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COURS FINANCES PUBLIQUES

ANNEE ACADEMIQUE/ 2020-2021

INSTITUT UNIVERSITAIRE DE TECHOLOGIE DE THIES

INTERVENANT/ M KANTOUSSAN

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Introduction Générale

I°) Notions et objet de Finances publiques

Les finances publiques consistent dans l’étude des phénomènes financiers liés à la puissance publique.
Cette définition permet de saisir l’objet des finances publiques. Son objet est de réaliser les opérations
financières c’est-à-dire les recettes et les dépenses qui s’inscrivent dans un cadre financier.
II°) L’importance des finances publiques
L’importance des finances publiques se trouve dans leur poids, leur produit intérieur brut. On voit dès
lors toute l’importance de la question de déficits et de l’endettement public. Et la question des finances
publiques connait une actualité renouvelée avec ce qu’on appelle la crise des dettes souveraines.
L’importance des finances publiques fait qu’elle attire l’attention des citoyens des pays développés.
Cela commence à être le cas de nos pays car des débats publics des questions de finances publiques
comme celles de la dette de l’Etat reviennent souvent. Les finances publiques doivent faire l’objet de
débat démocratique. Il y a cependant un paradoxe car malgré l’importance des finances publiques, la
discipline est mal connue. Il y a deux raisons à cela : la première est qu’on considère la matière
comme exotique et trop technique. Les conséquences se trouvent au niveau du parlement où l’on note
que les débats budgétaires manquent parfois de profondeur.
La seconde tient au fait qu’au niveau des facultés la conséquence est qu’il n’y a pas assez de
spécialiste de la matière.
II°)Les composants du droit des finances publiques
Le droit des finances publiques comporte trois branches : Le droit budgétaire, le droit de la
comptabilité publique et le droit fiscal.
1°) Le droit budgétaire
C’est l’ensemble des règles relatives à la présentation, à l’adoption, à l’exécution et au contrôle de
l’exécution du budget. C’est la règle des « quatre temps altérés ».
2°)Le droit de la comptabilité publique
Il comporte des règles juridiques et des règles techniques. D’un point de vue juridique, la comptabilité
publique se définit comme l’ensemble des règles juridiques applicables à l’exécution et au contrôle des
opérations financières des organismes publics. D’un point de vue technique, la comptabilité a pour
objet la constatation et la description des opérations financières des organismes publics.
3°) Le droit fiscal
Il se définit comme l’ensemble des règles relatives à l’assiette, aux taux, au recouvrement et au
contentieux des impôts. C’est une branche du droit public mais il intéresse aussi le droit privé. C ‘est
parce que c’est l’activité privée qui constitue le domaine d’application de l’impôt. L’enseignement du
droit fiscal est ainsi partagé entre le droit public et le droit privé.
III°) Les organismes gestionnaires des finances publiques
1°) Les finances de l’Etat
L’Etat est le premier organisme gestionnaire des finances publiques et les finances de l’Etat occupent
une place importante de l’ensemble des finances publiques, ce qui fait que dans le langage courant les
finances publiques sont assimilées aux finances de l’Etat.

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2°) Les finances des collectivités territoriales

Le fondement de l’existence des finances locales se trouve dans le principe constitutionnel de la libre
administration des collectivités territoriales. Celles-ci jouissent une autonomie budgétaire et présentent
une certaine spécificité. La première est le principe de l’équilibre réel qui signifie en substance que la
section du fonctionnement du budget doit être votée en équilibre et que les emprunts doivent être
affectés aux dépenses et aux investissements. L’autre particularité des finances locales c’est l’adoption
du principe de sincérité budgétaire. Le principe de sincérité budgétaire interdit la non inscription d’une
dépense obligatoire dans le budget, interdit également l’inscription dans le budget d’une recette
aléatoire.
3°) Les finances publiques des Etablissements publics administratifs
L’Etablissement public procède de la décentralisation technique c’est-à-dire qu’il y a une
autonomisation du service public. C’est pourquoi l’Etablissement public dispose d’un budget propre
préparé par l’organe exécutif qui est le directeur et autorisé par son organe délibérant qui est le conseil
d’administration et qui doit faire l’objet d’une exécution c’est-à-dire que les dépenses sont décidées
par l’exécutif et payées par un comptable propre à l’établissement public.
4°) Les finances des entreprises publiques
Dans l’article 67 de la constitution on trouve la notion d’entreprise du secteur public de même que
dans l’article 27 de la loi organique n°99-70 du 17 février 1999 sur la cour des comptes. Dans cette loi
on trouve cette notion d’entreprise du secteur public qu’elle ne définit pas, mais elle donne simplement
la liste. Il s’agit EPIC, des sociétés nationales, les sociétés anonymes à participation publique
majoritaire anciennement dénommées sociétés d’économie mixte, les sociétés publics professionnels,
les établissements publics de santé et les établissements publics à caractère scientifique et technologie.
5°) Les finances des organismes de protection sociale
Au Sénégal, nous avons l’IPRESS et la caisse de sécurité sociale qui sont des organismes privés. Mais,
leur finance fait partie des finances publiques car leur budget est essentiellement alimenté par des
prélèvements obligatoires. Il s’agit des cotisations versées par des employeurs et travailleurs.
IV°) Distinction entre finances publiques et finances privées
1°) Les raisons de la distinction
D’abord la première est de savoir pourquoi la distinction. C’est parce que les problèmes financiers de
l’Etat sont les mêmes que ceux des particuliers ou des sociétés. L’Etat doit prévoir ses dépenses et ses
recettes, établir un budget, tenir une comptabilité. Il peut aussi emprunter ou se faire préteur. Il peut
aussi gérer des entreprises.
La deuxième est de savoir comment les distinguer ; c’est le problème de la spécificité des finances
publiques. Il y a deux éléments de distinction.
Le premier élément porte sur les objectifs poursuivis. Dans les finances publiques la notion de service
public et d’intérêt général sont déterminantes. C’est-à-dire que l’Etat a l’obligation d’assurer les
services publics quelles que soient les conséquences financières.
Dans les finances privées on a des considérations tout à fait contraires. En effet la recherche d’intérêts
particuliers. Les notions de cout ou de rendement occupent une place centrale dans les activités
menées. La conséquence de la spécificité des finances publiques à ce niveau c’est que l’Etat fixe ses
dépenses indépendamment des recettes existantes. C’est à cet égard que Gaston Jèze disait « Il y a des
dépenses, il faut couvrir ».

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Le deuxième élément de spécificité se trouve au niveau des moyens et méthodes. Les moyens sont
essentiellement constitués par la contrainte ; c’est le pouvoir d’imposition sur les particuliers et
entreprises. Le contrôle sur le crédit qui fait que l’Etat peut emprunter plus facilement. Concernant les
méthodes de la gestion on remarque que la gestion publique est plus complexe et plus rigide que la
gestion privée. C’est ainsi dans la chaine de la dépense publique il y a des étapes de la prévision par
l’exécutif, l’autorisation par le parlement, la mise en place des crédits après le vote des budgets,
l’autorisation d’engagement, le contrôle du contrôleur financier, le contrôle du comptable…
2°) Les limites de la distinction
Il y a d’abord un rapprochement au niveau du régime juridique. Il y a des organismes publics dont les
opérations financières sont soumises à la gestion privée. C’est le cas des Etablissements publics à
caractère industriel et commercial. Inversement il y a des organismes privés soumis à des règles et des
contrôles de la puissance publique. C’est le cas des organismes publics poursuivant un but d’intérêt
général et bénéficiant du concours financier de l’Etat.
Le deuxième niveau de rapprochement c’est les objectifs poursuivis. Il y a introduction dans
l’administration des idées de rationalisation c’est-à-dire mieux dépensé et d’efficacité de la dépense
publique. On introduit dans la gestion publique l’idée de performance.
Le troisième niveau de rapprochement se situe au niveau de la comptabilité c’est-à-dire la description
des opérations financières. Avant, la comptabilité de l’Etat était une comptabilité de caisse c’est-à-dire
une comptabilité des recettes et des dépenses. Aujourd’hui, l’Etat applique une comptabilité de droit
privé qui est une comptabilité en droit constaté qui donne une image plus fidèle du patrimoine de
l’Etat.

