Bulletin n°23
PROTECTION SOCIALE
Nouveaux Enjeux
SOMMAIRE :
PREVOYANCE SOCIALE
INÉGALITÉ DES DÉPENSES ET NIVEAU DE VIE
- Les dépenses des ménages
Indicateur des niveaux de vie
- Structure des dépenses
Tendance des inégalités
LA SECURITE SOCIALE : QUEL ROLE DANS LA REDISTIBUTION ?
- La sécurité sociale
Etendue et champs d'intervention
- Prestations de la sécurité sociale
L'impact redistributif
- L'avenir de la sécurité sociale
Incidence financière et réformes institutionnelles
LES ENJEUX DE LA PREVOYANCE SOCIALE
- Mutualité et prévoyance sociale
Particularités du secteur public
- La couverture médicale
Etat des lieux
- L'assurance maladie obligatoire
Enjeux sociaux et institutionnels
- Les caisses de retraite
Niveaux de couverture
- Les Fonds de retraite
Des équilibres fragiles
- Les systèmes de retraite
Réformes et facteurs d'équilibre
LES AUTRES MECANISMES DE LA REDISTRIBUTION
- Fiscalité
Impact sur la redistribution
- Les prélèvements obligatoires
Contribution à la redistribution
- Les conventions collectives
Cadre de détermination des conditions de travail
PREVOYANCE SOCIALE
En ce début de siècle, le Maroc, comme beaucoup d'autres
pays en développement, éprouve de sérieuses difficultés à
instaurer à la fois la prospérité et la cohésion sociale. Une
cause importante de ces difficultés réside dans le retard,
accumulé durant des années, dans la prise en charge du social.
L'autre cause - malheureusement souvent négligée - de ces
difficultés réside dans les systèmes mêmes qui sont censés y
porter remède. Les dispositifs - impôts et transferts,
réglementation de l'emploi, services d'aide sociale et bien
d'autres encore - n'ont pu corriger les déséquilibres sociaux
qui deviennent de plus en plus structurels. Alors que ces
systèmes d'action ont été conçus initialement dans le but
explicite de protéger les citoyens contre ces chocs et d'offrir
des garanties contre diverses formes d'incertitudes, leurs
effets à long terme se révèlent contraires aux résultats
escomptés.
Un certain nombre de problèmes importants se posent, qui
permettront de plus en plus difficilement aux décideurs publics
de concilier l'expansion de la prospérité et la cohésion sociale
dans les décennies à venir .Le Maroc doit aujourd'hui faire face
à de grands enjeux. Un contexte où l'on attend beaucoup,
sinon tout de l'Etat : la maîtrise des équilibres, la solidarité
nationale, la mise à niveau compétitive du tissu productif. Un
Etat efficace mais peu cher. Des réglementations incitatrices.
Une ouverture contrôlée. Des citoyens exigeants et qui
souhaitent que leurs besoins essentiels soient satisfaits
rapidement. Les défis sont tels qu'ils obligent à mobiliser
toutes les ressources disponibles et potentielles.
Plusieurs chantiers de réformes sont engagés pour répondre à
ces problèmes. Deux objectifs centraux traversent ces
chantiers. D'un côté la consolidation du mouvement de
construction d'une économie forte. D'un autre côté une
exigence de solidarité distributive qui redresse les inégalités
sans s'enfoncer sous des prélèvements de plus en plus lourds
qui asphyxieraient la production des biens et des richesses.
A l'instar de ce qui se passe dans le monde, les mutations de
l'économie nationale butent sur la conciliation entre deux
logiques. Celle de la productivité et de la rentabilité qui
imposent de rechercher en permanence l'allégement des
contraintes et des charges. De l'autre, celle de l'Etat garant de
la solidarité nationale qui ne peut être assumée pleinement
qu'en prélevant sur les producteurs de richesses. Il n'y a pas
d'antagonisme fatal entre ces deux logiques. Il est important
de résoudre les contradictions apparentes dans des arbitrages
propres à notre situation. L'indispensable ajustement des
structures ne peut peser sur l'emploi ou sur la lutte contre la
pauvreté.
