REVUE MENSUELLE

RIDSP

REVUE INTERNATIONALE DE DROIT

ET SCIENCE POLITIQUE
International Journal of Law and Political Science

ISSN : 2790 - 4830

R.I.D.S.P, vol. 5, No1 – Janvier 2025

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Revue Internationale de Droit et Science Politique

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COMITE SCIENTIFIQUE
-Lecture-
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Pr. Victor – Emmanuel BOKALLI
Agrégé des Facultés de Droit, Professeur, Université d’Ebolowa ;

Pr. Najet BRAHMI

Professeur, Université de Tunis El Manar ;

Pr Athanase FOKO
Professeur, Université de Ngaoundéré ;

Pr. Eric DEWEDI

Agrégé des Facultés de Droit, Université de Parakou

Pr. Loth Pierre DIWOUTA AYISSI

Professeur, Université de Yaoundé II;

Pr. Thomas CLAY

Agrégé des Facultés de Droit, Professeur à l’école de droit de la Sorbonne, (Université Paris 1), Avocat
au barreau de Paris ;
Pr. MOKTAR ADAMOU
Agrégé des Facultés de Droit, Université de Parakou ;
Pr Maturin NNA
Professeur, Université de Ngaoundéré ;
Pr. Marie-Colette KAMWE MOUAFFO
Maître de Conférences, Université de Ngaoundéré ;
Pr. Guy Florent ATANGANA MVOGO
Maître de Conférences, Université de Ngaoundéré ;

Pr. Victorine KAMGOUI KUITCHE

Maître de Conférences HDR, Université de Ngaoundéré ;

Pr. Serge Patrick LEVOA AWONA

Agrégé des Facultés de Droit, Professeur, Université de Ngaoundéré ;
Pr. Emmanuel D. KAM YOGO
Professeur, Université de Douala ;

Pr Emilia ONYEMA
Professor, SOAS University of London;

Pr. Aron LOGMO MBELECK

Professeur, Université de Douala ;

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Pr. Maurice KOM KAMSU

Professeur, Université de Maroua

Pr. VOUDWE BAKREO

Agrégé des Facultés de droit, Université de Ngaoundéré ;
Page | ii
Pr. Ramses AKONO ADAM
Agrégé des Facultés de Droit, Université de Ngaoundéré ;

Pr. Michel Aristide MENGUELE MENYENGUE

Maître de Conférences, Université de Douala ;

Pr. Nicolas Junior YEBEGA NDJANA

Maître de Conférences, Université de Ngaoundéré ;

Pr. Fred Jérémie MEDOU NGOA

Professeur, Université de Douala ;

Pr. MFEGUE SHE Odile Emmanuelle épouse MBATONGA

Maître de Conférences, Université de Yaoundé II ;

Pr. DJONGA Pierre

Maître de Conférences, Université de Bertoua ;

M. Guy Bucumi Ph.D.

Professeur associé, Faculté de droit, Centre d’Etudes du Religieux contemporain-CERC, Université de
Sherbrooke

M. Maxime KALDJONBE
Magistrat;

M. SABABA MAGAZAN
Magistrat ;

M. David YINYANG
Magistrat;

M. Ariel Hector Mbozo’o

Cdt - Docteur en Science politique – Géostratégie
Bureau du Budget et des Finances – RMIA 1 Cameroun

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COMITE DE REDACTION
Rédacteur en Chef Rédactrice en Chef Adjointe
Dr. Timothée MANGA BINELI Dr. Calice Cléopatre MAINIBE TCHIOMBE
Maitre assistant CAMES Université de Ngaoundéré.
Université de Yaoundé II.
Responsable en charge de la propriété intellectuelle : Dr. Job NZOH SANGONG
Coordonnateurs des rubriques
Coordonnateur rubrique Science Politique
Dr. Georges Francis MBACK TINA
Coordonnateur rubrique Droit Coordonnateur rubrique English Law
Dr. El-Kader Kadjoum ALI ABDEL Dr. Waraï Michael TAOYANG

Membres :
Dr. Josué DIGUERA Dr. Elie SAPITODEN
Dr. Alice TOUAIBA TIRMOU Dr. Franklin Kennedy ASSONJI FONGUE
Dr. Job Didier BAHANA Dr. WILLARBANG ZUINSSA
Dr. Eloi BAKARY Dr. YAOUBA HAMADOU A.
Dr. Gérard Müller MEVA’A Dr. Alexis BAAYANBE BLAMA
Dr. Sadjo ALIOU Dr. Ibrahima HALILOU
Dr. Joceline Gaëlle ZOA ATANGANA Dr. Raissa PAYDI
Dr. Deguia CHECK IBRAHIM Dr. Adama SALME
Dr. Issa Pave ABDEL NASSER Dr. Dieu-Ne-Dort BADAWE KALNIGA
Dr. ADAM MAHAMAT Dr. Bienvenu DOMBA
Dr ABOUKAR BANGUI AGLA Dr. ALI BOUKOUN ABDOULAYE
Dr Ange MESSI MBALLA Dr. ARI HAMADOU GUY
Dr. Linda DJARSOUMNA Dr. Mbissa Valérie HAMBOA ZONGA
Dr Djidjioua GARBA ISSA Mme MOUANGA MOUSSENVOULA G.
Dr Norbert DOURGA M. Jacob Israël FIRINA
Dr. Josué Eric BOLNDO Dr. DIGUIR DABOLE
M. Fabien ATEMGA JUDITH

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POLITIQUE DE REDACTION
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développement contenant un plan à deux parties (I- II- pour les parties ; A- B- pour les
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- Pour un ouvrage : Nom en Majuscule, Initiale du(es) prénom(s) du(es) auteur(s) entre
parenthèses, intitulé de l’ouvrage en italique, Ville d’édition, Maison d’Edition, Année,
page(s).

Exemples : Page | v

Un auteur : ONANA (J.), Gouverner le désordre urbain. Sortir de la tragique impuissance de la

puissance publique, Paris, L’Harmattan, 2019, p.6 ;
Deux auteurs : OST (F.) et VAN DE KERSHOVE (M.), De la pyramide au réseau. Pour
une théorie dialectique du Droit, Bruxelles, Presses de l’Université Saint Louis, 2010, p. 103
Trois auteurs : BOUSSAGUET (L.) & al., Dictionnaire des politiques publiques, Paris,
Presses de Sciences Po, 2014, p.6

- Pour un article publié dans une revue : Nom(s) en majuscule, Initiales du(es) Prénom(s),
intitulé de l’article entre guillemets, nom de la revue ou de l’ouvrage collectif dans lequel
il est publié en italique, numéro de la revue, Année de parution, pages ;

Exemple : BOKALLI (V.E.), « la protection du suspect dans le code de procédure pénale »,

R.A.S.J., vol. 4, n° 1, 2007, p.6

- Pour un chapitre d’ouvrage :

LEVÊQUE (A.), « Chapitre 2 : La sociologie de l’action publique », in JACQUEMAIN (M.) &

FRERE (B.), Epistémologie de la Sociologie. Paradigmes pour le XXIe siècle, De Boeck
Supérieur, Collection « Ouvertures sociologiques », 2008, p.6

- Pour un document internet :

Exemple :
Organisation Mondiale de la Santé, Global status report on violence prévention, 2014, disponible
en ligne sur [Link]

- Pour tout document non publié (mémoire, thèse…) :

Exemple : MINKOA SHE (A.), Essai sur l’évolution de la politique criminelle au Cameroun
depuis l’indépendance, Thèse de Doctorat, Université des Sciences Juridiques, Politiques, Sociales
et de Technologie de Strasbourg, 1987, p.6

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Langue et style de rédaction :

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- L’usage des transitions et chapeaux est impérative
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Soumission, examen des propositions et responsabilités :

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électronique suivante : redactionridsp@[Link] Tout texte soumis à la Revue Internationale
de Droit et Science Politique fait l’objet d’une double évaluation aveugle (sous anonymat).

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l’être en toute exclusivité.

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Politique.

Le Rédacteur en Chef
Dr. Timothée MANGA BINELI
Maitre assistant CAMES
Université de Yaoundé II.

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SOMMAIRE Page | vii
❖ Droit Public

La constitution et les accords politiques en droit constitutionnel congolais : esquisse d’un im-
probable contrôle de constitutionnalité des actes à constitutionnalité douteuse……………………1
TONGIL AYATI Fortuni & KALALA MBUYI Bruno

Le contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en période d’expédition des affaires
courantes…………………………………………………………………………………………23
ADOYI Ibouraïm

Les droits des Etats riverains du Nil à l’épreuve de la construction du Grand barrage de la
renaissance éthiopienne………………………………………………………………………….59
Rémy OSSOMBO-YOMBO

La garantie de l’éducation en droit camerounais par des organisations africaines………………84

AMINOU OUMAROU

The application of international legal instruments to combat climate change in Africa: an

assessment of the effectiveness of these legal instruments in Cameroon………………………100
NDIFIEMBEU Blaise NGOUCHIMUGIE

La faute de gestion dans la gouvernance financière décentralisée en Afrique subsaharienne

francophone : réflexion à partir de l’exemple du Cameroun…………………………………...126
Léonel Rodrigue NDONG

Les mutations du service public, in l’Administration publique et le numérique (colloque de la

Faculté de droit et de science politique de l’Université de Parakou, du 04-05 avril 2024, à
Parakou)………………………………………………………………………………………...161
Jean-Nazaire TAMA

L'Union africaine et la protection des espèces de faune et de flore sauvages en Afrique……...195

Serges Roméo FOTSING TAKAM
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Les infractions cybercriminelles identifiées dans la CEMAC…………………………………235
ELLA THIERRY GHISLAIN

Les libertés citoyennes face à l’ordre climatique au Cameroun………………………………..263

Brice WOAMBE Page | viii

L’apport du législateur à la procédure de recouvrement de l’impôt local en droit fiscal

camerounais………………………………………………………………………………….…290
HADIDJA Sali

Repenser l’état civil pour mieux planifier les marchés publics au Bénin, l’exemple des communes
du Borgou……………………………………………………….………………………………314
Saka Dori GOUNOU & Lafia Stéphane YAROU DOKOTORO

Le pouvoir de régulation et la protection des libertés et droits fondamentaux dans la tendance

jurisprudentielle de la Cour constitutionnelle congolaise : quand proteger c’est violer !..............331
Honoré KANU TSHIBUYI

❖ Droit Privé

La transaction en matière pénale en droit béninois……………………………………………..351

Abdou Soumaïla SOUNON TAMOU

Le principe de la loyauté de la preuve numérique en droit pénal béninois……………………..381

Luc Kokou SOSSA

La répression des infractions familiales en droit pénal camerounais…………………………..427

MVONDO ELEME Mireille Angeline

Réflexion sur le droit de la publicité au Togo…………………………………………………..451

TEBIE Madalinassono Marius

Les entraves au pouvoir dissuasif du juge dans l’application des sanctions pénales en droit
OHADA des sociétés commerciales…………………………………………………………….485
KALLA BILLE Ernest

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L’urbanisme et les droits fondamentaux : réflexion sur la place des droits fondamentaux en droit
de l’urbanisme camerounais ……………………………………………………………………512
ABDOULWAHAB MOUSSA

La construction du système pénal au Cameroun français sous le prisme de l’ordre public Page | ix
colonial………………………………………………………………………………………….532
Emile ESSAMA

Les décisions attentatoires à la présomption d’innocence en Guinée…………………………..562

Bachirou KAGNASSY & Aly Badara TOURE

❖ Histoire du Droit des Institutions et des Idées Politiques

Les cimetières dans la stratégie coloniale en Côte d’Ivoire……………………………………597

Zié Marc Désiré CAMARA

❖ English Law

Treating and Violating Prisoner’s Rights under International Law: A reflection under the
Cameroon Human Right System……………………………………………………………..…622
Nkafor Germaine Fusih

A legal appraisal of the organs responsible for the implementation of corporate governance of
banks in Cameroon……………………………………………………………………………..649
KATU Musa Hazcel

❖ Science Politique

La violence communicationnelle comme moyen de domination dans le champ politique au

Bénin…………………………………………………………………………………………....673
Messanh Emmanuel AHLINVI & Gnimabou Serge KPOTOUNOU

La réforme du système partisan au Benin entre changement stratégique et continuité

politique………………………………………………………………………………………...708
AYENA Kadoukpè Fidèle

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La révolution stratégique techno-globale et ses implications pour le Cameroun : entre adaptation
et résilience de l’armée nationale……………………………………………………………….733
ALIOU GARGA

Page | x
Les dynamiques constitutives de la crise dans la partie anglophone (NOSO) du Cameroun et son
internationalisation……………………………………………………………………………...754
ISA ADAMU

Secteur public et employabilité au Bénin : essai sur la problématique de la formation des agents
de l’Etat…………………………………………………………………………………………789
Christophe LIHOUENOU

Zones grises aux frontières et zone d’ombre pour la sécurité : comprendre l’émergence de
nouvelles formes de menaces dans le Bassin lac Tchad…………………………………………811
AVOULA BINDZI GERALDINE GWLADYS

Fighting corruption in developing countries amidst concerns of political instability. The case of
Cameroon……………………………………………………………………………………….826
Mboh Samuel NJI

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La constitution et les accords politiques en droit constitutionnel
congolais : esquisse d’un im-probable contrôle de constitutionnalité des actes à
constitutionnalité douteuse
The constitution and political agreements in Congolese constitutional law: outline of an Page | 1
improbable control of the constitutionality of acts of dubious constitutionality
Par :
TONGIL AYATI Fortuni
Assistant et chercheur en droit public, Avocat au Barreau de
Kinshasa-Matete.
KALALA MBUYI Bruno
Assistant à la faculté de droit de l’Université de Kinshasa,
chercheur au Centre d’études en règlement des différends
internationaux en Afrique (CERDIA), Membre de la
société belge et suisse de droit international.
Résumé :

Cette étude se donne le noble devoir de réfléchir librement sur la place qu’occupent les
accords politiques dans l’ordonnancement juridique national. Il va sans dire qu'elle nous plonge
aux racines même du droit constitutionnel sous le prisme de l’anthropologique juridique et la
sociologie du droit. Elle nous place également au cœur des problématiques particulières de la
construction des ordres juridiques africains en général, et congolais en particulier. Les accords
politiques constituent un danger permanentant pour le constitutionnalisme entendu classiquement
comme mouvement prônant le cycle d’acquisition, d’exercice limité dans le temps et la dévolution
du pouvoir politique sur fond d’un instrumentum appelé "constitution". Ceci se prouve clairement
d’autant plus que dans l’ombrage du paysage constitutionnel, ils ne s'érigent non pas comme
alternatifs de sortie de crise. Mais aussi et surtout comme une pratique de pure force pour ceux
qui ne peuvent user ni du glaive, ni du suffrage universel pour accéder au pouvoir politique. Ces
détenteurs du pouvoir essayent à l’usage immodéré des arcanes de la science juridique pour se
soustraire de la légalité constitutionnelle à cet effet. Cette réflexion va donc au-delà même du droit
afin bien appréhender l'épineuse question de contrôle de constitutionalité des accords politiques
en RDC.

