AIDE PUBLIQUE, BUDGETS ET « REDEVABILITÉ » : UN ARTICLE DE

SYNTHÈSE

Paolo De Renzio

De Boeck Supérieur | « Afrique contemporaine »

2007/3 n° 223-224 | pages 133 à 159

ISSN 0002-0478
ISBN 280415419X
DOI 10.3917/afco.223.0133
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 Aide publique, budgets et « redevabilité » :
Aide publique
un article de synthèse *

Paolo DE RENZIO **

INTRODUCTION

Dans le domaine de l’aide au développement, les dernières années ont

été marquées par de profondes mutations. Dans le sillage des rapports de la
commission britannique pour l’Afrique (2005) et du projet des Objectifs du
Millénaire pour le Développement (OMD) de l’ONU (2005), les États du G8
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se sont engagés à accroître les flux d’aide publique au développement (APD),
indiquant ainsi que la réalisation des OMD relevait toujours du possible,
même dans les cas les moins encourageants parmi les pays africains. Dans
la Déclaration de Paris de mars 2005 relative à l’efficacité de l’aide (OCDE/
CAD, 2005), les donateurs et les pays receveurs ont entériné des principes
visant à améliorer l’efficacité de cette aide, ainsi qu’un ensemble d’indica-
teurs et d’objectifs de suivi des résultats obtenus. Suivant ces principes, on
assiste à une évolution vers une dépendance grandissante vis-à-vis des moda-
lités de délivrance d’aide programmatique – dont l’aide budgétaire globale
(ABG) – dans de nombreux pays bénéficiaires ayant de bonnes performan-
ces et disposant d’institutions solides. Cette approche de l’aide vise à renforcer
la capacité d’appropriation par les gouvernements de politiques et program-
mes de développement financés par les différents bailleurs de fonds, à réduire
les coûts de transaction liés à la délivrance fragmentée d’aide et à consolider

* Article publié en anglais sous la référence suivante : “Budgets and Accountability: A Survey Article”.
** Chercheur associé à l’Overseas Development Institute, 111 Westminster Bridge Road, Londres, SE1 7JD, RU (p.derenzio
@odi.org.uk). Cet article s’est inspiré des présentations et des discussions lors d’un atelier organisé par le Centre for Aid and
Public Expenditure de l’ODI en octobre 2005, www.odi.org.uk/PPPG/cape/events/2005_workshop/2005_workshop.html.

133
 ■ Afrique contemporaine ■

les responsabilités nationales. Il n’en demeure pas moins que les préoc-
cupations récurrentes au sujet des gouvernements des pays pauvres qui
conduisent des politiques anti-démocratiques, économiquement peu favo-
rables au développement ou souffrant de corruption endémique, ne plai-
dent pas en faveur d’un soutien accru de la part des pays riches. À titre
d’exemple, les récents événements survenus en Éthiopie et en Ouganda
illustrent les contradictions inhérentes à cette approche (cf. CMI, 2005 ; de
Renzio, 2006).
Du fait de l’augmentation des fonds d’aide en direction des pays pauvres
– de plus en plus fréquemment au moyen de modalités ayant recours à, ou
du moins s’accordant avec des systèmes et des procédures nationales –, les
processus budgétaires des bénéficiaires acquièrent une importance nouvelle
comme mécanismes prioritaires non seulement pour affecter et utiliser ces
fonds, mais aussi pour assurer les résultats et impacts (outcomes) en termes
de développement. Les bailleurs de fonds portent donc une attention ac-
crue aux systèmes de gestion des finances publiques (GFP). Avant de cana-
liser l’aide par le biais des budgets nationaux, ils réalisent une évaluation de
la solidité et de l’adéquation de ces systèmes afin de minimiser le risque des
procédures d’aide s’appuyant sur eux. Les difficultés rencontrées dans l’utili-
sation de ces nouvelles modalités d’aide et dans la mise en œuvre de program-
mes de réforme de la GFP, soulignent la nécessité de mieux appréhender
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quelques-uns des facteurs sous-jacents (sociaux, économiques et, plus parti-
culièrement, politiques) qui influent sur le processus budgétaire et propulsent
les efforts de réforme. Renforcer les mécanismes visant la redevabilité natio-
nale par le biais des parlements, des institutions de contrôle et de la société
civile est aussi devenu un objectif désormais majeur tant pour les pays do-
nateurs que pour les pays bénéficiaires.
Cet article propose un examen critique des débats en cours dans la litté-
rature académique et politique sur les efforts de la réforme des modalités
d’aide et de la GFP. Il évalue le rôle que jouent les bailleurs pour accroître
la robustesse des systèmes et des processus budgétaires, ce qui permet de ca-
naliser des ressources croissantes d’aide par le biais de budgets nationaux,
tout en renforçant les canaux de responsabilité nationale. L’attention de cet
article se porte surtout sur les pays dépendants de l’aide, là où les problé-
matiques de la coordination entre bailleurs et de l’efficacité de l’aide sont les
plus saillantes, ce qui explique que la plupart des cas et des exemples cités
soient tirés d’Afrique sub-saharienne.
Nous analysons dans un premier temps les débats en cours sur l’accrois-
sement et l’efficacité de l’aide, en résumant les arguments en faveur d’une

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 ■ Aide publique, budgets et « redevabilité » ■

canalisation de l’aide par le biais des budgets nationaux des pays bénéficiai-
res. Ensuite, nous examinons les études disponibles qui montrent, d’une part,
l’efficience de l’ABG en tant que modalité d’aide et, d’autre part, l’efficacité
du soutien des bailleurs pour renforcer les systèmes de GFP des pays béné-
ficiaires. Nous soulignons, en parallèle, l’impact mitigé qu’a produit l’ABG
jusqu’à présent, ainsi que quelques-unes des raisons qui expliquent la len-
teur de la réforme de la GFP. Dans la section suivante, nous abordons les
contradictions inhérentes au rôle des bailleurs dans la formulation de poli-
tiques budgétaires et de réformes des pays bénéficiaires, compte tenu du
poids de la politique locale et des tensions que crée l’implication importante
des bailleurs dans les processus d’élaboration des politiques. Enfin, nous exa-
minons les études disponibles qui démontrent l’importance d’encadrer le
processus budgétaire par des mécanismes de redevabilité nationale, en pas-
sant par une analyse de leurs limitations et les différents moyens des bailleurs
pour leur fournir un appui. Nous présentons, en dernière partie, dans la
perspective de recherches appliquées ultérieures, quelques conclusions pré-
liminaires et suggestions.

LES TENDANCES RÉCENTES DE L’APD :

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UN ARGUMENTAIRE EN FAVEUR DE L’AIDE BUDGÉTAIRE GLOBALE ?

Ces dernières années, la tendance à la baisse de l’aide publique au déve-

loppement, calculée en pourcentage du revenu national brut des pays déve-
loppés, s’est inversée. Au-delà de la relance de l’APD et conformément aux
engagements pris par les gouvernements du G8 à Gleneagles en 2005, il est
prévu pour les cinq ans à venir, que l’APD atteigne presque le double des mon-
tants moyens octroyés dans les années 1990, l’Afrique sub-saharienne étant
le principal bénéficiaire de cette future augmentation (cf. Graphique 1).
La perspective d’une hausse aussi importante des flux d’aide a suscité un
vif débat autour de la question de l’efficacité de l’aide et de la « capacité
d’absorption » (cf. de Renzio, 2005a). Considérant les doutes actuels quant
à l’efficacité passée de ces flux pour promouvoir la croissance économique
et favoriser la réduction de la pauvreté, la question se pose de savoir com-
ment gérer un tel accroissement afin d’assurer une utilisation efficace de
l’aide ?

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 ■ Afrique contemporaine ■

Graphique 1 – L’APD des membres du CAD (1990-2005)

et les projections (2006-10)

Source : OCDE/CAD (2006).

