que son témoignage y contribue.

Son travail a été grandement facilité par l'efficacité de

l'Ambassadeur de France au Botswana (en résidence en Namibie),
M. Eugène Berg, et du Chef de la Chancellerie détachée, M. André Fortin.
Qu'ils trouvent ici l'expression renouvelée de la vive gratitude de l'ensemble
de la délégation.
 -9-

I. LE BOTSWANA : UN PAYS STABLE ET DÉMOCRATIQUE

A. UNE NATION PAISIBLE

1. Un peuplement ancien

Les premiers habitants du Botswana furent les San, appelés

Bosjesmanncn (hommes de la brousse) par les Hollandais, d'où leur surnom
anglais de « Bushmen » et français de « Bochimans ». Souvent caricaturés
comme des bons sauvages , comme l'illustre le film de Jamie Uys « Les Dieux
sont tombés sur la tête"1 ; Les San sont aujourd'hui très peu nombreux
(30.000 à 40.000 environ, soit moins de 2 % de la population).

Les San furent en effet rejoints entre le Ier et le IIème siècle de notre
ère par des agriculteurs et des pasteurs Bantous, originaires du Cameroun et
du bassin du Tchad, qui contournèrent le Kalahari, mais occupèrent
progressivement une large part de l'Afrique du Sud ainsi que les rives des
fleuves (Molopo, Limpopo, Chobe), qui constituent les frontières
méridionales et septentrionales du Botswana actuel. Ces différents peuples
semblent avoir entretenu des relations amicales, commerçant et se mariant
librement entre eux. De même, les différends politiques entre tribus Bantous
se réglaient souvent à l'amiable, ceux qui n'obtenaient pas satisfaction partant
simplement s'établir ailleurs, accompagnés de leurs partisans.

Cette relative harmonie fut rompue au début du XIXème siècle. La

croissance des différentes populations avait en effet conduit à l'occupation de
tous les bons pâturages en bordure du Kalahari, rendant la fragmentation
pacifique impraticable. En outre, la région fut soumise à deux pressions
belliqueuses venues de l'est - les Zoulous -, puis du sud - les Boers -.

« Cette comédie a pour point de départ une bouteille de coca cola, symbole de la civilisation
des Blancs, tombée malencontreusement d'un avion. Venue du ciel, elle sème rapidement la
zizanie dans la tribu. Les Bochimans ne connaissent pas cet objet étrange : ils en trouvent
mille utilisations et finissent par se disputer pour se l'approprier. Le héros décide alors de
l'emmener pour mettre fin aux querelles, et de la jeter loin d'où elle vient, c'est-à-dire tout
au bout de la terre... ». Cf. Le Botswana, Marie Lory, Editions Karthala, 1994, pp. 72-75.
 - 10 -

LES PEUPLEMENTS D'AFRIQUE AUSTRALE EN 1800

Source : Marie LORIE, Le Botswana, Editions Karthala, 1994.

 - Il -

Dispersées, et sans armée organisée, les tribus Batswana (un sous-

groupe Bantou) durent alors fuir le nord de l'Afrique du Sud pour s'établir
dans l'ensemble du Botswana actuel, en raison des guerres de conquêtes
(« difaquane »)', déclenchées en 1818 par le roi Zoulou Shaka Ier.

Pour se protéger, les Batswana se regroupèrent progressivement (la

population de Shoshong, capitale du clan Ngwato aurait atteint 30.000
habitants en 1860), et fondèrent une société hautement structurée, dont
l'organisation devait impressionner les missionnaires britanniques, et dont les
principes (goût pour l'ordre, résolution pacifique des conflits, forte solidarité
entre les membres des différents clans) imprègnent encore la société
botswanaise contemporaine.

Les Batswana se heurtèrent ensuite aux Boers, venus du sud pour

échapper à la tutelle britannique, qui les écrasèrent en 1852 à la bataille de
Dimawe, et attaquèrent ensuite tous les villages qui ne voulaient pas se
soumettre.

2. Un protectorat britannique distant

Conseillés depuis 1807 par des missionnaires britanniques (parmi

lesquels le futur explorateur David Livingstone), les chefs Tswana demandent
alors l'aide des britanniques. Ces derniers refusent, ne pensant pas pouvoir
tirer profit du territoire. Ils n'interviendront que trente ans plus tard, en
proclamant en 1885 le protectorat du « Bechuanaland », pour enrayer
l'expansionnisme boer, barrer la route à l'Allemagne (qui occupait la
Namibie) et sécuriser « la route des missionnaires » vers les mines d'or de
l'actuel Zimbabwe.

C'est-à-dire « le grand écrasement ».

 - 12 -

Toutefois, le Royaume-Uni se désintéressa de l'administration du

Bechuanaland au point d'accepter, en 1894, de transférer leur protectorat à la
British South Africa Company de Cecil B. Rhodes, homme d'affaires du Cap,
en dépit des pétitions adressées à la Reine Victoria par les Chefs Tswana. l'ait
exceptionnel, trois d'entre eux (Khama, ancêtre du Vice-Président actuel,
Balhoen et Sebele) partent alors pour Londres pour plaider directement leur
cause. N'obtenant pas de succès auprès du Gouvernement, ils parcourent le
pays, rallient l'opinion publique et obtiennent finalement le maintien du
protectorat britannique.

Par la suite, les chefs Tswana s'unirent périodiquement face au risque

d'un rattachement forcé à l'Union sud-africaine, née en 1910 de la fusion
des colonies britanniques du Cap et du Natal, d'une part, des anciens Etats
boers d'Orange et du Transvaal, d'autre part. Cette menace récurrente devait
persister jusque dans les années 1950, où le régime d'Apartheid continuait
d'avoir des visées sur le Bechuanaland pour agrandir ses bantoustans'. Cette
épée de Damoclès ne sera levée qu'en 1969. lorsque l'Union Sud-Africaine
devint la République Sud-Africaine et quitta le Commonweallh.

Très réduite et basée au départ à Mafïkeng, en Afrique du Sud,

l'administration britannique s'appuya sur les chefs tribaux, tout en
s'efforçant de réduire progressivement leurs prérogatives. Mais c'est surtout
le financement de l'administration (que la Grande-Bretagne refusait d'assurer)
qui devait modifier les structures sociales : le haut-commissaire britannique
introduisit en 1899 une taxe sur les huttes (modifiée par la suite en taxe per
capita), puis en 1919 une taxe sur ta naissance, fusionnées en 1938 en une
taxe unique, « l'African Tax », avec pour corollaires l'enrichissement des
chefs locaux (intéressés à la perception des impôts) et l'émigration d'un quart
de la population mâle vers les mines et les fermes sud-africaines.

3. Une accession sans heurts à l'indépendance

L'insuffisance du développement économique, le retour des 10.000

Batswana incorporés dans l'African Auxiliary Pioneer Corps lors de la
seconde guerre mondiale, puis partis se battre jusqu'en Burope, la formation
d'une élite noire, et enfin le poids des impôts ont entraîné une aspiration
croissante à l'autonomie, catalysée par l'accession du Ghana à
l'indépendance en 1957. En 1960 est ainsi constitué le Legislative Council,

Cf. Le Botswana. Marie Lory, Editions. Karthala, 1994.

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assemblée «représentative» composée d'un nombre égal d'Africains (10),

d'Européens (10) et de représentants de l'administration coloniale (10).

Mais un courant nationaliste radical, sans racines profondes au

Botswana, où des clans très décentralisés vivaient sous l'autorité des chefs
locaux, se développa au Bechuanaland après le durcissement de l'Apartheid
en Afrique du Sud' et l'exil au Bechuanaland de près de 1.400 personnes, dont
quelques Batswana appartenant à l'ANC2. Confrontées à une agitation
croissante, les autorités coloniales accueillirent alors favorablement la
fondation, par Seretse Khama et Quett Masire, du Bechuanaland Démocratic
Party (BDP), parti indépendantiste modéré bénéficiant du soutien des chef
locaux et des partis traditionalistes, et dont le co-fondateur, Seretse Khama,
était très populaire en raison de ses démêlés avec les autorités britanniques.

S E R E T S E K H A M A , P È R E DE L ' I N D É P E N D A N C E

Le 29 septembre 1948, Seretse Khama, prince héritier des Bangwato, l'un des
principaux clans Tswana, alors âgé de 27 ans et étudiant à Oxford, épouse Mlle Ruth Williams,
une jeune anglaise blanche. Cette union déplaît à certains traditionalistes Bangwato, au premier
rang desquels le régent Tshekedi Khama, mais surtout à l'Afrique du Sud, où l'Apartheid vient
d'être officialisé et où les mariages interraciaux sont interdits. Les Britanniques, qui ne
souhaitaient pas se mettre à dos la Rhodésie et l'Afrique du Sud, retinrent alors le jeune ménage
en Grande-Bretagne jusqu'en 1956.

Seretse Khama gagna néanmoins à sa cause de nombreux appuis en Grande-Bretagne

et conserva le soutien constant des Bangwato, qui engagèrent des mouvements de résistance
civiques. Il put ainsi rentrer au Bechuanaland en 1956, grâce à l'obstination des Bangwato qui
refusaient de signer un important contrat minier sans son accord.

Très populaire, il contribua à la transition pacifique vers une démocratie multiraciale

et fut le premier Président du Botswana. Son fils aîné, lan Khama, est aujourd'hui Vice-
Président de la République du Botswana.

Le BDP obtint ainsi la rédaction d'une constitution non raciale, puis

la mise en œuvre d'un plan pacifique de transmission du pouvoir. Lors des
élections générales de 1965, Seretse Khama devint Premier ministre, puis le
Botswana fut proclamé officiellement indépendant le 30 septembre 1966 et
Seretse Khama en devint Président.

Notamment le massacre de Sharpeville en 1960 et l'interdiction de l'ANC.

Cf. Le Botswana, Marie Lory, Editions. Karthala, 1994.
 - M-

Cette transition pacifique porte encore ses fruits aujourd'hui. Le

Botswana fait en effet largement figure d'exception dans une Afrique australe
marquée par des accessions douloureuses à l'indépendance ou par des conflits
raciaux : on n'y sent ni défiance, ni complexe à l'égard des Blancs, et les
relations extérieures du pays ne sont empreintes d'aucun sentiment
d'animosité ou de revanche à l'encontre des pays européens.

B. DES INSTITUTIONS MODÈLES POUR L'AFRIQUE ?

1. Une démocratie parlementaire authentique

Les Bolswanais sont, à juste titre, très fiers de leurs institutions. Le

Botswana est en effet un Etat de droit : la constitution promulguée le
30 septembre 1966, et très peu révisée depuis (ce qui est relativement rare en
Afrique), garantit à chaque citoyen les libertés de conscience (article 11),
d'expression (article 12), d'association (article 13) et de circulation
(article 15). Elle protège le droit de propriété (article 8), ainsi que
l'inviolabilité du domicile (article 9). fille reconnaît à chacun le droit à une
vie décente, et elle interdit toute forme de discrimination, notamment raciale
(article 15)'. Là encore, le Botswana a ainsi longtemps fait figure d'exception
en Afrique australe. Le respect pratique de ces droits est assuré par une
justice et une presse indépendantes. Le Botswana n'a ainsi jamais interdit
aucun parti et ne connaît pas de prisonniers politiques.