Dans tous les cas une réforme de la méthode d'approche de
ces problèmes doit se mettre en œuvre. Il s'agit de faire
prévaloir un mode de fonctionnement basé sur la mobilisation
optimale des ressources, une réglementation prévenant les
abus, une gestion transparente et une évaluation vérifiant le
respect des engagements.
Le ralentissement de la croissance, les effets du progrès
technique, l'accroissement de l'interdépendance économique
ont depuis quelques années mis en difficulté, un peu partout
dans le monde, la conduite des politiques sociales et plus
fondamentalement encore, la vision de l'Etat providence qui
s'était construit depuis la fin de la seconde guerre. Le thème
de la protection sociale est devenu véritablement
international : d'une part, parce que la contrainte financière
résulte en bonne partie de la discipline imposée par les
engagements internationaux ; d'autre part, parce que la
compétition mondiale s'immisce dans tous les aspects de
l'organisation des sociétés, attisant les craintes les plus vives
sur la capacité des Etats nationaux à préserver des acquis
sociaux dont la lente maturation a accompagné les étapes du
développement économique.
Or, justement, dans ce nouveau contexte imposé par la
mondialisation, se produit un renversement de causalité
préoccupant: la croissance économique a favorisé - bien
qu'imparfaitement - le développement de la protection sociale;
se pourrait-il que la protection sociale pénalise aujourd'hui le
maintien de la croissance dans un monde de plus en plus
concurrentiel ?
Derrière cette première question se profile une double
interrogation : de quelle marge de manœuvre dispose
aujourd'hui un Etat pour mettre en œuvre une politique sociale
qui lui soit propre, dès lors que les frontières économiques
sont de plus en plus ouvertes ? Cette question ne supporte
aucune réponse trop simple ou trop rapide. Ainsi, ce n'est pas
la protection sociale qui nuit à la croissance et à l'emploi, mais
peut-être son organisation et les modalités de son
financement. Il y a place dans ce domaine pour une réflexion
sereine en dehors de tout parti - pris idéologique.
L'interrogation sur la marge de manœuvre qui existe au niveau
national ressemble en fait à une fausse bonne question. Nier
toute marge de manœuvre impliquerait en effet d'accepter
l'idée que la remise en cause des acquis est inéluctable. Cela
n'est pas prouvé, mais, si tel est le cas, encore faut-il définir
sur quelle bases une telle remise en cause devrait se faire. Le
risque serait de tomber dans l'inaction, sous prétexte que
l'action est impossible ou dangereuse. Il y a dons une marge
de manœuvre au niveau national, il y a peut être aussi une
marge d'erreur. Le pire serait sans doute l'inaction.
La contrainte du nouvel environnement impose une réflexion
dépassionnée, mais urgente, sur ces questions. Comme dans
bien d'autres domaines la réflexion théorique ne fournit aucune
solution " clefs en main ", aucune recette immédiatement
applicable. Au Maroc comme ailleurs la problématique est celle
de l'évolution de systèmes complexes élaborés dans une autre
conjoncture. Il faut en comprendre les insuffisances et les
dérives, s'inspirer lorsque cela est utile de l'expérience de
pays étrangers - mais rien n'est directement transposable -, et
surtout de clarifier les objectifs que les systèmes de protection
sociale sont censés réaliser.
Cette clarification relève d'une démarche politique active, qui,
loin d'être fataliste, anticiperait sur une évolution que les
contraintes d'ouverture, de démographie et de financement
pourraient sinon se charger d'imposer.
L'objet de ce bulletin est d'apporter la contribution du CMC au
débat sur l'avenir de la protection sociale dans notre pays. Un
bilan mais aussi des propositions. Les différents domaines du
système national de protection sociale seront passés en revue
avec un regard porté sur leur devenir en analysant les
tendances lourdes qui vont agir sur leur configuration, plus
particulièrement:
Les effets incertains de la lenteur de la croissance : la
croissance rapide facilite le financement d'avantages sociaux.