Mots clés : constitution, accords politiques, contrôle de constitutionalité.

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Abstract:

This study sets itself the noble task of demonstrating the place of political agreements in
the Congolese legal order. It is a study that plunges us into the very roots of law, but also into the
heart of the specific problems of the construction of African legal orders in general, and the Page | 2
Congolese legal order in particular. These agreements constitute a permanent danger for
constitutionalism, classically understood as a movement advocating the cycle of acquisition,
exercise limited in time and devolution of political power on the basis of an instrumentum called
the Constitution, especially as in the shadow of the constitutional landscape, they are set up not
only as an alternative way out of the crisis but also as a practice of pure force for those who cannot
use either the sword or universal suffrage to gain access to power to try their hand at the
immoderate use of the arcana of legal science to evade constitutional legality.

Key words: constitution, political agreements, constitutionality control.

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Introduction

L’Etat de droit est celui qui est soumis au droit. Ainsi, l’action des gouvernants, comme
celle des particuliers, sont-elles enserrées dans une hiérarchie des normes au sommet duquel trône
la constitution. Quoique cette affirmation soit devenue un truisme, elle prend de la vigueur lorsque Page | 3
l’effectivité du droit dans un Etat implique que l’ordre juridique est cohérent et que sa
méconnaissance est sanctionnée par des juges suffisamment indépendants1.

A la manière africaine2, la non-obsession textuelle ouvre la brèche à des recours fréquents

aux accords et compromis politiques nés des circonstances crisiques. Intervenant généralement en
temps de crise, ces arrangements politiques comportent souvent un contenu juridique destiné à
pallier les insuffisances et les lacunes de la constitution dont l’instrumentalisation par le pouvoir
exécutif est l’une des causes du malaise des sociétés politiques africaines3. A la venue de la vague
du multipartisme en Afrique dans les années 90, le concept Etat de droit fait surface sur les
démocraties naissantes. Il s’est consolidé au fil de plusieurs arrangements politiques et conférence
nationales que nous pouvons illustrer en occurrence dans la Constitution du 18 février 2006 de la
RDC en son article 1 disposant que « la RDC est, dans ses frontières du 30juin 1960, un Etat de
droit … »4.

Celui-ci postulait à la soumission de l’Etat au droit pour garantir la suprématie de la

Constitution qui en est le socle. Cette théorie a même été développée par Kelsen qui définit l’Etat
de droit comme la structuration d’un ordre juridique, hiérarchique et pyramidal dans lequel les
normes s‘emboitent et s‘articulent à l’intérieur d’un tout organique, stratifié successivement par la
constitution, législation et règlement5.

Mais l’Afrique ne cessera jamais de surprendre, il est probablement encore le seul continent
où, instabilités sociopolitiques et incertitudes constitutionnelles font très bon ménage malgré le

1
KALUBA DIBWA (D.), Droit du contentieux constitutionnel en république démocratique du Congo. Contribution
à l’étude des fondements et des modalités d’exercice de la justice constitutionnelle, Thèse de Doctorat, Université de
Kinshasa, 2010, p. 9.
2
MÉDARD, (J. F.), « La spécificité des pouvoirs africains », Revue française d’études constitutionnelles et politiques,
volume 25, 1983, p. 5-22.
3
MAMBO, (P.), « Les rapports entre la constitution et les accords politiques dans les Etats africains : réflexion sur la
légalité constitutionnelle en période de crise », Revue de Droit de McGill, volume 2, 2012, p. 921-952
4
VUNDUAWE te PEMAKO, (F.), et MBOKO DJ’ANDIMA, (J-M.), Droit constitutionnel du Congo, Tome II,
Louvain-La-Neuve, Academia, Le Harmattan, 2012, p.212
5
KELSEN, (H.), cité par NIEMBA SOLJGA, (J.), Etat de droit, démocratique, fédéral au Congo-Kinshasa source de
stabilité en Afrique central, Kinshasa, le harmattan, 2002, p. 39. Voy. également KELSEN, (H.), Théorie Pure du
Droit, 2ème édition, trad. fse par Ch. Eisenmann, Paris, Dalloz, 1962, p. 104 s.
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renouveau du constitutionnalisme6 (Etat de droit démocratique). Cette union coupable consolide
un fait devenu désormais certain, les constitutions africaines de l’ère libérale sont malades. C’est
peut-être la conclusion effroyable du diagnostic qui mérite d’être tiré lorsque l’on observe la
perversion des pratiques constitutionnelles sur le continent. Les conférences nationales
Page | 4
souveraines n’ont certainement pas produit les effets escomptés.

La primauté du droit sur la politique en Afrique francophone, qui semblait inhiber les
mentalités et habitudes politiques avec le constitutionnalisme de la troisième vague, loué pour les
valeurs démocratiques et libérales qu’il véhiculait en conformité avec les aspirations profondes
des peuples, résiste difficilement à l’épreuve des faits. On a ignoré que les pratiques politiques, en
Afrique traduisent encore une certaine ténacité à s’approprier les valeurs qui sont celles d’un
véritable Etat de droit.

Sur le continent noir, la politique tend résolument à supplanter le droit 7. Le recours aux
accords politiques, aux Chartes de transition sur fond d’une dépossession du constituant originaire
ou peuple qui se voit imposer tant la volonté d’acteurs politiques internes qu’internationaux,
semble être devenu la norme8. Du coup, on se retrouve devant un véritable classico entre la norme

6
Les chercheurs congolais ont réfléchi suffisamment sur concept. Il suffit de parcourir, MBATA BETUKUMESU
MANGU, (A.), Constitution sans constitutionnalisme, démocraties autoritaires et responsabilité sociale des
intellectuels en Afrique central : quelle voie vers la renaissance africaine ?, communication faite au sommet du
CODESRIA : 30 années de recherche et de production de connaissances en sciences sociales en Afrique, 1973-2003,
Conférence sous régionale de l’Afrique centrale, Douala, 4-5 octobre 2003 ; En ce sens, KAMUKUNY MUKINAY,
(A.), « La Constitution de la transition congolaise à l’épreuve du constitutionnalisme », in BULA-BULA, S. (dir.),
Pour l’épanouissement de la pensée juridique congolaise, Liber Amicorum Marcel Antoine LIHAU, Kinshasa, PUK
et Bruxelles, Bruylant, 2006, pp. 156-168 ; KALUBA DIBWA, (D.), La justice constitutionnelle en République
Démocratique du Congo, Fondement et modalités d’exercice, Louvain-laNeuve, Academia-Harmattan, Kinshasa,
Editions Eucalyptus, 2013, p.24 ; ESAMBO KANGASHE, (J-L.), La constitution congolaise du 18 février 2006 à
l’épreuve du constitutionnalisme. Contraintes pratiques et perspectives, Louvain-La-Neuve, Academia-Bruylant,
Bibliothèque de droit africain 7, 2010, pp. 19,20, 21 et s. ; KAMUKUNY MUKINAY, (A.), Contribution à l’étude
de la fraude en droit constitutionnel congolais, Louvain-La-Neuve, Academia-L’harmattan, 2011, pp. 43, 70, 71 et s.
;MBATA B. MANGU, (A.), « Perspective du constitutionnalisme et de la démocratie en République démocratique
du Congo sous l’empire de la Constitution du 18 février 2006, », in BULA-BULA, S. (dir.), Pour l’épanouissement
de la pensée juridique congolaise, Liber Amicorum Marcel Antoine LIHAU, [Link]. pp. 185- 224. ; BALANDA
MIKUIN, (G.), Les Constitutions africaines : esquisse d’une étude comparative, », in BULA-BULA, S. (dir.), Pour
l’épanouissement de la pensée juridique congolaise, Liber Amicorum Marcel Antoine LIHAU, [Link]., 88, 89 et s.
MAMPUYA KANUNK’ a TSHIABO, (A.), Espoirs et déception de la quête constitutionnelle congolaise. Clés pour
comprendre le processus constitutionnel du Congo-Kinshasa, Nancy, AMA-BNC, 2005, p.4. voy. DJOLI ESENG’
EKELI, (J.), Le constitutionnalisme africain : entre la gestion des héritages et l’invention du futur. Contribution à
l’émergence d’une théorie africaine de l’Etat, Paris, consciences et savoirs, p. 17, 18, 19.
7
Lire, LAVROFF, (D. G.), « Le droit saisi par la politique l’instabilité de la norme constitutionnelle sous Ve
république », Politea, n°25, 2014, pp.23-46. En revanche, le Doyen FAVOREU soutient une thèse contraire,
FAVORFU, (L.), La politique saisie par le droit, Paris, Economica, 1988.
8
TUEKAM TATCHUM, (C.), « Les chartes de transition dans l’ordre constitutionnel des états d’Afrique noire
francophone étude à partir des exemples du Burkina Faso et de la république centrafricaine », Revue CAMES/SJP,
n°001/2016, p. 25-50
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juridique suprême et l’expression de la volonté des acteurs politiques...9 cette confrontation met
en filigrane la problématique du rapport entre accord politique et constitution et pose l’épineuse
question de sa place dans l’ordonnancement juridique, Sa nature juridique et son juge de contrôle
prenant en compte l’ébranlement de la normativité pyramidale au sommet de laquelle, une
Page | 5
Constitution mise en veilleuse.

La présente réflexion usera donc du « criticisme juridique » come grille de lecture

méthodologique. Cette démarche va donc au-delà de la superficialité du langage.10 Pour le rendre
plus clair, Le criticisme juridique est une démarche théorique qui s’élabore et s’opère en prenant
principalement appui sur trois postures intellectuelles qui se juxtaposent en se complétant, dont
l’herméneutique de soupçon, le rebroussement épistémologique et la déconstruction du discours
des évidences. Dans le cadre précis de contrôle de constitutionnalité des accords politiques, la
présente étude tentera de mettre l’accent sur l’herméneutique mettant en évidence, les causes
crisogenes qui amènent le juge à un contrôle « modelée-modéré » des accords politiques. Cette
attitude du juge traduit un dépassement de mandat et un abus de droit immodéré. C’est ainsi que
l’herméneutique qui s’inspire du criticisme juridique ne se limite pas seulement à l’évaluation
des contenus extérieurs et apparents du discours. Elle investit également le champ de motivations
profondes et le plus souvent inavouées à l’origine de la production des énoncés de ce sens. 11 Loin
de tout formalisme angoissant, il sera question à travers cette étude de déblayer les ambigüités
sémantiques encombrant le discours juridique mobilisé à cet effet.12

I- DE LA JURIDICITÉ IMPLICITE DES ACCORDS POLITIQUES

L’incertitude sur la notion des accords politiques ne saurait éluder l’intérêt de l’analyse de
sa juridicité. Il en constitue ainsi le centre névralgique duquel découle tout débat d’intérêt sur son
agencement dans un arsenal juridique donné. Ces accords politiques sont-ils des actes privés, ou

9
BARBAKOUA, (P.), La constitution à l’épreuve des accords politiques dans le nouveau constitutionnalisme,
Mémoire de D.E.A, Université de Lomé, Togo, p.11.
10
Lire à ce sujet notamment MINGASHANG, (I.), « Verses et controverses autour de l’improbable école pénale de
Kinshasa ou l’art de faire prendre des vessies pour des lanternes », in SEGIHOBE BIGIRA, (J.-P.), MINGASHANG, (I.),
(dir.), Le droit pénal entre douleur et enchantement dans le contexte contemporain, Liber amicorum Doyen
Nyabirungu mwene Songa, Bruxelles, éd. Bruylant, 2021, p. 61. Voy. MINGASHANG, (I.), « Le syndrome de
l’indignation sélective inhérent au discours occidental sur les violations du droit international. Décryptage du narratif
à l’œuvre autour du conflit Russo-Ukrainien », Revue belge de droit international, n°1-2, 2022, p. 159-163.
11
MINGASHANG, (I.), « Le syndrome de l’indignation sélective inhérent au discours occidental sur les violations du
droit international. Décryptage du narratif à l’œuvre autour du conflit Russo-Ukrainien », op. cit., p. 160.
12
KALALA MBUYI, (B.), et BUSHABU BUSHABU, (D.), « Réflexion sur la légitimité des actions et postures
juridiques de la CEDEAO pour un retour à l’ordre constitutionnel au Niger », in Revue Droit et politique en Afrique,
N°3 – Septembre 2024, p. 93.
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sont-ils des actes qui s’inscrivent dans la dynamique du droit public ? (A). Cette interrogation
permet-elle de rendre compte de quelques réalités juridiques subséquentes à la régulation
normative que peuvent jouer les accords politiques (B). Ce qui peut bien marquer ce que l’on
qualifie du « triomphe du conventionnalisme constitutionnel »13.
Page | 6
A- Les accords politiques, sont-ils une affaire des privés (droit des particuliers), ou des
actes juridiques de droit public ?

Cadart entendait ceci : « est politique tout ce qui a trait à l’Etat ».14 Ce qui inclut les
accords. Ce redimensionnement ouvre une brèche à l’acception d’un droit politique définit comme
le droit qui se rapporte aux pouvoirs publics.15A ces égards, il peut être constaté un dépassement
du cloisonnement disciplinaire et une ouverture effective du droit constitutionnel vers les facteurs
permettant de comprendre le phénomène politique. A la rigueur des mots, on n’affirmerait pas que
tout accord, politique soit-il, toucherait à l’Etat car il en existe ceux qui transcrivent une simple
volonté partisane des individus sans incidence sur le fonctionnement normal des institutions et
dans la gestion du pouvoir.

On relève en tout état de cause que l’appel d’un accord politique intervient à l’existence
d’une crise politique dont la résolution implique la recherche d’un retour à l’ordre constitutionnel
par un accord politique à contenu juridique ou nécessitant des arrangements constitutionnels.
Martin Belou remarque ainsi que, « la crise est un baromètre indiquant les limites de la
constitution »16. La crise est donc la raison fondamentale qui conduit à la déviation des acteurs
politiques à l’ordre constitutionnel établi. Avant de dégager les éléments fondant un accord
politique à la suite d’une analyse définitionnelle, il serait souhaitable de réfléchir sur la qualité des
parties prenantes aux accords politiques. L’Etat, sujet du droit international, ou Etat-administration
au sens du droit interne ?

Sur cette question, Innocent Ehueni estime qu’il y a lieu de faire la part de chose, en
précisant le moment de la mutation d’un accord en traité au sens du droit international, et accord
comme acte du droit interne. Il est de principe que l’Etat en tant que sujet du droit international
peut conclure des traités internationaux avec ses semblables ou des organisations internationales.

13
AÏVO, (F. J.), « La crise de normativité de la constitution en Afrique », Revue du droit public et de la science
politique en France et à l’étranger, volume 01, 2012, p. 141.
14
CADART, (J.), Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, 3eme édition, Economica, 1991, p.39.
15
CHARLIER, (R-E.), « la notion de droit constitutionnel », in études offertes à J-J CHEVALIER, 1977, p.33
16
BLEOU, (M.), « La révision de la constitution ivoirienne », in Revue ivoirienne de droit, 2010, pp. 153-164.
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Dans cette assertion, un accord peut passer pour un Traité lorsqu’il est conclu par deux Etats en
implication évidente et sans équivoque dans les conflits armés internationalisés.

