REPUBLIQUE DU BENIN

@-@-@-@-@-@-@-@

MINISTERE D’ETAT CHARGE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR

ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE

UNIVERSITE DE PARAKOU

@-@-@-@-@-@-@-@-@-@-@-@

FACULTE DE DROIT ET DE SCIENCE POLITIQUE DE L’UNIVERSITE

DE PARAKOU

@-@-@-@-@-@-@-@-@-@-@-@

MEMOIRE DE MASTER ES-SCIENCES JURIDIQUES

@-@-@-@-@-@-@-@-@-@-@-@

OPTION : DROIT PUBLIC (Administration des Services Publics et Gestion des

Contentieux Publics)

THEME :

LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES

PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Réalisé et soutenu par : Sous la Direction du :

Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI Docteur Gabriel Mahoussi ALLOGNON

Maitre-Assistant des Universités du CAMES
Doyen honoraire de la FDSP/UP
Coordonnateur des Masters professionnels
de Droit public

ANNEE UNIVERSITAIRE 2018-2019

 LA FACULTE DE DROIT ET DE SCIENCE
POLITIQUE DE L’UNIVERSITE DE PARAKOU
N’ENTEND DONNER NI APPROBATION NI
IMPROBATION AUX OPINIONS EMISES DANS
CE MEMOIRE. CES OPINIONS DOIVENT ETRE
CONSIDEREES COMME PROPRES A LEUR
AUTEUR.

Réalisé par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 1

 DEDICACE

A mon père Salami ALLAO et ma mère Maimounatou SALIFOU

Réalisé par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI i

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

REMERCIEMENTS

Ma totale gratitude et mes sincères reconnaissances à :

Mon Directeur de mémoire, Docteur ALLOGNON M. Gabriel, pour avoir
accepté conduire mes recherches et encadrer mon mémoire.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI ii

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

SIGLES ET ABREVIATIONS

LOLF : Loi Organique sur les Lois de Finances.

ANLC : Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption
CONAFIL : Commission Nationale des Finances Locales
FMI : Fonds Monétaire International.
PIP : Programmes d’Investissements Publics.
UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africaine.
IGE : Inspection Générale d’Etat, dénommée actuellement Bureau d’Auditeur
Général du Bénin (BAG / Bénin)
IGF : Inspection Générale des Finances.
IGM : Inspections Générales des Ministères.
FADEC : Fonds d’Appui au Développement des Communes.
MFE : Ministère des Finances et de l’Economie l’actuel Ministère de l’Economie des
Finances (MEF).
DGB : Direction Générale du Budget.
PAS : Programme d’Ajustement Structurel.
DSRP : Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI iii

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

SOMMAIRE
INTRODUCTION .......................................................................................................... 1
Premiere partie : UN CONTROLE FORMEL ............................................................... 8
CHAPITRE I : UN CONTROLE JURIDIQUEMENT FONDE .................................11
Section 1 : Les normes internes ....................................................................................11
Section 2 : Les normes communautaires ......................................................................19
CHAPITRE II : UN CONTROLE DIFFICILEMENT MIS EN ŒUVRE ..................31
Section 1 : Un contrôle interne illusoire ......................................................................31
Section 2 : Un corps de contrôle inefficace ..................................................................41
Seconde Partie : UN CONTROLE PERFECTIBLE ....................................................50
CHAPITRE I : UN CONTROLE A RENFORCER ....................................................52
Section 1 : Une discipline budgétaire rigoureuse ........................................................52
Section 2 : Une transparence très intensifiée ..............................................................60
CHAPITRE II : UN CONTROLE A MODERNISER .................................................71
Section 1 : Une modernisation institutionnelle et fonctionnelle ..................................72
Section 2 : Une nouvelle Gestion Axée sur la performance ........................................82
CONCLUSION.............................................................................................................95

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI iv

 INTRODUCTION

Réalisé par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 1

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

« Un argent public est au cœur de l’Etat de droit et de la démocratie »1affirme

sans ambages l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine dans l’une de ses
directives comme pour paraphraser la maxime populaire selon laquelle « l’argent est
le nerf de la guerre ». Mais, en est-il ainsi parce qu’il suffit de l’avoir ou d’en
disposer pour que l’Etat de droit soit effectif et démocratique ?
Dans tous les Etats du monde, quel que soit leur statut, ont besoin de moyens
financiers de plus en plus énormes pour faire face aux besoins de leur population et
pérenniser les institutions publiques. Il est donc important pour un Etat, que
l’utilisation de ses moyens financiers réponde à des critères rigoureux d’orientation,
de destination et de contrôle, bref, à « une logique de performance2 ». En effet, et
ainsi que le déclarait M. POYET en 2001, il n’y a pas de bonne gestion sans un
système de contrôle efficace3. Un bon système de gestion des finances publiques est
indispensable pour la mise en œuvre des politiques nationales et la réalisation des
objectifs de développement4. L’amélioration de la gestion des finances publiques est
donc un préalable à la bonne gouvernance5. Les finances publiques, dans le monde, et
plus encore dans les Etats Francophones, ont bénéficié ces dernières années
d'évolutions très importantes, qui en ont changé la nature.
Le point de départ de cette évolution est l'adoption par le Parlement français de
la loi organique sur les lois de finances (LOLF) en 2001 et sa mise en application à
partir de la loi de finances de 2006. Les directives relatives aux lois de finances dans
les Etats membres de la CEMAC de 2011 et la directive de l'UEMOA portant lois de

1
Préambule de la directive n° 01/2009/CM/UEMOAdu 26 juin 2009 portant code de transparence dans la gestion
des Finances Publiques au sein de l’UEMOA.
2
Rapport de l’Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques, Préambule, décembre 2010, p.
7.
3
POYET (M.)Le contrôle de l’entreprise publique : essai sur le casfrançais, Thèse de doctorat de droit Public,
soutenu le 10mai 2001 à l’Université de St-Etienne, p. 7.
4
TOMMASI (D.)Gestion des dépenses publiques dans les pays en développement, A Savoir, Août 2010, p. 4.
5
Rapport de la conférence panafricaine des présidents des Cours des comptes, CAFRAD, Tanger, 16-18 Avril 2007,
p. 4. Le concept de « bonne gouvernance » est devenu une conditionnalité des bailleurs de fonds dans leurs rapports
avec lesPPTE, à la suite de la faillite des programmes d’ajustement structurel (PAS). Devenus impopulaires, à la fin
des années1990, ces PAS vont être remplacés par des Documents stratégiques de réduction de la pauvreté (DSRP).
Et, ce sont ces DSRPqui vont intégrer le concept de « bonnegouvernance », pour bien reconnaître l’importance des
Etats dans l’efficacité desprogrammes financés par les mêmes bailleurs. Bien que très flou, le concept embrasse les
questions de gestion, decorruption, de droit et de démocratie.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 2
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

finances au sein de l'UEMOA de 2009, ainsi que des lois relatives aux lois de finances
des Etats francophones hors des deux zones, viennent compléter le dispositif législatif
de basculement des finances publiques d'un "budget de moyens", présenté par nature
de dépense, à un "budget par objectifs", présenté par programmes.
Si l'exécution du budget commence par la collecte des recettes et l’exécution des
dépenses prévues dans la Loi de finances, la chaîne de la dépense obéit à un certain
nombre de règles6 qui concernent les quatre étapes de la dépense : engagement,
liquidation, ordonnancement et paiement. Puisque c’est la chaîne de la dépense qui
aboutit à l’obtention des résultats, la logique de performance des finances publiques se
base et vise, entre autres, le contrôle interne entendu comme « les contrôles exercés
par des entités faisant partie de l’exécutif [et donc propres à l’Administration]… »7
Le contrôle administratif des dépenses publiques joue ainsi un rôle clé dans les
systèmes démocratiques en étant le garant d’une bonne gestion des deniers publics. Il
est partie prenante du système de gouvernance des Etats, et ses actions de contrôle
permettent une prise de décision éclairée, renforçant et crédibilisant l’information
diffusée et enfin responsabilise et légitime les décideurs qui doivent rendre compte de
leur gestion. L’actualité des finances publiques se caractérise de nos jours par la
soutenabilité, la transparence, la sincérité et la maitrise des dépenses publiques.
La gestion budgétaire axée sur les résultats impulsée par le paradigme du New
Public Management8, invite les Etats à adapter leur système de contrôle interne aux

6
SAÏDJ (L.)Finances Publiques, éd Dalloz, 1995, p. 2. L’auteur démontre que ces règles sont de trois sortes et
peuvent être regroupées ainsi qu’il suit : les règles budgétaires, les règles comptables et les règles financières.
7
Organisation internationale des institutions Supérieures de Contrôle, rapport final sur l’audit organisationnel et
Technique des Structures et Système de Contrôle de l’Etat, Janvier/ Février 2003, p.1.
8
MEDE (N.) « Réflexion sur le cadre harmonisé des finances publiques dans l’espace UEMOA » in Afrilex, Juin
2012, p. 6. « Courant de recherche apparu dans les années 1980, le NPM consiste à rationaliser la gestion publique
en important notamment des outils de gestion privés dans les organisations publiques dans le but d’orienter la
sphère publique vers une culture de résultats, d’efficacité et de d’efficience. On distingue deux principaux courants
de pensées au sein du NPM. Le premier est construit sur l’idée que le NPM est une pratique universelle (POLITT et
BOUCKAERT, 2000 ; OSBORNE et GAEBLER, 1992) alors que le deuxième soutient que le NPM ne présente pas
de convergence (Hood, 1995, 1998). L’émergence du NPM dans les pays de l’OCDE est attribuée au
développement des pratiques anglophones, aux partis politiques ainsi qu’à la pression fiscale et la performance
macro-économique du pays (Hood, 1995). Plus globalement, le NPM représente un ensemble d’idées et de méthodes
permettant de combiner le fait de rendre compte et l’efficacité dans le secteur public (HERNES, 2005). Finalement,
le NPM peut prendre trois orientations théoriques majeures : le management public, les sciences du management ou
le néo-institutionnalisme (GROOT et BUDDING, 2008) et est utilisé pour étudier trois principaux mécanismes : les
processus de management, les mécanismes de changement et les contraintes s’exerçant sur l’organisation
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 3
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

nouvelles règles édictées par les Partenaires Techniques et Financiers9 (PTF) en

renforçant la mise en œuvre des politiques publiques10 par une bonne Gestion des
Finances Publiques (GFP). Elle comprend la gestion des recettes, la gestion de la dette
et la gestion des dépenses publiques (GDP). En effet, en tant qu’ensemble des
procédures et systèmes de formulation, d’exécution, de contrôle, de suivi, d’audit et
d’évaluation de la politique des dépenses publiques, la GDP reflète les choix
sociétaux, l’histoire et la culture administrative du pays concerné, les paradigmes du
rôle de l’Etat dans l’économie et la société. L’approche « traditionnelle » de la GDP
est axée sur la régularité, qui implique le respect des lois et règlements, de la
hiérarchie administrative et la probité.
Le thème « contrôle » employé au singulier recoupe tous les types de contrôles
opérés par l’administration publique. Le contrôle invoque une idée de surveillance, de
maitrise ou de direction11. Par « contrôle », on entend l’ensemble des mécanismes qui
permettent normalement de s’assurer de l’efficacité et de l’efficience des activités, de
la fiabilité des informations produites et du respect des lois et règlements applicables.
Le contrôle peut être externe ou interne12. En anglais, le mot « control » sert à
désigner le pouvoir effectif de gestion, alors qu’en français « contrôle » évoque une
surveillance moins active et d’autres termes désignent le pouvoir effectif de gestion.
Même si l’on met de côté les différences linguistiques, l’interprétation que font les
autorités du contrôle varie beaucoup d’un pays à l’autre, allant du contrôle de

(LAPSLEY, 2008) », M. PORTAL, La politique qualité de la certification des comptes publics, le cas de la Cour des
comptes, thèse de doctorat es Sciences de Gestion, soutenu à l’Université de Poitiers, le 4 décembre 2009, p. 21.
9
La volonté d’adaptation du contrôle interne aux évolutions de l’Etat et des administrations, est d’abord portée par
des instruments juridiques externes tels que les directives de l’UEMOA, l’Organisation pour la Coopération et le
Développement Economique (OCDE), les Institutions Financières Internationales, la Déclaration de Lima.
10
Le périmètre de la GFP et de la GDP correspond le plus souvent dans la littérature budgétaire, à la gestion
financière des seules administrations publiques bien que le secteur public comprenne, outre les administrations
publiques, les entreprises et institutions financières contrôlées par l’État. Les administrations publiques sont les
entités du secteur public délivrant des services non marchands. Elles comprennent l'administration centrale, les
administrations des États fédérés, les collectivités locales et les institutions de sécurité sociale. L'administration
centrale comprend les ministères et hautes institutions, y compris leurs services déconcentrés, des agences et des
établissements publics de type administratif.
11
J. GIRODET (J.)Pièges et difficultés de la langue française, Dictionnaire, Paris, Bordas, 1986, p.189 : En
français, contrôle veut dire « vérification, surveillance », et ne doit en aucun cas s’employer au sens de maitrise,
domination, direction, autorité (ce qui constitue un anglicisme).
12
OCDE « La modernisation du secteur public : moderniser la responsabilité et le contrôle », Synthèses, Juillet
2005, p. 4.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 4
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

l’utilisation prévue des ressources avant autorisation des dépenses à une vérification a
posteriori pour déterminer si les résultats voulus ont été obtenus avec efficience.
Certaines autorités s’attachent essentiellement au contrôle des aspects financiers,
tandis que d’autres s’emploient à contrôler une série de résultats, méthode souvent
qualifiée de contrôle de gestion.
Dans le contrôle interne pratiqué par l’administration, il s’agit du contrôle financier,
du contrôle des comptables, du contrôle des corps d’inspection. Le contrôle porte sur
la régularité budgétaire c’est à dire le contrôle de l’imputation budgétaire, le contrôle
de la disponibilité des crédits, le contrôle de l’exactitude de l’évaluation et, la
régularité générale, du moins le contrôle de l’application « des dispositions d’ordre
financier, des lois et règlements » mais jamais sur l’opportunité.
Au Bénin, le contrôle de la régularité des dépenses est régi par des textes juridiques et
comptables qui gouvernent l’exécution des dépenses du Budget Général de l’Etat. Il
s’agit en effet et depuis peu, de la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013
relative aux lois de finances ; du décret n° 93-178 du 04 août 1993 portant
attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle Financier ; de l’arrêté
n°42/MF/DC/CC du 31mars 1995 portant modalités d’application du décret ci-dessus
cité ; du décret n°2000-601 du 29 novembre 2000 portant réforme des procédures
d’exécution du Budget Général de l’Etat ; de diverses autres instructions du Ministre
chargé des Finances13. Le principe du contrôle interne du secteur public est de
s’assurer qu’une organisation exerce ses activités dans le cadre juridique de sa
compétence et qu’elle atteint les objectifs de sa mission. Les mécanismes de contrôle
sont censés garantir le bon fonctionnement des méthodes de gestion. Le contrôle
s’exerce normalement à plusieurs niveaux14.

Contrôle interne ou audit interne sont d’autant plus difficiles à cerner que ces notions
sont nouvelles, étrangères à l’Etat tout en étant les synonymes d’autres concepts

13
Il importe de rappeler que le contrôle financier a été institué au Bénin par le Décret n°49/PCM/MF du 14 mars
1960, relatif au contrôle des finances de la République du Dahomey. Ledit décret a été modifié successivement pour
tenir compte de l’évolution des faits et des exigences de la gestion des finances publiques.
14
Idem, p. 1.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 5
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

beaucoup plus traditionnels en droit public financier. A ce propos, certains auteurs

précisent que « les missions d’audit interne sont centrées sur des enjeux de contrôle
interne concernant l’organisation administrative, plus que sur des enjeux du ressort
de l’échelon politique : elles n’attirent donc pas aujourd’hui l’attention directe des
membres du gouvernement et de leurs cabinets »15.
À l’instar de tous les auditeurs internes, ceux du secteur public sont appelés à assister
les organisations dans l’amélioration de leur fonctionnement. La fonction d’audit
interne du secteur public constitue l’un des fondements de la gouvernance d’un
secteur public fort. La déclaration de Lima fait de l’indépendance des structures
internes de contrôle une condition essentielle pour leur efficacité 16.
Le contrôle interne s’impose aujourd’hui à l’Etat et se développe, en matière
financière, sous deux formes : le contrôle interne budgétaire (CIB) et le contrôle
interne comptable (CIC). Ils expriment deux enjeux en matière de gestion financière
publique. D’une part, un enjeu de soutenabilité budgétaire et, d’autre part, celui de
qualité des comptes en référence à la tenue des différentes comptabilités de l’Etat.
C’est au regard de ces contextes à la fois sous régional et international, de
l’insatisfaction générée par certaines dérives procédurières, de même que du souci de
mieux mettre en œuvre les politiques publiques, de veiller à leurs résultats socio-
économiques et de contenir l’accroissement des dépenses publiques tout en
maintenant la qualité du service public17, qu’il nous a semblé pertinent de mener une
réflexion sur « le contrôle interne des dépenses publiques en Droit positif béninois ».
Ce thème présente plusieurs intérêts qui sont d’ordre théorique et pratique.
Théoriquement, il nous conduit à faire le bilan sur les mutations doctrinales,
législatives et règlementaires en la matière. En pratique, il nous permet de
reconsidérer les limites entre la gestion privée et la gestion publique. En effet, le
15
Idem, p. 16.
16
Dans sa description du contrôle du secteur public, la Déclaration de Lima prône des services de contrôle interne «
qui doivent pouvoir jouir d’une indépendance fonctionnelle et organisationnelle la plus grande possible au sein de
la structure organisationnelle à laquelle ils s’intègrent ».
17
Gustave PEISER définit le « servicepublic » comme une « activité assumée par une collectivité publique en vue
de donner satisfaction à un besoin d’intérêt général. Cette activité obéît donc à un régime juridique basé sur des
principes fondamentaux s’appliquant à tous les services publics. », in Droit administratif général, mémentos, éd.
Dalloz, 2011, p. 179.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 6
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

contrôle des dépenses publiques d’une façon générale est un outil au service de
l’Administration, des responsables de programmes, et, si l’on commence à en
percevoir les aspects positifs, sa mise en place nécessite que des précautions soient
prises dont il importe d’apprécier à la fois l’existence, la mise en œuvre et l’efficience
en ce qu’ils doivent évoluer et leur règle du jeu mieux définie. Mieux, le choix du
contrôle administratif répond au souci de précisions dans nos développements .Ce
travail étant axé sur le contrôle administratif des « dépenses publiques »18, l’audit
interne des dépenses publiques ne fera pas l’objet de développements. Seuls seront
pris en compte, les contrôles opérés sur les quatre étapes de la dépense d’une façon
générale et spécifiquement sur les marchés publics qui semblent être aujourd’hui, le
domaine de prédilection des malversations les plus scandaleuses. Aussi, est-il
opportun de se replacer dans une réflexion d’ensemble sur la notion générale du
contrôle interne et des structures chargées de sa mise en œuvre. Mais, d’entrée,
l’inadéquation à la fois du dispositif béninois et de sa pratique en ce qui concerne le
contrôle administratif des dépenses publiques le fait apparaître comme un contrôle
formel dévoyé (Première Partie) susceptible d’être perfectionné (Seconde Partie)
afin de rendre compte des mutations actuelles qui révolutionnent la stratégie de
contrôle des dépenses publiques.

18
Il existe trois grandes catégories de dépenses publiques : des dépenses de fonctionnement qui permettent la bonne
marche des services administratifs. Des dépenses de transfert qui permettent une redistribution des revenus grâce à
des subventions. Des dépenses d’investissements ou des dépenses en capital qui permettent de renouveler et
d’accroître le capital public. En longue période la structure des dépenses de l’Etat a fortement évolué. Jusqu’à la
Seconde Guerre mondiale les deux tiers des dépenses étaient consacrés aux dépenses militaires et au service de la
dette publique (intérêts)…. Depuis 1945 la part des dépenses civiles s’est fortement accrue, corrélativement à
l’accroissement du budget de l’Etat en proportion du Produit Intérieur Brute (PIB)…. Les dépenses publiques
peuvent être présentées par ministère (approche juridique), ou par grandes fonctions (approche économique). On
peut également isoler les dépenses liées à la dette publique (intérêts), celles qui correspondent à des rémunérations,
les autres dépenses courantes (de fonctionnement) et les dépenses en capital… Cf., EUZEBY (A.) ABEN (J.)
PERCEBOIS (J.)Dictionnaire de finances publiques, Paris, Armand Colin, 1995, pp. 60-61.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 7
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Première Partie : Un contrôle formel

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 8

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Les outils d’appréciation et d’évaluation des lois de finances ont, à l’époque

contemporaine, beaucoup évolué encore qu’ils sont assez diversifiés. Mais, en réalité,
ce sont les règles budgétaires qui ont évolué, poussant lesdits outils et surtout les
modalités de contrôle de la gestion publique à s’adapter. La démarche de
performance19 qui s’est ainsi généralisée donne une nouvelle dimension aux
techniques d’évaluation des politiques publiques, données auxquelles nul Etat
n’échappe aujourd’hui. « C’est donc entre le contrôle de sa régularité et l’évaluation
de son efficacité que l’action de l’Etat se situe désormais »20. Ce changement très
important de l’esprit de la dépense publique rénove et reconsidère toute la philosophie
des services publics partagée entre les tenants de l’efficience et les défenseurs de
l’intérêt général qui rejettent toute notion d’évaluation ou de mesure de la
performance21. Ainsi, dans le temps, l’évaluation d’une politique publique peut varier
d’une année ou époque à une autre et dans l’espace, l’efficacité d’une politique
publique peut être différemment appréciée selon les pays considérés22.
S’agissant spécialement du contrôle administratif des dépenses publiques, son objectif
est de confier une plus grande autonomie aux services gestionnaires tout en renforçant
leurs responsabilités23, ce qui permet de vérifier principalement la régularité des
dépenses avant leur engagement par l’ordonnateur et prévenir, le cas échéant, tout
dépassement de l’enveloppe autorisée par le parlement.
Au Bénin, le contrôle administratif est encadré par de nombreuses dispositions
formelles (Chapitre I) existentes .Toutefois, les dites dispositions sont empreintes de
difficultés relatives tenant à leur mise en œuvre (Chapitre II). Si cela procède à la

19
SINE (A.) et VEILLET (I.)in La performance, un outil et une démarche indispensables au pilotage des politiques
publiques, Regards sur l’actualité, n°335, novembre 2007, p.21 définissent la performance comme « la capacité à
atteindre des objectifs préalablement définis. »
20
SINNASSAMY (Ch.)Contrôle ou évaluation : réalités et illusions du management public, Pyramides, Revue du
Centre d’études et de recherches en administration publique, n° 15, 2008, p. 125.
21
Voir à ce propos, BOUVARD (M.)La mesure de la performance, in Revue Française de Finances Publiques, n°
91, septembre 2005, p. 31.
22
Pour exemple, la politique française de maîtrise des dépenses de santé n’est pas évaluée aujourd’hui comme elle
l’était dans les années 1980 ; de même, l’efficacité de la politique de défense n’est pas appréciée de la même façon
aux Etats-Unis et en France.
23
BARILARI (A.)La réforme de la gestion publique, quel sur la responsabilité acteurs ?inRevue Française de
Finances Publiques, n° 92, novembre 2005, p. 25.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 9

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

fois de la nature de ces dispositions de même que de leur contenu qui semble parfois
obsolète, il reste que de nombreux autres facteurs, politiques, sociologiques et
économiques conduisent à cette observation.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 10

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

CHAPITRE I : UN CONTROLE JURIDIQUEMENT FONDE

La nature du dispositif normatif régissant le contrôle administratif des dépenses

publiques au Bénin présente à tout le moins, un double aspect : interne (Section 1) et
communautaire (Section 2). Mais, ce dispositif bivalent, aussi diversifié et varié qu’il
soit, est complémentaire en ce qu’au-delà de la conformité aux lois, aux règlements et
de la bonne application des règles en vigueur qu’il induit, il transforme les processus
de contrôle administratif en vue d’une plus grande performance et d’une plus grande
fiabilité des informations budgétaires, toutes choses qui sont aujourd’hui considérées
comme déterminantes dans l’évaluation macro-économique des grands ensembles
régionaux et sous régionaux.

Section 1 : Les normes internes

Cette analyse se fera suivant la hiérarchie des normes24 qui hisse la Constitution au
premier rang de toutes les autres normes à l’intérieur d’un Etat. Ainsi, sachant que
tout le dispositif normatif interne relève d’abord des dispositions constitutionnelles
nous constaterons dans la Constitution béninoise, un mécanisme général et non pas
spécifique, et par conséquent, insuffisant de contrôle des finances de l’Etat
(Paragraphe 1), et qui pourtant connaît une abondante déclinaison législative et
règlementaire (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Une insuffisante consécration constitutionnelle

Aucun Etat ne peut fonctionner ni même exister sans les finances publiques qui sont
le moyen d’action économique de la politique étatique. On s’attend ainsi à ce que les
finances publiques fassent l’objet de dispositions constitutionnelles bien précises pour
éviter tout équivoque quant aux procédures et modalités de sa préparation, de son
exécution et des contrôles obligatoires qui doivent attester de sa qualité et de sa
performance. Il n’en est rien spécifiquement en matière de contrôles, notamment
24
KELSEN (H.) La garantie juridictionnelle de la Constitution (la justice constitutionnelle), RDP, 1928, p.198 ;
FAVOREU (L.)Le Droit constitutionnel, Paris, 12e éd., DALLOZ, 2009, p.227.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 11

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

administratif (A), ce qui laisse une « trop » grande marge de manœuvre budgétaire au
gouvernement (B).

A- Un contrôle quasi inexistant dans la Constitution

Il importe ici, de préciser qu’il s’agit de la Constitution prise au sens stricte en tant
qu’ensemble des règles fondamentales de l’Etat ou du document la plupart du temps,
écrit, qui en tient lieu et qui doit alors se distinguer du bloc de constitutionnalité
constitué de l’ensemble des normes de référence du contrôle de constitutionnalité.

D’une façon générale, plusieurs articles de la Constitution du 11 décembre 1990

traitent du contrôle, notamment du contrôle parlementaire de l’action
gouvernementale et des modalités de sa mise en œuvre. Il s’agit des articles 79 et 89.
Spécifiquement en matière budgétaire, il faut recourir aux articles 99, 112 et 113 de
la constitution.

Toutefois, cette quasi inexistence formelle dans la Constitution, du contrôle

administratif ne traduit pas un assouplissement des contrôles a priori25ou encore une
méconnaissance affichée de l’importance dudit contrôle puisque cette absence de
dispositions constitutionnelles précises est comblée par les dispositions de la loi
organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013relative aux lois de finances au Bénin en
plusieurs de ses articles notamment les articles 73, 84 à 90 soit un total de 8 (huit)
articles. Certes, la constitutionnalisation du contrôle administratif devrait aboutir à
hisser le contrôle administratif au rang de norme de valeur constitutionnelle à effet
ergaomnes. En effet, la constitutionnalisation du contrôle administratif des finances
publiques d’une façon générale doit lui conférer une valeur juridique certaine et
incontestable, déductible de l’autorité même de la constitution en tant que norme
suprême, un ensemble de règles fondamentales auxquelles ni les autres textes, les
actes et comportements ne peuvent déroger26. La constitutionnalisation impose donc

25
ADAM (F.) FERRAND (O.) RIOUX (R.) Finances publiques, Presses de Science Po et Dalloz, 3ème édition,
2010, p. 401.
26
Lire à ce propos, HOLO (T.)Constitution et nouvel ordre politique au Bénin, R.B.S.J.A., n°13, décembre 1989, p.
4. ; ROUSSEAU (D.) Une résurrection: la notion de Constitution, R.D.P., 1990, p. 18. ; ROUSSEAU
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 12
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

des contraintes auxquelles il serait difficile de se soustraire tant pour les gouvernants
détenteurs du pouvoir législatif et du pouvoir règlementaire que pour les gouvernés.
C’est pourquoi, cette absence de constitutionnalisation spécifiquement du contrôle
administratif laisse une grande marge de manœuvre budgétaire au gouvernement qui
se trouve être dans ce cas, l’autorité compétente pour déterminer les prévisions de
recettes et de dépenses publiques et en même temps, celle chargée du contrôle
administratif de leur exécution.