IV°) Les différentes catégories des lois de finances

Il y a trois catégories des lois de finances.
1°) La loi de finance initiale
C’est elle qui prévoit et autorise chaque année civile l’ensemble des ressources et des charges de
l’Etat. Elle peut être définie d’abord selon un critère matériel qui permet de montrer qu’elle a un
domaine obligatoire c’est-à-dire exclusif. Elle a aussi un domaine partagé constitué par les dispositions
fiscales. La loi de finance de l’année a également un domaine interdit ; ce sont toutes les autres
dispositions. On les appelle les cavaliers budgétaires.
2°) La loi de finance rectificative
Elle modifie en cours d’année les dispositions de la loi de finance de l’année ou initiale. Loi de
finances de 2011 a introduit une innovation en prévoyant les cas dans lesquels le gouvernement est
tenu de déposer devant le parlement un projet de loi des finances rectificative. Ces cas sont les
suivants : en cas d’interdiction d’un décret d’avance ou d’arrêté d’annulation de crédit modifiant
sensiblement l’équilibre défini par la loi de finance annuelle.
3°) Les lois de règlement
La loi de règlement constate le montant définitif des encaissements des recettes et des
ordonnancements de dépenses. A ce titre, elle
- Ratifie, le cas échéant, les ouvertures supplémentaires de crédits décidées par décrets
d’avances depuis la dernière loi de finance.

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- Régularise les dépassements de crédits constatés.

- Rend compte de la gestion de la trésorerie de l’Etat et de l’application du tableau de
financement de l’Etat.
- Arrête les comptes et les états financiers de l’Etat et affecte les résultats de l’année.
- Rend compte de la gestion et des résultats des programmes.

ChapitreI°) Le Droit budgétaire

Paragraphe1 : Les grands principes budgétaires
I°) Le principe de l’annualité
Ce principe a été juridiquement formalisé. Il a deux sens : d’une part, une prévision et une autorisation
annuelle et d’autre part une exécution annuelle.
1°) Une prévision et autorisation annuelle
La loi de finance de chaque année prévoit et autorise chaque année civile l’ensemble des ressources et
des charges de l’Etat. Il se trouve dans l’article 4 de LOLF2001 et 5 de LOLF2011 que « la loi de
finance de l’année prévoit et autorise pour chaque année civile l’ensemble des ressources et des
charges de l’Etat. Ce principe était repris par l’article 17 de loi de finance de 2001 mais avec des
dispositions peu satisfaisantes car elle confondait le budget et la comptabilité. L’article 7 de loi de
finance de 2011 a rectifié en disposant que « le budget décrit les recettes et les dépenses autorisées
par la loi de finance ».
2° Une exécution annuelle
Si le budget d’une année financière est autorisé, on se pose la question de savoir à quelle loi de finance
se rattache les opérations ? Deux solutions sont retenues en finances publiques.
La première consiste à rattacher les opérations à la loi de finance qui les avait autorisées. C’est le
système de l’exercice. On comptabilise les opérations budgétaires dès leur naissance. C’est la
comptabilité en droit constaté c’est-à-dire des créances et des dettes.
La seconde consiste à rattacher l’opération à la loi de finance de l’année de son exécution. Cela
conduit à comptabiliser les encaissements et décaissements. C’est la comptabilité de caisse.
L’avantage c’est la simplicité, mais l’inconvénient c’est qu’elle ne donne pas une image fidèle du
patrimoine de l’Etat.
La solution retenue est droit sénégalais c’est celle de la gestion. Mais c’est une gestion aménagée.
C’est à dire que les recettes sont rattachées au budget de l’année de leur encaissement. Et les dépenses
non pas au budget de l’année de leur payement mais au budget de l’année où l’ordre de payement est
visé par le comptable assignataire.
1a°) atténuation au principe de la prévision annuelle
Dans le droit budgétaire ainsi que cela résulte dans la LOLF de 2001 cette atteinte concerne les
autorisations de programme qui portent sur les dépenses d’investissement.

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La construction d’une infrastructure, d’une route ou d’un pont, dépasse nécessairement le cadre
annuel. Donc la pluri annualité est une exception au principe de la prévision annuelle. L’autorisation
de programme est une autorisation d’engagement des dépenses nécessaires à la réalisation de
l’investissement dans la limite du montant autorisé par le parlement. Dans la nouvelle gestion publique
introduite par la LOLF de 2011 la pluralité est étendue à l’ensemble des dépenses budgétaires. La pluri
annualité est une exception au principe de l’annualité budgétaire car chaque année le parlement doit
voter des crédits nécessaires à la réalisation d’une tranche de l’investissement.
2b°) Les aménagements au principe de l’annualité
- La période complémentaire
Selon l’article 78 de la directive de 2009 portant RGCP, la période complémentaire est exclusivement
comptable. Cette période complémentaire a une durée maximum d’un mois. La période
complémentaire a pour objet de prendre en compte les opérations budgétaires engagées au cours de
l’année précédente non encore soldées définitivement. L’article 17 al 3 de LOLF de 2011 après avoir
annoncé le principe de gestion, prévoit comme exception notamment les opérations de régularisation.
- Les anticipations sur crédits
Elles sont prévues par l’article 20 de LOFL 2011. Elle consiste pour une dépense prévue pour être
supportée par le budget de l’année suivante la possibilité de faire un engagement par anticipation sur le
crédit du budget suivant. Cela concerne les dépenses qui revêtent un caractère urgent.
- Les autorisations de programme
Elles constituent l’exception la plus notable au principe de l’annualité. Elles concernent les dépenses
d’investissement et sont définies par l’article 13 de LOFL 2001comme « la limite supérieure des
dépenses qui peuvent être engagées pour l’exécution des investissements prévus par la loi ».Ce
sont des crédits de paiement définis comme « la limite supérieure des dépenses qui peuvent être
ordonnées et payées pendant l’année budgétaire pour la couverture des engagements contactés
dans le cadre des autorisations de programme correspondant ».
Avec la LOLF de 2011 on est passé des autorisations de programme aux autorisations d’engagement.
L’article 18 de LOLF de 2011 donne des autorisations d’engagement la même définition que celle des
autorisations de programme. Mais les autorisations d’engagement concernent en plus des dépenses
d’investissement, les contrats de partenariat public-privé. Il est prévu également dans l’ancien système
des crédits de paiement. Sont donc exclus des dépenses de personnel, d’acquisition de biens et service,
et les dépenses de transfert.
- Les reports de crédits
En principe avec le système de la gestion tout crédit non encore consommé à la fin de l’année
financière doit être annulé. Cependant il y a possibilité de reporter des crédits non consommés sur
l’exécution budgétaire suivante. Il s’agit dans la LOFL 2001 des crédits de paiement disponibles sur
des opérations en capital, des crédits sur des dépenses effectivement engagées mais non encore
ordonnancées et des crédits disponibles sur des chapitres déterminés par la loi de finance.
Dans la LOFL de 2011 l’article 24 dispose que « ne peuvent faire l’objet de report que les crédits
relatifs aux dépenses en capital et au contrat de partenariat public-privé ».Ainsi, les autorisations
d’engagement disponibles sur un programme peuvent être reportées et les crédits de paiement
disponibles sur un programme peuvent être aussi reportés.

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II°) Le principe de sincérité

Ce principe s’applique à la fois au budget et aux comptes.
1°) La sincérité budgétaire
Au Sénégal, ce principe est posé par l’article 30 de la loi de finance de 2011qui dispose « la prévision
des ressources et des charges de l’Etat doivent être sincères. Elles doivent être effectuées avec
réalisme et prudence compte tenu des informations disponibles au moment où le projet de loi de
finance a été établi ». C’est donc la sincérité dans la prévision des recettes et des dépenses.
2°) La sincérité des comptes
Elle s’applique à la loi de finance de règlement car c’est elle qui règle le budget de l’Etat. Elle signifie
que les comptes de l’Etat doivent être exacts c’est-à-dire donner une image fidèle de la situation
financière et du patrimoine de l’Etat. La sincérité des comptes a pour finalité la tenue d’une
comptabilité en droit constaté. La loi de finance de 2011 prévoit une double comptabilité ; une
comptabilité budgétaire de caisse et une comptabilité générale en droit constaté.
3°) Le contrôle de la sincérité
Ce contrôle est assuré essentiellement par le conseil constitutionnel lors du contrôle de
constitutionnalité des lois de finances. Ce contrôle peut aussi être assuré par la cour des comptes dans
ses rapports sur l’exécution de la loi des finances mais le droit budgétaire et comptable qu’elle dit ici
n’a pas l’autorité de la chose jugée. Quant à la portée du contrôle, elle diffère selon qu’il s’agit de
dépense ou de recette. En matière de dépenses, il s’agit de savoir si les dépenses n’ont pas été sous
évaluées. En matière de recettes, le contrôle est plus difficile car les prévisions sont nécessairement
aléatoires. C’est pourquoi le juge constitutionnel n’opère pas ici qu’un contrôle minimum à savoir
l’erreur manifeste d’appréciation.