Au regard des contractants, l’accord politique revêt la nature d’un traité en tant qu’acte
interétatique. Une telle lecture cadre excellemment avec l’article 3 de la convention de vienne de Page | 7
1969 sur le droit de traité. Aussi, telle doit être perçue la nature des accords de paix conclus entre
le gouvernement de la République Démocratique du Congo et celui du Rwanda 17 d’une part, et
d’autre part, celui conclu entre la RDC et le gouvernement Ougandais18. De plus, la réalisation de
ces accords a respecté la procédure classique de formation des traités notamment, la négociation,
la signature et l’entrée en vigueur. Par ailleurs, un accord politique est un acte du droit interne
lorsqu’il oppose l’Etat à des privés au niveau national.

Il est observé la montée en puissance de la théorie de l’accord d’Etat, qui diffère

grandement du contrat d’Etat que nous ne développerons pas dans le cadre de ce travail. L’accord
d’Etat est conclu entre un gouvernement dont la légitimité est contestée, et des personnes privées
(mouvement armé ou groupement politique) à travers un processus de négociation plus ou moins
long, impliquant une personne ou une instance des médiations, acceptée par les parties en vue de
mettre fin pacifiquement à une situation d’instabilité politique suffisamment grave, tendant vers
un conflit ou l’ayant créé. En d’autres termes, il est un instrument interne du gouvernement, visant
à légitimer par le biais de sa signature, une situation politique qui, à l’origine fait entorse aux lois
et règlements du pays et s’appuyant sur une interprétation personnelle des pouvoirs de crise, afin
de limiter ses attributs constitutionnels et parvenir ainsi à un environnement social et sécuritaire
normal, autrefois troublé par des contestations politico-sociales diversement exprimées19.

Akandji-Kombe suppose que soutenir l’hypothèse de l’internationalité des accords

politiques en raison de la médiation internationale dépêchée par une organisation internationale,
ou de la neutralité du pays choisi comme Etat accueillant (pris comme élément d’Extranéité) en
vue de la conclusion d’un accord, ou encore des mécanismes internationaux de suivi desdits
accords, serait pernicieux ! Pour lui, les accords politiques sont indubitablement les actes du droit

17
Accord sur le retrait des troupes rwandaises de la RD, signé à Pretoria le 30 juillet 2002, entre le gouvernement
rwandais et celui de la RDC.
18
Accord de LUANDA du 06 septembre 2002 entre la RDC et l’Ouganda sur le retrait des troupes ougandaises de la
RDC.
19
EHUENI, (I.), [Link]. p. 261.
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interne. Dès lors, dans quelle classe de la summa divisio du droit que ces actes appartiennent ?
Actes du droit public, ou du droit privé ?

Les auteurs évitent scrupuleusement des termes qui pourraient évoquer le rattachement à
des sources du droit positif, leur préférant des termes tels que « arrangements ou compromis Page | 8
politiques ». Et quand, néanmoins ils se décident d’aller sur ce terrain, c’est pour estimer que ces
documents ne sont pas au sens obligatoire, sans dire cependant clairement en quoi ils consisteraient
positivement.

Pihame Barbakoua qualifie ces accords politiques des instruments non-juridiques. Il

poursuit sa thèse en contredisant les constitutionnalistes qui estiment qu’un accord serait un acte
juridique en se fondant sur la possibilité de le rapprocher de la Constitution ou d’en faire une norme
internationale20. Et le doyen Akandji renchérit en disant que les doctrinaires se justifient en
supputant que « la raison de l’évitement de ce rapprochement est examinée exclusivement dans
son rapport avec la norme constitutionnelle. Une autre frange des penseurs sur la question, dégage
la conclusion selon laquelle, « les accords politiques ne mériteraient pas la qualification d’actes
juridiques dans la mesure où ils ne sont, dans aucuns des Etats considérés, confirmés comme
élément de nomenclature des actes juridiques que l’on trouve notamment dans les constitutions.
Cet argument pèche par excès de zèle car la constitution n’a dans aucun système juridique,
vocation à fixer la nomenclature des actes juridiques, et encore moins une nomenclature exclusive
et exhaustive.

Il existe dans certains systèmes juridiques, les actes innommés et les actes mal-nommés
qui ressortissent à première intention d’aucune catégorie connue ou reconnue mais qui ne
constituent pas moins des éléments à part entière de l’ordre juridique ; par conséquent des éléments
de la hiérarchie des normes. Dès lors, un acte juridique se diffère des autres du fait qu’il est
saisissable par le Droit et les autres non. Et sa saisissabilité est justifiée par le fait qu’il trouve
inséré dans la hiérarchie des normes que son auteur le veuille ou non. De surcroit, dans un Etat de
droit, un tel acte est nécessairement soumis au contrôle du juge, à moins qu’il ne participe de la
normativité suprême, celle de la constitution. Nul ne peut ignorer que la conclusion d’un accord
politique est la résultante d’un concours de volonté à vocation de produire les effets de droit. Par

BARBAKOUA, (P.), La constitution à l’épreuve des accords politiques dans le nouveau constitutionnalisme,
20

Mémoire d’études approfondies en droit public, Université de Lomé-Togo, 2008, p.17.

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les prescriptions qui s’y trouvent, fort est de constater l’intention sans discussion des acteurs aux
accords à être liés par une obligation juridique découlant de l’accord.

En la matière, il existe une sorte de présomption du caractère public des accords politiques.
Vérification s’impose, dans le système d’inspiration française, les normes gouvernant la Page | 9
qualification d’actes juridiques du point de vue du critère organique retiennent ceci :

- Par application du critère organique tenant de de la qualité de l’auteur, un acte posé par une
personne publique ou une convention conclue par une personne publique est réputé(e) de
droit public, tandis que les actes des personnes privées sont présumés constituer des
éléments du droit privé.
- Cette présomption forte ne tombe que si l’objet de l’acte établi par une personne publique
est étranger au droit public, ou si, s’agissant d‘actes des personnes privées ou entre
personnes privées ; il existe un lien fort de rattachement de la personne privée ou des
personnes privées auteurs de l’acte à une personne publique.

A partir de ces deux principes, les accords sont juridiquement différenciés. Ceux qui sont
conclus sans la participation de représentant de l’Etat, entre des groupements qui sont des
personnes privées, doivent être regardés comme des purs actes de droit privé, tandis que les autres
en raison précisément de la présence de l’Etat comme signataire sont à considérer comme relevant
du droit public. Grace à ces principes, l’on peut affirmer avec aisance que les accords politiques
sont du domaine public ; car une des parties prenantes représente l’Etat, ou soit, même si cette
qualité des représentants de l’Etat peut être remise en cause, mais l’objet des accords politiques
touchant à l’organisation de l’Etat et l’exercice du pouvoir est indiscutablement public.

Une telle conclusion, il faut se l’avouer ne manque pas d’être troublante, rappelle le doyen
Akandji-Kombe. Car une entreprise serait frappée d’équivoque dès lors qu’elle conduirait à
habiller par force des habits de la normalité juridique, un phénomène foncièrement anormal et
fondamentalement déstructurant de l’ordre juridique. Il y aurait à craindre qu’une architecture
juridique construite sur cette base soit animée des valeurs et des principes qui, précisément, sont
au fondement des accords politiques dont en particulier « le règne de la force » et qui sont
nécessairement aux antipodes des valeurs et principes de l’Etat de droit21. Pareils actes, quels en
sont les conséquences dans l’ordonnancement juridique interne par leur intrusion ?

21
AKANDJI-KOMBE, (J-F.), [Link]., p. 17.
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B- Le lot d’incidences juridiques possibles du fait de l’intrusion des accords politiques

La relation entre la Constitution et les accords politiques est marquée par des expériences
juridiques et institutionnelles exceptionnelles, voire surréalistes et engendre une série des
questions parmi lesquelles, l’incidence sur la hiérarchie des normes par l’irruption des accords Page | 10
politiques dans le cadre Etatique et son influence dans l’ordonnancement juridique interne par le
fait de la cohabitation entre les accords politiques et la Constitution22. Cette réalité propre à
l’Afrique affecte nécessairement la pyramide des normes et remet en cause l’orthodoxie juridique
et certaines théories développées par les tenants du positivement classique.

Ainsi, il est constaté que par l’insertion des accords politiques dans l’ordre juridique, nous
pouvons regrouper des conséquences sous deux angles : sur le plan strictement normatif (1), et
sous l’angle institutionnel (2).

1- Plurivocité modérée d’incidences normatives des accords politiques

L’irruption des accords politiques sur la scène juridique ravive les attentions des
constitutionnalistes. Dans une conception positiviste, il est observé une conflictualité conduisant
au renversement de la pyramide des normes à en croire Patern Mambo. Une déconstruction de la
logique du positivisme classique, entrainant ainsi la déstabilisation de l’ordre constitutionnel23. En
effet, Adolf Merkel parlant de l’ordonnancement des normes de droit par étage, rejoignit Hans
Kelsen dans la logique de la catégorisation des normes juridiques suivant leur hiérarchie. Ce
système hiérarchisé repose sur un principe fondamental : toute règle juridique est nécessairement
basée sur une autre norme juridique, qui lui est hiérarchiquement supérieur. C’est l’essence même
de la théorie pure du droit24.

Mais la réalité de l’intrusion ou l’irruption des accords politiques sur la scène normative
africaine impose une relecture du modèle Kelsénien, surtout lorsqu’ils sont non-soumis et
antithétiques à la Constitution, considérée comme la norme fondamentale et suprême dans
l’ordonnancement juridique classique. Le renversement de cette pyramide kelsenienne est constaté
par la prééminence des normes conventionnelles sur celles constitutionnelles ; en cas de conflit, il
est observé « un renversement du sens de la roue », selon les mots propres du doyen Meledje. La

22
ESAMBO, (J.-L), « Conventionnisme constitutionnel : entre rupture et pérennité de la Constitution en Afrique noire
francophone », in FALL, (A. B.), Le droit constitutionnel en Afrique, Presses de l’Université de Lyon, 2020.
23
MAMBO, (P.), [Link]., p. 17.
24
KELSEN, (H.), La théorie pure du droit, traduit par Charles Eisenmann, Paris, Dalloz, 1969, p.88
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constitution se voit relevée au second plan, perdant ainsi son primat et sa place prépondérante dans
l’architecture normative étatique lui est retirée. Certains auteurs parlent du renoncement à la
constitution. Il est scruté un recul du constitutionnalisme, résultat de l’insuffisance des solutions
constitutionnelles. Curieusement, il peut être remarqué le visage du Janus des accords politiques
Page | 11
qui, étant indécis et hésitants entre le rejet total et la conservation du texte constitutionnel, dictent
dans certaines de ses dispositions le recours à la constitution sur des questions de faible sensibilité,
non sujettes au débat politique de l’heure.

Ces accords se servent de la Constitution comme béquille sur laquelle ils fondent de fois
leur légitimité, outre les avis du docteur Sindjoun. En droit congolais, l’accord de saint sylvestre
dans son deuxième chapitre, consacre tout un titre portant sur le respect de la
constitution…effarant n’est-ce pas ? Il faudrait dire que c’est osé, de renvoyer au respect d’une
norme que l’on veut crisogene ; comble de paradoxe ! Dès lors, les accords apparaissent comme
des vrais « Map Power »25, fixant précisément les fonctions de chaque autorité et les compétences
reconnues à chaque onction, en temps de crise. A ces égards, le questionnement de Pierre-François
Gonidec vaut son pesant d’or, en se demandant « à quoi servent encore les constituions
africaines »26, dans un contexte de marginalisation au profit des normes politiques. La relation
entre la constitution et les accords politiques se cristallise ainsi autour de l’idée de rupture de la
cohérence et de l’unité de l’ordre constitutionnel.

Par ailleurs, cette réalité n’a pas conduit qu’à un mauvais tournant du constitutionnalisme
africain, mais l’a aussi fertilisé, ouvrant des brèches pour des éventuelles questions auxquelles ces
accords tentent de répondre. Par l’évanescence des accords politiques, le retour à l’ordre
constitutionnel est toujours certain, car ces accords étant épisodiques, sont des actes transitoires
dont la vie et la survie dépendent de la volonté des acteurs du jeu politique, ainsi que l’évolution
même de la crise. Ainsi, lorsque, le transitoire fait place à la norme, la légalité constitutionnelle
reprend le dessus. Sa suprématie redevient un principe et non une exception, martèle Patern
Mambo.

25
DJOLI ESENGEKELI, (J.), op. cit., p. 168
26
GONIDEC, (P-F.), « À quoi servent les constitutions africaines : réflexions sur le constitutionnalisme africain »,
Revue juridique et politique, indépendance et coopération, Paris, 1988, p. 849.
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2- L’impératif méthodique de redéfinir les compétences et de déblayer les cacophonies
institutionnelles dues par l’intrusion des accords politiques.

Les circonstances d’interventions des accords politiques confèrent à ces derniers une
perception de crédibilité messianique, car décantant les situations des crises présentes, mais cette Page | 12
confiance donnée aux accords ne va sans déconfigurer ou reconfigurer les réalités institutionnelles
dans un cadre constitutionnellement cloitré. Ces incidences se font remarquer pour le plus souvent
au moment de la projection des faits après-crise, qui laissent leur trace et influence le reste du vécu
institutionnel. Par l’intrusion des accords, sur le plan institutionnel, il peut être observé une
redéfinition des compétences constitutionnellement prédéfinies, la création des institutions
anticonstitutionnelles, etc…donc une vraie cacophonie institutionnelle.

A en croire Charles Eisemann, la Constitution est caractérisée par la suprématie et

l’exclusivité, la première suppose le postulat de la Constitution en tant que norme première ; celle
à laquelle se soumettent toutes les autres pour leur salut. D’où, l’importance d’en garantir le respect
par un juge. La deuxième prescrit qu’elle seule régit le phénomène du pouvoir dans l’Etat, en
organisant son acquisition, son exercice et sa dévolution27. Hélas que la réalité des accords
politiques nous prouve le contraire…et sur le plan institutionnel, la cohabitation semble
tumultueuse. Outre d’autres incidences institutionnelles, le fait marquant est que, par le biais des
accords il est observé une dénégation des régimes en place (pour le plus souvent constitutionnels)
pour des gouvernements dits de transition, ou de l’union nationale. Ce gouvernement ne semble
pas rencontrer l’idéologie constitutionnaliste, car non-conforme à la constitution.

On se trouve en face d’un gouvernement de fait, dont les membres le composant voient
leurs compétences conventionnellement redéfinies (fréquemment celles du président de la
République, et du 1er ministre), un Parlement restructuré aux volontés circonstancielles, et cela, en
plein essor du constitutionnalisme.