B- Une « trop » grande marge de manœuvre budgétaire

Parce que les contrôles externes sont déjà constitutionnalisés et privilégiés par
l’Administration puisque ces derniers sont a posteriori et ainsi, ne sont que des
contrôles de constatation, la modernisation de la gestion publique doit passer par le
développement du contrôle interne ou administratif pour une plus grande
responsabilisation des gestionnaires. En effet, la logique du contrôle administratif, en
ce qu’elle répond à des objectifs de contrôle de l’ensemble des procédures et
mécanismes internes à l’administration afin de permettre de s’assurer que les fins
stratégiques, opérationnelles, financières ou de conformité aux lois et règlements sont
atteintes, devrait notamment garantir le respect des règles budgétaires et comptables,
la maîtrise des coûts et la soutenabilité financières des politiques publiques27 menées.
Or, et ainsi que le précisent récemment les Professeurs Ph. Frouté et L. Paul, « Le
retour à des politiques budgétaires saines passe probablement par l’amélioration de
la gouvernance des Etats (mise en place de règles budgétaires limitant les déficits et
dettes excessives, amélioration de la qualité de la dépense publique,… »28.

(D.)LaConstitution ou la politique autrement, Le Débat, n°64, 1991, p. 186. ; FAURE (Y. A.)Les constitutions et
l’exercice du pouvoir en Afrique noire. pour une lecture différente des Textes, P.A., n°1, 1980.
27
NIOCHE (J.-P) et POINSARD (R.) in L’évaluation des politiques publiques, Economica, Paris., 1984, à la page
17 définissent la politique publique comme « un ensemble de décisions et d’activités, cohérentes au moins
intentionnellement, prises par des acteurs publics, qui visent à apporter une réponse plus ou moins
institutionnalisée à une situation jugée problématique ». On peut également lire à ce sujet, KNOEPFEL
(P.)LARRUE (C.) et VARONE (F.)Analyse et pilotage des politiques publiques, VerlagRüegger, Zürich, (2006).
28
Voir à ce sujet, FROUTE (Ph.) et PAUL (L.)La crise de 2008 : simple accident de parcours ou rupture d’un
modèle de croissance ?, in Revue Française de Finances Publiques (RFFP), n° 105, 2009, L.G.D.J., p. 282.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 13
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Au Bénin, toute la procédure et l’ensemble des mécanismes du contrôle administratif,

selon les termes des articles 84 et 85 de la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre
2013 relative aux lois de finances au Bénin, relèvent de la compétence du pouvoir
exécutif à travers le ministre en charge des finances qui nomme les contrôleurs
financiers29, les ministres en général et même le Président de la République qui
peuvent « charger tout expert de missionsparticulières d’audit30 ». Or, nous sommes
en matière financière et le budget est essentiellement fiscal et, ainsi que le dispose
l’article 98 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990, les impôts sont du
domaine de la loi. C’est donc dire que cette large marge de manœuvre laissée à
l’exécutif constitue une exception, le principe devant être la compétence législative.

Certes, la liberté d’action du gouvernement se conçoit aisément puisqu’au terme de

l’article 54 de la Constitution, c’est le chef de l’exécutif, chef du gouvernement qui
« détermine et conduit la politique de la Nation ». A ce titre, il a besoin de moyens
financiers pour la conduite de cette politique nationale encore que c’est toujours lui
qui détient et exerce le pouvoir règlementaire. Cette « trop » grande marge de
manœuvre qui est, exceptionnelle, appelle quelques observations dont la première est
que tout pouvoir tend à corrompre aussi faut-il comme le souligne Montesquieu que
« par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir »31.

Mais évidemment, sans un contrôle a priori suffisant, la procédure régulière

d’exécution des dépenses, en dehors des aménagements convenus, peut être
contournée par certaines techniques, condamnables, mais quand même utilisées. On
peut noter à ce propos, la pratique des débudgétisations, les accointances entre
ordonnateur et comptable dans le but évident de détournement de deniers publics,
suggérant également une condamnation pénale, la concussion du comptable public qui
peut recouvrer des sommes sans liquidation de la dette au préalable par l’ordonnateur
compétent, le paiement d’une dépense sans ordonnancement ou mandat, la gestion de

29
Article 73 de la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances au Bénin.
30
Extrait de l’article 89 de la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre relative aux lois de finances au Bénin.
31
MONTESQUIEU,L’esprit des lois, Paris, Garnier-Flammarion p. 293.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 14
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

fait… L’insuffisance de dispositions constitutionnelles en matière de contrôle

administratif sonne donc comme une consécration de la résistance traditionnelle du
pouvoir exécutif à tout droit de regard sur sa gestion des finances publiques.

Cependant, l’existence appréciable de nombreuses autres dispositions infra

constitutionnelles incite à relativiser fort heureusement, ces propos.

Paragraphe 2 : Une déclinaison législative et règlementaire

Il paraît également important de faire noter ici, que cette déclinaison législative et
règlementaire, en ce qu’elle constitue le prolongement des dispositions
constitutionnelles entre dans le bloc de constitutionnalité ce qui ne conduit pas alors à
une remise en cause des développements précédents.

La dépense publique est en premier lieu mise en œuvre à travers le budget de l’État.
Schématiquement, le cycle de la dépense budgétaire comporte de nombreuses phases
dont les principales sont la programmation des dépenses et préparation du budget ;
l’exécution des dépenses ; le suivi de leur réalisation ; les contrôles internes et
externes. Toutes ces étapes font intervenir, indépendamment, alternativement ou
cumulativement le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. En effet, le projet de
budget, préparé par le pouvoir exécutif est soumis au vote du pouvoir législatif qui
intervient ultérieurement encore pour le vote de la loi de règlement du budget qui doit
lui être soumise en fin de cycle budgétaire. Le fonctionnement de ce cycle de la
dépense budgétaire s’appuie sur une infrastructure législative, réglementaire et
technique (comprenant, entre autres, la classification budgétaire, le plan comptable et
les systèmes informatiques).Aussi, l’exécution des dépenses et par conséquent leur
contrôle, est-elle encadrée au plan administratif à la fois par des normes législatives
(A) et règlementaires (B).

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 15

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

A- Les normes de portée législative

Elles sont principalement contenues dans la loi organique relative aux finances
publiques et dans les lois de finances. Alors que la loi organique, avec un statut
juridique supérieur aux lois ordinaires32, dans la même conception que la constitution,
ne trace que le cadre général dans lequel doit s’inscrire la gestion budgétaire, les lois
de finances précisent pour chaque année budgétaire, les spécificités de gestion
budgétaire.

En effet, on constate certes 8 (huit) dispositions dans la loi organique n°2013-14 du 27

septembre 2013 relative aux lois de finances au Bénin, mais ils n’énoncent que les
aspects fondamentaux du contrôle administratif, leur applicabilité relevant de normes
inférieures que sont les lois et règlements. La généralité des dispositions de la loi
organique se comprend d’ailleurs, parce qu’il n’est pas souhaitable qu’une loi
organique détaille trop certaines dispositions techniques, qui pourraient conduire à
freiner ou rendre difficiles, les évolutions ultérieures des procédures budgétaires
d’exécution des lois de finances.

Ainsi, spécifiquement en matière de contrôle administratif, la nouvelle loi organique

apporte une définition en précisant : « Le contrôle administratif est le contrôle
interne de l’administration publique sur ses agents »33. Mieux, elle insiste qu’il s’agit
d’un contrôle a priori et a posteriori qui s’exerce selon les modalités d’un contrôle
hiérarchique ou organique par l’intermédiaire de corps et d’organes de contrôle
spécialisés34. Quatre35 (4) autres articles de la loi organique préciseront les modalités
de mise en œuvre dudit contrôle. Ainsi, selon l’article 86, le contrôle hiérarchique est
exercé par un supérieur hiérarchique sur les opérations exécutées par les agents placés
sous son autorité ; selon l’article 87, le contrôle a priori sur l’exécution des lois de
32
Lire à ce sujet, l’article 97 de la constitution béninoise du 11 décembre 1990.
33
Article 84 de la Loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances au Bénin.
34
Idem, article 85.
35
Ibidem, articles 86 à 90.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 16
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

finances est exercé par le contrôle financier, tandis que selon l’article 88, le contrôle
interne a posteriori sur l’exécution des lois de finances est exercé par des corps et des
organes de contrôle à compétence nationale ou sectorielle. Par ailleurs, les articles 89
et 90 autorisent pour le premier, la possibilité pour le Président de la République, le
ministre en charge des finances ou les autres ministres en ce qui les concerne chacun,
de charger tout expert de missions particulières d’audit et pour le deuxième, de
recourir aux normes règlementaires pour organiser les corps et les organes de
contrôle. La qualité formelle de ces dispositions témoigne pour le mieux, du souci du
renforcement du contrôle administratif dans le droit positif béninois.

Cependant, il est intéressant de noter que de la lecture de l’ensemble du dispositif

organique sur les finances de l’Etat, le ministère des Finances est responsable de la
supervision de l’exécution budgétaire36. Cette tâche comporte, entre autres, un suivi
de l’exécution budgétaire, la faculté d’effectuer une régulation budgétaire par le biais
de la régulation des engagements et de plans de trésorerie, la préparation des lois de
finances rectificatives et des contrôles sur les opérations des ministères et sur les
mouvements de crédit. Ce contrôle s’exerce par les contrôleurs financiers qui, aux
termes de l’article 73 sont nommés par le ministre des finances ou à son initiative. Ici,
se pose la question de la diversité des corps de contrôle étant entendu que le contrôle
administratif est à la fois un contrôle a priori et a posteriori faisant intervenir le
contrôleur financier, le comptable public et, soit périodiquement, soit sur demande de
l’Autorité publique compétente, des organes spécialisés tel, l’Inspection Générale des
Finances. La généralité des principes établis par la loi organique doit donc être
complétée et explicitée par d’autres normes et en l’espèce, il s’agit des dispositions
règlementaires qui précisent dans le détail, les modalités du contrôle administratif.
36
Les articles 70 et 71 de la nouvelle loi organique le précisent bien. Par exemple, précisément selon les termes de
l’article 71, « Le ministre en charge des finances est responsable de l’exécution de la loi de finances et du respect
des équilibres budgétaire et financier définis par ladite loi. A ce titre, il dispose d’un pouvoir de régulation
budgétaire qui lui permet, au cours de l’exécution du budget, d’annuler un crédit devenu sans objet, au cours de
l’exercice après avis consultatif donné au plus tard dans un délai de quinze (15) jours par le ministre sectoriel ou
par le président de l’institution constitutionnelle concernée ; d’annuler un crédit pour prévenir une détérioration
des équilibres budgétaire et financier de la loi de finances. En outre, le ministre en charge des finances peut
subordonner l’utilisation des crédits par les ordonnateurs aux disponibilités de trésorerie de l’Etat. »
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 17
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

B- Les normes règlementaires

D’un point de vue des actes qui régissent le contrôle administratif d’une façon
générale, il semble important de rappeler qu’en la matière, le dispositif béninois est
fortement influencé par le droit budgétaire français qui a connu une évolution
historique depuis la naissance du contrôle des « dépenses engagées » vers la fin du
19è siècle.

C’est après les indépendances qu’on notera une autonomisation et une maturation de
cette influence, notamment avec plusieurs textes réglementaires qui ont également
évolué avec l’histoire économique et politique spécifique du Bénin. Il s’agit d’abord,
du décret n° 63-210/PR/MFT du 03 mai 1963, relatif à l’organisation et aux travaux
du Service de l’Inspection des Finances. Ensuite, le service du contrôle financier sera
érigé en Direction du Contrôle Financier par le décret n° 73-287 du 06 septembre
1973 portant organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie et des
Finances. Suivra également le décret n° 93-178 du 4 août 1993 portant attributions,
organisation et fonctionnement du Contrôle Financier et enfin, l’arrêté n°0042/DC/CC
du 31 mars 1995 a précisé les modalités d’application du décret n°93-178 du 04 août
1993, portant attributions, organisation et fonctionnement du contrôle financier.

Le dispositif règlementaire actuel se fonde sur le décret n°2008-111 du 12 mars 2008

portant attributions, organisation et fonctionnement du Ministère de l’Economie et
des Finances. Dans ce décret, outre les missions générales37 du Ministère de
l’Economie et des Finances, existent des missions spécifiques38 accomplies avec
l’aide du contrôle financier.
Les activités du contrôle financier sont régies par des textes règlementaires de statuts
divers qu’il convient de mentionner. Il s’agit, dans un ordre de degré croissant, de la
lettre circulaire n°070/MFE/DC/CT-RBIDGI3/DGML/DQI du 17 mars 2004 portant

37
Généralement, ces missions sont de proposer et de mettre en œuvre la politique économique et financière du
Gouvernement de la République du Bénin.
38
Lesquelles sont de préparer et d’exécuter le Budget Général de l’Etat ; gérer la trésorerie de l’Etat ; assurer la
gestion et le contrôle permanent des finances publiques ; assurer le contrôle de la régularité et de l’efficacité de la
gestion des fonds publics.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 18

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

levée du contrôle sur les dépenses autres que celles du personnel inférieures à
1.000.000F.CFA; de l’arrêté n°0042/MF/DC/CC portant modalités d’application du
décret n° 93-178 du 04 août 1993; de l’arrêté n°0043/MF/CAB/CF/SA du 31 mars
1995 portant fixation du montant des marchés à viser par les Délégués du Contrôleur
Financier; de l’arrêté n°1100/MFE/CAB/SP du 30 août 2004 portant mesures de
réduction des régies et limitation des ordres de paiement; du décret n°93-178 du 4
août 1993 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrôle Financier ;
du décret n°2001-039 du 15 janvier 2001 portant règlement général sur la
Comptabilité publique ; du décret n°2006- 619 du19 novembre 2006 portant
attributions organisation et fonctionnement du Ministère Délégué Chargé du Budget
auprès du Ministère du Développement, de l’Economie et des Finances.
L’ensemble de ce dispositif, constitutionnel, législatif et règlementaire est au surplus
complété par des normes internationales édictées par les instances communautaires.

Section 2 : Les normes communautaires

Les grands ensembles régionaux ou sous régionaux tels l’Union Européenne,

l’Association des Nations de l’Asie du Sud-Est (ANASE) ou encore la Communauté
Economique et Monétaire de l’Afrique Centrale ( CEMAC) et l’Union Economique et
Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA)… supplantent de plus en plus l’individualité
des Etats et si cela répond aux exigences de l’intégration ou de la mondialisation, il
demeure que l’union fait la force et que la stabilité et la viabilité des Etats pris dans
leur individualité se renforcent par leur union. Mieux, l’unification ou l’harmonisation
des normes, procédures et modalités des activités publiques dans ces espaces est
encore de nature à aboutir à leur globalisation, toutes choses consolidant les grands
ensembles. Les finances publiques n’échappent pas à cette évolution et de plus en plus
apparaissent de grands principes internationaux, communautaires, régionaux ou sous
régionaux qui codifient et fondent de nos jours les comportements et activités
financiers des Etats. Les critères de convergence, la règle d’or, le pacte de stabilité
sont autant de notions qui en donnent la mesure. Aussi distinguerons-nous des normes

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 19

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

communautaires (Paragraphe 1) spécifiques à la sous-région ouest africaine,

instillant une véritable discipline budgétaire dans la communauté (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Une règlementation communautaire

Elle provient principalement de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine
(UEMOA), principale communauté sous régionale à laquelle appartient le Bénin.
L’objectif des fondateurs était d’arriver, par cette organisation internationale, à
harmoniser les législations budgétaires et comptables nationales (A), mais aussi
d’instaurer entre les Etats membres de ladite organisation, un code de bonne conduite
budgétaire (B) en appui à la politique monétaire commune. C’est ainsi que,
l’UEMOA, avec le soutien des bailleurs de fonds multilatéraux (FMI et Banque
mondiale) qui cherchent à promouvoir dans les pays où ils interviennent de nouveaux
outils financiers (Gestion axée sur la performance, Pluri annualité dans la
programmation budgétaire, etc.…), va réformer, en 2009, son cadre juridique des
finances publiques afin de l’adapter aux nouveaux standards de gestion
internationaux.

A- Une harmonisation des législations budgétaires et comptables

Compte tenu de son importance dans toute forme d’intégration économique régionale,
l’harmonisation des législations nationales en général, et celles relatives aux finances
publiques en particulier et pour ce qui nous concerne dans le cadre de ce travail, parmi
tous les objectifs assignés à l’Union, a eu l’impact le plus décisif dans le
fonctionnement de l’Union.
En effet, contrairement aux autres décisions communautaires, la mise en cohérence
des législations budgétaires et comptables en vigueur dans les Etats a permis
d’instaurer une vraie homogénéité des politiques économiques et monétaires, comme
le préconisait l’article 67 du Traité, disposant que « L’Union harmonise les
législations et les procédures budgétaires afin d’assurer notamment la
synchronisation de ces dernières avec la procédure de surveillance multilatérale de
l’UEMOA. Ce faisant, elle assure l’harmonisation des lois de finances et des

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 20

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

comptabilités publiques, en particulier des comptabilités générales et des plans

comptables ».
Les autorités communautaires espèrent avec cela, favoriser la transparence dans la
gestion budgétaire des Etats membres avec le renouveau, au niveau national, du
contrôle budgétaire interne et externe à l’Administration. Ainsi, de nombreux textes
communautaires peuvent être retenus cependant, on a voulu, pour beaucoup plus de
clarté dans la démarche, se limiter aux seules directives dont la portée budgétaire et
comptable s’avère incontestable. Il s’agit essentiellement des directives
n°06/2009/CM/UEMOA et n° 09/2009/CM/UEMOA portant lois de finances et celle
n°07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la Comptabilité publique.

La mise en place, au sein de l’Union, d’un cadre juridique approprié à la bonne

gestion des budgets nationaux s’est réalisée en plusieurs étapes. Il importe cependant
de souligner que s’agissant exclusivement du contrôle administratif des dépenses, le
législateur communautaire n’en a pas traité dans la Directive n°06/2009/CM/UEMOA
portant lois de finances puis qu’explicitement, les articles 74 et 75 de ladite Directive
n’évoquent que les contrôles parlementaire et juridictionnel. Cette question du
contrôle administratif des dépenses a été renvoyée et traitée dans la Directive
n°07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la Comptabilité publique en
ses articles 85, 86 à 96. De la lecture de ces articles, il ressort que la Directive instaure
également, et cela, de façon conforme à la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre
2013 relative aux lois de finances en République du Bénin, un double niveau de
contrôle administratif, a priori et a posteriori, sous la forme d’un contrôle
hiérarchique ou organique. De même, les contrôleurs financiers exercent leur contrôle
sur les opérations budgétaires exécutées par les ordonnateurs auprès desquels ils sont
placés et dépendent hiérarchiquement, du ministre des finances. Cela signifie que ces
contrôleurs n’ont pas de lien hiérarchique avec les ordonnateurs dont ils contrôlent les
opérations budgétaires.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 21

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Par ailleurs, il faut préciser que le domaine d’action du contrôle a priori est mieux
délimité et concerne les actes d’engagement des dépenses, ceux par lesquels l’Etat ou
l’organisme public va se trouver engagé juridiquement, où leur responsabilité pourra
être mise en jeu. Mieux, l’article 88 dont il s’agit, vise particulièrement certains actes
juridiques dont les conséquences sont importantes pour les finances publiques
notamment lorsqu’il s’agit des marchés publics ou contrats qui engagent dans la
plupart des Etats plus de 50 % des dépenses. Cet article cible aussi les mesures et
décisions des ordonnateurs, qui sont soumises au visa préalable du contrôleur
financier car ils engagent les finances de l’Etat. Il convient enfin de relever le
caractère préalable du visa du contrôleur financier, qui est une autorisation accordée
avant que la décision d’engagement de la dépense ne puisse être rendue définitive.
Toute ordonnance de paiement, tout mandat de paiement ou toute délégation de
crédits ne peut être présenté à la signature de l’ordonnateur qu’après avoir été soumis
au visa du Contrôleur financier ou de son délégué. Les ordonnances ou mandats de
paiement et les délégations de crédits non revêtus du visa du Contrôleur financier ou
de son délégué sont nuls et de nul effet. Le Contrôleur financier ou son délégué
s’assure notamment que les ordonnances et les mandats se rapportent à un
engagement de dépenses déjà visé par lui. Si les titres de paiement lui paraissent
entachés d’irrégularités, il doit en refuser le visa.

Le Contrôleur financier ou son délégué tient la comptabilité des dépenses engagées

afin de suivre la consommation des crédits et de déterminer la disponibilité ou non de
crédits suffisants pour de nouveaux engagements de dépenses. Les contrôleurs
financiers évaluent a posteriori les résultats et les performances des programmes, au
regard des objectifs fixés, des moyens utilisés et de l’organisation des services des
ordonnateurs.

Par exception aux dispositions de l’article 87 de la Directive 2009 et conformément à

l’article 13 de la Directive portant loi de finances, le contrôleur financier adapte dans
les conditions définies par la réglementation nationale les modalités de mise en œuvre

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 22

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

de ses contrôles au regard de la qualité et de l’efficacité du contrôle interne ainsi que

du contrôle de gestion mis en œuvre par l’ordonnateur.

Il faut souligner que la nouvelle loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013

relative aux lois de finances au Bénin prend réellement en compte ces dispositions
communautaires. Déjà, dans les 16èmeet 17èmealinéas de son 1erarticle, on peut lire que
le contrôle financier est la « Structure chargée d’exercer les contrôles a priori et a
posteriori des opérations budgétaires de l’Etat… La prévention du risque budgétaire
constitue le cœur du nouveau contrôle financier. »Dans le même ordre, les articles 73,
84 à 90 de la loi organique précitée viennent préciser entre autres, les caractères a
priori et a posteriori de ce contrôle administratif, la possibilité pour les contrôleurs
financiers d’apprécier la qualité de la gestion des responsables de crédits de même que
la possibilité pour tous les ministres et même le Président de la République d’initier
tout contrôle interne des dépenses publiques jugé opportun.

Tout ce dispositif sera complété par un code de bonne conduite budgétaire.

B- Un code de bonne conduite budgétaire

Il est déductible de deux autres textes à caractère purement financier, à savoir le Pacte
de Convergence, de Stabilité, de Croissance et de Solidarité (PCSCS)39 entre les Etats
membres et le Code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de
l’UEMOA40.
Dans la Directive n° 1/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la
gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA, plusieurs éléments permettent
d’apprécier les vertus du contrôle administratif et les modalités de son efficacité. Déjà
dans le préambule, on note la place prépondérante accordée au contrôle
« démocratique » de l’utilisation des fonds publics lesquels doivent être légaux,
transparents et utilisés avec responsabilité. Mais c’est surtout le point 5.5 du Titre V
portant sur la « Mise en œuvre des recettes et des dépenses » qui insiste sur le contrôle
administratif et prise que « les activités et les finances des administrations publiques
39
Acte additionnel n°04/99 du 8 décembre 1999
40
Directive n°01/2009/CM/UEMOA.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 23
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

sont soumises à un contrôle interne ». Et, puis qu’il en est ainsi, le point 7. 3 du Titre
VII sur l’ « intégrité des acteurs » assortit cette prescription de sanctions prononcées à
l’encontre de tous ceux qui, élus ou fonctionnaires, ont à connaitre ou à gérer des
deniers publics.
Comme le souligne le Professeur Salif YONABA41, les auteurs de la directive ont dû
pleinement prendre conscience de la portée limitée des contrôles qui s’effectuent sur
la gestion des finances de l’Etat. Le contrôle administratif, loin de produire les effets
bénéfiques attendus d’un véritable contrôle préventif, en empêchant la survenance des
malversations, s’est bien souvent révélé inefficace. La forte politisation de certains
organes administratifs (comme c’est le cas du corps de l’Inspection Générale d’Etat) a
contribué à hypothéquer considérablement leurs pouvoirs dans leurs relations avec les
structures qu’ils sont chargés de contrôler. Cela est surtout vrai des organes de «
contrôle d’Etat » que l’on voit dans l’ensemble des pays, mais dont l’utilité apparaît
plus que sujette à caution. Ainsi, comme le souligne toujours fort justement le
professeur ci-dessus cité, par exemple, « Les Inspections Générales d’Etat que l’on
rencontre un peu partout en Afrique font penser à des organes dont les Etats se dotent
pour se donner bonne conscience, tout en sachant pertinemment qu’ils sont dénués de
toute utilité en matière de contrôle ».
C’est conscient de toutes ces faiblesses du Code que les instances communautaires,
dans le cadre de la grande réforme des instruments budgétaires et comptables au sein
de l’Union, ont décidé de l’abroger et de le remplacer par la nouvelle directive
n°01/2009/CM/UEMOA portant Code de transparence dans la gestion des finances
publiques au sein de l’UEMOA. Elles ont pris ainsi des dispositions nécessaires pour
conformer la préparation et l’adoption des textes se rapportant directement ou
indirectement à la gestion des finances publiques aux principes et règles définis par
ledit Code.

41
YONABA (S.) « La difficile intégration des règles budgétaires et comptables des Etats membres de l’UEMOA »,
RFFP n°79, Septembre 2002, p.231.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 24

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

L’obligation est aujourd’hui faite aux autorités nationales, dans la conduite des
affaires publiques, de faire état, comme le prévoit l’annexe du Code, de la légalité et
de la publicité des opérations financières ; des attributions et des responsabilités des
institutions ; du cadre économique ; de l’élaboration et de la présentation des budgets
publics ; de la mise en œuvre des recettes et des dépenses ; de l’information du public
; de l’intégrité des acteurs.
Au total, de nombreuses dispositions normatives ont été prévues par le législateur
communautaire au niveau de l’Union Monétaire et Economique de l’Afrique de
l’Ouest (UEMOA). Leur mise en application effective conduit à une discipline
budgétaire au niveau de la Communauté.

Paragraphe 2 : Une discipline budgétaire communautaire

Depuis 1994, les Etats membres de l’union doivent s’inscrire dans le dispositif
budgétaire établi par le traité de l’UEMOA et, dans ce cadre, s’assurer de l’atteinte
des objectifs et de l’équilibre de leurs budgets publics. Dans ce contexte, tous les
budgets des Etat membres de l’union doivent converger afin de respecter les critères
fixés par ledit traité. Ce dispositif communautaire fixe donc des contraintes
essentielles que sont par exemple, la maîtrise des déficits et l’encadrement des
endettements publics. Obtenir des résultats dans ces deux cas suppose le respect
scrupuleux des critères fixés notamment par les contrôles a priori, qui relève du
contrôle administratif. Ces contraintes s’inscrivent donc dans une discipline
budgétaire à laquelle sont associées des sanctions que l’Union peut infliger aux Etats
qui ne la respecteraient pas.

Cette discipline budgétaire se formalise au travers d’un Pacte de Convergence, de

Stabilité, de Croissance et de Solidarité (PCSCS) (A) et du Code de transparence dans
la gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA, abordé supra lesquels
stigmatisent les contraintes imposées aux Etats membres, à travers un panel de critères
sanctionnés (B).

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 25

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

A- Un Pacte de convergence, de Stabilité, de Croissance et de Solidarité

Les deux textes communautaires à caractère purement financier sont l’acte additionnel
n° 04/99 du 8 décembre 1999 portant Pacte de Convergence, de Stabilité, de
Croissance et de Solidarité entre les Etats membres et la directive
n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 200942 portant adoption du Code de transparence
dans la gestion des Finances Publiques au sein de l’UEMOA. Comme le souligne bien
son Préambule, les deux raisons principales qui expliquent l’adoption du Pacte sont
liées au renforcement du dispositif de surveillance multilatérale, mais aussi à
l’assurance d’une meilleure discipline budgétaire en appui à la politique monétaire
commune afin de créer les conditions propices à la stabilité des prix et à une
croissance forte et durable.
Concernant le renforcement de l’efficacité du dispositif de surveillance multilatérale
des Etats membres, on a remarqué par le passé que, dans le cadre de tout processus
d’intégration, des mesures nationales en matière économique peuvent induire des
effets parfois importants pour les autres Etats. Dès lors, l’UEMOA a décidé de
consacrer une attention toute particulière aux politiques économiques des Etats
membres ; et mieux encore, celles-ci sont regardées comme une « question d’intérêt
commun »43.
L’objectif est double. D’une part, éviter la tentation du « chacun pour soi » et, d’autre
part, dépasser ce risque en construisant ensemble, et sur la base des acquis de chacun,
une politique communautaire commune. C’est ce qui explique l’adoption du Pacte de
Convergence, de Stabilité, de Croissance et de Solidarité, qui est censé compléter le
dispositif de la surveillance multilatérale prévu aux articles 70 à 75 du Traité de
l’UEMOA, avec un système d’alerte précoce afin de prévenir et d’éviter tout dérapage
abusif dans la gestion des finances publiques nationales.
L’autre raison d’être du Pacte, est l’instauration d’une discipline budgétaire au sein de
chaque Etat membre, en appui à la politique monétaire, et ceci, dans le but de mieux

42
Elle abroge et remplace la directive n° 02/2000/CM/UEMOA du 29 juin 2000.
43
Article 63 du Traité.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 26

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

assurer la stabilité des prix et une croissance forte et durable. Ainsi, avec le Pacte, les
autorités communautaires vont instaurer un système reposant sur une cohérence
propre qui lui fait prendre en compte non seulement les nécessités de la convergence
des politiques économiques nationales, mais aussi la recherche d’une cohérence
marquée entre ces dernières et la politique monétaire.
Comme le souligne son article 2 alinéa 3, le PCSCS constitue un instrument
communautaire destiné à assurer la mise en œuvre harmonieuse du dispositif de la
surveillance multilatérale des politiques macroéconomiques au sein de l’Union. Il
permet ainsi de renforcer la convergence des économies des Etats membres ; de
conforter la stabilité macroéconomique ; d’accélérer la croissance économique et
d’approfondir la solidarité entre les Etats membres.
Au Bénin, on peut affirmer que la procédure décrite normativement pour le contrôle
administratif contribue, tout au moins, au plan formel, à garantir la transparence ainsi
que l’exige les dispositions communautaires. En effet, tout le mécanisme du contrôle
administratif vise à garantir une saine gestion des finances publiques de même que la
fiabilité et la sincérité de l’exécution des dépenses publiques surtout grâce au contrôle
a priori qui permet de prémunir les deniers publics de toute manipulation et utilisation
frauduleuse ou contraire au dispositif de leur régularité.
Dans le cadre de l’UEMOA, le Code avait aussi pour finalité d’obliger les autorités
nationales à mieux se familiariser avec les nouveaux outils de gestion publique, et
parallèlement de ne plus trouver d’excuses pour justifier leurs errements dans la
gestion des deniers publics. Il était même expressément affirmé dans l’annexe de la
première directive, que l’état des lieux de la gestion des Finances publiques dans les
Etats membres avait permis de mettre en exergue les lacunes et les faiblesses des
administrations financières44.