III) Le principe de l’équilibre budgétaire

Pour saisir le sens de ce principe, il conviendrait de le comparer dans les finances classiques et les
finances modernes.
1°) L’équilibre dans les finances classiques
Pour les finances classiques, l’équilibre était considéré comme principe sacro-saint. Cela s’explique
par le fait que les finances publiques sont marquées par la neutralité de l’Etat. C’est un équilibre
strictement comptable. Il n’y avait pas d’excédent de recettes sur les dépenses. En effet, on voulait
éviter de demander un sacrifice inutile aux contribuables. On voulait également éviter de stériliser le
pouvoir d’achat. Il n’y avait pas aussi d’excédent de dépenses sur les recettes. Comme les particuliers,
l’Etat ne doit pas vivre au-dessus de ses moyens. C’est pour éviter la banqueroute de l’Etat. C’est pour
également éviter l’inflation car un déficit budgétaire peut être financé par une création de monnaie.
2°) L’équilibre dans les finances modernes
C’est un équilibre économique et financier. Economique, parce qu’on intègre les données
économiques dans la politique budgétaire de l’Etat. Autrement dit, on place le budget dans son
contexte économique. C’est dans ce cadre que l’article 1 de la loi de finance de 2001dispose que « la

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loi de finance détermine le montant, la nature et l’affectation des ressources et des charges de
l’Etat compte tenu d’un équilibre économique et financier ». Plus explicite est encore l’article 3 de
loi de finance de 2011 car cette détermination est faite compte tenu de la situation et des objectifs
macroéconomique. C’est un équilibre financier car résultant de la comparaison entre le montant des
recettes et celui des dépenses.
IV°) L’unité budgétaire
Il est introduit dans le budget au début du XIX siècle avec l’avènement du régime parlementaire.
1°) Signification
Selon l’article 17 de LOFL de 2001 « le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent
pour une année civile, toutes les ressources et toutes les charges de l’Etat ». Formulation peu
satisfaisante parce qu’il confond la notion de budget qui est l’acte de prévision régi par une loi
organique et la comptabilité. C’est pourquoi l’article 7 de la LOFL 2011 vient suppléer ce texte en
disposant que « le budget décrit les recettes et les dépenses budgétaires autorisées par la loi de
finance ». Cela veut dire que le budget est un ensemble de documents décrivant les ressources et les
charges de l’Etat.
Le principe de l’unité a une double signification. Matériel d’abord qui renvoie au contenu du budget.
Son périmètre doit englober toutes les ressources et les charges de l’Etat. De ce point de vue
technique, l’unité budgétaire signifie qu’il doit exister un seul document pour retracer l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat.
2°) Justifications
Du point de vue politique, l’unité facilite le contrôle du parlement car il y a un seul document à
examiner. Du point de technique, il conforte le principe de l’équilibre budgétaire. En effet il suffit de
deux additions pour connaitre le montant total des recettes et le montant total des dépenses et une
soustraction pour déterminer la situation de l’équilibre du budget. L’unité budgétaire sert également de
support au principe de la sincérité.
Du point de vue juridique, il permet un meilleur respect des règles relatives aux délais de dépôt des
projets de loi de finances de l’année. En effet S’il y avait beaucoup de documents et le problème de
computation se poserait Pour certains auteurs il y des dérogations au principe de l’unité budgétaire.
Ces dérogations sont constituées par des budgets autonomes c’est-à-dire le budget des collectivités
territoriales et des entreprises publiques. Mais dans la mesure où le budget autonome intéresse des
personnes morales de droit public différentes de l’Etat, on peut ne pas les considérer comme
dérogations au principe de l’unité budgétaire.
Dès lors le principe use uniquement le budget de l’Etat. On parlera donc d’atténuation au principe. La
formulation en est donnée par l’article 31de la LOFL de 2011. « Sous réserve des dispositions
concernant les budgets annexes et les comptes spéciaux du trésor toutes les recettes et les dépenses de
l’Etat sont retracées dans le budget général ».
3° Les budgets annexes
3a°) Définition
Il s’agit des budgets dont sont dotés les services de l’Etat dépourvus de l’autonomie juridique et dont
les activités consistent principalement à produire des biens ou à rendre des services moyennant un
prix. Il s’agit donc d’un service relevant d’un ministère ayant des activités commerciales et
industrielles. On a pas jusqu’ici créé de budgets annexes.
3b°) La gestion de budget annexe

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- Il faut une loi de finances pour créer un budget annexe

- Supprimer un budget annexe pour créer une recette à budget annexe
- Chaque budget annexe est rattaché à un ministère
- Leurs opérations sont exécutées comme du budget
- Enfin il y a possibilité de flux financier entre le budget annexe et le budget général.

V°) Le principe de l’universalité budgétaire

Il est énoncé à l’article 32 de la loi de finance de 2011 « il est fait recettes du montant intégral des
produits sans contradiction entre les recettes et les dépenses ». Cela veut dire que l’ensemble des
recettes assure l’exécution de l’ensemble des dépenses. Toutes les recettes et dépenses sont affectées
au budget général. L’universalité comporte deux aspects : la non compensation ou non contraction et
la non affectation. Il y a des aménagements pour chacun de ces aspects.
1°) La non compensation
1a° Signification
Tous les ministères bénéficient des recettes publiques. Il y a deux modalités de présentation des
crédits ; on ne peut faire une compensation entre les recettes et dépenses. Le budget devient alors un
ensemble de solde ; c’est la règle du produit net on inscrit l’ensemble des recettes et les dépenses pour
leur montant brut. Autrement dit toutes les recettes et les dépenses doivent faire l’objet d’une
inscription budgétaire distincte ; c’est cette méthode qui est appliquée
au Sénégal.
1b°) Les intérêts du principe
Il a le même but que le principe de l’unité au sens matériel. Ainsi les comptes doivent traduire
complétement et fondamentalement la réalité de la situation financière de l’Etat. Le premier intérêt du
principe de non contraction c’est qu’il assure la transparence budgétaire. Le deuxième intérêt est
politique car le parlement a la possibilité de contrôler toutes les recettes et toutes les dépenses de
l’exécutif. On note ici les demandes excessives. Le troisième est d’ordre comptable car si on inscrit
toutes les recettes et toutes les dépenses, on sait d’emblée s’il y a ou non équilibre. Ainsi le principe de
non compensation conforte celui de l’équilibre budgétaire ainsi que celui de l’unité budgétaire.
2°) La non affectation
2a°) Signification
Le problème posé est de savoir s’il est possible d’affecter une recette à une dépense déterminée. Un
exemple d’affectation est donné par la vignette automobile créée en 1956. L’inconvénient de
l’affectation c’est qu’elle conduit à des gaspillages. La solution retenue c’est la non affectation c’est à
dire que n’importe quelle recette peut financer n’importe quelle dépense. Toutes les dépenses
publiques sont sur le pied d’égalité. La traduction sur le plan comptable c’est le principe de l’unité de
caisse. Les avantages c’est qu’elle assure l’égalité de tous les services publics devant les ressources
publiques. Donc une égalité des citoyens devant le service public.