Ahadzi trouve plausible la définition d’un gouvernement de fait, empruntée de George

Burdeau. En effet, un gouvernement de facto est entendu comme un gouvernement créé, soit en
contradiction avec la constitution existante, soit ipso facto dans le cas de la non-existence d’un
ordre étatique préétabli...28. Ce phénomène, loin d’être le bienvenu, résulte du basculement d’un

27
EISEMANN, (C.), cité par BUSHAKE, (J.), Les accords politiques à l’épreuve du constitutionnalisme, [Link], p.
126.
28
BURDEAU, (G.), cité par AHADZI-NONOU, Essai de réflexion sur les régimes de fait, le cas du Togo, thèse de
doctorat, Université de Poitiers, 1985, p.846
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système constitutionnel à un système a-constitutionnel, que la doctrine identifie sous le nominatif
d’un coup d’Etat politique…Mais alors contre qui ? Ou quoi ? Simple soit-elle, la réponse pointe
la constitution et les valeurs démocratiques comme les victimes de ce coup d’Etat politique. A
transposer ces théories dans la réalité politique congolaise, il est plus que remarquable de voir la
Page | 13
ressemblance choquante, comme qui dirait, le professeur George Burdeau s’était inspiré des
pratiques politiciennes congolaises pour en conclure avec sa définition d’un gouvernement de fait.

En effet, selon le calendrier constitutionnel, le mois décembre de l’an 2016 était celui du
remplacement d’un régime constitutionnel, par un autre régime constitutionnel grâce à la
circonvolution des élections…hélas que le sentiment néo-patrimonialiste29 et la carence de la
culture constitutionnelle dans les politiques congolais a conduit à des accords, dont le plus fameux
est celui du 31 décembre 2016, dit accord de saint sylvestre, débouchant à l’instauration d’un
gouvernement de fait, qui durera plus d’un biennal… Sur fond de cet accord, le 1er ministre se voit
nommé mais en violation de la disposition 78 de la Constitution du 18 février 2006. Hallucinant
de voir que la procédure de cette nomination ne détonne pas de l’accord, acte la fondant, mais
plutôt renvoi à l’alinéa 1er de la même disposition violée…C’est raccordement débouche à une
union constitutionnellement improductive, une union contre-nature qui témoigne du dévergondage
politico-institutionnel.

En sus de cela, l’accord établi le champ de priorité parmi les tâches incombant au locataire
de la primature. Le point III.2.3 de l’accord du saint sylvestre assigne le gouvernement (sous-
entendu son chef), à l’instar des institutions à mandats électifs, la mission prioritaire d’œuvrer pour
l’organisation des élections. Ostensiblement l’accord de saint sylvestre viole les dispositions
précisant les taches du 1er ministre de manière principielle (articles 91, 92, et 146 de la constitution
du 18 février 2006), et la disposition portant sur les élections et son organe organisateur (article
211). Cet imbroglio dans la lecture et le croisement des dispositions constitutionnelles témoigne
de l’amateurisme qui a conduit à cette zizanie institutionnelle.

Aussi, la Constitution congolaise dans son article 149 pose le principe d’indépendance du
pouvoir judiciaire des autres pouvoirs de l’Etat. Et l’article 150 de la même Constitution confirme
que la garantie de libertés individuelles et droites fondamentaux est dévolue au pouvoir judiciaire.

29
Le « néo-patrimonialisme » est un régime dans lequel il n’y a pas d’institutionnalisation des règles de prise et
d’exercice du pouvoir, les dirigeants ont tendance à s’agripper au pouvoir aussi longtemps qu’ils le peuvent et ne
partent que contraints et forcés par des mobilisations populaires ou des révoltes. Il est caractérisé par la
personnalisation du pouvoir et la pratique du Winner Takes All...
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Cette disposition renchérit en rappelant que les juges ne sont soumis qu’à la seule autorité de la
loi ; mais l’accord de saint sylvestre semblait ignorer cette réalité

Au regard de cette démarche, fort est de conclure que le carnage institutionnel est
parachevé. Page | 14

II-L’EXCEPTIONNALISME (DU) DEBAT A LA CONGOLAISE AUTOUR D’UN

PROBABLE CONTROLE DE CONSTITUTIONNALITE DES ACCORDS
POLITIQUES

La fétichisation de la constitution dans les Etats d’Afrique noire d’expression française,

cache mal son incapacité à servir véritablement d’assise juridique au pouvoir politique. La doctrine
ressent ainsi un malaise dans le droit constitutionnel, une crise de l’ordre constitutionnel à travers
des signes inquiétants d’inadéquation entre la norme et la pratique. La démocratie africaine oscille
de ce point de vue entre « succès et résistances »30.

Les auteurs en viennent à évoquer les incapacités fonctionnelles de la constitution, en ce

que les Etats ne se gouvernent pas selon l’ordre constitutionnel préétabli. Ceci conduit à tronquer
les fondements même du constitutionnalisme et du phénomène constitutionnel qu’est la fixation
du statut du pouvoir dans l’Etat. En effet, en dehors de sa fonction de proclamation des droits et
des libertés des individus31, la constitution se présente, selon l’esprit des philosophes des Lumières,
comme l’instrument qui fonde l’autorité et la légitimité du pouvoir. Elle répond essentiellement à
l’intention d’enlever aux gouvernants ou aux candidats à gouverner la maîtrise du pouvoir pour ne
leur accorder que l’exercice dans les conditions qu’elle-même fixe ; elle érige alors le pouvoir en
puissance de droit et les gouvernants en serviteurs du droit.

C’est ainsi que la constitution apparaît comme le correctif juridique du phénomène

politique qu’est le pouvoir, en sanctionnant la soumission de la politique au droit. C’est d’ailleurs
ce à quoi répond l’institutionnalisation du pouvoir par la neutralisation des volontés individuelles.
Ces dernières n’ont aucun titre à s’imposer en tant que telles, elles ne valent juridiquement que
pour autant qu’elles s’inscrivent dans les cadres prévus par la constitution. Ces cadres délimitent

30
ADAMA KPODAR « Bilan sur un demi-siècle de constitutionnalisme en Afrique noire francophone », revue de
droit de l’université de Kara, 2007, p.7.
31
Jellinek (G.), La Déclaration des droits de l’homme, trad. Fardis, 1901 ; Grandin, Les doctrines politiques de Locke
et la Déclaration des droits de l’homme, Thèse de Doctorat, Université de Bordeaux, 1920 ; Esmein (A.), Eléments
de droit constitutionnel, 8ème éd. 1927, t. I, p. 596 ; Duguit (L.), Traité de droit constitutionnel, 3ème éd. T. III, Paris,
Librairie Fontemoing et Cie., 1930; Jèze (G.), « Valeur juridique des déclarations des droits », RDP, 1913, pp. 688 et
ss ; Carré de Malberg (R.), Contribution à la théorie de l’Etat, t. II, pp. 578 et ss.
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la fonction politique en déterminant à la fois ceux qui la remplissent et les conditions de son
accomplissement.

En effet, si l’on prend comme minimum commun à la justice constitutionnelle de type

Kelsénien, le critère organique de concentration -centralisation- et de spécialisation de la justice Page | 15
constitutionnelle entre les mains d’un juge dont la mission unique ou primordiale est le contrôle
de constitutionnalité , la différenciation à faire, pour tenir compte de la variété des juridictions de
ce type, ne doit plus être seulement entre les systèmes de justice constitutionnelle aux procédures
concrètes et ceux comportant des procédures abstraites, entre le modèle centré sur la loi et le
modèle centré sur l’effectivité des droits fondamentaux, entre les juridictions constitutionnelles
qui ont institué une procédure principale par laquelle tous ou la plupart des vices
d’inconstitutionnalité sont sanctionnés, et ceux qui, au contraire, se sont attachés à distinguer et à
séparer des contentieux et des procédures variées, entre les modèles de validité stricte des normes
et ceux à validité indéterminée , mais d’abord et avant tout, entre les cours constitutionnelles dont
les attributions, correspondent, d’une manière ou d’une autre, à un exercice de confrontation de
normes infra constitutionnelles à la norme constitutionnelle.

En d’autres termes, un contrôle intra normatif, et les cours constitutionnelles, qui, en

dehors de l’exercice de ces différentes formes de contrôle basées sur la confrontation de normes,
exercent, en plus, d’autres compétences de contrôle de constitutionnalité qui n’impliquent pas une
confrontation d’une norme par rapport à une autre autrement dit, un contrôle ultra normatif32.

De ce point de vue, la justiciabilité des accords politiques à la base des réformes

constitutionnelles ou de leur mise en œuvre est soutenable. Car, essentiellement technique, ce
contrôle ne porte que sur la cohérence entre la stipulation conventionnelle et la disposition
constitutionnelle en vigueur. Il appartient au juge saisi, de s’assurer, qu’au moment de son
intégration dans le dispositif juridique positif, la stipulation énerve l’esprit de la Constitution ; la
requête devant indiquer, avec précision, la distance prise vis-à-vis de la volonté du constituant.

Dans le même temps, on note qu’élaborés, bien souvent, dans des circonstances de crise
ou de sortie de crise, les accords politiques peuvent comporter une clause indiquant qu’en cas de
conflit avec la Constitution en vigueur, le juge constitutionnel statue33, rendant ainsi leur

32
G. BADET, [Link]. p. 33.
33
AKANDJI KOMBE (J.-F.), « Contrôle de constitutionnalité et actes politiques de règlement des crises
institutionnelles », [Link]., p.15.
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justiciabilité, techniquement, possible et réalisable, même si aucune espèce n’a jusque-là été
recensée34.

A- Construction théorique d’un possible contrôle de constitutionnalité des accords

politiques ou doxa d’impossibilité du contrôle de conformité des accords politiques à Page | 16
la Constitution

Le contrôle de constitutionnalité contribue à la pacification de la vie politique, en donnant

à l’opposition un moyen de pression à l’égard de la majorité qui perdrait de vue les limites
constitutionnelles. Il assure la régulation et l’authentification des changements et des alternances
politiques en évitant un trop fort retour de balancier susceptible de rompre l’équilibre
constitutionnel et en canalisant le flot des reformes de la nouvelle majorité ; il renforce la cohésion
de la société politique. Le contrôle de la rationalité de l’action du politique, suppose le contrôle
de l’opportunité de son action35.

Ainsi, l’approche herméneutique du droit montre que tout dialogue pacifique suppose
l’intervention de 3 acteurs ; comme l’explique Olivier Cayla, « l’office du juge constitutionnel est,
en effet, de s’interposer entre le locuteur constituant et l’adressataire constitué parlementaire et de
comprendre la place de ce dernier par substitution de son interprétation à la sienne, la force
intentionnelle que le premier nourrit à son égard »36. Il est ainsi défendu, à en croire Philippe
Blacher, « la conception dialogique du respect de la constitution doit être comprise comme
signifiant que le juge constitutionnel effectue à la place du législateur et du constituant,
l’évaluation et éventuellement la conciliation entre l’acte du langage du législateur et l’acte du
langage du souverain. »37. Le juge constitutionnel est ainsi situé en position du tiers impartial et
désintéressé pour garantir le respect de la constitution.

Il ne porte atteinte à la souveraineté nationale, il ne censure la volonté générale, mais assure

plutôt le respect de l’une et de l’autre en assurant aussi celui de la constitution, qui est leur
expression suprême et totale38.

34
ESAMBO KANGASHE, (J-L.), Traité de droit constitutionnel congolais, [Link]., p.126
35
OLIVIER CAYLA, « Les deux figures du juge », le débat, n°74, 1993, p.171
36
Idem, p.171
37
BLACHER P., Contrôle de constitutionnalité et volonté générale, Paris, PUF, 2017, p.61.
38
VEDEL, (G.), « Le conseil constitutionnel, gardien du droit positif ou défenseur de la transcendance des droits de
l’homme », Pouvoirs, n°13, p.211.
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Domestiquer par le droit, les accords politiques de règlement des crises institutionnelles,
voilà qui devrait être considéré comme un impératif catégorique de l’Etat de droit, pour autant que
celui-ci soit bien compris. Lesdits accords constituent en effet plus qu’un défi à cette sorte d’Etat.
Ils en sont une négation choquante. Car l’Etat de droit est plus que l’affirmation d’une exigence
Page | 17
de soumission au droit. Elle procède aussi de l’idée que les actes de puissance publique doivent
être fondés sur une légitimité démocratique (pouvoir par le peuple et par la délibération). Il devient
dès lors nécessaire de réintroduire dans la dynamique de cet Etat de droit les accords qui s’en sont
et en ont été jusqu’à présent exclus. Comment, et dans quelles perspectives ?

B- Vers un contrôle de constitutionnalité explicite ?

Pour le Doyen Jean-Louis ESAMBO KANGASHE, la justiciabilité des accords politiques

à la base des réformes constitutionnelles ou de leur mise en œuvre est soutenable 39. Car,
essentiellement technique, ce contrôle ne porte que sur la cohérence entre la stipulation
conventionnelle et la disposition constitutionnelle en vigueur40. Il appartient au juge saisi, de
s’assurer, qu’au moment de son intégration dans le dispositif juridique positif, la stipulation énerve
l’esprit de la Constitution ; la requête devant indiquer, avec précision, la distance prise vis-à-vis
de la volonté du constituant41. La balise doctrinale qui semble étendre la compétence du juge
constitutionnel sur le contrôle des actes de nature improbable, innomés ou encore textuellement
non-soumis à un contrôle facultatif ou obligatoire de constitutionnalité, se trouve être la garantie
et la protection des droits et libertés fondamentaux ; en ce sens que le juge constitutionnel en est
le gardien le plus constitutionnellement établi42. Il est ressorti de l’analyse de l’arrêt Rconst 262
du 11mai 2016 que la cour a justifié sa position sur la non-équivocité de l’article 70 de la
constitution,

Mais, aussi a permis la procrastination de l’exercice d’un droit aussi souverain et

fondamental que le droit de suffrage au détriment d’un principe général de droit, qu’est celui de la
continuité de l’État. Une position que nous avons jugée moins conciliatrice et salvatrice d’un droit
fondamental et d’un principe général de Droit. On irait jusqu’à s’interroger sur la supériorité De
l’un et de l’autre ; mais tel n’est pas l’objet de la présente étude. Néanmoins, sur fond de cette

39
ESAMBO KANGASHE, (J.-L.), Traité de droit constitutionnel congolais, [Link]., 125.
40
Idem.
41
Ibidem, p. 126.
42
Article 150 de la constitution congolaise : « Le pouvoir judiciaire est le garant des libertés individuelles et des droits
fondamentaux des citoyens… » la lecture croisée de cet article avec ceux 149 et 152 met en relief cette affirmation.
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balise doctrinale, il est donc possible que la cour constitutionnelle se garnisse des oripeaux qui
fonderaient sa légitimé pour contrôler les accords politiques. Il ressort de cette analyse que,
contrairement au droit français qui offre, en l’absence d’un dispositif constitutionnel formel, une
passerelle au cadrage doctrinal du bloc de constitutionnalité inspirant, par la suite, l’activité du
Page | 18
Conseil constitutionnel, le droit congolais propose une démarche différente situant l’origine du
concept dans la nomenclature des normes soumises au contrôle de constitutionnalité pour que par
sa jurisprudence, le juge s’autorise d’élargir son domaine d’intervention.

