Université de Carthage

Faculté des Sciences Juridiques, Politiques et Sociales de Tunis

Séminaire en Matière du financement et fiscalité locale

Mastère en Droit Fiscal et des Contentieux

“L’objet de la fiscalité locale”

Élaboré par : Khadija Boulila

Professeur : Mr. Emir El Ghoul

Année universitaire : 2024 - 2025

 Liste des abréviations

● CCL : codes des collectivités locales

● CFL : code de la fiscalité locale
● [Link] : les collectivités locales
 SOMMAIRE

Introduction

I- L’instauration de la démocratie locale

A) Par un ensemble de principes

B) Les limites de ladite démocratie : primauté du pouvoir central en matière de
fiscalité locale

II- L’instauration d’un financement local

A) Le financement budgétaire des collectivités locales : la primauté des ressources
fiscales sur les autres ressources
B) L'ampleur du potentiel de la fiscalité locale: un appel croissant à la solidarité
financière de l'Etat

Conclusion

Bibliographie
 Introduction

Nicolas Bouzou 1 : "l'expression d'une démocratie de proximité, c’est que chaque citoyen
devient acteur du développement de son territoire", s’agissant de la fiscalité locale.
La définition du terme "objet” de la fiscalité locale ne peut véritablement être comprise
qu'après avoir précisé la décortication de la notion de fiscalité locale.

En effet, la fiscalité locale est définie par l’article 2 de la loi portant promulgation du code
de la fiscalité locale (CFL)2 comme étant : « … les droits et redevances qui y sont prévus ou
qui ont été institués ou seront institués par des
lois spéciales au profit des collectivités locales.».
Alors que la Doctrine distingue entre les prélèvements fiscaux et les prélèvements non
fiscaux. Compte tenu du critère de la contrepartie, seul l'impôt proprement dit constitue un
prélèvement fiscal. Constituent des prélèvements non fiscaux les prélèvements dont la
perception est générée par l'utilisation ou même le simple recours à un service public tels que
la taxe et la redevance, qui nécessite certains développements particuliers lui soient réservés.

Contraires à la notion principale du sujet “la fiscalité locale”, la fiscalité nationale concerne
l'ensemble des impôts et taxes perçus par l'État central pour financer les dépenses publiques à
l’échelle [Link] que la fiscalité internationale, elle fait référence aux mécanismes
fiscaux qui régissent les échanges entre différents pays, notamment les accords de double
imposition et la lutte contre l'évasion fiscale à l’échelle mondiale.

En revanche, l'assemblage des termes noyaux du sujet “ l’objet de la fiscalité locale” peut
être rapproché des notions de finalité, but, ou rôle de la fiscalité locale.
En droit tunisien, la fiscalité locale en Tunisie a évolué en lien avec les réformes de
décentralisation dès la promulgation du code de la fiscalité locale , passant par la Constitution
de 2014 a consolidé l'autonomie des collectivités territoriales, renforçant l’importance de la
décentralisation, jusqu’à l’adoption de la nouvelle constitution de 25 juillet 2022.
En Droit comparé, dans d'autres pays, comme la France, la fiscalité locale est un pilier de la
décentralisation, avec des modèles différents, notamment en ce qui concerne la gestion des
ressources propres.3

Théoriquement, certaines écoles de pensée voient la fiscalité locale comme un levier

d'autonomie financière et de développement local, tandis que d'autres la considèrent comme
un prolongement de la fiscalité nationale, contrôlée par l'État central pour garantir l'égalité
entre les régions.
1
est un essayiste français spécialisé en économie
2
Loi n° 97-11 du 3 février 1997, portant promulgation du code de la fiscalité locale
3
Jean-Karl Deschamps et Didier Gardinal,” Pour une réforme globale
de la fiscalité locale”, JOURNAL OFFICIEL DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE, 17 avril 2018
 Pratiquement, la fiscalité locale impacte directement la qualité de vie des citoyens en
finançant les services de proximité. Elle pose cependant la question des disparités entre les
régions riches et pauvres.

Actuellement, la fiscalité locale fait face à des enjeux liés à la modernisation de la gestion
des finances publiques et aux impacts des réformes pour une plus grande autonomie des
collectivités.