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3°) Les exceptions ou atténuation au principe de la non affectation

3a°) La procédure de fonds de concours
Ce sont des fonds versés par des personnes physiques ou morales y compris les bailleurs de fond pour
concurrencer avec les fonds de l’Etat à la couverture de dépenses d’intérêt général. Ils doivent être
utilisés conformément à la volonté du donateur. Cette procédure a été étendue aux dons et aux legs qui
sont pourtant des offres désintéressées.
3b°) La procédure de rétablissement de crédits
Il s’agit de recettes provenant de la restitution au trésor de sommes payées indument ou à titre
provisoire sur des crédits budgétaires et des recettes provenant de cession ayant donné lieu à un
payement sur crédits budgétaires. Exemple le versement par erreur d’une rémunération à un
fonctionnaire. Il y a affectation car le reversement des sommes du trésor entame immédiatement le
rétablissement de la dotation initiale du chapitre qui avait supporté le payement.
3c°) Les taxes parafiscales
Ce sont des soldes provenant des prélèvements obligatoires dans un but économique et social au profit
d’un EPIC ou d’une personne privée. Exemple organisme bénéficiant de taxes parafiscales COSEC.
VII°) Le principe de spécialité budgétaire
1°) Signification
Les crédits ne sont pas votés par bloc, mais ils sont votés pour un service déterminé ou pour une action
à entreprendre. Nous verrons successivement la signification dans la LOFL de 2001 et dans la LOFL
de 2011.
1a°) Dans la LOFL de 2001
Pour bien comprendre ce principe, il faut tenir en compte les différents niveaux de regroupements de
crédits.
1er niveau de regroupement : ce sont les ministères et institutions (classification administrative des
crédits)
2éme niveau c’est le titre c’est-à-dire au sein d’un ministère ou institution les crédits sont regroupés
par titre c’est-à-dire par grande catégorie de dépenses (classification par nature)
3éme niveau : c’est le chapitre c’est-à-dire qu’au sein de chaque titre les crédits sont regroupés par
chapitre. Le chapitre est l’unité de spécialisation des crédits. En effet d’après l’article 9 « Les crédits
sont spécialisés par chapitre groupant les dépenses selon leur nature ou leur destination. La
spécialisation par nature concerne la plupart des chapitres. La présentation des crédits par nature fait
l’objet d’une annexe au projet de loi de finance de l’année.
1b°) Dans la LOFL 2011
A l’intérieur d’un ministère les crédits ne sont plus regroupés par chapitre mais par programme. Il y a
donc une globalisation des crédits. C’est une classification par destination car chaque programme
regroupe les crédits pour mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions. A chaque
programme sont associés des objectifs précis et des résultats attendus mesurables à l’aide
d’indicateurs de résultats.

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La classification par nature intervient à l’intérieur des programmes dans lesquels les crédits sont
répartis en personnel, de biens ou services, d’investissement et de transfert. Dans l’exécution du
budget le gouvernement peut ne pas changer la nature de la dépense sous réserve de ne pas augmenter
les dépenses de personnel ou de diminuer les dépenses d’investissement.
Selon l’article 14 de la LOFL de 2011 « Les crédits sont répartis en programme ou sont répartis en
dotation ». Une dotation regroupe un ensemble de crédits destinés à couvrir des dépenses spécifiques
auxquelles ne peuvent pas directement associés des objectifs et des critères de performance. Les
crédits concernés sont ceux des institutions constitutionnelles, les crédits globaux pour dépenses
accidentelles et imprévisibles, les crédits destinés à couvrir des défauts de remboursement ou les
appels en garantie, et les crédits destinés à couvrir les charges de l’Etat.
2°) Les atténuations au principe de spécialité budgétaire
2a°) Les transfert de crédits
Dans la LOLF de 2001 ce sont les mouvements de crédits en chapitre. Les transferts de crédits ont
pour effet de changer les destinations du service responsable de l’exécution de la dépense sans changer
la nature de celle-ci. Il s’effectue entre services d’un même ministère ou entre ministère. Exemple un
fonctionnaire qui change de ministre. Ils sont autorisés par arrêté du ministre des finances. Dans la
LOLF de 2011 les transferts de crédits sont des mouvements en programmes de ministères distincts.
L’objet du transfert de crédit doit correspondre à des actions du programme d’origine. Ils sont
autorisés par décret du président de la république sur rapport du ministère des finances et des ministres
concernés. Sont interdits les transferts de crédits entre une dotation et un programme.
Les virements de crédits
Ils modifient la nature de la dépense c’est donc une vraie exception. Dans la LOLF de 2001 les
virements de crédits doivent intervenir à l’intérieur du même titre du budget d’un ministre ou
institution. Le maximum de crédits viré ne doit pas dépasser les 1/10eme du montant des crédits de
chacun des deux chapitres. Ils sont autorisés par décret ou par arrête du ministre des finances s’ils
interviennent à l’intérieur d’un même chapitre. Sont interdits, les virements de crédits d’un chapitre
doté de crédits évaluatifs à un chapitre doté de crédits limitatifs.
Dans la LOLF 2011 le virement de crédits modifie les répartitions de crédits entre programmes d’un
même ministère. Ils sont autorisés par arrêté interministériel du ministre des finances et du ministre
concerné s’il ne change pas la nature des dépenses. Autorisés par décret dans le cas contraire sur
rapport conjoint des deux ministres. Sont donc interdits les virements de crédits entre une dotation et
un programme.
Les crédits globaux
Il s’agit de crédit dont la répartition par chapitre n’a pas pu être faite lors du vote de la loi de finance.
Ils ont pour objet de couvrir les dépenses accidentelles ou imprévisibles. La répartition par chapitre
s’opère par arrêté du ministre des finances (LOLF2001) et la répartition par programme par décret
(LOLF2011).
Les fonds aux politiques
Ils trouvent leur origine en France où ils étaient dénommés fonds secrets puis officiellement fonds
spéciaux depuis 1946. Ils devaient servir initialement aux espionnages. Au sens général ils sont votés
par le président de la république pour des activités diverses qui sont couramment appelés « fonds
politiques » mais en la loi de finance ils vont l’objet d’un chapitre intitulé dépenses spéciales. Selon
une tradition, ils sont gérés par les plus proches collaborateurs du président de la république en
l’occurrence le directeur de cabinet.

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Les décrets d’avance

Ils permettent au gouvernement d’augmenter les crédits insuffisants. Dans la loi LOLF de 2001, il y a
deux types de décrets d’avance : les décrets d’avance pris en cas d’urgence ; ils ne doivent pas
modifier l’équilibre budgétaire. Ils doivent être ratifiés par les plus prochaines lois de finance.
Le deuxième type de décret d’avance c’est en cas d’urgence et de nécessité impérieuse d’intérêt
national. Ces décrets d’avance modifient l’équilibre budgétaire. Le gouvernement doit déposer
immédiatement le projet de loi de finance pour leur ratification.
Dans la LOLF de 2011, il n’y a qu’un seul type de décret d’avance ; c’est en cas d’urgence et de
nécessité impérieuse d’intérêt national. Ils sont pris en conseil des Ministres. Le gouvernement doit
immédiatement informer le parlement de ces ouvertures de crédits supplémentaires. Ils doivent être
ratifiés par la plus prochaine loi de finance.
Les reports de crédits
Il s’agit de crédits disponibles à la fin de l’exercice N reporté sur l’exercice N+1. Le décret portant
report ne peut être pris qu’après la clôture des comptes de l’exercice N- 1 sur la base duquel le décret
est pris, doit indiquer les mesures permettant des financements de reports donc il n’y aura pas de
dérogation du solde arrêté par la loi de finance de l’année N+1.
Paragraphe 2 °) L’élaboration du budget
I° La prévision des dépenses publiques
A°) Les méthodes classiques
L’évaluation est fondée sur la distinction entre les services votés et les mesures nouvelles. Les services
votés sont des crédits nécessaires pour que les services publics fonctionnent dans des conditions au
moins aussi favorables que celles de l’année précédente. Ils sont donc reconduits d’année en année.
L’article 34 loi de finance de 2011 les définit comme étant le minimum de dotation que le
gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution des services publics dans les conditions
qui ont été approuvées l’année précédente par l’assemblée nationale.
Pour les dépenses ordinaires, le montant est égal au montant des crédits de l’année précédente
diminués des inscriptions non renouvelables et augmentées pour tenir compte de l’incidence en année
pleine de mesures approuvées par le parlement ou décidées par le gouvernement.
Pour les dépenses en capital c’est le montant des autorisations de programme prévu par une loi de
finance de programme ajustée dans les mêmes conditions que celles prévues pour les dépenses
ordinaires. C’est pourquoi en loi de finance on parle de services votés réévalués.
Quant aux mesures nouvelles il n’y a pas de définition dans la loi de finance on peut dire que ce sont
les dépenses nouvelles c’est-à-dire de nouveaux chois des pouvoirs publics.
B°) Les méthodes d’évaluation des dépenses publiques
Avec la méthode classique il y a une reconduction presque automatique de la plupart des dépenses
publiques même si leur utilité n’est pas évidente. Il y a donc un phénomène de rigidité de la dépense
publique. Les nouvelles méthodes recherchent l’efficacité de la dépense publique. C’est pourquoi le
budget moyen est remplacé par le budget de performance. Ce budget de performance est fondé sur
trois éléments : les objectifs, des résultats et une évaluation.
1°) La rationalisation des choix budgétaires