Tout indique que pour que la croissance aide à un financement
facile de la protection sociale, elle doit être d'une autre
ampleur. Or, ce scénario, s'il ne saurait être exclu a priori, il
pose au moins quatre problèmes : la vulnérabilité de la
croissance à des chocs exogènes ou externes; les fortes
fluctuations de la croissance ont des effets redistributifs, avec
un creusement des inégalités et/ou un accroissement du
chômage dont l'effet est précisément d'accroître la pression
sur le système de protection sociale; le progrès technique peut
générer une forte croissance, mais il est aussi générateur
d'une dualisation de la société et de phénomène d'exclusion
qui pèseraient sur la demande de protection; les activités de
services qui sont en développement ne sont pas définies par
les mêmes progrès de productivité que le reste de l'économie.
Les effets économiques des prélèvements : les effets négatifs
du prélèvement sur la performance économique ont été
souvent mentionnés. On retrouve notamment la question des
effets du prélèvement social sur le coût du travail. Quel poids
accorder à cet argument ? On rappellera au moins qu'il est
possible de lui apporter quelques contre- arguments: le rôle
joué par la protection sociale financée par les prélèvements
dans tout modèle de croissance , le soutien à la croissance
tirée par la demande…
La contrainte de l'ouverture : le contexte de l'ouverture pèse
sur la protection sociale de plusieurs manières. Même si les
charges sociales ne sont pas le facteur principal des écarts de
coût du travail entre pays, les dérives qui conduiraient à des
alourdissements même temporaires de ce coût de travail sont
à surveiller. Par ailleurs, la globalisation financière interdit un
financement de la redistribution par la taxation du capital,
comme elle interdit une gestion trop laxiste des budgets
sociaux qui rejaillit sur la stabilité monétaire.
La contrainte démographique : L'importance traditionnellement
accordée aux effets des comportements démographiques sur
les déséquilibres des systèmes de prévoyance a longtemps
conduit à voir dans ceux-ci le principal responsable des
problèmes de ces systèmes. Certes le constat démographique
n'est pas sans implications pour la recherche des solutions au
problème des retraites. Toutefois, il nous montre que la marge
d'ajustement démographique elle-même est réduite. C'est pour
cette raison qu'une focalisation est dommageable si elle
conduit à une mauvaise perception de l'effet du mode de
fonctionnement de ces systèmes. Elle peut aussi orienter la
recherche de solutions dans des directions qui ne sont pas
forcément les meilleures.
La réforme comme mode de reconstitution des marges de
manœuvre: le système de prévoyance sociale national est loin
d'être étendue et homogène. On peut affirmer sans risque de
se tromper que le Maroc se caractérise par une faible
couverture institutionnalisée des risques et de la population,
celle-ci étant limitée à seulement une partie des travailleurs
des secteurs structurés. La jeunesse de ce système a pendant
longtemps été une condition permissive de sa mauvaise
gestion financière. La crise économique des années 80 vient
s'y ajouter en détériorant la situation financière.
Dans ce contexte de crise économique, la marge de manœuvre
en matière de réformes des systèmes institutionnels est
étroite. Si des aménagements sont possibles sur le plan de la
gestion financière et même si l'on peut imaginer des
mécanismes adéquats pour élargir la couverture dans le
secteur non structuré, les contraintes auxquelles doivent faire
face le Maroc sont, dans une large mesure, inhérentes au faible
niveau de développement et à l'atonie de la croissance qui le
caractérise. D'où la nécessité de maîtriser l'articulation de la
croissance et de la protection sociale.
INEGALITÉS DES DÉPENSES ET NIVEAU DE VIE
Les Dépenses Des Ménages
Indicateur des niveaux de vie
La connaissance de la structure des dépenses de
consommation constitue un élément important d'appréciation
des niveaux de vie de la population où les questions
d'inégalités devant les dépenses se posent de plus en plus. On
peut observer l'évolution de cette structure de la
consommation dans le temps en examinant les changements
intervenus dans les coefficients budgétaires, c'est-à-dire la
part de la dépense de consommation relative à un groupe
particulier de biens et services dans la dépense totale de
consommation. Cette approche permet de relever les
changements dans le comportement des ménages vis-à-vis de
la consommation. En 1999, le Maroc comptait près de 28,3
millions d'habitants, alors que quinze ans auparavant, sa
population était estimée à 20 millions. Le volume global de la
population peut être très trompeur quant à la saisie du
montant et de la structure de la dépense des ménages. La
liaison entre les facteurs démographiques et les revenus (ou la
consommation) et leur répartition est complexe. Aussi, il
convient de tenir compte de l'évolution du nombre des
ménages, et du profil de la population concernée, pour mieux
apprécier l'évolution de la dépense. Plus particulièrement,
l'appréciation des effets de la structure par âge
(essentiellement le fait que le ménage soit constitué d'une très
grande proportion d'enfants) est importante pour la saisie de la
dimension du marché intérieur en termes de revenus et de
dépenses.