Dans cette perspective, cette étude se propose d’analyser la finalité de la fiscalité locale,
qu’elle peut certes être subdivisée à plusieurs niveaux.

Pour répondre à cette problématique, un plan bipartite peut être adopté, notamment
d’une part pour l’instauration de la démocratie locale (|), d’autre part pour
l’instauration d’un financement locale (||).
I- L’instauration de la démocratie locale

L’existence asymétrique de la fiscalité locale reflète la nuance entre un ensemble de

principes (A), et les limites de ladite démocratie(B).

A) Par un ensemble de principes

Au vu de cette discipline, les collectivités locales sont dotées de la personnalité juridique,

qu' elles bénéficient d’un statut administratif et financier autonome.

Elles se composent de communes, de régions et de districts. Chaque catégorie d'entre elles

couvre l’ensemble du territoire de la république.
En effet, selon code des collectivités locales (CCL)4, chaque collectivité locale gère les
intérêts locaux en application du principe de la libre administration conformément aux
dispositions de la constitution et de la loi sous réserve du respect des exigences de l’Etat.
De cette part, pour tracer les contours du principe de libre administration, il faut exposer
d’abord le contenu de ce principe et par la suite ces spécificités dans le contexte de la fiscalité
locale.

De prime abord, en ce qui concerne le contenu de la libre administration des CL elle est
prévue par l’ancienne constitution de 2014 (Art 132) et elle est reprise dans le CCL qui lui
consacre une section entière mais ni celui ci ni celle-là ne prenne la peine de donner une
définition de ce principe.

A cet égard, en affirmant que leur gestion doit être confiée à des conseils élus. Ce principe
établit que les conseils municipaux et régionaux sont choisis par suffrage universel direct, ce
qui confère une dimension démocratique aux CL et renforce la décentralisation territoriale.

En tant que représentants élus, ces conseils permettent aux citoyens de participer directement
à la gouvernance locale, illustrant ainsi une forme de démocratie locale.

Contrairement aux autres CL, les conseils de districts sont élus de manière indirecte, par les
membres des conseils municipaux et régionaux. Cette spécificité leur confère une certaine
distinction au sein de l’organisation des collectivités locales, selon l'article 133 de la
Constitution de 2014 et l'article 357 du Code des Collectivités Locales (CCL).

En second lieu, la nouvelle constitution de 2022 modifie l’article 133, en prévoyant que "les
conseils municipaux et régionaux, les conseils de districts et les autres organismes auxquels
la loi accorde le statut de collectivité locale" sont chargés de veiller aux intérêts locaux selon

4
Loi organique n° 2018-29 du 9 mai 2018 portant promulgation du code des [Link]
des conditions déterminées par la loi. Cette nouvelle formulation souligne la place de la loi
dans la détermination des pouvoirs et du fonctionnement des CL, laissant entrevoir une
réorganisation possible de la gouvernance locale.
Sur le plan fiscal local, la reconnaissance de la personnalité juridique des [Link]
“concrétise l’existence d'intérêt local distinct de ceux de l’Etat”5

Dans ce sens, le professeur Nejib Belaïd a justifié cette idée dans le contexte des
compétences communales en matière fiscale locale dans son intervention au colloque sur la
fiscalité locale6 que le législateur a autorisé l’implication des communes dans l’évaluation de
l’assiette des impôts fonciers locaux par la détermination de la superficie de l’immeuble en
superficie couverte7 en se basant sur la déclaration que le contribuable est tenues de souscrire8
De plus, les services communaux sont chargés par le recensement.
Parmi les principaux objectifs du code de la fiscalité locale figure la simplification des
opérations de recensement Or, en examinant les nouvelles procédures prévues on peut se
demander à leur mise en oeuvre par des simplifications véritables, que le recensement
présente l'ensemble des opérations qui permettent aux services communaux d'attribuer une
valeur à l'immeuble soumis à la taxe foncière.