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C’est une technique d’élaboration des dépenses inventés par les USA sous l’appellation « Planning
programming budgeting systèm ». C’est un processus qui comporte 4 phases.
1er Phase : le planning c’est la définition des objectifs à atteindre à long terme par chaque Ministère
par exemple en matière de santé l’objectif c’est l’amélioration de la santé des populations.
2ème Phase : Le programming c’est le recensement des moyens les plus efficaces pour atteindre les
objectifs. On introduit donc le calcul économique. Ensuite on sélectionne le meilleur moyen par la
technique du calcul cout avantage.
3ème Phase : le budgeting cela veut dire que chaque année on inscrit dans le budget les crédits
nécessaires pour réaliser une tranche du programme.
4ème Phase : Le contrôle
2°) L’application du budget de performance dans la Directive de l’UEMOA du 26 JUIN 2009
a) Le mécanisme du budget de programme
Les budgets des différents Ministères ne sont plus préparés et présentés par chapitre mais par
programme. Ce sont les ministères eux-mêmes qui fixent leurs objectifs, les résultats attendus et qui
élaborent les indicateurs de résultats pour l’évaluation des programmes.
b) Le cadre du budget de programme
La programmation des dépenses se fait sur trois ans minimum. Les différents ministères font une
programmation de leurs dépenses sur trois ans sous forme de cadre de dépenses sectorielles à moyen
terme( CDSMT). Ces CDSMT servent de référence à leur programme qu’il présente chaque année
dans le cadre de l’élaboration du projet de loi de finance de l’année. Le projet de loi de finance de
l’année s’appuie sur une programmation sur trois ans au moins des dépenses et des recettes. C’est le
cadre macro budgétaire ou macroéconomique du projet de loi de finance.
II°) La prévision des recettes publiques
On aura à appliquer deux méthodes : la méthode ancienne appelée méthode de pénultième année et la
méthode moderne dite de l’évolution directe.
1°) La méthode ancienne
La méthode consiste à prendre comme référence pour l’évaluation des recettes, le montant des recettes
effectivement encaissés du dernier budget exécuté c’est-à-dire on peut prendre référence le montant
des encaissements de l’année N-1 pour la prévision des recettes de l’année N+1.
L’avantage de la méthode c’est la simplicité. Mais l’inconvénient c’est qu’elle conduit à une sous-
évaluation de recettes en cas de croissance économique. C’est pourquoi il y a eu une tentative de
perfectionnement de la méthode en complétant la pénultième année par un variable d’ajustement à
savoir le système des quantièmes de majoration.
2°) L’évaluation directe
On vise une fiabilité et une rentabilité des prévisions des recettes. Ici, la base de l’évaluation c’est
essentiellement la variable économique qui est le PIB. Ainsi une prévision basée sur une croissance
économique donne plus de recettes attendues et moins de dépenses. A l’inverse une prévision basée
sur une croissance faible donne des estimations contraires.
La méthode moderne comprend deux niveaux : le premier c’est le niveau macro fiscal ; c’est celle
qu’on vient de voir. Elle consiste à évaluer à partir des taux de croissance. Au Sénégal, elle est
effectuée par l’agence nationale de la prévision. Le deuxième niveau est le niveau micro fiscal ; c’est

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l’évaluation du produit de chacune des grandes sources de recettes notamment fiscales. Les
informations sont données par les différentes administrations financières (régies financières) que sont
les impôts, les douanes et le trésor. Les projections sont ensuite ajustées en fonction d’un certain
nombre de facteurs comme les remboursement et dégrèvements fiscaux, les défauts de paiements etc.
La méthode de l’évaluation directe est appliquée aujourd’hui au Sénégal. Son avantage c’est la
simplicité quand il s’agit d’impôts directs c’est-à-dire les impôts assis sur des revenus. L’inconvénient
c’est son incertitude pour les impôts indirects comme la TVA. La raison c’est la TVA est basée sur la
conjoncture économique.

Paragraphe2 : Les comptes spéciaux du trésor

I°) L’imprécision de la notion de comptes spéciaux du trésor
La loi de finance de 2011 ne définit pas la notion de comptes spéciaux du trésor, mais elle donne
simplement la liste. Les comptes spéciaux retracent les opérations effectuées par le service de l’Etat.
Ce sont les ministères eux-mêmes qui les gèrent. Ils retracent les opérations de recettes et des dépenses
un peu isolé.
II°) La classification des comptes spéciaux du trésor
1°) Les comptes d’affectation spéciale
Le budget général peut subventionner un compte d’affectation spécial dans la limite du dixième au
total des prévisions des dépenses du compte d’affectation spécial(FNR). Si en cours de l’année, on
constate que les recettes d’un compte d’affectation spécial dépassent les prévisions, le ministre peut
arrêter les crédits. A la clôture des dépenses engagées et ordonnancées sur CAS le montant des
dépenses ne doit pas dépasser le total des recettes. Cela veut dire qu’un CAS ne doit pas être exécuté
en déficit. La loi de finance de 2011 prévoit une exception pour FNR (Fonds National de Retraite).
2°) Les comptes de commerce
Ils retracent les opérations de caractère industrielles et commerciales à titre accessoire par les services
de l’Etat. Exemples les opérations à caractère industriel et commercial pour développer les
occupations des prisonniers.
3°) Les comptes de prêt
Ils retracent les prêts consentis par l’Etat dans la limite des crédits ouverts à cet effet soit à titre
d’opération soit à titre de consolidation. La durée du prêt est supérieure à deux ans et le maximum est

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dix ans. Un prêt non remboursé à l’échéance fait l’objet d’une décision de recouvrement immédiat, ou
à défaut, de poursuite effective, soit une constatation d’une perte par le versement immédiat du même
montant du budget général par le compte spécial concerné.
4°) Les comptes de garantie et d’aval
Ils retracent les engagements de l’Etat résultant des garanties financières qu’il a accordées à une
personne physique ou morale. Les crédits ouverts à ce compte visent à couvrir les défauts de
remboursement ou les appels en garantie. Le montant de la dotation des crédits qui sont prévus ne doit
pas dépasser 10% des échéances annuelles dues à des bénéficiaires.
5°) Les comptes de règlement avec le gouvernement et les autres organismes internationaux
Ils retracent les opérations résultant d’accords internationaux. Ils sont prévus dans la Directive
communautaire de 2009 mais supprimés par la loi de finance de 2011.
6°) Les comptes d’opération monétaires
Ils enregistrent les opérations sous devise, et les pertes ou bénéfices ou change qui en résultent. Ce
compte est supprimé dans la Directive de 2009 et la loi de finance de 2011.
7°) Les comptes d’avance
Les comptes d’avances décrivent les avances que le ministre chargé des finances est autorisé à
consentir dans la limite des crédits ouverts. Les avances du trésor sont productives d’intérêt à un taux
qui ne peut être inférieur au taux moyen des bons du trésor. Leur durée ne peut pas dépasser un an,
renouvelable une fois. Toute avance non remboursée à l’expiration du délai fixé doit faire l’objet :
-soit d’une décision de recouvrement immédiat, ou, à défaut de recouvrement, de poursuites effectives
engagées dans un délai de 3 mois.
- soit une autorisation de consolidation sous forme de prêt du trésor assortis d’un transfert à un compte
de prêts.
- Soit de la constatation d’une perte par un transfert immédiat, du même montant, du budget général
au compte spécial.

