APPROCHE INNOVANTE POUR UNE GOUVERNANCE CREDIBLE ET

TRANSPARENTE DE LA PASSATION DES MARCHES PUBLICS

Par
RAJAORIZIKY Jean Claude
Doctorant dirigé par
RAZARANAINA Jean Claude
Professeur Titulaire en Droit Public et Science Politique

INTRODUCTION
Madagascar figure parmi les pays pauvres dans le continent Africain, en raison de la
régression de l’économie nationale, de l’insuffisance des ressources financières, de
l’accroissement des besoins, compte tenu des crises politiques successives et surtout la
corruption. La satisfaction de l’ensemble des besoins de l’Etat et des Collectivités territoriales
est assurée par divers moyens dont la passation des marchés publics dans la mesure où ces
derniers permettent à l’administration publique d’acheter des biens et de réaliser des services et
des infrastructures à un meilleur prix compétitif tout en respectant les procédures et les
principes fondamentaux.
Dans ce contexte, il a été décidé d’effectuer une réforme de la gestion des marchés
publics par la refonte du Code des Marchés Publics du fait de la mondialisation et des
contraintes d’exécution budgétaire de plus en plus complexes. En effet, la Communauté
Internationale et le Gouvernement malgache ont pris des initiatives pour assurer l’efficience et
la transparence du système de la passation des marchés publics dans la mesure où l’utilisation
plus efficace des deniers publics requiert l’existence d’un système national de passation des
marchés bien conçu. En effet, ce dernier doit être conforme aux normes internationales. Dans
cette perspective, la réforme du système de la passation des marchés publics est devenue une
nécessité dans la mesure où l’ancien système marqué par la lourdeur de la procédure et la
déficience des contrôles, ne répond plus aux exigences du contexte économique actuel.
Actuellement, ce nouveau système est régi par la Loi N°2016-055 du 25 janvier 2017 portant
Code des marchés publics à Madagascar. Cette réforme constitue un jalon important sur la voie
de la modernisation de l’Administration adoptée par le Gouvernement, pour permettre la
simplification des procédures et d’impliquer davantage les Ministères dans l’exécution directe
des crédits budgétaires qui leurs sont alloués, cela afin de réduire les cas de corruption, de
favoritisme et de clientélisme. La passation des marchés publics apparaît comme l'une des
activités gouvernementales les plus vulnérables à la corruption. Outre le volume des

1
transactions et les intérêts financiers en jeu, les risques de corruption1sont exaspérés par la
complexité du processus, l'interaction étroite entre les agents de la fonction publique et les
entreprises et la multitude de parties prenantes. À Madagascar, la corruption dans les marchés
publics2 a des répercussions négatives importantes sur la société, l'économie et les Institutions
du pays. Ces impacts ont été examinés par diverses organisations nationales et internationales.
Des analyses approfondies sur les effets de la corruption à Madagascar ont déjà été réalisées et
nous seront précieuses pour mieux comprendre notre sujet d'étude.
La corruption a également des répercussions significatives sur le développement économique.
Elle constitue un obstacle majeur à la croissance économique de Madagascar, comme le révèle
une étude de la Banque mondiale. En effet, la corruption peut freiner la croissance économique
et exacerber les inégalités, ce qui entrave le développement durable du pays.3
D’ailleurs, dans le contexte de la mondialisation, les Administrations publiques de par
leur rôle, sont appelées à s’adapter à un contexte national et international en perpétuel
changement, à faire face aux exigences des normes et à se subjuguer aux besoins des citoyens
qui n’arrêtent pas de demander plus en matière de qualité des services rendus.
Aux fins de soutenir le système de veille anti-corruption de la passation des marchés publics,
il est souhaitable que la transparence et la responsabilité dans le secteur public soient
rigoureuses.
Toutefois, malgré la robustesse apparente de ces dispositions, leur mise en œuvre a
généré plusieurs défis significatifs.
Un des principaux problèmes a été le manque de ressources, tant humaines que
financières, allouées aux institutions chargées de l’application de ces Lois. Ce qui peut diminuer
la confiance du public dans l’efficacité des mesures législatives. De plus, les institutions elles-
mêmes peuvent parfois être réticentes ou insuffisamment préparées pour combattre la
corruption, en particulier lorsqu’il s’agit de cas impliquant des tenants de pouvoir haut placés
ou des réseaux bien établis. En réponse à ces défis, de nouvelles Lois ont introduit des
mécanismes plus sophistiqués, comme la création de pôles anti-corruption spécialisés4. Ces
entités sont conçues pour améliorer la coordination et l’efficacité des enquêtes et des poursuites

1
Becker Gary S., « Crime and Punishment: An Economic Approach » in Journal of Political Economy, 76, 1968,
p. 169–217
2
LARGUIER J et LARGUIER A-M, « Droit pénal spécial », Memento, Dalloz, 12e édition 2002, p.45.
3
Banque mondiale, « Madagascar : Vers une croissance plus équitable et durable », 2018.
4
DécretN°2004-937portantlacréation du BIANCO.

2
judiciaires. Elles visent à traiter des affaires complexes et à fournir les outils nécessaires pour
aborder les cas de corruption impliquant des figures puissantes et influentes.
Cependant, malgré ces avancées, l’impact global de ces Lois reste mitigé. La
perception des indices de corruption à Madagascar est toujours élevée5. Ce qui implique que
les mesures prises ne sont pas suffisamment ni puissantes ni bien appliquées pour induire un
changement notable. L’efficacité des lois contre la corruption est souvent entravée par un
manque de suivi et de transparence dans leur application, ainsi que de la volonté politique pour
pousser les réformes de manière conséquente.
Pour améliorer la situation, il est crucial de renforcer les capacités institutionnelles
et d’assurer que les entités responsables de l’application des lois disposent des ressources
nécessaires pour fonctionner efficacement. En outre, il est important de promouvoir une plus
grande transparence dans les processus gouvernementaux et d’encourager une participation
accrue du public à la surveillance des actions gouvernementales. La création de mécanismes
permettant aux citoyens de signaler les actes de corruption et de suivre les enquêtes peut
également contribuer à renforcer la confiance dans les efforts anti-corruption.
L’article sera présenté en trois grandes subdivisions dont la première sera consacrée
à l’interventionnisme de l’Etat marchés publics (I). La seconde servira à décortiquer les cas
de figure de corruption en prévalence et ses conséquences sur les marches publics (II). Tandis
que la troisième cherchera des pistes de réflexions pour des idées innovantes de passation des
marchés publics de qualité au niveau de l’Administration malagasy(III).