Par cette extension des compétences de la Cour constitutionnelle, on arrive à se faire l’idée
que le bloc de constitutionnalité est, finalement, ce que le juge décide, sa ferveur s’inscrivant
toujours dans la recherche permanente des réelles intentions du constituant et de ses objectifs. De
même, alors que le droit français prédispose le bloc de constitutionnalité en un ensemble des
normes et principes considérés comme supérieurs et fondamentaux pour être garantis par la
Constitution d’une supériorité que le juge se charge de protéger, le droit congolais fait de la
Constitution la Loi suprême à laquelle doivent se conformer les autres normes qui lui sont
inférieures. L’activité du juge se positionne donc dans l’unique et seul cadre de la Constitution, la
Cour constitutionnelle disposant dans ce cas, non pas d’une seule recette, mais bien de plusieurs43.
Comment alors se réalisera ce contrôle technique de constitutionnalité des accords politiques ?

1- Le contrôle direct des accords politiques par la Cour constitutionnelle

L’idée est ici qu’en recourant à des accords politiques pour régler certaines questions, les
acteurs politiques (pouvoir exécutif et législatif) commettent à la fois un détournement de
compétence et de procédure dans le traitement des questions publiques, qui débouche
généralement au sacrifice d’un certain nombre des droits fondamentaux à l’autel de la politique.

Ce contrôle est en principe envisageable en raison de la double circonstance que des

organes constitutionnels participent à la conclusion de ces actes et que, ce faisant, ils exercent un
pouvoir dont on est fondé à vérifier qu’il émane bien de la Constitution et qu’il s’exerce dans les
conditions et limites fixées par celle-ci. Le premier enjeu du contrôle serait ainsi de vérifier le bon
usage des attributions constitutionnelles des pouvoirs publics.

Le cas de l’accord politique examiné dans le présent travail porte la marque du

détournement de la procédure constituante en ce qu’elle a fixé la possibilité de tabler sur

43
ESAMBO KANGASHE, (J-L.), Traité de droit constitutionnel, [Link]., p.127.
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l’organisation des élections et de l’exercice du droit de l’expression souveraine, qu’est le droit de
vote. Il ne devrait pas s’agir d’une convention politique qui aurait dû régler la question des
élections, nonobstant la crise qui gisait nos palais politiques. La crise devrait être constatée par la
cour, et sur pied de l’article 85 de la constitution, Le Président de la République pourrait, dans les
Page | 19
circonstances décrites par la disposition précitée, prendre des mesures exceptionnelles dans le but
d’assurer la continuité de l’Etat pendant une période brève. L’acte portant ainsi les mesures
exceptionnelles pendant ces temps brefs, serait l’ancêtre d’un accord politique pris dans le sillage
de la constitutionnalité. Tout de même, le professeur AKANDJI KOMBE pense 44 qu’une
intervention de la juridiction constitutionnelle dans ces conditions est de portée extrêmement
limitée, parce que celle-ci ne peut rendre qu’un avis, que cet avis portera exclusivement sur la
satisfaction des conditions de recours aux pouvoirs exceptionnels, et qu’aucun contrôle de la
constitutionnalité des mesures prises n’est possible de par la Constitution. Autant dire que ni la
décision de recourir à un accord politique, ni le contenu même dudit accord ne sont susceptibles
d’être déférés au juge constitutionnel dans ce contexte. Par ailleurs, en droit congolais, cette
esquisse théorique est renforcée par la constitution qui soumet les actes pris dans le régime de
l’article 85 de la constitution, au respect d’un certain nombre des droits 45, dits du noyau dur du
droit congolais.

Le droit de vote ne figure certes pas dans ce catalogue, mais il peut bénéficier d’une
protection spéciale en raison de son importance et de sa nature, par la cour constitutionnelle. Celle-
ci justifiera ce pouvoir en vertu de la fonction de régulation de la vie politique développée dans
l’introduction du présent travail. A vrai dire, les observations qui précèdent convainquent tout
autant de ce qu’il existe d’ores et déjà des moyens de saisir directement les accords politiques que
de la nécessité de renforcer les mécanismes constitutionnels à cet égard, de les adapter à la nouvelle
donne.

L’exercice consisterait, en somme, à prendre en compte à titre principal le fait que des
acteurs hors la Constitution peuvent avoir la prétention d’exercer des pouvoirs qui sont réservés à
des institutions prévues par la Loi fondamentale, mais aussi le fait que ces acteurs, avec le concours
des pouvoirs constitutionnels le cas échéant, peuvent décider d’agir au moyen d’actes non prévus
dans la nomenclature constitutionnelle mais destinés à faire échec à des normes établies en vertu

44
C’est suivant la même trajectoire qu’il a opiné dans ce sens. Son approche va dans le sens de la limitation du pouvoir
du juge constitutionnel dans certaines situations.
45
Lire à cet effet l’article 61 de la constitution congolaise.
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de la Constitution. Cette réalité devrait imposer, d’abord, de redéfinir le périmètre de la notion
même de « régulation des pouvoirs publics ».

Cette régulation, entendue comme arbitrage entre les institutions prévues par la
Constitution, ne suffit plus. La compétence de ces institutions a besoin dorénavant d’être protégée Page | 20
des incursions d’organes ad hoc, y compris de groupements privés, s’érigeant en concurrents des
organes constitutionnels ou en substitut à eux. Elle devrait, ensuite et conséquemment, imposer
d’élargir le cercle des actes susceptibles d’être soumis au contrôle de constitutionnalité, en
s’attachant moins à la forme qu’à la substance, permettant ainsi de possibles requalifications
d’actes et un contrôle subséquent de la compétence pour les poser.

2- Le contrôle médiat des accords politiques par la cour constitutionnelle

L’idée ici est que, « via les actes de mise en œuvre des accords, représente la seconde
modalité de saisie possible des accords par les voies la constitutionnalité. Cette saisie n’est
cependant possible qu’à la condition que les mesures de mise en œuvre prennent une des formes
qui les rend éligibles au contrôle de constitutionnalité, spécialement la forme législative. Cette
condition remplie, ce contrôle-ci ne devrait en principe pas se différencier d’un contrôle classique
des normes par la Cour constitutionnelle. Certes, cette position n’est pas absolument à l’abri de
critiques.

Il pourrait par exemple être considéré qu’elle évacue un peu vite la question de savoir si
les accords, que ces lois visent à appliquer, ne peuvent tout de même pas servir de normes de
références du contrôle, concurremment aux normes formellement constitutionnelles ou
indépendamment d’elles. Mais, précisément, si l’on admet l’ensemble de ce qui précède, qui tend
à montrer que ces instruments sont des actes juridiques nécessairement subordonnés à la
Constitution formelle, l’objection devrait être écartée. Ne peut, en effet, être retenue comme
référence du contrôle de constitutionnalité une norme qui ne serait pas d’essence constitutionnelle.

Du reste, en se plaçant dans la perspective d’une prévalence de l’Etat de droit sur l’Etat de
pure force, l’alternative devrait nécessairement être la suivante : Soit la disposition considérée de
l’accord est en phase avec la Constitution, et il n’y a pas de raison d’appliquer autre chose que
cette dernière, soit elle est contra-constitutionem, et elle devrait céder devant la norme
fondamentale suprême. Une telle conclusion ne fait pas nécessairement obstacle à ce que les

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accords politiques soient pris en compte par le juge constitutionnel, mais cela ne peut être qu’en
tant qu’éléments susceptible d’éclairer l’interprétation de la Constitution.

On sait que le juge constitutionnel moderne recourt volontiers à cette méthode, dite de
fertilisation croisée des normes, pour concilier dans la mesure du possible des normes d’origine Page | 21
diverses, notamment internes et internationales. Il importe cependant de ne pas perdre de vue les
limites de pareil exercice. La norme convoquée pour procéder à une interprétation de la
Constitution n’est pas elle-même norme de référence du contrôle de constitutionnalité. Il suit de là
qu’elle ne saurait s’imposer face à la Loi fondamentale. La prise en compte des accords trouvera
donc nécessairement sa limite dans l’incompatibilité entre les normes qu’ils édictent et la
Constitution »46.

Ainsi, le contrôle de constitutionnalité des accords n’est pas seulement de l’ordre du

souhaitable. Il est aussi techniquement possible, même si c’est de manière lacunaire pour l’heure.

Aperçu de la conclusion sous le prisme de l’anthropologie de la réalité politique

africaine

Eu égard de ce qui précède, il nous a été clairement démontré que la question de la place
des accords politiques dans l’ordonnancement juridique interne est celle qui nous plonge aux
racines même du droit mais aussi au cœur des problématiques particulières de la construction des
ordres juridiques africains en général, et congolais en particulier. Ces accords constituent un
danger permanentant pour le constitutionnalisme entendu classiquement comme mouvement
prônant le cycle d’acquisition, d’exercice limité dans le temps et la dévolution du pouvoir politique
sur fond d’un instrumentum appelé, la Constitution, d’autant plus que dans l’ombrage du paysage
constitutionnel, ils se n’érigent non pas que comme alternatifs de sortie de crise mais aussi une
pratique de pure force pour ceux qui ne peuvent user ni du glaive, ni du suffrage universel pour
accéder au pouvoir de s’essayer à l’usage immodéré des arcanes de la science juridique pour se
soustraire de la légalité constitutionnelle47.

L’Etat de droit, appelé à ne pas être vains mots, il est de l’ordre de l’impératif de faire échec
à cette prétention de groupuscule à rendre leur décision insaisissable par le droit, là où tous les

46
AKANDJI KOMBE ‘J.-F.), « Contrôle de constitutionnalité et actes politiques de règlement des crises
institutionnelles », [Link]., p.15
47
OURAGA OBOU, Requiem pour un code électoral, presses des universités de côte d’ivoire, Abidjan, 2000, p. 29.
Cité par MAMBO, (P.), [Link], p. 30.
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autres actes exprimant la volonté générale au plus haut sommet de l’Etat y sont soumis. Qu’ils
s’agissent des lois organiques, des lois ordinaires, des actes du gouvernement ou même des accords
internationaux. L’analyse juridique dans son œuvre ne saurait ignorer ces éléments (les accords
politiques) pas plus que les faiseurs de droit ou les juges. Il ne serait alors que temps de revenir
Page | 22
aux idées fondamentales et de représenter le droit comme il est et comme il devrait être, à savoir
comme un exercice de volonté et non une simple variable prétendument neutre.

L’objet du droit constitutionnel consiste en la domestication de la violence politique et ses

avatars, entendus ici comme accords politiques, par le contrôle des juridictions constitutionnelles.
Et pour ce faire, le recours au syncrétisme des considérations anthropologiques aux données du
constitutionnalisme classique, enrichirait les débats des constitutionnalistes sur une conception
plus africaine du constitutionnalisme48. L’originalité du constitutionnalisme africain parfois
abusivement considéré comme un décalque du constitutionnalisme occidental ou européen, réside
dans sa capacité à faire prévaloir les règles politiques sur les règles constitutionnelles lorsqu’il
s’agit de résoudre une crise ou un conflit.

A l’heure où l’on parle de convergence des modèles constitutionnels et à une époque où

l’internationalisation du constitutionnalisme africain est mise en évidence, la question mériterait
d’être revisitée49.

48
VAN BINSBERGEN, « aspects of democracy and democratisation in Zambia and Botswana » cite par Gerte
Hesseling dans “ la réception du droit constitutionnel en Afrique, trente ans après : Quoi de neuf ?
49
SORY BALDE, La convergence des modèles constitutionnels : étude de cas en Afrique subsaharienne, Paris,
Publibook, 2011, cité par Patern Mambo, [Link], p.30.
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Le contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en période d’expédition
des affaires courantes

Jurisdictional control of juridical acts adopted during the period of expedition of current affairs
Par: Page | 23
ADOYI Ibouraïm
Docteur en droit public
Assistant à l’université de Lomé
Rattaché au centre de droit public

Résumé :

En dépit des réserves d’une partie de la doctrine, le contrôle juridictionnel des actes
juridiques adoptés en période d’expédition des affaires courantes est nécessaire, car il présente
des vertus juridiques et politiques évidentes. Cependant, en pratique, il serait limité,
particulièrement dans les États d’Afrique subsaharienne francophone. D’une part, son effectivité
est contrastée à cause des règles procédurales applicables devant les juridictions administratives
et constitutionnelles. D’autre part, sa portée est modérée en raison de l’incidence de l’urgence
sur le régime juridique des affaires courantes et de l’influence du principe de continuité des
services publics sur l’office des juges.

Mots clés : Affaires courantes, actes administratifs, actes législatifs, contrôle juridictionnel,
contrôle de constitutionnalité, contrôle de légalité.

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Abstract:

Despite the reserves of some academics, jurisdictional control of legal acts adopted during
periods of current affairs is necessary, as it has obvious legal and political virtues. In practice,
however, it is limited, particularly in French-speaking sub-Saharan Africa. On the one hand, its Page | 24
effectiveness is contrasted by the procedural rules applicable in the administrative and
constitutional courts. On the other hand, its scope is moderated by the impact of urgency on the
legal regime of current affairs and the influence of the principle of continuity of public services on
the office of judges.

Key words : Current affairs, administrative acts, legislative acts, jurisdictional control, control of
constitutionality, control of legality.

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Introduction

« Que signifie cette expression d’affaires courantes ? Est-ce une formule banale ou de
style, sans valeur juridique ? Est-ce au contraire une catégorie juridique particulière, une
qualification susceptible de contrôle juridictionnel ? » Ces questions posées par le commissaire Page | 25
du gouvernement Jean Delvolvé dans ses conclusions sur le célèbre arrêt Syndicat régional des
Quotidiens d’Algérie1 résument la problématique de l’expédition des affaires courantes. Si les deux
premières ont reçu un écho favorable de la part de la doctrine à travers une multitude de travaux2,
la dernière n’a pas fait l’objet de la même attention comme en témoigne la rareté des études qui
lui ont été entièrement consacrées3. La présente étude vise à apporter un début de réponse à la
troisième interrogation du commissaire du Gouvernement en appréciant le contrôle juridictionnel
des actes adoptés en période d’expédition des affaires courantes.