Le Botswana est également depuis trente-trois ans une véritable

démocratie parlementaire multiraciale, dont le fonctionnement s'inspire de
celui des institutions britanniques.

Le Parlement est formé de deux chambres : l'Assemblée Nationale

et la Chambre des Chefs (« House of Chiefs »). Quarante des quarante-quatre
membres de l'Assemblée nationale 2 sont élus pour cinq ans au suffrage
universel direct. Les quatre autres sont nommés par le Président de la
République en raison de leurs fonctions au sein de l'Etat. Ils sont le plus
souvent membres du parti au pouvoir. Les 44 députés élisent le Président
(« Speaker ») de l'Assemblée. Le parlementarisme bolswanais est
particulièrement méticuleux : chaque projet de loi est examiné trois fois.

' Les deux bandes blanches enserrées d'une bande, noire, du drapeau botswanais symbolisent
d'ailleurs l'harmonie et l'égalité raciales.
I. 'Attorney General est par ailleurs, ès qualités, membre de l'Assemblée nationale.
 - 15-

Le Président de la République est choisi par l'Assemblée en son

sein. Il contrôle le pouvoir exécutif et nomme les ministres, également issus
du Parlement, sauf quatre d'entre eux au plus (article 43 de la Constitution).
Le Président nomme le Vice-Président qui est, en quelque sorte, son adjoint,
et qui lui succède jusqu'au terme du mandat en cours en cas d'empêchement
ou de décès. Le Vice-Président est par ailleurs le chef de la majorité à
l'Assemblée, à la place du Chef de l'Etat, qui n'y paraît pas souvent.

Le Président de la République' peut dissoudre la Chambre basse.

Inversement, l'Assemblée nationale peut présenter une motion de défiance
dont l'adoption emporte, ou bien démission du Gouvernement, ou bien, si
celui-ci refuse, dissolution de l'Assemblée, ce qui entraîne de facto un
renouvellement du Gouvernement.

Cette démocratie fonctionne sans heurts : les six élections

législatives, organisées avec régularité depuis 1965 (1969, 1974, 1979, 1984,
1989, 1994, 1999) se sont déroulées dans des conditions satisfaisantes, même
si les partis d'opposition ont parfois fait appel à la Haute Cour pour dénoncer
certaines irrégularités et ont obtenu, en 1984, l'annulation des élections dans
une circonscription. La participation électorale est importante (77 % en 1994).
Les partis d'opposition détiennent aujourd'hui 13 sièges sur 44 à l'Assemblée
nationale. Des ministres en exercice sont fréquemment défaits dans les urnes.
Le Vice-Président et futur Président Quett Masire fut ainsi battu en 1969
avant de retrouver son siège de député en 1974. Par surcroît, depuis la réforme
constitutionnelle de 1997, une commission indépendante supervise l'ensemble
du processus électoral. Enfin, l'opposition détient plusieurs municipalités 2 .

Le Botswana n'a toutefois pas connu l'alternance électorale. Cette

stabilité politique est imputée par l'opposition parlementaire au mode de
scrutin (uninominal à un tour, ce qui désavantage une opposition divisée),
mais aussi à un manque de moyens et à un accès inégal à la radio 3 , comme aux
financements politiques accordés par les milieux d'affaires. Il est vrai que la
presse ne ménage pas ses critiques à l'encontre du Gouvernement, mais elle
demeure peu diffusée en dehors des centres urbains. En outre, l'unique
quotidien est un journal « gouvernemental » diffusé gratuitement, tandis que
la presse privée (plusieurs hebdomadaires) connaît des difficultés financières
récurrentes.

Depuis 1997, les mandats présidentiels sont limités à deux.

L'administration demeure toutefois peu décentralisée
le Botswana ne possède pas de télévision.
 - 16 -

Cependant, cette stabilité politique peut aussi s'expliquer par une

tradition légitimiste, ainsi que par la fragmentation de l'opposition (huit
partis ont présenté des candidats aux élections de 1994) et par sa désunion. Le
Botswana National Front (BNF), d'inspiration marxiste et principal parti
d'opposition, s'est ainsi scindé en 1997, 11 de ses 13 députés formant un
nouveau parti, le Botswana Congress Party, d'inspiration sociale démocrate,
et dirigé par M. Mike Dingake, ancien compagnon de pénitencier de
M. Nelson Mandela.

Elections à l'Assemblée nationale

19844 198 9 199 4

Voix (%) Sièges Voix (%) Sièges Voix (%) Sièges

BDP ' 67,99 29 64,78 31 54,43 27

BNF 2:
20,43 4 26,95 3 37,07 13 3
4
BPP 6,57 1 4,35 0 4,18 0

Autres 5,99 0 3,91 0 4,22 0

1 Botswana Democratic Party (Libéral), au pouvoir.

2. Botswana National Front (d'inspiration marxiste).
3. Onze des treize députés du BNF ont rejoint le Botswana Congress Party en 1997.
4. Botswana Peuple's Party.

2. Une tradition de consensus

Si les institutions d'une démocratie parlementaire se sont si bien

ancrées au Botswana, cela résulte d'une longue tradition de discussion et de
recherche du consensus. Bien avant le protectorat britannique, les pouvoirs
des Chefs étaient en effet limités, et la vie des villages était gouvernée par la
« Kgotla », c'est-à-dire l'Assemblée régulière des membres du clan, à
l'ombre de l'arbre central du village, où les hommes de la communauté
pouvaient discuter librement des décisions les concernant 1 . Les Chefs
n'étaient pas tenus d'y respecter le point de vue majoritaire, mais leurs
décisions s'en écartaient d'autant plus rarement que des chefs despotiques
pouvaient être révoqués. En outre, le fait que les minoritaires disposaient
toujours de la faculté de s'établir ailleurs constituait une incitation puissante à
privilégier la persuasion et la concertation au lieu de l'affrontement direct.

Cf. Le Botswuna. Marie l.ory, Editions Karthala, 1994.

 - 17-

Cette tradition de concertation s'incarne aujourd'hui dans les larges

consultations régulièrement organisées pour traiter des grandes questions qui
engagent l'avenir de la Nation. C'est ainsi qu'en janvier 1998, une
Commission nommée par le Chef de l'Etat a publié un rapport intitulé
« Vision à long terme pour le Botswana - vers la prospérité pour tous », qui
constituait l'aboutissement d'un long processus de concertation dans tous les
secteurs de la société civile.

Cette tradition se retrouve aussi dans le caractère très policé du jeu

démocratique en général et des joutes parlementaires en particulier, comme
l'illustre le règlement intérieur de la Chambre des Chefs, qui interdit
notamment aux membres de la Chambre « d'évoquer des thèmes sans rapport
avec le sujet en débat, d'évoquer les affaires pendantes devant une Cour de
justice d'une manière qui pourrait en préjuger, de tenter de modifier des
décisions prises depuis moins d'un an, d'imputer aux autres membres des
motivations inappropriées, d'utiliser le nom du Président [de la République]
pour influencer les Chambres, d'évoquer la conduite des parlementaires ou
des magistrats (sauf motion spécifique) », etc.

3. Une institution originale : la Chambre des Chefs

La Chambre des Chefs (15 membres) est composée des 8 Chefs

traditionnels (héréditaires) des principales tribus du Botswana énumérées par
la Constitution (Bakgatla, Bakwena, Bamalete, Bamangwato, Bangwaketse,
Barolong, Batawana et Batakwa), membres de droit ; ainsi que 7 membres
élus et soumis à renouvellement lors de chaque élection législative : 4 d'entre
eux sont élus par et parmi les « sous-Chefs » des quatre districts
gouvernementaux (Chobe, North East, Ghanzi, Kgalagadi), qui correspondent
à des zones où d'autres tribus sont majoritaires ; les trois derniers membres
(« specially elecled members ») sont élus par les douze précédents, « parmi
les personnes qui n 'ont pas été activement engagées dans la politique au
cours des cinq dernières années » (article 79-2 de la Constitution).

La Chambre des Chefs est obligatoirement consultée en cas de

révision de la Constitution, ainsi que pour tous les textes relatifs au droit
coutumier, au droit familial ou personnel, au régime de propriété des sols et à
certains aspects du droit civil. Les membres de la Chambre des Chefs peuvent
également se saisir de tout autre sujet qu'ils estimeraient pertinent. Ils
disposent d'un pouvoir de convocation des membres du Gouvernement.
 18 -

En pratique, il semble que cette Chambre consultative exerce une

influence significative. Les députés sont en effet réticents à s'opposer
frontalement aux Chefs traditionnels (« Kgosi »), dont ils sont par ailleurs
sujets. La légitimité de la Chambre des Chefs est d'autant plus importante que
chaque Chef consulte très régulièrement sa tribu lors d'assemblées
traditionnelles (« Kgotla »). En effet, comme le souligne la devise qui domine
la salie des débats de la Chambre des Chefs, « Kgosi Ke Kgosi Ka Bathe »
(« Le chef est le Chef par le peuple »).

En contrepartie, les « Chefs » ne peuvent appartenir à un parti

politique et ne doivent en principe intervenir ni dans le processus électoral, ni
dans le débat de politique générale. Cette disposition, coutumière pour les
membres de droit et les 4 représentants des districts gouvernementaux, mais
constitutionnelle pour les 3 membres spécialement élus, vise à prévenir aussi
bien des conflits de conscience chez les citoyens, qui demeurent largement
fidèles à leurs Chefs, que des conflits politiques entre les autorités
traditionnelles et le Gouvernement issu du suffrage universel.

Au total, la Chambre des Chefs constitue à bien des égards une

institution originale qui permet au Botswana une transition maîtrisée vers la
modernité :

- la Chambre des Chefs préserve les solidarités et les appartenances

taditionnelies. tout en évitant que celles-ci ne conduisent à une
fragmentation tribale de la Nation ;

- elle assure l'expression des Chefs dont elle canalise l'autorité

traditionnelle 1 , dans le cadre d'une authentique démocratie parlementaire ;

- elle favorise la prise en compte des intérêts des pasteurs et des

agriculteurs, souvent lésés au profit des classes urbaines dans nombre de pays
en développement.

' Depuis le Chieftainship Act de 1966, le Président de la République dispose également d'un
droit de regard sur la désignation des chefs par leurs tribus, ainsi que de la faculté de les
suspendre ou de la déposer.
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C. UNE POLITIQUE EXTÉRIEURE ORIENTÉE VERS LA STABILITÉ ET

LA COOPÉRATION RÉGIONALE

1. Une politique extérieure active au service de la paix en

Afrique

Le Botswana conduit une politique étrangère beaucoup plus active

que ne laisserait supposer son poids démographique (1,6 millions d'habitants),

Pays enclavé entouré d'Etats plus peuplés, comme l'Afrique du Sud

(45,3 millions d'habitants) le Zimbabwe (12 millions d'habitants) ou la
Namibie' (1,7 million d'habitants), le Botswana a toujours pratiqué une
diplomatie d'équilibre, dans un contexte extrêmement difficile jusqu'à la fin
de l'Apartheid.