I.-LES MARCHES PUBLICS COMME EXPRESSION DE L’INTERVENTIONNISME

ETATIQUE

L’idée de la "passation des marchés publics comme alternative à l'État entrepreneur"6

repose sur le fait que l'État, au lieu de produire lui-même des biens ou des services (comme un
entrepreneur), choisit de les obtenir par le biais de marchés publics. Autrement dit, au lieu de
créer, gérer et contrôler des entreprises publiques pour répondre à ses besoins, l'État fait appel
à des entreprises privées par des contrats publics. L'État devient donc un "client" plutôt qu'un
producteur.

5
Les enquêtes CAPS ont également demandé plus directement aux entrepreneurs d’Antananarivo combien il est
nécessaire, pour les entreprises similaires à la leur, de dépenser annuellement en pots-de-vin pour que les
«choses soient faites» avec l’administration. Les entrepreneurs qui ont répondu à cette question ont défini un
montant moyen de pots-de-vin de 6200000 ariary, ou 11% de leur chiffre d’affaires annuel.
6
Didier LINOTTE, Un cadre juridique désormais sécurisé pour les contrats de partenariat, AJDA, n° 1/2005 du
10 janvier 2005.p.84.

3
 Pour plus de détail, passons d’abord à la portée de la gestion des activités
économiques par l’Etat (1) avant de passer à l’Etat régulateur et créateur de droit favorable à
l’environnement des affaires (2).

1.- L’intervention de l’Etat dans la gestion de ses activités économiques

La "portée de la gestion des activités économiques par l'État"7 fait référence à
l'étendue et aux limites du rôle de l'État dans l'organisation, la régulation et le contrôle de
l'économie d'un pays.
Ainsi, l’'État peut intervenir dans l'économie de différentes manières, comme en
réglementant les marchés, en fixant des politiques fiscales et monétaires, en créant des lois pour
protéger les consommateurs et les travailleurs, et en fournissant des services publics (santé,
éducation, etc.). Dans certains cas, il peut aussi posséder et gérer des entreprises publiques.
Par ailleurs, la gestion de ces activités économiques doit être étendue parce que la
"portée" fait référence à l'ampleur de ces interventions8. Cette dernière peut varier d'un État à
l'autre. Ici, deux types d’interventions peuvent intéresser l’Etat. Ainsi, l’Intervention classique
insiste sur le fait que dans certaines économies de marché, l'État a un rôle limité, se concentrant
sur la régulation de base, la protection des droits de propriété et la fourniture de services publics
essentiels alors que l’Intervention moderne insiste sur le fait que dans d'autres cas, l'État peut
jouer un rôle plus actif, contrôlant des secteurs stratégiques (comme l'énergie ou les transports),
soutenant des industries locales, ou redistribuant les richesses via des politiques sociales et
fiscales9.
Enfin, en intervenant dans l’économie l’Etat poursuit des objectifs. Par conséquent, la
gestion des activités économiques par celui-ci vise à atteindre des objectifs tels que la stabilité
économique, la croissance, la réduction des inégalités, la protection de l'environnement, ou la
sécurité nationale.
2.- Etat régulateur et créateur de droit favorable à l’environnement des affaires
L’expression "État régulateur et créateur de droit favorable à l’environnement des
affaires"10 désigne le rôle de l'État en tant qu'organisme qui établit des règles et des lois pour
favoriser un climat économique sain et attractif pour les entreprises. En effet, un État régulateur
est un État qui crée et met en œuvre des dispositions, des règlements et des politiques pour

7
Benjamin PIERRE-VANTOL, « L’influence de la pondération des critères d’attribution d’un marché public sur
la commission d’appel d’offres »,Revue générale des Collectivités territoriales, n° 43, 2008.
8
Abdallah REGALA OUAZZANI, « L’arbitrabilité du droit public marocain », REMALD, n°54-55, janvier-avril
2004.
9
Rapports exécution du budget 2018 à 2020
10
Alexis de TOCQUEVILLE, « De la démocratie en Amérique », Gallimard, vol.1, 1835, pp.12 .

4
 organiser le fonctionnement de l'économie et des marchés de la Nation. Son rôle est de s'assurer
que les activités économiques se déroulent de manière équitable, transparente et en conformité
avec les objectifs sociaux, environnementaux et économiques du pays11. Il contrôle aussi le
respect des normes par les entreprises. Telles sont les normes de concurrence, sécurité des
produits, droits des travailleurs.
En outre, en plus de réguler, l'État peut intervenir en adoptant des lois et des politiques
spécifiques dans l'environnement économique12 afin de promouvoir les entreprises. Cela peut
inclure la simplification des procédures administratives pour créer ou gérer une entreprise, la
réduction des charges fiscales et des impôts pour encourager l'investissement, l'amélioration de
la protection juridique pour les investissements et la propriété intellectuelle ainsi que la mise en
place de politiques favorisant l'innovation, la concurrence équitable, et l'accès au financement.
Enfin il faut que le droit créé par l’Etat soit favorable à l’environnement des affaires.
Il s'agit ainsi de l'ensemble des conditions dans lesquelles les entreprises opèrent, y compris les
lois, les règlements, les infrastructures, les ressources humaines et les politiques économiques.
Un environnement des affaires favorables est un cadre qui facilite la création et la croissance
des entreprises, encourage les investissements, et stimule l'innovation et la compétitivité.
Bref, un "État régulateur et créateur de droit favorable à l’environnement des
affaires" est un État qui non seulement établit des règles pour assurer un marché équitable et
stable13, mais qui crée aussi des lois et politiques qui rendent le cadre économique plus attrayant
et avantageux pour les entreprises.
Après avoir souligné l’importance des mécanismes de passation des marchés publics, nous
verrons par la suite les cas de figure de corruption et ses consequences sur les marchés publics

[Link] DE FIGURE DE CORRUPTION ET SES CONSEQUENCES SUR LES

MARCHES PUBLICS
Les marchés publics mettent en jeu les deniers publics, plus des milliards d'ariary par
année budgétaire et attirent les convoitises. Certaines entreprises peu scrupuleuses sollicitent
des agents publics pour obtenir des marchés.
Les marchés publics apparaissent comme l'une des activités gouvernementales les plus
vulnérables à la corruption. Outre le volume des transactions et les intérêts financiers en jeu,

11
Raymond ARON, « Essai sur les libertés », Ed. Calmann-Lévy, 1965, pp. 48-50.
12
Jean-BAPTISTE SAY, « Traité d’économie politique », 1803, Calmann-Levy, 1972, pp. 137-142.
13
Pierre BOURDIEU, « Raisons pratiques », Editions du seuil, 1994, pp.40-42.

