Emprunté des pays anglo-saxons, le secteur public au Maroc a connu des mutations

profondes et une réorientation vers de nouvelles méthodes de travail, de

management et de contrôle (a business-like model) (Klenk et Reiter, 2019). Cette
vague de réforme est connue sous le nom de ‘reinventing government’ (Osborne et
Gaebler, 1993) ou, encore, Nouveau Management Public (NMP) (Pettigrew, 1997 ;
Hood, 1995 ; Thompson et O’Connell Davidson, 1995 ; Salais et Storper, 1993).

Toutefois, les résultats des réformes entreprises au Maroc, et dans plusieurs pays à
travers le monde (Allemagne, Pays-Bas, Italie, Japon, etc.) ont démontré
l’insuffisance de cette approche dans le pilotage de la performance publique. Les
rapports annuels de la Cour des Comptes et les rapports des commissions d’enquêtes
parlementaires sont la preuve incontestable de la mauvaise gouvernance des secteurs
publics au Maroc. Malgré les ressources importantes mobilisées dans le cadre des
investissements publics, le secteur public marocain est encore loin de la performance
ou de l’impact escomptés.

Les secteurs sociaux, notamment l’enseignement et la santé, sont organisés en un

régime à double vitesse : un régime libéral-privé agile qui répond aux normes
internationales de qualité et satisfait, dans une large mesure, les exigences de ses
clients ; et un régime public inefficace, inefficient et qui reste ancré dans la lourdeur
des procédures administratives et la gouvernance bureaucratique. Les insuffisances
du secteur public au Maroc soulèvent la crise de validité des systèmes en vigueur.

Les réclamations des parties prenantes quant aux limites du modèle NMP sont
soutenues par des recherches menées dans différents pays et secteurs (Nefzaoui et
Ferdoussi, 2020 ; Asiaei et al., 2018 ; Moumene et Benhrimida, 2017 ; Hopper et Bui,
2016 ; Kerpershoek et al., 2014 ; Speklé et Verbeeten, 2014 ; Cejudo, 2008 ; Amar et
Berthier, 2007 ; De Bruijn et Van Helden, 2006 ; Anessi-Pessina et Steccolini, 2005).
Toutefois, bien que la littérature en la matière soit abondante, elle reste
généralement descriptive et n’offre pas aux praticiens un cadre de réflexion sur les
bonnes pratiques à adopter ou les évolutions potentielles du modèle NMP. Aussi,
rares sont les recherches qui se sont penchées sur les insuffisances des modèles de
contrôle adoptés dans le cadre du NMP. Les questions relatives à la convenance et
l’adaptabilité d’un modèle de contrôle à une organisation sont primordiales étant
donné que l’absence d’un système de contrôle ou son inadéquation pourraient avoir
de graves conséquences sur la performance, la reddition des comptes et
l’apprentissage organisationnel.

L’objectif de cet article est de mener une réflexion normative et critique sur le modèle
de management et de contrôle des organisations publiques. Notre cadre d’analyse
s’est basé sur le modèle de Hofstede (1981) et le modèle de Malmi et Brown (2008).
Le modèle de Hofstede est l’une des traditions de l’administration publique. Publié
depuis plus de quarante ans, il offre un cadre général d’analyse du système de
contrôle des organisations publiques ou à but non-lucratif. Malmi et Brown, quant à
eux, ont proposé une réponse innovante qui a essayé de réconcilier les dimensions
normatives, politiques et culturelles du contrôle en proposant un système de contrôle
de gestion complet sous forme de “package”.

Ainsi, le présent article est organisé comme suit : dans un premier temps, nous
passerons une revue critique du NMP au Maroc ; ensuite, nous présenterons les deux
cadres conceptuels d’analyse ainsi que leur implication et leur incidence sur le
contrôle et la gouvernance ; dans un second temps, à travers une étude qualitative
exploratoire, nous examinerons la complémentarité et l’applicabilité des deux
modèles au contexte de l’université marocaine et, enfin, nous discuterons les pistes
de capitalisation des acquis du NMP et l’évolution vers un nouveau modèle novateur
de management public.

2 – Le nouveau management public au Maroc : une revue critique

À partir des années 1980, la vague du Nouveau Management Public (NMP) s’est
propagée dans le monde entier et les réformes du secteur public ont commencé à se
multiplier suivant un effet domino. L’émergence du NMP a été motivée
principalement par deux raisons : premièrement, rendre les organisations publiques
plus efficaces et plus efficientes dans la fourniture des services rendus aux
usagers-clients-citoyens et, deuxièmement, améliorer la transparence et la reddition
des comptes dans les processus administratifs.

En réponse à ces exigences, les organisations publiques sont tenues, d’une part, de
développer une agilité dans la détection et la correction des écarts en vue
d’augmenter la productivité et améliorer la qualité de service (Visser et Van der Togt,
2016 ; Frey et al., 2013 ; Piening, 2013) et, d’autre part, de renforcer les mécanismes
de contrôle et de reddition des comptes (Arbaoui et Oubouali, 2020 ; Marty, 2011 ;
Gangloff, 2009). Le NMP tend à rendre les organisations publiques plus
responsables de leurs performances et leurs réalisations et ambitionne de faire
passer la sphère publique, en général, d’une logique de bureaucratie wébérienne de «
service public » à une logique post-bureaucratique promouvant des valeurs
d’efficience économique, d’où le slogan “thatchérien” ‘Best Value for Money’ (Bovens
et al., 2014 ; Pollitt et Hupe, 2011 ; Schillemans, 2008).

Pour atteindre ces objectifs, les organisations publiques ont tendance à devenir plus
« horizontales » et « responsables » [1] (Provan et Kenis, 2008 ; Osborne, 2006 ;
Hood, 1995). Le qualificatif « horizontal » implique la dissociation des activités de
prise de décision et fixation des politiques de l’exécution des projets. La structure
pyramidale de gestion administrative et la forme de gouvernance hiérarchique sont
remplacées par une structure horizontale (ou en réseau) pour la fourniture des
services publics en ayant recours à des méthodes innovantes de gouvernance telles
que la contractualisation, la gestion déléguée ou encore les partenariats public-privé
(Arbaoui et Oubouali, 2019). Le qualificatif « responsable », quant à lui, renvoie à la
doctrine managériale de responsabilisation des managers et au principe
constitutionnel de reddition des comptes. Les organisations publiques sont tenues
d’atteindre les objectifs fixés par les autorités politiques et justifier non seulement de
la régularité des actes de gestion publique mais aussi de l’efficacité et l’efficience de la
dépense publique ainsi que d’un usage rationnel des fonds publics (Arnaboldi et al.,
2015 ; Black, 2008 ; Verbeeten, 2008 ; Bevan et Hood, 2006).