44
Entre autres, caractère incomplet et imparfaite adoption du cadre juridique des finances publiques ; inexistence de
textes d’application des codes financiers et fiscaux, et non application adéquate de l’existant ; non reddition des
comptes de l’Etat et absence de lois de règlement ; non internalisation des textes portant harmonisation des cadres
juridiques, comptables et statistiques dans l’Union ; non exploitation des rapports d’inspection de vérification ;
faiblesse des contrôles juridictionnels et parlementaires.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 27
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

On le voit, toutes ces procédures et ces dispositions véhiculent une discipline

budgétaire bénéfique aux finances publiques des Etats membres de l’UEMOA.
Toutefois, il semble aujourd’hui évident que leur simple existence ou édiction ne
suffit pas à leur garantir l’effectivité et l’efficacité souhaitées. Encore faut-il qu’elles
soient sanctionnées et exigibles. C’est ce qui justifie l’instauration de critères
sanctionnés.

B- Un panel de critères sanctionnés

La mise en place des objectifs du Pacte repose sur un suivi rigoureux d’un ensemble
d’indicateurs de convergence dits « critères de convergence » touchant le secteur réel,
la balance des paiements, les finances publiques et la monnaie. Dans l’ensemble, huit
critères composent le Pacte : six critères budgétaires, un critère relatif à l’inflation et
un critère portant sur les transactions extérieures. Parmi les critères budgétaires, celui
relatif au solde budgétaire de base rapporté au PIB nominal est retenu comme critère
clé de la convergence45. Les critères de convergence sont constitués de critères de 1er
rang et de critères de second rang46.
L’instauration de ces critères repose sur le respect de deux valeurs essentielles que
sont la limitation des déficits publics et la maîtrise de l’endettement public. Pour
atteindre ces objectifs, plusieurs moyens doivent être mis en œuvre de concert et de
façon combinée. Au nombre de ces moyens, nous estimons que le contrôle
administratif des dépenses publiques a sa place étant entendu qu’il s’opère à la fois a
priori et a posteriori.
En effet, si l’objectif affiché de ces critères est la réduction des déficits et la limitation
de l’endettement, nul doute qu’une bonne et saine gestion budgétaire est en amont
favorise une utilisation judicieuse et conforme à l’autorisation parlementaire, des
deniers publics. Mieux, la place de choix accordée au ministre en charge des finances,
dans la nouvelle logique communautaire et nationale, qui en fait le responsable de la

45
Ce critère clé fait obligation aux Etats membres de l’UEMOA de parvenir à moyen terme (c’est-à-dire à l’horizon
de convergence prévu cette fois en 2013) à une situation budgétaire au moins à l’équilibre, afin de pouvoir dégager
des recettes additionnelles pour permettre d’accroître de manière substantielle le ratio des investissement publics
financés sur ressources internes rapportées aux recettes fiscales (au moins = 20%).
46
Articles 18 et 19 du PCSCS
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 28
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

préservation de l’équilibre budgétaire à travers les stipulations de l’article 67 47 de la

Directive n° 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de
l’UEMOA doit fortement contribuer à l’atteinte des objectifs visés par les critères de
convergence. Au surplus, le contrôle financier dépend hiérarchiquement encore du
ministre en charge des finances qui le nomme et qui fonde ses compétences.
Mais il sera plus question de la nature des sanctions qui semble plus incantatoire que
décisive. Les sanctions vont en effet de la recommandation à l’amende en passant par
la mise en demeure et l’astreinte. Sachant que la recommandation invite l’Etat
membre de la Communauté à mettre un terme à la situation de déficit ou
d’endettement dans un délai donné, elle semble superfétatoire au regard du dispositif
déjà en place pour garantir la limitation des déficits et la maîtrise de l’endettement.
Quant à la mise en demeure, elle intervient lorsque l’Etat persiste dans l’inaction en
vue de la réduction des déficits et endettement. Dans cette perspective, la mise en
demeure lui impose d’avoir à prendre, dans un délai déterminé, des mesures
correctives jugées nécessaires pour remédier à la situation. Les sanctions peuvent
s’intensifier au moyen d’une astreinte.
Il faut cependant retenir que ce panel de sanctions est inutilisé et n’a d’ailleurs jamais
dépassé la mise en demeure. C’est donc dire que pour la préservation de l’équilibre
budgétaire, la limitation des déficits et la maîtrise de l’endettement, les moyens
internes apparaissent plus opérants que les contraintes communautaires. Il est en effet
plus aisé de sanctionner au plan interne des Agents de l’Administration que de
soumettre les Etats à des sanctions. C’est à ce propos que le contrôle administratif des
dépenses publiques acquiert de l’importance dans l’atteinte des objectifs
communautaires en ce qui nous concerne dans le cadre de ce travail.
En définitive et de façon concrète, de nombreuses dispositions normatives, internes et
communautaires, encadrent le contrôle administratif des dépenses publiques au Bénin.
47
Selon cet article, « Le ministre chargé des finances est responsable de l’exécution de la loi de finances et
durespect des équilibres budgétaire et financier définis par celle-ci. A ce titre, il dispose d’unpouvoir de régulation
budgétaire qui lui permet, au cours de l’exécution du budget d’annuler un crédit devenu sans objet au cours de
l’exercice ; d’annuler un crédit pour prévenir une détérioration des équilibres budgétaire et financier dela loi de
finances.En outre, le ministre chargé des finances peut subordonner l’utilisation des crédits par lesordonnateurs
aux disponibilités de trésorerie de l’Etat. »
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 29
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Leur étendue et la précision de leurs stipulations devraient, on s’en doute, conduire à

une bonne et saine gestion des finances publiques. Cependant, elles connaissent une
mise en œuvre difficile dans le contexte politico-administratif béninois ainsi que nous
allons le constater.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 30

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

CHAPITRE II : UN CONTROLE DIFFICILEMENT MIS EN ŒUVRE

Plusieurs normes de nature et de portée diverses fondent le contrôle administratif des

dépenses au Bénin. Les informations normatives contenues dans tout cet arsenal de
règles, de principes et de directives ne tendent qu’à accroitre la performance de la
gestion budgétaire notamment au moyen du contrôle administratif. Toutefois, malgré
l’existence de plusieurs textes et leur qualité, de nombreux dysfonctionnements
s’observent qui rendent illusoire, la mise en application du dispositif du contrôle
interne (Section 1) d’un corps de contrôle inefficace (Section 2).

Section 1 : Un contrôle interne illusoire

Les objectifs du contrôle interne, nous l’avons assez répété, sont simples : un objectif
de prévention des risques liés à la manipulation des deniers publics (dans leur aspect
dépense) et un mécanisme de vérification de la mise en œuvre de l’autorisation
parlementaire des dépenses par l’Administration. L’application rigoureuse des
dispositions sur le contrôle interne doit donc conduire à la sécurisation des deniers
publics, à s’assurer du bon emploi de l’argent48 du contribuable et donner ainsi, toute
sa portée à l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen de 1789
selon laquelle, « La société a le droit de demander compte à tout agent de son
Administration. »

Au Bénin, à partir des années 2008, la médiatisation croissante des cas de mauvaise
gestion publique et la pénalisation de plus en plus fréquente de ces affaires incite à se
poser la question de savoir s’il faut y voir un témoignage de l’efficacité croissante des
mécanismes de contrôle dont celui interne, ou au contraire, s’il faut en déduire que ces
mécanismes doivent être renforcés pour éviter de telles dérives. Dans le cas du Bénin,
le deuxième questionnement semble être l’hypothèse la plus crédible dans la
sécurisation des deniers publics. On observe en effet, certaines insuffisances
classiques (Paragraphe 1) liées au processus du contrôle interne, aggravés par des
handicaps institutionnels (Paragraphe 2).

48
Essentiellement composé de prélèvements obligatoires.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 31
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Paragraphe 1 : Des insuffisances classiques du contrôle interne

Elles sont nombreuses et difficiles à appréhender aussi, nous contenterons-nous des
plus significatives et des plus défavorables au contrôle interne. Ainsi, il s’agit
principalement des limites du cadre juridique du contrôle interne (A) et de
l’orchestration inappropriée des organes et procédures de contrôle interne (B).

A- Les limites du cadre juridique du contrôle interne

Le contrôle interne des finances publiques est régi, d’une manière générale, par les
principes définis dans la loi organique sur les lois des finances 49. Or, ces derniers ne
sont pas suffisamment clairs pour distinguer les compétences et les responsabilités de
chaque organe de contrôle administratif50. De même, au plan communautaire, les
dispositions en matière de contrôle manquent de précisions. On peut citer, à titre
d’illustration, la directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de
finances au sein de l’UEMOA en son article 69 qui énonce que « Les contrôleurs
financiers relèvent du ministre chargé des finances et sont nommés par celui-ci ou à
son initiative auprès des ordonnateurs. Ils sont chargés des contrôles a priori des
opérations budgétaires. Ils peuvent donner des avis sur la qualité de la gestion des
ordonnateurs et sur la performance des programmes ». Cela amène le contrôle
financier à intervenir pratiquement dans le même champ que celui du comptable
public, laissant croire que le visa du contrôle financier est identique au « Vu bon à
payer » du comptable public « sans apporter d’amélioration évidente sur la qualité
globale de contrôle et une réduction des dysfonctionnements dans l’exécution des
dépenses publiques »51.

49
Loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013, articles 85 à 90.
50
Par exemple, l’article 73 de la Loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 précise seulement que « Les
contrôleurs financiers relèvent du ministre en charge des finances et sont nommés par celui-ci ou à son initiative,
auprès des ordonnateurs. Les contrôleurs financiers peuvent émettre des avis sur la qualité de la gestion des
contrôleurs, la conduite des programmes et leur performance. » L’article 84 de la même loi édicte lui, entre autres
que « …Le contrôle administratif est le contrôle interne de l’administration publique sur ses agents… » et l’article
85 d’être encore plus vague en énonçant que « Le contrôle administratif est un contrôle a priori et a posteriori qui
s’exerce sous la forme d’un contrôle hiérarchique ou organique par l’intermédiaire de corps et d’organes de
contrôle spécialisés »
51
Cf. annexe 2 du guide didactique de la directive n°07/2009/CM UEMOA du 26 juin 2009 portant règlement
général sur la comptabilité publique au sein de l’UEMOA
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 32
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Par ailleurs, une trop grande centralisation caractérise l’exécution de la loi de finances
au Bénin. Selon l’article 70 de la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013
relative aux lois de finances, « Le ministre en charge des finances est l’ordonnateur
principal unique du budget général, des comptes spéciaux du trésor ainsi que de
l’ensemble des opérations de trésorerie… » Certes, l’article 72 de la même loi
organique relativise un peu cette exclusivité en faisant des ministres et des présidents
des institutions constitutionnelles les ordonnateurs principaux des crédits, des
programmes, des dotations et des budgets annexes de leur ministère ou de leur
institution. Mais, cela aurait pu être le cas si l’article 71 ne renforçait encore plus la
poigne exclusive du ministre des finances sur la mise en exécution du budget. Cet
article précise en effet que non seulement le ministre des finances est responsable de
l’exécution de la loi de finances et du respect des équilibres budgétaire et financier
définis par la loi, mais qu’il dispose en plus, d’un pouvoir de régulation qui lui permet
d’annuler un crédit devenu sans objet, d’annuler un crédit pour prévenir la
détérioration des équilibres budgétaire et financier définis par la loi de finances et au
surplus, de subordonner l’utilisation des crédits à des disponibilités de trésorerie de
l’Etat. La toute-puissance du ministre des finances n’est plus à démontrer. Encore que
c’est toujours le ministre des finances qui coordonne la plupart des activités de
contrôle52 au détriment de la participation des ministères dépensiers53.
Cette centralisation excessive, exception faite de la déconcentration financière
instaurée à l’article 6654 de la Directive n° 06/2009/CM/UEMOA précitée, est à
l’origine de la multiplicité des circuits d’exécution et des acteurs, ainsi que de
l’ampleur prise par les procédures dérogatoires qui finissent par fragiliser le système
de finances publiques dans son ensemble et, par conséquent, ne favorise pas un
contrôle efficace de la dépense. De telles pratiques déresponsabilisent les ministères
52
Articles 73, 78 et 89 de la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre relative aux lois de finances en République
du Bénin.
53
L’essentiel des structures de contrôle administratif est concentré au ministère des finances : contrôle financier,
inspection générale des finances, services de la comptabilité publique, brigade du trésor,….
54
Selon cet article, « Le ministre chargé des finances est ordonnateur principal unique des recettes du budget
général, des comptes spéciaux du Trésor et de l’ensemble des opérations de trésorerie. Leministre chargé des
finances est ordonnateur principal des crédits, des programmes et desbudgets annexes de son ministère. Il peut
déléguer son pouvoir d’ordonnateur dans lesconditions définies à l’article 65 de la présente Directive ».
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 33
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

techniques, et par conséquent ne sont pas favorables à une gestion efficace des
services publics. Pour pouvoir mettre en œuvre leurs politiques, les ministères
sectoriels recourent à des procédures dérogatoires comme les procédures d’urgence
ainsi que nous l’avons déjà montré, les débudgétisations, la création des fonds
extrabudgétaires pour échapper à la rigidité des procédures budgétaires55. A toutes ces
limites, s’ajoute une mauvaise orchestration des organes et procédures du contrôle
interne.

B- L’orchestration inappropriée des organes et procédures de contrôle interne

Le contrôle administratif a posteriori des finances publiques peut aussi se partager
entre plusieurs institutions ou ministères en dehors du ministère des finances qui
agissent d’une manière disparate sans aucune harmonisation. Les attributions de ces
structures sont moins claires ou trop larges ; ce qui induit des chevauchements
coûteux en termes de moyens ou une déperdition en termes d’efficacité. Cela
constitue souvent une source de conflits de compétences entre ces structures ou
ministères avec le ministère des finances dont la mission consiste, d’une manière
générale, à la coordination de la gestion des finances publiques du Bénin, y compris le
contrôle. En conséquence, on note la réduction de l’efficacité des mécanismes de
contrôle et de pilotage de l’exécution.
De telles pratiques ne sont pas favorables au développement d’un contrôle efficace du
fait que les rapports foisonnent, s’éloignent peut-être les uns des autres créant plus
une confusion que des avancées. Par ailleurs, les agents de contrôle se plaignent
souvent de l’absence notoire de suivi des recommandations et du manque
d’indépendance du fait que la tutelle politique est souvent très forte. C’est en général

55
Dans leur document sur La gestion de la dépense publique dans les pays de l’Afrique francophone
subsahariennedéjàcité, BOUVIER (M.) ESCLASSAN (M.C.) ORSONI (G) BOUHADANA (I.) et BILLES (W.) à
la page 26 ont indiqué que « … les ministères techniques, peu sollicités, ont tenté d’échapper à la centralisation
excessive du ministère des finances en recourant à des solutions de rechange pour créer des services autonomes,
recruter du personnel en utilisant le financement des bailleurs de fonds et des communautés, et instaurer leurs
propres mécanismes de contrôle avec des fonds extérieurs. Comme on l’a dit, si les bailleurs de fonds y trouvent à
court terme la garantie d’une attribution des fonds conforme à l’objectif initialement fixé, la sécurisation n’est pas
totale. Mais le défaut majeur du mécanisme est qu’il ne permet ni aux Etats bénéficiaires, ni aux bailleurs d’avoir
une vue d’ensemble sur la gestion financière publique, ce qui est préjudiciable à plus long terme compte tenu de
l’évolution des aides vers une globalisation.»

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 34

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

sur ordre de l’autorité politique que les institutions de contrôle interne, en cas de
détection de fraude, saisissent le Ministère public pour préparer les dossiers
d’accusation et les transmettre au juge.
Au-delà de ces difficultés d’ordre juridique et organisationnel, ces structures sont
également confrontées à des problèmes liés aux motivations et aux capacités très
réduites en effectifs, à une valorisation insuffisante des fonctions en termes de
rémunération et du déroulement des carrières. L’existence des systèmes automatisés
de gestion budgétaire contribuerait, en principe, à la sécurisation de la chaîne de la
dépense et de la comptabilité publique tout en diminuant la paperasserie et les erreurs
administratives, mais également en limitant les risques de duplications de contrôle et
d’incohérences entre données. Cependant, au Bénin, l’informatisation des structures et
procédures reste faible et ne capte pas la totalité des dépenses effectuées. A cela
s’ajoute des difficultés liées aux infrastructures dont les ordinateurs en nombre
insuffisant et aux coupures d’électricité incessantes qui peuvent corrompre les
données ou retarder leurs saisies. De telles situations ne sont pas en faveur d’un
contrôle efficace par le système intégré de gestion budgétaire.
Mieux, sachant que le contrôle interne traditionnel est principalement basé sur le
contrôle des opérations financières (procédures d’engagement et de paiement,
procédures comptables et états financiers), il ne s’intéresse ni à la performance des
opérations ni à leur processus. Le rôle de ce contrôle étant de vérifier exclusivement
l’exécution des lois et des règlements (contrôle de régularité), l’écart est sanctionné
soit par un refus, soit par une annulation, ou une sanction proprement dite en cas
d’irrégularité. En effet, ou bien les dossiers sont acceptés, ou ils sont soumis à un visa
différés, soit ils sont purement et simplement rejetés. En principe, ce système a pour
objet de réduire les erreurs et les irrégularités par le biais de contrôles réciproques et
contradictoires. Cependant, la réalité est toute autre car ce système induit des
complications administratives en multipliant inutilement les niveaux de contrôle sans
pourtant réduire les irrégularités ou les abus. En effet, les sources de la dépense
publique sont multiples. Ce système de contrôle est effectué sur la base des pièces.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 35

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

D’une manière générale, il reste formel et vérifie la même chose, à tous ces niveaux,
sans se préoccuper ni du service fait, ni de l’opportunité de la dépense. Les rejets des
dépenses sont très rares. Sinon, leurs causes sont rapidement corrigées et les dépenses
remises dans le circuit immédiatement.
En outre, des engagements peuvent être pris en dehors des procédures normales, sans
être comptabilisés comme il se doit56. Des biens peuvent être livrés ou des services
rendus sans qu’un engagement formel leur correspondant soit enregistré dans la
comptabilité administrative soit parce qu’il n’y a pas suffisamment de crédit, soit
parce que l’initiateur de la dépense ne veut pas se conformer aux procédures
budgétaires existantes... De telles situations ne sont pas sans poser des problèmes de
suivi de la dépense publique. Pire, elles contribuent à la complication de la situation
macroéconomique des Etats concernés par la création ou l’accumulation des arriérés.
Au-delà, d’autres facteurs de nature institutionnelle, rendent également improbable, la
mise en œuvre du contrôle administratif.

Paragraphe 2 : Des handicaps institutionnels au contrôle interne

Ils sont déductibles de nombreuses pratiques peu propices à la mise en œuvre
rigoureuse et objective du dispositif encadrant le contrôle interne. En effet, les
dispositions, aussi conséquentes, exhaustives ou adaptées soient-elles ne valent que
par la disponibilité de conditions viables favorables à leur mise en œuvre effective. Or
précisément en matière de contrôle interne, il est à noter une réticence traditionnelle
de l’administration à tout contrôle (A) et cet état de fait est alourdi par un improbable
contrôle de la procédure exceptionnelle d’exécution des dépenses (B).

A- Une réticence traditionnelle de l’Administration à tout contrôle

Au-delà des règles de droit et des chiffres, la culture interne à chaque administration,
les choix budgétaires, la multiplicité des mesures nouvelles, l’intransigeance de
l’exécutif sur ses compétences en matière budgétaire et l’exclusivité gouvernementale

56
BOULEY (D.) FOURNEL (J.) et LERUTH (L.)Comment fonctionnent les systèmes du Trésor dans les pays
francophones de l’Afrique subsaharienne, in Revue de l’OCDE sur la gestion budgétaire, 2003, vol. 2, n° 4, p. 73.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 36
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

dans la mise en exécution de la loi de finances ne sont pas sans influence sur leurs
pratiques et les modalités de mise en application des règles de droit.

En fait, et spécialement au Bénin, l’exécution de la loi de finances est un facteur clé

dans la mise en œuvre de la politique nationale, déterminant fondamental du
positionnement des premiers responsables de l’Etat sur l’échiquier politique. Sachant
que la détermination de la politique nationale et l’exécution de la loi de finances
reviennent à l’exécutif, dirigé exclusivement par le chef de l’Etat, chef du
gouvernement, et parfois collégialement par le gouvernement, la maîtrise des finances
publiques dans toutes ses étapes constitue un enjeu majeur et décisif aux plans
économique, social et politique57.

L’exécution des lois de finances est donc une chasse gardée de l’Administration,
grâce à laquelle elle met en œuvre la politique gouvernementale. L’exécutif et par
l’Administration accepte donc difficilement de remettre en cause un rapport de force
qui lui est excessivement favorable dans le domaine budgétaire au détriment par
exemple du parlement. Ce monopole gouvernemental reste toutefois enserré par des
dispositions juridiques contraignantes ayant cependant montré leurs limites.

Les contrôles, parmi lesquels le contrôle interne, sont considérés comme une
fragilisation de cette position dominante puisqu’ils permettent à l’occasion, de
discuter des choix budgétaires, de critiquer l’utilisation des fonds publics, de faire des
reproches au gouvernement, de redéfinir des équilibres plus favorables au parlement
en mettant l’accent sur la transparence, la qualité de la dépense publique, la sincérité
des comptes de l’Etat…, toutes choses qui limitent notablement les marges de
manœuvre du gouvernement.Or, en cours d’année ou en cours d’exécution de la loi de
finances, le gouvernement est nécessairement conduit à adapter l’autorisation

57
Dans leur ouvrage intitulé Finances publiques déjà cité, à la page 34, François Adam, Olivier Ferrand et Rémy
Rioux ont mis en exergue les interactions entre les finances publiques et la politique, l’économie et le social dans un
tableau synoptique mettant en perspective les objectifs de la politique économique que sont l’organisation de
l’économie, la production de biens publics, a redistribution, la stabilisation macroéconomique, la modification du
comportement des agents économiques…
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 37
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

parlementaire donnée dans la loi de finances initiale, en fonction de l’évolution des

finances publiques et de l’apparition de nouvelles priorités.

Plusieurs argumentations viennent renforcer cette tendance traditionnelle de l’exécutif

aux contrôles de toute nature. Précisément, les contrôles a priori ralentissent la mise
en œuvre de dépenses qu’il était impossible de prévoir58 lors de la préparation du
budget et qui par conséquent échappent à l’autorisation parlementaire. Par ailleurs, le
contrôle a priori peut déboucher aussi sur une régulation59 qui produit le même effet
de ralentir l’exécution des dépenses. Par exemple des arrêtés de reports de crédits ou
de rattachement de fonds de concours excessivement tardifs ont pour effet d’interdire
d’engager les crédits avant la fin de l’exécution.

Au surplus, de façon informelle, le contrôle a priori peut conduire au gel des crédits et
au pilotage du volume des crédits disponibles de sorte que les gestionnaires des
crédits peuvent voir leurs engagements financiers bloqués par leur contrôleur
financier à la demande du ministère en charge des finances. En fonction des
situations, les crédits gelés peuvent se voir reportés ou annulés .Ces pratiques, on s’en
doute, ne peuvent que renforcer à juste titre, la réticence de l’Administration aux
contrôles. Elles produisent en effet, à terme, des conséquences financières
défavorables. Pour exemple, on peut s’imaginer que facilement, des reports ou des
retards de crédits d’investissement, lorsqu’ils entrainent des retards aux fournisseurs
peuvent générer des intérêts moratoires.

La maîtrise de l’exécution du budget est donc un objectif politique et les gestionnaires

ont toujours élevé des critiques à l’encontre des contrôles qui tendent à réguler
l’utilisation des crédits et produisent ainsi, des conséquences sur la fluidité de la mise

58
Il existe certes les « provisions » mais elles sont réparties dans la limite des crédits ouverts et des besoins et
suivent un régime juridique qui allonge son délai de mise en exécution. Par ailleurs, le gouvernement peut
également procéder à des transferts de crédits qui modifient la détermination du service responsable de l’exécution
de la dépense ou encore aux virements de crédits qui permettent de modifier la répartition des crédits entre
programmes d’un même ministère. La difficulté est la même et est fonction de leur régime juridique en ce qu’ils
sont décidés par décrets après information de l’assemblée nationale. Voir à ces sujets, l’article 24 de la loi organique
n° 2013-14 du 27 septembre 2013.
59
Il existe également par le biais des contrôles a priori, une régulation républicaine qui consiste à conserver des
crédits libres d’emploi pour des situations particulières comme les élections.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 38
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

en exécution du budget et préjudiciables à la politique nationale du gouvernement

concerné. Parfois même, ces contrôles peuvent entamer le crédit de l’Etat auprès de
ses partenaires par exemple lorsque l’exécution des contrats ou marchés publics
internationaux est perturbée ou lorsque les subventions promises aux grands chantiers
sont retardées, gelées ou tout simplement annulées…

Par ailleurs, la corruption se développe quand les fonctionnaires disposent de marges

de manœuvre importantes et de vastes pouvoirs discrétionnaires, en l’absence de
contrôles adéquats pour combattre l’arbitraire. De telles situations affectent la
crédibilité de l’État, freinent les investissements et ralentissent la croissance à long
terme. De la même manière, la centralisation des contrôles financiers, y compris pour
des procédures extrêmement lourdes comme la passation des marchés, ainsi que le
recours systématique aux contrôles a priori, peut générer une multitude d’organismes
autonomes, qui échappent à la plupart de ces contrôles, encore que la prolifération des
contrôles est de nature à occasionner le surplace de l’Administration.
Au-delà de la réticence traditionnelle de l’Administration pour les contrôles,
l’improbable contrôle des dépenses exécutées par la procédure exceptionnelle
contribue aussi à rendre illusoire, le contrôle interne.