D’un côté, les pessimistes soulignent les éventuelles conséquences néga-

tives d’intensifier la dépendance des pays bénéficiaires vis-à-vis de l’aide, sans
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oublier qu’un accroissement des flux pourrait aussi entraîner des distorsions
(cf. Moss et al., 2006 ; Killick, 2004, ou la critique plus globale d’Easterly,
2006). Les effets néfastes sont multiples, allant des déséquilibres macro-éco-
nomiques jusqu’aux distorsions au niveau de la redevabilité nationale, de
l’affaiblissement des incitations à la réforme jusqu’à la mauvaise gestion,
voire à la corruption flagrante.
Mais selon les défenseurs de l’APD, parmi lesquels figurent inévitablement
la plupart des agences donatrices, une grande partie de la solution réside
dans l’instauration de nouvelles modalités ayant recours à des procédures et
systèmes nationaux. Ils soutiennent, pour étayer leurs arguments, que l’ap-
propriation des politiques de développement par les gouvernements natio-
naux, et une meilleure coordination entre les bailleurs afin de réduire les
coûts de transaction générés par la gestion de l’aide, constituent quelques-
uns des déterminants clés de l’efficacité de l’aide. La canalisation des ressour-
ces par le biais du budget national du pays bénéficiaire permet de s’attaquer
simultanément à ces deux préoccupations. Les rapports de la commission
pour l’Afrique et du projet du Millénaire de l’ONU, déjà mentionnés, vien-
nent tous deux confirmer ces points de vue, en se prononçant en faveur d’une
augmentation de l’aide déliée venant en appui aux budgets nationaux.

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 ■ Aide publique, budgets et « redevabilité » ■

Ainsi, dans les pays ayant fait preuve de bonnes performances et dispo-
sant d’institutions plus solides, un appui financier direct à la mise en œuvre
de politiques sectorielles – ou plus largement au budget national dans le ca-
dre des stratégies de réduction de la pauvreté – est désormais considéré
comme une réponse aux questions relatives à la capacité d’absorption, que
ce soit du côté des bailleurs ou de celui des pays bénéficiaires, ce qui permet
de renforcer simultanément les mécanismes de redevabilité nationale. Si la
recherche n’a fourni jusqu’à présent que des éléments de preuve limités
pour soutenir ce raisonnement, celui-ci bénéficie néanmoins d’un très large
soutien, reflété dans les programmes mis en œuvre par les bailleurs dans
certains pays où les flux d’aide sont de plus en plus canalisés par le biais des
programmes d’ABG 1. Des études réalisées dans le cadre du partenariat stra-
tégique avec l’Afrique (Strategic Partnership with Africa – SPA) ont montré
que, sur l’ensemble des apports d’aide consentis par ses membres à un
échantillon de bénéficiaires africains, la part de l’ABG représente 25,7 % en
2004 et s’élève en 2005 à 27,8 %. La moyenne par bailleur est donc passée
de 16,5 % du montant total de l’aide en 2004 à 18,0 % en 2005, tous pays
bénéficiaires confondus (SPA, 2006). Selon des données récentes du CAD,
l’ABG représente actuellement environ 5 milliards de dollars par an, soit en-
viron 5 % du total de l’ABG.
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Cependant, une telle dépendance à l’égard des systèmes nationaux sou-
lève un certain nombre de questions quant à leur robustesse et à leur capa-
cité non seulement à empêcher les pertes et la corruption, mais aussi à
atteindre les objectifs de la réduction de la pauvreté et à prendre en compte
les pressions visant une meilleure redevabilité nationale. À part l’assistance
technique à court ou à long terme déjà mise en œuvre, on assiste depuis
quelques années à une prolifération d’outils et de méthodes d’évaluation.
Ceux-ci sont conçus pour évaluer la qualité : (i) des systèmes de GFP ; (ii) des
programmes de réforme soutenus par les bailleurs visant à améliorer la qua-
lité et à assurer des sauvegardes fiduciaires adéquates ; et (iii) des conditions
qui lient les décaissements de l’ABG à une amélioration des systèmes de GFP.
Ce qui est moins sûr, cependant, c’est dans quelle mesure l’impact de tels
efforts plaide en faveur de l’ABG.

1. Toutefois, Rogerson (2005) fait aussi remarquer que la canalisation de ces flux d’aide accrus s’effectuera sans doute
par le biais d’une multiplicité de mécanismes, dont les fonds verticaux, qui ne s’accordent pas forcément avec les principes
sous-jacents à l’ABG et qui, dans certains cas, peuvent même les contredire.

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 ■ Afrique contemporaine ■

L’ABG ET LES RÉFORMES BUDGÉTAIRES

DANS LES PAYS PAUVRES : L’ÉTAT DES PREUVES

Comme le souligne une évaluation récente de l’ABG menée dans sept pays,
l’aide budgétaire globale s’accompagne d’attentes variées. Parmi celles-ci :
une meilleure coordination et harmonisation entre bailleurs et un aligne-
ment sur les systèmes et politiques des pays partenaires ; des coûts de tran-
saction plus faibles ; une plus grande efficience d’allocation des dépenses
publiques ; une plus grande prévisibilité du financement ; une meilleure ef-
ficacité de l’administration d’État et de l’administration publique, l’appui
budgétaire utilisant et s’alignant sur les systèmes de gestion financière et
d’allocation du gouvernement ; et une redevabilité 2 nationale améliorée
par le biais d’un accent plus fort porté sur les canaux de redevabilité propres
au gouvernement (IDD et Associés, 2006 : R6).
La première évaluation de l’aide budgétaire globale menée en Tanzanie
(Lawson et al., 2005) montre que la mise en œuvre de l’ABG est associée à
une augmentation significative des dépenses discrétionnaires effectuées par
le gouvernement et à une expansion importante des services de santé et
d’éducation. Toutefois, certaines lacunes ont été relevées : (a) on a observé
peu de signes témoignant d’une meilleure efficience des dépenses publi-
ques, ou d’efforts pour éliminer les obstacles persistants à la qualité des ser-
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vices ; (b) pour des raisons d’ordre politique mais aussi technique, l’exercice
de la fonction critique (challenge function) dans le processus budgétaire est
demeuré faible ; (c) jusqu’à présent, les progrès attendus des incitations in-
tra-gouvernementales et de la responsabilisation démocratique ne sont guè-
re visibles 3. Si les résultats sont en nette progression en termes de stabilité
macro-économique, d’investissements et de croissance, il n’en demeure pas
moins que, pour ce qui est de l’impact sur la pauvreté au cours de ces cinq
dernières années (une période pourtant déterminante), des incertitudes sub-
sistent, étant donné qu’aucune enquête auprès des ménages n’a été menée
depuis 2001. En résumé, l’ABG en Tanzanie n’a pas généré tous les effets
positifs escomptés, dont certains sont nécessairement des effets sur le long
terme. Mais les gains avérés sont néanmoins importants, et aucune autre
modalité n’aurait permis de les obtenir de façon aussi efficace.

2. Accountability étant le terme consacré en anglais.

3. L’étude constate, plus particulièrement, que « cependant, il semble qu’on dispose de peu de preuves montrant une amé-
lioration significative de l’examen rigoureux des finances publiques par le Parlement depuis l’expansion du financement
discrétionnaire dans le budget », et aussi que « des doutes demeurent quant à l’ampleur et le potentiel des ONG tanza-
niennes de remettre en cause des décisions concernant l’affectation des ressources. Pour résumer, l’évaluation n’a pas trou-
vé de preuves claires d’une redevabilité améliorée vis-à-vis des parties prenantes nationales » (Lawson et al., 2005 : S6 ;
traductions citées dans : IDD et Associés, 2006 : 5.49).