Toutefois, le modèle NMP présente quelques insuffisances dans l’amélioration de

l’efficacité et de la reddition des comptes des organisations publiques. La première
cause à l’origine de ces insuffisances est d’ordre conceptuel. La concentration sur les
conditions de réussite de l’efficacité des services rendus aux usagers-clients-citoyens
peut induire une dégradation de la cohérence politique des services publics et un
abandon du cadre public dans lequel ils s’insèrent (Pesqueux, 2006). La séparation
radicale entre le niveau de conception des politiques publiques et le niveau
d’exécution des projets publics est susceptible de créer un gap de connaissances dans
le processus de prise de décision, dû à l’absence des mécanismes de développement
de l’apprentissage organisationnel et de transfert d’expérience aux autorités
politiques. La seconde cause est d’ordre technique. Le NMP est fondé sur
l’institutionnalisation des pratiques de gestion issue de la sphère privée dans les
organisations publiques en vue de leur insuffler l’esprit d’entreprise et instaurer les
principes de rationalité économique dans leur fonctionnement. Cette
institutionnalisation ne garantit cependant ni l’automaticité ni la réussite de mise en
œuvre de ces nouveaux outils de gestion. Cette transformation des techniques de
gestion des organisations publiques met en exergue la question de faisabilité et
d’adaptabilité des modèles idéals de gestion dans des secteurs pour lesquels ils
n’étaient pas prévus. Ainsi, une simple importation des méthodes “du privé” dans ces
organisations serait certainement vouée à l’échec. (Chatelain-Ponroy et Sponem,
2007). Par ailleurs, les solutions traditionnelles du NMP conduisent à une
quantification accrue des indicateurs de performance des services publics et
négligents la notion d’impact. Dans l’esprit du NMP, le discours public valorise le
passage d’une logique de moyens à une logique de résultat. Or, l’objectif ultime de
l’action publique n’est pas un résultat (output), mais un impact (outcome),
c’est-à-dire la création d’une externalité positive (Arbaoui, 2020 ; Bessire et Fabre,
2011).

De manière plus générale, le contrôle de gestion cybernétique, inhérent au NMP, fait

apparaître des problèmes spécifiques à l’exécution des politiques publiques. Burlaud
(2008) a introduit le concept de la fonction de production « molle » : « cela signifie
que la combinaison des inputs n’est pas figée par une solution technique
incontournable » (p. 10). Dans les organisations publiques, il n’y a pas de modèle
mathématique proposant une relation simple et stable entre la consommation de
ressources et la production.
Massenet (1975) fait apparaître la complexité comme une caractéristique intrinsèque
et l’essence d’une organisation publique : « […] il s’agit d’organisations
pluridimensionnelles qui manient des systèmes de valeur et des systèmes de mesures
hétérogènes, dans lesquelles apparaissent des solutions de continuité entre le niveau
du contrôle général qui est politique et celui de la gestion, comme entre la
planification et la programmation » (p. 62). En effet, depuis les années 1950, la
littérature n’a cessé de soutenir l’adéquation des modèles cybernétiques de contrôle
de gestion aux processus de production standardisée et de remettre en question leur
efficacité dans les organisations publiques et les organisations à but non-lucratif (Lill
et al., 2020 ; Upadhaya et al., 2014 ; Neely, 2005 ; Neely et al., 1995 ; Roberts et
Scapens, 1985 ; Pfeffer et Salancik, 1974 ; Anderson, 1968 ; Ridgway, 1956). Cela a
conduit au développement d’une littérature sur la “manipulation des chiffres” [2]
dans le secteur public (Speklé et Verbeeten, 2014 ; Brodkin, 2011 ; van Thiel et
Leeuw, 2002) qui met en évidence les dysfonctionnements et les effets indésirables
des modèles cybernétiques de contrôle de gestion. La quantification du contrôle de
gestion dans les organisations publiques a contribué à l’émergence de nouvelles
formes de tricheries managériales. Les agents ont tendance à concentrer leurs efforts
pour répondre aux exigences des indicateurs du principal. Il n’est plus alors
pertinent de savoir si la mise en œuvre des politiques publiques se déroule de la
manière la plus efficace tant qu’elle semble être efficace. Le contrôle de gestion
assure, donc, un rôle symbolique dans le pilotage de la performance publique
(Arbaoui et Oubouali, 2020). D’autres exemples de la prolifération de
comportements non-coopératifs dus aux modèles cybernétiques de contrôle de
gestion ont été soulevés par plusieurs chercheurs : le renforcement de la
bureaucratie, le blocage de l’innovation, la sanction des bonnes performances par des
objectifs d’efficience et d’optimisation plus élevés, l’aversion au risque, la diminution
de la responsabilité du système à travers l’encouragement des approches
individualistes et la rétention des informations sur les meilleures pratiques, etc. (van
der Kolk et al., 2019 ; Verbeeten et Speklé, 2015 ; Kattel et al., 2014 ; Arnaboldi et
Azzone, 2010 ; Fryer et al., 2009 ; Propper et Wilson, 2003 ; De Bruijn, 2002).

De par la production scientifique récente sur le management public au Maroc

(Chibani et Khariss, 2021 ; Zaoudi, 2021, Taibi et Benabdelhadi, 2020 ; Hassani et El
Moussali, 2020 ; Arbaoui et Oubouali, 2018 ; Alami et Boussetta, 2018 ; Mahir et al.,
2017) ainsi que par l’expérience pratique, le modèle NMP traditionnel semble inapte
à améliorer l’efficacité, l’apprentissage organisationnel et la reddition des comptes
des organisations publiques. Cette insuffisance est due en partie aux modèles
cybernétiques de contrôle de gestion inadéquats qui accompagnent tous programmes
de réforme ainsi qu’à la nature des activités des organisations publiques.