La valeur locative est estimée par les services de la municipalité au moyen d'un
recensement général quinquennal ou triennal, complété par des recensements annuels
portant sur les nouvelles constructions. Le recensement est une opération périodique, longue
et complexe, comportant différentes étapes
et souvent conduisent à la mobilisation pour quelques mois d'une bonne partie du personnel
et des services municipaux. C'est pour remédier à ces difficultés sur le terrain que le
législateur, entre autres, reconnaît aux communes “ une prérogative qui va dans le sens de la
responsabilisation et de l’autonomie communale.”9

De plus, les opérations de recensement doivent permettre aux communes de déterminer la

valeur de l’assiette et le montant de la taxe due. Pour y parvenir, une série d’opérations
nécessitant une bonne capacité de gestion doit être réalisée par les services communaux.
Parmi ces opérations figurent notamment 10 :

Le recensement des biens imposables : identifier tous les biens concernés par la taxation,
tels que les terrains, immeubles, et installations.
L’évaluation de la valeur cadastrale : estimer la valeur des biens pour établir une base
d’imposition juste.

5
le droit des [Link]: cours photocopié FSJPST
6
“ NEJIB BELAID : “ Autonomie locale et fiscalité locale”, L’évolution récente de la fiscalité
locale,Tunis, CPU,2000, p.p 134-138.
7
Voir Art 4 paragraphe 2 du code de la fiscalité locale
8
Voir Art 14 du CFL
9
[Link] p.134
‫ تونس‬: ‫ كلية الحقوق و العلوم السياسية بتونس‬,‫ أطروحة دكتوراه في القانون العام‬:‫ الجباية المحلية والالمركزية في تونس‬:‫ الصغير الزكراوي‬10
2006
La vérification des informations cadastrales : s’assurer que les données cadastrales sont à jour
et exactes.
L'actualisation des bases de données fiscales : intégrer les nouvelles informations sur les
contribuables et les biens recensés.
La notification des contribuables : informer les propriétaires du montant de la taxe à payer.

De tout ce qui précède, toutes les opérations mentionnées ci-dessus exigent des compétences
en gestion et un suivi rigoureux pour garantir l’exactitude des informations et l’efficacité du
recouvrement fiscal local, mais aussi souligne l’idée d’une marque de décentralisation.

Néanmoins , et malgré l’importance accrue des compétences fiscales locales pour les
communes, que les communes n’ont pas de pouvoir fiscal initial.
Cela principalement expliqué par un principe phare: “ la sauvegarde de l’unicité de la
souveraineté dans le cadre de l’Etat unitaire, qui reste le maître de la fiscalité locale de
la création jusqu'à la gestion de l'impôt des collectivités.

B) Les limites de ladite démocratie : primauté de ladite démocratie

Dans ce sens, la fiscalité locale, bien que gérée par les collectivités, demeure une affaire
centrale de l’État. En Tunisie, cette prééminence repose sur le principe du consentement à
l’impôt, un concept fondamental en démocratie, qui s’appuie sur l’idée que tout prélèvement
fiscal doit être validé par les représentants du peuple.
Ce principe a pour origine la Magna Carta de 1215, un texte fondateur dans l’histoire
anglaise, stipulant qu’aucun impôt ne pouvait être levé sans l’approbation du "commun
conseil" du royaume 11. Ainsi, cette règle a instauré l’idée de légitimité et de contrôle
populaire, inspirant les systèmes démocratiques modernes et soulignant que même les impôts
locaux doivent s’inscrire dans une logique de consentement national.

Ensuite, la centralisation de la compétence fiscale en Tunisie se confirme dans les

Constitutions de 2014 et de [Link]-ci attribuent exclusivement la gestion de la fiscalité
au législateur national, sous la forme de lois organiques, réservées aux matières essentielles
de la souveraineté de l’État 12.

Contrairement aux lois ordinaires, les lois organiques requièrent une majorité absolue pour
être adoptées, renforçant ainsi l’idée de consensus populaire pour tout impôt ou taxe, y
compris ceux destinés aux collectivités locales. Ce mode de vote vise à légitimer les
décisions fiscales, assurant ainsi que la gestion des finances locales demeure dans le respect
de la souveraineté étatique.