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 ■ Aide publique, budgets et « redevabilité » ■

Une évaluation plus complète des programmes d’ABG, menée dans plu-
sieurs pays, met en relief le large éventail de raisons conduisant à l’adoption
de l’ABG comme modalité d’aide, ainsi que les arrangements mis en place
pour le gérer. Le changement dans la nature du dialogue et de la condition-
nalité, considéré comme inhérent à la modalité de l’ABG, a « tendance à être
graduel, à exister sous forme d’intention avant d’être mis en œuvre dans la
pratique et à être plus significatif aux yeux des bailleurs qu’à ceux des gou-
vernements partenaires » (IDD et Associés, 2006 : R16). En outre, le man-
que d’analyses adéquates en amont de l’injection de fonds dans les systèmes
budgétaires nationaux est perçu comme un facteur exposant l’ABG au risque
politique. Néanmoins, l’étude constate que l’ABG a concouru à l’accroisse-
ment des dépenses pro-pauvres, à l’efficacité opérationnelle et d’allocation, et
au pouvoir discrétionnaire du gouvernement. Cette modalité d’aide a égale-
ment contribué à renforcer les processus budgétaires, notamment du fait que
« les ministères sectoriels doivent participer directement au processus budgé-
taire national », et la capacité gouvernementale en matière de GFP, malgré la
nécessité d’une collaboration « plus systématique visant à soutenir des straté-
gies nationales cohérentes pour renforcer les capacités de la GFP » 4. Dans la
mesure où l’ABG a eu « une plus grande pénétration (en raison de sa durée,
de son importance relative […] et du caractère sophistiqué des arrangements
de dialogue qu’il soutient et exploite) » 5, il a aussi été plus efficace pour ren-
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forcer les incitations à la réforme politique au sein du gouvernement.
Toutefois, l’étude met en relief un certain nombre d’avertissements 6. En
premier lieu, « la poursuite de modalités parallèles d’aide non budgétisée
ralentit les progrès ». Si l’ABG peut être perçu uniquement comme une mo-
dalité parmi d’autres à la disposition des bailleurs, ses effets positifs risquent
d’être sensiblement limités par la présence en parallèle de nombreux pro-
jets fragmentés 7. Deuxièmement, l’évaluation constate que « les solutions
techniques ne sont ni efficaces ni durables sans engagement politique », et
que l’ABG « ne transforme pas les réalités politiques sous-jacentes ». Bien
que ce constat semble aller de soi, ses implications sont loin d’être négligea-
bles, comme nous allons le détailler ci-dessous 8. Troisièmement, « les bailleurs

4. Ibid. : R23.
5. Ibid. : R25.
6. Ibid. : R23.
7. Quartey (2005) a aussi relevé cette observation dans le cas du Ghana, et c’est un point important dans la mesure où
cela rétrécit encore davantage le champ d’action pour renforcer la redevabilité nationale, presque toujours limitée par dé-
finition aux fonds budgétisés.
8. Williamson (2006 : 147) affirme que, dans les cas de l’Ouganda et de la Tanzanie, un soutien politique de haut niveau
en faveur d’une réforme de la GFP est intervenu bien avant l’avènement de la modalité d’aide, ABG, soulignant ainsi que
“the role of GBS in upgrading PFM systems was secondary to these [internal] factors” (« le rôle de l’ABG dans la mise à
niveau des systèmes de GFP était devancé par ces facteurs endogènes » [notre traduction]).

139
 ■ Afrique contemporaine ■

[…] doivent prendre garde à ce que leurs exigences de redevabilité n’éclip-

sent pas celles des institutions nationales », et ils « doivent faire attention à
ne pas trop s’imposer ». Cette question sera développée plus en détail ci-
dessous.
À partir de cinq études de cas pays réalisées par l’USAID (2005), les
auteurs du rapport de synthèse soulèvent des questions similaires. Tout en
reconnaissant les avantages perçus de l’ABG en termes d’appropriation par
les pays et du renforcement de la GFP, ils font remarquer que les délais d’har-
monisation entre bailleurs sont plus longs que prévu, que les coûts de tran-
saction sont à la hausse, plutôt que l’inverse, à cause de l’instauration de
l’ABG, et que celui-ci ne contribue pas toujours à renforcer la redevabilité
démocratique et publique.
Un point de vue plus critique sur l’ABG est avancé par Unwin, qui consi-
dère que “budget support, as the preferred means of delivering the econo-
mic growth and liberal democracy agenda, is much more problematic than
many working in donor agencies are willing publicly to acknowledge” (2004,
p. 1512) 9. Cela peut s’expliquer, entre autres, par : (a) le manque de prévi-
sibilité dû aux risques fiduciaires et de gouvernance auxquels l’ABG est
exposé ; (b) l’incapacité des bailleurs de fonds à reconnaître que les systè-
mes politiques africains ne sont pas souvent compatibles avec le type de pro-
cessus participatifs et de pratiques administratives transparentes qui
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constituent le socle de l’ABG ; et (c) le fait que les bailleurs utilisent l’ABG
comme moyen de « se délester de leur argent » (pushing money out the door) à
mesure que leurs budgets augmentent, tandis que leurs effectifs se rétrécis-
sent.
Si ces observations semblent indiquer que l’ABG a un certain nombre
d’impacts significatifs, quoique limités, elles mettent en évidence également
les questions liées non seulement à la vulnérabilité politique de l’ABG en cas
de crise de gouvernance, comme ce fut le cas en Éthiopie et en Ouganda (de
Renzio, 2006), mais aussi aux faiblesses persistantes des systèmes de GFP, avec
le risque que les pratiques de corruption passent inaperçues (CMI, 2005).
Les observations disponibles sur les processus de réforme budgétaire sem-
blent confirmer le paysage contrasté décrit ci-dessus, et mettent en évidence
les difficultés que rencontrent les pays engagés dans la réforme de la GFP et
les agences d’aide qui les soutiennent.

9. « L’appui budgétaire, en tant que dispositif préférentiel pour mettre en œuvre le programme de croissance économi-
que et de démocratie libérale, est beaucoup plus problématique que ne sont prêts à le reconnaître ouvertement de nom-
breux acteurs des agences donatrices » [notre traduction].

140
 ■ Aide publique, budgets et « redevabilité » ■

Dorotinsky et Floyd (2004) ont synthétisé certaines observations concer-

nant l’évolution de la GFP dans les pays pauvres très endettés (PPTE) depuis
le milieu des années 1990. Ils en arrivent à la conclusion que, si la formula-
tion du budget s’est améliorée dans certains pays, l’exécution et la redeva-
bilité budgétaire sont dans l’ensemble très médiocres. Aussi, sur les vingt
pays étudiés, moins d’un tiers ont obtenu des résultats d’exécution budgé-
taire proches du budget adopté, et 90 % des pays africains concernés n’ont
pas produit des comptes certifiés définitifs dans les douze mois qui ont suivi
la fin de l’année fiscale, rendant impossible tout contrôle parlementaire
significatif. Selon ces auteurs, pour mieux concevoir et mettre en œuvre la
réforme de la GFP, il est essentiel d’intensifier l’attention portée aux arran-
gements institutionnels et de gouvernance. Ils notent que :

“Apart from tepid political commitment in some countries, the complexity of nu-
merous initiatives (for example, an integrated financial management information
system, an MTEF, activity-based budgeting, and performance management)
quickly drains available capacity and slows all reforms” (ibid., p. 207) 10.

Une étude plus récente des progrès réalisés dans 26 PTTE (IDA/IMF,
2005), à partir d’un ensemble de 16 indicateurs d’évaluation de la qualité
des systèmes de GFP, constate une légère amélioration globale des perfor-
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mances en matière de GFP entre 2001 et 2004, bien que les scores varient
selon le pays et l’indicateur étudiés. Cette variation s’est produite malgré un
appui substantiel de la part des bailleurs, avec une moyenne de 7 agences
donatrices actives par pays 11.
Une évaluation récente, Capacity Building in Africa (Le renforcement des
capacités en Afrique ; Banque mondiale, 2005), conclut que « while there
have been successes, Bank support for capacity building has encountered
considerable difficulty in the area of public financial management » 12.
L’évaluation critique le fait qu’on focalise souvent sur la restructuration
d’unités gouvernementales et sur le déploiement à grande échelle de tech-
niques peu connues, telles que la budgétisation axée sur les résultats, qui ont

10. « En dehors de la frilosité de l’engagement politique dans certains pays, les ressources disponibles sont vite ponction-
nées et toute réforme se trouve freinée par la complexité de nombreuses initiatives (par exemple, un système d’informa-
tion intégré de gestion des finances, un CDMT [Cadre de dépenses à moyen terme], les budgets-programmes et la gestion
des performances » [notre traduction].
11. Le total des apports d’aide versés par les agences donatrices pour appuyer la gestion des finances publiques est monté
en flèche, passant de 6 milliards de USD en 1990 à 150 milliards de USD en 1995, et à 800 milliards de USD en 2001 (OCDE,
Creditor Reporting System database, www.oecd.org/dac/stats/idsonline ; en prix 2002).
12. « S’il y a eu des succès, l’aide apportée par la Banque pour renforcer les capacités a connu des difficultés considérables
dans le domaine de la gestion des finances publiques » [notre traduction].