Structure des Dépenses
Tendance des inégalités
Le suivi des dépenses des ménages constitue une
préoccupation majeure, non seulement au Maroc, mais dans
l'ensemble des pays de la communauté internationale. Cette
connaissance est un préalable à la mise en place des politiques
économiques et sociales susceptibles d'améliorer le niveau de
vie de la population et de son bien-être. Le dispositif
d'enquêtes sur la consommation permet de suivre les divers
aspects du niveau de vie de la population et d'appréhender les
inégalités des ménages devant les dépenses qui ne sont que le
corollaire des inégalités de revenu. De manière plus
significative, le cœur de ce type d'enquêtes couvre des
informations permettant de générer des indicateurs
intermédiaires de richesse et de la pauvreté.
LA SECURITE SOCIALE : QUEL RÔLE DANS LA
REDISTRIBUTION ?
La sécurité sociale
Etendue et champs d'intervention
Le système de protection sociale du Maroc constitue un
ensemble assez complexe dont les principaux éléments ont été
introduits après l'indépendance. Des différents régimes en
vigueur, celui de la sécurité sociale géré par la Caisse
Nationale de la Sécurité Sociale est le plus important. Quant
aux autres institutions, qu'elles concernent les mutuelles ou
les caisses de retraite, elles ont pour champ d'application, les
unes le secteur privé, les autres le secteur public ou
parapublic. La CNSS a été créée en vue d'accompagner le
développement par des mécanismes de redistribution inspirés
des normes universelles du travail. Le régime organise, sous
forme de prestations en espèces et en nature financées par
des cotisations conjointes des travailleurs et des employeurs,
une solidarité en faveur des familles, ainsi qu'une solidarité
entre les générations de salariés, les actifs et inactifs et entre
les hauts et les faibles revenus.
Prestations de la sécurité sociale
L'impact redistributif
Les ressources financières mises en circulation par le régime
obligatoire de sécurité sociale du secteur privé. Ce régime
organise un transfert régulier de ressources qui sont prélevées
sur les revenus salariaux à titre de cotisations et redistribuées
aux assures sociaux à titre de prestations. Il accumule
également, à titre de prévoyance, des fonds de garantie et de
sécurité déposés auprès de la Caisse de dépôts et de gestion
(CDG), et qui sont producteurs de produits financiers. La part
des transferts de la sécurité sociale dans la richesse nationale
et leurs effets sur les revenus des assurés sociaux ne sont pas
négligeables. Quels sont les grands indicateurs d'activité de la
CNSS? Que représente la part des prélèvements sociaux dans
l'économie nationale? quelle est la structure des salaires et
des cotisations? quelle est la structure des prestations et leur
impact sur les revenus des assurés sociaux?
L'avenir de la sécurité sociale
Incidence financière et réformes institutionnelles
La viabilité à long terme du système de sécurité sociale doit
tenir compte de l'évolution et de la composition de la
population protégée, de la nature des risques assurés, et du
degré de solidarité que le régime se propose d'atteindre. La
nature des prestations servies impose l'adoption d'une
organisation financière spécifique permettant de mobiliser les
ressources pour faire face aux engagements et en même temps
de concevoir un traitement séparé des branches. Les principes
énoncés par la loi imposent d'établir une autonomie financière
qui doit se traduire dans des gestions distinctes de
l'administration des réserves, de la comptabilité et, partant, de
la détermination et de l'analyse annuelle des taux de
cotisation. Une étude financière du régime de sécurité sociale
géré par la CNSS a été effectuée avec l'aide du BIT. L'analyse
actuarielle livrée par cette étude permet d'apprécier les
conditions de viabilité du régime.