11
Magna Carta, 1215 – Précurseur du principe de consentement à l’impôt.
12
Constitution tunisienne de 2014, articles 66 et 133
 Enfin, le domaine d’intervention de la législation fiscale repose sur une régulation stricte. La
Constitution de 2014, confirmée en 2022, prévoit que les impôts locaux ne peuvent être
instaurés qu’avec l’autorisation législative de l’État 13.
En conséquence, les collectivités locales ne peuvent imposer de taxes sans passer par les
cadres et les directives définis par les lois organiques, consolidant le pouvoir du législateur
national sur toute la matière fiscale14.

Ce contrôle de l’État vise non seulement à garantir la transparence, mais également à

assurer que la fiscalité locale s’inscrive dans une cohérence nationale

Pourquoi ce choix ?

- Pour garantir une fiscalité équitable et cohérente: En centralisant la législation

fiscale, l'État garantit une certaine uniformité des règles et évite les disparités entre les
différentes collectivités.
- La prévention de la concurrence fiscale: Une trop grande autonomie fiscale des
collectivités pourrait conduire à une concurrence déloyale et à une baisse des recettes
fiscales de l'Etat.
- La maîtrise des finances publiques: En conservant un contrôle étroit sur la fiscalité,
l'État peut mieux maîtriser ses finances et garantir la stabilité économique du pays.

13
Constitution tunisienne de 2022, article 133 et Code des Collectivités Locales (CCL)
14
AMAL BEN FGUIRA, “ Le pouvoir ré[Link] en matière fiscale”,mémoire pour l’obtention du
master en dt pub et de commerce international, Faculté de droit de Sfax, 2013
II- L’instauration d’un financement local

Elle se manifeste au niveau du financement budgétaire des collectivités locales : la primauté

des ressources fiscales sur les autres ressources (A), mais aussi par L'ampleur du potentiel de
la fiscalité locale (B).

A) Le financement budgétaire des collectivités locales : la primauté des ressources

fiscales sur les autres ressources

Les ressources fiscales constituent le pilier fondamental pour le financement des

collectivités locales en Tunisie. 15
Elles leur confèrent une certaine autonomie financière, tout en les soumettant à des
contraintes liées à la centralisation de la décision fiscale et aux mécanismes de péréquation.

Les principaux impôts fiscaux locaux en Tunisie sont 16:

- La taxe sur les immeubles bâtis: L'assiette de cet impôt est basée sur la valeur
locative cadastrale des bâtiments.
- La taxe sur les terrains non bâtis: Elle est assise sur la valeur vénale des terrains.
- La contribution économique locale (CEL): Cet impôt a remplacé la taxe
professionnelle et la cotisation foncière des entreprises.

L'importance des ressources fiscales dans le budget des collectivités locales tunisiennes
est illustrée par plusieurs éléments :

la part importante dans les recettes totales: Les recettes fiscales représentent
généralement plus de la moitié des recettes totales des collectivités locales.
Financement des services publics de proximité: Les impôts locaux permettent de
financer des services tels que la voirie, l'assainissement, la collecte des déchets, etc…

Bien que les collectivités disposent d'une certaine autonomie pour fixer les taux
d'imposition, leur marge de manœuvre est limitée.

15
[Link]
16
voir code de la fiscalité locale
 B) L'étendue du potentiel de la fiscalité locale: un appel croissant à la solidarité
financière de l'Etat

Les collectivités locales sont devenues “ les principales cellules de développement

économique et social à l’échelon local.”17

Pour faire face à leurs charges lourdes, le produit fiscal dans l’ensemble des ressources
diffère d’une commune à une autre, elles nécessitent l’intervention de l’Etat par les transferts
financiers de l’Etat vu que les inégalités fiscales persistent entre elles. 18
En effet, on parle du potentiel fiscal qui est l’indicateur de richesse fiscale entre les
différentes formes de collectivités locales.19

A titre d’exemple, en France, le partage de recettes pourrait être envisagé pour

plusieurs impôts nationaux :

− le partage des recettes de TVA :

→ Cette solution a été retenue dans de nombreux pays : l’Allemagne (pour le
financement des Länder et des communes, 46,9 % du produit de la TVA leur étant
reversé),

− De plus, pour le financement par des dotations :

→ La substitution d’une partie de la fiscalité locale par des ressources d’origine
nationale pourrait s’opérer par l’accroissement de la part des dotations.20

Le financement par dotation présente plusieurs avantages :

● Il repose sur des mécanismes connus et bien maîtrisés à la fois par l’Etat et les
collectivités territoriales ; il offre aux collectivités territoriales visibilité et stabilité en
matière de ressources
● Le système de dotations prévaut de façon majoritaire ou prépondérante dans nombre
d’États de l’Union européenne.