Très dépendant de l'Afrique du Sud, tant pour son

approvisionnement extérieur 2 que pour l'exploitation de ses ressources
minières, le Botswana n'en a pas moins courageusement hébergé des réfugiés
de l'ANC, ce qui lui valut des raids héliportés sud-africains sur Gaborone en
1985, 1986 et 19883.

Le Botswana a par ailleurs toujours privilégié le règlement pacifique

de ses contentieux avec la Namibie, relatifs à l'utilisation des eaux du fleuve
Okavango, ainsi qu'au tracé de la frontière commune dans la région de l'Ile
Sedudu/Kasiliki 4 . Cette seconde affaire est désormais portée devant la Cour
internationale de Justice de La Haye, qui devrait statuer à très court terme.

Très actif au sein de l'ONU 5 et de l'Organisation de l'Unité

Africaine (OUA), le Botswana se montre attaché à la diplomatie préventive et
au maintien de la paix en Afrique. S'appuyant sur une armée de qualité, le
Botswana a ainsi participé à plusieurs opérations de maintien de la paix en
Afrique sous l'égide de l'ONU, (ONUSOM en Somalie, ONUMOZ au
Mozambique, ONUMIR au Rwanda) et, en septembre 1998, à une opération
de maintien de l'ordre au Lesotho, à la demande de la SADC et du

Le Botswana dispose aussi d'un poste frontière commun avec la Zambie, et n'est séparé de
l'Angola au Nord que par la bande de Caprivi (namibienne), dépression dont la largeur
n 'excède pas 50 kilomètres.
L 'Afrique du Sud fournit 72 % des importations du Botswana.
Les relations diplomatiques entre l'Afrique du Sud et le Botswana n'ont ainsi été établies
qu'en 1992.
Sur le réseau fluvial Linyanti-Chobe, dans la bande de Caprivi.
Le Botswana a été membre du Conseil de Sécurité en 1995-1996.
 - 20 -

Gouvernement légal Sotho. Par ailleurs, le Botswana est l'un des rares pays de
la région à conserver une stricte neutralité à l'égard du conflit en République
Démocratique du Congo.

Le Botswana est également à l'initiative de la coalition globale pour

l'Afrique, forum politique intergouvememental nord-sud crée en juillet 1990,
qui réunit les grandes organisations internationales (ONU, OUA, FMI, etc.),
ainsi que la plupart des pays africains et leurs principaux bailleurs de fonds, et
qui milite en faveur d'une meilleure insertion de l'Afrique dans l'économie
mondiale. Toujours présidé par M. Quett Masirc, ancien Président du
Botswana de 1980 à 1997, la coalition globale pour l'Afrique a ainsi été partie
prenante dans l'organisation à Washington, en février 1999, d'une
« Conférence sur la lutte contre la corruption en Afrique », dont l'ambition
était de jeter les bases d'une véritable convention africaine sur ce thème.

2. Un rôle déterminant en faveur de l'intégration régionale

Le Botswana a joué, et continue de jouer un rôle déterminant dans le

processus d'intégration régionale, notamment grâce à l'implication
personnelle du Président Masirc , qui a assuré la présidence de la SADC
depuis sa création en 1992 jusqu'en août 1996 (Sommet de Maseru), date à
laquelle il a cédé la place au Président Mandela.

Le Botswana est aujourd'hui en charge de la coordination des

activités de la SADC dans les secteurs de la recherche agronomique, de
l'élevage, et de la police. Il est surtout le pays hôte du siège du secrétariat
exécutif de l'organisation (1 50 personnes au total, dont 40 à Gaborone). Se
succèdent ainsi au Botswana des délégations d'hommes d'affaires à la
recherche de contrats financés sur les importants fonds que gère la SADC.

Enfin, face aux difficultés de la SADC, le Botswana s'efforce de

relancer l'intégration régionale à partir de projets d'infrastructures
communes, comme la « Transkalahari Highvay », axe goudronné traversant
l'Afrique australe de Maputo (Mozambique), sur l'Océan Indien, jusqu'à
l'Océan Atlantique, via Johannesburg et Gaborone.
 -21 -

LA SOUTHERN AFRICAN DEVELOPMENT COMMUNITY ( S A D C )

La SADC est l'héritière de la « Southern Africa Development Coordination

Conference)) (SADCC), fondée en 1980 pour réduire la dépendance économique de ses
membres' à l'égard de l'Afrique du Sud de l'Apartheid. Créée en 1992 (Traité de Windhoek), la
SADC regroupe désormais quinze membres (Afrique du Sud, Angola, Botswana, Lesotho,
Malawi, Maurice, Mozambique, Namibie, République démocratique du Congo, Scychelles,
Swaziland, Tanzanie, Zambie, Zimbabwe) avec pour objectif de renforcer l'intégration
économique et politiques régionales.

Soutenue par l'Union européenne 2 , la SADC, qui regroupe 190 millions d'habitants,
et quatre des cinq pays les plus riches du continent africain, a ainsi établi de nombreux
protocoles sectoriels en matière d'eau, d'énergie, de télécommunications, de transports, de
santé, d'éducation et de formation professionnelle, de tourisme, etc., et signé des accords de
coopération avec l'Allemagne, le Japon, les Etats-Unis, l'Union européenne, l'Inde et la France
(en juin 1998). Les pays membres ont également signé en août 1996 un protocole commercial
qui prévoyait une levée progressive des barrières tarifaires et non tarifaires, et l'établissement
d'une zone de libre-échange à l'horizon 2004-2006, mais dont la ratification a pris du retard en
raison des réticences de certains Etats membres (le Botswana ayant pour sa part ratifié l'accord).

La SADC s'est par ailleurs dotée en 1996 d'un organe chargé des questions de
politique, de défense et de sécurité, ayant notamment pour vocation de développer la
coopération régionale en matière d'immigration et de lutte contre la criminalité, ainsi que de
préserver la paix par l'exercice d'une diplomatie préventive, voire de conduire des opérations de
rétablissement et de maintien de la paix, comme en 1998 au Lesotho. Institution prometteuse,
cet organe est toutefois confronte à des dissensions internes en raison du conflit en République
démocratique du Congo (pays membre de la SADC), où l'Angola, la Namibie et le Zimbabwe se
sont engagés militairement.

' Les paya de « la ligne de front ».

2
A hauteur de 121 millions d'écus pour le 8éme FED.
 -23-

II. LE BOTSWANA : DE LA CROISSANCE AU DÉVELOPPEMENT

A. UNE CROISSANCE RECORD, MAIS DIFFICILE À GÉRER

1. Une croissance record

Au lendemain de l'indépendance, le Botswana, où les Britanniques

n'avaient effectué aucun effort de développement, était classé parmi les
20 pays les plus pauvres du monde. Alors que 93 % de la population active
était employée dans l'agriculture, il n'était pas autosuffisant en matière
alimentaire et les revenus des travailleurs botswanais employés dans les mines
sud-africaines constituaient l'essentiel de ses maigres ressources extérieures.

Par surcroît, le potentiel de développement du Botswana apparaissait

très réduit : pays très peu peuplé (500.000 habitants, en majorité
analphabètes), dont les 581.773 km2 étaient recouverts à 8 0 % par le
Kalahari', immense plateau semi-aride aux épineux rabougris, le Botswana
connaissait alors une longue période de sécheresse, et ne possédait ni
infrastructure, ni industrie. « Lorsque nous avons demandé l'indépendance »,
aime à dire l'ancien Président Quett Masire 2 , « les gens pensaient que nous
étions ou très braves, ou très fiers ».

Pourtant, en trente ans, le PIB par habitant du Botswana a été

multiplié par 7,5 et le PIB total par 22 en dollars constants.

1960 1994

Population (en millions) 0,5 1,5

PIB/habitant (en dollars 238 1 784

1987)

PIB total (en milliards de 0,1 2,7

dollars 1987)

Source: PNUD, 1997.

La population se concentre ainsi à 80 % le long de la frontière sud-africaine.

Cf. Marie Lory, opus cité ïnfra.
 - 24 -

EN dépit d'un accroissement démographique particulièrement

dynamique ( + 3,2 % par an en moyenne sur la période 1960-1994), le PIB par
habitant du Botswana s'est en effet accru de plus de 8 % par an en moyenne
sur la période 1965-1993, c'est-à-dire que le PIB a connu une hausse de plus
de 1 1 % par an en moyenne, ce qui fait du Botswana un « record » de
croissance sur longue période, devant la Corée ou Singapour,

Evolution a n n u e l l e m o y e n n e du PIB p a r h a b i t a n t en d o l l a r s c o n s t a n t s {en %,)

1960-1965 1966-1970 1971-1980 1981-1990 1991-1994

- 1.3 6,9 11,5 6,4 1,6

Source : PNUD. 1997.

Selon le Programme des Nations-Unies pour le Développement

(PNUD), le PIB par habitant s'établissait ainsi en 1995 à 5.367 dollars en
parité de pouvoir d'achat, soit un niveau légèrement supérieur à celui de la
T u r q u i e ou de la T u n i s i e .

2. La manne diamantifère

La forte croissance de l'économie botswanaise trouve largement son

origine dans la découverte, en 1967, de gisements diamantifères à Orapa
(mis en service en 1971), puis à Letlhakane (mis en service en 1977), et
surtout dans la découverte, en 1973. du gisement exceptionnel de Jwaneng.
Mise en service en 1982, la mine de Jwaneng est en effet la plus grande mine
de diamant mise à jour depuis un siècle, et l'un des premiers sites au monde
pour la qualité de ses gemmes.

Ces gisements exploités par la Debswana, société conjointe (50 %

Gouvernement - 50 % De Beers), ont produit 20 millions de carats de
diamants en 1997 (soit, près d'un cinquième de la production mondiale),
commercialisés par le Consortium De Beers-Central Selling Organization
(CSO), pour une valeur de 6,3 milliards de francs.
 -25-

Production annuelle de diamants au Botswana

(en militons de carats)

1981 1985 1990 1997

5,0 12,6 17,3 20

Le diamant représentait ainsi, en 1997, un tiers du PNB, la moitié

des ressources publiques et 70 % des exportations du Botswana.

3. Une politique macroéconomique très prudente

La manne « diamantifère » a été exceptionnellement bien gérée : le

Botswana a largement échappe à la « maladie hollandaise » qui affecte la
plupart des économies rentières et se manifeste par un endettement gagé sur
les ressources futures, l'hypertrophie du secteur public, une inflation élevée et
des salaires trop élevés par rapport à la productivité du travail, ce qui empêche
le développement du secteur privé.

Le train de vie du Gouvernement botswanais est modeste et les

bâtiments officiels (présidence, ministères, Parlement) visités par la
Délégation du Sénat ne présentent aucun faste. Le Botswana n ! a construit
aucun « éléphant blanc » et, malgré des réserves diamantifères abondantes
(45 ans d'exploitation), la politique macroéconomique est demeurée
extrêmement prudente: en 1998, le budget a été excédentaire pour la
quatorzième année consécutive. La balance commerciale est très fortement
excédentaire et la dette extérieure (700 millions de dollars) représente
seulement 17 % du PNB, et moins d'un huitième des réserves en devises du
pays (6 milliards de dollars) : le Botswana est ainsi créditeur net de plus de
5 milliards de dollars, et autofinance entièrement son développement par
l'épargne intérieure (25 % du PIB), tant publique que privée. L'inflation est
également remarquablement maîtrisée pour un pays qui connaît une
croissance aussi rapide 1 .