ChapitreII°) Le droit de la comptabilité

ParagrapheI°) Le principe de séparation des ordonnateurs et comptables
I°) Justifications et sanctions du principe :
Ce principe est fondé sur l’idée de moralisateur de l’exécution du budget. On veut éviter les
irrégularités, les abus et les malversations. Il y a aussi les considérations techniques. Les taches
financières sont nombreuses. Il faut donc une division du travail. Le comptable public qui méconnait
ses obligations, engage sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Il en est de même pour
l’ordonnateur qui méconnait ses obligations, il est alors déclaré comptable de fait par la cour des
comptes.
II°) Les dérogations au principe

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A°) En matière de dépenses

1°) Les dépenses payées avant ordonnancement
Le comptable paie et l’ordonnance intervient après à titre de régularisation. Exemple les traitements de
fonctionnaires.
2°) Les régies d’avance ou caisses d’avance
Ici, c’est un agent de l’ordre administratif appelé régisseur d’avance qui paie. Les régies d’avance sont
instituées pour le paiement des petites dépenses et dépenses imprévues ; le régisseur d’avance est
rattaché au comptable assignataire. Ainsi, après le paiement, le régisseur d’avance transmet les pièces
justificatives au comptable assignataire et l’ordonnateur pourra ensuite émettre l’ordonnance de
paiement à titre de régularisation.
3°) Les avances à régulariser ou avance de trésoreries
La différence avec les caisses d’avance c’est le caractère ponctuel. Les avances à régulariser
concernent en particulier les missions à l’étranger.
B°) En matière de recettes
1°) Les régies de recettes
L’objectif est de faciliter le recouvrement de certaines recettes : les recettes modestes, urgentes etc.
L’agent administratif appelé régisseur de recettes les perçoit avant émission d’un titre de perception.
2°) Le paiement des droits au comptant
Il concerne un certain nombre d’impôts indirects. Exemple les droits de douane.
Paragraphe2 : Les attributions et responsabilité des acteurs
I) Les attributions des acteurs
1°) Les attributions des administrateurs
Ce sont les Ministres. Chaque Ministre est administrateur en recettes et en dépenses de la partie du
budget qui correspond aux attributions de son département. Les administrateurs n’ont que l’initiative
en matière de dépenses. En matière de recettes, les administrateurs constatent les droits de l’Etat et les
liquident.

2°) Les attributions des ordonnateurs

Aux termes de l’article 17 « Est ordonnateur toute personne ayant qualité de prescrire au nom de
l’Etat ou des organismes publics, l’exécution des recettes et / ou des dépenses inscrites au
budget ».
Il faut préciser que tous les organismes publics ont leur propre ordonnateur. Pour l’Etat, c’est le
Ministre chargé des finances qui est ordonnateur principal unique. En matière de recettes, il est seul
compétent pour prescrire l’exécution de recettes. En matière de dépenses, il est seul compétent pour
engager une dépense et de prescrire au comptable son paiement.

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II°) La responsabilité des acteurs

1°) La responsabilité des ministres

C’est d’abord une responsabilité politique individuelle devant le président de la république et

collective devant le parlement. Ils encourent également une responsabilité pénale prévue par la
constitution et mis en jeu devant la haute cour de justice.
2°) La responsabilité des autres administrateurs et ordonnateurs
Ils encourent plusieurs types de responsabilités.
Une responsabilité pénale
Une responsabilité civile
Une responsabilité disciplinaire
Une responsabilité financière mise en jeu devant la cour des comptes.
III) Les comptables publics
Est comptable public tout agent régulièrement habilité pour effectuer à titre exclusif , au nom de l’Etat
ou d’un organisme public , des opérations de recettes , de dépenses et de maniements de titres, soit au
moyen de fonds et valeurs dont il a la garde, soit par virement interne d’écritures, soit par
l’intermédiaire d’autres comptables.
1°) Les différentes catégories de comptables
a°) Le comptable patent
Il s’agit des comptables en deniers et valeur et des comptables d’ordre.
- Les comptables en dernier et valeur : Il y a deux catégories de comptables en dernier et
valeur qui sont les comptables directs du trésor et les comptables des administrations
financières et des comptables des Etablissements publics.
Les comptables directs du trésor sont les comptables de droit commun. Ils ont donc une compétence
générale. On peut les classer selon deux critères : un critère hiérarchique ; on distingue les comptables
supérieurs et les comptables subordonnés. Et un critère juridictionnel, on distingue les comptables
principaux et les comptables secondaires.
Le comptable supérieur est le comptable qui a sous son autorité hiérarchique un ou plusieurs
comptables subordonnés.
Le comptable principal rend ses comptes à la cour des comptes. Le comptable secondaire est celui
dont les opérations sont centralisées par un comptable principal auquel il rend compte.
Les fonctions de Directeur général chargé de la comptabilité et de directeur et de directeur chargé du
trésor sont incompatibles avec les fonctions de comptable public.
Le comptable public en dernier et valeur est seul habilité à effectuer les opérations suivantes :
-la prise en charge et le recouvrement des rôles, titre de perception, bulletin de liquidation et ordre de
recettes non fiscales qui lui sont remis par un ordinateur, des créances constatées par un contrat ou un

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marché public, un titre de propriété ou tout autre titre ou acte dont il assure la conservation ainsi que
l’encaissement des droits au comptant et des recettes de toute nature
- Le visa, la prise en charge et le règlement des dépenses, soit sur ordre émanant d’un ordonnateur
accrédité, soit au vu des titres présentés par les créances, soit de sa propre initiative ainsi que la suite à
donner aux oppositions et autres significations.
- La garde et conservation des fonds, valeurs, titres et matières appartenant ou confiés à l’Etat, et aux
administrations publiques.
- Le maniement des fonds et le mouvement des comptes de disponibilités.
- La conservation des pièces justificatives des opérations et des documents de comptabilité.
-La tenue de la comptabilité du poste qu’il dirige.

Les comptables des administrations financières des impôts et des douanes sont des fonctionnaires et
agents ayant qualité de comptable en deniers et valeurs et chargé en particulier du recouvrement des
impôts, de droits, de redevances et de recettes diverses ainsi que les pénalités fiscales et les frais de
poursuite prévus dans le code général des impôts, le code des douanes , le code du domaine de l’Etat
ainsi que les lois et règlements.
Les agents comptables des Etablissements public exécutent toutes les opérations de recettes et de
dépenses budgétaires ainsi que toutes les opérations de trésorerie de l’établissement auprès duquel ils
sont accrédités. L’agent comptable, chef de service, a la qualité de comptable principal.

-Les comptables d’ordre

Les fonctions des comptables d’ordre est de centraliser les écritures des autres comptables publics. Au
Sénégal on a comme exemple de comptable d’ordre le trésor général. Dans ses fonctions, il est l’agent
central du trésor. Les fonctions du comptable d’ordre n’est pas incompatible avec la fonction de
comptable en dernier et valeur.
b°) Les comptables de fait
Aux termes de l’article 16 al 3 de ladite directive communautaire « Est comptable de fait , toute
personne qui, sans avoir la qualité de comptable public ou sans agir sous contrôle ou pour le
compte d’un autre comptable public, s’immisce dans la gestion de deniers publics. »
b 1°) Les éléments constitutifs de la gestion de fait
1 élément est l’absence de titre légal, le titre par excellence est celui de la comptabilité publique. Il
résulte de la nomination ou de l’accréditation c’est-à-dire la notification de l’acte de nomination et son
spécimen de signature. Mais il y a d’autres habilitations, il s’agit des mandataires ou des subordonnés
de comptables publics c’est à dire de comptables intermédiaires et des régisseurs.
2 éléments c’est qu’il faut qu’il s’agisse d’un denier public ou de dernier privé règlementé. C’est-à-
dire de fond ou valeur confié à un organisme public.
b 2°) L’objectif de la gestion de fait
C’est le rétablissement des fonds comptables et budgétaires qui ont été vidés. Ce rétablissement des
fonds comptables a lieu lorsque les conditions d’une gestion de fait sont réunies par le juge du

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comptable de demander au comptable de fait le rétablissement ou la signature du compte retraçant les

opérations irrégulières, la production des pièces justificatives de l’examen du compte et les pièces
justificatives pour le juge. Il faut rétablir les fonds budgétaires car une dépense a été effectuée sans
crédit ouvert au préalable dans le budget. Le juge des comptes va ainsi faire une injonction au
comptable de fait de solliciter une ouverture rétroactive de crédit à l’autorité budgétaire.
IV°) La responsabilité des comptables publics
1°) Les conditions de mise en jeu de la responsabilité
Ils ont l’obligation de contrôler la validité des recettes et des dépenses émises par l’ordonnateur. Si
certains manquements sont notés et constituent des faits générateurs, sa responsabilité personnelle et
pécuniaire pourra être engagée, s’il avait effectué le paiement.
2°) Les faits générateurs de la responsabilité des comptables publics
Ils sont énumérés par l’article 37 du décret portant RGCP 2011.
a °) Un déficit de caisse ou un manquant en dernier et en valeur a été constaté.
b °) Une recette n’a pas été recouvrée
c °) Une dépense a été irrégulièrement payée.
d °) Le comptable a commis une faute obligeant la collectivité publique à l’indemnisation d’un autre
organisme public ou d’un tiers.