Contrairement à un système de partage de recettes fiscales comme en France, le financement

des collectivités tunisiennes reste dépendant de l’État central. Pour renforcer leur
autonomie, des réformes pourraient être envisagées , notamment une révision des
mécanismes de répartition des ressources pour favoriser un développement équilibré.

17
SGHAIER ZAKRAOUI, précis de fiscalité locale,Tunis,2000, p.21
18
NéJIB BELAID, [Link] .29
19
voir annexe 1 et annexe 2
20
[Link]
 En somme, l’hégémonie du pouvoir central tend à limiter la portée de la fiscalité locale,
réduisant le pouvoir des collectivités locales à un pouvoir dérivé, subordonné et
potentiellement révocable. Ainsi, la centralisation du cadre fiscal restreint l’autonomie des
collectivités, les plaçant sous la dépendance de l’État pour la gestion de leurs finances et la
définition de leurs ressources fiscales.21

21
Voir rapport Bawsala pour la décentralisation, 2022.
 Conclusion

En conclusion, la fiscalité locale représente un pilier fondamental de la décentralisation,

oscillant entre l’autonomie des collectivités territoriales et l’encadrement de l’État central.
D’un point de vue juridique, elle incarne le principe de libre administration, tout en
demeurant sous l’influence du pouvoir central qui en contrôle les grandes orientations.
Financièrement, elle constitue la principale source de revenus pour les collectivités, leur
permettant de répondre aux besoins locaux, bien que des inégalités subsistent dans le
potentiel fiscal des différents territoires.
Cette dualité entre autonomie et dépendance rappelle
“qu'il n'est de richesse que d'hommes”,comme le disait Jean Bodin, soulignant que la
prospérité des collectivités dépend avant tout de la bonne gestion des ressources humaines et
fiscales.
Annexes
 Bibliographie

● Ouvrages spéciaux

- SGHAIER ZAKRAOUI : Précis de fiscalité locale: fiscalité foncière

locale, fiscalité des activités économiques, autres prélèvements locaux,
contentieux, Tunis 2000
2022 ‫ تونس‬,‫ الالمركزية من أجل الديمقراطية‬: ‫ ناجي البكوش‬-

● Mémoires et thèses
- AMEL HELALI : Les ressources propres des collectivités locales:
Mémoire du mastère en droit public et du commerce international, faculté
de droit de sfax, 2013
- AMAL BEN FGUIRA: Le pouvoir réglementaire autonome en matière
fiscale: Mémoire de mastère en droit public et commentaire
internationale, faculté de droit de sfax, 2013
,‫ أطروحة دكتوراه في القانون العام‬:‫ الجباية المحلية والالمركزية في تونس‬:‫ الصغير الزكراوي‬-
2006 ‫ تونس‬: ‫كلية الحقوق و العلوم السياسية بتونس‬
● Législation

- Constitution
2014
2022

- Codes
code de la fiscalité locale
code des collectivités locales

● Colloques

- L'évolution récente de la fiscalité locale: Actes du colloque ,CPU, Tunis 2000.

● Cours photocopié

- Droit des collectivités locales FSJPST, 2022-2023

 ● Sites Internet

- [Link]
- [Link]
- [Link]
→ rapport al Bawsala pour la décentralisation, 2022.

● Annexes

- Annexe (1) portant diagramme analytique des différentes sources fiscaux de la

de la commune de l’Ariana pour 2021
- Annexe (2) portant sur les recettes du budget général de la commune de
l’Ariana au titre de l’année de 20222