141
 ■ Afrique contemporaine ■

été « transplanted from outside the country » 13 et qui « depend on consul-

tants for implementation » 14. Les auteurs font remarquer que les efforts dé-
ployés pour renforcer les capacités sont susceptibles d’être minés par les
questions difficiles de gouvernance, y compris l’absence de mise en œuvre
de réformes convenues, notamment dans les domaines de la passation des
marchés publics et de la supervision parlementaire.
Ces critiques pointent certaines faiblesses structurelles de bon nombre de
programmes d’aide financière visant à réformer la GFP ; ils sont trop souvent
axés sur des solutions techniques complexes et trop rarement sur les contrain-
tes réelles concernant les capacités, les incitations et les facteurs d’économie
politique. Dans une étude commanditée par le Secrétariat du PEFA (Public
Expenditure and Financial Accountability : Dépenses publiques et responsabilité
financière) 15. Brooke (2003 : 2) propose que :

“Financial management reform should be considered as a series of realistic step

changes (‘platforms’) defined in terms of what they enable by way of resource
planning, deployment, control and accountability… The role of the initial ‘plat-
form’ approach should be focused on underpinning the basic means of dialogue
upon which the new forms of aid depend … Measures appropriate to this sort
of platform will include establishing the integrity of very basic data and control
systems, avoiding technical complexity and relying primarily on measures that
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require political support and mandate rather than capacities that are unlikely
to exist at the beginning 16.”

En pratique, cela signifie qu’il faut revoir à la baisse les attentes concer-
nant la mise en œuvre d’une réforme complète de la GFP et se concentrer
sur la faisabilité technique et politique, même si cela implique à court terme
un risque fiduciaire plus élevé.
Un groupe de hauts responsables a émis des avis similaires, tout en sou-
lignant combien « les incitations sont importantes lors de la conduite des ré-
formes. Il faudrait n’introduire que les règles susceptibles d’être appliquées

13. « Transplantées de l’extérieur » [notre traduction].

14. « Dépendent pour leur mise en œuvre de l’assistance de consultants étrangers » [notre traduction].
15. Le Secrétariat du PEFA a été créé à l’initiative d’un groupe de bailleurs avec l’objectif de développer un cadre commun
et un outil d’analyse/diagnostic pour évaluer des systèmes de GFP dans les pays en développement.
16. « La réforme de la gestion des finances publiques devrait être envisagée comme une série de changements (“plates-
formes”) graduels et réalistes, définis en fonction de ce qu’ils permettent d’accomplir au niveau de la planification, du dé-
ploiement, du contrôle et de la redevabilité vis-à-vis des ressources. […] L’approche “plate-forme” de départ devrait viser à
renforcer les bases du dialogue qui étaye ces nouvelles formes d’aide. […] La disposition de plates-formes impliquera, entre
autres, d’assurer l’intégrité de systèmes informationnels et de contrôle aisément exploitables, d’éviter la complexité technique
et de s’appuyer prioritairement sur des mesures nécessitant un soutien et un mandat politiques, plutôt que des capacités
très certainement absentes au départ » [notre traduction].

142
 ■ Aide publique, budgets et « redevabilité » ■

et les institutions qui auront un vrai rôle à jouer » [notre traduction] alors
qu’« un système sophistiqué qui fonctionne parfaitement sur le papier est
souvent voué à l’échec dans sa mise en œuvre » (CABRI, 2005 : 16, [notre
traduction]).
Ce bref récapitulatif semble étayer l’argument que les raisons principales
de la lente progression des réformes de la PFM appartiennent à trois caté-
gories différentes mais interdépendantes. Premièrement, la capacité interne
des gouvernements partenaires à gérer des processus complexes de réforme
intégrant des composantes à haute technicité est plutôt restreinte. Deuxiè-
mement, les agences d’aide mettent l’accent sur les approches de type big-
bang qui visent à introduire simultanément de nombreuses réformes, sans
accorder suffisamment d’attention à la planification par étapes, ni à la fai-
sabilité politique ou technique. Enfin, de toute évidence, les facteurs sous-
jacents qui déterminent la volonté gouvernementale à se lancer dans diffé-
rentes réformes n’ont pas été pleinement appréhendés ou intégrés à la pha-
se de conception des interventions des bailleurs.
En résumé, l’ensemble des preuves disponibles sur l’impact des program-
mes d’ABG et la réussite de la réforme de la GFP semble affaiblir, du moins
partiellement, le plaidoyer en faveur de l’ABG. Il met plutôt en évidence les
difficultés inhérentes à la conduite de changements majeurs portant sur les
systèmes et les schémas d’utilisation de ressources publiques dans les pays
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pauvres. À cet état de fait, plusieurs raisons peuvent être avancées. D’une part,
dans la plupart des cas, l’instauration de l’ABG ne s’est pas accompagnée
d’une réduction correspondante de l’utilisation d’autres modalités d’aide,
ce qui affaiblit quelques-uns de ses avantages potentiels. D’autre part, cer-
taines hypothèses clés sur l’efficacité de l’ABG présupposent l’existence
d’une dynamique locale pour mener des réformes en faveur d’un renforce-
ment de la redevabilité et des approches axées sur les résultats (Lawson et
Booth, 2004). Tout questionnement sur la réalité de cette dynamique dans
de nombreux pays bénéficiaires exige une vision plus nuancée du rôle des
donateurs en tant qu’« agents du changement ».

LES CONTRADICTIONS DE L’APPROPRIATION

ET DE LA CONDITIONNALITÉ : POUR UNE APPRÉCIATION
PLUS RÉALISTE DU RÔLE DES BAILLEURS DE FONDS

Les éléments de preuve présentés dans la section précédente semblent in-

diquer l’existence d’un certain nombre de contradictions au sein du consensus

143
 ■ Afrique contemporaine ■

grandissant sur l’efficacité de l’aide, notamment concernant l’efficacité de

l’ABG en tant que modalité d’aide et le fait que sa réussite dépend d’une ré-
forme de la GFP menée à bon terme. Bien que les programmes d’ABG et les
efforts pour réformer la GFP aient mis l’accent sur l’appropriation par les
gouvernements partenaires et sur la coordination entre bailleurs de fonds –
une approche au demeurant nullement contestable –, ils n’auraient eu, pour
l’instant, qu’un impact limité sur les changements institutionnels, ce qui n’a
pas manqué de soulever des doutes quant au bien-fondé du consensus sur
l’orientation future des efforts d’aide. Ces contradictions ont été relevées
par des auteurs qui, en émettant des critiques plus ou moins sévères à l’égard
des tendances actuelles du système d’aide, s’interrogent sur le rôle de sou-
tien des bailleurs de fonds vis-à-vis des efforts de réduction de la pauvreté
dans les pays dépendants de l’aide.
Lockwood (2005) et van de Walle (2005), par exemple, avancent l’hypo-
thèse que les causes premières de la pauvreté dans de nombreux pays pau-
vres proviennent du caractère clientéliste, profondément enraciné, de leurs
systèmes politiques. Dans bien des cas, affirment-ils, les interventions des
bailleurs, au lieu de favoriser la création d’États plus tournés vers le déve-
loppement, ne font que renforcer ces caractéristiques négatives. Parmi les
pays étudiés, bon nombre d’entre eux ont en commun un système politique
au sein duquel les règles démocratiques formelles ne représentent souvent
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que le visage respectable du népotisme et de ses réseaux bien implantés ;
pour ces réseaux, l’État est perçu plutôt comme une source de rente pour con-
tinuer à faire fonctionner les rouages de la machine clientéliste, plutôt qu’un
acteur du développement. Dans un tel contexte, les systèmes et les processus
budgétaires sont manipulés à ces fins. Que ce soit dans l’administration pu-
blique, dans les entreprises publiques ou dans la société civile, l’insuffisance
des capacités s’explique en partie par une stagnation économique, mais aus-
si par les caractéristiques « anti-développementales » de l’État, ce qui empê-
che l’évolution d’une culture de redevabilité.
Comme le soutiennent ces deux auteurs, l’aide peut jouer un rôle positif,
mais à la condition que les bailleurs de fonds prennent en compte le genre
de politique et les incitations qui prévalent localement. À ce jour, cela n’a
pas été le cas. En canalisant l’aide principalement par le biais des canaux
gouvernementaux, ils ont freiné l’évolution des mécanismes permettant une
responsabilisation nationale saine, au risque de cautionner des régimes qui
tournent le dos au développement. En poursuivant des objectifs et des po-
litiques contradictoires en matière de sélectivité et d’appropriation, ils ont
encouragé ce que van de Walle dénomme le « ventriloquisme » : les bailleurs
affichent clairement leurs attentes à l’égard des politiques nationales, et les