D’entrée de jeu, il est nécessaire de préciser, tout d’abord, que la présente étude relève du
champ du droit constitutionnel. En effet, les affaires courantes sont par essence une institution de
droit constitutionnel. Pour certains auteurs, elles constituent une coutume constitutionnelle4. Pour
d’autres, c’est un principe général de droit public5 découlant de l’économie générale de la
Constitution6. La jurisprudence est également partagée : celle de la Belgique a pris position pour

1
DELVOLVÉ (J.), « Conclusions sous CE., 4 avril 1952, Syndicat régional des Quotidiens d’Algérie », La Gazette
du Palais, 1er avril 1952, I, p. 263.
2
En France, parmi les premiers travaux, on peut citer BOUYSSOU (F.), « L’introuvable notion d’affaires courantes :
l’activité des gouvernements démissionnaires sous la Quatrième République », R.F.S.P., 1970, vol. 20, n° 4, pp. 645-
680 ; LACHAZE (M.), « L’expédition d’affaires courantes en période de crise ministérielle », Dalloz, 1952, Chron.
XV, pp. 65-68; LAFFAILLE (F.), « L’expédition des affaires courantes, un principe du droit public ? », R.R.J., 2009,
n°1, pp. 373-403; LAFFAILLE (F.), « L’expédition des affaires courantes », R.R.J., 2009, n°2, pp.729-753. Plus
récemment, on peut noter, COLEMAN (Ph.), « La force de gouverner... les affaires courantes », Droit administratif,
n°8-9, sept., 2024, pp. 4-6; MELLERAY (F.), « L’expédition des affaires courantes par le gouvernement », A.J.D.A.,
2024, p. 1634; HATOR (É. K.), « Le Gouvernement d’affaires courantes, une notion en voie de disparition ? »,
R.F.D.C., vol. 1, n° 133, 2023, e. 1-23. En Belgique, on peut évoquer, DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans
gouvernement ? », Bulletin de la Classe des lettres et des sciences morales et politiques, t. 23, 2012, pp. 121-134;
RIGAUX (L.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », R.B.D.C.,
n° 3, 2020, pp. 351-38; BERNARD (N.), « L’expédition des affaires courantes : évolutions d’une coutume
constitutionnelle », R.B.D.C., n° 3, 2020, pp. 313-339; BEHRENDT (Ch.), « Le régime des affaires courantes et la
Constitution belge », R.B.D.C., n° 3, 2020, pp. 381-389; MANISCALCO (L.), « Des affaires pas si courantes que
cela… », R.B.D.C., n° 1, 2015, p. 13-55. En Afrique francophone subsaharienne, on peut mentionner, TOURE (P. A.),
« Le Gouvernement d’expédition des affaires courantes : un Gouvernement ou une ombre gouvernementale ? »,
[Link]
courantes.-[Link], 4 p. Consulté le 5 oct., 2024 à 15h00 GMT.
3
VERDUSSEN (M.), RENSON (A-S.), « Le contrôle juridictionnel des actes posés en affaires courantes », R.B.D.C.,
n° 3, 2020, p. 341-350 ; WEERTS (S.), « La notion d’affaires courantes dans la jurisprudence du Conseil d’État »,
Administration publique, n° 2, 2001, pp. 111 118.
4
BERNARD (N.), « L’expédition des affaires courantes : évolutions d’une coutume constitutionnelle », op. cit., p.
313-339. BEHRENDT (Ch.), « Le régime des affaires courantes et la Constitution belge », op. cit., p. 382.
5
LAFFAILLE (F.), « L’expédition des affaires courantes, un principe du droit public ? », op. cit., p. 742-752.
6
MANISCALCO (L.), « Des affaires pas si courantes que cela… », op. cit., p. 17.
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la nature coutumière des affaires courantes7, tandis que celle de la France y voit un principe général
de droit public lié à celui de la continuité de l’État8. Il est important de préciser, ensuite, que cette
étude évoquera les éléments de droit administratif particulièrement les contrôles de légalité et de
constitutionnalité exercés par le juge administratif sur les actes réglementaires pris pendant cette
Page | 26
période. Comme le fait observer Philippe Coleman, « l’expédition des affaires courantes est un
principe constitutionnel qui touche de près au droit administratif parce qu’il concerne notamment
le pouvoir des membres du Gouvernement d’édicter des actes administratifs ou de les
contresigner »9. Il faut, enfin, noter que notre réflexion s’appuiera sur les exemples belges et
français pour éclairer la pratique des États d’Afrique subsaharienne francophone. L’histoire
politique contemporaine de la Belgique comporte de nombreuses périodes de gestion d’affaires
courantes avec des durées records10. Quant à la France, elle a aussi connu différentes périodes
d’affaires courantes11 dont une du 16 juillet au 21 septembre 202412 et une autre du 5 au 23
décembre 202413.

Le contrôle juridictionnel peut être défini comme la vérification par les juridictions
compétentes de la conformité d’une règle juridique, d’une situation ou d’un comportement au
droit. Dans cette étude, il s’agit de la vérification par le juge administratif et le juge constitutionnel
respectivement de la légalité des actes administratifs et de la constitutionnalité des actes législatifs
adoptés en période d’expédition des affaires courantes.

Les actes juridiques désignent, selon Benoît Plessix, « les instruments de mise en œuvre,
les procédés de réalisation, les modes opératoires des activités humaines et sociales »14. C’est
l’ensemble des opérations juridiques qui consistent en une manifestation intentionnelle ou
définitive de la volonté en vue de produire des conséquences juridiques. Ils comprennent les actes

7
CE, 17 mai 2016, n° 234.747, Crombrugghe de Picquendaele.
8
CE, ass., 4 avril 1952, n° 86015, Syndicat régional des quotidiens d’Algérie.
9
COLEMAN (Ph.), « La force de gouverner... les affaires courantes », op. cit., p. 4.
10
Du 26 avril 2010 au 5 décembre 2011 inclus (588 jours) et du 21 décembre 2018 au 17 mars 2020 (451 jours).
11
GICQUEL (J-É.), « Parlement - La dissolution de l’Assemblée nationale de juin 2024 : aspects juridiques », JCP
G, n° 25, 24 juin 2024, act. 792.
12
Ce qui représente une période de soixante-sept (67) jours.
13
Soit dix neuf (19) jours.
14
PLESSIX (B.), Droit administratif général, 2ème éd., Paris, LexisNexis, 2018, p. 933.
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administratifs unilatéraux15 et les contrats16. Ils recouvrent les actes administratifs préparatoires17
et décisoires18. Ils s’étendent aussi aux actes législatifs, non seulement préparatoires en ce qu’ils
se rattachent au processus législatif comme les projets et propositions de lois, mais aussi définitifs
en ce qu’ils sont la loi.
Page | 27
Les « affaires courantes » sont une notion complexe à cerner et font partie des concepts
flous dont la définition juridique est une mission délicate. Pour Gilles Champagne, elles renvoient
« aux questions auxquelles doit se limiter un gouvernement démissionnaire après le rejet d’une
question de confiance, après l’adoption d’une motion de censure ou démissionnaire pour toute
autre cause »19. Lucien Rigaux précise que « les affaires courantes ne sont pas des actes, il s’agit
soit de dossiers desquels découlent des actes juridiques soit d’une période au cours de laquelle les
pouvoirs du gouvernement sont restreints parce que sa responsabilité ne peut pas être engagée
devant le parlement »20. En cela, la problématique des affaires courantes ne se pose que dans un
régime parlementaire ou semi-parlementaire compte tenu de leurs caractéristiques21. Elle ne
concerne pas les États qui ont adopté le régime présidentiel.

Une controverse existe en doctrine quant à la justification de la pratique des affaires

courantes. En France, elle est justifiée par le besoin de poursuivre les actions nécessaires à la
continuité de l’État et des services publics22. En Belgique, la doctrine constitutionnaliste considère
que la pratique des affaires courantes est justifiée par l’impossibilité pour la chambre basse
d’exercer un contrôle politique sur le Gouvernement en le renversant23. Ces différentes approches
ont une incidence sur les considérations qui déterminent l’appréciation des affaires courantes.

15
Ce sont des actes édictés au titre de la fonction administrative par l’administration et qui manifestent sa volonté de
créer des droits ou d’imposer des obligations à des personnes extérieures à leur édiction indépendamment de leur
consentement.
16
Ce sont des accords de volontés destinés à produire des effets de droit.
17
Les actes préparatoires sont ceux qui interviennent au cours de la procédure d’élaboration d’une décision et ont pour
seul objet de concourir à cette élaboration. Il s’agit par exemple des avis, des propositions, des recommandations, des
consultations.
18
Ce sont les actes administratifs unilatéraux normatifs, c’est-à-dire qui font grief et qui sont de ce fait susceptibles
de recours contentieux devant le juge administratif.
19
CHAMPAGNE (G.), Droit constitutionnel, 5è éd., Paris, Gualino, 2017, p. 5.
20
RIGAUX (R.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », op. cit.,
p. 351.
21
Il existe une collaboration entre le pouvoir exécutif bicéphale et le pouvoir législatif qui détiennent chacun des
moyens de pression sur l’autre notamment le renversement du Gouvernement par l’Assemblée nationale et la
dissolution de cette dernière par le premier. Sur les traits du régime parlementaire, voir MASSINA (P.), Droit
constitutionnel et Institutions politiques togolais, Lomé, Graines de Pensées, 2022, pp. 199-206.
22
LACHAZE (M.), « L’expédition d’affaires courantes en période de crise ministérielle », op. cit., p. 65-68.
23
RIGAUX (R.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », op. cit.,
p. 352.
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Suivant la conception française, la régularité des actions entreprises par un Gouvernement
désinvesti dépend de leur portée juridique au regard de ce qui est strictement nécessaire à la
continuité des services publics. Selon la conception belge, leur régularité repose sur le fait qu’elles
seraient ou non en temps normal susceptibles d’engager la responsabilité du Gouvernement devant
Page | 28
l’Assemblée. Ces différentes approches ont aussi une influence divergente sur l’importance du
contrôle juridictionnel. Dans l’approche française, le contrôle juridictionnel est toujours
nécessaire, car il dépend plus des considérations juridiques que politiques. En revanche, dans
l’approche belge, l’importance du contrôle juridictionnel est tributaire des interactions politiques
entre le Gouvernement et les Assemblées. En réalité, c’est la combinaison des deux justifications
qui permet de saisir les affaires courantes. Celles-ci désignent les actions que peuvent entreprendre
un organe exécutif notamment un Gouvernement ou législatif qui a perdu sa légitimité politique et
qui n’est pas susceptible d’être renversé politiquement, afin d’assurer la continuité de l’État ou des
services publics.

Si l’expédition des affaires courantes est généralement associée à un Gouvernement

« démissionnaire » ou « renversé », il n’en demeure pas moins que cette notion a évolué et
recouvre des situations variées. Elle concerne la situation des dirigeants locaux entre la période
qui sépare la fin du mandat des assemblées locales et le moment de leur renouvellement. À la
différence du Gouvernement national ou fédéral, l’expédition des affaires courantes dans les
entités infra étatiques24 repose sur un fondement légal25. L’extension de la notion d’« affaires
courantes » pourrait y faire entrer les assemblées parlementaires dans les cas où les élections de
renouvellement de leurs membres ne sont pas organisées dans les délais constitutionnels26.
L’expédition des affaires courantes s’impose également à toute autorité administrative intérimaire
lorsque l’acte de désignation précise qu’elle est chargée de gérer les affaires courantes27.

24
Au niveau local, la notion d’affaires courantes trouve un terrain propice en matière de marchés publics. Au niveau
national, c’est en matière de gestion du personnel qu’elle s’est nettement manifestée.
25
Au Togo, l’alinéa 2 de l’article 139 de la loi n° 2019‐006 du 26 juin 2019 relative à la décentralisation et aux libertés
locales énonce qu’« en cas d’absence ou d’empêchement temporaire du maire, l’intérimaire est chargé d’expédier les
affaires courantes ». En revanche, aux termes de l’alinéa premier « lorsque le maire est décédé, démissionnaire,
destitué, révoqué ou définitivement empêché, l’adjoint qui le remplace exerce la plénitude de ses attributions ». La
notion d’affaires courantes est explicitement mentionnée dans quelques Constitutions étrangères notamment à l’article
69 de la Loi fondamentale allemande de 1949 et à l’article 71 de la Constitution autrichienne.
26
Cas du Togo entre le 31 décembre 2023 (date d’expiration du mandat des députés en exercice) et le 13 mai 2024
(date de proclamation des résultats définitifs par la Cour constitutionnelle des élections législatives qui ont eu lieu le
29 avril 2024). C’est aussi le cas du Tchad où depuis 2011, il n’y a pas eu d’élections législatives qui ont finalement
été organisées le 29 décembre 2024.
27
En République Démocratique du Congo, l’ordonnance n° 92-165 du 10 décembre 1992 portant expédition, par les
secrétaires généraux de l’administration publique, des affaires courantes pendant la vacance du gouvernement énonce
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Le contrôle juridictionnel des actes administratifs pris en période d’expédition des affaires
courantes a été initié en France avec la célèbre décision Syndicat régional des quotidiens d’Algérie
rendue par le Conseil d’État le 4 avril 195228. En Belgique, le Conseil d’État a dans un premier
temps refusé d’exercer un contrôle sur les actes adoptés en période des affaires courantes avant de
Page | 29
l’admettre plus tard. Il ressort de la masse des arrêts rendus dans ces deux pays l’élaboration d’une
jurisprudence administrative marquée par la création du juge administratif pour construire le
régime juridique applicable à cette catégorie particulière. À la différence de ces pays, ce contrôle
n’est pas encore développé dans les États d’Afrique subsaharienne francophone29.

Au cours de l’année 2024, l’actualité politique au Togo et en République Démocratique du

Congo (RDC) a fait resurgir la problématique de l’expédition des affaires courantes. Tout d’abord,
cette problématique a été posée en avril 2024 à l’occasion du changement de la Constitution
togolaise du 27 septembre 1992 par l’Assemblée nationale dont le mandant était déjà expiré.
Ensuite, après l’élection de nouveaux députés et la démission conséquente du Premier ministre et
son Gouvernement le 21 mai 2024, elle a de nouveau resurgi. Cette actualité a suscité des
questionnements sur la compétence d’une Assemblée nationale en fin de mandat pour procéder au
« changement » de la Constitution et sur l’étendue des prérogatives du Gouvernement
démissionnaire. Ces questionnements n’ont pas trouvé de réponses juridiques à défaut de contrôle
juridictionnel effectué par les juridictions compétentes. Les positions exprimées par les uns et les
autres sont restées essentiellement politiques30 ou ont été avancées par quelques citoyens31.
Ensuite, cette problématique a été également soulevée en RDC où l’équipe gouvernementale a été
autorisée le 20 février 2024 par le Président de la République à expédier les affaires courantes à la
suite de la présentation de la démission du Premier ministre et son Gouvernement après les
élections législatives. La récurrence et la durée de plus en plus longue de l’expédition des affaires

à son article premier qu’ils sont chargés d’expédier les affaires courantes, jusqu’à l’entrée en fonction du
gouvernement d’union nationale. Voir, ESAMBO KANGASHE (J-L.), Traité de droit constitutionnel congolais,
L’Harmattan, 2017, p. 45.
28
CE, ass., 4 avril 1952, n° 86015, Syndicat régional des quotidiens d’Algérie.
29
TOURE (P. A.), « Le Gouvernement d’expédition des affaires courantes : un Gouvernement ou une ombre
gouvernementale ? », op. cit., p. 4.
30
RICH (R.), « Au Togo, les opposants à la nouvelle Constitution accentuent la pression contre le pouvoir », France
24 - à la une Afrique, 11 avril 2024.
31
MOUGUE (B. P.), « De l’illicéité de la révision constitutionnelle du 25 mars 2024 au Togo », pp. 1-42. Disponible
sur [Link]
ITUTIONNELLE_DU_25_MARS_2024_AU_TOGO consulté le 30 septembre 2024 à 20h00 GMT. BOKODJIN (A.
K.), « Constitution Togolaise de la IVè République : modification, révision, changement : quel(s) régimes
juridiques(s)? », pp. 1-9. Disponible sur
[Link] consulté le 1er octobre 2024 à 15h13
GMT.
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courantes32 ainsi que les situations inédites de non-renouvellement de la chambre des représentants
dans les délais constitutionnels dans certains États africains renforcent le besoin d’une étude sur le
contrôle juridictionnel des actes adoptés en période d’expédition des affaires courantes.