Le modèle de Hofstede (1981) et le modèle de Malmi et Brown (2008) sont présentés

dans la section suivante pour analyser les particularités des organisations publiques
et leurs pratiques de contrôle.

3 – Les modèles de contrôle de gestion dans les organisations publiques :

du modèle de Hofstede au package de Malmi et Brown
Le professeur néerlandais Geert Hofstede (1928-2020), connu pour ses travaux sur le
culturalisme, a développé au cours des années 1970-1980 un cadre général pour
l’analyse des systèmes de contrôle de gestion dans les organisations publiques et les
organisations à but non-lucratif. Ces systèmes jouent un rôle important dans
l’apprentissage organisationnel, la gestion des risques stratégiques et des
incertitudes, le pilotage de la performance ainsi que la stabilité des autres systèmes –
formels et informels- de management de l’organisation (Lukka, 2007 ; Widener,
2007 ; Sabherwal et Becerra-Fernandez, 2003). Les systèmes de contrôle de gestion
sont appelés à définir et à détecter les erreurs autour desquels le processus
d’apprentissage organisationnel est initié. Ils fournissent des “lentilles ou filtres”
organisationnels qui permettent à l’organisation de s’adapter aux exigences et
contraintes de son environnement et, par conséquent, piloter sa performance globale
(Henri, 2006 ; Modell, 2004 ; Kloot et Martin, 2000). La principale préoccupation
de Hofstede (1981, 1978) était comment réagir lorsque le système de contrôle de
gestion ne permet pas de détecter les erreurs et les dysfonctionnements de
l’organisation ou, dans une situation extrême, lorsque le système de contrôle de
gestion n’est pas adapté aux spécificités et aux processus élémentaires de
l’organisation. Cette inadéquation entre l’activité de l’organisation et le système de
contrôle entravent les processus de pilotage de la performance et d’apprentissage
organisationnel (Arbaoui et Oubouali, 2020).

Visser et Van der Togt (2016) ont pris des positions extrêmes quant à la performance
des systèmes de contrôle de gestion : soit ils permettent de détecter et corriger les
écarts, soit ils ne le permettent pas. Pour remédier à cette inadéquation entre
l’activité de l’organisation et le modèle de contrôle de gestion, Hofstede (1981) a
suggéré de se poser quatre questions :

a) Les objectifs de l’activité sont-ils clairs ou ambigus ? Un système de contrôle de

gestion efficace suppose des objectifs clairs afin que les activités puissent être
dirigées convenablement. Toutefois, les organisations publiques sont sujettes à des
tensions politiques, économiques et légales qui conduisent à l’émergence de conflits
d’intérêts rendant les objectifs, les buts ou les fins peu clairs. Aussi, l’ambiguïté peut
avoir trait à la relation fins-moyens ou moyens-résultats ce qui impacte la
mobilisation des ressources nécessaires à l’atteinte des objectifs. Par ailleurs, la
turbulence de l’environnement impose souvent de nouveaux objectifs et rend les
objectifs préfixés et la planification de l’activité obsolètes. Grosso modo, les objectifs
sont considérés clairs lorsqu’il y a un consensus entre les membres de l’organisation
sur la nature de l’activité. Ce consensus peut être dû à des traditions communes, une
indifférence ou une acceptation inconditionnelle d’une autorité centrale ou une
coalition dominante qui fixe les objectifs à atteindre. Par contre, les objectifs sont
ambigus lorsqu’il y a un conflit d’intérêts, de normes et de valeurs ; c’est le cas des
organisations publiques.

b) Les résultats de l’activité sont-ils mesurables ou non-mesurables ? La mise en

œuvre d’un système de contrôle de gestion repose sur des résultats (outputs du
processus de production) mesurables afin qu’ils puissent être comparés aux objectifs
fixés et, par conséquent, exploiter ces informations pour rediriger les efforts dans
l’activité là où cela s’avère nécessaire. Néanmoins, souvent, « mesurable » renvoie à «
quantifiable » avec deux modalités de réponses binaires : est-ce qu’un évènement
planifié a eu lieu ou pas (0 ou 1). Or, plusieurs activités du secteur public ne peuvent
être appréhendées que dans des termes vagues et dans une forme qualitative. À titre
d’exemple, quelles sont les résultats d’une armée en temps de paix ? du ministère des
affaires étrangères ? du ministère de l’éducation ? Dans ce cas, Hofstede (1981)
soutient que seules les ressources (inputs) sont mesurables ; les résultats (outputs),
quant à eux, ne le sont pas.

c) Les effets des interventions du management sont-ils connus ou inconnus ? Un

système de contrôle de gestion efficace suppose que l’activité peut être redirigée si le
résultat n’est pas conforme aux objectifs fixés. Toutefois, cela implique que le
manager sache comment intervenir pour faire les corrections nécessaires : les
relations entre, d’une part, l’intervention et la réaction de l’organisation et, d’autre
part, la réaction de l’organisation et la réponse de l’environnement doivent être
claires. En outre, il existe toujours un gap temporel entre l’action, le résultat (output)
et l’impact (outcome). Bien que le résultat de l’intervention soit satisfaisant et
directement observable, l’impact nécessite plus de temps pour être perçu.

d) L’activité est-elle répétitive ou non-répétitive ? Les activités répétitives permettent

l’émergence d’un effet d’apprentissage qui facilite le contrôle. L’apprentissage par la
pratique contribue à l’enrichissement d’un historique d’erreurs à ne pas commettre
et de bonnes pratiques à adopter. Les activités non-répétitives renvoient aux
programmes, investissements ou campagnes uniques. Leur unicité ne permet aucun
retour sur les activités qui ont été mal exécutées et les apprentissages qui y en sont
tirés sont rarement utiles dans d’autres projets.

En combinant les réponses à ces questions, Hofstede (1981) a proposé six typologies
de contrôle de gestion (voir figure 1 ci-dessous) :

(1) Le contrôle routinier (routine control) : c’est le contrôle de gestion dans sa forme
la plus basique. Il s’applique à la plupart des opérations dans les organisations de
production et de service.

(2) Le contrôle par expert (expert control) : il repose sur le recours à un expert qui a
une expérience significative dans l’activité objet de contrôle.