Une forte croissance entraîne des variations considérables des prix et des salaires relatifs,
ce qui, dès lors que certains prix sont rigides à la baisse, se traduit par une augmentation
rapide du niveau général des prix.
 - 26 -

l,e « pula »' lait ainsi figure de monnaie forte en Afrique australe,
au point que les billets botswanais sont très largement acceptés dans les pays
frontaliers.

Croissance et indicateurs m a c r o é c o n o m i q u e s

1981-1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Croissance du PIB 11,4 7,5 3,0 2,0 3,6 5,1 5,6 5,3
(en % par an)

Inflation 1 1,8 1 1,4 11,8 16,2 14,3 10,5 10,1 9,3

Excédent budgétaire 8,3 9,2 7,9 1,6 1,8 7,2

(en %du PIB)
Source : EMI, 1998.

Cette politique macroéconomique très prudente devrait permettre à

l'économie botswanaise de surmonter sans déséquilibres majeurs la chute des
cours mondiaux du diamant consécutive à la crise asiatique : le Botswana
conserve l'une des meilleures cotations au monde en matière de couverture de
risques.

4. Des déséquilibres sociaux

La croissance record qu'a connue le Botswana était porteuse de

déséquilibres sociaux : les mines n'emploient en effet que 10.000 personnes,
et la population urbaine s'est accrue de 12,6 % par an en moyenne entre 1960
et 1994.

Contrairement à nombre d'autres pays africains, le Botswana n'a pas créé sa propre
monnaie dès l'indépendance. Le «pula» n'a remplacé le rand sud-africain qu'en 1976,
après que la situation financière et économique du Botswana se fut affermie.
 -27 -

Les autorités botswanaises ont su conjurer nombre de ces risques :

93 % de la population a désormais accès à l'eau potable, ce qui pouvait
paraître une gageure dans un pays aride au peuplement dispersé ; le réseau
sanitaire est relativement dense (30 hôpitaux, 209 cliniques et 316
dispensaires offrent 3.425 lits à une population de 1,5 millions de personnes) ;
la transition démographique est bien engagée' (le taux de fécondité s'est
replié de 6,9 enfants par femme en 1965 à 4,2 en 1995), et le taux
d'alphabétisation des adultes atteint désormais 68 %.

L'indicateur de participation des femmes (1PF), établi par le PNUD,

classe par ailleurs le Botswana au 39 ème rang mondial, juste devant la France,
pour la participation des femmes à la vie politique et économique : trois des
treize ministres (dont le ministre des Mines, de l'Energie et de l'Eau) sont à
l'heure actuelle des femmes, et celles-ci occupaient en 1994, selon le PNUD,
3 6 % des emplois de direction et d'encadrement supérieurs, contre 9 % en
France.

Cependant, môme si l'Indicateur de développement urbain établi par

le PNUD le place au quatrième rang en Afrique, derrière les Seychelles,
Maurice et l'Afrique du Sud, le Botswana occupe à l'échelle mondiale un rang
(97 ème) bien inférieur à celui de son PIB par habitant, en raison d'une
distribution très inégalitaire des revenus : 40 à 50 % de la population
vivraient en deçà du seuil de pauvreté absolue.

La productivité du secteur agricole (46 % de la population active,

mais 4 à 8 % du PIB seulement) demeure en effet très faible, et le niveau de
vie médian des populations rurales est d'autant plus modeste que la propriété
du bétail (principale richesse traditionnelle) demeure concentrée, ce qui
favorise l'exode rural.

Depuis la Conférence d'Àrusha, en 1974, le Botswana a abandonné sa politique nataliste et

adopté avec succès un plan de maîtrise démographique.
 - 28 -

LE. B O T S W A N A : TERRE D'ÉLEVAGE

L'élevage extensif a longtemps représenté le point d'appui de l'économie.

Le cheptel bovin compte près de 3 millions de têtes au Botswana (soit deux têtes pour
un habitant), et produit environ 35.000 tonnes de viande d'excellente qualité par an, exportées
pour moitié vers l'Union européenne.

Au-delà d'une importance économique (4 % du PIB) en déclin relatif, l'élevage joue

toujours un rôle social essentiel : signe extérieur de richesse et de prestige, le cheptel demeure
utilisé lors des transactions familiales. La majorité de la population possède ainsi du bétail et
nombre d'éleveurs se font pasteurs le week-end, même si 5 % de la population délient plus de la
moitié du cheptel national.

La gestion de l'élevage est toutefois très difficile, en raison des sécheresses

périodiques, de la surexploitation de certains sols, d'épizooties 1 récurrentes, mais aussi de son
rôle traditionnel (le rythme de reconstitution et d'abattage du cheptel obéit plus à des
considérations sociales qu'à des logiques économiques).

Les créations d'emplois dans le secteur tertiaire (public et privé) cl

dans l'industrie de transformation n'ont pas été suffisantes pour absorber cet
afflux, en raison du niveau insuffisant de la formation initiale de la main-
d'œuvre.

Le taux de chômage est ainsi élevé : 21 % selon le Gouvernement,

près de 35 % selon l'opposition, alors même que le Botswana emploie
plusieurs milliers d'expatriés (universitaires, médecins, ingénieurs).

Le désœuvrement des populations nouvellement urbanisées n'a pas

entraîné une forte criminalité (le taux de criminalité demeure sans commune
mesure avec les niveaux atteints en Afrique du Sud et la société botswanaise
demeure très policée). Mais il est un des facteurs explicatifs de la très forte
prévalence du SIDA, endémie face à laquelle les autorités semblent
relativement désarmées, faute d'un discours qui permette de concilier une
approche réaliste et efficace, avec des représentations collectives à la fois

Pour endiguer les épizooties et limiter la contamination du bétail par les animaux sauvages,
le pays est partagé en zones sanitaires, séparées par plus de 5.000 kilomètres de barrières.
Mais le Botswana n'en a pas moins souffert en 1996 d'une épidémie de péri-pneumonie
contagieuse bovine : 300.000 bovins out dû être abattus.
 -29-

puritaines et fatalistes. En raison de la diffusion du SIDA1, l'espérance de

vie s'est ainsi repliée de 61 ans en 1991 à 53 ans en 1997.

Par ailleurs, l'insertion des 30 à 40.000 San du Botswana demeure

problématique. Leurs intérêts sont en effet mal représentés ; leurs droits à la
terre s'érodent au profit des éleveurs, des compagnies minières ou des
opérateurs touristiques; l'économie monétaire détruit progressivement leur
culture traditionnelle et le maintien de leur vie de chasseurs nomades est de
plus en plus difficile, tandis que leur sédentarisation est, pour l'heure, peu
réussie.

Ces déséquilibres sociaux, dénoncés par les dirigeants de l'opposition

rencontrés par la Délégation, mais dont les responsables gouvernementaux lui
sont également apparus très préoccupés, renforcent l'ambition de tous les
Botswanais de diversifier leur économie.

B. UN DÉ VEL OPPEMENT PROMETTEUR

1. Une politique de formation ambitieuse

La stratégie de développement du Botswana constitue une mise en

œuvre exemplaire des principales recommandations de la Banque mondiale, et
plus généralement des théories contemporaines du développement :
investissements publics en matière d'infrastructures (routes, Télécoms) et de
formation (notamment d'éducation de base) ; renforcement des services
sociaux de base afin de préserver la cohésion sociale ; diffusion des bonnes
pratiques dans l'agriculture afin d'améliorer le niveau de vie des ruraux ;
politiques macroéconomiques stables et crédibles ; promotion de l'égalité des
chances et d'un environnement culturel et fiscal favorable à l'initiative
privée ; ouverture aux investissements directs étrangers ; libéralisation
financière ordonnée, c'est-à-dire, au total, promotion d'un environnement
favorable à l'investissement privé.

En particulier d'un taux de contamination mère-enfant très élevé.

 - 30 -

En premier lieu, la formation et l'éducation de la jeunesse (la moitié

de la population a moins de 15 ans) est une constante des plans nationaux de
développement du Botswana. Cet effort répond d'ailleurs à une aspiration
ancienne : lors du protectorat britannique, les Balswana ont continûment lutté
afin que l'administration coloniale consacrât davantage de ressources aux
écoles, certaines tribus créent même, par leurs propres moyens, ou avec l'aide
des missions religieuses, les premières écoles secondaires du pays.

Les dépenses d'enseignement atteignaient ainsi 8,5 % du PIB en

1994 selon le PNUD, ce qui constitue un des pourcentages les plus élevés au
monde, et le Gouvernement, qui s'est engagé à offrir à tous 10 années
d'éducation primaire entièrement gratuite1, pourrait bientôt atteindre cet
objectif: en 1996, seuls 17% des 400.000 enfants d'âge scolaire (sur
1.5 million d'habitants) manquaient régulièrement l'école.

Les derniers plans nationaux pour l'éducation mettent également

l'accent sur le développement de l'enseignement secondaire gratuit (103.000
élèves en 1996, soit 45 % de la classe d'âge concernée selon les statistiques
communiquées par Mme le Dr CHIEPE, Ministre de l'Education) : le nombre
d'enseignants y est ainsi passé de 4.569 en 1993 à 6.485 en 1996 (soit un
enseignant pour 16 élèves).

Enfin, compte tenu du faible niveau d'éducation de certains adultes,

le Gouvernement conduit un programme d'alphabétisation et de formation
professionnel le continue, destiné notamment aux femmes2, et qui concernait
18.000 personnes en 1996.

Le développement de l'enseignement supérieur (9.275 étudiants en

1996) est plus lent, ce qui se entraîne une pénurie de main-d'œuvre hautement
qualifiée. En effet, les autorités botswanaises se heurtent pour l'heure au
manque de professeurs d'origine botswanaise : 50 des 54 professeurs, et 90
des 129 « senior lecturers » de l'Université nationale créée à Gaborone en
19823 sont en effet des expatriés, dont la rémunération est coûteuse.

La scolarisation n 'est cependant pas obligatoire, ce qui s'expliquerait par le manque

d'écoles à proximité de certaines populations très dispersées-,
Il est à noter que le taux d'alphabétisation des femmes (70%) est toutefois en moyenne
supérieur à celui des hommes (66 %).

Les étudiants botswanais étudiaient jusqu'alors surtout en Afrique du Sud, au Lesotho

(jusqu 'en 1975) ou au Swaziland.
 -31 -

Développement de l'enseignement au Botswana

Années 1966 1976 1986 1996

Population 450.000 712.000 1.132.000 1.500.000

Ecoles primaires

Elèves 71.000 126.000 236.000 319.000

Professeurs 1.673 3.921 7 324 10.137

Enseignement
secondaire

Elèves 1.531 14.000 36.000 103.000

Professeurs 664 1.619 6.435

Source : Ministère de l'Education du Botswana.