5
les risques de corruption14sont exaspérés par la complexité du processus, l'interaction étroite
entre les agents de la fonction publique et les entreprises et la multitude de parties prenantes.
Pour avoir plus de précision nous allons mettre en exergue des cas manifestes de corruption
(1) puis ses impacts sur la passation des marchés publics (2).

1-Quelques cas de figure de corruption

Divers types d'actes de corruption peuvent profiter des vulnérabilités du système
étatique comme les détournements de fonds, l’influence indue dans l'évaluation des besoins, la
corruption d'agents de la fonction publique impliqués dans le processus d'attribution, ou la
fraude dans l'évaluation des soumissions, les factures ou les obligations contractuelles. Dans de
nombreux pays de l'OCDE15, des risques importants de corruption résultent de conflits d'intérêts
dans la prise de décision. Ce qui peut fausser l'attribution des ressources par le biais des marchés
publics (Commission européenne, 2014a). De plus, les soumissions concertées et les cartels
peuvent compromettre encore davantage le processus de passation des marchés publics. Le
rapport de l'OCDE sur la corruption transnationale (2014) fournit des preuves supplémentaires
de la vulnérabilité des marchés publics à la corruption16. La moitié des cas de corruption
transnationale avaient pour objectif de remporter un marché public (OCDE, 2014). Près de deux
tiers des cas de corruption transnationale étudiés sont survenus dans des secteurs étroitement
liés à des contrats ou à l’octroi de licences par le biais de marchés publics : les secteurs miniers,
de la construction, du transport et du stockage ainsi que de l’information et de la
communication17
La corruption peut prendre une multitude de formes : fait d’accepter de l’argent et
d’autres récompenses pour l’attribution de marchés, violation de procédures pour défendre un
intérêt personnel, pots-de-vin dans le cadre de programmes en faveur du développement ou
d’entreprises multinationales, contreparties pour soutien législatif, détournement de ressources
publiques pour un usage privé, fermer les yeux sur des activités illégales18, intervention dans le
processus judiciaire, népotisme, vol, gonflement des prix, établissement de projets non existants
et fraudes dans le recouvrement de l’impôt et les cotisations fiscales (Nations unies, 1990).

14
Becker Gary S., « Crime and Punishment: An Economic Approach » in Journal of Political Economy, 76, 1968,
p. 169–217
15
[Link],OCDE:,[Link]
and_investigate_malpractices-Mrs_Nicola_Ehlermann-[Link]
16
Andvig, J. et Fjelstad, O.H. et al. (2000) Research on Corruption: a policy oriented survey, p. 18, Institut Chr.
Michelsen et Institut norvégien des affaires internationales.
17
OCDE (2014), Rapport de l'OCDE sur la corruption transnationale,
[Link] transnationale_9789264226623-fr
18
Op. Cit. Becker Gary S,. p. 176.

6
 L’acheteur et le vendeur sont les deux acteurs nécessaires dans le processus de
corruption. Dans la petite corruption, ces deux acteurs sont bien connus, mais leur identité est
souvent inconnue dans la grande corruption, où l’acheteur et le vendeur sont invisibles, malgré
le fait que la corruption soit institutionnalisée. En d’autres termes, la grande corruption n’est
pas déterminée par des individus ; c’est le système proprement dit qui est corrompu. Dans ce
domaine, même les personnes vertueuses (intègres) sont obligées d’être corrompues pour
pouvoir rester dans le système, sans quoi elles risquent d’être repoussées.
La corruption peut être organisée depuis l’étranger, institutionnalisée, le résultat de
scandales politiques et d’une mauvaise conduite administrative (Caiden19, 1988). Dans la
corruption organisée par l’étranger, les principaux impliqués preneurs de pot de vin
comprennent des agents de l’État, des politiciens et des représentants de pays donateurs et
bénéficiaires. L’Agence suédoise de coopération internationale au développement (Sida)
(2007) décrit trois degrés de corruption : « … la petite corruption (corruption bureaucratique),
la grande corruption (corruption politique) et la captation de l’État (corruption qui affecte
l’appareil d’État dans son ensemble) »20. Langseth21 (2000) soutient que la corruption22 prend
différentes formes, comme la subornation, le détournement de fonds, la fraude, l’extorsion,
l’abus de pouvoir, l’exploitation d’un conflit d’intérêts, le délit d’initié, le fait d’accepter des
primes illégales, des faveurs, ou des commissions illégales, le favoritisme, le népotisme, et les
contributions illégales. Étant donné que notre but, dans cette étude, n’est pas de parler de la
corruption au sens large, nous ne nous sommes pas intéressés aux types de corruption
mentionnés plus haut. Ces différentes variétés peuvent être rangées dans des catégories encore
plus précises selon leur nature.
Ainsi il existe différents types de corruption23 : collusoire, coercitif et non conjonctif.
Dans la corruption collusoire, les personnes corrompues sont des participants volontairement
apparus dans le processus et l’usage de la corruption dans le but d’amener les autorités à mal
agir ou à ne pas agir produit des avantages supérieurs aux coûts de la corruption. Dans le type
coercitif, la corruption est imposée à la personne corrompue par les personnes au pouvoir ou
influentes. Dans le type non conjonctif, les avantages de la corruption sont obtenus au détriment

19
Training and Education at WISE Healthy Aging, Los Angeles, California, Etats-Unis.
20
Les risques de corruption et les mesures d'atténuation recensés et présentés dans cette partie découlent, pour la
plupart, des expériences décrites par l'OCDE, Transparency International, l'ONUDC et la Banque mondiale et
dans les travaux de recherche de K. Heggstad et al (2010).
21
Dans Revue Internationale des Sciences Administratives 2012/4 (Vol. 78), pages 827 à 840.
22
Ce chapitre est basé sur les propositions figurant dans le document ONUDC (2013) et dans le document de
travail # 05/2010 de Transparency International (2010).
23
ONUDC, 2006, Guide législatif pour l'application de la Convention des Nations Unies contre la corruption
[Link] .