3°) Les contrôles qui s’imposent aux comptables

D’abord en matière de recettes, quand il y a un titre de perception, le comptable doit vérifier que la
recette a une base juridique, avant de procéder au recouvrement. S’il n’y a pas émission au préalable
de titre, mais que le comptable a connaissance d’une créance de l’Etat sur un tiers, il doit en aviser
l’ordonnateur pour que celui-ci émette un titre de perception. Ce comptable doit également contrôler
les réductions de titre de recette. Il doit également contrôler les annulations de titre de recette.
Ensuite, en matière de dépenses, il doit contrôler la qualité de l’ordonnateur. C’est un problème de
compétence. Ce contrôle comprend la justification du service fait, l’exactitude des calculs de
liquidation et la production de la justification.
Enfin, l’intervention préalable des contrôles, autorisations, approbations, visa et avis. Il y a en outre
l’application des règles de prescription, le caractère libératoire du paiement, l’application des lois et
règlements.
En dehors des recettes et des dépenses, le contrôle du comptable porte sur le patrimoine. C’est un
contrôle de la conservation des droits, privilèges et hypothèques ; c’est pour éviter leur prescription.
Paragraphe 3 : Les opérations d’exécution de la loi de finances
I°) L’exécution des opérations budgétaires
L’autorisation des dépenses c’est-à-dire l’ouverture de crédits n’a pas effet de faire naitre la dépense.
La procédure d’exécution des dépenses publiques comporte deux grandes phases : une phase
administrative et une phase comptable.
A°) La phase administrative

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Elle est assurée par l’ordonnateur et comporte trois étapes.

a°) L’engagement
C’est l’acte par lequel l’Etat crée et constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une
charge. L’engagement peut aussi résulter par exemple de la signature de marché ou de l’accident causé
par un véhicule administratif. Les engagements doivent exister dans la limite des montants de crédits
ouverts par la loi de finances.
b°) La liquidation
Elle a un double objet : vérifier la réalité de la dette et arrêter le montant exact de la dépense.
c°) L’ordonnancement
C’est l’acte administratif par lequel l’ordonnateur donne ordre au comptable public assignataire de la
dépense de payer la dette de l’Etat. Exceptionnellement, certaines dépenses peuvent être payées avant
ordonnancement. Exemple, les dépenses payées par un régisseur.
B°) La phase comptable
Le comptable doit d’abord effectuer les contrôles réglementaires qu’il est tenu d’effectuer avant tout
paiement comme la vérification de la qualité de l’ordonnateur. De même avant de passer à l’opération
matérielle de paiement en tant que caissier que le paiement est libératoire, qu’il n’y a pas d’opposition
de paiement et qu’il n’y a pas de prescription.
II°) L’exécution des recettes fiscales
Il faut distinguer le recouvrement des impôts directs et celui des impôts indirects
1°) Le recouvrement des impots directs
On distingue ici le principe de séparation des ordonnateurs et comptables. C’est pourquoi il y a une
phase administrative et une phase comptable.
Tout d’abord la phase administrative comporte trois étapes :
- La constatation : Elle consiste à identifier et évaluer la matière imposable.
- La liquidation : Elle consiste à fixer le montant de l’impôt de chaque assujetti et d’indiquer les
bases sur lesquelles la liquidation est effective.
- L’émission de titre de perception ; les rôles d’impôts qui constituent les titres de perception
sont émis par la direction générale des Impôts.
Il y a ensuite la phase comptable : Elle commence après la notification du titre de perception au
comptable assignataire. Celui-ci doit être pris en charge par le comptable. Les conséquences juridiques
de la prise en charge d’un titre de perception par le comptable public sont que celui-ci devient
personnellement responsable de l’organisme public en cas de non recouvrement. Après la prise en
charge le comptable notifie le titre au débiteur ; c’est l’avertissement c’est-à-dire l’acte par lequel le
redevable est avisé de la date de la créance. Le débiteur ne peut pas par contre opposer la
compensation à l’Etat en se prévalant des créances qu’il détiendra sur lui. Le fondement de cette règle
c’est qu’une personne publique ne peut éventuellement faire l’objet d’une exécution forcée en cas de
non-paiement après avertissement.
2°) Le recouvrement des impôts indirects
C’est le cas par exemple des droits de douane. Après la déclaration, l’agent de douane fait la
liquidation en vérifiant la déclaration. C’est l’état de liquidation qui constitue le titre de perception.
Ensuite il y a paiement. En général c’est le paiement des droits au comptant.

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III°) L’exécution des recettes non fiscales

Il s’agit des taxes pour services rendus, des produits du domaine qui sont liquidés et perçus selon le
régime des droits constatés ou de droits au comptant. Il s’agit aussi des amendes, des condamnations
pécuniaires perçues directement et au comptant et les soldes de versements.
IV°) L’exécution des opérations de trésorerie
La trésorerie c’est l’ensemble des moyens de financement dont dispose le trésor pour l’exécution de la
loi de finance. Elle comprend plusieurs types d’opérations.
1°) Les opérations d’encaissement et de décaissement
Elles sont en principe effectuées par les comptables du trésor. Elles sont gérées sur la base de deux
principes : celui de l’unité de caisse au niveau local et celui de l’unité de trésorerie au niveau national.
2°) L’approvisionnement et les dégagements en fonds de caisse public
Ce sont des mouvements entre comptables publics effectués en principe par virements de compte. Les
mouvements de fonds c’est-à-dire le transfert matériel de fonds entre comptes de disponibilité,
constituent une exception. C’est un arrêté du MEF qui fixe les fonds des encaissements des
comptables publics et des régisseurs et les conditions de délais de leur dégagement.
3°) Les obligations cautionnées
Elles mettent en relation l’Etat qui est créancier, le débiteur et le tiers, en l’occurrence la banque du
débiteur. Cette dernière prend l’engagement d’assumer l’obligation du redevable en cas de défaillance.
L’obligation cautionnée est le titre qui matérialise cet engagement. Le trésor peut recevoir des
obligations cautionnées en paiement d’impôts indirects pour des droits et taxes liquidés par la douane.
Les opérations sur les obligations cautionnées comprennent l’escompte c’est-à-dire que le titre est
vendu à la BCAO pour permettre à l’Etat de palier au besoin immédiat de liquidité.
L’autre opération sur les obligations cautionnées c’est la mise en pension. Il y a également un besoin
de trésorerie comme dans le cas de l’escompte mais le titre n’est pas vendu à la BCAO. Le trésorier
général demande une avance sur obligations cautionnées non échues. Après l’affectation, la BCAO fait
une avance au trésor à concurrence de 90% du montant des traites.
4°) Les opérations relatives aux emprunts
Il s’agit des emprunts à court, moyen et long terme qui sont prévus et autorisés par la loi de finance.
Le MEF procède au placement des titres qui sont des valeurs du trésor. Qui dit emprunt dit création de
dette .Il y a donc des opérations de gestion de la dette. Celles-ci comprennent la conversion et la
consolidation. Dans la conversion on échange un titre d’emprunt avec un autre de même valeur en
capital mais dont le taux est moins généreux. Dans la consolidation on transforme un emprunt à court
ou moyen terme arrivé à échéance en emprunt à long terme. L’intérêt est que l’Etat évité d’avoir à
rembourser immédiatement le capital souscrit. Mais l’inconvénient est que l’Etat aura à payer des
intérêts plus importants.
5°) La gestion de fonds des correspondants
Le dépôt des correspondants constituent une source importante de trésorerie. Il y a des correspondants
obligatoires (les collectivités locales et les établissements publics) et les correspondants facultatifs
(personnes physiques ou morales). Ces comptes du correspondant ne peuvent être débiteurs.
Aujourd’hui, ces fonds sont gérés par la caisse de dépôts et consignations.