2. Des infrastructures de qualité

Pour transformer son enclavement en atout - une position centrale - et

pour réduire sa dépendance économique à l'égard de l'Afrique du Sud, le
Botswana s'est doté d'infrastructures modernes.

Alors que le réseau routier était quasiment inexistant, le Botswana

dispose ainsi aujourd'hui de 8.000 km de routes, dont 3.000 km goudronnés,
parmi lesquelles la Transkalahari inaugurée en 1998, qui relie le port de
Walwis-Bay (en Namibie), Gaborone, Johannesburg et Maputo.

Les autorités botswanaises ont également conduit très rapidement une

politique de développement aéroportuaire' : ouverture de l'aéroport
international Seretse Khama à Gaborone (en 1984) ; rénovation de l'Aéroport
de Maun, plaque tournante du tourisme vers le delta de l'Okavango ;
ouverture de l'aéroport de Kasane, aux portes du Parc Chobé (en 1991). Ces
aéroports sont bien desservis par une compagnie aérienne parapublique (Air
Botswana).

Cf. Le Botswana, Marie Lory, Editions Karthala, 1994.

 - 32 -

Le Botswana s'est également doté d'infrastructures modernes en

matière de télécommunications et d'une administration régulièrement
reconnue comme l'une des moins corrompues de celles des pays émergents.

Au total, le Botswana dispose ainsi aujourd'hui de l'ensemble des

atouts (main-d'œuvre formée, infrastructures, stabilité politique) favorisant
l'attractivité du territoire et l'enclenchement d'une dynamique de
développement endogène.

3. Un cadre favorable aux investissements étrangers.

Le Botswana s'est doté d'une législation particulièrement favorable

aux investissements étrangers.

Grâce à la stabilité du « pula », le contrôle des changes est ainsi le

plus libéral d'Afrique depuis les réformes intervenues en 1995.

La pression fiscale est particulièrement modérée : le taux de base de

l'impôt sur les sociétés est de 15 % et le taux marginal maximal pour l'impôt
sur le revenu s'établit à 25 %. Une société publique, la Botswana
Development Corporation (BI)C) conduit des études de faisabilité pour les
projets d'investissements.

Par ailleurs, le Botswana est parvenu à concilier de manière

satisfaisante l'aspiration des investisseurs à la sécurité foncière avec une
forte réticence de la population à aliéner les droits de la Nation sur le sol,
depuis les « concessions » arrachées aux tribus tswana par des sociétés
britanniques, à la fin du XIXème siècle.

Pour ce faire, le droit botswanais distingue trois types de propriété

du sol : des terres privées (« free hold »), des terres d'Etat (« state land »),
inaliénables, mais qui peuvent faire l'objet de baux emphytéotiques ; enfin,
des terres tribales («tribal land»), en principe inaliénables et incessibles,
mais dont l'usufruit peut être ou bien alloué à des particuliers1 (à titre
définitif), ou bien concédé à des opérateurs touristiques privés (pour des
durées de 1 5 à 50 ans).

Au total, le Botswana était le troisième pays africain le plus

compétitif dans le rapport 1998 établi par le World Economie Forum.

Depuis la « Tribal Grazing Land Palicy », adoptée en 1975.

 - 33 -

4. Une stratégie de diversification économique

L'économie botswanaise s'est d'ores et déjà diversifiée, comme le

suggère le tableau ci-dessous :

RÉPARTITION DE LA POPULATION ACTIVE: (en %)

Agriculture Mines et Industrric Tertiaire

1960 93 2 5

1999 46 20 33

RÉPARTITION DU PIB (en %)

Agriculture Mines et Industrric Tertiaire

1999 5 49 46

Source : PNUD

Dès le début des années 1970, le Botswana a entrepris de diversifier

sa production minière. À l'instar du Zaïre ou de l'Afrique du Sud, le
Botswana peut en effet être qualifié de « scandale géologique » en raison de la
richesse des ressources de son sous-sol. Outre de faibles quantités d'or, le
Botswana produit ainsi du cuivre et du nickel à Selebi-Phikwe 1 , du charbon à
Morupule (1 million de tonnes par an)2, et, depuis 1991, de la soude et du sel
à Sua-Pan, au nord du pays. Le Kalahari pourrait également receler de
l'amiante, du chrome, du manganèse, du platine, voire du pétrole.

La modernisation et la diversification de l'agriculture figurent par

ailleurs parmi les objectifs majeurs des gouvernements botswanais successifs
depuis 1966. Cette politique se heurte toutefois à plusieurs obstacles. En
premier lieu, les sols demeurent extrêmement pauvres (2 à 5 % des terres sont
arables), les conditions climatiques sont difficiles (sécheresses à répétition 3 ) et
les ressources en eau sont très limitées. En second lieu, le ministère de

/ La Bamangwato Concession Limited (BCL) est ainsi l'un des plus importants employeurs
privés du pays.
2 Les réserves de charbon atteindraient 17 milliards de tonnes,
3 Les sécheresses de 1982-1987 et de 1991-1992 ont été considérées parmi les plus sévères du
XXe siècle. La crainte de la sécheresse sa retrouve dans l'importance accordée à la pluie et
à l'eau (les deux bandes bleues du drapeau botswanais). La monnaie est ainsi le « pula »
(eau/pluie).
 - 34 -

L'agriculture éprouve des difficultés, notamment dans le domaine de l'élevage,

à améliorer des méthodes qui relèvent souvent de pratiques culturelles. Enfin,
le développement agricole du Botswana a été longtemps confronté à un
dilemme entre :

- d'un côté, soutenir l'élevage et la production vivrière traditionnelle

(sorgho, maïs, millet, fèves) par la mise en valeur de terres nouvelles et des
mécanismes de garantie de prix, ce qui augmente un peu le revenu des
populations rurales1 (donc ralentit l'exode rural) et renforce la faible
autosuffisance alimentaire du pays2, mais au prix de gains de productivité
faible et parfois d'un épuisement des sols ;

de l'autre, favoriser le regroupement des exploitants, la

concentration des exploitations, la diffusion de meilleures pratiques et le
développement des productions exportables, donc des gains de productivité
dynamiques mais au prix d'inégalités accrues.

Prenant acte de l'étroitesse du marché intérieur, et de l'impossibilité,

pour un pays aussi aride, à parvenir à l'autosuffisance céréalière, il semble
aujourd'hui que la politique agricole du Botswana vise à s'affranchir de ce
dilemme en promouvant une stratégie de niche et de valeur ajoutée.

l,e ministère de l'agriculture souhaite ainsi développer

renseignement agricole, diffuser les méthodes modernes d'insémination
artificielle dans l'élevage, et créer une filière lait3, afin d'accroître la valeur
ajoutée produite par les pasteurs, d'une part ; inciter au développement de
secteurs d'exportation porteurs, comme l'élevage d'autruches, faiblement
capilalistique et bien adapté à l'environnement local, d'autre part.

Le Gouvernement s'efforce par ailleurs de promouvoir le

développement d'une industrie de transformation, grâce à un cadre législatif
et fiscal («Financial Assistance Policy» lancée en 1982), et à un
environnement macroéconomique particulièrement attractifs pour les
investisseurs étrangers. Les produits transformés représentaient ainsi 16,5 %
des exportations en 1998, et le secteur industriel - produits miniers semi-
élaborés, textile, agroalimentaire, électronique, assemblage automobile
(Hyundai et Volvo) - occupe trois fois plus de salariés que les mines.

Mais le revenu des ménages ruraux provient davantage des transferts et des services que de
I agriculture.
2
Le Botswana ne produit, bon an, mal an, que 20 à 30 % de céréales qu 'il consomme.
3
Avec deux bovins par habitant, le Botswana importe pourtant la quasi-totalité de son lait.
 -35 -

L'économie se diversifie par ailleurs avec succès dans le secteur

tertiaire, en particulier dans le tourisme. Considéré comme l'un des derniers
sanctuaires sauvages de toute l'Afrique, (17 % du territoire sont constitués de
réserves), le Botswana dispose à cet égard d'un potentiel exceptionnel :
particulièrement abondante, la faune (éléphants, notamment) est beaucoup
moins qu'ailleurs menacée par l'extension des activités humaines et, très bien
gérée. La politique de protection de la faune est en effet fort ancienne
(Fauna Conservation Act de 1963). Elle combine aujourd'hui la répression
(l'une des principales missions des forces de défenses botswanaises est la lutte
contre le braconnage, notamment à la frontière nord du pays), l'information
de tous sur les richesses de la nature, et l'association croissante des
populations locales aux retombées économiques du tourisme

L E D E L T A DE L ' O K A V A N G O

La principale attraction touristique du pays résulte d'une particularité géologique :

barré et séparé par un système de failles, l'Okavango (troisième plus grand fleuve
d'Afrique), se jette dans les sables du Kalahari où il forme un delta intérieur de plus de
15 000 km2, véritable éden pour les oiseaux, la grande faune et les touristes, qui y
parcourent en pirogue un labyrinthe de chenaux d'eau cristalline, car filtrée par les
papyrus.

Cet éden est toutefois menacé par le projet de la Namibie (« Rundu River
Project ») de capter une partie des eaux de l'Okavango pour alimenter le sud de son
territoire, ce qui constitue une vive préoccupation pour le Botswana et une source de
conflit avec son voisin occidental. Dans une moindre mesure, le fragile écosystème du
delta est également fragilisé par la pression croissante exercée par le bétail, d'une part,
par l'accroissement des besoins en eau liés à l'exploitation du diamant, d'autre part.

Compte tenu de la spécificité et de la vulnérabilité des écosystèmes

botswanais, le gouvernement a résolu de privilégier le développement d'un
tourisme à haute valeur ajoutée, écologiquement soutenable, en lieu et place
d'un tourisme de masse. Cette stratégie s'appuie sur une réglementation très
stricte' et surtout bien appliquée, sur des infrastructures de haut niveau et sui-
des campagnes de promotion actives auprès des pays européens : la part des
touristes européens a décuplé entre 1980 et 1992, au détriment des touristes de
proximité (notamment Sud-Africains).

Interdiction des bâtiments en dur dans les parcs naturels, et restriction sévère du nombre de
« Lodges » en bois, par exemple.
 -37-

III. LE BOTSWANA : UN PAYS TRÈS OUVERT, OÙ LA PRÉSENCE

FRANÇAISE EST INSUFFISANTE

A. UNE VIVE ASPIRA TION A U RENFORCEMENT DES LIENS A VEC LA

FRANCE

I. Des relations privilégiées avec les pays anglo-saxons

Membre actif du Commonwealth 1 , le Botswana dispose

traditionnellement de relations privilégiées avec les pays anglo-saxons. Le
Royaume-Uni est ainsi le deuxième client du pays, et 7.500 Britanniques y
résident (certains d'entre eux possédant d'immenses fermes).