7
d’autrui et les victimes ne sont pas conscientes de leur victimisation (Arora, 1993)[Link] étude
avait pour objet d'exposer les grandes lignes des catégories employées pour définir la corruption
au Canada et de faire un survol des mesures d'exécution instaurées pour la combattre, dont les
résultats pourraient aider à élaborer des politiques au sujet de la corruption et des crimes y
afférent. Ceci dit, divers types de corruption, définitions et infractions connexes ont été
examinées, y compris des lois nationales, étrangères et multilatérales, de même que les
définitions de la société.
La corruption peut être définie et classée de différentes manières. Les catégories ou les
types de corruption les plus courants sont la corruption du côté de l'offre et la corruption du
côté de la demande, la grande corruption et la petite corruption, la corruption traditionnelle et
la corruption non traditionnelle, ainsi que la corruption publique et la corruption privée. Il existe
d'autres catégories de corruption ou façons de la décrire, comme la corruption « systémique »
et la corruption « individuelle » ou « isolée », la corruption par « commission » et la corruption
par « omission », selon le degré de contrainte exercé pour que l'acte illicite soit commis et le
type d'avantage offert.
La « corruption du côté de l'offre »25 décrit le fait d'offrir un paiement illicite ou un
avantage indu, tandis que la « corruption du côté de la demande » se rapporte à l'acceptation ou
à la sollicitation de ce genre de paiement ou d'avantage. La « corruption traditionnelle » se
produit lorsque des agents du gouvernement, qu'ils occupent un échelon supérieur ou inférieur,
reçoivent ou accumulent illicitement un avantage indu à leurs propres fins personnelles, sans
aucun égard pour l'intérêt public. La corruption traditionnelle comporte un élément de
réciprocité : la sollicitation et l'acceptation de pots-de-vin (corruption du côté de l'offre et
corruption du côté de la demande) sont donc toutes deux considérées comme des formes de
corruption traditionnelle. Pour sa part, la « corruption non traditionnelle »26 a lieu lorsqu'un

24
DOLLY ARORA: « Conceptualising the context and contextualising the concept : corruption reconsidered. She
is placing corruption in the context of State- Society relations; the author offers an analytical model for
comprehending its realities. She conceptualizes corruption in terms of its relationship to: (i) power and authority,
(ii) law and policy, and (iii) the public space. Distinguishing between types of corruption—viz, coercive, collusive
and non-conjunctive.. She indicates five major strategies which have been carefully utilised by its beneficiaries to
promote and sustain the system of corruption in various contexts. Efforts at eradicating corruption to be successful,
she suggests, must address the task of diffusing the corruption- sustaining contexts and strategies.
Cet article en Anglais dispose la conceptualisation et la contextualisation de la corruption par DOLLY ARORA.
Elle place la corruption dans le contexte de la relation entre la société et l’Etat
25
OCDE, présentation de N. Ehlermann-Cache, Red-flags:indicatorsthatmay help prevent, detect and
investigatemalpractices (Signaux d'alarme : indicateurs pouvant aider à prévenir, détecter et étudier les pratiques
abusives), OCDE.
26
IACRC, (c. 2015), Guide to Combating Corruption &Fraud in DevelopmentProjects (Guide pour la lute contre
la corruption et la fraude dans des projets de développement), [Link]
cycle/.

8
agent public ou du gouvernement agit sans tenir compte de l'intérêt public, dans le but d'obtenir
un gain personnel précis. Par contre, la corruption non traditionnelle ne comporte aucun élément
de réciprocité, vu l'absence de transaction claire entre les deux parties. Ce type de corruption
inclut des actes tels que le détournement, le vol, la soustraction et l'abus de confiance.
La « grande corruption »27 et la « petite corruption »28 sont des sous-catégories de la
corruption traditionnelle. La petite corruption est parfois exprimée au moyen du terme
« corruption bureaucratique », qui implique la participation d'agents de l'administration
publique et de représentants non élus. Au nombre des actes de petite corruption, mentionnons
les pots-de-vin payés aux responsables de l'exécution de la loi, au personnel des douanes, aux
fournisseurs de services de santé et à d'autres représentants de gouvernement. Les paiements de
facilitation, aussi dits « d'accélération », tombent dans cette catégorie. Pour sa part, la grande
corruption implique des hauts fonctionnaires et des représentants élus qui exploitent les
occasions qui se présentent dans le cadre de leurs fonctions gouvernementales. Elle résulte le
plus souvent de pots-de-vin offerts ou payés dans le cadre de projets gouvernementaux de
grande envergure, comme des projets d'infrastructure et de construction.
La « corruption politique »29 est considérée comme un type de grande corruption en
raison de sa gravité et du rang élevé des agents publics impliqués. Elle a lieu lorsque les
politiciens et les agents du gouvernement qui se voient confier l'exécution des lois, sont eux-
mêmes corrompus : elle se produit aux échelons supérieurs du gouvernement. Un autre type de
grande corruption est la « captation de l'État », qui se définit comme le fait, pour une entreprise
ou une organisation, de façonner et d'influencer les lois ou les politiques gouvernementales dans
un secteur entier (p. ex., l'industrie extractive et minière ou la fiscalité) par le biais de paiements.
L'effet contraire peut aussi se produire, lorsqu'un agent public tente de manipuler des acteurs
du secteur privé à des fins personnelles; ce phénomène s'appelle « captation de l'État
inversée »30. La captation de l'État a un équivalent assez rapproché dont les acteurs et les buts
sont identiques, à savoir « la corruption par l'influence », la différence tenant à l'absence, dans
ce dernier cas, de tout paiement, avantage ou transaction : l'influence est exercée selon la

27
ANDVIG, J., FJELSTAD, O.H., et al. (2000) Research on Corruption: a policy oriented survey, Institut Chr.
Michelsen et Institutnorvégien des affaires internationals.
28
ANDVIG, J. et FJELSTAD, O.H. (2001) Corruption: a review of contemporary research, CMI Report R2001:7,
Bergen: Institut Chr. Michelsen.
29
DOYLE, T. (2012) Rethinking Customs’ procurement practices to deliver improved business outcomes,
International Network of Customs Universities: World Customs Journal, Vol. 6, No. 2, p. 97
30
HEGGSTAD, K., FRØYSTAD, M. et ISAKSEN, J. (2010) The basics of integrity in procurement: A guidebook,
version 3.