144
 ■ Aide publique, budgets et « redevabilité » ■

gouvernements partenaires comprennent ce qu’il convient de dire et de fai-

re pour s’assurer un accès continu à l’aide extérieure. En s’attelant à un ren-
forcement des capacités par le biais d’une assistance technique étrangère
coûteuse, comme dans le cas de réformes portant sur la GFP, ils ont mal ap-
préhendé la nature insaisissable des efforts déployés pour renforcer les ca-
pacités institutionnelles.
On retrouve certains des arguments avancés par Lockwood et van de Walle
dans une étude qui examine le processus budgétaire au Malawi (Rakner
et al., 2004). Dans ce pays, le respect « théâtralisé » de règles et de procédu-
res formelles va de pair avec la prédominance de pratiques informelles qui
déterminent les réalités de la répartition des ressources budgétaires, reflé-
tant ainsi la nature clientéliste du système politique. Dans ce contexte, les
bailleurs de fonds ont exercé peu d’influence sur les politiques budgétaires
ou sur les efforts de réforme, dans la mesure où une grande méfiance entre
le gouvernement et les bailleurs avait créé des cercles vicieux entraînant des
suspensions de l’appui budgétaire et des revirements dans les réformes 17.
Une analyse du système budgétaire du Ghana (Killick, 2005) mène à des
conclusions similaires. Même dans un contexte où le niveau de confiance
entre les bailleurs et le gouvernement est plus élevé, les dépenses budgéti-
sées sont à nouveau décrites comme étant une façade, caractérisées par de
grandes déviations conduisant à des dérives systématiques et facilitant des
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fuites de fonds.“In an aid-dependent situation, the façade is particularly im-
portant in order to keep the donors happy 18” (p. 4). En retour, les efforts de
réforme du service public (y compris la réforme de l’ABG) “have largely
been the brain-children of aid donors, leading to the usual complaint of weak
political commitment” 19 (p. 4).
Dans le cas de la Tanzanie, Kelsall (2002) établit une distinction entre les
« vitrines » (shop windows) dans lesquelles les responsables gouvernementaux,
pour satisfaire les bailleurs de fonds, adoptent le discours de la « bonne
gouvernance » (good governance), et les « salles de réunions enfumées » (smoke-
filled rooms) du parti au pouvoir où les vraies décisions sont prises. Il estime
que « les réformes [en matière de gouvernance appuyées par les bailleurs]
ne sont pas menées à l’intérieur d’une bulle administrative à l’air conditionné,
déconnectées du climat politique. Certaines d’entre elles portent atteinte aux

17. Voir aussi l’analyse de Booth et al., 2006.

18. « Dans un contexte de forte dépendance à l’égard de l’aide, le maintien d’une façade est particulièrement important
afin que les bailleurs gardent le sourire » [notre traduction].
19. « Ont été pour la plupart le coup de génie des donateurs, aboutissant aux traditionnelles critiques sur le manque d’en-
gagement politique » [notre traduction].

145
 ■ Afrique contemporaine ■

intérêts de pans entiers de l’élite politique tanzanienne. Dans ce cas, celle-

ci a tendance à s’y opposer ou à les subvertir » 20. L’approche plutôt libérale-
rationaliste de la politique et de l’administration publique, promue et sou-
tenue par les bailleurs, entre souvent en contradiction avec une démarche
politique patrimonialiste et clientéliste qui influe sur les motivations politi-
ques, surtout au niveau local. Si la cohabitation de ces deux approches est
possible, c’est le patrimonialisme qui semble encore prendre le dessus. Hy-
den (2005) défend ce point de vue, estimant que « la communauté interna-
tionale des bailleurs a pu institutionnaliser des règles formelles dans les
zones circonscrites de son intervention, mais ce sont les tractations person-
nelles [informelles] qui font la différence dans les cercles restreints du pou-
voir, que ce soit au sein du CCM ou au niveau ministériel » 21.
Dans son étude sur l’Ouganda et la Tanzanie, Harrison (2004) avance un
argument légèrement différent, évoquant l’évolution des politiques de condi-
tionnalité ex post (post-conditionality) dans ces deux pays. Dans des pays choisis
pour leurs meilleures performances, affirme Harrison, le mode de relation
entre bailleurs (notamment la Banque mondiale) et gouvernements a dépassé
une approche fondée sur la conditionnalité selon le principe d’arm’s length
(sans lien de dépendance), typique des programmes d’ajustement structu-
rel, pour s’orienter vers une approche fondée sur la conditionnalité ex post.
Cette dernière conduit les bailleurs à s’impliquer fortement dans l’élabora-
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tion des politiques, en raison de l’appui qu’ils fournissent aux réformes ad-
ministratives des ministères centraux (y compris la réforme de la GFP), par
exemple, ou au travers des arrangements liés aux opérations d’ABG. « Dans
les régimes de conditionnalité ex post, il s’avère bien moins judicieux de dif-
férencier les intérêts nationaux des intérêts extérieurs. […] L’intervention
des bailleurs ne s’exerce plus par le seul biais de la conditionnalité et de
l’ajustement, mais, très largement, au travers d’une implication plus soutenue
dans les institutions de l’État et d’un recours aux intéressements financiers » 22
Ce nouveau type d’arrangement produit une sorte de dépendance mu-
tuelle entre les bailleurs et les élites étatiques et politiques : les gouverne-
ments fortement dépendants de l’aide s’emploient, du moins formellement,
à respecter le programme de réforme soutenu par les bailleurs, alors que ces
derniers, en contrepartie du capital politique qu’ils y ont investi, se servent
de ces pays comme modèles de success stories dans les forums internationaux.

20. Ibid., p. 605 [notre traduction].

21. Ibid., p. 17 [notre traduction].
22. Ibid., p. 77 [notre traduction].

146
 ■ Aide publique, budgets et « redevabilité » ■

Ceci se fait, pourtant, au détriment d’un débat plus authentique et plus trans-
parent sur des programmes de réforme et, en focalisant de façon globale sur
la « participation » comme un moyen d’intégrer les voix de la responsabilité
nationale, contribue à dépolitiser les réalités politiques locales.
Une étude récente de l’économie politique du budget du Mozambique
(Hodges et Tibana, 2004) vient étayer ce portrait : elle constate que les
bailleurs de fonds jouent un rôle crucial dans l’élaboration de la politique
budgétaire et dans la modernisation des systèmes budgétaires en soutenant
les éléments réformateurs au sein du gouvernement. Cette influence, pour-
tant, s’exerce aux dépens de la redevabilité des institutions nationales, qui,
par manque de capacités, de poids politique et d’indépendance, ne sont pas
à même d’exiger du gouvernement qu’il rende compte de la gestion des res-
sources publiques. Il est possible que l’approche de la conditionnalité ex post
ait aussi contraint les bailleurs à fermer les yeux sur des scandales bancaires
impliquant des membres de l’élite au pouvoir, afin de conserver du Mozam-
bique l’image d’une réussite (Hanlon, 2004).
Enfin, la littérature passée en revue dans cette section, contrairement aux
descriptions qui paraissent dans la documentation officielle, brosse un por-
trait beaucoup plus complexe des rôles des bailleurs dans la promotion d’une
gestion efficiente des fonds d’aide par le biais des budgets nationaux. En ef-
fet, deux constats semblent s’imposer : (i) les bailleurs doivent être bien plus
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sensibilisés, d’une part, aux facteurs de l’économie politique qui structurent
les comportements des gouvernements bénéficiaires et, d’autre part, à l’im-
pact potentiel de leur propre conduite vis-à-vis du paysage politique national ;
et (ii) au cours du passage progressif vers l’aide programme, les bailleurs ont
privilégié le soutien aux gouvernements en place, sans accorder suffisam-
ment d’attention au rôle primordial que doivent jouer les institutions char-
gées de veiller à la redevabilité nationale pour permettre l’émergence de
systèmes politiques budgétaires plus rationnels. Dans certains cas (notam-
ment dans des situations de conditionnalité ex post), il est possible que les
bailleurs aient pu contribuer à affaiblir ces institutions en s’appropriant le
rôle légitime de celles-ci.