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Chapitre III°) Le contrôle de l’exécution de la loi de finances

Paragraphe I°) Le contrôle juridictionnel de la loi des finances
I°) Les compétences juridictionnelles de la cour des comptes
Suivant ce principe « tout comptable public doit rendre compte de sa gestion devant la cour des
comptes », on peut affirmer avec force que le contrôle juridictionnel de l’exécution de la loi de
finance passe sur la vérification de la régularité des comptes des comptables publics. La vise donc les
comptables de l’Etat, les comptables des collectivités territoriales et ceux des établissements publics.
Ce principe connait un double aménagement : il y a deux catégories de comptables patents qui ne
rendent pas compte à la cour.
Pour les comptables secondaires, leurs écritures sont centralisées dans celles des comptables
principaux. C’est le cas des receveurs des impôts dont les écritures sont remises aux comptables des
receveurs du trésor. La question est de savoir si le juge des comptes doit mettre en jeu la
responsabilité des comptables secondaires à l’occasion de l’examen des comptes des comptables
principaux. La position de la cour des comptes du Sénégal s’appuyant sur le principe selon lequel
seuls les comptables principaux rendent compte et elle n’a pas de juridiction sur les comptables
secondaires.
Le deuxième aménagement concerne le comptable soumis à la procédure d’apurement administratif.
Ici c’est un comptable supérieur du trésor qui intervient à la place de la cour des comptes. Les comptes
de gestion soumis à l’apurement administratif sont ceux des comptables des collectivités territoriales
dont la population n’excède pas 15 000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires figurent
au dernier compte administratif n’excède pas 15 million franc par gestion. L’autorité chargée de
l’apurement est le comptable supérieur de rattachement.
1°) Procédure de Jugement des comptes des comptables publics
Concernant les principaux aspects de la procédure, il faut d’abord relever la saisine d’office.
L’article34 de la loi organique de 1999 sur la cour des comptes disposait que « les comptes de gestion
devaient être présentés à la cour 5 mois après la clôture de chaque gestion ». Il ressort de cet article
que « le juge n’est pas saisi par une partie mais la loi elle-même ».Le fondement de la saisine d’office
c’est que la reddition des comptes est d’ordre public. La sanction de la règle de la saisine d’office c’est
le prononcé d’amende contre le comptable en retard dans la production de leur compte.
Le deuxième aspect c’est le caractère inquisitoire. Il découle de la saisine d’office et signifie que le
juge des comptes procède à toutes les investigations qu’il estime nécessaires qu’il élève d’office toutes
les charges qui résulte de l’instruction et il statue d’office sur la situation du comptable.
Il y a aussi le caractère contradictoire de la procédure. Le contradictoire est un principe général du
droit ; il est aménagé avec la règle du double arrêt. Il y a aussi le caractère écrit de la procédure.
Enfin le caractère non publique de la procédure. Celle-ci est secrète. Il y a en outre le caractère objectif
qui signifie que la responsabilité est engagée dès lors que le juge des comptes constate un des faits
générateurs de cette responsabilité (il n’y a que la situation du compte qui intéresse le juge).
S’agissant le déroulement de la procédure, la première phase correspond à l’envoi des comptes de
gestion dans le délai requis à savoir le 30 Juin de l’année suivant celle de la gestion considérée. Les
comptes de gestion transmis doivent être en état d’examen.
D’abord du point de vue de la forme ; cela signifie que le compte doit être revêtu de toutes les
formalités requises : il doit être daté et signé.

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Du point de vue du fond, le compte doit comprendre le compte sur chiffre qui est un fascicule qui
retrace les toutes les opérations de l’exercice avec une situation d’entrée et une situation de sortie.
Le compte doit également accompagné de toutes les pièces justificatives des opérations effectuées.
Le mis en état d’examen est effectué par le comptable supérieur.
La deuxième phase correspond à l’instruction du compte. A la fin de celle-ci le magistrat instructeur
élabore un rapport devant la chambre compétente. Celle-ci peut rendre un arrêt blanc si elle ne
constate aucune irrégularité, sinon c’est un arrêt provisoire qui comporte des injonctions auxquelles le
comptable doit répondre. A la réception par la cour des comptes des réponses du comptable, une
deuxième s’ouvre pour un deuxième rapport afin d’arrêt définitif. Ici on a deux hypothèses si les
réponses aux injonctions sont satisfaisantes, l’arrêt définitif est un arrêt de décharge. A la décharge
s’ajoute quitus lorsqu’entre temps, le comptable est sorti des fonctions, Si par contre les réponses sont
jugées non satisfaisantes par la cour, l’arrêt définitif est un arrêt de débet. Le débet est l’obligation
juridique par le comptable de réparer le montant du préjudice qu’il a causé à sa collectivité. Le
comptable mis en débet peut obtenir du ministre des finances soit une décharge de responsabilité en
cas de force majeure ou une remise gracieuse totale ou partielle du debet.Les comptes de gestion,
déposés en état d’examen à la cour des comptes, doivent être jugés dans un délai de 5 ans à compter de
la date de leur dépôt. En l’absence des jugements dans un délai, le comptable public est déchargé
d’office de sa gestion.
2 Les voies de recours
Il y a d’abord l’arrêt de révision. Elle est faite par la cour interne. Elle peut l’être à la demande du
comptable sous les trois conditions suivantes :
-Il doit s’agir d’un arrêt définitif sur un compte
-L’erreur doit être simplement matérielle (erreur de fait ou erreur de calcul)
- Les pièces justificatives qui fondent la demande en révision doivent être antérieures à l’arrêt attaqué.
Les révisions hors la demande du comptable ; celle-ci peut émaner soit d’office par la cour des
comptes ou à la demande du ministre des finances ou du représentant de l’organisme concerné.
La deuxième voie de recours c’est la cassation. Les pourvois sont portés devant la cour suprême et en
cas de cassation, la cour suprême peut renvoyer l’affaire devant la cour des comptes qui devra alors
statuer en chambres réunies. Il peut y avoir cassation avec évocation de l’affaire par la cour suprême.
a Le jugement des comptes des comptables de fait
La procédure comprend deux grandes étapes : la déclaration de gestion de fait et le jugement du
compte de gestion de fait.
a 1 La déclaration de gestion de fait
Le premier stade c’est l’ouverture de l’instance. Elle peut être faite sur réquisitoire du ministère public,
acte introductif de l’instance. Ce réquisitoire peut être pris à la suite de l’examen par le parquet ou à la
demande des autorités habilitées à cet effet.
Le deuxième stade, la cour se saisit d’office des opérations présumées constitutives de gestion de fait.
La déclaration provisoire de gestion de fait
En statuant sur le rapport provisoire du magistrat instructeur, la cour peut rendre un arrêt de non-lieu à
la gestion de fait, sinon elle doit déclarer la gestion de fait à titre provisoire. C’est le cas lorsque la
personne mis en cause reconnait implicitement sa qualité de comptable de fait ou bien elle répond à

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l’arrêt provisoire avec des arguments que la cour ne juge pas satisfaisants. Celle-ci prend alors un arrêt
déclarant définitivement la gestion de fait.
b 1Les effets de la déclaration définitive de la gestion de fait
Le comptable de fait est assimilé à un comptable public. Il pèse sur lui les mêmes obligations et
responsabilités. Il doit dès lors conduire un compte de la gestion de faite retraçant les opérations
irrégulières qu’il a effectuées.
C 1Le jugement du compte de comptable de fait
Dans l’arrêt définitif, le juge des comptes fait injonctions au comptable de gestion de fait de produire
le compte de la gestion de faite dans un délai fixe. Une amende est prononcée en cas de retard. Le
compte produit doit être régulier en la forme (c’est-à-dire certifié et signé par le ou les intéressés et les
représentants légaux s’il s’agit de la personne morale) et régulier au fond c’est-à-dire doit faire
apparaitre les différents types de recettes et de reliquats). Le juge doit ensuite fixer la ligne de compte
et comme le montant des recettes est nécessairement supérieur à celui des dépenses, l’excédent
constitue le débet que le comptable doit reverser dans la caisse de la collectivité concernée. La
procédure prend fin avec reversement de cette somme. Le paiement de l’amende éventuelle. Les voies
de recours contre un arrêt de déclaration définitive de gestion de faite sont la révision et la cassation.

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