9
capacité de l'organisation d'influer sur une politique en conséquence de sa taille, de son
appartenance, ou encore de ses liens potentiels et interactions avec des représentants de l'État.
La « corruption systémique »31 existe lorsque la corruption est omniprésente ou
enracinée dans une société. Autrement dit, elle existe lorsque la corruption est routinière dans
les transactions entre le gouvernement et des personnes physiques ou morales privées. Il y a
alors tension entre les règles officielles et officieuses, car les agents publics, les entreprises et
les particuliers ont toutes les raisons de se conformer à ce système illicite. En revanche, on parle
de corruption isolée ou individuelle lorsque la corruption est rare ou consiste en quelques actes
individuels.
Les actes de corruption peuvent être accomplis par « commission »32, mais aussi par
« omission » : un agent public peut soit s'abstenir d'agir, ou agir, dans l'exercice de ses
fonctions, en échange d'un avantage offert par un particulier ou une entreprise. Ces facteurs, de
même que le « degré de contrainte » exercé par l'agent public et le type d'avantage accordé
(pécuniaire, bien matériel ou création d'une obligation sociale), revêtent une importance
puisqu'ils peuvent influer sur le processus décisionnel et le sentiment de justification des acteurs
corrompus. Il en va de même lorsque l'avantage retiré n'est pas immédiat mais découle plutôt
de la création d'une obligation sociale : une personne pourrait se montrer moins encline à
commettre un acte de corruption si la contrepartie ou l'offre est un avantage financier,
comparativement à des avantages moins évidents comme des faveurs ou des services à venir.
Tout comme les États-Unis, le Royaume-Uni, l'Australie et d'autres États membres de
l'Organisation de Coopération et de Développement Economiques, le Canada incrimine à la
fois la corruption nationale et la corruption étrangère. Le Code criminel contient également une
infraction concernant la corruption privée. Ce type de corruption (entre organismes du secteur
privé) n'a pas obtenu le plus de réactions ni reçu le plus d'attention de la part des médias ces
dernières années au Canada, les médias et les organismes d'exécution s'étant plutôt largement
concentrés sur la corruption publique. De plus, même si la corruption étrangère a suscité bien
des discussions étant donné les modifications récentes à la LCAPE en 2013, les médias et les
organismes d'exécution des lois pénales se sont penchés bien davantage sur la corruption

31
IACRC, (c. 2015) Guide to Combating Corruption & Fraud in Development Projects - Red Flags of Corruption,
Bid Rigging, Collusive Bidding and Fraud. Disponible sur : [Link]
cycle/, dernier accès le 14/01/2015
32
INTERNATIONAL DEVELOPMENT LAW ORGANIZATION, (2007) “Les marchés publics dans les pays en
développement, leçons apprises des activités récentes de l’IDLO” (Public procurement in developing countries,
lessonslearnedfromrecent IDLO activities). Development Law Update. No.1 IDLO, p. 1.

10
nationale au cours des dernières années, souvent par rapport à des accusations et à des enquêtes
liées au crime organisé.
Quant à la subdivision suivante relative à l’analyse des impacts de la corruption sur le
fonctionnement de l’Administration, l’apport d’idées innovantes pour corriger ces lacunes
n’est pas en reste.

2- ANALYSE D’IMPACTS DE LA CORRUPTION SUR LA PASSATION DES

MARCHES PUBLICS
Les esprits malsains soutiennent que la corruption a d’effet positif sur l’économie.
Toutefois, ce raisonnement est trompeur car la corruption entrave en réalité la croissance
économique. Pour un entrepreneur, la corruption ressemble à un impôt supplémentaire. S'il doit
payer des pots-de-vin pour faire avancer son entreprise33, il sera moins enclin à investir..
À Madagascar, la corruption dans les marchés publics a des répercussions négatives
importantes sur la société, l'économie et les institutions du pays. Ces impacts ont été examinés
par diverses organisations nationales et internationales. Des analyses approfondies sur les effets
de la corruption à Madagascar ont déjà été réalisées et nous seront précieuses pour mieux
comprendre notre sujet d'étude.
La corruption a également des répercussions significatives sur le développement
économique. Elle constitue un obstacle majeur à la croissance économique de Madagascar,
comme le révèle une étude de la Banque mondiale. En effet, la corruption peut freiner la
croissance économique et exacerber les inégalités pour entraver le développement durable du
pays.34.
Quant à la dégradation de la confiance publique, la corruption érode la confiance des
citoyens dans les institutions publiques et politiques35. Selon une étude du Centre de Recherche
sur la Corruption (2017), près de 90% des Malgaches estiment que la corruption est
omniprésente dans le gouvernement et les entreprises.
L'impact de la corruption sur le développement économique est à la fois significatif et bien
documenté. Elle constitue un frein à la croissance économique et compromet les efforts en
faveur d'un développement durable à Madagascar. Une étude de la Banque mondiale souligne
que la corruption décourage les investissements étrangers, créant un environnement d'affaires
peu attrayant pour les investisseurs. La présence répandue de la corruption augmente les coûts

33
LARGUIER J. et CONTE P., « Droit pénal des affaires », Armand Collin, 11e édition, p.51.
34
Banque mondiale, « Madagascar : Vers une croissance plus équitable et durable », 2018.
35
LARGUIER G., « Droit pénal spécial, Les cours de droit », 1962-1963, p63.