B- Un contrôle improbable des dépenses exécutées par la procédure

exceptionnelle
L’exécution des dépenses publiques est soumise à deux procédures: une procédure
normale et une procédure exceptionnelle60. La procédure normale s’effectue
conformément au principe budgétaire fondamental de séparation de l’ordonnateur et
du comptable61 sanctionnée par l’émission d’un mandat de paiement. Ainsi, la
procédure normale d’exécution des dépenses publiques se déroule en deux (02) phases

60
Les procédures exceptionnelles sont au nombre de trois : la dépense par Ordre de Paiement (OP) ; la procédure
délégation-ordonnancement et la procédure engagement-ordonnancement. Dans cette procédure, le visa du Contrôle
financier est donné simultanément pour l’engagement et l’ordonnancement de la dépense.
61
A ce sujet, l’article 68 de la nouvelle loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances
précise bien que « Les fonctions d’ordonnateur et celles de comptable public sont incompatibles. Les conjoints des
ascendants et les des descendants des ordonnateurs ne peuvent être comptables des organismes publics auprès
desquels lesdits ordonnateurs exercent leurs fonctions. »
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 39
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

essentielles : la phase administrative qui comporte trois (03) étapes que sont
l’engagement62, la liquidation63 et l’ordonnancement ; la phase comptable qui
concerne le paiement et la comptabilisation des dépenses publiques. Dans ce cas, les
dépenses publiques ne sont payées qu’après leur ordonnancement. Etant donné que les
actes d’engagement et de paiement doivent être soumis au visa systématique du
Contrôleur Financier ou celui de son Délégué, il apparaît comme un acteur indéniable
dans la procédure d’assainissement des finances publiques.
Par contre, avec la mise en œuvre de la procédure exceptionnelle, la dépense est
opérée grâce à l’émission d’un ordre de paiement. L’ordonnancement de la dépense
effectuée n’intervient qu’à la régularisation de la dépense, ce qui doit se faire dans des
délais prévus par les textes en vigueur en la matière. Or ce n’est pas souvent le cas
sachant que les dépenses effectuées par cette procédure ne sont pas préalablement
justifiées. Il revient alors aux bénéficiaires desdits ordres de paiement de rassembler
après exécution, les pièces susceptibles de justifier les fonds mis à leur disposition
dans les délais règlementaires : c’est la régularisation.Cette pratique est de loin celle
privilégiée dans la mise en exécution des dépenses publiques au Bénin puisqu’elle
permet à la dépense d’échapper au contrôle interne a priori rendant du coup illusoire
le contrôle interne, la régularisation intervenant a posteriori et souvent avec beaucoup
de retard. A la fin de l’exercice budgétaire 2005, pour exemple, on a estimé à trois
cent (300) milliards de francs CFA, le montant des ordres de paiement non encore
régularisés.
De nombreuses entorses aux procédures de contrôle interne (a priori et a posteriori)
s’observent alors juste par l’utilisation des ordres de paiement. D’une part, on
remarque l’envoi tardif du dossier de régularisation par les bénéficiaires d’ordre de
paiement, souvent à cause de la non maîtrise des pièces justificatives nécessaires pour
62
L’engagement est l’acte par lequel l’organisme public crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle
résultera une charge (article 61 de la directive no 6/97CM/UEMOA du 16 Décembre 1997 portant règlement général
sur la comptabilité publique).
63
La liquidation a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense. Après le constat de
service fait, le prestataire dépose auprès du service de la comptabilité de l’Ordonnateur sa facture et le bordereau de
livraison ou toutes autres pièces en tenant lieu. L’Ordonnateur édite un mandat de paiement qu’il adresse au
Contrôleur Financier.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 40

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

la régularisation des dépenses et de la lenteur administrative dans la production des

informations, dans le traitement des dossiers et des pièces justificatives ; d’autre part,
on note la non disponibilité de certaines pièces justificatives des dépenses exécutées ;
ce qui résulte de l’absence d’intérêt affiché pour la production des pièces justificatives
des dépenses exécutées en procédure d’urgence. A cela s’ajoute le traitement tardif
des dossiers de régularisation des ordres de paiement.

On le constate, de nombreux handicaps dépendant de plusieurs facteurs rendent

hypothétique l’efficacité du contrôle interne. Leur effet combiné remet en cause
l’indépendance des corps de contrôle.

Section 2 : Un corps de contrôle inefficace

Un système de contrôle interne, bien organisé, fort, indépendant, constitue la réponse

de première ligne à la mauvaise gouvernance et à l’insécurité des deniers publics.
D’ailleurs, dans sa description du contrôle du secteur public, la Déclaration de Lima
prône des services de contrôle interne « qui doivent pouvoir jouir d’une indépendance
fonctionnelle et organisationnelle la plus grande possible au sein de la structure
organisationnelle à laquelle ils s’intègrent. »64L’indépendance et l’objectivité sont
donc les maîtres mots dans la réalisation du contrôle interne. Mais, elles s’apprécient
différemment selon l’environnement concerné. Pour le contrôle interne,
l’indépendance représente l’affranchissement de toute condition menaçant la capacité
de l’activité du contrôle interne ou des agents du contrôle interne à s’acquitter de leurs
responsabilités de manière impartiale. L’indépendance permet aux corps de contrôle,
de rendre des jugements impartiaux et objectifs indispensables à la bonne conduite de
leurs missions.
Au Bénin, des contraintes politiques et sociales incitent à relativiser cette
indépendance au regard de la probabilité de l’intervention de certains vices dans la
procédure du contrôle (Paragraphe 1) doublée d’une méthodologie de contrôle
inadaptée (Paragraphe 2).

64
Institution Supérieures de Contrôle des Finances Publiques (ISSAI) 1/3/paragraphe 2.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 41

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Paragraphe 1 : Une procédure viciable

L’article 85 de la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de
finances indique : « Le contrôle administratif est un contrôle a priori et a posteriori
qui s’exerce sous la forme de contrôle hiérarchique ou organique par l’intermédiaire
de corps et d’organes spécialisés ». Et pour que la notion de « contrôle
hiérarchique » ne laisse subsister aucun doute ou aucune équivoque, l’article 86 de la
même loi vient en renfort pour préciser : « Le contrôle hiérarchique est exercé par un
supérieur hiérarchique sur les opérations exécutées par les agents placées sous son
autorité ».Au premier abord, ces formulations font penser à une réelle indépendance
du contrôle administratif puisqu’il est exercé par un « supérieur » hiérarchique sur des
« subordonnés » et en tant que tel, le supérieur ne saurait subir quelconque influence
ou pression de la part de son subordonné. Mais, il n’en est rien puisque certains
facteurs sabordent cette indépendance formelle. Il s’agit principalement du fait que le
contrôle est mis en branle à la demande par les corps d’inspection (A) et sous
l’autorité des ministres auxquels ces corps rendent directement compte (B).

A- Un contrôle à la demande
« A la différence des juridictions financières, les corps d’inspection ne sont pas
indépendants… »65. A l’appui de cette affirmation, ces auteurs apportent
l’argumentation selon laquelle les contrôles des corps d’inspection sont effectués à la
demande et sous l’autorité des ministres auxquels ils rendent directement compte.
Mais en quoi un contrôle à la demande peut-il remettre en cause l’indépendance des
corps de contrôle ? Etant entendu que ces genres de contrôle ne surviennent la plupart
du temps qu’après le constat de dysfonctionnements ou de crises de confiance ou
encore en cas de présomptions de malversations, l’indépendance des corps de contrôle
se trouve mise à mal à la fois par rapport aux objectifs du contrôle et ensuite par
rapport aux résultats.

65
ADAM (F.) FERRAND (O.) et RIOUX (R.) Finances publiques, op. cit., p. 409.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 42
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Par rapport aux objectifs du contrôle, pour être efficace, le contrôle doit être général,
objectif et impartial et porter sur l’ensemble de la gestion de la structure concernée.
Mais, en ce qu’il est diligenté, d’une part à la demande, d’autre part pour répondre à
des questionnements spécifiques sur les présomptions ou les problèmes déjà nés, le
contrôle est orienté et concentré sur le domaine qui est à l’origine du problème ou des
craintes et présomptions, mais aussi sur l’ensemble des phénomènes qui permettront
d’expliquer les dysfonctionnements à l’origine de la sollicitation du contrôle. Ce
faisant, le contrôle manquera d’objectivité, d’impartialité, toutes choses produisant un
impact négatif sur l’indépendance des agents du contrôle.
Par ailleurs, puisqu’il s’agit d’un contrôle ciblé, concentré et orienté, le contrôlé a la
possibilité de s’adapter à la méthode de son contrôleur et ainsi, mieux la contourner.
Si au surplus le contrôlé est informé de la date et de l’objet de la mission de contrôle,
il lui sera d’autant plus aisé de contourner ou fausser le contrôle à sa guise. Une
vigilance permanente et générale est donc nécessaire dans la mesure où l’évolution
des circonstances et des procédures de fonctionnement peut rendre inopérant même le
système de contrôle conçu avec le plus grand soin. Cela n’est plus le cas dès lors que
le contrôle est fragmenté et orienté.
De nombreuses situations permettent d’ailleurs de s’en rendre compte. En effet, du
fait de la taille et de la complexité de certaines administrations (impôt, fonction
publique, présidence de la République, ministère de l’élevage, de l’agriculture et des
pêches, ministère des affaires présidentielles…), de certains services ou de certains
programmes (sécurité sociale, lutte contre le paludisme, le sida,…) il s’avère
presqu’impossible de mettre au point des contrôles de gestion présentant un bon
rapport coût/efficacité ou des procédures de contrôle capables d’empêcher ou de
détecter les abus avec fiabilité, à plus forte raison, lorsque ces contrôles sont orientés
ainsi que nous l’avons déjà démontré.
Au surplus, peut-on contrôler efficacement une administration, une structure ou un
service sans contrôler ses premiers responsables ? Or,l’initiative de l’intervention des
corps de contrôles leur revient et est souvent orientée de façon restrictive sur des

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 43

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

points précis. N’est-il pas relativement aisé pour ces hauts responsables de contourner
ou de mettre en échec lesdits contrôles surtout s’ils doivent mettre en évidence une
mauvaise gestion de leur part ? Les organes ou agents de contrôle pourront-ils
s’affranchir spontanément de leur droit de regard sur leurs investigations ? Un
responsable ou un gestionnaire fera-t-il spontanément appel au contrôle s’il n’est en
mesure de s’en sortir blanchi ou conforté ?
En outre, de nombreuses pratiques informelles dont il est difficile de faire le
témoignage ou d’apporter les preuves existent qui renseignent encore mieux sur
l’improbable indépendance des contrôles ou de leurs agents. Par ailleurs, ces contrôles
sont soumis à l’autorité du sollicitant.

B- Un contrôle soumis à autorité

Puisque ce sont les hauts responsables des entités contrôlées qui sont les demandeurs
de contrôles, la plupart du temps, ces contrôles s’exercent sous leur autorité encore
que les rapports de fin de mission de contrôle les sont adressés. Leur dépendance vis-
à-vis de l’autorité ayant sollicité le contrôle ne souffre pas de beaucoup de
controverses. Le contrôle ne doit pas « faire de vagues », ne doit pas « irriter le
personnel contrôlé », ne doit pas « donner du grain à moudre aux syndicats », ne doit
pas « déprimer le ministre »…, telles sont les grands écueils que doivent éviter, dans
le contexte béninois, la plupart des contrôles. Les contrôles ne doivent-ils dans ces cas
s’en tenir aux domaines et phénomènes concernés par la demande ? Une autre
démarche ne serait-elle pas considérée comme outrecuidante ou nuisible ?
Par ailleurs, peut-on être réellement indépendant lorsqu’on est sous l’autorité de
quelqu’un ? En réalité, cette autorité sous laquelle s’exerce le contrôle parce qu’elle
détermine la mission et le champ d’investigation limite notablement l’indépendance
du contrôle encore que le rapport produit à l’issue de la procédure est remis à
l’autorité qui décide de la suite à lui donner. Le contrôle dans ce contexte est donc un
challenge entre l’autorité l’ayant sollicité et l’organe de contrôle, un challenge
rarement au détriment du premier.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 44

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Le plus grand défi pour l’efficacité du contrôle interne reste, en grande partie, lié à la
préservation de l’indépendance du contrôle soumis à des pratiques informelles
profondément enracinées dont l’objectif est de résister aux efforts susceptibles
d’assurer la discipline budgétaire et la primauté du droit .Si le contrôle vise avant tout
à user de moyens d’investigations pour déceler des écarts entre la gestion et la
comptabilité d’une entité et une norme, dans une posture principalement critique, il
saurait difficilement se concrétiser en étant soumis à une autorité. Au-delà de ces
facteurs institutionnels, existent égalent des facteurs fonctionnels.

Paragraphe 2 : Une méthodologie inadaptée

L’Inspection Générale des Finances (IGF) assiste le ministre de l’économie et des
finances dans sa mission de contrôle permanent des finances de l’Etat, des
collectivités locales, des établissements publics, d’organismes publics ou semi publics
ainsi que des organismes de toute nature recevant une aide financière ou matérielle
des collectivités publiques ou concessionnaires d’un service public soumis aux règles
de la comptabilité publique. La mission de contrôle et de vérifications de l’IGF
s’exerce sur les ordonnateurs (principaux et secondaires du budget général de l’Etat,
des budgets annexes et des comptes spéciaux du trésor, des collectivités locales et
autres agents assimilés et exerçant les fonctions d’ordonnateurs), sur les comptables
publics ( publics (comptables directs, principaux et secondaires du trésor, des budgets
annexes, des administrations des douanes et des impôts et tous autres comptables
ayant qualité de comptables publics), sur les gestionnaires (des établissements publics
nationaux, des organismes bénéficiaires des concours financiers de l’Etat et de tous
fonds d’emprunt publics, des organismes dûment habilités à percevoir des taxes,
redevances ou cotisations obligatoires, établissements publics à caractère
administratif, social, culturel et scientifique, établissements publics à caractère
industriel et/ou commercial, entreprises d’assurance, de sécurité sociale, de tous autres
établissements assimilés.
Le contrôle est un élément indispensable d'un système de régulation qui a pour but de
signaler, en temps utile, les écarts par rapport à la norme ou les atteintes aux principes
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 45
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

de la conformité aux lois, de l'efficience, de l'efficacité et de l'économie de manière à

ce que l'on puisse, dans chaque cas, prendre des mesures correctives, préciser la
responsabilité des parties en cause, obtenir réparation ou prendre des mesures pour
empêcher, ou du moins rendre plus difficile, la perpétration d'actes de cette nature. Le
contrôle en ce sens n’est opérationnel et fonctionnel que s’il est exercé ou mené d’une
part, dans la transparence, la facilité de l’accès aux informations le fondant et le
justifiant ; d’autre part, s’il aboutit à la correction des distorsions observées et à la
sanction des contrevenants. Malheureusement, certains faits tout à fait contraires à ces
postulats sont plus observables dans la mise en œuvre du contrôle. Ils ont pour nom
l’opacité du contrôle qui est généralement opéré sous le signe du secret (A) et une
insuffisante répression des irrégularités observées (B).

A- Un contrôle sous le signe du secret

Le mandat est le fondement légal ou la base juridique qui permet à un organe de
contrôle de réaliser ses missions de contrôle. Le mandat régit, entre autres, la manière
dont une institution peut contrôler une entité. La loi ou le règlement portant création
de l'organe de contrôle détermine généralement la forme que doit revêtir celle-ci
(cour, conseil, commission, ou inspection), les modalités d'exercice de sa mission, la
durée de son mandat, ses pouvoirs, ses obligations, ses attributions et l'ensemble des
responsabilités qui lui incombent. Or, l’une des principales critiques adressées aux
corps de contrôle est l’opacité qui les entoure, le manque de transparence qui le
caractérise. J. CHOUSSAT évoque à ce sujet, la « méfiance naturelle de
l’administration à se rendre visible »66 tandis que C. GOYARD précise lui que « de
l’inspection générale de l’administration et de l’inspection générale des services, rien
ne transpire. »67
Plusieurs procédés entretiennent cette opacité à la fois du contrôle et dans
l’administration des documents, des comportements et faits objets soumis audit
contrôle. Ils sont constitués la plupart du temps par le dilatoire dans la production des
66
CHOUSSAT (J.)Rapport sur l’amélioration du dialogue social et de la modernisation de la gestion au Ministère
de l’Economie, des Finances et du Budget, Paris, 2006, p. 9.
67
GOYARD (C.)Les aspects administratifs et politiques des contrôles, in RFFP, 1996, n° 56, p. 35.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 46
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

pièces demandées par les contrôleurs (délais anormalement longs dans les réponses et
qualité douteuse des informations produites par les responsables de l’entité contrôlée)
; la rétention de l’information ou encore la falsification de l’information ; les
destructions planifiées de preuves ou de pièces justificatives ; les blocages artificiels
de l’accès aux locaux concernés par les contrôles, ... Or de façon évidente, le mandat
pour le contrôle permet,d’avoir accès à tous les locaux et à toutes les pièces
justificatives ; d’obtenir auprès des gestionnaires des organismes publics ou d’autres
personnes morales ayant une quelconque relation avec l’unité contrôlée, les
informations souhaitées ; de proposer des recommandations pour sanctionner les
auteurs d’irrégularités ou de fautes de gestion et améliorer la qualité de la gestion.
Sur le fondement de leurs attributions, de certains organes de contrôle s’entourent de
mystère dans les buts évidents d’intimider les structures contrôlées, de susciter leur
docilité et parfois même, de les conduire à corrompre l’organe de contrôle. En effet,
ce mystère « occulte » dont l’organe de contrôle s’entoure rend difficile pour le
contrôlé, l’accès au mandat, aux prérogatives, aux objectifs et aux domaines de
l’organe de contrôle. L’inquiétude qui en découle pour le contrôlé le pousse parfois à
rechercher dans les pratiques de corruption, l’accès à ces informations et les solutions
aux risques que le contrôle lui fait courir.
Si ces pratiques obèrent le fonctionnement rigoureux et efficace des contrôles, ces
derniers sont au surplus minés par une insuffisante répression des irrégularités
observées.

B- Une insuffisante répression des irrégularités observées

Les caractères a priori et a posteriori du contrôle administratif semblent constituer un
outil efficace de lutte contre la corruption et le gaspillage des ressources publiques. Il
l’est d’autant plus lorsqu’il est indépendant et transparent. Il l’est encore mieux
lorsque les irrégularités constatées sont sanctionnées. Il est alors nécessaire et même
prioritaire d’accompagner la modernisation du contrôle interne d’un système de
sanction, mais qui sera adapté à la nature de la faute pour éviter également l’arbitraire.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 47

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Sur la base du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables qui vise les
objectifs essentiels de minimiser les cas de fraude et de manquements dans la gestion
de fonds publics en instaurant un système de contrôle réciproque et de faire en sorte
que les agents publics se conforment pleinement aux règles budgétaires, doit
également se calquer emporte des responsabilités distinctes.
Du fait de son rôle spécifique (manier les deniers publics, tenir la comptabilité de son
poste, exercer certains contrôles) la responsabilité du comptable peut être engagée
beaucoup plus largement que celle des ordonnateurs. En principe, sa responsabilité
personnelle68 et pécuniaire est engagée pour les opérations dont il est chargé à savoir,
recouvrement des recettes, paiement des dépenses, garde de fonds et valeurs,
maniements des fonds, conservation des pièces justificatives et des documents
comptables, tenue de la comptabilité et contrôles en matière de recettes et dépenses.
Les contrôles débouchant assez fréquemment sur des irrégularités, on remarque que
les comptables publics sont plus exposés aux sanctions que les ordonnateurs. Ce fait
est spécialement vrai au Bénin où la sanction généralement observée pour les
ordonnateurs n’est qu’une médiatisation des scandales fréquents et récurrents qui
entachent leur gestion. Alors que les comptables publics échappent rarement à la
suspension, aux sanctions disciplinaires, aux poursuites pénales, à sa responsabilité
pécuniaires, le tout pouvant être cumulativement mis en œuvre, les ordonnateurs eux
ne sont généralement soumis qu’à une sanction politique consistant à les démettre de
leur fonction en cas de malversations avérées. Les exemples de cette insuffisante
répression sont surabondants au Bénin et il serait même inutile de vouloir en dresser

68
La responsabilité du comptable peut être engagée de son fait personnel s’il méconnaît les règles devant présider à
l’accomplissement des opérations dont il est chargé, mais aussi à raison des faits de ses subordonnés. Le Comptable
principal est ainsi, responsable de plein droit des opérations des comptables secondaires dont il centralise les
opérations, ce qui n’exclut pas évidemment, la responsabilité propre des comptables secondaires mis en cause. En
outre, le comptable est responsable des opérations réalisées par les régisseurs, dans la limite des contrôles qu’il est
tenu d’exercer sur ces derniers et des actes accomplis par les comptables de fait s’il a eu connaissance de ces actes et
ne les a pas signalés à son supérieur hiérarchique. Le comptable peut également voir sa responsabilité mise en jeu à
raison de la gestion de ses prédécesseurs pour les opérations prises en charge sans réserve à son arrivée dans le poste
comptable ou qu’il n’aurait pas contestées dans les six mois suivant cette arrivée. Toutefois, la responsabilité des
comptables est expressément dégagée pour les erreurs commises dans l’assiette et la liquidation des droits qu’ils
recouvrent hormis les cas de mauvaise foi et dans l’hypothèse où ils ont effectué des opérations sur réquisition
régulière d’un ordonnateur. Par ailleurs, le comptable encourt également en cas de fautes graves, une suspension,
des sanctions disciplinaires et peut faire l’objet de poursuites pénales, les trois procédures pouvant être
conjointement déclenchées.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 48
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

une liste. Cet état de fait rend complètement illusoire parfois même suranné et
burlesque, le contrôle interne au Bénin. Il n’est donc pas exagéré d’écrire que pouvoir
et irresponsabilité apparaissent comme indissociables69 au Bénin notamment
lorsqu’on constate une certaine défiance des hauts responsables à l’endroit du contrôle
administratif.Par ailleurs, cet état de fait traduit une certaine défiance des hauts
responsables à l’endroit du contrôle administratif pour ce qui nous concerne.
Au total, de nombreux facteurs limitent et relativisent notablement la portée du
contrôle interne pourtant unanimement reconnu comme favorable à une saine gestion
des deniers publics. Il semble donc indispensable de repenser le contrôle administratif
qui n’est du reste pas figé ; d’où la pertinence de réfléchir à la perfection dudit
contrôle.

69
Le problème ne concerne pas seulement le Bénin il semble. Jack Lang observe par exemple à propos de la France
que « notre régime détonne en organisant simultanément l’irresponsabilité du Chef de l’Etat et son hyperpuissance
constitutionnelle », Un nouveau régime politique pour la France, Paris, Odile Jacob, 2004, p. 66. Dans le même
sens, Jean-François Revel souligne à propos des formes de pouvoir dans les pays du tiers monde, qu’elles apportent
aux politiciens qui savent s’en servir les satisfactions, « d’un mélange unique de toute-puissance et
d’irresponsabilité », préface in Carlos Rangel, L’Occident et le tiers monde. De la fausse culpabilité aux vraies
responsabilités, Paris, Robert Lafont, 1982, pp. 9-10.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 49

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Seconde Partie : Un contrôle

pppppppppppppppppppppperfectible

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 50

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Le contrôle administratif des dépenses publiques doit donc s’adapter à l’évolution

actuelle des finances publiques en prenant en compte à la fois le contexte national,
sous régional et international.
D’une part, le contrôle administratif s’exerce a priori et a posteriori et de ce point de
vue, il semble général et concerne l’ensemble de l’exécution de la dépense. Y
procéder est donc prioritairement, de vérifier le respect des lois et règlements en
matière d’exécution des dépenses ; ce à quoi aucun Etat ne peut renoncer. D’autre
part, tout encadrement normatif vise des objectifs fondamentaux qui évoluent dans le
temps et l’espace, et ce, en fonction des situations qu’il est censé régir. Mais, rien ne
serait plus erroné que de considérer le contrôle administratif comme secondaire par
rapport aux contrôles juridictionnels et politiques.
Les contrôles politiques, juridictionnels et pour ce qui nous concerne administratifs
ayant déjà, à la pratique révélé certaines insuffisances, il convient, de renforcer le
contrôle administratif (Chapitre I) afin de corriger les insuffisances constatées par sa
mise en œuvre. De telles approches, sans avoir jamais été complètement absentes des
préoccupations de la logique et de la philosophie du contrôle, prennent une
importance croissante aujourd’hui ; ce qui justifie la modernisation du contrôle
administratif des dépenses publiques (Chapitre II).

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 51

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

CHAPITRE I : UN CONTROLE A RENFORCER

Le renforcement du contrôle administratif des dépenses publiques induit l’existence

d’un système de contrôle éprouvé, dont il faut accroitre les capacités et l’intensité afin
de le rendre encore plus efficace, plus performant et plus adéquat aux situations qu’il
est censé connaître. A ce sujet, le professeur P.M. GAUDEMET souligne que « des
améliorations du contrôle financier restent souhaitables. Elles ne doivent pas conduire
à la création d’organes de contrôle nouveaux, puisque ceux qui existent ne sont pas
toujours pleinement utilisés70. » Au regard des distorsions et dysfonctionnements
observées, et qui ont fait l’objet de développements dans la première partie, ce
renforcement doit passer par la conciliation entre une discipline budgétaire rigoureuse
(Section 1) et par une transparence très intensifiée (Section 2).

Section 1 : Une discipline budgétaire rigoureuse

Les dépenses ne permettent d’atteindre pleinement leurs objectifs et résultats que si

les processus de décision et les systèmes de gestion sont axés sur la performance. De
même, les réformes budgétaires ne produisent pas automatiquement de meilleurs
résultats budgétaires si l’environnement institutionnel n’y est pas favorable et si un
contrôle suivi n’y est exercé. Le budget est souvent considéré comme un processus
autonome, alors qu’il s’intègre dans un ensemble de systèmes de gouvernance, de
gestion et de contrôle. Il est dès lors essentiel que l’ensemble des facteurs influant sur
la performance soient structurés de manière cohérente afin que les résultats soient
satisfaisants. Cela requiert un contrôle périodique systématique des dépenses
publiques et du contrôleur financier (Paragraphe 1) et une prise en compte
systématique des rapports du contrôle (Paragraphe 2).

70
GAUDEMET (P.M.),Le contrôle financier des entreprises publiques, Revue de Droit Public (RDP), Sc. Pol, mars-
avril 1972, pp. 300-301.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 52
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Paragraphe 1 : Un contrôle périodique systématique des dépenses publiques

et du contrôleur financier
La généralité du contrôle administratif suppose pour son efficacité, un contrôle
périodique systématique a priori (A) et a posteriori (B). Ce faisant, ce contrôle ne
s’exercera plus à la demande, encore moins sous autorité. Mieux, le paramètre de la
fréquence, par sa systématisation est important car il institue des repères de contrainte
et fait peser sur les organes d’exécution des dépenses, une épée de Damoclès.

A- Du contrôle périodique systématique a priori

La problématique de l’importance ou de la nécessité de contrôler n’est plus à l’ordre
du jour. Cependant, on peut utilement et opportunément s’interroger sur la finalité du
contrôle et se demander s’il doit tendre à réparation (restitution, mise en débet des
fonds illégalement ou irrégulièrement sortis) ou s’il doit servir à prévenir la mauvaise
gestion ou mauvaise manipulation des deniers publics. Mieux vaut prévenir que guérir
dit-on et spécialement en matière des deniers publics, il est plus sûr de multiplier les
précautions et mesures de prudence pour éviter la déperdition ou l’évaporation des
deniers publics que d’échafauder les plus belles procédures pour récupérer des deniers
publics évadés. Il nous semble donc évident en la matière, de privilégier le contrôle a
priori qui a déjà révélé, dans nos développements en première partie, quelques
insuffisances ce qui justifie son renforcement.
Selon les termes de l’article 87 de la nouvelle loi organique n° 2013-14 du 27
septembre relative aux lois de finances au Bénin, « le contrôle a priori sur l’exécution
des lois de finances est exercé par le contrôle financier ».
D’une façon générale, le contrôle interne a priori est déjà systématique puisque selon
les termes de l’article 21 du décret n°93-178 du 04 août 1993 portant attributions,
organisation et fonctionnement du Contrôle Financier, « tout acte d’engagement
juridique de dépenses et tout titre de paiement non revêtus du visa du Contrôleur
Financier ou de celui de ses Délégués est de nul effet tant pour les ordonnateurs que

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 53

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

pour les comptables du Trésor »71. De l’analyse de ces articles, il ressort que tous les
titres d’engagement et de paiement de la dépense sont soumis au visa du Contrôleur
Financier ou du Délégué du Contrôleur financier et que les contrôles effectués par le
Contrôleur Financier par rapport aux actes d’engagement de la dépense avant que
ceux-ci ne soient admis en paiement paraissent au surplus redondants.
Malgré l’étendu de ce contrôle a priori, on n’observe pas un assainissement des
finances publiques, mais au contraire, la prolifération des abus, des irrégularités, des
détournements de deniers publics, des scandales financiers… Dans ce cas, la
périodicité et la systématisation doit consister en la mise en œuvre effective des
attributions du contrôleur financier et de son délégué. Par exemple, les délégués du
contrôleur financier se trouvant à l’intérieur de l’Etat, au lieu de produire
mensuellement la comptabilité des engagements et des liquidations au contrôleur
financier, ne satisfont cette exigence que trimestriellement, violant ainsi, l’article 14
de l’Arrêté n°0042/MF/DC/CC du 31mars 1995 portant modalité d’application du
décret n°93-178 du 04 août 1993 dont les 6ème et 7ème alinéas précisent bien que le
Délégué du contrôleur financier sont chargés « de la tenue régulière de la
comptabilité des engagements et des liquidations ; de la production mensuelle au
Contrôleur Financier de cette comptabilité et du rapport de gestion.. ». Il en est de
même du rapport de gestion.
Par ailleurs, de l’étude des attributions, de l’organisation et du fonctionnement du
contrôle financier et de la délégation du contrôle financier, il ressort qu’aucun
mécanisme de suivi, de contrôle et d’évaluation des activités à la fois des contrôleurs
financiers et des délégués du contrôleur financier n’est prévu. Il faut donc
impérativement organiser des procédures de vérification du travail du contrôle
financier et de sa délégation. Car c’est effectivement « la procédure de contrôle elle-
même qui est mise en accusation »72. Celui-ci doit aussi être périodique, systématique

71
Cet article est confirmé par l’article 14 de l’Arrêté n°0042/MF/DC/CC du 31mars 1995 portant modalité
d’application du décret n°93-178 du 04 août 1993.
72
DURUPTY (M.)Faut-il réaménager le contrôle de l’Etat sur les entreprises publiques ? Actualité Juridique de
Droit Administratif (AJDA), 20 janvier 1995, p. 3.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 54
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

et aléatoire même s’il paraît évident qu’il ne saurait intervenir qu’après la mise en
œuvre du contrôle a priori.