LES DÉFIS DU RENFORCEMENT DE LA REDEVABILITÉ

DANS LES BUDGETS NATIONAUX

Les analyses avancées dans les paragraphes précédents pointent l’impor-

tance de renforcer la redevabilité des institutions nationales, non seulement
comme une fin en soi dans le cadre d’une démarche de démocratisation,

147
 ■ Afrique contemporaine ■

mais aussi en tant que pré-requis pour une meilleure efficacité des ressour-
ces d’aide canalisées par le biais des systèmes de budget national, comme
l’explique Mfunwa :

“New modalities of delivering aid constitute a vast improvement over the past
ways. […] But at the same time these new modalities create new problems, in-
cluding the possibility that donors engaging in programme-based approaches
and budget support may actually be undermining internal democratic account-
ability” (2006, p. 3) 23.

Cette section présente un bref résumé de la littérature sur le rôle joué par
les parlements, les institutions supérieures de contrôle et les organisations
de la société civile pour renforcer la responsabilité budgétaire du gouverne-
ment. Elle examine aussi dans quelle mesure les bailleurs de fonds pour-
raient accroître leurs capacités et améliorer l’efficacité de leur rôle en tant
qu’acteurs de la responsabilisation nationale.

Les Parlements

Les parlements ont un rôle primordial à jouer pour assurer que le pouvoir
exécutif rende compte de l’utilisation des ressources publiques. Les parle-
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ments sont chargés d’approuver les lois de finances, autorisant le gouverne-
ment à lever des recettes intérieures et à les dépenser pour le maintien des
infrastructures et la fourniture des services. Ils ont aussi pour fonction d’ana-
lyser les comptes certifiés afin de contrôler que le gouvernement s’acquitte de
ses promesses en matière budgétaire. En réalité, l’efficacité des parlements va-
rie en fonction des considérations institutionnelles, politiques et capacitaires.
Parmi les facteurs ayant une incidence sur le rôle parlementaire, on peut
citer : (a) les calendriers budgétaires, qui déterminent les délais impartis aux
commissions parlementaires pour examiner les recommandations budgé-
taires avant de les approuver ; (b) la définition constitutionnelle des pouvoirs
d’amendement, qui spécifient les conditions dans lesquelles le parlement peut
ou non rejeter ou amender les recommandations et les rapports soumis par
l’exécutif ; (c) des conseils techniques disponibles et accessibles (par exemple,
l’existence d’un office parlementaire du budget) pour appuyer les analyses

23. « Par rapport aux usages passés, les nouvelles modalités de délivrance d’aide représentent une avancée énorme. […]
Mais, en parallèle, elles créent de nouveaux problèmes, y compris la possibilité que les bailleurs qui s’engagent dans des
approches fondées sur les programmes et dans l’appui budgétaire risquent en fait d’affaiblir la redevabilité démocratique
du pouvoir exécutif » [notre traduction].

148
 ■ Aide publique, budgets et « redevabilité » ■

budgétaires et la prise de décision concernant les recommandations et les

rapports ; et (d) les caractéristiques des régimes politiques : leur profil présiden-
tiel ou parlementaire, le nombre de partis politiques représentés au parlement,
la prédominance du parti au pouvoir en termes de majorité parlementaire, etc.
(Wehner, 2004). Ce sont ces différentes caractéristiques qui déterminent l’am-
pleur et la pertinence de l’intervention du parlement dans le processus budgé-
taire, que ce soit au stade de l’approbation ou celui du suivi et du contrôle.
Une étude sur les systèmes de redevabilité en Tanzanie (Lawson et Rakner,
2005) constate qu’à l’heure actuelle, le Parlement n’est pas très efficace dans
sa fonction de contrôle de l’exécutif, notamment au plan budgétaire. Si les
mesures formelles lui permettant de remplir ce rôle sont en place, les bon-
nes intentions se perdent souvent dans les démarches mécaniques qui sous-
tendent leur mise en œuvre. La structure du pouvoir est dominée par la Pré-
sidence, l’Exécutif et le parti au pouvoir (le CCM), qui détient plus de 80 %
des sièges. Pour mieux s’acquitter de leur fonction, les députés auraient be-
soin d’être davantage incités à la faire, notamment par leurs appareils poli-
tiques, mais aussi de disposer des informations et des moyens nécessaires à
cette mission. Même si un rééquilibrage du rapport de forces impliquerait
des changements sur le plan juridique et constitutionnel, il reste néanmoins
beaucoup à faire au niveau technique et administratif pour écarter les obs-
tacles à un engagement efficace des commissions parlementaires dans la for-
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mulation, l’adoption, le suivi et le contrôle du budget. Parmi les mesures
envisageables, citons : le prolongement des délais prévus pour l’examen du
projet budgétaire, la communication à un stade plus précoce dans le cycle
budgétaire d’informations aisément exploitables, et un soutien à la formation
et à la recherche afin d’améliorer les compétences techniques des députés.
Il en va de même pour le Ghana, où, comme le note Killick :

“Parliament has been unable to exercise effective scrutiny and control. Timeta-
bling is part of the problem: the budget comes to it too late for detailed consid-
eration. Another part of the problem is shortages of the supporting resources that
would be necessary if Parliament were to be able to do its job properly. It is un-
able to hire expert advisers and does not have enough information with which
to do the job properly. In consequence of these deficiencies, Parliamentary scru-
tiny tends to be hurried, superficial and partisan” (2005, p. 2) 24.

24. « Le Parlement est dans l’incapacité de s’acquitter efficacement de ses fonctions de supervision et de contrôle. L’éla-
boration du calendrier fait partie du problème : le budget est présenté dans des délais trop courts pour permettre un exa-
men approfondi. Par ailleurs, le manque de ressources de soutien ne permet pas au Parlement d’exécuter convenablement
son travail. Il n’a pas la possibilité de faire appel à des conseillers experts et ne dispose pas de suffisamment d’informations
pour mener à bien sa tâche. En raison de ces déficiences, l’examen parlementaire se déroule de façon hâtive, peu approfondie
et partisane » [notre traduction].

149
 ■ Afrique contemporaine ■

Dans une revue sur les législatures latino-américaines, Santiso avance

l’argument suivant :

« Le manque de moyens et l’asymétrie de l’information expliquent en général

pourquoi les Parlements n’exercent pas leur pouvoir budgétaire efficacement,
tandis que les règles de la gouvernance et la nature des relations entre les pou-
voirs exécutif et législatif expliquent en général pourquoi il arrive qu’ils ne les
exercent pas judicieusement » (2004, p. 77).

Ce point mérite néanmoins d’être souligné. Même si l’on s’attaquait à

certaines défaillances systémiques qui affaiblissent le rôle du parlement dans
sa qualité d’organe de contrôle à l’égard de la redevabilité budgétaire, cela
ne conduirait pas forcément à une amélioration des processus budgétaires
et des résultats, ni à des budgets qui reflètent une élaboration plus ration-
nelle des politiques, ni à une plus forte orientation pro-pauvres. On peut
soutenir l’idée que la politique joue un rôle encore plus important au sein
des parlements qu’elle ne le fait au sein de l’exécutif, car, au niveau minis-
tériel, une vision technocratique et des procédures bureaucratiques font
contrepoids à d’éventuelles dérives « politiciennes ». Comme l’écrit Schick
en guise d’avertissement, « selon un scénario, le Parlement pourrait renfor-
cer la discipline budgétaire […] ; selon un autre scénario, il compromettrait
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la discipline en bombardant le budget présenté par le gouvernement
d’amendements parlementaires qui ont pour effet de réduire les recettes ou
d’accroître les dépenses » (2002 : 15).
Dans une étude sur le rôle des parlements dans quatre pays africains,
Barkan et al. (2005 : 252) font remarquer : “the extent of a legislature’s
authority is largely a function of the evolving incentive structure confronting
individual members of the legislature” 25 ; cette structure est profondément
influencée par celle des sociétés africaines, qui se caractérise par un certain
clientélisme du monde politique et la faiblesse des partis politiques. Aussi,
les parlementaires sont-ils amenés à passer beaucoup plus de temps à se
soucier de leur réélection plutôt qu’à se concentrer sur leurs fonctions légis-
latives et politiques, ou sur le travail de surveillance au sein des commissions
parlementaires. D’autres facteurs, tels que l’existence de règles formelles
déterminant les pouvoirs du corps législatif et la disponibilité des ressources
auprès de ses membres, ont peu de chances de modifier de telles incitations,

25. « L’étendue des pouvoirs du corps législatif est en grande partie fonction de l’évolution de la structure d’incitations telle
qu’elle est appréhendée par les députés individuels » [notre traduction].