LES ENJEUX DE LA PREVOYANCE SOCIALE
Mutualité et Prévoyance Sociale
Particularités du secteur public
Le secteur mutualiste prestataire d'assurance maladie -
maternité se compose de la Caisse Nationale des Organismes
de Prévoyance Sociale (CNOPS), qui regroupe huit mutuelles du
secteur public, d'une mutuelle générale dans le secteur privé,
la Caisse Mutualiste Interprofessionnelle Marocaine (CMIM), et
de quelques mutuelles d'entreprises. Groupements à but non
lucratif menant dans l'intérêt de leurs membres une action de
prévoyance, de solidarité et d'entraide tendant à la couverture
des risques pouvant atteindre la personne humaine (maladie -
maternité, vieillesse, accidents, invalidité et décès..), les
mutuelles comptaient en 1998 une population de 3 millions de
bénéficiaires, soit les trois quart de la population couverte par
une assurance - maladie, principalement les travailleurs de
l'Etat, du secteur public et des collectivités locales. Les
prestations offertes par les mutuelles différentes quelquefois
de l'une à l'autre, néanmoins on retrouve les trois grands types
de prestations: le remboursement du ticket modérateur, les
soins normaux, les gros risques. Le diagnostic de la situation
financière et du cadre institutionnel et juridique de la CNOPS
révèle une série de dysfonctionnements qui ne permettent par
au secteur d'assumer ses missions dans de bonnes conditions.
La Couverture Médicale
Etat des lieux
L'objectif de la politique nationale de santé est d'assurer
l'accès à des soins de bonne qualité à tous les marocains quel
que soit le niveau de leur revenu. Cet objectif ne peut être
atteint que si la politique publique en matière de santé se
fonde sur les principes de solidarité, d'équité et de justice
sociale en matière de financement. Et sur les principes
d'efficacité et d'efficience en matière de fonctionnement du
système de soins. Or, le Maroc est confronté à une crise de
sous-financement du secteur et d'insuffisance dans l'accès aux
soins. Aussi un consensus s'est-il établi sur la nécessaire
généralisation de la couverture sanitaire, tant en ce qui
concerne l'offre de soins qu'en ce qui concerne la
solvabilisation de la demande de soins. Un objectif qui ne peut
être atteint qu'à long terme mais dont le pallier initiale doit
être le projet de l'Assurance Maladie Obligatoire
L'assurance Maladie Obligatoire
Enjeux sociaux et institutionnels
Le projet d'instituer un régime d'assurance maladie obligatoire
est en gestation depuis près de dix ans. La perspective fait
naître des espoirs et des craintes. Espoirs d'étendre la
couverture des dépenses de santé à de larges fractions de la
société qui en sont dépourvues et de contribuer au
développement du progrès social. Craintes d'enfanter un
monstre dévoreur de ressources. Les pouvoirs publics
souhaitent répondre à une demande sociale tout en mettant en
place un mécanisme de financement qui ne solliciterait pas de
contribution du budget de l'Etat; le corps des professions de la
santé y voit un moyen d'injecter des ressources dans le secteur
tout en rendant solvable la demande de soins des couches
sociales qui n'accèdent pas suffisamment aux soins, les
partenaires économiques et sociaux sont concernés par un
projet porteur de progrès social tout en souhaitant être
impliqués dans son montage et sa gestion.
Les Caisses de Retraite
Niveaux de couverture
Les organismes de prévoyance et de retraite sont au nombre
de quatre : la Caisse nationale de sécurité sociale (CNSS), la
Caisse marocaine des retraites (CMR), le Régime collectif
d'allocation de retraite (RCAR) et la Caisse interprofessionnelle
marocaine de retraite (CIMR). Les quatre organismes couvrent
25,6% de la population. Le taux de couverture de la CNSS et de
la CMR a stagné. A ces institutions, il convient d'ajouter six
caisses autonomes de retraite internes à certaines entreprises
publiques (OCP, ONCF, Bank Al-Maghrib, ODEP, ONE, RAD et la
Régie des tabacs) ainsi que la partie de l'activité de la CNRA
portant sur la retraite. Cette institution gère les caisses de
retraite des avocats, et des membres du parlement, en plus du
Régime complémentaire de retraite (RECORE).