B- Du contrôle périodique a posteriori

L’article 88 de la loi organique n° 2013-14 précise que « Le contrôle interne a
posteriori sur l’exécution des lois de finances est exercé par des corps et des organes
de contrôle à compétence nationale ou sectorielle. » Au Bénin, ces corps et organes
de contrôle à compétence nationale ou sectorielle sont en nombre très limité et les
plus représentatifs sont l’Inspection Générale d’Etat (IGE) et l’Inspection Générale
des Finances (IGF).
Alors que l’IGE est directement rattachée à la présidence de la République73, l’IGF est
quant à lui rattaché au Ministre des Finances74, Ces deux organes principaux exercent
un contrôle en cours d’exécution du budget donc des dépenses, et un contrôle a
posteriori. Elles ont des attributions assez étendues et à ce propos, il est très important
de faire remarquer qu’elles effectuent leur contrôle à l’improviste, sur place et sur
pièces. Le contrôle à l’improviste semble le meilleur puisque l’agent ou le service
contrôlé n’est pas averti, ni de l’imminence d’une tournée, encore moins de sa réalité.
Plusieurs avantages en découlent que sont principalement le fait que les agents ou
structures qui y sont soumis craignent toujours la survenance d’un contrôle imprévu et
en conséquence, cet aspect impromptu les oblige à respecter les règles, procédures et
méthodologies exigées dans le maniement des deniers publics.
De même, la règle du contrôle sur place et sur pièce fait du fonctionnaire vérifié, un
accusé devant se justifier étant entendu que dès son arrivée, l’IGF arrête la caisse et
procède à la vérification de la concordance entre les écritures et les sommes qu’elle
contient et en cas de manquement, le comptable doit produire des justificatifs. L’IGF
consigne ses observations dans un rapport qui sera le support de la procédure du
contradictoire.

73
L’Inspection Générale de l‘Etat est régie par le Décret 2006-319 du 12 juillet 2006.
74
Actuellement, c’est le décret n° 2006-616 du 23 novembre 2006, portant attributions, organisation et
fonctionnement du ministère de l’économie et des finances qui régit l’IGF.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 55
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Le système ainsi présenté semble bien huilé et l’on se demande même comment
pourrait-on y contrevenir ? En réalité, tous ces mécanismes sont la plupart du temps
inopérants. En fait, les inspections sont soit spéciales (lorsqu’elles sont diligentées par
le ministre chargé des finances sur les ordonnateurs (tous les ordonnateurs que nous
avons précédemment énumérés), soit permanentes (lorsqu’elles sont diligentées par le
chef service de l’IGF. Aussi, alors qu’elles semblent impromptues ou inopinées, les
inspections sont toujours subodorées ou prévisibles par les agents et structures
contrôlés. Cela est dû au fait que les inspections sont toujours perçues par les
contrôlés comme négatives et les agents de l’inspection, pour ne pas apparaître
comme animés de mauvaises intentions ou comme les ennemis des contrôlés
s’arrangent toujours pour que ces derniers aient l’information. Il y a également des
pratiques informelles de corruption qui entretiennent dans les deux sens, cet état de
chose.
Pourtant, ces phénomènes sont corrigibles pour peu que malgré leur effectivité, le
contrôle se fasse avec rigueur, impartialité et objectivité. Et dans ce cas, puisqu’il est
permanent pour les comptables, la systématisation de la périodicité sera maintenue
pour les contrôles spéciaux. Les mêmes constats et développements valent pour l’IGE
à la différence que ses rapports et conclusions sont directement remis au président de
la République dont elle dépend.
De toutes les façons, l’ensemble du système institutionnel de contrôle aposteriori
(acteurs et règles) doit avoir une cohérence telle, notamment au niveau des règles, que
le processus de décision soit discipliné et que l’ensemble des choix possibles en vue
d’un contrôle rigoureux et objectif soit complet pour tous les acteurs concernés, qu’il
s’agisse du Président (IGE), du ministre des finances (IGF).De toute évidence, la
systématisation de la périodicité, le caractère impromptu, la rigueur, l’impartialité et
l’objectivité doivent constituer les maîtres mots de la discipline qui doit fonder le
contrôle administratif. Si ces aspects constituent des préalables fondamentaux et
indispensables au renforcement du contrôle administratif, il reste qu’ils seront
inopérants si les rapports qui en sont issus, ne sont systématiquement pris en compte.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 56

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Paragraphe 2 : Une prise en compte obligatoire des rapports du contrôle

Qu’il soit a priori ou a posteriori, tout contrôle administratif débouche sur un rapport
transmis à l’autorité hiérarchique concernée. Cette dernière dispose d’une faculté dans
l’appréciation du rapport et des suites à lui donner. La question est de savoir quelles
sont les limites à cette appréciation souvent discrétionnaire et quelle est la qualité
desdits rapports. Mais, déjà d’une façon générale, ces rapports sont à usage interne
aux administrations concernées ce qui fait qu’ils restent la plupart du temps
confidentiels même si quelques corps de contrôle (IGE pour exemple) les rendent
parfois publics. Nous pensons alors que pour renforcer le contrôle interne, ces
rapports ne doivent plus être frappés de secret, mais publiés (A) et que des mesures
incidentes et objectives doivent en découler (B).

A- La publication des rapports de contrôle interne

La publication des rapports du contrôle constitue, à tout le moins, une sanction
médiatique si ce n’est un handicap ou un boulet politique pour les dirigeants. En effet,
la révélation de malversations financières, d’irrégularités ou de graves erreurs dans la
gestion des deniers publics est de nature à mettre en difficulté les dirigeants qu’ils
soient des professionnels ou des politiciens. Elle peut aboutir à des démissions, à une
stigmatisation, à l’ouverture d’information judiciaire, à la perte de popularité et de
légitimité... Mieux, elle peut donner lieu à la mise en jeu de la responsabilité politique
au travers d’une amplification médiatique subtile, les médias se montrant d’une
sévérité croissante, à propos des responsables mis en cause dans des affaires politico
financières, à l’encontre même du secret professionnel qui peut caractériser certains
dossiers. Si l’on peut cependant regretter une certaine dérive des dirigeants dans la
protection de leurs agents mis en cause par des contrôles, c’est bien souvent parce que
lesdits dirigeants ne sont pas eux-mêmes irréprochables, et le même bâton avec lequel
ils sanctionnent leurs agents peut se retourner contre eux. Cela conduit au secret et à
la confidentialité qui entourent les rapports de contrôle.
En fait, l’administration perd elle-même la plupart de ses pouvoirs de sanction en
entretenant le secret et la confidentialité, et, mieux, elle apparaît comme étant à la fois
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 57
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

juge et partie dans le contrôle ce qui a pour conséquence de limiter ses marges de
manœuvre. La dénonciation qui doit résulter de la publicité, ne joue donc plus puisque
l’administration se protège de la publicité par le biais du secret. Or, la publicité qui
doit être faite des rapports de contrôle ou d’inspection doit être constitutive du
principe de reddition des comptes, d’information des contribuables sur la gestion par
les dirigeants de leurs deniers et prélèvements obligatoires. Elle doit d’ailleurs servir
d’interface entre l’Etat (Administration) et les contribuables et favoriser des échanges
d’information sur l’appareil dirigeant et ses mandants, le peuple. Le fait alors de
porter ces informations au public a un réel impact social, politique et moral.
Par ailleurs, la publication systématique des rapports peut prévenir, dans le contrôle
financier, la tentation de jouer avec les chiffres, une tentation souvent remarquée à
l’occasion des contrôles prévisibles. En effet, puisque les contrôles et inspections
s’opèrent sous le signe du secret, de nombreux agents informés de pratiques peu
recommandables de leurs gestionnaires, dirigeants ou comptables publics, n’y sont
pas associés, faisant qu’ainsi, ils ne peuvent à leur tour porter à la connaissance des
corps d’inspection ou de contrôle, les inquiétudes et informations qu’ils seraient
amenés à avoir ou détenir. Mais, par la publicité qui doit être faite des rapports, leur
attention peut être attirée sur des faits occultés.

B- La prise obligatoire de mesures incidentes et objectives

Le contrôle interne donne lieu à de multiples rapports dont les destinataires et finalités
sont variables. En principe, ces rapports sont contradictoires puisqu’ils doivent
permettre à la structure ou à l’agent contrôlé, de répondre aux critiques et
observations formulées à l’encontre de sa gestion. Certes, la procédure du
contradictoire est plus un élément de procédure mais, au lieu d’être constructive, elle
est dévoyée et conduit à l’édulcoration du rapport initial et à un retard dans la
production du rapport définitif aux autorités susceptibles de prendre les mesures
correctives ou les sanctions exigées. C’est souvent le cas des rapports de l’IGE
adressés au chef de l’Etat et de l’IGF adressés au ministre des finances. Par ailleurs,
les rapports de contrôle des autres structures sont adressés à la fois au ministre des
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 58
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

finances et aux ministres et responsables des structures concernées. Dès lors, la règle
devient l’impunité, l’irresponsabilité, l’ineffectivité des sanctions et l’exception, la
prise de mesures incidentes et objectives, soit pour réparer les dommages subis par les
deniers publics, soit pour sanctionner. En effet, on ne doit pas perdre de vue que les
sanctions visent en général, les agents subalternes ou politiquement non alignés ou
encore de l’opposition au pouvoir en place. Mieux, l’évidence est que les
malversations financières les plus élevées, les plus scandaleuses et les plus ruineuses
pour l’économie nationale vont de pair avec les responsabilités les plus élevées.
Il nous semble alors opportun, que les organes ou corps du contrôle interne soient
chargés de proposer les mesures incidentes exigées par leurs constats et observations
au lieu de ne se cantonner qu’à un rôle de constat comme c’est le cas au Bénin. Au
Sénégal pour exemple, le suivi et l’effectivité de l’application des sanctions et/ou
recommandations sont confiées à l’Inspection Générale d’Etat. En effet, les rapports
issus des contrôles et inspections sont toujours accompagnés de propositions
spécifiques de redressement, de réformation ou de correction des irrégularités, des
entorses et distorsions relevées et sont soit ignorées75, soit rejetées76 dans le cas du
Bénin.
Ainsi, la prise de mesures incidentes et objectives doit être à tout le moins
décentralisée pour éviter que les mêmes qui édictent les règles à appliquer dans le
contrôle interne, de même que leurs modalités de fonctionnement soient encore les
mêmes qui soient chargés de la mise en application des sanctions, recommandations et
de leur suivi. L’autoaccusation, l’autocensure, l’autodiscipline, l’autolimitation étant
rarement des aptitudes et des qualités intrinsèques de l’administration béninoise.
Tout bien considéré, et malgré ces nombreux axes de renforcement du contrôle
interne, un accent particulier doit être mis sur la transparence et la responsabilisation
qui doivent conduire et fonder le contrôle interne surtout dans les contrats de marchés

75
Il n’est pas rare en effet que des agents méritant sanction soient épargnés parce qu’ils ont invoqué la protection de
tel ou tel fonctionnaire « haut placé » dans la hiérarchie politico administrative.
76
Surtout lorsque sont mis en cause les responsables politiques et la haute administration.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 59
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

publics, domaine par excellence de la mauvaise gestion, de la prévarication et des

détournements en tout genre.

Section 2 : Une transparence très intensifiée

Les décideurs doivent être responsables de l’exercice des pouvoirs qui leur ont été
confiés, et les décisions prises, leurs raisons d’être, leurs résultats et leurs coûts
doivent être rendus publics. Ces postulats n’ont jamais été absents de la logique et de
la philosophie du contrôle interne. Mais spécialement pour les marchés publics, les
sommes en jeu sont astronomiques parfois et il nous paraît décisif de nous y attarder77.
Aussi, s’agit-il pour nous, pour un contrôle efficace, de renforcer la transparence dans
les procédures de passation des marchés publics (Paragraphe 1) et la
responsabilisation des intervenants dans les procédures de passation des marchés
publics (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : Un Renforcement de la transparence dans les procédures de

passation des marchés publics

Les marchés publics constituent à la fois la vache à lait et le terreau de la corruption,

des pratiques informelles et de la mauvaise manipulation des deniers publics. Le code
des marchés publics78 organise les modes de passation des marchés, qui doivent
respecter les principes de libre accès à la commande publique, d’égalité de traitement
des candidats et de transparence des procédures qui doivent s’imposer aux autorités
contractantes quel que soit le montant du marché79.

77
De toutes les façons, le contrôle des marchés publics rentre dans le champ de compétence du contrôle financier
notamment dans ses attributions traditionnelles qui précisent bien que le contrôle financier vérifie notamment au
regard du Code des Marchés Publics, la régularité des projets de marchés soumis au contreseing ou à l’approbation
du Ministre des Finances. Voir l’article 3 du Décret n° 93-178 du 04 août 1993 portant attributions, organisation et
fonctionnement du Contrôle Financier.
78
Il s’agit de la loi n° 2009-02 du 07 aout 2009 portant code des marchés publics et des délégations de service en
République du Bénin.
79
Aussi, dans le cadre strict du Bénin, pour exemple, les autorités contractantes doivent s’interdire toute mesure ou
disposition fondée sur la nationalité des postulants ou de toute mesure instaurant une quelconque discrimination. Les
seules exceptions, toujours dans le cadre du Bénin concernent d’une part la préférence communautaire et d’autre
part, lapréférence d’un soumissionnaire étranger en cas de sous-traitance avec des nationaux dans la limite d’un
pourcentage évalué à 30. En outre, la préférence communautaire doit être indiquée dans le dossier d’appel d’offres
et doit être quantifiée à 15% du montant de l’offre.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 60
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Le mode normal de passation des marchés est l’appel d’offre, lequel peut être ouvert
(tout candidat peut remettre une offre), ou restreint (seuls les candidats sélectionnés le
peuvent). Les procédures de passation des marchés publics font intervenir des organes
qui permettent de distinguer d’une part les organes de passation des marchés, les
organes de contrôle et les organes de régulation ; et une planification. Renforcer le
contrôle interne revient alors à intensifier la transparence de la phase de passation des
marchés (A) et la transparence de la procédure de contrôle desdits marchés (B).

A- Dans la phase de passation des marchés publics

Les marchés publics sont passés après mise en concurrence des candidats sur appels
d’offres ; l’autorité contractante choisit, conformément au type de marché, le mode de
sa conclusion. En général, c’est l’appel d’offres qui est usité, sauf en matière de
prestations intellectuelles qui sont passés après consultation et remise de propositions
conformément aux dispositions de l’article 42 du code des marchés publics. De toutes
les façons, en dehors des marchés passés en procédure d’urgence, le recours à tout
autre mode de passation en dehors de l’appel d’offres est une exception qui doit être
justifiée par l’autorité contractante et obtenir au préalable, l’assentiment de la
direction nationale du contrôle des marchés publics compétente. Dans ces cas les
marchés peuvent être attribués selon la procédure du gré à gré ou par entente directe
selon les dispositions du code des marchés publics.

En dessous des seuils de passation des marchés80, l’autorité contractante peut avoir
recours à des demandes de cotation à condition que les procédures de mise en œuvre
respectent les principes d’égalité d’accès, de transparence, de liberté d’accès…

Par ailleurs, les marchés publics sont soumis au régime douanier et fiscal en vigueur
sauf dérogations expresses prévues par les textes en vigueur et sous réserve des
dispositions des conventions de financement d’aides extérieures ou des conventions et
accords internationaux.

80
Les seuils fixés sont de 9.999.999 FCFA pour les marchés de services et de fournitures et de 29.999.999 FCFA
pour les marchés de travaux.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 61

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

L’attribution du marché doit se faire au « mieuxdisant », c’est-à-dire à celui dont

l’offre est la plus avantageuse à tous points de vue.Le mode normal de passation des
marchés étant l’appel d’offre (ouvert ou restreint), on ne peut faire recours à l’appel
d’offres restreint que lorsque les biens, travaux ou services ont une nature spécialisée
et ne sont disponibles qu’auprès d’un nombre limité de fournisseurs, d’entrepreneurs
ou de prestataires de services. Dans ce cas précis, tous les candidats qui ont les
compétences et les qualifications requises doivent être invités à participer à l’appel
d’offres sous peine pour un entrepreneur ou un prestataire intéressé et concerné de
solliciter une autorisation expresse de la direction nationale de contrôle des marchés
publics compétente de participer à l’appel d’offres restreint qui l’aurait écarté. La
réponse doit être obtenue dans les 5 jours et tout refus doit être motivé.

De même, en cas d’appel d’offres ouvert, il peut y avoir une pré qualification pour
certains marchés dont la technicité, la complexité ou la spécialité l’exigerait ; ou
encore un appel d’offres ouvert, mais en deux étapes.

Au Bénin précisément, lorsqu’un minimum de 3 plis n’est pas disponible ou n’a pas
été remis à la date limite de dépôt des propositions, l’autorité contractante ouvre un
nouveau délai de 15 jours calendaires à l’issue duquel les plis sont ouverts quel que
soit le nombre des plis reçus. L’appel d’offre est alors valable, si et seulement si au
moins une soumission a été jugée recevable et conforme.

En dehors de marchés publics soumis à l’appel d’offres, on peut observer d’autres

types de marchés qui sont attribués de gré à gré. Un marché est dit de gré à gré ou
marché par entente directe lorsqu’il est passé sans appel d’offres, après autorisation
spéciale de la direction nationale de contrôle des marchés compétente, sur demande
justifiant les motifs qui conduisent à son choix. Par ailleurs, le marché de gré à gré ne
peut être passé qu’avec des personnes physiques ou morales de droit public ou privé
qui acceptent de se soumettre à un contrôle des prix spécifiques durant l’exécution des
prestations.La description de cette procédure bien orchestrée laisse peu de possibilités

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 62

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

à son dévoiement et pourtant au Bénin, les marchés publics donnent à l’envie, de

nombreux exemples de scandales et de malversations.

La cause principale réside dans l’opacité qui s’est substituée à la transparence de la

procédure et dans le contournement des règles ci-dessus décrites.

L’appel d’offres doit faire l’objet d’une publicité par tous les moyens d’information
disponibles. Mais, pour ne pas accomplir cette formalité obligatoire qui met à égalité
les postulants et pour favoriser leurs candidats en réduisant au maximum le nombre
de soumissionnaires, les organes de passation des marchés publics informent
subrepticement les postulants de leur connaissance à l’avance et ne procèdent à la
publicité que le plus tard possible afin de limiter la possibilité de constitution et de
rassemblement des pièces exigées pour soumissionner à l’appel pour les candidats qui
n’entrent pas dans leur sérail. Par la même occasion, et aux mêmes fins, les organes
de passation informent leurs candidats de la proportion et des marges dans lesquelles
leurs propositions ont les meilleures chances d’emporter le marché.

Ainsi, la procédure régulière est contournée et en fait de transparence, cette procédure

devient très opaque pour les non affiliés au système de contournement et très
transparente pour les initiés. Il importe donc en la matière, de hisser la transparence au
rang de vertu et de principe sacro-saint dans la passation des marchés publics. Pour y
parvenir, il faudra démultiplier et fragmenter le rôle des acteurs intervenant dans le
processus de passation. Ce faisant, aucun des acteurs n’aura suffisamment ou
d’influence, ou d’information capitale pouvant fausser l’égalité des postulants et leur
mise en concurrence.

B- Dans la procédure de contrôle des marchés publics

Le contrôle des marchés publics est opéré par des organes spécialisés. Il s’agit
essentiellement de la Direction Nationale des Marchés Publics (DNMP) placée sous la
tutelle du ministre des finances et est l’organe central de contrôle des marchés publics
et des délégations de services. Ensuite viennent une direction départementale de
contrôle des marchés publics et des délégations de même qu’une cellule de contrôle
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 63
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

des marchés publics, dans chaque département ministériel et dans toutes les
institutions et organes décentralisés de l’Etat. Les règles régissant leur fonctionnement
sont édictées par décrets pris en conseil des ministres. Alors que la direction nationale
de contrôle peut opérer, des contrôles a priori et apostériori, les directions
départementales de même que les cellules de contrôle, ne peuvent, elles, opérer que
des contrôles a priori.

D’une façon générale, le contrôle des marchés publics s’effectue à travers le contrôle
de la régularité et de la légalité des projets de marchés et des contrats et consiste à
vérifier : l’exacte imputation de la dépense objet du marché ou du contrat ; la prise en
compte de certaines clauses contractuelles dont notamment les conditions relatives au
constat du service fait, au paiement, au remboursement de l’avance de démarrage ; la
prise en compte des modalités d’exécution de retenue de garantie ; le respect de la
procédure d’attribution du marché ; la présence et la validité des pièces justificatives
jointes(la soumission, le procès-verbal de dépouillement, la fiche d’engagement, etc.)
; l’exactitude des calculs ayant conduit à la détermination du montant du marché ou
du contrat etc.
Par ailleurs le Contrôleur Financier ou ses Délégués participent aux travaux des
commissions de contrôle de l’exécution des marchés publics.

En toute logique, il serait très difficile de porter des entorses à cette procédure et
pourtant, c’est toujours le cas au Bénin. Les procédés les plus rodés et les plus utilisés
aux fins de dévoyer les mécanismes prévus sont principalement le fractionnement des
marchés et le recours aux procédures d’urgence qui ont déjà fait l’objet de
développements.

La fragmentation du marché est un mécanisme qui permet aux organes de passation

de diviser le marché initial en plusieurs lots de manière à ne pas atteindre les seuils
financiers qui exigent le recours obligatoire à l’appel d’offres. Ainsi, par exemple,
pour un marché de travaux, sachant que le seuil de recours obligatoire à l’appel
d’offres est de 29. 999.999 (vingt-neuf millions, neuf cent quatre-vingt-dix-neuf mille,
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 64
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

neuf cent quatre-vingt-dix-neuf francs CFA), un marché de 80 millions (quatre-vingt)

sera fractionné en autant de lots qu’il faut pour rester en dessous de ce seuil et ainsi
pouvoir être passé selon la procédure du gré à gré qui entretient le clientélisme, le
favoritisme et par voie de conséquence, la corruption. Or, non seulement le gré à gré
doit faire l’objet d’une autorisation soumise à un régime juridique contraignant et
préalable de la direction nationale du contrôle des marchés compétente81, mais il ne
peut y être recouru que dans des cas limitatifs tel qu’il résulte de l’article 49 de la loi
n° 2009-02 du 07 aout 2009 portant code des marchés publics et des délégations de
service en République du Bénin. Cet article précise bien que « Le marché de gré à gré
ne peut être passé que dans l’un des cas limitatifs suivants : lorsque les besoins ne
peuvent être satisfaits que par une prestation nécessitant l’emploi d’un brevet
d’invention, d’une licence ou de droits exclusifs détenus par un seul entrepreneur, un
seul fournisseur ou un seul prestataire ; lorsque les marchés ne peuvent être confiés
qu’à un prestataire déterminé pour des raisons techniques et artistiques ; dans le cas
d’extrême urgence, pour les travaux, les fournitures ou les services que l’autorité
contractante doit faire exécuter en lieu et place de l’entrepreneur, du fournisseur ou
du prestataire défaillant ; dans le cas d’extrême urgence impérieuse motivée par des
circonstances imprévisibles ou de cas de force majeure ne permettant pas de
respecter les délais prévus dans les procédures d’appel d’offres, nécessitant une
intervention immédiate et lorsque l’autorité contractante n’a pas pu prévoir les
circonstances qui sont à l’origine de la nécessité ; lorsque les travaux, les fournitures
ou les services ne sont réalisés qu’à titre de recherche, d’essais ou de
perfectionnement. » C’est donc dire que les conditions du dévoiement de la procédure
s’éloignent même de l’esprit de la loi en la matière. En fait, le recours au gré à gré est
une procédure exceptionnelle qui amoindrit les effets de la rigidité du principe qui fait
obligation à l’appel d’offres. Mais elle devenue la norme et l’appel d’offres,
l’exception. C’est un hommage du vice béninois à la corruption systématique, à la
vertu des textes.
81
Article 51 de la loi n° 2009-02 du 07 aout 2009 portant code des marchés publics et des délégations de service en
République du Bénin.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 65
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Pour y remédier, nous pensons qu’il faut absolument que la planification des marchés
soit systématiquement publiée et adressée aux soumissionnaires. Ce faisant, leur
fractionnementultérieur attirera inévitablement l’attention des concurrents évincés qui
pourront faire annuler tous les contrats passés au mépris de la procédure
normale.Mieux, la publicité systématique des marchés planifiés emporte un effet
dissuasif sur la mise en place de la procédure de contournement par le fractionnement,
les organes de passation étant surveillés, contrôlés par les soumissionnaires
avertis.Au-delà, il faut imposer une plus grande responsabilisation des acteurs
intervenants dans les marchés publics.

Paragraphe 2 : Une plus grande responsabilisation dans les marchés publics

De l’analyse combinée des dispositions relatives aux sanctions en cas de violation de
la règlementation en vigueur en matière de marchés publics82, il ressort que la
responsabilisation, et par conséquent, leur renforcement incombe tant aux
soumissionnaires (A), qu’aux intervenants dans la procédure de passation des marchés
publics (B) afin que toute la chaîne des marchés publics soit assainie et de façon
pérenne.

A- Le rôle des soumissionnaires

Spécifiquement en matière corruptive, des nombreuses dispositions bien ficelées
d’ailleurs devraient favoriser le déclin progressif des pratiques de corruption à leur
niveau. Précisément, l’article 150 de la loi n° 2009-02 portant code des marchés
publics revient sur les infractions communément commises par les soumissionnaires
et les sanctions auxquelles ils doivent être soumis. Ce qu’il importe de relever est la
précision des infractions83 et en même temps, la sévérité des sanctions prévues et
encourues, qui peuvent au surplus être cumulatives84. Il faut tout simplement que ces

82
Chapitre IV (articles 150 à 156) de la loi n° 2009-02 du 07 aout 2009 portant code des marchés publics et des
délégations de service en République du Bénin et Chapitre XIII (articles 107 à 110) de la loi n° 2011-20 du 12
octobre 2011 portant lutte contre la corruption et autres infractions connexes en République du Bénin.
83
Collusion entre soumissionnaires, entente sur les prix à pratiquer, acquisition du marché par fractionnement,
surfacturation et fausse facturation, influence sur l’évaluation des offres, fourniture de fausses informations…
84
La confiscation des garanties constituées par le contrevenant dans le cadre des procédures d’appel d’offres
incriminées dans l’hypothèse où elle n’a pas été prévue par le cahier des charges ; l’exclusion de la concurrence
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 66
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

sanctions soient réellement et effectivement appliquées pour un début

d’assainissement du secteur. Mais on l’avait déjà dit, de nombreux facteurs
relativisent l’application desdites sanctions85.