11
et les risques opérationnels, tout en diminuant la confiance dans l'équité des transactions
commerciales. En conséquence, Madagascar pourrait perdre des opportunités d'investissement
essentielles pour stimuler la croissance économique et créer des emplois.
La corruption freine la croissance des entreprises à Madagascar en créant des obstacles
bureaucratiques, des retards dans les autorisations et des exigences de pots-de-vin pour obtenir
des contrats, des licences ou des permis36. Ces pratiques nuisent à la compétitivité des
entreprises sur les marchés national et international, limitant ainsi leur développement. Les
petites et moyennes entreprises (PME), en particulier, sont les plus vulnérables en raison de
leurs ressources limitées pour naviguer dans un environnement corrompu.
L’impact direct de la corruption sur Madagascar se manifeste principalement par la
détérioration des services publics. En effet, la corruption compromet la qualité des services
essentiels tels que la santé, l’éducation et l’approvisionnement en eau. Ce constat est confirmé
par le rapport sur le développement humain à Madagascar du Programme des Nations Unies
pour le Développement (PNUD) publié en 2016. Il est donc crucial d’approfondir cette analyse
pour mieux comprendre ses effets.
Premièrement, la corruption entraîne un déficit d’investissement dans les services
publics. Les fonds publics détournés, qui devraient être affectés aux secteurs prioritaires comme
la santé, l’éducation et l’eau, privent ces services des investissements nécessaires pour
améliorer les infrastructures, renforcer les capacités et fournir des équipements essentiels. En
conséquence, les services publics fonctionnent souvent avec des budgets insuffisants, limitant
ainsi leur efficacité et leur capacité à répondre adéquatement aux besoins de la population.37
Deuxièmement, la corruption dégrade la qualité des services. Le manque
d’investissement dû à la corruption38 se traduit par une dégradation des services fournis. Par
exemple, les hôpitaux manquent d’équipements médicaux de base, les écoles sont déficitaires
en fournitures scolaires et en personnel qualifié, et les infrastructures d’approvisionnement en
eau sont souvent défaillantes ou insuffisantes. Cette situation compromet la qualité des services
et affecte particulièrement les citoyens les plus vulnérables.
Troisièmement, la corruption39 exacerbe les inégalités dans l’accès aux services
publics. Les fonds détournés sont parfois investis dans des projets qui bénéficient
principalement aux élites politiques et économiques, laissant les populations les plus pauvres

36
OZOUX L, “Droit pénal indigène », Imprimerie officielle de Tananarive, 3e édition, 1939, p. 47.
37
RAHARINARIVONIRINA A et BERTON A, « Droit pénal général », Edition CMPL, 1980, p. 95.
38
RAJAONA S, « Cours de droit pénal spécial », Cycle de Formation des Officiers- Elève de la gandarmariam-
pirenena, Institut d’études Judiciaires, Formation aux professions judiciaires, E.E.S.D.E.G.S. P.11.
39
MERLE, « Manuel de Droit pénal général complémentaire », Collection THEMIS, PUF, Edition 1957, p.45.

12
sans accès adéquat aux services de base. Cette réalité approfondit le fossé entre les riches et les
pauvres et accentue les disparités socio-économiques dans le pays en violant le principe
d’égalité préconisée par la Constitution.
À Madagascar, l'augmentation de l'injustice sociale est un fait particulièrement
néfaste entrainé par la corruption, comme le souligne un article de l'Expresse de Madagascar
publié en 2020. L’analyse détaillée de cet impact se présente comme suit:
La corruption à Madagascar a un impact dévastateur sur la crise de sens des institutions
démocratiques. Selon le rapport de l'Observatoire de la Vie Publique à Madagascar sur la
démocratie et la gouvernance, cette situation est clairement expliquée.40. La corruption mine
l'intégrité des processus électoraux en facilitant la manipulation des élections, l'achat de voix et
la fraude électorale. Les politiciens corrompus utilisent des ressources financières illégales pour
influencer les résultats électoraux, compromettant ainsi la légitimité des élus et érodant la
confiance du public dans le système démocratique.
La passation des marchés publics est particulièrement vulnérable à la corruption en raison du
volume des transactions, des intérêts financiers en jeu, de la complexité du processus et de
l'interaction étroite entre les agents publics et les entreprises, ainsi que de la multitude de parties
prenantes impliquées.
Les coûts indirects de la corruption41 dans les marchés publics incluent une distorsion
de la concurrence, un accès limité au marché et une diminution de l'intérêt des investisseurs
étrangers. Les entreprises exigent de plus en plus d'équité dans les procédures de passation des
marchés publics. Une étude économique menée en 2014 par le Comité consultatif économique
et industriel de l'OCDE (BIAC) souligne que l'amélioration de l'efficacité et de la transparence
dans les passations de marchés publics est une priorité absolue pour les réformes du secteur
public.
Ainsi, l’exposé qui suit cherche à innover des idées pour contenir ces méfaits.

III.- RÉFORME INNOVANTE DE LAPASSATION DES MARCHÉS PUBLICS.

En guise de perspective innovante dans la lutte contre la corruption42 à Madagascar, il est
primordial de mettre en place une approche globale et intégrée. Ce qui implique d’opérer une
combinaison des mesures d’application de l’évolution technologique au système de marchés

40
Centre de Recherche sur la Corruption, « Analyse de la corruption et de ses effets sur l’état de droit à
Madagascar », 2017.
41
SOYER J-C., « Droit pénal et procédure pénale », LGDJ, 20e édition, 2008, p.208.
42
Block Michael K. et Heineke John M., « A Labor Theoretic Analysis of the Criminal Choice »in The American
Economic Review, 63:3, 1975, p. 314–25.

13
publics, de la performance dans l’exécution de marchés publics, ainsi que de l'efficacité de la
lutte contre la corruption. De manière évidente une étude novatrice de la lutte contre la
corruption à Madagascar requiert une évaluation complète qui considère les diverses facettes
de ce problème complexe au niveau de la passation de marchés publics. Chaque élément de
cette approche peut être exploré par l’analyse de l’Application de l’évolution technologique au
système des marchés publics(1) ; la Notion de la performance dans l’exécution de marchés
publics (2) et l’amélioration de l'efficacité de la lutte contre la corruption (3).