(3) Le contrôle par essais et erreurs (trial-and-error control) : il renvoie à l’effet

d’apprentissage lorsque l’organisation développe des mécanismes de contrôle à partir
de ses échecs et ses erreurs.

(4) Le contrôle intuitif (intuitive control) : cette méthode conçoit le contrôle de

gestion comme un art et non pas comme une science. Elle dépend de l’intuition d’un
leader et de la confiance que l’organisation et ses membres ont en lui pour piloter les
activités de contrôle.
(5) Le contrôle par jugement (judgmental control) : elle repose sur le développement
des mesures d’approximation indirectes [3] généralement acceptées pour substituer
les mesures directes des résultats. Cette méthode de contrôle comporte une grande
part de subjectivité qui dépend de la structure du pouvoir et du jeu d’influence au
sein de l’organisation.

(6) Le contrôle politique (political control) : c’est la forme la plus avancée, et

compliquée, du contrôle de gestion. Il est fait appel à cette méthode lorsque les
objectifs de l’organisation sont sujets à diverses interprétations. Dans ce cas, le
contrôle est le résultat de négociations, ententes et positions de pouvoir au sommet
stratégique de l’organisation. C’est le modèle de contrôle le plus répandu dans les
organisations publiques.

Figure 1
Typologies de contrôle de gestion de Hofstede (Chiapello, 1996)
Le schéma ci-dessous (voir page suivante) résume la démarche proposée par
Hofstede pour le choix du modèle adéquat de contrôle de gestion.

Par la suite, Hofstede (1981, 1978) a regroupé ces six typologies de contrôle de
gestion en deux classes : des modèles cybernétiques et des modèles
non-cybernétiques. Selon Malmi et Brown (2008, p. 292), les modèles cybernétiques
de contrôle de gestion présentent cinq caractéristiques : « Premièrement, il existe des
mesures qui permettent de quantifier un phénomène, une activité ou un système
sous-jacent. Deuxièmement, il existe des normes de performance ou des objectifs à
atteindre. Troisièmement, il existe un processus de rétroaction qui permet de
comparer le résultat des activités avec la norme.

Cette analyse de variance issue du retour d’expérience est le quatrième aspect des
systèmes de contrôle cybernétique. Cinquièmement, la capacité de modifier le
comportement du système ou des activités sous-jacentes ». Le contrôle routinier
satisfait parfaitement ces critères de classification tandis que le contrôle par expert et
le contrôle par essais-erreurs n’en répondent que partiellement. Le contrôle intuitif,
par jugement et politique sont considérés comme des modèles non-cybernétiques de
contrôle de gestion. Ceci dit, Hofstede (1981) ne considèrent pas les modèles
cybernétiques de contrôle comme parfaits ou immunisés. Du moment où des
personnes sont impliquées dans le processus du contrôle, leurs interactions et
communications peuvent induire ce qu’il a appelé un court-circuit psychologique. Ce
risque de déformation du modèle de contrôle choisi par l’organisation peut prendre
quatre formes : le changement des objectifs de contrôle au lieu du processus ; le
changement des indicateurs de mesure au lieu du processus ; la survenance
d’interventions involontaires dans le processus ; le désengagement total des
personnes du système de contrôle.

À travers ces comportements, Hofstede (1981) soutient que le contrôle de gestion se

dégrade en un pseudo-contrôle ou une illusion de contrôle : le système ne correspond
plus aux activités qu’il est censé piloter. La finalité de l’usage du contrôle de gestion
se transforme du pilotage de la performance vers un exercice du contrôle
administratif de conformité ou une simple symbolisation du contrôle dans laquelle
les résultats ne présentent aucun intérêt pour la plupart des parties prenantes
(Arbaoui, 2020).

Selon le même auteur, cette incohérence peut prendre deux formes : (1) ne pas
utiliser un système cybernétique de contrôle lorsque toutes les conditions de son
application sont réunies (exemple : l’usage du contrôle politique dans les
établissements publics à caractère commercial et industriel) ; (2) utiliser un système
cybernétique de contrôle lorsque les conditions de son application ne sont pas
réunies (exemple : la quantification accrues des indicateurs de performance dans une
administration publique ou une bureaucratie professionnelle telles que les hôpitaux
ou les universités). Kerr (1995) a qualifié cette dernière situation de “récompenser A
tout en espérant B”. Elle est souvent caractérisée par une fascination à travers des
indicateurs “objectifs” de performance et une concentration excessive sur les
comportements visibles et observables des acteurs au détriment des comportements
cachés.

Pour contrer l’émergence des courts-circuits psychologiques, les managers publics

tendent à renforcer et formaliser les contrôles existants. Cette formalisation
excessive s’avère dysfonctionnelle sur le plan organisationnel. Elle contribue à la
création de niveaux supplémentaires de bureaucratie engagés dans l’analyse et le
suivi des contrats, le contrôle de la qualité, l’inspection, l’audit et l’examen, et
détournant les efforts du personnel professionnel de la fourniture de services et de
programmes vers un régime de remplissage de formulaires, de rédaction de rapports
et de suivi des procédures qui sont sans doute encore plus étendues que celles qui
existaient pendant l’ancienne ère bureaucratique (Hogget, 1996 ; cité par Diefenbach,
2009).

Les premières présentations du contrôle de gestion dans le secteur public ont pris la
forme d’une approche normative. Anthony et Young (2002) résument cette approche
par quatre phases instrumentales dans lesquelles le contrôle de gestion intervient
pour corriger les déviations potentielles et faire converger vers les objectifs de
performance escomptée.

Figure 2
Le processus de contrôle de gestion normatif (Anthony et Young, 2002)

Cette approche normative de contrôle de gestion est rarement vérifiée dans les
organisations publiques. Pour Knoepefel et Varone (1999), le contrôle de gestion est
utilisé dans la quête d’une légitimation secondaire des politiques publiques « les
politiques publiques recherchent une légitimité secondaire, par la qualité de leurs
prestations à l’attention des acteurs sociaux » (p. 24). Les organisations publiques
ont longtemps opté pour un contrôle des actions (règles et procédures) (Verbeeten,
2008). Bien que le NMP ait introduit dans le secteur public plusieurs outils de
gestion longtemps réservés aux entreprises privées, la culture du service public qui
règnent dans les organisations publiques rend difficile l’adhésion à une approche
normative de contrôle de gestion.