Il nous semble cependant opportun de proposer un renforcement de la mise en œuvre

de l’article 146 de la loi n° 2009-02 portant code des marchés publics. Cet article
prévoit entre autres, que sur « … le fondement des informations recueillies dans
l’exercice de ses missions, ou de toutes informations communiquées par l’autorité
contractante, des candidats, soumissionnaires ou des tiers, l’autorité de régulation
des marchés publics peut s’autosaisir, à la demande de son président ou du tiers de
ses membres et statuer dans un délai de sept (7) jours ouvrables sur les irrégularités,
fautes et infractions constatées. L’auto-saisine de l’autorité de régulation des
marchés publics est suspensive de la procédure d’attribution définitive du marché ou
de la légation, si cette dernière n’est pas encore définitive… ». Au lieu qu’il s’agisse
d’une faculté ou possibilité d’auto-saisine telle qu’il résulte de l’utilisation du verbe
« pouvoir », il faut plutôt que cette faculté soit transformée en obligation, la
conviction étant faite que les marchés publics sont le domaine de prédilection de la
corruption et de la fraude. En rendant systématique, spontanée et obligatoire, l’auto-
saisine de l’organe de régulation des marchés publics, on instituerait un nouveau
pallier de contrôles qui rendrait encore plus difficile les tentatives et pratiques
d’entorses aux règles applicables aux marchés publics, et, par voie de conséquence,
plus efficaces, les mécanismes de contrôle et de répression.
Mieux, l’article 154, dernier alinéa de la même loi indique que « L’autorité de
régulation des marchés publics doit également saisir toute juridiction financière ou
judiciaire compétente des violations de la règlementation visées au présent article [en

pour une durée déterminée en fonction de la gravité de la faute commise, y compris, en cas de collusion
régulièrement constatée par l’organe de régulation, de toute entreprise qui possède la majorité du capital de
l’entreprise sanctionnée ou dont l’entreprise sanctionnée possède la majorité du capital ; le retrait de leur agrément
et/ou de leur certificat de qualification ; une peine d’emprisonnement de (10) dix ans et une amende dont le
minimum ne saurait être inférieur au montant du marché et dont le maximum ne saurait être inférieur au double du
montant du marché. L’exclusion est au maximum de cinq (5) ans, mais peut être définitive en cas de récidive.
85
Voir le paragraphe 2 de la section première du Chapitre I de la deuxième partie.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 67
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

parlant des violations imputables aux agents de l’administration intervenant dans la

procédure de passation des marchés] ». Cette disposition, en ce qu’elle élargit les
sanctions en faisant intervenir dans la procédure, d’autres juridictions doit s’étendre
aux soumissionnaires des marchés publics. On nous reprochera peut-être le cumul des
sanctions en invoquant le principe de non cumul des peines. Mais, ce serait ignorer
qu’il a déjà été prévu par l’article 150 ci-dessus évoqué et qu’au surplus, la nature très
grave des infractions dans le domaine des marchés publics qui emportent de
nombreux inconvénients sur les finances de l’Etat justifient la sévérité des sanctions
encourues.
En outre, puisque l’article 156 de la loi portant code des marchés publics prévoit que
« Tout contrat obtenu ou renouvelé au moyen de pratiques frauduleuses ou d’actes de
corruption, ou à l’occasion de l’exécution duquel des pratiques frauduleuses ou des
actes de corruption ont été perpétrés, est nul. Tout contractant dont le consentement a
été vicié par un acte de corruption peut demander à la juridiction compétente
l’annulation de ce contrat et la réparation du préjudice subi », il devrait revenir à
l’autorité de régulation, de prononcer, non plus la suspension de l’attribution ou de
l’exécution des marchés passés en méconnaissance des règlements applicables, mais
directement l’annulation, en joignant systématiquement la procédure administrative
décrite par les articles 150, 154 et 156, à la procédure juridictionnelle. Il faut enfin
préciser que ces dispositions du code des marchés, sont les mêmes qui ont été retenues
dans la loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 aux articles 107 à 110. C’est ce qui justifie
qu’elle a été annoncée sans avoir été exploitée.

B- Le rôle de l’Administration
Les lois évoquées précédemment, portant code des marchés publics et portant lutte
contre la corruption développent également une logique de responsabilisation et de
sanction exemplaire à l’encontre des représentants et membres des autorités
contractantes, des autorités chargées du contrôle et de la régulation des marchés, des
membres de l’administration ainsi que toute personne intervenant dans la chaîne de
passation des marchés publics, à quelque titre que ce soit. Et si cette logique est bien
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 68
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

exécutée, elle contribuera déjà à assainir de manière forte significative, le domaine

des marchés publics.
En effet, non seulement les sanctions édictées organisent le cumul des peines, mais
encore leur sévérité est à tout le moins, formellement, très dissuasive. La sévérité des
sanctions, est déductible des amendes auxquels s’exposent les contrevenants affiliés à
l’Administration. Ainsi, les articles 152 et 153 instituent tous deux, des peines
d’emprisonnement allant de cinq (5) à dix (10) ans et d’une amende de cinq cent (500)
millions de Francs CFA pour l’article 152, et de vingt-cinq (25) à cinq cent (500)
millions de francs CFA pour l’article 153. La prévision de cinq (5) à dix (10) ans de
prison fait passer l’infraction dans la catégorie des crimes ce qui témoigne de la
gravité de sa connotation dans la hiérarchie des infractions qui distingue les
contraventions, les délits et crimes, les crimes étant le degré le plus élevé des
infractions. Ce délai d’emprisonnement long semble assez dissuasif pour autant qu’il
est correctement appliqué ou mis en œuvre. De même, une amende de vingt-cinq (25)
à cinq cent (500) millions de francs CFA semble prohibitive, au regard du niveau de
vie moyen de la population béninoise, du Salaire Minimum Interprofessionnel de
Croissance (SMIC). A notre avis, la combinaison des sanctions auxquels s’exposent
les affiliés à l’administration et des amendes envisagées suffisent amplement pour
prévenir, décourager et sanctionner les tentatives de corruption du système des
marchés publics.
Il nous revient, cependant, de retourner à l’article 3 de la Loi n° 2011-20 du 12
octobre 2011, portant lutte contre la corruption, qui institue une méthode préventive
de la corruption86 garantie par la Chambre des comptes de la Cour Suprême
conformément à l’article 4 de la même loi.Il serait judicieux non pas de stigmatiser les
intervenants dans la procédure des marchés publics, mais tout au moins, d’appliquer à
la lettre ces dispositions dans le but d’institutionnaliser déjà la déclaration de
patrimoine, de vérifier périodiquement et systématiquement le patrimoine desdits

86
Cet article institue la déclaration obligatoire de patrimoine de la plupart des agents et fonctionnaires hauts gradés
de l’Etat tels que définis par la loi n° 2010-05 fixant la liste des hauts fonctionnaires, une liste dans laquelle on
retrouve tous les fonctionnaires chargés de la gestion des deniers publics, de leur contrôle ou de leur exécution.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 69
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

intéressés dans la procédure des marchés publics. Toutes ces mesures doivent être
cumulatives, alternatives selon les cas, mais obligatoires dans tous les cas.Par ailleurs,
il serait souhaitable que l’article 9 de la loi portant lutte contre la corruption, qui place
l’Autorité Nationale de Lutte contre la Corruption (ANLC) sous la tutelle du président
de la République soit corrigé pour garantir l’effectivité de l’indépendance des
membres de cette autorité. Nous l’avions déjà souligné en effet, la proportion de la
corruption est fonction de la hiérarchie du poste occupé.Au-delà de renforcer le
contrôle administratif, il doit encore être modernisé pour rendre compte des
évolutions actuelles des systèmes de contrôles.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 70

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

CHAPITRE II : UN CONTROLE A MODERNISER

Les nouvelles directives adoptées par l’UEMOA dans le cadre de la réalisation de ses
objectifs en matière d'intégration régionale, relatives à l'amélioration dans la gestion
des finances publiques au sein des huit pays membres de la zone incitent et conduisent
à la modernisation du cadre du contrôle administratif. Ces directives, au nombre de
six, sont relatives au code de transparence dans la gestion des finances publiques au
sein de l'UEMOA87, aux lois de finances88, à la comptabilité publique89, à la
nomenclature budgétaire de l'État90, au plan comptable de l'État91 et au tableau des
opérations financières de l'État92 (TOFE). Elles modifient le cadre législatif
communautaire dans lequel les pays membres de la zone s'étaient inscrits jusqu'à
présent.

En effet, jusqu'à un passé très récent93, en tout cas pour le Bénin, les règles encadrant
la formulation des budgets se focalisaient sur le volume des moyens consacrés à
l'action des pouvoirs publics94. Désormais, avec l’adoption de la loi organique n°
2013-14 du 27 septembre 2013, on peut affirmer que le Bénin se met au diapason des
réformes initiées par l’UEMOA et selon lesquelles, le budget doit mettre en avant,
non seulement, les moyens liés à l'activité des pouvoirs publics, mais également
justifier la répartition des allocations par rapport à la réalisation d'objectifs définis
exante pour chaque poste de dépense. L'orientation de la gestion vers des résultats
prédéfinis, constitue le cœur de la réforme en cours et devra conduire les

87
Directive n°01/2009/CM/UEMOA du 27 mars 2009 portant Code de transparence dans la gestion des finances
publiques au sein de l'UEMO
88
Directive n°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances au sein de l'UEMOA.
89
Directive n°07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la comptabilité publique au sein de l'UEMOA.
90
Directive n°08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l'Etat au sein de l'UEMOA.
91
Directive n°09/2009/CM/UEMOA portant plan comptable de l'Etat au sein de l'UEMOA.
92
Directive n°10/2009/CM/UEMOA portant tableau des opérations financières de l'Etat au sein de l'UEMOA.
93
Jusqu’en septembre 2013, les finances publiques béninoises étaient fondées sur la loi organique n° 86-021 de
1986. Ce n’est qu’en septembre 2013 qu’une nouvelle loi organique est venue remplacer l’ancienne.
94
Les crédits étaient articulés et présentés selon l'organisation administrative ( service ou ensemble de services) et le
vote parlementaire se concentrait sur la reconduction des dotations précédentes ( services votés) par le biais d'un
vote d'ensemble et l'autorisation des nouvelles dépenses par ministère.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 71
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

administrations publiques à réformer leurs organisations et leurs modes de

fonctionnement.

Cette rénovation du contrôle administratif des dépenses publiques va s’apprécier et

s’opérer à travers une modernisation institutionnelle et fonctionnelle du contrôle
administratif (Section 1) ce qui assurément contribuera de façon significative à
l’obtention de la performance que recherchent aujourd’hui, tous les Etats dans
l’exécution de leurs dépenses publiques (Section 2).

Section 1 : Une modernisation institutionnelle et fonctionnelle

La modernisation du cadre de la dépense, et par conséquent du contrôle de la dépense

a pour objectif de permettre à l’Etat d’assainir la gestion des finances publiques en
dépensant utilement, c'est-à-dire dépenser moins et investir plus. Par ailleurs, La
nouvelle Directive UEMOA, relative aux lois de finances instaure de nouvelles règles
pour l'élaboration, l'exécution et le suivi du budget de l'État avec pour objectif
d'améliorer l'efficacité de la dépense et, à travers elle, des politiques publiques. Cette
notion d'efficacité est centrale en ce que la Directive met l'accent sur les résultats
concrets qui peuvent être attendus de la mobilisation et de l'utilisation des moyens
financiers et non plus sur les moyens financiers eux-mêmes. Cela conduit donc à une
réorientation à la fois de la philosophie du contrôle interne ou administratif et de sa
mise en œuvre.
Cette restructuration doit donc prendre en compte une amélioration poussée du cadre
juridique (Paragraphe 1), en ce qu’il constitue le fondement juridique de toutes les
activités des agents d’exécution du budget et également du contrôle administratif.
Mais au-delà des textes, il faut également restructurer les moyens d’exercice
(Paragraphe 2) et de mise en œuvre du contrôle administratif. C’est cette
combinaison qui nous semble la mieux adaptée pour donner un réel contenu à la
modernisation du cadre institutionnel.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 72

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Paragraphe 1 : Une amélioration poussée du cadre juridique

L’administration fonctionne sur des règles écrites, des règles hiérarchisées. Ce
principe forme son socle. Cet ensemble de règles constitue les normes juridiques qui
encadrent les actes des acteurs et décrit également les contours de leurs
responsabilités. La clarté de ces règles de base, leur bonne application et leur
adaptabilité engendrent la force de l’administration publique et les conditions de sa
réussite, de sa pérennité. Or, un audit de l’environnement juridique permet de
remarquer plusieurs faiblesses qu’il ne suffira point de renforcer. Aussi s’agira-t-il
d’opérer une rénovation du cadre juridique fondant les activités des agents
d’exécution des dépenses (A) et du contrôle interne (B).

A- La rénovation du cadre juridique des agents d’exécution des dépenses

Traditionnellement, les opérations d’exécution du budget étaient essentiellement
organisées par un texte réglementaire, le décret portant règlement général sur la
comptabilité publique. Une division des tâches d’exécution est organisée entre les
Ordonnateurs95, chargés de prendre les actes administratifs prescrivant notamment les
dépenses, et les Comptables96, chargés des opérations matérielles de maniement de
fonds et notamment, du paiement de la dépense. Ces fonctions sont nettement
séparées selon le principe de l’incompatibilité des fonctions d’ordonnateurs et de
comptables publics.Or, au Bénin, l’introduction de la nouvelle organique, certes fort
appréciable parce qu’apportant de nombreuses innovations, ne permet cependant pas
d’avoir une vision harmonisée et directrice du rôle et des compétences précises de
chaque agent d’exécution du Budget, et ceci, en conformité avec les directives de
l’UEMOA.

95
Les ordonnateurs sont des administrateurs qui ne sont pas véritablement définis mais dont les fonctions sont
délimitées. Ils prescrivent l’exécution des recettes et des dépenses et à cet effet constatent les droits des organismes
publics, liquident les recettes, engagent et liquident les dépenses.
96
Les comptables sont plus clairement définis que les ordonnateurs ; ce qui s’explique par le fait qu’il s’agit de
fonctionnaires spécialisés, nommés ou agréés par le ministre des finances. Est comptable public, tout agent ayant
qualité pour exercer des opérations de dépenses, de recettes, de maniement de titres, soit au moyen de fonds et
valeurs dont il a la garde, soit par virements internes, soit par l’intermédiaires d’autres comptables publics.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 73
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Pour exemple, les articles 65 et 68 de la Directive n°06/2009/CM/UEMOA portant

lois de finances au sein de l'UEMOA, confirmés par les articles 69, 70 et 72 de la
nouvelle loi organique précitée instaurent une déconcentration de l’ordonnancement
des dépenses en disposant d’une part que « les ministres et les présidents des
institutions constitutionnelles sont ordonnateurs principaux des crédits, des
programmes et des budgets annexes de leur ministère ou de leur institution »97 d’autre
part, que l’ordonnateur principal pourra, à son tour, déléguer, d'une part sa signature à
des collaborateurs chargés de l'exécution de certaines dépenses centrales, d'autre part
ses compétences à des ordonnateurs secondaires. Ainsi, dans le cadre des nouvelles
modalités de gestion induites par la Directive, l'ordonnateur pourra procéder
notamment à la mise en œuvre de la fongibilité sur les programmes de son secteur. De
façon précise, cela revient à l’existence d’une pluralité d’agents d’ordonnancement
des dépenses, avec la possibilité de confusion et de conflits de compétences que cela
pourrait engendrer surtout dans le cadre du Bénin.

En effet, en précisant à l’article 69 que « Les ordonnateurs peuvent déléguer leur

pouvoir à des agents publics dans les conditions déterminées par voie règlementaire.
Ils peuvent également déléguer à ces agents, la gestion de tout ou partie des crédits
dont ils ont la charge », la nouvelle loi organique ne fait référence ni à la qualité de
ces agents, ni aux domaines de compétences et limités qui leurs sont impartis. Encore
que l’article 67 alinéa 1er de la même loi organique indique bien que « Les opérations
d’exécution du budget incombent aux ordonnateurs ainsi qu’aux comptables
publics. » Mieux, la loi organique s’est attachée, dans son article 1 er, à donner de
nombreuses définitions parmi lesquelles ne figurent pas celles d’agent public, de
crédits. Par contre, on y retrouve des définitions sur les crédits globaux, les crédits de
paiement, les crédits évaluatifs, les crédits limitatifs.

97
La Directive prévoit également que dans certaines conditions, les Etats peuvent continuer à conférer au seul
Ministre des finances la qualité d’ordonnateur principal unique du budget. Voir à ce sujet, l’article 9 de la directive
07/2009/CM/UEMOA qui prévoit en effet que : « Pendant une période de 5 ans à compter de la date de
transposition de la présente directive, les Etats membres peuvent continuer à conférer au Ministre chargé des
finances la qualité d’ordonnateur principal unique du budget général, des comptes annexes et des comptes spéciaux
du Trésor ».
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 74
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Parallèlement, l’article 71 de la nouvelle loi organique du Bénin sur les lois de

finances, conformément à l’article 67 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA donne
de nouvelles compétences au ministre des finances qui dispose désormais d’un
pouvoir de régulation budgétaire dans l’objectif de préservation de l’équilibre des
finances publiques. En tant que tel, ce pouvoir de régulation risque, au lieu d’alléger
la procédure d’exécution des dépenses, l’alourdir, en ajoutant encore à la procédure
déjà largement déconcentrée, un nouveau degré d’appréciation de l’opportunité de la
dépense. De plus, ce pouvoir de régulation peut remettre en cause le principe de la
fongibilité des crédits. Il y a donc lieu que les interventions de chaque intervenant
dans la procédure soient clarifiées…
En effet, comment asseoir le contrôle administratif des dépenses et notamment le
contrôle a priori dans cette pluralité d’acteurs ? Comment identifier facilement
chaque intervenant afin que sa responsabilité soit immédiatement mise en cause ?
Etant le corollaire du développement des responsabilités des gestionnaires des crédits
budgétaires en même temps que réponse à l'engorgement de la chaine de la dépense,
la déconcentration de l'ordonnancement implique un exercice amélioré du suivi de la
dépense et de l'utilisation des crédits ainsi que l'exercice d'un contrôle approprié à
travers la mise en place de système de gestion intégrée capables de suivre l'ensemble
des dépenses ; la création et le développement du réseau des contrôleurs financiers
(article 69 de la directive n°06/2009/CM/UEMOA ) auprès des ministres sectoriels et
des présidents d'institutions ainsi que de postes comptables. Cela suppose donc plus
d’allègement que d’alourdissement du circuit de la dépense, surtout pour favoriser le
contrôle a priori. Cela justifie une restructuration du cadre juridique du contrôle
interne.

B- La restructuration normative du contrôle interne

En fonction des évolutions constatées dans le cadre normatif régissant les activités
des ordonnateurs, la restructuration du contrôle interne s’impose. En effet, le nouveau
dispositif du contrôle interne ne doit plus être centré sur la vérification de la régularité
des actes, mais doit consister normalement à éviter les risques budgétaires en agissant
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 75
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

soit au stade de la prévision, soit en cours d’exécution. Il intervient en fonction des

risques liés à la nature de la dépense et aux pratiques des services des ordonnateurs.
En effet, l’article 1er de la nouvelle loi organique, en définissant les agents du contrôle
financier, précise que « La prévention du risque budgétaire constitue le cœur du
nouveau contrôle financier. » Le cadre juridique du contrôle interne doit donc évoluer
pour s’adapter à ces nouvelles exigences. A ce propos, l’INTOSAI a édicté de
nombreuses directives98 que les Etats sont conviés à respecter en évaluant les risques
réels liés à leur mise en application. D’ailleurs, selon D. TOMMASI, « … dans les
pays africains francophones, les évolutions du contrôle financier a priori traditionnel
vers un contrôle interne défini selon les standards modernes doivent être entamées
avec extrêmement de prudence, en raison d’importants risques de perte de discipline
financière et de perte de contrôle de la gestion budgétaire et comptable, si ces
évolutions intervenaient avant le fonctionnement correcte du système traditionnel de
contrôle. Toutefois, compte tenu du peu d’efficacité, des lourdeurs et de la duplication
de certains contrôles, cette prudence ne doit pas conduire à se cantonner à un simple
renforcement des procédures existantes. »99. C’est donc dire que toutes les réformes
doivent s’adapter à leur contexte et environnement pour s’avérer efficaces. Mieux,
pour bien moderniser le contrôle a priori, il faut certes responsabiliser encore plus les
gestionnaires publics, mais, en plus du contrôle systématique et périodique que nous
avions proposé, il faut que le contrôle a priori devienne de plus en plus sélectif afin de
ne viser que les dépenses comportant des risques constitués généralement des
dépenses exécutées par les procédures exceptionnelles en investissement ou pour les
marchés publics. Cela va consister en un assouplissement du contrôle a priori et en un
renforcement du contrôle aposteriori. Ainsi, le contrôle financier traditionnel qui
consistait pour le contrôleur financier à apposer son visa sur l’ensemble des dépenses
est allégé. En effet, dorénavant, un arrêté est pris pour chaque ministère, après

98
Ces directives prévoient des normes générales et des normes détaillées. Voir sur tous ces aspects, FMI, Manuel
sur la transparence des finances publiques, 2009, p. 109.
99
TOMMASI (D.), Gestion des dépenses publiques dans les pays en développement, document accessible sur le site
internet http://www.afd.fr/jahia/webdav/site/afd/users/admirecherche/public/Nouvelles%20collections/ASav
oirN2_Mail.pdf
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 76
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

consultation du contrôle financier, pour lister les actes faisant l’objet de ce visa, les
autres n’en ayant pas besoin. Cette réforme conduira à une baisse significative du
nombre de visas, ce qui aboutira à une simplification administrative et à une
accélération de l’exécution de la dépense publique dans les ministères. Malgré la
récence de la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013, cette réforme ou ces
aspects n’ont pas été retenus par ladite loi. Il serait quand même souhaitable que peut
le décret d’application en tienne compte.
Par ailleurs, la directive 07/2009/CM/UEMOA portant règlement général sur la
comptabilité publique au sein de l'UEMOA, en traitant du contrôle du budget dans ses
articles 85 à 97 apporte quelques innovations en ce qui concerne précisément le
contrôle administratif. En effet, pour ce qui est du contrôle administratif, l’accent est
mis sur celui exercé par les contrôleurs financiers certes, mais la réforme de la gestion
budgétaire institue, à côté du classique contrôle a priori exercé par ces derniers sur les
opérations budgétaires, une nouvelle mission aux contrôleurs financiers : l’exercice
d’un contrôle a posteriori100. Les contrôleurs financiers sont ainsi chargés d’évaluer
les résultats et les performances des programmes, tels qu’ils ont été créés par la
directive 06/2009 portant lois de finances. Ce contrôle a posteriori permettra au
Ministre des finances (qui exerce la tutelle sur les contrôleurs financiers) de préparer
son rapport sur la performance de gestion des ordonnateurs, qui doit être remis à la
Cour des comptes, pour avis, ensuite transmis au Parlement. La nouvelle loi organique
respecte bien cette nouvelle disposition101. Toutefois, il devra être encore mieux
précisé pour éviter que le contrôle financier ou le contrôle interne ne devienne un
nouvel instrument d’appréciation de l’opportunité de la dépense.Compte tenu de
l’importance de cette modernisation, des moyens adéquats doivent au surplus
accompagner le contrôle administratif.

100
Article 90 de la directive 07/2009.
101
L’article 73 de la nouvelle loi organique précise en effet que « Les contrôleurs financiers relèvent du ministre en
charge des finances et sont nommés par celui-ci ou à son initiative, auprès des ordonnateurs. Les contrôleurs
financiers peuvent émettre des avis sur la qualité de la gestion des ordonnateurs, la conduite des programmes et
leurs performances. »
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 77
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Paragraphe 2 : Les moyens adéquats d’accompagnement du contrôle

administratif des dépenses publiques
Le contrôle administratif représente tout un système orchestré dans le but d’assainir
les finances publiques, notamment au niveau des dépenses. En tant que système, il
prend en compte de nombreux aspects tout aussi variés qu’interdépendants dont le
fonctionnement harmonieux aboutit à son efficacité. Aussi, doit-on s’appesantir, au-
delà du cadre juridique, sur ces aspects parfois ignorés ou occultés mais dont
l’absence influence négativement le système. Il en est ainsi, du système d’information
qu’il faut également moderniser (A) encore qu’un accent particulier doit être mis sur
la transparence et la responsabilité des acteurs et de la procédure (B) afin de rendre
exhaustif, la modernisation de l’ensemble du système de contrôle administratif.

A- La modernisation du système d’information

Le manque d’information adéquate est l’une des caractéristiques des systèmes
budgétaires inefficaces. Tout commence habituellement par la production tardive de
données peu fiables sur les dépenses et les coûts, alors même que ces données sont
essentielles pour les décideurs et pour les agents du contrôle. De même, un contrôle
efficace des dépenses ne peut être réalisé que si ces données sont disponibles
rapidement. La fonction d’audit, qui transforme des données sur les dépenses en
véritable source d’information, est importante. Certains aspects d’un système d’audit
sont essentiels : les audits internes, instruments indispensables de la gestion des
services, et les audits externes indépendants du pouvoir exécutif, garants de la
responsabilisation. Enfin les rapports d’audit doivent être produits dans des délais
satisfaisants sinon ils ôtent tout caractère opératoire au système d’audit.
Le système comptable est la base du système d’information sur les dépenses.
La plupart des Etats en développement, dont le Bénin disposent de tous les grands
éléments d’un système comptable mais ne les utilisent pas de manière efficace et
efficiente. Au Bénin, précisément, le système comptable n’est guère intégré aux
processus de planification et programmation, de préparation et d’élaboration des
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 78
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

budgets, de gestion de la dette et de la trésorerie, ainsi qu’au système d’audit. Souvent

les données relatives aux ressources non monétaires (actifs, dettes, ressources
humaines) sont absentes. Rares sont les informations sur les résultats ou les impacts
des politiques. Une gestion du secteur public orientée vers la performance a besoin de
ces données. Le problème est de définir les informations requises aux différents
niveaux décisionnels sans surcharger les administrations centrales. Pour bâtir un
système d’information permettant d’orienter la gestion financière vers la performance,
il est donc nécessaire d’adjoindre au système de comptabilité des dépenses déjà en
place des informations sur les coûts, les résultats obtenus et les impacts.
S’agissant du Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances
publiques, il indique que « les finances publiques et les politiques mises en œuvre
doivent être soumises au contrôle d’une instance nationale d’audit ou d’un organisme
analogue indépendant du pouvoir exécutif ». Pour le Code, les fonctions de l’instance
choisie doivent être centrées sur les comptes avec un accent mis sur l’évaluation des
procédures internes de gestion et de contrôle.

B- La transparence des procédures et la responsabilité des acteurs

Elles vont de pair car la responsabilité ne peut s’exercer (ou être déléguée) que s’il y a
transparence, peu importe qu’elle prenne la forme d’audits externes fiables complétés
dans les délais prescrits ou d’une définition a priori d’objectifs de performance précis.
La transparence exige que les motifs, les coûts et les conséquences des décisions
soient définis et évalués clairement et largement diffusés. Les décideurs doivent être
responsables de l’exercice des pouvoirs qui leur ont été confiés. Bref, les décisions
prises, leurs raisons d’être, leurs résultats et leurs coûts doivent être rendus publics. Il
faut par ailleurs que les décideurs, avant de prendre une décision, aient une
connaissance adéquate de tous les éléments du problème. Cet autre aspect de la
transparence (qui n’a pas d’incidence directe sur la responsabilité) est d’importance
capitale pour garantir que les actions entreprises, donc les programmes, soient
efficaces et performants. Il s’agit par conséquent de définir des mécanismes
institutionnels qui, dans la mise au point de systèmes efficaces de gestion des
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 79
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

dépenses publiques, aideront les gouvernements à mieux percevoir et comprendre la

situation et les problèmes du monde réel. Transparence et responsabilité sont les
éléments essentiels d’un système capable d’encourager tous les acteurs à respecter les
règles limitant les dépenses et les déficits publics et de sanctionner les hommes
politiques et les fonctionnaires violant ces règles. La transparence et la responsabilité
font aussi partie du système d’incitation qui encourage les différents acteurs à
respecter les règles afférentes aux niveaux de performance budgétaire, en ce qui
concerne les allocation et usage des ressources, les contrôles inhérents et l’efficacité
des actions.
Le changement de nomenclature engendré par le passage à la présentation des crédits
sous forme de programme renforce la compréhension du budget par les lecteurs
extérieurs à l’administration. La présentation des crédits selon les politiques publiques
poursuivies par l’Etat va en effet permettre aux acteurs externes d’apprécier plus
aisément les choix budgétaires et les priorités du Gouvernement. L’approche plus
exhaustive des finances publiques contribue, par ailleurs, à renforcer la transparence.
Afin de permettre aux agents du contrôle administratif de mieux appréhender la
dépense publique dans son ensemble, la transparence doit s’étendre à tous les
documents budgétaires pour donner une vue d’ensemble de l’information disponible.
Même la documentation transmise à l’occasion du dépôt de la loi de finances de
l’année, de la loi de finances rectificative ou de la loi de règlement doit l’être pour
rendre les informations plus pertinentes et plus complètes.
Enfin, la Directive n° 06/2009 supprime la notion de « services votés » qui limitait
considérablement la portée de l’autorisation parlementaire votée et la nécessité de
justifier les crédits. Chaque franc utilisé doit être détaillé à travers une analyse du coût
des politiques publiques. Au surplus, la notion de transparence se double dans la
directive 06/2009 de l'introduction du principe de sincérité. Tout d'abord dans son
article 30 la Directive érige la sincérité en principe budgétaire « les prévisions des
ressources et des charges de l'Etat doivent être sincères » tandis que l'article 72,
disposant dans son dernier alinéa que « elle [la comptabilité générale de l'Etat] doit

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 80

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

être sincère et refléter une image fidèle de la situation financière de l'Etat »,

consacrant ainsi, une sincérité comptable. Ces deux notions ne doivent cependant pas
être confondues, leurs applications et conséquences concrètes étant substantiellement
différentes.
En ce qui concerne la sincérité budgétaire, il s'agit d'un principe relatif, les modalités
d'exercice d'un contrôle de la sincérité budgétaire étant relativement malaisées à
définir102. Ainsi, la sincérité budgétaire apparaîtrait plutôt comme une obligation de
moyens : les autorités chargées de la formulation et de la présentation du budget
doivent garantir une information fiable et complète et ne pas « manifestement»
dissimuler des informations financières, surévaluer les recettes ou sous-estimer les
dépenses. Elles doivent, en outre, présenter des documents cohérents. Si ce principe
est valable pour la présentation et l’exécution du budget, c’est qu’il l’est également
pour le contrôle administratif qui doit disposer d’informations sincères pour en
garantir l’efficacité.
En ce qui concerne la sincérité comptable, la mise en œuvre du principe est beaucoup
plus concrète. En effet, au niveau pratique, ce principe implique la tenue et la
reddition de comptes selon une comptabilité de droits constatés et les règles de la
comptabilité patrimoniale. Une comptabilité en droits constatés consiste à rattacher à
un exercice les dépenses et les recettes dès la naissance du fait générateur
(engagement d'une dépense ou constatation d'une créance). En fin d'exercice, les
opérations qui ont pris naissance dans l'année mais qui n'ont pas donné lieu à
encaissement ou paiement sont rattachées à l'exercice comptable sous forme de
produits à recevoir (créances), de provisions ou de charges à payer. Jusqu'alors les
directives communautaires n'imposaient que la tenue d'une comptabilité dite de caisse
(ou comptabilité de trésorerie) qui consiste à n'enregistrer les opérations qu'à partir du

102
Tout d'abord, l'obligation de présenter l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat de façon sincère
s'apprécie, en effet, en fonction des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en
découler. Ensuite, les budgets publics ont essentiellement un caractère de prévision et s'accompagnent
obligatoirement d'aléas, les prévisions ne pouvant jamais être parfaitement exactes. Enfin, l'exercice de ce contrôle
revient aux parlementaires à l'occasion de la discussion et du vote de la loi de finances, à l'autorité chargée, le cas
échéant, du contrôle de constitutionalité des lois et ex post à la Cour des comptes dans la mesure où celle-ci doit se
prononcer sur la loi de règlement.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 81
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

moment où celles-ci sont recouvrées ou payées. La comptabilité patrimoniale doit

permettre d’offrir une image du patrimoine de l’Etat. Elle s’appuie sur les règles de la
comptabilité des matières qui concerne, quant à elle, toutes les opérations relatives
aux entrées ou sorties de biens et aux stocks et immobilisations qui en découlent ainsi
que le recensement et le suivi comptable, sous le double aspect quantité et valeur en
principe non amortie, de tout bien, meuble et immeuble, propriété ou possession de
l'État et des autres collectivités publiques et établissements publics. La comptabilité
patrimoniale, elle, implique l’amortissement des immobilisations.