150
 ■ Aide publique, budgets et « redevabilité » ■

“until a ‘critical mass’ so to speak, of reformers and others are elected to the-
se bodies and then come together in a viable coalition for change” 26.
Si les agences d’aide ont manifesté, ces dernières années, un intérêt gran-
dissant pour le soutien aux parlements des pays partenaires, c’est pour mieux
renforcer la redevabilité vis-à-vis du budget, et aussi pour accompagner la
mobilisation des ONG, qui revendiquent une plus grande participation des
institutions nationales dans les politiques de développement. Les parlements
bénéficient du soutien d’un nombre restreint de bailleurs ; seul un petit nom-
bre d’agences donatrices concentre ses efforts sur l’assistance technique. En
effet, ce type de soutien est perçu comme relevant d’un domaine complexe,
en raison des effets négatifs éventuels liés aux processus électoraux et aux
changements de leadership institutionnel. Selon Manning et Stapenhurst
(2002), le fait de lier le soutien au développement parlementaire à des pro-
cessus de réforme plus amples, et d’assurer un appui politique national pour
renforcer le rôle du législatif, font partie des facteurs de réussite des actions
de soutien.
Cependant, comme nous le soulignons dans ce bref aperçu, le renforce-
ment des capacités législatives en matière de suivi et de contrôle budgétaire
passe nécessairement par une bonne compréhension du contexte politique
et institutionnel élargi. Ainsi, il devient possible d’identifier les vrais rôles
(positifs et négatifs) qu’un parlement renforcé pourrait jouer dans l’amélio-
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ration non seulement des processus budgétaires et des résultats, mais aussi
des incitations qui agissent sur les comportements individuels des députés.

Les Institutions Supérieures de Contrôle (ISC)

Les institutions supérieures de contrôle (ISC) représentent un autre type

important d’organe de supervision budgétaire. Leur structure varie en fonc-
tion du contexte institutionnel (Vérificateurs généraux, Cours des Comptes,
Tribunaux administratifs, etc.). Rendant compte au Parlement, à la Cour su-
prême ou à une commission de contrôle, elles sont chargées d’effectuer dif-
férentes vérifications sur les comptes publics afin d’assurer : (a) la régularité,
l’efficience et l’efficacité de l’utilisation des fonds publics ; (b) la bonne exé-
cution des activités administratives ; (c) la promotion d’une gestion finan-
cière rationnelle ; et (d) la diffusion d’informations, sous forme de rapports
factuels, en direction des autorités publiques et du grand public (DFID, 2005).

26. Ibid. : 253 ; « à moins qu’une “masse critique”, pour ainsi dire, de réformateurs et autres soient élus, puis se regroupent
dans une coalition viable œuvrant pour le changement » [notre traduction].

151
 ■ Afrique contemporaine ■

Une étude sur le fonctionnement des ISC au Malawi, en Tanzanie et en

Ouganda (Wang et Rakner, 2005) suggère que, dans ces trois pays, les capa-
cités institutionnelles permettant d’exercer la fonction de responsabilisation
sont limitées. Il existe quatre catégories de limitations :
i. Mandat. Dans certains cas, les ISC ne rendent pas directement comp-
te au Parlement, ou l’étendue de leur vérification se limite à certaines
catégories de dépenses. La présence de financements d’aide hors bud-
get est un autre facteur qui affaiblit la capacité des ISC à traiter de fa-
çon adéquate l’ensemble des opérations gouvernementales.
ii. Capacité, en termes de ressources financières et humaines. Dans tous
les pays, les problèmes de capacité se sont accrus pour plusieurs rai-
sons : la mise en place de systèmes intégrés de gestion des finances
au sein des services gouvernementaux, l’instauration de vérifications
de gestion, et la démultiplication du nombre d’institutions contrô-
lées. Toutefois, les ISC n’ont pas su se maintenir à niveau vis-à-vis de
certains développements techniques, dont les vérifications de gestion.
iii. Autonomie, tributaire elle aussi d’une insuffisance en ressources hu-
maines et financières prévisibles. Cela implique que l’efficacité des
ISC est entravée par les procédures de nomination et de licencie-
ment, ou par le fait d’avoir à faire du lobbying auprès du gouverne-
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ment ou des bailleurs pour s’octroyer les ressources nécessaires.
iv. Ressources relationnelles. Il s’agit notamment de relations avec les com-
missions parlementaires, avec les médias et la société civile. Ces res-
sources sont sous-exploitées et représentent un frein supplémentaire
à l’efficacité des actions des ISC pour assurer un suivi adéquat de
leurs conclusions.
Stapenhurst et Titsworth (2001) mettent en exergue des enjeux similai-
res, mais soulignent aussi que, pour un fonctionnement efficace des ISC, il
importe d’avoir un environnement institutionnel offrant des points d’appui,
tels qu’une relation satisfaisante avec le ministère des Finances sur le plan
de la communication d’informations ou au niveau du suivi des recomman-
dations. Il importe aussi de participer aux réseaux internationaux de con-
naissances en matière de vérification législative et d’harmonisation des
normes internationales. Par ailleurs, concernant l’efficacité de la fonction de
vérification dans le cadre des processus budgétaires, le manque de coordi-
nation entre bailleurs et l’aide attribuée hors budget demeurent une préoccu-
pation.

152
 ■ Aide publique, budgets et « redevabilité » ■

La société civile 27

L’implication de la société civile dans les politiques et les processus bud-

gétaires est un phénomène relativement récent. Elle a vu le jour avec le con-
sensus international émergeant en faveur d’une plus grande transparence
et inclusivité des processus budgétaires, et d’une participation accrue de la
société civile dans les politiques de développement en général. Le travail
budgétaire de la société civile prend des formes diverses, comme par exem-
ple : le tissage de liens entre, d’un côté, la recherche appliquée et les organi-
sations de plaidoyer, et de l’autre, la production d’informations budgétaires
qui sont facilement accessibles en temps voulu ; la formation dispensée aux
associations de terrain ; et un suivi de la mise en œuvre budgétaire (IBP,
2001). Même si le suivi budgétaire exercé par la société civile est plus cou-
ramment pratiqué dans les pays à revenu intermédiaire, des groupes de tra-
vail indépendants se font connaître désormais dans certains pays à faible
revenu. Cette tendance est de plus en plus manifeste depuis que les pays
donateurs accordent aux organisations de la société civile (OSC) un appui
spécifique destiné au suivi de l’utilisation des ressources supplémentaires
provenant de l’allégement de la dette, et plus récemment fourni sous forme
d’ABG 28.
Pour assurer une mise en œuvre budgétaire plus efficace dans divers sec-
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teurs de services clés, tels que la santé et l’éducation, le réseau ougandais
Uganda Debt Network, par exemple, a exercé des pressions sur le gouverne-
ment avec un certain succès, en formant des contrôleurs locaux chargés de
vérifier l’exécution des contrats financés par le gouvernement, et en rappor-
tant des résultats de leur suivi dans des forums politiques nationaux et au
travers des médias (Azeem et al., 2006). En Tanzanie, en revanche, où le con-
texte est totalement différent, Lawson et Rakner (2005) ont constaté que la
société civile en tant que source de « responsabilisation sociétale » est plutôt

27. Le Centre for Civil Society de la London School of Economics définit la société civile comme relevant de : « the arena
of uncoerced collective action around shared interests, purposes and values… Its institutional forms are distinct from those
of the state, family and market… Civil societies are often populated by organisations such as registered charities, development
non-governmental organisations, community groups, women’s organisations, faith-based organisations, professional associa-
tions, trades unions, self-help groups, social movements, business associations, coalitions and advocacy groups. » (« l’arène
de l’action collective non coercitive autour d’intérêts, objectifs et valeurs communs… Ses structures institutionnelles sont dis-
tinctes de celles de l’État, de la famille et du marché… Les sociétés civiles comptent souvent des organisations, telles des as-
sociations philanthropiques, des ONG du développement, des groupes communautaires, des organisations de femmes, des
églises, des associations professionnelles, des syndicats, des groupes de self-help (microfinance), des mouvements sociaux,
des associations d’employeurs, des coalitions et des groupes de plaidoirie » [notre traduction]), http://www.lse.ac.uk/col-
lections/CCS/.
28. Il faut noter, toutefois, qu’une étude récente menée par les ONG, CARE et Action Aid International (2006), montre que
le passage à l’ABG a eu comme conséquence d’exclure les ONG des forums où des questions cruciales, telles que la con-
ditionnalité, les enveloppes budgétaires et les plafonds de dépenses, sont débattues entre les bailleurs de fonds et les gou-
vernements partenaires.