Cette étude permet, tout d’abord, de mettre en évidence l’importance de ce contrôle Page | 30
juridictionnel. Elle permet aussi de confirmer la faiblesse de la justiciabilité de certaines règles
écrites et surtout non écrites d’une Constitution33. Elle permet également de mettre en évidence la
nécessité de l’audace du juge administratif et du juge constitutionnel pour constituer le rempart
face à des situations juridiques ou politiques insuffisamment encadrées ou qui n’entrent pas
explicitement dans leurs champs de compétences34, mais qui ne semblent pas raisonnables dans un
État de droit. Elle illustre, par ailleurs, les liens entre les notions de continuité de l’État ou des
services publics, de démission et d’urgence et met en lumière l’interconnexion entre le droit
constitutionnel et le droit administratif35 d’une part, et entre le droit et la politique d’autre part. La
présente étude permet, enfin, de se rendre compte que les règles procédurales applicables devant
les juridictions administratives et constitutionnelles, limitent l’effectivité du contrôle juridictionnel
des actes adoptés en période de gestion des affaires courantes. L’on s’aperçoit alors que la
construction de la jurisprudence administrative ou constitutionnelle sur ces affaires reste
perfectible et nécessite leur encadrement légal ou constitutionnel.

Dans ce contexte, la question essentielle à laquelle cette étude s’attache de répondre est de
savoir si les actes juridiques adoptés en période d’expédition des affaires courantes doivent faire
l’objet d’un contrôle juridictionnel. Le cas échéant, quelle serait l’incidence juridique de ce
contrôle sur le droit positif et sur la situation des justiciables ?

Les actes juridiques adoptés pendant cette période ne peuvent pas jouir d’une « immunité
juridictionnelle ». Le contrôle juridictionnel de ces actes est nécessaire, car il présente des vertus
sur les plans juridique et politique. Néanmoins, la mise en œuvre de ce contrôle comporte des

32
Au Togo, le Gouvernement avait assuré les affaires courantes pendant plus de trois mois entre mai et octobre 2020
en raison de la formation retardée d’un nouveau Gouvernement après la réélection du Président de la République.
33
Cette faible normativité rend la Constitution vulnérable et fragilise le droit constitutionnel.
34
Le professeur Frédéric Joël Aïvo regrette à cet égard l’injusticiabilité de la loi constitutionnelle et le pouvoir
d’interprétation peu créatif des juridictions constitutionnelles en Afrique, voir AÏVO (F. J), « La crise de normativité
de la Constitution en Afrique », R.D.P., 2012, n°1, p. 141.
35
Comme le soulève à juste titre Fabrice Melleray, « la frontière entre droit constitutionnel et droit administratif n’est
absolument pas étanche », voir MELLERAY (F.), « L’expédition des affaires courantes par le gouvernement », op.
cit., p. 1634.
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écueils qui réduisent son incidence sur le droit positif et ses effets bénéfiques sur la situation des
justiciables.

Les enjeux juridiques et politiques liés à l’expédition des affaires courantes permettent de
soutenir que le contrôle juridictionnel des actes adoptés dans ce cadre est nécessaire (I). Toutefois, Page | 31
l’analyse de l’effectivité et de la portée de ce contrôle révèle qu’il est, en pratique, limité (II).

I- UN CONTRÔLE NÉCESSAIRE

Les actes juridiques adoptés en période d’expédition des affaires courantes ne peuvent pas
échapper à tout contrôle juridictionnel36. L’importance de ce contrôle est excessivement discutée
par une partie de la doctrine pour des motifs politiques et des obstacles juridiques qui doivent être
relativisés (A). Cette importance est avérée, car ce contrôle présente des vertus juridiques et
politiques évidentes (B).

A- La discussion doctrinale excessive de l’importance du contrôle juridictionnel

L’importance du contrôle juridictionnel des actes pris en période de gestion des affaires
courantes n’est pas partagée par tous les auteurs. Certains estiment, d’une part, que des motifs
politiques ne militent pas en faveur d’un tel contrôle et d’autre part, que des obstacles juridiques
ne le permettent pas. À notre sens, ces motifs politiques sont dérisoires (1) et les obstacles
juridiques sont à relativiser (2).

1- Les motifs politiques dérisoires

Le contrôle juridictionnel des actes adoptés en période d’expédition des affaires courantes
par le Gouvernement ne serait pas opportun selon certains auteurs qui pensent que ce contrôle
risque d’entraîner une immixtion excessive du juge dans le jeu politique pour rendre des décisions
d’opportunité. D’après Papa Assane Toure, « plus qu’un contrôle de légalité, le juge effectue, de
façon assez surprenante, un véritable contrôle d’opportunité des mesures gouvernementales, ce
qui constitue une fonction éminemment politique »37. Élysée Kodjo Hator semble encore plus
catégorique. Pour lui, « il ne faut pas laisser le juge sortir de son domaine, celui de la bouche qui

36
Même en période de crise ou de circonstances exceptionnelles, le juge administratif et le juge constitutionnel
maintiennent leurs contrôles qu’ils adaptent à ces situations. Voir, CE, 28 juin 1918, n° 63412, Heyriès. Voir aussi,
HAMADOU (A.), « L’office du juge constitutionnel en circonstances exceptionnelles : réflexion à partir des exemples
du Burkina Faso et du Mali », Revue Afrilex, mai 2023, pp. 1-35.
37
TOURE (P. A.), « Le Gouvernement d’expédition des affaires courantes : un Gouvernement ou une ombre
gouvernementale ? », op. cit., pp. 3-4.
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prononce la loi, au risque d’envahir le domaine politique dont il ne devait pas se mêler. Son
contrôle, bien que participant à la limitation de l’arbitraire du gouvernement, pourrait paraître
arbitraire à son tour. Le contrôle de l’opportunité apparaît comme un élément qui fonde
obligatoirement les bases d’un gouvernement des juges en période de traitement d’affaires
Page | 32
courantes »38. C’est justement pour ces motifs politiques que le Conseil d’État belge s’est refusé
dans un premier temps de contrôler les actes administratifs pris en période d’expédition des affaires
courantes39. Il a considéré qu’il ne lui appartient pas de connaître des actes pris par un
gouvernement démissionnaire au nom de la séparation des pouvoirs 40, car il s’agit des règles
politiques41.

Les motifs politiques seraient plus bloquants lorsqu’il s’agit d’évoquer le contrôle
juridictionnel des actes législatifs dans l’hypothèse de l’extension de la pratique des affaires
courantes aux assemblées parlementaires. La question préalable qui se pose est alors de savoir s’il
est possible d’appliquer la pratique des affaires courantes à la chambre des représentants. La
réponse à cette question doit être nuancée. En principe, on ne peut pas limiter les compétences
attribuées constitutionnellement aux députés pendant la durée de leur mandat. En revanche, à
l’expiration du mandat, deux cas de figure sont envisageables : celui de la dissolution de la
chambre des représentants d’une part, et celui de son non-renouvellement dans le délai
constitutionnel, d’autre part. Dans le premier cas, elle ne peut exercer aucune compétence
constitutionnelle, car elle n’existe plus et n’est plus légitime pour le faire42. Dans le second cas,
deux hypothèses sont possibles. La première consiste à considérer que les députés ne disposent
d’aucune légitimité pour exercer leurs fonctions43. La seconde vise à admettre qu’ils peuvent
continuer à assurer les affaires courantes nécessaires à la continuité de la vie nationale en votant
les lois essentielles dans l’attente de l’élection de nouveaux membres, sans pouvoir contrôler
l’action du Gouvernement. Dans ce prolongement, le juge constitutionnel serait amené à dicter ce

38
HATOR (É. K.), « Le Gouvernement d’affaires courantes, une notion en voie de disparition ? », op. cit., e. 22-23.
39
SALMON (J.), « A propos des affaires courantes : état de la question », J.T., 1978, p. 662.
40
CE, 15 mars 1963, n° 9.932, Ligny.
41
BERNARD (N.), « L’expédition des affaires courantes : évolutions d’une coutume constitutionnelle », op. cit.,
p. 318.
42
C’est la situation qui a prévalu au Sénégal du 12 septembre 2024, date de dissolution de l’Assemblée nationale,
jusqu’à la date de proclamation des résultats des élections législatives.
43
Au niveau des collectivités locales, l’expiration du mandat des organes élus déclenche l’expédition des affaires
courantes. Selon Christophe Fiorentino, « cette période d’exercice du pouvoir ne saurait se poursuivre au-delà sans
que l’acte pris soit entaché d’un vice d’incompétence de l’autorité qui a cessé d’être investie à l’expiration du
mandat », voir FIORENTINO (Ch.), « Affaires courantes, contrat et déféré préfectoral », R.G.C.T., 2012, n°52, p.
196.
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qui serait admissible ou non de la part de ceux qui sont « censés être »44 les représentants du peuple
pour exprimer sa volonté en vertu de la démocratie indirecte. Par conséquent, le contrôle de
constitutionnalité des actes législatifs adoptés pendant la gestion des affaires courantes pourrait
susciter les critiques du « gouvernement des juges »45.
Page | 33
Les motifs politiques susmentionnés ne peuvent pas empêcher la mise en œuvre du contrôle
juridictionnel des actes juridiques adoptés en période des affaires courantes. En effet, le contrôle
de légalité ou de constitutionnalité comporte une appréciation plus ou moins grande de
l’opportunité des actes contrôlés. Le juge administratif et le juge constitutionnel tiennent compte
du contexte politique46 dans lequel les actes administratifs ou législatifs ont été adoptés dans leurs
méthodes notamment en procédant à l’interprétation de ces actes. La référence aux circonstances
locales particulières en matière de contrôle de légalité des mesures de police administrative en est
un exemple47. L’évocation dans la jurisprudence constitutionnelle africaine des formules telles que
le « consensus national »48, le « consensus politique » et les « accords politiques » sont également
des illustrations concrètes49. La doctrine reconnaît cette « dose » d’opportunité dans la fonction
juridictionnelle. Bernard Pacteau a pu affirmer que « juger l’administration, c’est bien aussi devoir
non pas seulement censurer et réparer, mais aussi faire, et à tout le moins dire précisément quoi
faire »50. Dans le cas de l’expédition des affaires courantes, il appartient au juge administratif et
au juge constitutionnel de dire précisément ce qui peut être fait afin de fixer les acteurs politiques
sur le périmètre de leurs compétences.

En somme, les motifs politiques qui justifient les réticences de certains auteurs à l’égard
du contrôle juridictionnel des actes qui relèvent des affaires courantes n'empêchent pas l’exercice

44
L’expression est utilisée, car on peut douter que les députés en fin de mandat continuent d’être les représentants du
peuple alors que le mandat que le peuple leur a confié a pris fin.
45
TROPER (M.), « Le bon usage des spectres. Du gouvernement des juges au gouvernement par les juges », in Le
nouveau constitutionnalisme, Mélanges en l’honneur de Gérard Conac, Paris, Économica, 2001, pp. 49-65.
46
MASSINA (P.), « Le juge constitutionnel africain francophone : entre politique et droit », R.F.D.C., vol. 3, n° 111,
2017, pp. 641-670.
47
Voir, KOKOROKO (D. K.), Les grands thèmes du droit administratif, 2è éd., Lomé, PUL, 2018, pp. 118-119.
48
Conseil constitutionnel du Sénégal, décision n° 9/E/2024, 1er oct. 2024 ; Cour constitutionnelle du Bénin, décision
n° 2006-074, 8 juill. 2006, Rec., 2006, pp. 342-346.
49
Pour d’amples développements, voir AKANDJI-KOMBE (J-F.), « Contrôle de constitutionnalité et actes politiques
de règlement des crises institutionnelles », in Actes du Colloque international de Bamako, des 26 et 27 avril 2016 ;
Revue Afrilex, décembre 2016, pp. 1-18; MAMBO (P.), « Les rapports entre la constitution et les accords politiques
dans les États africains : Réflexion sur la légalité constitutionnelle en période de crise », Revue McGill Law Journal,
2012, n° 574, pp. 921–952.
50
PACTEAU (B.), « Vicissitudes (et vérification…?) de l’adage « juger l’administration, c’est encore administrer » »,
in Mélanges en l’honneur de Franck Moderne, Paris, Dalloz, 2004, p. 325.
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de ce contrôle. Les obstacles juridiques avancés contre ledit contrôle méritent aussi d’être
relativisés.

2- Les obstacles juridiques à relativiser

Page | 34
Le contrôle juridictionnel des actes juridiques pris en période de gestion des affaires
courantes peut également être confronté à des obstacles juridiques tenant à la justiciabilité de
certains actes et aux conditions d’admission du contrôle de légalité et du contrôle de
constitutionnalité.

S’agissant du contrôle de légalité des actes administratifs unilatéraux pris pendant cette
période, il faut rappeler que le juge administratif ne peut être saisi à cette fin que lorsqu’ils
constituent des actes qui font grief51. Or, d’après certains auteurs, les actes qui entrent strictement
dans les catégories des affaires courantes ne sont pas supposés faire grief52. D’autres auteurs
avancent que ces actes sont dans la plupart des cas des actes de gouvernement 53 qui ne sont pas
susceptibles de recours pour excès de pouvoir en vertu d’une jurisprudence constante54.