C’est donc dire que ces pratiques visées ci-dessus, doivent permettre un contrôle
administratif plus pointilleux si elles étaient adoptées et intégrées au système béninois
des procédures de contrôle interne. L’objectif à terme est d’aboutir à une gestion
budgétaire axée sur la performance, adoptée par l’UEMOA et dont fait partie le
Bénin.

Section 2 : Une nouvelle Gestion Axée sur la performance

La terminologie de « Gestion Axée sur la Performance » (GAP) semble nouvelle et

redondante mais n’est pas en soi une idée neuve, car autant la technique du « Planning
Programming, Budgeting System » (PPBS) aux Etats-Unis au début des années 1960,
que celle de la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB) en France vers les
années 1970, avaient aussi pour ambition première de définir des objectifs à atteindre
en comparant les différents moyens utilisables par rapport à leurs coûts. Le but
recherché était de rationaliser la dépense publique en dotant les pouvoirs publics des
techniques de gestion qui leurs permettaient de mieux maîtriser les dépenses avec la
création des budgets de programmes qui constituent le socle même de la GAP.

Aujourd’hui, en tant que nouvelle donne, elle donne à penser qu’elle se substitue sans
anicroches à la gestion budgétaire axée sur le résultat, surtout dans le cadre de
l’UEMOA par son adoption comme nouveau de gestion des finances publiques. Il

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 82

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

reste donc à la mettre réellement en œuvre (Paragraphe 1) afin que ces effets
engendrent une gestion saine et efficace des deniers publics (Paragraphe 2).

Paragraphe 1 : L’aboutissement à la Gestion Budgétaire Axée sur la

Performance (GAP).
A l’origine, la Gestion Axée sur la Performance était juste l’amélioration voire le
perfectionnement de la technique d’évaluation des dépenses publiques, amorcée par la
technique de la Rationalisation des Choix Budgétaires (A) déjà expérimentée dans un
certain nombres de pays sous des appellations multiples, avec des fortunes diverses.
Si son objectif était la rationalisation des dépenses publiques, c’est bien sa maturation
et les expériences tirées de son application qui en ont fait un outil incontournable de
valorisation de la performance des dépenses publiques (B).

A- Un héritage de la technique de la Rationalisation des Choix Budgétaires

(RCB).
Ce sont les Etats-Unis qui ont inventé les techniques à base de calcul économique
comme moyen d’analyse et de choix budgétaire. L’expérience a été tentée pour la
première fois en 1961 par Mac Namara, alors Ministre de la Défense, sous
l’appellation de Planning Programming and Budgeting System (PPBS). Ce Ministre
avait décidé d’utiliser au Pentagone les méthodes de gestion des entreprises privées. Il
s’agissait de déterminer, si pour un projet donné, le calcul du coût de sa réalisation ne
donne pas des résultats excessifs.
C’est en appliquant cette méthode que la firme de construction des avions de marque
Bombardier B70 et de la fusée Skyboltabandonna leur construction du fait
principalement de leur coût excessif par rapport aux objectifs militaires qui leurs
étaient fixés. Ce système ayant ainsi permis au Pentagone d’économiser entre 5 et
10% de son budget, le Président JOHNSON (successeur de KENNEDY) en ordonna
la généralisation à toutes les entreprises civiles en 1965. Le système a été transposé en
France en 1968 sous l’appellation de Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB).
Un décret du 25 novembre 1970 a institué une Commission permanente de la RCB

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 83

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

présidée par le Ministre de l’Economie et des Finances et comprenant des

fonctionnaires et des personnes choisies pour leurs compétences en matière
d’économie et de gestion. Cette Commission avait pour mission de coordonner les
travaux de la RCB des différents ministères. Et dans leurs conclusions, les membres
de cette Commission ont proposé un processus d’application de la RCB plutôt
original, décliné en plusieurs étapes à savoir :
Une première étape : c’est la phase du Planning.
Il s’agit de la formulation du problème et de la détermination des objectifs de
l’administration et des missions à réaliser. Par exemple un « objectif » d’amélioration
de la santé par la mission « lutter contre les grandes endémies ». C’est donc la
planification des objectifs à atteindre et leur catégorisation par centre d’intérêt de
nature suffisamment générale pour constituer une politique publique.

Une deuxième étape : c’est la phase du Programming.

Elle se matérialise par l’inventaire et l’évaluation des moyens. Ici, il y a un
recensement des programmes alternatifs permettant d’aboutir à un même but. Par
exemple, si on veut la rénovation urbaine (une cité), on peut choisir entre la
destruction des logements vétustes ou leur réhabilitation. Après cela, on peut donc
faire le choix entre les différents moyens alternatifs en fonction de la technique de
l’analyse ou du « Bilan-Coût-Avantage ». Le résultat de ces analyses est l’adoption
d’un programme d’action. Le Programme étant entendu comme un ensemble cohérent
d’activités transformant les moyens en résultat.
Une troisième étape : c’est la phase du Budgeting.
Une fois les choix d’objectifs et de moyens définitivement arrêtés, les crédits
correspondant sont retracés dans les budgets de programme. Ces derniers sont
organisés selon un schéma hiérarchique qui est la structure même du programme.
Cette structure comporte trois niveaux, à savoir un niveau général qui correspond aux
objectifs généraux de la politique d’un ministère, un deuxième niveau qui correspond

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 84

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

à un groupe de programmes et enfin un troisième niveau à un programme bien

déterminé.
Une quatrième étape : c’est la phase du Contrôle de gestion.
Elle consiste à comparer les prévisions et résultats de l’exécution de programme. Ce
contrôle est effectué sur la base d’indicateurs de résultats. Par exemple, pour le budget
du ministère de l’Education Nationale, le chapitre de l’action sociale en faveur des
étudiants a comme indicateurs de résultats le nombre de bourses octroyées, le nombre
de repas subventionnés, le nombre de places dans les résidences universitaires…
Par rapport au système traditionnel des « Services Votés103 » dans lequel la marge de
manœuvre de l’autorisation budgétaire est extrêmement réduite104, la RCB donne une
liberté d’action qui se traduit par le choix d’objectifs, de programmes d’action qui
peuvent dépasser les limites d’un département ministériel. Il y a ainsi une grande
souplesse dans la procédure de préparation, d’exécution et d’évaluation surtout du
décloisonnement des ministères. Par conséquent, cette technique ne permet la
reconduction que des services votés jugés indispensables.
Néanmoins, malgré son côté innovateur, la RCB présentait trois sortes de limites
technique, politique et juridique.
En ce qui concerne les limites d’ordre technique, il est à se demander si on peut
réellement mesurer, quantifier tous les éléments d’analyse des choix budgétaires.
Prenons l’exemple de la définition des objectifs (1ère phase de la
RCB), certains objectifs peuvent être très précis (construire 10 000 logements en 2
ans) et d’autres par contre trop vagues (la santé pour tous). Il y a aussi d’autres
difficultés, toujours d’ordre technique, qui font ressurgir les limites de cette technique,
comme la Référence-Coût-Avantage. En effet, il y a des coûts indirects qui peuvent

103
Les servicesvotés sont le minimum de crédits que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre
l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le parlement. Ils
s’opposent aux mesures nouvelles que le gouvernement envisage d’insérer dans la loi de finances en cours
d’établissement.
104
Crédits limitatifs sont des fonds votés dont le montant, connu et fixé d’avance ne peut être modifié que
conformément aux dérogations et atténuations entérinées par les dispositions normatives en matière de finances
publiques.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 85
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

être difficilement quantifiés, comme l’impact sur l’environnement de la construction

d’une autoroute.
A côté des limites d’ordre technique, on note aussi des limites politiques, et elles
posent le problème du contrôle exercé par le Parlement. Celui-ci ne disposerait par
exemple pas des moyens matériels informatiques et des moyens en personnel
nécessaires pour analyser les données fournies en vue d’un contrôle efficace de
l’action du gouvernement et des politiques menées par celui-ci. Il en est de même du
contrôle administratif qui dans ses nouvelles attributions serait peu fondé dans
l’appréciation de la qualité de gestion des ordonnateurs, tout au moins pour le contrôle
a priori.
Pour finir, la RCB rencontre aussi des limites d’ordre juridique. Il faut remarquer
d’abord que l’insertion des budgets de programme dans le processus d’évaluation des
dépenses publiques supposait la réforme préalable de certains principes budgétaires,
ce qui n’était pas le cas. Ainsi par exemple, le principe de l’annualité entraîne une
remise en cause des programmes, alors que la RCB implique une programmation à
moyen terme avec le respect des échéances. Il y a également une atteinte à la règle de
la non affectation. La RCB provoque en effet un rapprochement des recettes et des
dépenses publiques, son but étant de réaliser une meilleure allocation des ressources
budgétaires.
C’est par rapport à toutes ces limites, que la nécessité de corriger cette technique et le
besoin de l’adapter à un environnement plus favorable s’est de plus en plus propagée
dans la sphère des décideurs publics.
Ainsi, on a assisté, durant les années 1990 presque partout dans les Pays membres de
l’OCDE (Organisation de Coopération et de Développement Economique) à l’essor
d’une nouvelle gestion axée sur la performance, que certains Etats membres de
l’UEMOA tenteront de mettre en pratique au début des années 2000, avec l’idée de
valoriser la performance de la dépense publique, dans l’espoir d’entraîner les autres
Etats membres à faire de même. D’ailleurs, dans le rapport annuel 2006 de la
Commission de l’UEMOA, il est expressément fait état, parmi les recommandations

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 86

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

des instances communautaires vis-à-vis de ses Etats membres, d’étendre les budgets
programmes à tous les secteurs afin de « muter vers un système de gestion budgétaire
axée sur les résultats ».
C’est finalement en 2009 que l’Union, par la réforme des directives communautaires
relatives d’une façon générale aux finances publiques105, a finalement mis en place
dans les Etats membres une gestion des crédits budgétaires axée sur les résultats ou
sur la performance dont l’objectif principal vise une valorisation de la performance de
la dépense publique.

B- Une valorisation de la performance de la dépense publique

La GAP comme nouvelle technique de gestion est articulée autour de deux grands
principes, à savoir : la fixation des objectifs aux gestionnaires qui bénéficient de
moyens globalisés au sein de chaque programme et le contrôle de leur utilisation ;
l’amélioration de l’efficacité de la dépense publique, de la gestion des responsables de
programme et l’évaluation de la pertinence des actions financées.
Comme on le voit bien, cette idée de performance dans le cadre des finances
publiques est ainsi conçue non seulement comme devant conduire à une meilleure
allocation des moyens budgétaires mais également comme instituant un dispositif de
pilotage ayant pour but principal d’améliorer l’efficacité de la dépense publique en
orientant la gestion publique vers des résultats prédéfinis. L’objectif final de cette
nouvelle technique est de mieux combattre le gaspillage des deniers publics qui
hantent tous les pouvoirs publics du 21ème siècle.
En Afrique, surtout dans l’espace UEMOA, cette nouvelle tendance qu’est la GAP
s’est manifestée à travers les techniques de budgets de programmes s’inscrivant dans
la pluri annualité comme l’exigent les bailleurs de fonds aujourd’hui, dans le cadre de
l’aide au développement. Ces budgets de programmes ont fait leur apparition dans
l’Union à travers les Etats du Bénin, du Burkina Faso, du Mali et du Sénégal, à la fin
des années 1990 et début des années 2000 (1997 pour le Burkina Faso et le Mali, 2000

105
Il s’agit des directives n°06, 07, 08, 09 et 10/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 87
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

pour le Bénin et 2001 pour le Sénégal), sans un bouleversement manifeste des textes
des Etats concernés.
Même en France, avec l’introduction de la LOLF, il s’était agi d’une révolution
tranquille. Fondamentalement, la LOLF se place, à l’instar de l’ordonnance de 1959,
dans la logique de la Constitution de 1958. La volonté poursuivie et annoncée par les
parlementaires n’était pas de « remettre en cause l’équilibre ou le déséquilibre établi
par la Constitution de 1958 » entre les pouvoirs106. La LOLF ne fait en effet que «
desserrer » le « corset » du parlementarisme rationalisé107 qu’elle n’ôte pas pour
autant. En clair, l’exécutif conserve son rôle prépondérant en matière budgétaire 108; le
Parlement autorise toujours le budget et en contrôle l’application109. Un éventuel «
rééquilibrage » des pouvoirs, par un renforcement des prérogatives parlementaires, ne
pouvait se faire par la loi organique110 mais par une révision constitutionnelle111.
L’apport de la LOLF aux Finances publiques et aux relations entre les pouvoirs se
situe sur un autre plan. Elle visait à « moderniser la gestion publique et renforcer le
pouvoir budgétaire du Parlement tout en restant attachée à l’esprit des institutions de
la Ve République »112. En passant d’une logique de moyens à une logique de résultats,
les ministères dépensiers sont devenus des gestionnaires. Dans ce cadre, la « logique
politique », longtemps prédominante, se voit désormais concurrencée par une logique
« de gestion » dont la conséquence est « un renouvellement en profondeur de la
conception traditionnelle des Finances publiques »113, de l’action des services publics
et « des relations existant entre les institutions de la Ve République, ou, en leur

106
MIGAUD (D.) Moderniser la gestion publique et renforcer le pouvoir budgétaire du Parlement, RFFP, n° 73,
2001, p. 43.
107
HOCHEDEZ (D.) La genèse de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances : un processus
parlementaire exemplaire, op. cit., p. 74.
108
CAMBY (J.P.) La LOLF et les rapports entre les institutions, RFFP, n° 97, 2007, p. 22.
109
ROBERT (F.) La rénovation des pouvoirs du Parlement, op. cit., p. 92.
110
LAMBERT (A.) MIGAUD (D.)La loi organique relative aux lois de finances et la Ve République, RFFP, n° 97,
2007, p. 114 ; HERTZOG (R.)Une grande première : la réforme du droit budgétaire de l’Etat par le Parlement, op.
cit., p. 18.
111
CATTEAU (D.)La révision constitutionnelle issue du rapport ‘Balladur’ : une occasion manquée pour les
finances publiques, RFFP, n° 101, 2008, p. 183 sqq.
112
WALINE (Ch.) Le Sénat et la LOLF », RFFP, n° 97, 2007, p. 30.
113
CAMBY (J.P.) La LOLF et les rapports entre les institutions, op. cit., p. 17.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 88
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

sein»114. C’est pourquoi « la difficulté est de concilier un renforcement du pouvoir des

élus et une modernisation de la gestion publique », « autrement dit d’intégrer les deux
logiques qui, depuis ces dernières années, se confrontent au sein des systèmes
financiers publics » : la logique politique d’une part « qui procède de la tradition
démocratique et qui donne la préséance aux élus » ; et la logique de gestion d’autre
part, « qui relève des impératifs économiques et qui, de fait, privilégie la capacité
d’expertise technique »115.
D’ailleurs, comme le soulignent A. PARIENTE et A. S. COULIBALY, contrairement
à ce qui se passe dans les pays de l’OCDE (par exemple en France avec l’impulsion
de la nouvelle expérience dans le cadre de la LOLF du 1er août 2001), l’adoption de
la technique des budgets de programme a été faite par les Etats membres de
l’UEMOA sans modification de leurs textes financiers préexistants. Ils remarquent
tout de même que « sur le plan strictement juridique, même si la nouvelle approche
budgétaire ne remet pas en cause formellement tous les anciens principes
fondamentaux du droit budgétaire, néanmoins elle induit l’infléchissement de
l’annualité et l’inflexion de la spécialité »116.
La nouvelle approche de la gestion des finances publiques appelle par conséquent la
promotion de conditions favorables à sa mise en œuvre, dans la mesure où cette
gestion axée sur la performance apparaît aujourd’hui comme la seule alternative
crédible susceptible de corriger les errements du passé. C’est ainsi que, dans les Etats
où cette technique de gestion est mise en place, on s’empresse de reconnaître les effets
bénéfiques que cela engendre dans le droit budgétaire interne.

Paragraphe 2 : Les bénéfices de la modernisation du contrôle administratif

des dépenses publiques par la GAP
La promotion d’une technique de Gestion Axée sur la Performance permet la
valorisation d’une culture d’évaluation (A)qui favorise la prévention et la correction
114
Ibid., p. 18. Sur le dernier point GARIAZZO (O.), La LOLF et l’équilibre des pouvoirs, RFFP, n° 94, 2006,
p. 77.
115
, CAMBY (J.P.)La LOLF et les rapports entre les institutions, op. cit., p. 52-53
116
PARIENTE (A) COULIBALY (A. S.)Programmes et mesure de la performance en France et dans les pays
africains, RFFP n°98, juin 2007, p.35.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 89
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

des distorsions observables dans la mise en œuvre des dépenses publiques. Elle a pour
le modèle d’inspiration, la pratique et l’expertise françaises rapportées au contexte
béninois (B).

A- L’acquisition d’une culture d’évaluation

En contrepartie d’une gestion plus souple des crédits budgétaires, les responsables des
programmes, dans le cadre d’une Gestion Axée sur la Performance, doivent s’engager
sur des objectifs et rendre compte chaque année des résultats obtenus.

Dans cette logique, la GAP exige la mise en place d’un nouveau cadre juridique qui
doit être le support d’une réforme en profondeur de la gestion publique, structurée
autour d’un engagement sur des objectifs et d’une responsabilisation des
gestionnaires. La GAP doit ainsi permettre de remédier à la faiblesse du cadre
budgétaire actuellement en vigueur dans l’espace UEMOA. En effet, l’efficacité de la
dépense publique n’y donne pas lieu à des engagements contrôlés, car les
gestionnaires de crédits n’ont pas aujourd’hui à rendre compte de leur action en
mettant en évidence les résultats obtenus au regard des moyens mobilisés, et le
Parlement reste cantonné dans une approche quantitative des budgets reposant sur le
seul volume des crédits, sur leurs taux d’évolution et de consommation.
Dans le cadre d’une GAP, le regroupement des dépenses orienté vers les résultats des
politiques publiques impose, non seulement la détermination d’objectifs précis ainsi
que des résultats attendus, mais encore l’adoption de la technique évaluative comme
méthode de contrôle puisque les programmes doivent faire l’objet d’une évaluation.
Ainsi, en s’appuyant désormais sur des programmes dont la performance est évaluée,
la recherche d’une plus grande efficacité de la dépense publique a permis
l’aboutissement de nombreux efforts pour substituer à une démarche administrative en
termes de moyens, une préoccupation qui met au centre de la réflexion les résultats à
obtenir. Face au caractère récent de la réglementation ouest africaine en la matière, il
faut bien reconnaître, que dans le cadre de la diffusion d’une culture d’évaluation, le
droit communautaire européen est vraiment un modèle de réussite. En effet,
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 90
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

l’évaluation est une technique bien connue des finances publiques de l’Union
européenne, en particulier pour tout ce qui concerne la gestion des fonds structurels.
Dès 1988, en effet, la Communauté européenne a eu le souci de mesurer l’efficacité
de ses interventions au regard des objectifs retenus au titre de sa politique structurelle.
A cet égard, la Cour des comptes des Communautés européennes s’est d’ailleurs
employée, au fil de ses multiples rapports annuels, généraux ou spéciaux, à élaborer
un véritable modèle d’évaluation des recettes et dépenses117.
Ainsi, c’est désormais une chose connue, l’importance de la politique régionale dans
la diffusion de l’évaluation a véritablement fait décoller la technique évaluative en
Europe.
Si pour autant, les Pays-Bas et la Grande-Bretagne ont véritablement joué un rôle
moteur dans ce domaine, si la Rationalisation des Choix Budgétaires a aussi, en son
temps, comme on l’a souligné, contribué à diffuser une culture de l’évaluation, de
même que les dispositifs propres à l’évaluation des politiques publiques, le droit
communautaire européen a assurément pris sa part dans cette évolution d’autant que,
il faut bien le reconnaître, la systématisation de l’évaluation des fonds structurels a été
concomitante avec la qualification à la monnaie unique imposant une recherche de la
performance de la dépense publique.
Ainsi, la généralisation de l’évaluation par la nouvelle Loi organique relative aux lois
de finances (LOLF) du 1er août 2001, en France, s’explique en grande partie par
l’influence du droit communautaire européen, ce qui n’est pas encore totalement le
cas dans l’UEMOA, malgré l’adoption de la réforme de 2009 consacrant la GAP, car,
comme on l’a vu, les Etats membres ont jusqu’au 1er janvier 2017 pour se conformer
à cette nouvelle technique de gestion. Dès lors, face à la lenteur des autorités
communautaires à exiger la mise en place de cette technique d’évaluation axée sur la
performance dans tous les Etats membres de l’Union, les bailleurs de fonds, soucieux

117
CHEVALIER (J.P.) « Un avertissement aux collectivités locales gestionnaires de crédits structurels : la
promotion par la Cour des comptes des Communautés européennes de la méthodologie d’évaluation des politiques
publiques », in Contribution de droit économique européen, Cahiers de l’IREDE, n°1, PU Sciences sociales de
Toulouse, 2000, p.219.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 91

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

d’une bonne utilisation des crédits alloués dans le cadre de l’aide au développement,
ont encouragé les pays bénéficiant de leur financement à utiliser les budgets
programmes dans l’exécution de leurs projets.
On le voit nettement, ce contrôle sort du cadre traditionnel des travaux effectués
jusque-là par les organes classiques de contrôle, mais s’intègre bien dans son champ
de compétence générale qui consiste à veiller au bon emploi des fonds publics.
Comme on peut s’y attendre, il est aujourd’hui convenu que l’essentiel est, dans les
nouveaux systèmes de contrôle qui se mettent en place dans certains Etats de l’Union
valorisant cette nouvelle culture basée sur l’évaluation, de responsabiliser les
gestionnaires de crédits. Disposant de latitudes nouvelles, les gestionnaires doivent
aussi corrélativement être plus responsables de leur gestion et ainsi pouvoir en rendre
compte.

B- La pratique et l’expertise françaises rapportées au Bénin

L’exemple de la réforme en France est significatif d’un changement d’ampleur
considérable. On part d’une situation où le contrôle est d’abord a priori ; où la culture
du contrôle est celle d’un examen précis de l’exécution mais non de la performance ;
où les gestionnaires portent une attention diverse à la régularité des opérations et où le
contrôle a posteriori est surtout centré sur le respect des règles.
La réforme en France engendre la naissance d’un modèle plus ouvert reposant à la
fois sur le contrôle interne et sur l’audit, organisé différemment. Le principal outil du
contrôle hiérarchique devient le contrôle interne avec le contrôle de qualité. Ainsi,
modifiant l’ordonnance de 1959, la loi organique n°2001-692 du1er août 2001 relative
aux lois de finances (J.O. du 2 août 2001) est porteuse d’un changement majeur, car
elle réforme en profondeur la gestion publique. Les gestionnaires bénéficient
désormais d’une plus grande liberté dans l’utilisation des crédits qui leur sont alloués,
mais devront, en contrepartie, mieux rendre compte des résultats obtenus. La loi
organique est fondée sur le principe d’une budgétisation orientée vers les résultats à
partir d’objectifs définis, et non plus par la nature des dépenses. L’article 7 de la
nouvelle loi organique dispose que désormais les crédits sont spécialisés par
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 92
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

programme qui « regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un
ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des
objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des
résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation ». Cette disposition est également
contenue dans l’article 14 de la nouvelle loi organique du Bénin sur les finances
publiques en son alinéa 3ème.
Les programmes sont regroupés au sein de missions. Celles-ci, comprenant un
ensemble de programmes concourant à une politique publique définie, relèvent d’un
ou de plusieurs services, d’un ou de plusieurs ministères118. Les programmes sont
placés sous la responsabilité d’un seul ministre, mais les missions peuvent être
interministérielles. Au sein d’un programme, le gestionnaire dispose d’une liberté
quasi totale pour redéployer les crédits entre les titres. Ainsi en disposent également
les deux derniers alinéas de l’article 16 de la Loi organique n° 2013-14 du 27
septembre 2013 relative aux lois de finances au Bénin selon lesquels « Les modalités
de mise en œuvre des contrôles budgétaires et comptables prévus par la présente loi
ainsi que par le décret portant règlement sur la comptabilité publique tiennent
compte tant de la qualité et de l’efficacité du contrôle interne que du contrôle de
gestion pour chaque programme. Sans préjudice de leur mission de contrôle et de
vérification de la régularité des opérations financières, les corps, les organes et les
institutions de contrôle contrôlent les résultats des programmes e en évaluent
l’efficacité, l’économie et l’efficience ».

On peut bien remarquer que la globalisation des crédits crée des libertés nouvelles
pour l’ordonnateur, et doit parallèlement nécessiter une contrepartie qui est la
responsabilisation des gestionnaires et le contrôle renforcé de l’efficacité de la
dépense publique. En effet, compte tenu des missions ou fonctions qui sont les leurs,
les gestionnaires de programmes doivent s’engager sur des objectifs et rendre compte
chaque année des résultats obtenus. Au Bénin, en fait de gestionnaires de
programmes, la terminologie retenue est « responsable de programme » qui selon

118
Article 7, alinéa 1 de la Loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 93
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

l’article 1er de la loi organique 2013-14 est un « Haut fonctionnaire nommé par le
ministre sectoriel ou par le ministre en charge des finances sur proposition du
ministre dont il relève pour coordonner la mise en œuvre du programme dont il a la
charge... »
Parallèlement, l’article 54 de la loi organique française de 2001 et 53 de la loi
organique de 2013 au Bénin disposent en des termes similaires que sont joints au
projet de loi de règlement, des rapports annuels de performance, faisant notamment
connaître, par programme, les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les
indicateurs et les coûts associés, la gestion des autorisations d’emplois. Ceci étant, en
raison de la plus grande marge de manœuvre donnée aux gestionnaires dans les
redéploiements de crédits au sein de chaque programme, la loi organique réduit les
possibilités de les modifier réglementairement sans aucune limite au contrôle. Ainsi
les virements, qui modifient la répartition des crédits entre programmes d’un même
ministère, ne peuvent dépasser 10% au Bénin119 (et 2% en France) des crédits initiaux
de chacun des programmes. Par contre, en France, le montant global des annulations
de crédits ne peut dépasser 1,5% des crédits ouverts ; si les autorisations
d’engagement peuvent être reportées sans limitation de plafond, par contre le montant
des reports de crédits de paiement ne peut excéder 3% des crédits initiaux du
programme. Dans tous ces domaines, aucune limitation n’est faite aux responsables de
programmes et ordonnateurs dans la nouvelle loi organique du Bénin notamment à
travers ses articles 24 à 28. La réforme est enclenchée, mais la responsabilité est à la
traîne spécialement pour les aménagements de crédits au Bénin.
Il reste donc que la pratique et l’expertise françaises soient réellement maturées et
assimilées pour de meilleurs résultats dans le cadre de la mise en pratique au Bénin de
la Gestion Axée sur la Performance.