1-Application de l’évolution technologique au système des marchés publics

Conformément à la tendance de la nouvelle technologie de l’information, le marché public
Malgache accède à la modernisation du système d’achat public. Ce nouveau système se traduit
par l’utilisation d’une version plus évoluée du SIGMP43qui non seulement, permet de lutter
contre la lourdeur administrative engendrée par la paperasserie mais encore, d’inventorier à tout
moment toutes les étapes accomplies par chaque autorité contractante. Cette situation se
manifeste concrètement par la dématérialisation des marchés publics impliquant l’utilisation
par voie électronique pour les échanges qui interviennent dans le processus d’achat public.
La technologie peut jouer un rôle essentiel dans l'amélioration de la transparence dans la lutte
contre la corruption à Madagascar. En effet, ce dernier pourrait mettre en place des plateformes
en ligne transparence financière où les données financières, telles que les budgets publics, les
dépenses gouvernementales et les contrats publics (comme les marchés publics e-GP), seraient
accessibles au public de manière transparente et facilement consultables. Ces plateformes
permettraient aux citoyens de surveiller de près l'utilisation des fonds publics et d'identifier
d'éventuels cas de corruption44. L’implémentation de systèmes de gestion électronique des
documents au sein des institutions gouvernementales faciliterait la gestion et le suivi des
documents liés aux transactions financières et aux processus décisionnels. Cela réduirait les
risques de falsification ou de perte de documents et simplifierait l’accès à l’information pour
les organes de contrôle et le public. Les applications mobiles de signalement des cas de
corruption offriraient aux citoyens un moyen anonyme de signaler les cas de corruption qu'ils
rencontrent au quotidien. Ces applications fourniraient une plateforme sécurisée pour signaler

43
Système Informatisé de Gestion des Marchés Publics (SIGMP)
44
Ehrlich ISAAC, « Participation in Illegitimate Activities: A Theoretical and Empirical Investigation » in Journal
of Political Economy, 81:3 (mai–juin 1973): 52–65; William N. Trumbull, « Estimations of the Eco-nomic Model
of Crime Using Aggregate and Individual Level of Data » in Southern Economic Journal 56(1989): 423–39;
Michael K. Block et Vernon E. Gerety, « Some Experimental Evidence on Differences bet-ween Student and
Prisoner Reactions to Monetary Penalties and Risk »in Journal of Legal Studies, 22(1995): 123–38.

14
les incidents de corruption, télécharger des preuves telles que des photos ou des vidéos et suivre
le statut de leurs rapports.
Les systèmes technologiques de suivi des dépenses publiques permettraient de surveiller et
d’évaluer l’utilisation des fonds publics dans divers projets et programmes. Grâce à des outils
comme la cartographie géographique et l’analyse de données, ces systèmes pourraient identifier
les dépenses suspectes et les écarts par rapport aux budgets prévus.
La technologie de la blockchain45 pourrait être utilisée pour garantir la traçabilité et la
transparence des transactions financières, en particulier dans les secteurs sensibles à la
corruption comme les marchés publics. Les enregistrements immuables et transparents de la
blockchain contribueraient à prévenir la falsification des documents et à assurer l'intégrité des
transactions. En intégrant ces technologies dans ses efforts de lutte contre la corruption 46,
Madagascar pourrait renforcer la transparence, accroître la responsabilité et promouvoir une
gouvernance plus ouverte et participative. Cela contribuerait à restaurer la confiance des
citoyens dans les institutions publiques47 et à créer un environnement favorable au
développement économique et social du pays.
Il est également crucial de mettre en place des mécanismes de consultation et de participation
publique pour renforcer la transparence et l'engagement démocratique48. Cela pourrait inclure
la création de forums de discussion, de consultations publiques et de plateformes en ligne où
les citoyens pourraient exprimer leurs opinions et participer aux décisions politiques49.
En encourageant la participation citoyenne et en renforçant la société civile,
Madagascar pourrait mieux faire face à la corruption et promouvoir une gouvernance plus
transparente et démocratique50.
Des améliorations notables ont été, en outre, préconisées dans le cadre de la réforme
de marchés publics à Madagascar. Ces améliorations portent notamment sur le respect des

45
C’est un outil technologique avancé actuellement employé dans la lutte contre la corruption. Cette technologie
permet de remplacer les enregistrements physiques ou traditionnels par des dossiers numériques vérifiables.
46
Pei MINXIN, « Government by Corruption » in Forbes, 26 janvier 2009.
47
Kaufmann DANIEL, Kraay AART et Mastruzzi MASSIMO, « Governance MattersVIII: Aggregate
andIndividualGouvernance Indicators », 1996-2008, 29 juin 2009, document de travail
enrecherchepolitiquedelaBanquemondiale N° 4978 ; StanevIlin, « Daniel Kaufmann: Radical Transparence is the
Best Solution for Reducing Corruption », in Capital 29, 25 juillet 2009, p. 22–23.
48
M. l’ambassadeur Jean-Jacques de Dardel, Ambassadeur de Suisse auprès de l’OTAN, allocution prononcée à
la Conférence sur le développement de l’intégrité et la mise en place d’institutions de défense, tenue à Monterey
(Californie), 25-27 février 2009.
49
La description de l’approche des États-Unis s’inspire de l’intervention de M. Joseph Benkert, secrétaire adjoint
à la Défense pour les affaires de sécurité mondiale (États-Unis). Conférence surle développement de l’intégrité et
la mise en place d’institutions de défense, Rapport de la Con-férence (Monterey, Californie, 25–27 février 2009).
50
Agence des États-Unis pour le développement international, département de la Défense et département d’État,
Security SectorReform, février 2009, [Link]