Les Etats-Unis ont par ailleurs fait du Botswana le point d'ancrage

de leur politique régionale. Le Botswana a en effet longtemps constitué la
seule « base arrière » non communiste de la lutte anti-apartheid, et un pôle de
stabilité en Afrique australe. Les Etats-Unis ont donc contribué à l'édification
des capacités militaires botswanaises, notamment à la construction de la base
aérienne géante de Malelopole (à 80 km à l'ouest de Gaborone et à 300 km de
Pretoria), et maintiennent aussi bien une coopération civile importante que des
liens diplomatiques intenses au plus haut niveau.

Dans le cadre de sa première tournée africaine, le président Clinton

a ainsi visité le Botswana du 29 au 31 mars 1998. Il y a réaffirmé
l'engagement des Etats-Unis aux côtés de ce « modèle pour l'Afrique », et il a
annoncé le lancement, à partir du Botswana, du nouveau service « Voix de
l'Amérique » (« Radio Democracy for Africa »), en direction de l'ensemble de
l'Afrique australe.

2. Une volonté de diversifier ses partenariats

Par-delà ces relations privilégiées, le Botswana cherche à diversifier

ses partenariats. Il a ainsi développé ses liens avec les pays asiatiques, en
particulier avec la Chine 2 , la Corée et le Japon, de plus en plus présents à

Le Commonwealth a ainsi confié la responsabilité du groupe d'observation du processus

électoral au Nigeria à l'ancien Président botswanais, M. Quett Masire.
Très présente dans le secteur de la construction.
 - 38 -

Gaborone, et avec l'Union européenne, notamment l'Allemagne (où le

Botswana pourrait implanter sa troisième ambassade en Europe, après
Londres et Bruxelles), et la Suède.

L'ensemble de nos interlocuteurs nous ont aussi l'ait part de leur vif
souhait de renforcer leurs relations bilatérales avec la France. M. Festus
Mogae, Président du Botswana s'est ainsi félicité de la participation du
Botswana aux dernier sommets franco-africains de Paris (26-28 novembre
1996) et il a salué les positions prises par la France en faveur de l'Afrique
dans les enceintes économiques internationales (G7, EMI, Banque mondiale,
ENUD, Club de Paris). Le ministre des Affaires étrangères du Botswana, le
Général Merafhe a également regretté que la France ail trop longtemps
délaissé l'Afrique australe, et s'est réjoui de ce que « la France ail récemment
découvert qu'il existait une autre Afrique que l'Afrique francophone »'.

3. Une aspiration raisonnée à la francophonie

Dans le cadre d'une réforme générale de l'enseignement secondaire

public initiée en 1996, le ministère de L'Education du Botswana se prépare à
introduire un enseignement optionnel de français pour une période d'essai
d'une année à partir de janvier 20002.

A l'issue de cette période probatoire (2001), les collégiens (à partir

du niveau « form 1 », soit l'équivalent de la classe de 5ème), pourraient choisir
deux ou trois matières optionnelles, parmi le français, l'enseignement d'une
langue locale (le Sekalango), la musique, l'éducation religieuse et l'éducation
artistique.

Le français pourrait ainsi devenir la troisième langue officiellement

enseignée au Botswana (après l'anglais et le setswana), et la première langue
étrangère.

' /,a première visite officielle française au Botswana remonte à 1989.

2
Deux écoles secondaires publiques, ainsi que quatre écoles secondaires privées proposent
déjà un enseignement de. la langue française. Mais la continuité de ces enseignements (1.000
élèves et 16 enseignants en 1998) dispensés par des expatriés d'Afrique francophone,
demeurait fragile.
 -39-

Ce choix du français procède, selon la ministre de l'Education, Mme

le Docteur Chiepe, d'une volonté d'ouverture vers la France, mais aussi d'une
aspiration à une meilleure compréhension entre pays africains : rien de plus
embarrassant, selon le Docteur Chiepe (ancien ambassadeur du Botswana à
L'UNESCO), que de voir deux Africains, l'un francophone, l'autre
anglophone, communiquer par le biais d'un interprète...

Cette aspiration raisonnée à la francophonie se retrouve à de

nombreux autres niveaux dans l'administration et renseignement botswanais.
La police et l'armée du Botswana ont ainsi adressé à la France des demandes
d'aide en matière de formation linguistique et l'Université du Botswana
comprend un département de français (123 étudiants).

Cette aspiration rejoint d'ailleurs la récente décision de la SADC de

retenir le français comme troisième langue officielle, avec l'anglais et le
portugais, et de solliciter, en décembre 1998, auprès de l'Alliance française à
Gaborone, un programme de formation au français pour une trentaine de
diplomates et cadres administratifs de l'organisation. Mis en place dès janvier
1999, ce programme a commencé dès février, et la délégation eut ainsi, le
plaisir d'être accueillie en français lors de sa visite à la SADC 1

Au total, le contexte actuel est particulièrement propice à un

développement de la francophonie au Botswana, d'autant plus que le
Président de la République, M. Festus Mogae est francophone et Président
d'Honneur de l'Alliance française de Gaborone. Ce développement n'est
toutefois pas garanti : à moyen terme, la langue française pourrait être mise en
concurrence avec des langues régionales, comme l'afrikaans ou le portugais,
surtout si l'offre de coopération française en matière linguistique et culturelle
n'augmentait pas à proportion de la demande.

4. Des opportunités pour les entreprises françaises

L'ensemble des membres du Gouvernement rencontrés par la

Délégation du Sénat lui ont fait part de leur vif intérêt pour l'expertise
française en matière d'eau, de tourisme ou d'agro-alimentaire, que ce soit
sous la forme de politiques publiques de coopération, de prestations de
services ou d'investissements directs.

1
Dont le secrétaire général exécutif adjoint, M. le Dr Ramsamy, est par ailleurs Mauricien
(francophone).
 - 40 -

Les entreprises françaises bénéficient en effet d'une excellente

réputation au Botswana. M. Festus Mogae, Président de la République, s'est
ainsi félicité de la construction par Bouygues de l'un des deux hôpitaux
fédéraux1 (à Francistown) et de l'un des deux hôtels internationaux de
(Gaborone (le « Grand Palm »). Il a exprimé son souhait que des opérateurs
touristiques français investissent au Botswana, afin d'y promouvoir un
tourisme de qualité, respectueux de l'environnement, et afin d'y diversifier
l'offre, pour l'heure essentiellement sud-africaine.

M. Edison Masisi, Vice-Président de l'Assemblée nationale a

également fait part de son intérêt pour l'expertise technique française en
matière d'adduction et d'assainissement d'eau'.

M. Mothiainbele, ministre adjoint de l'Agriculture, a par ailleurs

exprimé son voeu que la France concoure à la modernisation de l'agriculture
botswanaise. Il a indiqué que les barrières linguistiques entre nos deux pays
devraient se réduire à mesure que l'enseignement du français se diffusera au
Botswana, et il a fait part de son souhait que de jeunes Botswanais puissent
bénéficier d'une formation technique agricole en France ou de conseils de la
part d'experts français.

Il a précisé que son ministère avait récemment fait réaliser par des
experts israéliens un audit complet de ses filières agricoles, et qu'il espérait
désormais l'appui de la France pour développer certaines filières d'avenir,
comme la production de lait3, d'autant plus que les services d'un consultant
français s'étaient révélés très efficaces pour la création d'une « filière
autruche ». Enfin, à l'instar des autres dirigeants botswanais, M. Mothiambele
s'est félicité de l'implantation de Rhône Mérieux, au travers du Botswana
Vaccine Institute, dont la Délégation a visité les installations.

Bouygues a également construit un hôpital privé à I 'Hôtel Sheraton de Francistown. Spie-

liatignollcs a par ailleurs participé à l'édification de la base aérienne de Malepolole.
Degrémont et Spie-Batignolles participent déjà au projet stratégique « North South
Carrier ».

Les vaches botswanaises ne produisent traditionnellement que de la viande. Le lait

consommé au Botswana est aujourd'hui importé d'Afrique du Sud.
 - 41 -

L E BOTSWANA VACCINE INSTITUTE (BVI)

U N S U C C È S D E LA T E C H N O L O G I E F R A N Ç A I S E AU B O T S W A N A

En 1979-1978, plusieurs vagues d'épidémie de fièvre aphteuse ont ravagé le centre et

le nord-est du Botswana, provenant de troupeaux en contact avec !es buffles sauvages où cette
maladie sévit de manière endémique. Les vaccins importés à l'époque se révèlent impuissants.

Rhône Méricux décide alors d'envoyer par avion des experts avec un module
laboratoire entièrement opérationnel. En trois mois, ils mettent au point une souche vaccinale
adaptée et en commencent la production à grande échelle. En octobre 1980, le Botswana est
déclare débarrassé du fléau, et le BVI, entreprise publique botswanaise, s'appuyant sur
l'expertise de Rhône Méricux, est officiellement inauguré le 27 octobre 1981 par le Président
Quett Masire.

En 1985, le BVI devient laboratoire de référence régionale pour la fièvre aphteuse,

tout en continuant de développer la production de nouvelles souches vaccinales : vaccin contre
la peste bovine (1985), vaccin contre la pleuropneumonie bovine (1993), vaccin thermostable
contre la peste bovine (1997), vaccin contre la peste des petits ruminants (1998).

Au total, le BVI aura produit en vingt ans près de 250 millions de doses de vaccins,
désormais exportés dans l'ensemble de l'Afrique et jusque dans certains pays d'Asie
(notamment le Pakistan et le Bangladesh). Au Botswana, le BVI est en effet victime de son
efficacité : le succès de ses vaccins contre la fièvre aphteuse en réduit la prévalence. Ce succès
est essentiel pour l'élevage botswanais : l'absence de fièvre aphteuse est en effet une condition
sine qua non pour les exportations de viande bovine botswanaise vers l'Union européenne.

Plus généralement, le Général Merafhe, ministre des Affaires

étrangères, a insisté sur la volonté de son pays de s'ouvrir à des
investissements étrangers d'origine géographique diversifiée. Le Botswana
offre ainsi des opportunités en matière de télécommunications (qui vont être
prochainement libéralisées, avec l'abandon du monopole public pour les
services annexes, le téléphone mobile1 et les services de messagerie), ainsi
qu'en matière d'industrie textile (des entreprises allemandes ont déjà investi
au Botswana afin de bénéficier de quotas d'accès au marché européen
inutilisés), de services financiers, d'assemblage automobile, de transports, de
communications (l'installation du réseau de télévision nationale est en cours),
de santé (notamment de lutte contre le SIDA), ou de matériels militaires.

France Telecom vient de remporter dans ce secteur un important contrat.

 Au total, la Délégation du Sénat a rencontré au Botswana la
conjonction rare d'une demande solvable, d'un environnement
macroéconomique stable et propice à des investissements rentables, et d'une
récite volonté d'ouverture vers la France et les entreprises françaises,

B. UNE PRESENCE FRANÇAISE INSUFFISANTE

1. Des relations économiques bilatérales trop limitées

Alors que le Botswana constitue l'un des rares pays solvables

d'Afrique noire, et bénéficie d'un très bon risque C O F A Œ , notre commerce
bilatéral est d'un montant très modeste : 82 millions de francs d'exportations
et 29 millions de francs d'importations. La France détient ainsi moins de I %
de parts de marché au Botswana, très loin derrière l'Afrique du Sud1, mais
aussi derrière nos concurrents européens ou asiatiques (Japon, Corée).