Malmi et Brown (2008) ont présenté le système de contrôle de gestion dans les
organisations publiques sous forme d’un package de trois composantes : le contrôle
par la culture, le contrôle normatif et le contrôle administratif.

Dans un éditorial célèbre de 2008, Malmi et Brown ont présenté une innovation
organisationnelle du contrôle de gestion dans les organisations publiques. Les deux
chercheurs ont mis en évidence la difficulté de distinction entre le système de
contrôle de gestion et le système d’information/de support de la décision « si l’on se
concentre sur le contrôle plutôt que sur le support de la décision, qu’est-ce que le
système de contrôle de gestion est supposé contrôlé ? Est-ce le comportement
humain ou la production telle que les flux financiers ou de matériel ; et à quel niveau,
l’organisation, l’unité opérationnel, le management ou individuel ? » (Malmi et
Brown, 2008, p. 288). Cette difficulté de définition de ce que c’est un système de
contrôle de gestion rejoint la complexité et l’ambiguïté des organisations publiques
pour créer une divergence des objectifs de contrôle et un manque de congruence
dans l’interprétation de ses résultats. Ainsi, le système de contrôle de gestion comme
package tient compte des trois dimensions du contrôle dans une organisation
publique :

(1) Le contrôle par la culture : les valeurs, croyances et les normes sociales
influencent le comportement des employés ;

(2) Le contrôle administratif : renvoie aux systèmes qui dirigent le comportement

des employés par l’organisation des individus (design et structure organisationnels),
la surveillance et la responsabilisation des employés (gouvernance) ainsi qu’à travers
le processus de spécification des actions et des comportements admissibles et
inadmissibles (politiques et procédures) ;

(3) Le contrôle stratégique : c’est la forme primitive de contrôle. Elle permet de fixer
les objectifs organisationnels afin d’orienter les efforts et les comportements, fournir
les normes de performance, permettre plus de congruence en alignant les objectifs
stratégiques des différents domaines fonctionnels puis contrôler les activités des
groupes et des individus ;

(4) Le contrôle cybernétique : permet de quantifier un résultat, le comparer aux

normes de performance, analyser l’écart et modifier le système si besoin est ;
(5) Le contrôle managérial : renvoie à la motivation et l’amélioration de la
performance des individus et des groupes en liant la rémunération aux efforts fournis
par chacun.

Figure 3
Le système de contrôle de gestion comme package (Malmi et Brown,
2008)

Hormis les différences terminologiques, les contrôles stratégique, cybernétique et

managérial correspondent à l’approche normative de contrôle de Anthony et Young
(2002). L’applicabilité de la composante normative du package de contrôle aux
organisations publiques est à examiner. Compte tenu des définitions des typologies
de contrôle de Hofstede (1981), l’usage d’un modèle cybernétique de contrôle de
gestion dans une organisation publique est difficile à mettre en œuvre en raison de la
complexité et de l’ambigüité de la fonction de production, des objectifs et des normes
de performance.

4 – Application des cadres conceptuels de Hofstede et de Malmi et Brown

a une organisation publique
En vue d’évaluer la pertinence du modèle de Hofstede et le package de contrôle de
Malmi et Brown en tant que cadre de réflexion et d’analyse, nous avons exploité les
résultats d’une étude qualitative exploratoire que nous avions menée dans trois
universités marocaines de la région du nord entre janvier et avril 2022. Nous ne
cherchons pas à généraliser une connaissance mais plutôt à créer une connaissance
nouvelle et mettre en exergue des aspects particuliers du contrôle de gestion public.
Ainsi, l’étude qualitative exploratoire à travers des entretiens semi-directifs est la
plus adéquate pour l’optimisation des résultats. Notre échantillon a été réparti
comme suit :

Tableau 1Répartition de l’échantillon par qualité et par université de

rattachement
Qualité des sujets
 Responsables Personnel Enseignants-ch Tot
Universitaires non-enseignant ercheurs al

Universi 4 5 6 15
té A

Universi 3 3 3 9
té B

Universi 4 4 3 11
té C

Total 11 12 12 35

Les entretiens ont duré entre 45 minutes et une heure et ils ont été retranscris
intégralement par nos soins. Après leur avoir présenté le modèle de Hofstede, les
répondants se sont penchés sur trois questions principales :

(1) Quel est le modèle de contrôle le plus adapté au contexte de l’université ?

(2) Quel est le modèle de contrôle appliqué actuellement à l’université ?

(3) Quelles sont les retombées du modèle actuel de contrôle sur les activités de
l’université ?

Nous nous sommes concentrés sur les activités d’enseignement et de recherche et

nous avons omis volontairement l’activité administrative. La codification et l’analyse
ont été faites sur la plateforme SATO de l’université du Québec à Montréal. Les
principaux résultats sont les suivants.

(1) Les répondants considèrent l’activité d’enseignement comme non-ambiguë qui

peut être évaluée à la fois par des mesures quantitatives et qualitatives raisonnables
(taux d’occupation des enseignants, nombre des inscrits, taux de réussite, taux
d’insertion professionnelle après n mois, le premier salaire moyen, etc.). Les impacts
de l’intervention du « management » ne sont pas connus dans la mesure où les
enseignants disposent d’une liberté académique dans l’organisation des cours et des
évaluations. Enfin, ils considèrent que l’enseignement est une activité non-répétitive.
Bien que les descriptifs des modules et les contenus des filières soient, plus au moins,
stables d’année en année, l’environnement global crée des situations d’apprentissage
différentes et variées. Ainsi, ils préconisent le contrôle intuitif comme modèle de
contrôle de l’activité d’enseignement.

“L’activité d’enseignement peut être facilement mesurée et évaluée. Néanmoins, le

caractère unique de chaque séquence d’apprentissage et l’absence d’un management
qui peut intervenir pour redresser des situations anormales rendent le contrôle un
peu délicat […] dans ce cas, on se fie généralement à l’intuition des enseignants
comme levier de contrôle”
(Enseignant)
Concernant l’activité de recherche, le raisonnement est complètement à l’opposé.
L’activité est considérée ambigüe avec des indicateurs de mesure plutôt qualitatifs
ayant trait à la notion d’impact. L’impact de l’intervention du « management » n’est
pas connu et les projets de recherche sont, par définition, non-répétitifs. Dans cette
perspective, les répondants renvoient au contrôle politique comme moyen de
pilotage et d’arbitrage de l’efficacité de l’activité de recherche des universités.