119
Article 24 de la Loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances au Bénin.
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 94
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

CONCLUSION

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 95

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

Au Bénin, on peut soutenir sans se tromper que tous les facteurs sont réunis, tout au
moins au plan formel pour que le contrôle administratif honore ses engagements et ses
objectifs. S’il n’en est ainsi, c’est que de nombreux dysfonctionnements des
mécanismes de sa mise en œuvre, de nombreuses entorses aux procédures de son
efficacité et une diversité de systèmes pour son contournement en limitent
notablement la portée, la mise en application et les résultats.

Pour autant, le contrôle administratif, au regard de nos recherches et synthèses est

prometteur et doit continuer de servir de levier au contrôle a priori et constituer pour
le contrôle a posteriori, la clé de voûte. Il suffirait pour cela, que le contrôle soit
renforcé ainsi que nous l’avons proposé, et qu’il soit au surplus, modernisé.

C’est ce deuxième aspect qui nous semble le plus significatif puisqu’il s’intègre dans
un ensemble sous régional qui apparaît et s’impose aujourd’hui comme le plus viable
pour les petites économies ou les petites entités, catégories auxquelles appartient le
Bénin. Cet ensemble sous régional est l’espace UEMOA qui fort heureusement,
n’évolue pas sans ancrages et sans les apports et expertises des autres grands
ensembles tels l’OCDE, l’Union Européenne, le FMI …

Aussi, nous faut-il relever que si en définitive, même les dispositions communautaires
ne s’appliquent que par les Etats et à l’intérieur de leurs frontières, faisant ainsi de
l’Etat l’acteur incontournable dans la mise en œuvre des politiques communautaires,
force est quand même de reconnaître la centralité encore plus avérée de la
Communauté. En ce qui concerne l’UEMOA, et pour les finances publiques, les
ambitions sont à la fois nobles, objectives et pertinentes120en ne tardant pas, après sa

120
Car une entreprise communautaire de cette nature ne peut être efficacement conduite au moyen d’accords de
coopération dont le propre est d’être peu contraignant. C’est pourquoi, les initiateurs du Traité de l’UEMOA ont
opté pour la mise en place d’organes dotés d’un pouvoir normatif autonome qui pourra permettre la création d’un
droit communautaire contraignant. En effet, on sait bien que c’est de cette manière qu’on pourra valoriser le droit
communautaire avec la perspective d’une application immédiate, la production d’un effet direct et sa primauté sur
les différentes normes nationales (Articles 6 et 43 du Traité modifié). Ainsi, pour ce qui est de l’application
immédiate des normes communautaires, lorsqu’ils satisfont aux conditions de régularité de leur édiction, les actes
uniformes et les règlements pris par les organes de l’Union sont applicables dans les Etats membres sans formalités
dès réception après 90 jours pour les premiers et dès leur publication au Bulletin Officiel pour les seconds. Les
normes communautaires ont également un effet direct. Elles sont ainsi immédiatement applicables dans les Etats
membres et produisent en faveur et à la charge des personnes physiques et morales des droits et obligations, et
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 96
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

création à mettre en place les dispositions nécessaires à l’harmonisation des

législations sur les finances publiques de ses Etats membres121, dispositions ancrées
sur les standards internationaux. En effet, l’objectif affiché est d’adapter le cadre
juridique des finances publiques nationales aux nouveaux standards de gestion
internationaux, tels que souhaités par les bailleurs de fonds, surtout les Institutions de
BrettonWoods, le FMI et la Banque mondiale, qui désormais les incluent parmi leurs
conditionnalités de prêts. Ces nouveaux outils financiers concernent, d’abord, la
technique de Gestion valorisant la performance dans la gestion des finances
publiques, appelée Gestion Axée sur la Performance (GAP) ou encore Gestion Axée
sur les Résultats (GAR). Le but recherché est d’instaurer dans l’espace
communautaire une gestion plus souple et plus rigoureuse des finances publiques,
avec le passage d’un budget de moyens à un budget d’objectifs qui puisse regrouper
les crédits sur des programmes prédéfinis.
Cette réforme et les innovations qu’elle induit semblent réduire en peau de chagrin le
contrôle administratif des dépenses publiques. Mais en réalité il n’en n’est rien et de
nombreux arguments le justifient. Ainsi, par exemple, la déconcentration de la
fonction d’ordonnateur principal permet une meilleure mise en œuvre du Cadre de
dépenses à moyen terme (CDMT)122 et de la GAR, deux instruments de gestion

peuvent en conséquence être invoquées dans les mêmes conditions que les normes internes devant les autorités
nationales, administratives ou judiciaires. Enfin, en ce qui concerne la primauté du droit communautaire sur les
droits nationaux, elle ressortit de ce que son insertion dans le droit interne invalide toute norme nationale contraire
existante ou postérieure. Cette primauté est confirmée par l’article 6 du Traité de l’UEMOA précité précisant que les
actes communautaires priment sur toutes les législations des Etats membres. Ce qui est en somme logique, car, s’il
en allait autrement, l’intégration resterait une simple illusion. En effet, malgré toutes les déclarations de bonnes
intentions des pouvoirs publics nationaux, la tentation de faire prévaloir les lois nationales reste très forte dans les
administrations publiques internes.
121
Et c’est dans ce sens qu’il faut interpréter l’article 67 du Traité de l’UEMOA soulignant que : « L’Union
harmonise les législations et les procédures budgétaires afin d’assurer notamment la synchronisation de ces
dernières avec la procédure de surveillance multilatérale de l’UEMOA. Ce faisant, elle assure l’harmonisation des
lois de finances et des comptabilités publiques, en particulier, des comptabilités générales et des plan comptables
publics ».
122
Les CDMT (Cadre de Dépenses à Moyen Terme) ont été utilisés en priorité pour maîtriser les dépenses publiques
et opérer des réallocations vers des secteurs jugés prioritaires. Comme le fait remarquer la Banque mondiale, dans
son Manuel sur la gestion des dépenses publiques, l’apparition récente des CDMT vise d’une manière générale à
contourner les contraintes découlant de la prévision budgétaire annuelle et de permettre aux pays les moins avancés
de mieux utiliser l’aide budgétaire accordée grâce aux Initiatives PPTE (Pays Pauvres Très Endettés) et IADM
(Initiative d’Allègement de la Dette Multilatérale). Bâtis sur un horizon temporel de trois à six ans et actualisés
annuellement, les CDMT regroupent un ensemble cohérent, intégré et chiffré de programmes de dépenses publiques
ventilées par service dépensier et à travers lequel les ministères opérationnels se conforment dans la prise des
décisions de répartition et d’emploi des ressources
Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 97
 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

budgétaire dont la logique fondamentale est la performance, ce qui implique que des
responsabilités réelles soient données aux nouveaux ordonnateurs et gestionnaires ou
responsables de programme. L’engagement de ces derniers sur les objectifs que leur
assignent les textes communautaires, et aujourd’hui, pour ce qui concerne le Bénin, la
loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances au Bénin,
recommande qu’ils aient la responsabilité de l’utilisation de leurs moyens et en
particulier, de la mise en œuvre de leur budget. Ainsi, le contrôle doit juste être
réformé pour s’adapter au nouveau contexte.
Avec tous ces nouveaux instruments, le Bénin est ainsi en effet devenu aujourd’hui le
théâtre de nouvelles expérimentations en matière budgétaire à travers l’insertion sur le
plan interne de nouvelles techniques de programmation et de rationalisation de la
politique budgétaire. Cependant, tous ces nouveaux instruments ne donneraient pas
les résultats escomptés sans le renforcement de la transparence.
On en vient donc à espérer pour finir que, grâce à la nouvelle loi organique du Bénin
sur les finances publiques et à la modernité à laquelle elle prétend qu’on pourra
escompter une gestion plus saine des deniers publics. Il s’agit d’une exigence
appréciable aux plans économique, financier, politique et social, une exigence de la
démocratie et de la bonne gouvernance et un respect de l’autorisation parlementaire.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 98

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES

I- OUVRAGES GENERAUX

- BARILARI (A.) et BOUVIER (M.) La nouvelle gouvernance financière de

l’Etat, Paris, L.G.D.J, 2004, 207 p.

- BOISSIEU (C.D.) (sous dir.), Réformer le Pacte de stabilité et de croissance,

La Documentation française, Paris, 2005 ,p 99-100.

- BOUVIER (M.) (sous dir.), La bonne gouvernance des finances publiques dans
le monde, LGDJ, Paris, 2009 ,p 40.

- BOUVIER (M.) (sous dir.), Réforme de finances publiques : la conduite du

changement, LGDJ, Paris, 2007,315 p.

- BOUVIER (M.) (sous dir.), Innovations, créations et transformations en

finances publiques, LGDJ, Paris, 2006, 288 p.

- BOUVIER (M.) (sous dir.), Réforme des finances publiques, démocratie et

bonne gouvernance, LGDJ, Paris, 2004,384 p.

- BOUVIER (M.) (sous dir.), La gestion de la dépense publique dans les pays de
l’Afrique francophone subsaharienne, DGCID, Collection Repères, Paris,
2004,3 p.

- BOUVIER (M.) ESCLASSAN (M.C.) et LASSALE (J.P.) Manuel de finances

publiques, LGDJ, 10ème éd., Paris, 2010.

- BOUVIER (M.) ESCLASSAN (M.C.) et LASSALE (J.P.) Finances Publiques,

3ème Ed, Paris, LGDJ, E.J.A, 1996, 782 p.

- CHEVALLIER (J.) L’Etat de droit, Paris, Montchrestien, 4èmeEd, 2003,108 p.

- CLING (J.P.) RAZAFINDRAKOTO (M.) et ROUBAUD (F.) (sous dir.), Les

nouvelles stratégies internationales de lutte contre la pauvreté, Economica,
2ème éd., Paris, 2003, p 26-27.

- CLOOS (J.) REINESCH (G.) VIGNES (D.) et WEYLAND (J.) Le traité de

Maastricht, Genèse, Analyse, Commentaires, Bruylant, Bruxelles, 1993,608 p.

- COMBACAU (J.) Le Droit des traités, PUF, Paris, 1991,281 p.

- CORNU (G.) Vocabulaire juridique, PUF, Paris, juin 2012,8 p.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 99

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

- DAMAREY (S.) Finances Publiques, Gualinolextenso éditions, Paris, 2008,

602 p.

- DAMAREY (S.) Finances Publiques, Gualinolextenso éditions, Paris, 2010,

405 p.

- DEBARD (T.) Dictionnaire de droit constitutionnel, 2ème éd,Ellipses, 2007,20

p.

- EUZEBY, ABEN (J.) PERCEBOIS (J.) Dictionnaire de finances publiques,

Paris, Armand Colin, 1992, 207 p.

- GAUDEMET (P.M.) et MOLINIER (J.) Finances publiques : Budget et Trésor,

Tome 1, 5ème éd., Montchrestien, Paris, 1999,286 p.

- GIRODET (J.) Pièges et difficultés de la langue française, Dictionnaire, Paris,

Bordas, 1986,896 p, 1 p.

- GONIDEC (P.F.) Les organisations internationales africaines. Etudes

comparatives, L’Harmattan, Paris, 1987,368 p.

- HERTZOG (R.) (sous dir.), La dette publique en France, Economica, Paris,

1988,149 p.

- HUGON (P.) (sous dir.), Les économies en développement à l’heure de la

régionalisation, Karthala, Paris, 2003,384 p.

II- OUVRAGES SPECIAUX

- CAMBY (J.P.) (sous dir.), La réforme du budget de l’Etat, LGDJ, Paris,
2004,412 p.

- LAVERGNE (R.) (sous dir.), Intégration et coopération régionales en Afrique

de l’Ouest, Karthala et CRDI Ottawa, 1996,11-38 p.

- MARTINEZ (J.C.) et DI MALTA (P.) Droit budgétaire, Litec, Paris, 1999,237

p.

- NGUYEN (C.T.) Finances publiques sénégalaises, L’Harmattan, Paris,

1990,90 p.

- ORSONI (G.) (sous dir.), Les finances publiques en Europe, Economica, Paris,
2007,96 p.

- PAYSANT (A.)Finances publiques, Armand COLIN, 5e édition, 1999, 169 p.

- SAÏDJ (L.) Finances publiques, Paris, Dalloz, 1995, 334 p.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 100

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

-TOMMASI (D.) Gestion des dépenses publiques dans les pays en développement,
A Savoir, Aout 2010.

- TOULOUSE (J.B.) et autres, Finances Publiques et Politiques Publiques,

Economica, Paris, 1987,650 p.

III-ARTICLES

- ABDOULAYE (S.) « Le système institutionnel de surveillance multilatérale

des politiques macro-économiques au sein de l’UEMOA » Cahiers du Ceei
N°2, décembre 1999.

- ADHEMAR (P.) Quelques repères sur la mutation en cours des

problématiques budgétaires, comptables et d’audit dans le secteur public, in
Revue française de finances publiques N°98, 2007.

- ADHEMAR (P.) L’émergence d’un référentiel financier et comptable

international pour le secteur public, in Revue française de finances publiques
N°80, 2002.

- AGLIETTA (M.) et UCTUM (M.) La consolidation budgétaire en Europe, in

Economie internationale N° 65, 1er trimestre 1996.

- AMSELEK (P.) L’intégration communautaire et les institutions budgétaires

françaises, in Revue de sciences financières N° 1, janvier Ŕ mars 1974.

- ANGEL (B.) Le Pacte de stabilité est-il mort ?inRevue du Marché commun et

de l’Union européenne N° 476, mars 2004.

- ARTUS (P.) Le Pacte de stabilité est-il un accord efficace ? in Revue

d’économie financière N° 45, janvier 1998.

- ARVISENET (P.D.) La logique du Pacte et ses insuffisances, in Problèmes

économiques N° 2827, octobre 2003.

- ARVISENET (P.D.) Le Pacte de stabilité et de croissance, in Sociétal N° 49,

3ème trimestre 2005.

- ARY TANIMOUNE (N.) et PLANE (P.) Performance et convergence des

politiques économiques en Zone franc, in Revue française d’économie, vol.
XX, N°1, 2005.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 101

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

- ARY TANIMOUNE (N.) et PLANE (P.) Règles et mécanismes budgétaires

dans le cadre du Pacte de solidarité et de croissance de l’UEMOA : une
analyse empirique exploratoire, CERDI, 2004.

- ASSILAMEHOO (E.) La gestion budgétaire par objectif : un instrument de

bonne gouvernance financière Ŕ le cas du Bénin, in Liaison énergie Ŕ
francophonie N°60, 2003.

- CHEVALIER (J.P.) Les enseignements des expériences financières de l’Union

européenne, in Revue française de finances publiques N°73, 2001.

- CHEVAUCHEZ (B.) Transparence budgétaire : où en est Ŕ on ?, in Revue

française de finances publiques N°80, 2002.

- CHEVAUCHEZ (B.) Le Fonds Monétaire International et la transparence

budgétaire, in Revue française de finances publiques N°67, 1999.

- CHITOU (A.) Le renforcement des contrôles : le rôle des juridictions

financières africaines (expérience du Bénin), in Revue française de finances
publiques N°98, 2007.

- FROUTE (P.) et PAUL (L.) Les politiques budgétaires de sortie de crise. Un

risque pour la cohésion de la zone euro ?, in Revue française de finances
publiques N°109, 2010.

- GILLES (W.) La présentation consolidée de la dette publique, un impératif

majeur de la bonne gouvernance du système financier public contemporain, in
Revue française de finances publiques N°94, 2006.

- MEDE (N.) L’établissement d’une comptabilité patrimoniale de l’Etat au

Bénin : avancées et contraintes, in Revue française de finances publiques
N°98, 2007.

- MEDE (N.) L’UEMOA et le développement des Cours des comptes en Afrique

de l’Ouest, in Revue française de finances publiques N°90, 2005.

- MEDE (N.), « Réflexion sur le cadre harmonise des finances publiques dans
l’espace UEMOA » inAfrilex, Juin 2012

- MEDE (N.), « La nouvelle gestion budgétaire : l’expérience des budgets de

programme au Bénin », in Afrilex n° 04.

- YONABA (S.) Les contraintes de l’harmonisation d’un droit budgétaire

rénové dans la zone UEMOA, in Revue française de finances publiques N°98,
2007

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 102

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

- YONABA (S.) La difficile intégration des règles budgétaires et comptables

dans les Etats membres de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine,
in Revue française de finances publiques N°79, 2002.

- ZOURE (D.) CDMT et gestion axée sur les résultats, Défis et enjeux de la mise
en œuvre dans les pays de l’Afrique subsaharienne : Expériences du Bénin,
Tchad et Rwanda, in Revue française de finances publiques N°109, 2010.

III- MEMOIRES ET THESES

- CUVILLIER (L.) Evaluation de l’efficacité de la dépense publique dans le

contrôle de la gestion opéré par les Chambres régionales des Comptes,
Mémoire de DEA en Droit Public, Mention Finances publiques, Université
Lilles2 Ŕ Droit et santé, 65 p.

- EL ACHAB (S.) GADA (B.) Elaboration des procédures de contrôle interne,

ISCAE CASABLANCA 2009-2010

- POYET (M.) Lecontrôle de l’entreprise publique : essai sur le cas français,

Thèse de doctorat de droit Public, soutenu le 10 mai 2001 à l’Université de Ste
Etienne.

IV- TEXTES JURIDIQUES

- Constitution béninoise du 11 décembre 1990

- Loi organique française n° 2001-692 relative aux lois de Finances («

LOLF ») du 1er août 2001.

- Loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de

finances au Bénin.

- Loi organique n°86-021 du 26 Septembre 1986 relative aux lois de

Finances au Bénin.

- Loi n° 2009-02 du 07 août 2009 portant Code des Marchés Publics et

des Délégations de Service en République du Bénin.

- Loi n° 2011-20 du 12 octobre 2011 portant Lutte contre la corruption et

autres infractions connexes en République du Bénin.

- Règlement Intérieur de l’Assemblée nationale de la République du

Bénin.

- Décret n°49/PCM/MF du 14 mars 1960, relatif au contrôle des finances

de la République du Dahomey

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 103

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

- Décret n° 93-178 du 04 août 1993 portant attributions, organisation et

fonctionnement du Contrôle Financier en République du Bénin.

- Décret n°2000-601 du 29 novembre 2000 portant réforme des

procédures d’exécution du Budget Général de l’Etat au Bénin.

- Arrêté n°42/MF/DC/CC du 31mars 1995 portant modalité d’application

du décret n° 93-178 du 04 août 1993 portant attributions, organisation et
fonctionnement du Contrôle Financier

 Traités

- Traité de l’UEMOA

- Traité de l’UEMOA modifié

- Traité de l’UMOA

 Actes additionnels

- Acte additionnel n°05/2009/CCEG/UEMOA, portant modification de

l’acte additionnel n°04/99 du 08 décembre 1999, modifié relatif au Pacte
de Convergence, de Stabilité, de Croissance et de Solidarité entre les
Etats membres de l’UEMOA.

- Acte additionnel n°02/2006, portant modification de l’acte acte

additionnel n°04/99 portant Pacte de Convergence, de Stabilité, de
Croissance et de Solidarité entre les Etats membres de l’UEMOA.

- Acte additionnel n°03/2003, modifiant l’acte additionnel n°04/99 du 08

décembre 1999 portant Pacte de Convergence, de Stabilité, de
Croissance et de Solidarité entre les Etats membres de l’UEMOA.

- Acte additionnel n°04/99, portant Pacte de Convergence, de Stabilité,

- de Croissance et de Solidarité entre les Etats membres de l’UEMOA.

 Règlements

- Règlement n°5/2009/CM/UEMOA modifiant le règlement

n°11/99/CM/UEMOA du 21 décembre, portant modalités de mise en
œuvre du Pacte de Convergence.

- Règlement n°10/2007/CM/UEMOA, portant définition de la notion de la

masse critique d’Etats membres dans le cadre du Pacte de Convergence.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 104

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

- Règlement n°11/99/CM/UEMOA, portant modalités de mise en œuvre du

Pacte de Convergence, de Stabilité, de Croissance et de Solidarité.

- Règlement n°13/99/CM/UEMOA, portant création du Comité de suivi

des directives relatives à l’harmonisation du cadre juridique, comptable
et statistique des finances publiques au sein de l’UEMOA.

 Directives

- Directive n°01/2009/CM/UEMOA, portant Code de transparence dans la

gestion des finances publiques au sein de l’UEMOA.

- Directive n°03/2009/CM/UEMOA, portant modification de la directive

n°03/98/CM/UEMOA portant harmonisation des législations des Etats
membres en matière de droits d’accises.

- Directive n°06/2009/CM/UEMOA, portant lois de finances au sein de

l’UEMOA

- Directive n°07/2009/CM/UEMOA, portant règlement général sur la

comptabilité publique au sein de l’UEMOA.

- Directive n°10/2009/CM/UEMOA, portant Tableau des Opérations

Financières de l’Etat (TOFE) au sein de l’UEMOA.

- Directive n°04/2005/CM/UEMOA, portant procédures de passation,

d’exécution et de règlement des marchés publics et de délégations de
service public dans l’UEMOA.

- Directive n°05/2005/CM/UEMOA, portant contrôle et régularisation des

marchés publics et des délégations de service public dans l’UEMOA.

- Directive n°01/2000/CM/UEMOA, portant définition d’un calendrier

opérationnel pour la mise en œuvre du Pacte de Convergence, de
Stabilité, de Croissance et de Solidarité entre les Etats membres de
l’UEMOA.

V- RAPPORTS

- BOUVIER (M.) ESCLASSAN (M.C.) ORSONI (G.) BOUHADANA

(I.) GILLES (W.) la gestion de la dépense publique dans les pays de
l’Afrique francophone subsaharienne, Avril 2004.

- CIEUTAT (B.)MORDACQ (F.)THEBAULT (S.)Rapport Pour une

conceptualisation du contrôle interne et de l’audit interne dans la
gestion financière de l’Etat, FONDAFIP, Décembre 2010.

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 105

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

- Rapport de la conférence panafricaine des présidents des Cours des

comptes, CAFRAD, Tanger, 16-18 Avril 2007 IM, Redonner sens et
efficacité à la dépense publique, Rapport décembre 2012.

VI- Normes internationales prises dans le cadre du renforcement de la

bonne gouvernance financière FMI :

- Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances

publiques, 1998 (révisé en mai 2007).

- Manuel sur la transparence des finances publiques, 1998 (révisé en mai

2007).

- Guide sur la transparence de recettes des ressources naturelles, juin

2005.

VII Banque mondiale :

- Manuel sur la gestion des dépenses publiques, 1998.

- Normes internationales Ŕ Renforcement de la surveillance, institutions

nationales et marchés internationaux, 2003.

- Application du cadre de viabilité de la dette aux pays à faible revenu

après la mise en œuvre de l’allègement de la dette, 2006.

VIII OCDE :

- Guide des bonnes pratiques pour la transparence budgétaire, 2000.

- Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide au développement :

appropriation, harmonisation, alignement, résultats et responsabilité
mutuelle, mars 2005 (disponible sur le site de l’OCDE : www.ocde.org).

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 106

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

TABLE DES MATIERES

AVERTISSEMENT
DEDICACE .......................................................................................................................... i
REMERCIEMENTS ............................................................................................................ ii
SIGLES ET ABREVIATIONS ............................................................................................. iii
SOMMAIRE ........................................................................................................................ iv
INTRODUCTION ................................................................................................................1
PREMIERE PARTIE : UN CONTROLE FORMEL .............................................................8
CHAPITRE I : UN CONTROLE JURIDIQUEMENT FONDE .........................................11
Section 1 : Les normes internes .........................................................................................11
Paragraphe 1 : Une insuffisante consécration constitutionnelle .....................................11
A- Un contrôle quasi inexistant dans la Constitution ...................................................12
B- Une « trop » grande marge de manœuvre budgétaire .............................................13
Paragraphe 2 : Une déclinaison législative et règlementaire ..........................................15
A- Les normes de portée législative..............................................................................16
B- Les normes règlementaires ......................................................................................18
Section 2 : Les normes communautaires ...........................................................................19
Paragraphe 1 : Une règlementation communautaire ......................................................20
A- Une harmonisation des législations budgétaires et comptables ..............................20
B- Un code de bonne conduite budgétaire ....................................................................23
Paragraphe 2 : Une discipline budgétaire communautaire .............................................25
A- Un Pacte de convergence, de Stabilité, de Croissance et de Solidarité ...................26
B- Un panel de critères sanctionnés..............................................................................28
CHAPITRE II : UN CONTROLE DIFFICILEMENT MIS EN ŒUVRE ...........................31
Section 1 : Un contrôle interne illusoire ...........................................................................31
Paragraphe 1 : Des insuffisances classiques du contrôle interne ...................................32
A- Les limites du cadre juridique du contrôle interne ..................................................32
B- L’orchestration inappropriée des organes et procédures de contrôle interne ..........34
Paragraphe 2 : Des handicaps institutionnels au contrôle interne ..................................36
A- Une réticence traditionnelle de l’Administration à tout contrôle ............................36

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 107

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

B- Un contrôle improbable des dépenses exécutées par la procédure exceptionnelle .39

Section 2 : Un corps de contrôle inefficace .......................................................................41
Paragraphe 1 : Une procédure viciable ...........................................................................42
A- Un contrôle à la demande ........................................................................................42
B- Un contrôle soumis à autorité ..................................................................................44
Paragraphe 2 : Une méthodologie inadaptée ..................................................................45
A- Un contrôle sous le signe du secret..........................................................................46
B- Une insuffisante répression des irrégularités observées ..........................................47
Seconde Partie : UN CONTROLE PERFECTIBLE ..........................................................50
CHAPITRE I : UN CONTROLE A RENFORCER.............................................................52
Section 1 : Une discipline budgétaire rigoureuse .............................................................52
Paragraphe 1 : Un contrôle périodique systématique des dépenses publiques et du
contrôleur financier ........................................................................................................53
A- Du contrôle périodique systématique a priori .........................................................53
B- Du contrôle périodique a posteriori ........................................................................55
Paragraphe 2 : Une prise en compte obligatoire des rapports du contrôle .....................57
A- La publication des rapports de contrôle interne.......................................................57
B- La prise obligatoire de mesures incidentes et objectives .........................................58
Section 2 : Une transparence très intensifiée ...................................................................60
Paragraphe 1 : Un Renforcement de la transparence dans les procédures de passation
des marchés publics ........................................................................................................60
A- Dans la phase de passation des marchés publics .....................................................61
B- Dans la procédure de contrôle des marchés publics ................................................63
Paragraphe 2 : Une plus grande responsabilisation dans les marchés publics ...............66
A- Le rôle des soumissionnaires ...................................................................................66
B- Le rôle de l’Administration .....................................................................................68
CHAPITRE II : UN CONTROLE A MODERNISER .........................................................71
Section 1 : Une modernisation institutionnelle et fonctionnelle ........................................72
Paragraphe 1 : Une amélioration poussée du cadre juridique ........................................73
A- La rénovation du cadre juridique des agents d’exécution des dépenses .................73

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 108

 LE CONTROLE INTERNE DES DEPENSES PUBLIQUES EN REPUBLIQUE DU BENIN

B- La restructuration normative du contrôle interne ....................................................75

Paragraphe 2 : Les moyens adéquats d’accompagnement du contrôle administratif des
dépenses publiques .........................................................................................................78
A- La modernisation du système d’information ...........................................................78
B- La transparence des procédures et la responsabilité des acteurs .............................79
Section 2 : Une nouvelle Gestion Axée sur la performance ..............................................82
Paragraphe 1 : L’aboutissement à la Gestion Budgétaire Axée sur la Performance
(GAP)..............................................................................................................................83
A- Un héritage de la technique de la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB). .83
B- Une valorisation de la performance de la dépense publique ...................................87
Paragraphe 2 : Les bénéfices de la modernisation du contrôle administratif des
dépenses publiques par la GAP ......................................................................................89
A- L’acquisition d’une culture d’évaluation .................................................................90
B- La pratique et l’expertise françaises rapportées au Bénin .......................................92
CONCLUSION ...................................................................................................................95
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES .......................................................................99

Réalisé et soutenu par Tchalla Ibrahim Mohamed SALAMI 109