Les Fonds de Retraite
Des équilibres fragiles
Le déséquilibre des systèmes de retraite provient du nombre
d'adhérents par retraité qui a tendance à baisser pour
l'ensemble des caisses. Compte tenu de cette tendance, des
difficultés à maintenir l'équilibre entre les cotisations et les
charges des retraites se manifestent dans la plupart des
caisses. Le financement des retraites est fondé sur la
technique de la répartition dont le principe est que les
prestations accordées sont alimentées par les prélèvements
opérés sur les salaires des affiliés en activité. Aussi, la
garantie pour les assurés de la CNSS, la CMR et la CIMR de voir
leurs droits honorés à l'échéance repose sur l'espérance qu'en
temps opportun il y aura suffisamment d'affiliés cotisants pour
permettre à ces régimes de servir des pensions. Le régime
financier du RCAR combine les deux techniques de
capitalisation et de répartition, il permet à l'affilié, de pouvoir
disposer lors de sa mise à la retraite, d'une pension au moins
égale à celle que lui procurerait son compte individuel.
Les Systèmes de Retraite
Réformes et facteurs d'équilibre
La réforme du système de retraite est d'autant plus urgente
que ses régimes connaîtront tôt ou tard des problèmes de
financement liés aux facteurs démographiques et économiques
qui continuent à influer sur le système de la retraite au Maroc.
Sur le plan démographique, le principal problème est le
vieillissement de la population qui menace les régimes légaux.
En effet, l'augmentation continue du ratio de dépendance, qui
est égal au rapport entre le nombre de personnes atteignant
l'âge de la retraite et le volume de la population active
occupée, menacerait, à terme, l'équilibre démographique et
financier des régimes de base, notamment ceux financés par la
technique de répartition.
LES AUTRES MECANISMES DE LA REDISTRIBUTION
Fiscalité
Impact sur la redistribution
Au Maroc, les principales catégories de prélèvements fiscaux
sur le revenu sont l'impôt sur les sociétés et l'impôt sur le
revenu qui touche cinq catégories de revenus, notamment les
revenus professionnels, ceux provenant des exploitations
agricoles, les revenus fonciers, les revenus de capitaux
mobiliers et les revenus salariaux et revenus assimilés.
Parallèlement à cela d'autres impôts et taxes de moindre
importance budgétaire composent les instruments de
prélèvements sur le revenu. Il s'agit, en particulier, de la taxe
sur les produits des actions qui s'applique aux revenus générés
par les titres de participation et assimilés et la taxe sur les
produits de placement à revenu fixe provenant des titres des
obligations, des billets de trésorerie et des bons de caisse.
Les Prélèvements Obligatoires
Contribution à la redistribution
Au Maroc, l'information statistique sur les prélèvements
obligatoires apparaît singulièrement pauvre au regard de
l'importance que revêtent, aujourd'hui, ces prélèvements. La
méconnaissance des revenus réels des ménages et leur
répartition par catégorie socio-économique ou par tranche de
revenus, constitue un obstacle majeur à une meilleure
connaissance de la répartition de ces prélèvements. Compte
tenu de cette insuffisance, le taux de prélèvement obligatoire,
principal indicateur synthétique qui donne une idée sur le
poids des moyens que la collectivité affecte à certaines
dépenses sociales par l'intermédiaire de l'Etat, s'est établi à
50%.
Les Conventions Collectives
Cadre de détermination des conditions de travail
La convention collective est un accord relatif aux conditions
d'emploi et de travail conclu entre d'une part, les
représentants d'un ou de plusieurs syndicats professionnels de
travailleurs et d'autre part, soit un ou plusieurs employeurs
contractant à titre personnel, soit les représentants d'un ou de
plusieurs syndicats ou groupements professionnels
d'employeurs. Il s'agit donc d'une convention, assortie d'une
manifestation de volontés des intéressés, qui fixe, à la suite
d'une négociation collective, leur propre loi professionnelle.
Cette définition suscite d'importantes questions notamment sur
la place respective de la loi et de la convention dans la
détermination des relations du travail y compris les salaires,
sur le fait que l'abondance de la législation peut freiner le
développement des conventions collectives elles-mêmes et
enfin sur le rôle qui doit revenir à l'Etat dans la dynamisation
du droit conventionnel.