“L’activité de recherche est délicate à gérer et à évaluer. Elle s’inscrit dans un cadre
global d’évaluation des politiques publiques. Cette recherche crée-t-elle une valeur
sociale ? Un brevet ? Un remède à une problématique spécifique ? etc. l’évaluation de
la recherche n’est pas qu’en portant une casquette politique pour l’évaluation de
l’activité de recherche dans sa globalité”
(Responsable universitaire)
(2) Le modèle de contrôle appliqué actuellement aux activités d’enseignement et de
recherche est un contrôle routinier. Il a vocation à apprécier la quantité des livrables
plutôt que leur qualité. Bien que des contrôles ponctuels par experts (lors des
accréditations et des ré-accréditation) soient effectués, les éléments d’appréciation
restent toujours d’ordre quantitatif.

“Les tableaux de bord pédagogique et scientifique sont bourrés d’indicateurs chiffrés.

On évalue plus la quantité que la qualité.”
(Personnel non-enseignant)
(3) Les répondants ont mis en exergue les rôles de responsabilisation et de reddition
des comptes dépourvus de tout esprit pédagogique ou scientifique de ce modèle de
contrôle. Les statistiques sur les enseignements et la production scientifique ont pour
seul objectif de justifier la consommation des ressources publiques. L’impact des
activités de l’université sur la qualification du capital humain ou la valorisation de la
recherche scientifique n’est évoqué que dans une approche instrumentale.
L’inefficacité de ces méthodes d’évaluation est démontrée, selon les répondants, par
l’absence de formations ou de qualifications au profit des enseignants-chercheurs
dans la didactique et la pédagogie de l’enseignement universitaire. Nouveaux
soient-ils ou anciens, les enseignants sont livrés à eux-mêmes sans aucun
encadrement dans le pilotage et l’animation des situations d’apprentissage. En outre,
les alliances entreprises-universités sont rares. Le nombre des brevets des universités
qui sont commercialisés ou exploités par les entreprises est très faible. “Cette
situation témoigne d’une inadéquation entre la recherche scientifique et les besoins
réels de la société” (Enseignant)

L’environnement organisationnel de l’université favorise la mise en œuvre d’un

système de contrôle de gestion sous forme du package de Malmi et Brown. La
segmentation professionnelle de Riviere et Boitier (2013) permet de visualiser la
place de chaque composante du modèle au sein de l’université. Les grands groupes
professionnels sont présentés sous les noms de : « académiques » pour les
enseignants-chercheurs, « administratifs » pour le personnel non-enseignant et «
politiques » pour les académiques assurant une fonction de direction (Président
d’université, Vice-président d’université, Chef d’établissement et ses adjoints ainsi
que les chargés de mission).

- Le contrôle par la culture : l’université est un idéaltype de bureaucratie

professionnelle qui est gouvernée et contrôlée par le pouvoir professionnel du
personnel enseignant. Toute tentative de réforme ou de modernisation de
l’institution universitaire ne peut réussir que dans la limite jugée acceptée et
acceptable par les professionnels. Ainsi, les compositions claniques, les valeurs et
normes de la profession universitaire constituent une barrière, ou une limite
supérieure, contre les dérives potentielles des outils de contrôle et de la logique de
fonctionnement importés du secteur marchand.

“L’université a ses traditions et sa culture académique et scientifique. Vous ne pouvez

pas importer un modèle de contrôle de gestion prêt-à-porter et le mettre en œuvre
dans l’université. […] C’est la culture universitaire qui doit primer dans le modèle de
contrôle et non pas les objectifs financier ou matériel”.
(Enseignant)
- Le contrôle normatif : l’approche normative de contrôle est l’essence du contrôle de
gestion. Nous ne pouvons pas concevoir un système de contrôle de gestion qui ne
permet pas de corriger les actions et contribuer à la congruence des paroles
(stratégies), des décisions (budgets) et des actions (opérations). Toutefois, le modèle
de Hofstede remet en question l’utilité des modèles cybernétiques de contrôle dans
une bureaucratie professionnelle. Les caractéristiques des activités de l’université
rendent les mesures cybernétiques de la performance inutiles et inefficaces. Ainsi,
une modification du modèle de contrôle s’avère indispensable pour répondre aux
besoins de contrôle et à la doctrine du service public.

“Il est un peu délicat d’utiliser le contrôle de gestion normatif classique dans
l’université. Certes, on ne peut diriger sans contrôler, analyser, corriger et optimiser.
Mais quel est l’objet et l’étendu de ce contrôle ? C’est la question à laquelle on devrait
répondre.”
(Responsable universitaire)
De sa part, le contrôle managérial est l’assurance d’une adhésion de toutes les parties
prenantes internes aux objectifs de l’organisation. Le fait de ne pas récompenser le
succès est une récompense de l’échec. De ce fait, le système de rémunération à
l’ancienneté et au grade mérite de céder la place à un système de rémunération basé
sur la notion d’emploi et de performance.

“La moindre des choses pour soutenir un contrôle cohérent est de repenser la
fonction d’enseignement et de recherche. Il faudrait créer ou adapter les normes de
production académique et scientifique au contexte national. Il faut que l’université
marocaine soit une université citoyenne et répondent aux exigences et contraintes de
développement.”
(Responsable universitaire)
- Le contrôle administratif : dans un service public, le contrôle de gestion s’inscrit
également dans une approche descriptive. En tant qu’institution bénéficiaire de
ressources publiques, l’université doit faire preuve d’un bon usage des deniers
publics et répondre aux exigences de conformité légale. Bien que ce contrôle
administratif ne soit pas garant des pratiques de bonne gouvernance, il puise sa
légitimité des principes démocratiques et du pouvoir politique qui a autorisé son
instauration. Si l’université n’arrive pas à atteindre le niveau de performance requis,
ce contrôle administratif constituera la limite inférieure ou le niveau minimal de
conformité requise.