Par ailleurs, en dépit d'un préjugé favorable, la présence des

entreprises françaises est d'autant plus discrète qu'elle s'effectue par le biais
de leurs filiales étrangères, notamment sud-africaines, comme pour Air
Liquide ou Total. Les succès de Mérieux, France Telecom, de BIC (qui a
installé en 1992 une usine d'assemblage de stylos), ou de Kalahari Buttons
(PMU fabriquant des boutons en os de bovidés) suggèrent pourtant que le
Botswana offre de réelles perspectives pour des initiatives privées.

Alors même que la société botswanaise est ouverte et tolérante, et

que les formalités d'obtention de la carte de résident ou d'un permis de travail
sont aisées, la communauté française est également très réduite, surtout si on
la compare à celle des autres pays européens :

1
// est vrai que nombre de produits français distribués au Botswana transitent par des
importateurs sud-africains et sont donc comptabilisés comme exportations françaises vers
l'Afrique du Sud d'une part, comme exportations sud-africaines vers le Botswana, d'autre
part
 Communautés étrangères au Botswana en 1998

Afrique du Sud 6.254 Pays-Bas 203

Zimbabwe 5.308 Irlande............................. 200
Royaume-Uni 3.559 Italie 174
Inde................................ 2.148 Portugal 148
Chine 948 Suède............................... 140
Etats-unis........................ 653 Norvège.......................... 125
France 82

Sources consulaires.

Il faut donc espérer que la signature d'une convention fiscale

prévenant ia double imposition ainsi que la finalisation prochaine d'un accord
bilatéral de protection des investissements, catalyseront des relations
économiques plus intenses avec le Botswana.

En sens inverse, la fermeture en 1998 de l'antenne de la DREE à

Gaborone, dans le cadre d'une restructuration et d'un recentrage de nos postes
d'expansion économique à l'étranger, peut jouer comme un signal défavorable
vis-à-vis des Botswanais, très sensibles aux symboles comme aux contacts
directs, et par surcroît désireux de se démarquer et de réduire leur dépendance
économique vis-à-vis de l'Afrique du Sud.

2. Une représentation diplomatique insuffisante

Avec l'Allemagne, le Royaume-Uni et la Suède, la France fait partie

des quatre pays de l'Union européenne représentés à Gaborone 1 . A la suite de
la fermeture, pour raisons budgétaires, du poste d'expansion économique,
cette représentation s'est toutefois réduite à une chancellerie détachée et une
Alliance française : l'Ambassadeur de France au Botswana est en effet en
résidence à Windhoek (Namibie).

Cette chancellerie détachée ne comporte en outre qu'un seul agent

expatrié, absorbé aux trois-quarts par les activités consulaires, en particulier
par la délivrance de visas Schengen.

' La Chine, l'Inde et la Russie y sont également représentés.

 - Il-

Cette représentation est de loin la plus modeste parmi les grands pays
industrialisés. Elle ne paraît guère conforme au rôle diplomatique joué par le
Botswana en Afrique. A titre de comparaison, l'Allemagne dispose au
Botswana d'une chancellerie de cinq expatriés, ainsi que d'une mission
militaire.

Par ailleurs, elle ne permet ni un suivi régulier des activités de la

SADC. ni une représentation satisfaisante de la France auprès de cette
organisation prometteuse. Par surcroît, cette faible présence diplomatique
française n'apparaît guère compatible avec une préparation suffisante du
Sommet Union Européenne - SADC, qui se tiendra en l'an 2000 sous
présidence française.

Au total quels que soient le talent et l'énergie dont font preuve nos
diplomates, la présentation française ne semble guère en adéquation avec le
rôle et les perspectives du Botswana , comme de la SADC.

3. Une coopération bilatérale trop modeste, notamment en

matière linguistique

Le Botswana bénéficie de la part de la France d'une aide

multilatérale significative, notamment dans le cadre du fonds européen de
développement (financé à 24 % par la France), dont le programme indicatif
national pour le Botswana s'élève à 38 millions d'euros pour la période 1997-
1999, et dans le cadre des accords de Lomé, qui prévoient un régime
préférentiel pour les exportations botswanaiscs vers l'Union européenne. Les
autorités botswanaises nous ont d'ailleurs fait part de leurs inquiétudes de ce
que ce régime préférentiel ne soit ou bien remis en cause à l'initiative de
l'Union européenne ou bien dilué dans un projet de libre-échange Union
européenne-Afrique du Sud1, ou de ce que le prolocole relatif aux
exportations de viande bovine ne soit attaqué devant l'OMC par les Etats-
Unis2.

Ce projet est par ailleurs une source de préoccupation pour les pays qui forment une union
douanière avec I 'Afrique du Sud dans le cadre de la SACU.
Selon le Général Merafhe, ministre des Affaires étrangères, ces exportations sont en effet
essentielles au revenu des zones les plus reculées du pays. C'est pourquoi le Botswana s 'est
déclaré préoccupé des conséquences du contentieux relatif à la banane entre les Etats-Unis
et l'Union européenne. Il semblerait toutefois que le Botswana ait obtenu des assurances de
la part des Etats-Unis lors du dernier Sommet SADC-Etats-Unis.
 -45 -

Jusqu'au début des années 1990, le Botswana a par ailleurs bénéficié

d'une aide bilatérale importante. Entre 1989 et 1991, ont ainsi été signés six
protocoles financiers pour un montant cumulé de 267 millions de francs. Dans
le cadre des « mesures de Dakar » (remise de dettes aux pays les moins
avancés), le Botswana a également bénéficié, en 1995, d'annulations de
créances pour un montant de 37 millions de francs ; le Président Festus Mogae
a d'ailleurs réitéré à la Délégation du Sénat l'expression de la gratitude de son
pays pour cette mesure.

11 semble toutefois que cette coopération s'inscrive aujourd'hui en

repli à un niveau très modeste : 1,9 million de francs en 1998 et 1,3 million
de francs en 1999, contre près de 6 millions de francs au titre IV en 1989.

Certes, cette évolution reflète le niveau de vie croissant du Botswana

et elle est pour partie compensée par l'envoi d'experts français auprès de la
SADC, qui seront basés à Gaborone. Mais la baisse de notre aide bilatérale
peut sembler paradoxale, au moment où le Botswana exprime son souhait
d'un appui technique renforcé dans des domaines - agro-alimentaire,
formation agricole, tourisme, santé - où la France dispose d'une expertise
reconnue, et qui semblent prometteurs pour les entreprises françaises. La
coopération dans ces secteurs entre le Botswana et les autres grands pays
industrialisés ne se dément d'ailleurs pas : les Etats-Unis viennent d'offrir au
Botswana un équipement hospitalier pour le traitement du SIDA et
l'Allemagne un premier lot de camions d'occasion destinés aux interventions
humanitaires et aux actions de protection de l'environnement effectuées par
l'armée botswanaise.

De même, les moyens alloués à l'Alliance française de Gaborone

(0,37 million de francs de subventions pour 1997 et un poste de coopérant du
service national, en sus de celui du Directeur), et plus généralement à notre
coopération linguistique, apparaissent extrêmement réduits au regard :

- de la décision du Gouvernement botswanais de généraliser le

français dans l'enseignement secondaire ;

- des besoins corollaires de formation d'enseignants en français ;

- du souhait du Gouvernement botswanais de former certains de ses

fonctionnaires à la pratique du français ;

- de la décision de la SADC d'adopter le français comme troisième

langue de travail, et de l'engagement de l'Alliance française de Gaborone de
prendre en charge, à partir de cette année, la formation au français d'une
trentaine de diplomates et de responsables administratifs de la SADC ;
 - 46 -

- de la visibilité de l'action culturelle de l'Alliance française, en

première ligne pour ce qui est de l'image de la France, en raison de la
modestie de notre représentation diplomatique.

Ce constat est apparu très préoccupant à la Délégation. En effet, à

défaut d'un renforcement significatif de notre coopération linguistique, nos
partenaires du Botswana ou de ta SADC. qui ont pris le risque de la
francophonie dans une légion traditionnellement anglo-saxonne, pourraient
s'estimer d'autant plus blessés que les gestes symboliques ont une forte portée
en Afrique australe. A moyen terme, le manque de moyens réduirait ainsi
aussi bien la crédibilité politique de la francophonie, que la pratique concrète
du français {un enseignement discontinu est peu profitable), A long terme, le
développement des relations économiques franco-botswanaises risquerait d'en
être affecté. Au total, le renforcement rapide de notre coopération
linguistique, et plus spécifiquement des moyens dévolus à l'Alliance
française, constitue sans doute un investissement particulièrement rentable.

4. La délimitation de la ZSP : un signal mal reçu

Le Botswana n'a pas été retenu dans la Zone de Solidarité

Prioritaire (ZSP) établie par la France pour concentrer son aide au
développement sur les pays les plus pauvres.

Vue de Paris, cette décision peut apparaître extrêmement

rationnelle : le PIB par habitant du Botswana est en effet un des plus élevés
d'Afrique. Très bien géré, le Botswana dispose en outre de réserves de change
(6 milliards de dollars) et d'une cotation internationale lui permettant de
financer son développement à faible coût sur les marchés financiers
internationaux.

Par ailleurs, si la non-inclusion du Botswana dans la ZSP ne le rend

plus éligible aux concours de l'aide française au développement (AFD), ces
derniers s'établissaient à un niveau très modeste. Enfin, les instruments de
coopération linguistique et culturelle ne sont aucunement affectés par cette
décision. Au total, la non-inclusion du Botswana dans la ZSP constituerait en
quelque sorte la reconnaissance des progrès accomplis par le Botswana en
matière de développement et, de ce fait, un signal favorable adressé aux
exportateurs et aux investisseurs français, d'autant plus que le risque
COFACE du Botswana est excellent.
 -47-

Vue de Gaborone, la délimitation de la ZSP apparaît néanmoins peu

cohérente. Parmi les pays membres de la SADC, la ZSP englobe en effet
l'Afrique du Sud, dont le niveau de développement est au moins équivalent à
celui du Botswana, et surtout Maurice et les Seychelles, qui sont beaucoup
plus riches. A l'inverse, la ZSP écarte, outre le Botswana, deux des pays les
plus pauvres de la SADC (la Zambie et le Malawi), ainsi que le Lesotho et le
Swaziland, dont le niveau de développement est relativement faible (cf.
annexe 1).

Au total, les autorités botswanaises retirent de cette géographie

régionale de la ZSP le sentiment d'avoir été rejetées dans la seconde division
de l'Afrique australe, parmi des pays politiquement isolés (comme le
Malawi), instables (comme le Lesotho), ou étroitement liés à l'Afrique du Sud
(comme le Swaziland).

Cette stigmatisation est d'autant plus mal comprise que le Botswana,

au contraire de certains des autres pays écartés, apparaît comme un modèle de
démocratie, de politique macroéconomique avisée et de gestion prudente de
ses ressources naturelles.