15
grands principes énoncés par le Code des Marchés publics, à savoir la transparence de la
procédure, l’égalité de traitement des candidats et la liberté d’accès à la commande publique. Il
s’agit entre autres, de la généralisation de la publication de l’AGPM51 et des documents d’appel
à concurrence, la mise en place progressive des organes de commande publique et l’utilisation
systématique du logiciel SIGMP pour la gestion de la commande publique. Néanmoins, de plus
importants efforts doivent encore être engagés, pour améliorer le processus de planification afin
d’éviter le recours abusif au fractionnement de la commande publique.
Par ailleurs, pour éradiquer les pratiques malveillantes qui persistent toujours à cause
du manque de rigueur dans le contrôle et suivi dans toutes les étapes du processus, il a été
procédé le renforcement du contrôle avant l'action ou contrôle a priori. Il s'agit d'un contrôle
opérationnel qui consiste à fournir les informations nécessaires de manière quasi permanente
pour conduire les actions jusqu'à leur terme. Ici, l’action en marchés publics commence à la
consultation des entrepreneurs jusqu’à l’ordonnancement au niveau de l’autorité contractante.
Dans ce cas, le contrôle est basé sur la vérification des pièces nécessaires sur l’engagement et
l’ordonnancement avant la phase comptable menant au paiement.
2-Notion de la performance dans l’exécution de marchés publics.
Le terme performance désigne la manière dont on mesure les résultats obtenus par une
institution ou un individu. La notion de performance renvoie donc à l'atteinte d'objectifs ou de
résultats attendus, et plus largement à la création de valeur52, entendue dans le secteur public
comme une optimisation des services rendus aux citoyens. La finalité principale recherchée
étant la satisfaction de l'intérêt général correspondant à la responsabilité d'un service public face
au gouvernement mandataire et aux citoyens. On dit ainsi qu'un système est performant lorsqu'il
obtient d'excellents résultats en fonction des moyens mis en œuvre. C'est la raison pour laquelle
la performance est très souvent associée aux notions d'amélioration et d'excellence.

51
Avis généraux des passations de marchés
52
Schwartz (Shalom H), « Les valeurs de base de la personne : théorie, mesures et applications », Revue française
de sociologie, 2006/4 (Vol. 47), p. 929-968. DOI : 10.3917/rfs.474.0929.
URL : [Link]
« Les valeurs sont des croyances associées de manière indissociable aux affects.
♦ Les valeurs ont trait à des objectifs désirables qui motivent l’action.
♦ Les valeurs transcendent les actions et les situations spécifiques (les valeurs d’un individu s’expriment dans les
différents aspects de la vie professionnelle, familiale, personnelle).
♦ Les valeurs servent d’étalon ou de critères (des actions, des politiques, des personnes et des événements).
♦ Les valeurs sont classées par ordre d’importance les unes par rapport aux autres. Les valeurs d’une personne
peuvent être classées par ordre de priorité, et cette hiérarchie est caractéristique de cette personne
♦ L’importance relative de multiples valeurs guide l’action. Toute attitude, tout comportement, implique
nécessairement plus d’une valeur ».

16
 Les Marché Publics constituent un domaine-phare d'appréciation des actions des
pouvoirs publics. C'est pourquoi, la passation des Marchés Publics, est devenue un domaine
dans lequel les citoyens peuvent réellement évaluer la performance et les résultats effectifs de
l'action publique. L'analyse de la performance en matière de passation des Marchés Publics
consiste à vérifier la mise en œuvre des principes de base des Marchés Publics que sont la liberté
d'accès à la commande publique, l'égalité de traitement des candidats et la transparence des
procédures. L'analyse de la performance consiste à vérifier que ceux-ci(C’EST QUI ???)
accomplissent leurs prérogatives dans le respect des règles prescrites par le législateur dans le
but de mettre en œuvre les principes de bases énoncés ci-dessus.
3-Amélioration de l'efficacité de la lutte contre la corruption
Depuis l’application du nouveau Code des Marchés Publics, une performance en
matière de lutte contre la corruption ainsi que le concept d’utilisation efficiente des deniers
publics a vu le jour. La seule existence de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics tend
vers une suppression des actes de favoritisme et de clientélisme. Cependant, même si la refonte
dudit code a fait l’unanimité sur le principe du libre accès à la commande publique pour tous
les acteurs, sur l’équité dans le traitement des différentes candidatures et la transparence des
procédures de passation de marchés, il n’en demeure pas moins que certaines difficultés ont été
soulevées par l’Administration publique. Ces difficultés sont d’ordre informationnel et
technique. Il faut en effet, avoir des nombres suffisants d’employés, la mise en place de la
commission de réception et le renforcement des capacités des personnels sur la maitrise de
l’outil informatique et surtout en exerçant le SIGMP, SIIGFP. La mise en place d’un système
de suivi de contrôle interne qui engendre le contrôle de fonctionnements des biens pour la bonne
coordination des travaux constituera également un atout. Sur le plan administratif, les longues
procédures, l’abondance des papiers et des circuits administratifs dans lesquelles cette passation
se fait nécessitent un raccourci pour éviter la lenteur administrative. Par conséquent, l’ARMP
devrait réviser et améliorer les procédures des achats publics et accentuerait les formations
fréquentes au niveau entité publique. Le délai de préparation de l’appel d’offre, les réponses à
l’appel d’offre, la réception, l’ouverture des plis et l’évaluation-attribution du marché ne
devraient pas respectivement dépasser la date prescrit au CMP.
Pour conclure, le marché public malgache actuel se trouve dans un stade évolutif. Avec
les réformes, le marché public va plus loin avec l’e-gouvernance. Il s’agit d’informatiser
totalement le système de passation de marché. En exploitant les technologies de l’information
et de la communication, il serait possible d’alléger encore plus le système de passation des
marchés publics publiant les avis d’appel à la concurrence en ligne, puis en effectuant la

17
soumission des offres en ligne, mais encore et surtout en réalisant des séances de dépouillement
en ligne. A ce stade, le marché public respecterait toutes les exigences de transparence des
procédures, d’égalité de traitement des candidats dans la mise en œuvre des procédures. C’est
pourquoi il faut avoir des repères sur les valeurs qui sont spécifiques à l’action publique et
contribuent à façonner l’organisation politique, le service public, les missions et l’implication
des agents publics. Il sera proposé dans ce texte de distinguer trois types de valeurs telles que
les valeurs fondamentales tirées de l’expérience républicaine ; les valeurs de service public et
les valeurs humaines dans l’activité professionnelle.

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1956.869, note Waline, D 1956.433, note de Laubadère, RA 1956.496, note Liet-Veaux. Dans ce cas en
même temps il était aussi question de se demander si un contrat verbal pouvait constituer un contrat
administratif. En l’espèce les époux étaient chargés de rapatrier des ressortissants étrangers sur le
territoire de la France après la seconde guerre mondiale
-TC, 22 janvier 1921, Société commerciale de l’Ouest Africain « Bac d’Eloka » Rec. 91, s.
1924.3.34, concl. Matter, GAJA et CE 23 décembre 1921 Société générale d’armement.
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