“Le contrôle légal ou administratif ne peut pas vous garantir le succès mais il vous
évite les dérives potentielles et les abus de deniers publics. Il est nécessaire mais non
suffisant pour assurer la performance de l’organisation”.
(Personnel non-enseignant)
Ainsi, nous pouvons proposer un modèle modifié du package de contrôle pour les
universités :

Figure 4
Le système de contrôle de gestion de l’université comme package
(auteurs)

La lecture de ce modèle fait appel aux concepts de « création de la valeur publique »

et de « la gouvernance de la valeur publique » mis en exergue par plusieurs
chercheurs (Denhardt et Denhardt, 2015, 2003 ; Boyte, 2011 ; Spano, 2009 ;
Bozeman, 2007 ; Stoker, 2006). Spano (2009) a proposé un cadre conceptuel du
contrôle de gestion dans le secteur public permettant de réconcilier les dimensions
institutionnelles, politiques et managériales dans les organisations publiques.

5 – La gouvernance de la valeur publique : vers un secteur public

post-NMP ?
La valeur publique est une représentation anglo-saxonne revisitée de la notion
d’impact. Selon Spano (2009), une organisation publique crée de la valeur lorsqu’elle
répond aux exigences des citoyens. La valeur publique nécessite un équilibre entre
les bénéfices et les sacrifices de l’action publique, les deux évalués en termes
monétaires. Selon Kelly et al. (2002), la valeur publique est créée non seulement à
travers la fourniture de services mais également par les mesures législatives et
réglementaires. Grosso modo, la notion de la valeur publique a trait à la satisfaction
des citoyens et l’amélioration de leur qualité de vie. Ainsi, la valeur publique est un
concept qui puise ses fondements dans différentes disciplines telles que les sciences
politiques, le management, l’économie, la gouvernance ou encore le droit.

Le modèle traditionnel de l’administration publique a démontré son inefficacité

depuis de nombreuses années. La forte bureaucratie hiérarchisée et l’Etat-providence
ont contribué à la destruction de la valeur publique et la création d’économies
handicapées incapables d’absorber les turbulences de l’environnement. Par contre, le
nouveau management public, pris dans une perspective de néolibéralisme, a
contribué au renforcement des inégalités territoriales et le désengagement de l’Etat
des secteurs sociaux. La gouvernance de la valeur publique est une forme
d’innovation organisationnelle de l’Administration qui favorise l’émergence d’une
organisation publique en réseau et répondant à une logique à trois dimensions :
institutionnelle, politique et managériale.

(1) La dimension institutionnelle : renvoie au jeu de pouvoir et à la réglementation

des institutions et organisations publiques ;

(2) La dimension politique : renvoie au rôle des dirigeants politiques dans la

détermination des orientations générales des services publics ;

(3) La dimension managériale : renvoie aux aspects corporatifs de l’organisation tels

que la planification, la production, la mesure, l’évaluation et la récompense.

Le dialogue et la concertation sont au cœur de la nouvelle approche de management

public. L’ouverture de l’université sur son environnement interne et externe permet
d’intégrer les différentes parties prenantes dans le processus décisionnel. Certains
diront que les lois et règlements en vigueur permettent d’ores et déjà aux différents
partenaires de prendre part à la gouvernance de l’université. Ceci est à la fois vrai et
faux. La composition pléthorique du conseil de l’université répond au dogme du
NMP : atteindre les objectifs de performance fixés par les autorités politiques.
Néanmoins, les parties prenantes externes se trouvent contraintes d’agir à l’intérieur
du système, bien que ce système soit inadéquat ou inefficace.

A contrario, la gouvernance de la valeur publique encourage une autorégulation

professionnelle avec une gouvernance en réseau. Les professionnels du secteur
pilotent l’activité de l’organisation à travers un système dynamique ouvert sur son
environnement. C’est une forme de management public innovant qui associe les deux
sphères de gouvernance « déterminantes » et « déterminées » dans un cadre plus
flexible que le modèle normatif de gouvernance.

Bryson et al. (2014) soutiennent que les citoyens sont en quête d’une combinaison de
trois éléments qui constituent la valeur publique : (1) des bureaucraties publiques
performantes et orientées services ; (2) des organisations publiques qui sont efficaces
et efficientes pour atteindre l’impact social escompté et ; (3) des organisations
publiques qui fonctionnent de manière juste et équitable. Il est clair que l’espérance
des citoyens dépasse le cadre de fonctionnement de l’administration publique
traditionnelle et du nouveau management public. Toutefois, plusieurs questions
restent en suspens : jusqu’à quel point le système de gouvernance doit être ouvert ?
Une ouverture excessive ne remettrait-elle pas en question l’utilité des dimensions
institutionnelles et politiques ? La dimension managériale (corporative) ne serait-elle
pas divergente de la dimension politique ?

Le système de contrôle de gestion, dans cette perspective, ne s’intéresse plus au

pilotage de l’activité pour atteindre les objectifs prédéterminés mais plutôt à la
compréhension des besoins des utilisateurs des services publics et la congruence du
système public dans son ensemble. L’administration publique fonctionne dans une
approche systémique dans laquelle le contrôle de gestion assure la cohérence du
processus décisionnel. Autrement dit, le contrôle de gestion normatif (Anthony et
Young, 2002) se transforme en un contrôle de système central ayant pour mission de
délimiter les zones clés de résultats (Key Result Areas).

L’évolution du NMP vers la gouvernance de la valeur publique permet de répondre à

l’approche descriptive du contrôle de gestion sans, toutefois, empiéter sur son rôle de
pilotage normatif. Les politiciens et les managers publics doivent justifier l’allocation
des ressources publiques par des outcomes (impacts) spécifiques et développer des
pratiques de management cohérentes et consistantes avec la création de la valeur
publique à travers le processus de planification stratégique. Au niveau
organisationnel, la création de la valeur publique repose sur l’identification des
impacts spécifiques que l’organisation voudrait atteindre et nécessite la clarté des
missions et une planification stratégique cohérente. Dans cette perspective, les
objectifs et la vision politiques constituent le point de départ du processus de
création de la valeur publique. Cette vision ne peut être mise en œuvre que dans le
cadre d’une approche institutionnelle définissant les règles de gestion du pouvoir et
le champ d’intervention des organisations publiques. Ainsi, en considérant les
dimensions politique et organisationnelle dans un large environnement
institutionnel, l’approche corporative peut émerger et le rôle du contrôle de gestion
est définit.