Le Président Festus Mogae s'est ainsi déclaré préoccupé de ce que la

non-inclusion du Botswana dans la ZSP n'envoie un message erroné aux
entreprises et aux investisseurs français, en suggérant que le Botswana ne
constituait pas un partenaire fiable.

Le Botswana estime en outre contradictoire que la France affirme

souhaiter s'impliquer davantage en Afrique australe et auprès de la SADC,
tout en rejetant de ses priorités en matière de coopération, le pays qui joue un
rôle moteur en matière d'intégration régionale et qui héberge le siège de
l'organisation régionale.

Au total, il est à craindre que la non-inclusion du Botswana dans la

ZSP ne suscite une incompréhension durable et ne s'avère, à terme, un
obstacle à l'obtention de marches publics pour les entreprises françaises au
Botswana.

En conclusion, il semble que la rationalité des critères économiques

pourrait ne recouper ni les intérêts politiques et diplomatiques actuels de la
France, ni ses intérêts économiques de moyen terme.
 - 48 -

Compte tenu de l'extrême modestie de l'enjeu financier1, comme de

l'importance de l'enjeu symbolique dans un pays très attaché aux gestes
formels, la Délégation estime donc que l'intégration du Botswana dans la
ZSP. à l'occasion d'un prochain Comité interministériel pour la coopération
internationale et le développement (CICID), constituerait un investissement
judicieux, tant du point de vue diplomatique que du point de vue économique.

Du l'ordre d'un million de francs par un.

 -49-

CONCLUSION

Dès son retour, la Délégation a fait part de ses observations et de ses

réflexions à MM. Lionel Jospin, Premier ministre, Hubert Védrine, ministre
des Affaires étrangères, et Dominique Strauss-Kahn, ministre de l'Economie,
des Finances et de l'Industrie. Le texte ci-dessous reproduit !e courrier adressé
à M. Védrine par la Délégation:

GROUPE SÉNATORIAL Paris, le 30 avril 1999

FRANCK - AFRIQUE AUSTRALE

Monsieur le Ministre,

Une délégation du Groupe sénatorial France-Afrique australe,

composée de M. Jean-Pierre CANTEGRIT, Sénateur représentant les
Français de l'étranger, Président, ainsi que de MM. les Sénateurs Joël
BOURDIN, Jacques PELLETIER, ancien Ministre de la Coopération, et
André ROUVIERE, s'est rendue au Botswana du 13 au 18 avril.

Permettez-nous, Monsieur le Ministre, de vous remercier vivement

pour l'appui efficace apporté à ce déplacement par M. André FORTIN, chef
de notre Chancellerie détachée, ainsi que par la DGCID et la Direction de
l'Afrique et de l'Océan indien de votre ministère, en particulier MM.
BARATEAU et RONDREUX.

Nous tenons tout particulièrement à saluer ici la compétence et le

brio de M. IÎERG, Ambassadeur de France au Botswana.

La mission du groupe sénatorial, qui s'inscrit dans le

prolongement de la visite effectuée en 1997 au Botswana par M. René
MONORY, Président du Sénat, a été l'occasion d'échanges approfondis
avec M. MOGAE , Président du Botswana, M. le Général MERAFHE,
ministre des Affaires étrangères, Mme le Dr. CHIEPE, Ministre de
l'Education, M. MAGANG, Ministre de l'Énergie et des Mines,
M. MASISI, Vice-Président de l'Assemblée nationale, M. KGOSI
SEPAPITSO IV, vice-président de la chambre de chefs, ainsi que de
nombreux parlementaires et hauts fonctionnaires.
 - 50 -

La délégation du Sénat a en outre été longuement reçue par

M. le Dr MBUENDE, secrétaire général de la S.A.D.C.

Les entretiens et les visites effectués par la délégation lui ont

permis de constater à quel point le Botswana constituait pour l'Afrique un
modèle de démocratie et de développement économique équilibré.

La délégation a également pu mesure!" la qualité et l'ouverture des

dirigeants botswanais, ainsi que la constance de leur action en laveur de la
coopération régionale et de la stabilité politique de l'Afrique australe.

La délégation a toutefois aussi appréhendé le dénuement de la

présence officielle française au Botswana. L'Ambassadeur de France
réside en effet à Windhoek (Namibie), à plus de mille kilomètres de
Gaborone, où ne résident que deux agents expatriés, un C.S.N, enseignant
et une enseignante sous contrat local.

Quels que soient le talent et l'énergie déployés par M. BERG,

ainsi que par M. FORTIN, cette représentation ne nous paraît pas conforme
aux perspectives que le Botswana offre aux entreprises françaises,
notamment dans le secteur du tourisme, de l'agroalimentaire, de l'eau et
des travaux publies. Ce pays est en effet doté d'une économie dynamique,
d'une monnaie saine et de réserves de change de plus de 5 milliards de
dollars. A titre de comparaison l'Allemagne dispose au Botswana d'une
chancellerie de 5 expatriés, d'une mission militaire composée d'un officier
et de 2 sous-officiers, de 25 volontaires du progrès et de 14 experts
intégrés.

Notre représentation n'est pas non plus conforme au rôle et à

l'influence croissant de la SADC, notamment dans la perspective du
sommet SADC-Union européenne qui se tiendra en l'an 2000 sous
présidence française.

La délégation a par ailleurs rencontré chez l'ensemble des

dirigeants du Botswana, comme de la SADC, un désir sincère de
développer la pratique du français. Les fonctionnaires du Secrétariat
général de la SADC', ainsi que nombre de parlementaires et de hauts
fonctionnaires botswanais, nous ont ainsi accueilli par quelques mots de
français, ce que nous devons à la qualité des services de l'Alliance
française à Gaborone, dirigée par M. BRUNET.

Malgré le dynamisme de M. BRUNET, les moyens dont dispose

l'Alliance française (0,43 million de francs par an), nous semblent
cependant nettement insuffisants pour poursuivre cet effort : compte tenu
du haut potentiel des étudiants concernés, qui constituent les dirigeants de
 - 51 -

demain du Botswana et de la SADC, le renforcement de ces moyens serait

un investissement particulièrement rentable.

Permettez-nous enfin, Monsieur le Ministre, de vous faire partager

notre vive préoccupation devant les conséquences de la non-inclusion du
Botswana dans la ZSP : tous nos interlocuteurs botswanais nous ont
longuement fait part de leur émotion et de leur incompréhension devant
celte décision, qui leur paraît peu en ligne avec le souhait de la France de
s'ouvrir à l'Afrique australe et de soutenir la démocratie en Afrique.

L'argument selon lequel le Botswana est exclu de la ZSP en raison

de son haut niveau de développement économique est relativement mal
reçu. En effet, le PIB par habitant du Botswana est inférieur à celui de
l'Afrique du Sud, qui est incluse dans la ZSP.

Surtout les autres pays de la région écartés de la Z.S.P. sont le

Lesotho, le Malawi et le Swaziland, qui sont trois pays très pauvres. Le
Botswana se trouve donc de fait associé à des pays peu démocratiques,
politiquement instables et économiquement marginaux, ce qui ne manque
pas d'interloquer les dirigeants botswanais.

Ces derniers s'inquiètent aussi de ce que cette relégation dans la

«troisième division» de l'Afrique australe ne représente un repoussoir
pour les investissements français. Il est d'ailleurs inversement à craindre
que cette décision s'avère pour les entreprises françaises une entrave à
l'obtention de marches publics au Botswana, qui est pourtant l'un des pays
les plus solvables d'Afrique.

Compte tenu de la modestie de l'enjeu financier, comme de

l'importance de l'enjeu symbolique, il nous semble donc que l'intégration
du Botswana dans la ZSP constituerait un investissement judicieux, tant
du point de vue diplomatique, que du point de vue économique.

Nous vous prions, Monsieur, le Ministre, de croire à l'assurance

de notre haute considération.

Joël BOURDIN Jacques PELLETIER

Jean-Pierre CANTEGRIT André ROUVIÈRE

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ANNEXE 1

LA SADC EN CHIFFRES 1

Pays Population Année de Superficie (en PNB en 1997 Produit

Référence milliers de km2) (en millions intérieur net
(en millions de S) /habitant en
d'habitants) 1997 (en $)

AFRIQUE nu SUD 43,337 1996 1.221,037 130 220 3 400

ANGOLA 11,570 1970 1.246,7 3 876 340

(estimation)

BOTSWANA 1,518 1991 5.817 4 890 3 260

(estimation)

LESOTHO 2,131 1996 30,35 1 407 670

MALAWI 10,087 1987 118,48 2 226 220

(estimation)

MAURICE 1,141 1990 2,045 4 180 3 800

(estimation)

MOZAMBIQUE 18,265 1997 783,08 1 665 90

NAMIBIE 1,613 1991 824,79 3 552 2 220

(estimation

REP DÉM CONGO 48,040 1984 2.345 5 137 110

(estimation)

SEYCHELLES 0,078 1987 0,28 688 6 880

(estimation)

SWAZILAND 0,906 1986 17,36 1 440 1 440

(estimation)

TANZANIE 31,506 1988 945,09 6 573 210

(estimation)

ZAMBIE 8,478 1990 752,614 3 572 380

(estimation)

ZIMBABWE 11,682 1992 390,58 8 625 750

(estimation)

SADC 190,3 1998 9.278 178 050 940

(estimation)

Référence : Banque mondiale.

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ANNEXE 2

CHRONOLOGIE

I - Ilèmc siècle : Arrivée des pasteurs et agriculteurs Bantous au

milieu des Khoe et des San.

XVI - XVIIIème siècle : Les Batswana atteignent l'actuel Botswana, dont ils
occupent de vastes territoires.

XVIIIème siècle : Les Batswana se fragmentent pour constituer les

grandes tribus actuelles (Bangwato, Bakwena, etc.).

1807 : Les premiers missionnaires chez les Batswana.

1818 : Début de la Difaquane (expansion zouloue).

1821 : Arrivée au Botswana du missionnaire Robert Ruffat,

suivi en 1841 de son gendre David Livingstone.

1822 - 1836 : Un Général Zoulou dissident, Mzilikazi (Chef des

Amandabelc) attaque les Batswana, qui de dispersent
et se réfugient dans le désert.

1836 : Grand trek des Boers, qui fondent la République

d'Orange et du Transvaal et s'emploient à soumettre
les Batswana.

1852 : Les Boers écrasent les Bakwena à Dimawe. Les

Britanniques refusent leur protection au Botswana.

1866 : Découverte d'or dans la région de Tati et de

Francistown.

1884 : Proclamation du protectorat britannique sur le

« Bechuanaland » jusqu'au 22ème parallèle.

1889-1894: Cecil B. Rhodes fonde la British South African

Company ci s'efforce d'obtenir !a dévolution du
protectorat.

1894 : Extension du protectorat au nord du 22èmc parallèle,

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1979 : Fondation de la SADCC, à la suite d'une initiative

de Quett Masire, Vice-Président du Botswana.

1980 : Décès de Seretse Khama.

Quett Masire second Président du Botswana.

1992 : Traité instituant la SADC (South African

Development Community), qui remplace la SADCC.

1997 : Retrait de Quett Masire, Festus Mogae devient

Président du Botswana.