153
 ■ Afrique contemporaine ■

faible et y joue un rôle modeste de contrepoids démocratique au pouvoir

exécutif.
La capacité des OSC à influencer les politiques gouvernementales dé-
pend de plusieurs facteurs, dont :
i. La nature et les caractéristiques de l’environnement politique, et l’exis-
tence de voies plus ou moins institutionnalisées permettant à la société
civile de participer au processus budgétaire. Les moments de transition
politique sont susceptibles de créer de telles opportunités, comme on
a pu le voir dans le cas de l’Afrique du Sud (de Renzio, 2005b). Inver-
sement, elles peuvent découler d’initiatives gouvernementales, à l’ins-
tar de celles prises au Brésil par le Parti des travailleurs (Partido dos
Trabalhadores) à Porto Alegre et dans d’autres conseils municipaux, où
une partie du budget d’investissement a été affectée suivant la démar-
che municipale de la budgétisation participative dépendante de l’en-
gagement de la société civile 29.
ii. Le niveau de transparence et d’accessibilité des informations budgétai-
res, qui détermine le degré d’indépendance des OSC dans l’analyse
et l’évaluation indépendantes des politiques et des propositions bud-
gétaires du gouvernement. D’après une étude menée dans 36 pays
(Gomez et al., 2005), le Projet budgétaire international (International
Budget Project) constate que les deux tiers d’entre eux publient régu-
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lièrement des documents budgétaires clés, mais omettent de diffuser
d’autres informations essentielles, et, même dans le meilleur des cas,
en limitent l’accès ou parfois n’accordent cet accès que sur demande.
Qui plus est, les scores pour la rubrique « Faciliter la compréhension
et le débat public » sont bien moins élevés, mettant ainsi en évidence
la résistance des gouvernements à promouvoir de façon active une
plus grande ouverture du processus budgétaire 30.
iii. Les contraintes des capacités internes, portant sur les compétences
techniques de l’analyse budgétaire – sachant qu’il est difficile de re-
cruter du personnel compétent sur le marché du travail du secteur
privé – et sur la nécessité d’associer les résultats de ces analyses à un
travail élargi de plaidoirie, dont les efforts pour développer des ré-

29. Pour plus d’informations sur la budgétisation participative, voir De Souza (2001). Toutefois, dans d’autres villes du Bré-
sil, où les acteurs territoriaux étaient moins ouverts et moins réactifs, il a été beaucoup plus difficile pour la société civile
de participer au processus budgétaire (de Renzio, 2005b). Voir Brautigam (2004) pour une analyse plus détaillée de cette
contradiction, ainsi que d’autres facteurs qui conditionnent la réussite de la démarche participative et de la budgétisation
pro-pauvres.
30. Dans certains cas, malgré un manque général de transparence budgétaire, les OCS sont parvenues à exercer des pres-
sions sur les gouvernements pour obtenir une meilleure prestation de services. Pour l’exemple de Mazdoor Kisan Shakti
Sangathan (MKSS) en Inde, voir Jenkins et Goetz (1999).

154
 ■ Aide publique, budgets et « redevabilité » ■

seaux avec d’autres OSC et avec des responsables clés au sein du gou-
vernement et d’autres institutions.
iv. Dans de nombreux cas, l’existence de fonds octroyés par les bailleurs. Ces
fonds représentent l’une des rares sources de financement dont dis-
posent les OSC pour mener à bien le suivi budgétaire et les campa-
gnes de plaidoirie. Toutefois, l’indépendance des analyses menées et
leur crédibilité sont ici en jeu, soit parce que les auteurs ne souhaitent
pas être perçus comme des critiques des actions des donateurs, soit
parce qu’ils pourraient être accusés par leurs compatriotes d’être à la
solde des bailleurs.
Cet aperçu concis du rôle et des réalités des parlements, des institutions
supérieures de contrôle et des organisations de la société civile, en tant qu’ins-
titutions nationales de responsabilisation budgétaire, fait ressortir quelques-
unes des difficultés auxquelles celles-ci sont confrontées pour s’acquitter ef-
ficacement de leurs tâches. Il décrit aussi quelques contraintes attribuables
aux mêmes facteurs politiques que ceux limitant le rôle joué par les bailleurs
de fonds dans la promotion d’une utilisation plus efficiente des ressources
publiques et extérieures. Néanmoins, il attire l’attention sur la fonction po-
tentiellement constructive que ces institutions pourraient remplir, à la con-
dition, bien sûr, d’avoir des capacités financières et humaines renforcées.
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CONCLUSIONS
Suite aux engagements pris par les pays du G8 pour accroître de façon con-
séquente leurs programmes d’aide au développement, des débats récents
ont porté sur les moyens de s’attaquer à quelques-unes des causes perçues
comme étant à l’origine de la faible efficacité de cette aide. Pour y faire face,
les bailleurs se sont focalisés sur l’instauration de modalités d’aide program-
matique, telles que l’aide budgétaire globale et l’aide budgétaire sectorielle,
avec pour objectif d’accroître la capacité d’un pays à s’approprier les politi-
ques et les programmes de développement, à réformer et à consolider les
institutions budgétaires et de planification, et à corriger les distorsions
qu’entraîne la dépendance vis-à-vis de l’aide. Mais les éléments de preuve
dont nous disposons à ce jour ne soutiennent que partiellement les argu-
ments en faveur de ces nouvelles orientations.
Des évaluations récentes sur l’efficacité de l’ABG en tant que modalité
d’aide montrent qu’elle a un impact significatif, bien que limité, tant sur la
stabilité macro-économique que sur les dépenses publiques dans les secteurs

155
 ■ Afrique contemporaine ■

prioritaires. Toutefois, ces études mettent en évidence une augmentation des

coûts de transaction étant donné la coexistence de l’ABG avec d’autres mo-
dalités de l’aide, la vulnérabilité de l’ABG aux crises de gouvernance, et la
faiblesse persistante des mécanismes de responsabilisation nationale en rai-
son des dynamiques politiques sous-jacentes. Les preuves de la réussite des
réformes de la GFP dans certains pays sont tout aussi équivoques, faisant
ressortir, d’une part, des entraves aux réformes présentes dans certains pays
partenaires et, de l’autre, l’inadéquation des approches promues par les
bailleurs dans la mesure où elles négligent les questions de planification,
ainsi que la faisabilité technique et politique des réformes.
Ainsi, le rôle potentiel des bailleurs dans le renforcement de l’appropria-
tion nationale, des systèmes de GFP et de la redevabilité des gouvernements
partenaires s’avère beaucoup plus complexe que ne veulent bien l’admettre
bon nombre de parties prenantes. Dans l’élaboration de politiques et de
priorités budgétaires, les différents acteurs et intérêts jouent des rôles diffé-
rents. Dans les pays dépendant de l’aide, les mécanismes de responsabilisation
sont modelés tant par des facteurs exogènes, tels que l’influence qu’exercent
les bailleurs sur les choix budgétaires, que par des considérations endogè-
nes, telles que le rôle des commissions parlementaires et des OSC. Les pro-
cessus et procédures formels peuvent être en contradiction avec le pouvoir
informel, et les incitations institutionnelles – définies par les règles et les rè-
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glements en vigueur – risquent de ne pas se traduire dans les motivations
individuelles portées, entre autres, par des intérêts personnels.
À l’avenir, les études souhaitant poursuivre le sillage des conclusions de
cet article pourraient s’axer sur plusieurs domaines de la recherche appli-
quée, dont une analyse plus détaillée des facteurs d’économie politique ayant
une incidence sur la réussite ou l’échec des efforts en faveur de la réforme
de la GFP ; une exploration visant une meilleure compréhension des méca-
nismes et des institutions de la redevabilité nationale ; et enfin un examen
plus critique des possibilités qu’ont les bailleurs, ainsi que l’ensemble du sys-
tème d’aide, de jouer un rôle positif dans la réussite des efforts de réforme.

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