La création de la valeur publique nécessite une cohérence tout au long du processus

décisionnel. C’est l’association des dimensions politique et organisationnelle, dans
un cadre institutionnel bien déterminé, qui permet de définir l’étendue de l’approche
corporative et le rôle assigné aux méthodes de gestion qui lui sont associées. Ainsi,
d’une part, le contrôle de gestion dépasse le rôle qui lui a été fixé par Anthony et
Young (2002) pour jouer également un rôle de contrôle stratégique assurant la
cohérence entre les principales dimensions de gouvernance de la valeur publique et,
d’autre part, le modèle du contrôle corporatif peut varier d’un simple contrôle
routinier à un contrôle politique.

6 – Conclusion
Les cadres conceptuels de Hofstede (1981) et de Malmi et Brown (2008) s’avèrent
utiles dans l’analyse et l’appréciation des méthodes de travail, de management et de
contrôle des organisations publiques à l’ère du NMP. Tel que nous l’avons discuté,
ces cadres conceptuels permettent aux organisations publiques d’analyser et de
concevoir elles-mêmes les modèles de contrôle adéquats. La simple importation des
outils du privé dans le secteur public et le ‘one size fit all’ dans la gouvernance et le
management des organisations publiques ont démontré leur échec. Une réflexion
approfondie permet une plus grande cohérence entre les objectifs stratégiques, les
activités de l’organisation publique et son modèle de contrôle. Dans une perspective
plus large, ceci peut nous conduire vers une réflexion post-NMP et explorer de
nouvelles techniques de management innovant, de contrôle et de gouvernance
évolutifs allant au-delà du modèle dominant du NMP. La transition vers le modèle de
la gouvernance de la valeur publique est soumise à trois conditions.

Premièrement, l’autorégulation professionnelle. Les collaborateurs des organisations

publiques ne doivent pas se contenter de réfléchir, analyser et discuter l’état des
lieux. S’ils constatent une discordance entre l’activité de l’organisation et le modèle
de contrôle, ils doivent prendre des actions internes pour autoréguler leur activité.
Les bureaucraties professionnelles (justice, universités, hôpitaux, etc.) en sont un
idéaltype.

Deuxièmement, l’amélioration de l’auto-reddition des comptes (internal

accountability). Les organisations publiques, de tous types, doivent veiller à
l’amélioration du processus d’apprentissage et du dispositif de contrôle interne. La
conception du contrôle administratif externe doit évoluer d’une logique de
conformité légale à une logique de qualité des mécanismes internes de régulation, de
pilotage et d’évaluation. Ceci dit, il devient nécessaire de mobiliser des concepts
participatifs tels que des citoyens-clients-usagers au lieu d’administrés, parties
prenantes, co-création de valeur, démocratie interne, intrapreneuriat, etc.

Troisièmement, la dissociation des niveaux politiques, administratifs et corporatifs

de contrôle. Les autorités politiques et bureaucratiques doivent limiter leur
intervention dans les activités opérationnelles des organisations publiques. La
fixation des objectifs de performance détaillés avec des indicateurs clés de
performance et des systèmes d’incitation ne doit plus être centralisée. Par contre,
elles doivent fixer des objectifs globaux et piloter les actions des organisations
publiques de proximité (street-level PSOs) et n’intervenir que pour remédier aux
actes anormaux de gestion. Aussi, le contrôle administratif et le contrôle corporatif
(managérial) doivent être clairement distingués. Ayant souvent des objectifs et des
outils contradictoires, un acte conforme administrativement peut être loin de la
performance managériale requise, et vice versa. Ainsi, les objectifs, les composantes
et les modèles du contrôle sont à définir compte tenu des dimensions de la
gouvernance de la valeur publique.

La deuxième et la troisième condition créent un environnement favorable pour

l’émergence du mouvement de la gouvernance de la valeur publique. Bien qu’il ait eu
des impacts bénéfiques sur la gouvernance, le management et l’organisation du
secteur public, le NMP a fait preuve d’échecs dans plusieurs secteurs critiques,
notamment les bureaucraties professionnelles. La marchandisation accrue des
services publics et l’importation « brute » d’outils de gestion qui n’étaient pas conçus
initialement pour le secteur public ont omis le grand pouvoir dont dispose les
opérationnels dans les bureaucraties professionnelles et la culture de gestion qui
règne dans ces enceintes. Ainsi, la gouvernance de la valeur publique se propose
comme nouvelle approche de management et de gouvernance des organisations
publiques associant les dimensions politiques, institutionnelles et managériales.

Cette nouvelle approche permet non seulement une congruence des dimensions
politiques, institutionnelles et managériales de l’action publique mais aussi une
utilisation du contrôle (dans son sens large) comme outil d’assurance de la cohérence
du processus décisionnel et encourage les innovations managériales dans la sphère
publique. Le contrôle de gestion est libéré de ses approches traditionnalistes et est
perçu comme un système central de contrôle pouvant associer plusieurs modèles
(traditionnels ou novateurs). Néanmoins, et contrairement à l’approche corporative,
le contrôle de gestion dans l’approche de la gouvernance de la valeur publique
répond en premier lieu aux exigences politiques et aux tensions institutionnelles.

Grosso modo, cet article a été une occasion pour mener une réflexion et une analyse
critique sur les apports du NMP et les pistes d’amélioration éventuelles vers de
nouvelles approches de management public. De l’administration publique à la
gouvernance de la valeur publique, le contrôle de gestion est au cœur des innovations
managériales. Il constitue l’assurance de l’impact escompté et la congruence des
actions publiques.

Bien que cette réflexion ne soit pas fondée sur des données empiriques solides, elle
nous a permis d’identifier des perspectives de recherches ultérieures mettant en
exergue les tensions entres les dimensions politiques, institutionnelles et
managériales dans les bureaucraties professionnelles du secteur public. Une autre
perspective de recherche concerne la mise en œuvre du contrôle de gestion dans les
secteurs publics qui a été axée sur le modèle cybernétique de contrôle au détriment
des autres dimensions culturelles et organisationnelles. La création de la valeur
publique est impactée sans ambigüité par les aspects culturels de l’organisation
(Kelly et al., 2002).