L’impact des obstacles juridiques susmentionnés doit être relativisé en raison de la portée
réelle de ces actes et de l’évolution de l’admission du recours pour excès de pouvoir devant le juge
administratif. Au regard de la portée réelle de ces actes, l’argument selon lequel ils ne modifient
pas l’ordonnancement juridique doit être nuancé. Certes, un Gouvernement diminué pourrait faire
preuve de prudence ou de retenue en limitant strictement les actes administratifs qu’il adopte et en
veillant à ce qu’ils n’affectent pas la situation des administrés55. Pour autant, certains actes qui
relèvent des affaires courantes sont susceptibles d’affecter leurs droits et obligations56. Le fait que
l’équipe ministérielle qui a perdu sa légitimité politique reste strictement dans le cadre des affaires
courantes n’assure pas totalement la légalité des actes qu’elle prend et ne rend pas inutile le

51
C’est-à-dire les actes qui modifient l’ordonnancement juridique ou affectent la situation personnelle de leurs
destinataires, voir Cour suprême de Côte d’Ivoire, chambre administrative, 23 janvier 2013, arrêt n° 3, D’Agostino
Norbert Sauveur c/ Conseil National de l’ordre des médecins de Côte d’Ivoire.
52
Élysée Kodjo Hator soutient que « si le Gouvernement se limitait effectivement aux affaires courantes, c’est-à-dire
celles qui ne modifient pas l’ordonnancement juridique, il ne sera pas nécessaire de saisir le juge », HATOR (É. K.),
« Le Gouvernement d’affaires courantes, une notion en voie de disparition ? », op. cit., e. 20.
53
En ce sens qu’ils sont pris par l’exécutif dans ses rapports avec le parlement ou entrent dans le cadre de la conduite
des relations internationales.
54
Cour suprême du Sénégal, chambre administrative, 17 mars 2016, arrêt n°19, Ab A c/ État du Sénégal.
55
Assemblée Nationale, Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du Règlement par la
commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république sur le régime
des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire, op. cit., p. 11.
56
C’est le cas d’une circulaire adoptée pour interpréter une loi et qui ajouterait, pour bénéficier de certains avantages,
des conditions supplémentaires non prévues par cette loi.
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contrôle juridictionnel. Ce contrôle est nécessaire afin de vérifier que le cabinet ne déborde pas et,
le cas contraire, d’annuler les actes excessifs qu’il serait amené à édicter. En outre, contrairement
à ce que l’on pourrait penser, les actes de gouvernement ne constituent pas l’essentiel des actes
adoptés en période des affaires courantes. Au regard de l’évolution de l’admission du recours pour
Page | 35
excès de pouvoir devant le juge administratif, il est important de souligner que celui-ci a ouvert
progressivement et considérablement son prétoire à l’encontre des actes qui jouissaient d’une
immunité juridictionnelle57. Pour ce qui est des actes préparatoires, le principe demeure
l’impossibilité d’exercer un recours pour excès de pouvoir à leur encontre58. Cependant, le juge
administratif français admet ce recours lorsqu’il estime que par leur portée, ces actes comportent
des décisions administratives qui font grief59. Concernant les actes de gouvernement, compte tenu
de l’élargissement de leur contenu et de l’atteinte aux droits de l’homme qu’ils sont susceptibles
de provoquer, certains auteurs souhaitent que le juge administratif puisse vérifier leur légalité
externe et interne60. En ce sens, la chambre administrative de la Cour suprême du Bénin a jugé que
« s’il est vrai que le juge administratif n’est pas compétent pour contrôler la légalité des actes
discrétionnaires du chef de l’État [actes de gouvernement], il n’est pas moins vrai que le juge peut,
le cas échéant être amené à examiner les circonstances dans lesquelles lesdits actes ont été pris
afin de s’assurer de l’existence ou non des faits et de leur qualification »61. Il n’est pas impossible
que le juge administratif procède au minimum à cet examen dans le contexte de l’expédition des
affaires courantes. Concernant les actes de droit souple, le juge administratif admet désormais les
demandes d’annulation formulées à leur encontre lorsqu’ils produisent des effets notables sur leurs
destinataires62 ou contiennent des dispositions impératives63 ou des lignes directrices.

S’agissant du contrôle de constitutionnalité des actes législatifs adoptés en période

d’expédition des affaires courantes, les obstacles juridiques concernent l’absence de fondement

57
MEL (A. Pr.), « La justiciabilité des actes non décisoires en droits ivoiriens et sénégalais », Revue Afrilex, Mai
2023, p. 1 - 25.
58
Cour Suprême de Côte d’Ivoire, chambre administrative, 30 mars 2016, arrêt n°37, Commune de Koumassi c/
Monsieur MEAMBLY Evariste.
59
CE, 15 mars 2017, n°391654, Association « Bail à part, tremplin pour le logement.
60
PLESSIX (B), Droit administratif général, Paris, LexisNexis, 2016, p. 374.
61
Cour suprême du Bénin, Chambre administrative, 06 oct. 2005, arrêt n° 173, Léopold DAVID- GNAHOUI
C/ministre des Affaires Etrangères et de l’Intégration Africaine et ministre des Finances et de l’Économie et l’État
béninois.
62
Cour suprême de Côte d’Ivoire, chambre administrative, 29 janv. 2020, arrêt n°48, SOPHIA SA et autres c/ Garde
des sceaux, ministre de la Justice.
63
Cour suprême du Sénégal, chambre administrative, 26 mai 2016, arrêt n°36, Ville de Dakar c/ État du Sénégal.
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constitutionnel de ces affaires et la limitation des compétences des juridictions constitutionnelles64.
En l’état actuel du droit constitutionnel, la circonstance qu’une loi a été adoptée, à l’initiative du
Gouvernement ou du Parlement, pendant la période d’expédition des affaires courantes n’a aucune
incidence sur l’office du juge constitutionnel. Comme le soulignent Marc Verdussen et Anne-
Page | 36
Stéphanie Renson, le grief tiré simplement du « fait qu’une loi ait été sanctionnée et promulguée
en période d’affaires courantes n’est jamais susceptible d’être attaqué devant la Cour
constitutionnelle »65, car il s’agit « d’un aspect qui touche au processus d’élaboration de la loi, à
l’égard duquel la Cour est sans compétence »66. En effet, les juridictions constitutionnelles
contrôlent en principe le contenu de la loi et non les modalités de son adoption. Or, l’intérêt du
contrôle de constitutionnalité dans le contexte de l’expédition des affaires courantes réside dans
l’appréciation de la constitutionnalité du processus législatif dans le but de censurer les initiatives
législatives qui dépassent le cadre strict de ces affaires. Il arrive parfois que certains juges
constitutionnels contrôlent le processus d’élaboration de certaines lois. C’est le cas du Conseil
constitutionnel français qui a censuré la loi de finances pour 1980 au motif que l’Assemblée
nationale a examiné la deuxième partie du projet de loi de finances sans avoir au préalable adopté
l’article d’équilibre contenu dans la première partie67. Il a également décidé « qu’un projet ou une
proposition de loi qui serait adopté au cours d’une semaine dont l’ordre du jour avait été établi
en méconnaissance du dernier alinéa de l’article 48 de la Constitution serait adopté selon une
procédure contraire à la Constitution »68.

Il apparaît que les motifs politiques et les obstacles juridiques relevés par une partie de la
doctrine contre le contrôle juridictionnel des actes pris en période d’expédition des affaires
courantes ne sont pas de nature à empêcher totalement ce contrôle, ni à remettre en cause son
importance. L’importance de ce contrôle est d’ailleurs avérée parce qu’il présente des vertus
évidentes.

64
SY (D.), « Les fonctions de la justice constitutionnelle en Afrique », in Oumarou NAREY (dir.), La justice
constitutionnelle, L’Harmattan, 2016, p. 46-47.
65
VERDUSSEN (M.), RENSON (A-S.), « Le contrôle juridictionnel des actes posés en affaires courantes », op. cit.,
p. 346.
66
Ibid.
67
Cons. Const., Décision n° 79-110 DC, 24 déc. 1979, Loi de finances pour 1980, cdt. 9.
68
Cons. Const., Décision n° 2012-654 DC, 9 août 2012, Loi de finances rectificative pour 2012, cdt. 3.
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B- La mise en évidence jurisprudentielle de l’importance du contrôle juridictionnel

L’importance du contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en période

d’expédition des affaires courantes se révèle dans les décisions de justice rendues par les
juridictions administratives en France et en Belgique. Ce contrôle présente, non seulement des Page | 37
vertus juridiques en ce qu’il permet de garantir le respect de l’État de droit (1), mais aussi des
vertus politiques dans la mesure où il assure le respect des pouvoirs politiques (2).

1- Les vertus juridiques : la garantie du respect de l’État de droit

L’État de droit69 ne peut pas s’accommoder d’une soustraction totale de la période

d’expédition des affaires courantes au droit. Le contrôle juridictionnel des actes pris en cette
période est nécessaire. Il permet de déterminer les affaires courantes afin de limiter le périmètre
d’action d’un Gouvernement diminué et de prévenir l’arbitraire par la protection des droits et
libertés des personnes.

S’agissant de la détermination in concreto des affaires courantes, c’est le juge administratif

qui a délimité la période des affaires courantes et les a identifiées70. Il n’y a pas d’intérêt à reprendre
ici en détails l’ensemble de ses décisions qui sont déjà mises en exergue par la doctrine 71. En
revanche, il est utile de mettre l’accent sur leur apport, sur les solutions inédites et sur les aspects
qui nécessitent d’être clarifiés.

Concernant l’apport de la jurisprudence administrative, c’est elle qui a construit le régime

juridique des affaires courantes. C’est également le juge administratif qui a identifié et classé les

69
L’État de droit désigne « un État au sein duquel gouvernants comme gouvernés sont soumis au droit. C’est un État
structuré autour d’une hiérarchie des normes, qui ne laisse aucune place à l’arbitraire », voir KRENC (F.), « L’État
de droit : une exigence à clarifier, un édifice à préserver », Rev. trim. dr. h., n° 128, 2021, p. 776.
70
Les autorités administratives peuvent déterminer explicitement les affaires courantes dans une démarche spontanée.
C’est le cas de la circulaire n°004/SGGG/2024 du Secrétaire général du gouvernement togolais et de la note sur
l’expédition des affaires courantes datée du 2 juillet 2024 du secrétariat général du gouvernement français.
71
On peut citer notamment MELLERAY (F.), « L’expédition des affaires courantes par le gouvernement », op. cit.,
p. 1634.
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affaires courantes en trois catégories : les affaires journalières 72, les affaires en cours73 et les
affaires urgentes74.

Concernant les solutions inédites, il convient de distinguer celles qui sont relatives à la
délimitation de la période des affaires courantes de celles qui portent sur leur identification. Au Page | 38
titre des premières, à la différence de la Belgique où le Conseil d’État a jugé que la dissolution de
la chambre basse entraîne l’expédition des affaires courantes par le Gouvernement 75, son
homologue français estime qu’elle ne la provoque pas tant que le Président de la République n’a
pas mis fin aux fonctions du Premier ministre et de son gouvernement76. La doctrine est partagée
en France sur les conséquences de la dissolution de l’Assemblée nationale par rapport à l’étendue
des pouvoirs du Gouvernement. Selon Philippe Coleman, « il ne résulte d’aucune disposition de
la Constitution ni d’aucun principe du droit public que l’action du Gouvernement serait limitée
aux affaires courantes en cas de dissolution de l’Assemblée nationale »77. Patrick Lingibé estime,
au contraire, qu’elle ouvre « une période de mise en sommeil de l’activité gouvernementale »78.
Ces différences de position jurisprudentielle et doctrinale peuvent s’expliquer par la justification
principale des affaires courantes79 et la nature du régime parlementaire80. Au titre des secondes,

72
Ce sont des affaires usuelles, routinières, répétitives, banales, dont le règlement n’implique pas de décision sur la
ligne politique à suivre. La distribution des courriers, le paiement des rémunérations en sont des exemples.
73
Ce sont des affaires qui constituent le prolongement et l’aboutissement logique sans aucune précipitation de dossiers
entamés antérieurement. Dans une décision rendue le 12 juillet 2023, le Conseil d’État ivoirien a considéré que « si
l’activité d’un gouvernement démissionnaire est limitée à l’expédition des affaires courantes, cette limitation ne fait
pas obstacle à la signature des actes déjà préparés et instruits par les services des administrations, sur lesquels le
Ministre ne fait qu’apposer sa signature ; qu’en l’espèce, il ressort du dossier que l’attestation domaniale marquant
la fin de l’instruction de la demande a été établie le 02 février 2018, soit deux jours avant la démission du
gouvernement, de sorte que l’édiction de l’acte attaqué le lendemain de la fin du mandat du gouvernement relève bien
de la catégorie des affaires courantes », voir Conseil d’État, Côte d’Ivoire, 12 juill. 2023, arrêt n°305, Ouattara Salif
c/ Ministre de la construction, du logement, de l’assainissement et de l’urbanisme.
74
Ce sont celles pour lesquelles un retard d’exécution serait générateur de nuisances pour tout ou partie de la
collectivité. C’est le cas des mesures de police administrative.
75
CE, 31 mai 1994, n° 47.691, Leclercq. Pour plus de détails, voir WEERTS (S.), « La notion d’affaires courantes
dans la jurisprudence du Conseil d’État », op. cit., p. 113.
76
CE, sect., 17 mai 1957, Sieur Simonet.
77
COLEMAN (Ph.), « La force de gouverner... les affaires courantes », op. cit., p. 4.
78
LINGIBE (P.), « Dissolution de l’Assemblée nationale : quelles conséquences entraîne-t-elle ? », Lextenso, Actu-
juridique, éclairage, 11 juin 2024, Dissolution de l’Assemblée nationale : quelles conséquences entraîne-t-elle ? -
Actu-Juridique
79
En Belgique, la pratique des affaires courantes étant justifiée par l’impossible contrôle parlementaire, il est logique
que la dissolution de l’Assemblée nationale provoque l’expédition des affaires courantes par le Gouvernement.
80
Dans un régime parlementaire moniste, la légitimité du Gouvernement est liée à celle de l’Assemblée nationale dont
il découle. La dissolution de celle-ci affecte automatiquement la légitimité du premier qui peut être limité à expédier
les affaires courantes. Dans un régime parlementaire dualiste, la légitimité du Gouvernement provient aussi
indirectement de la désignation au suffrage universel direct du Président de la République qui le nomme. On peut
donc comprendre que la dissolution de l’Assemblée nationale ne limite pas ses pouvoirs, car son existence ne dépend
pas que d’elle seule. De fait, la dissolution de l’Assemblée nationale du Sénégal prononcée le 12 septembre 2024 par
le Président de la République n’a pas eu pour conséquence de limiter les pouvoirs du gouvernement « Sonko » à
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c’est-à-dire des solutions relatives à l’identification des affaires courantes, on peut citer les
nominations aux emplois publics. Le Gouvernement des affaires courantes peut procéder aux
nominations à des emplois administratifs d’appui ou qui ne sont pas politiquement sensibles81. En
revanche, il ne peut pas effectuer les nominations à des postes stratégiques82 qui sont politiquement
Page | 39
sensibles83 sauf si le processus était en cours et suffisamment avancé avant le début de la gestion
des affaires courantes84 ou si elles sont justifiées par l’urgence.

Les aspects qui nécessitent d’être clarifiés correspondent aux actes adoptés par le
Gouvernement en collaboration ou avec le soutien de la chambre des représentants85 et à ceux qui
pourraient être adoptés en cas d’extension de la pratique des affaires courantes à cette chambre.
En France, des auteurs pensent qu’un Gouvernement expéditeur des affaires courantes ne peut plus
prendre des initiatives législatives. Selon Philippe Coleman, « l’expédition des affaires courantes
exclut, en principe, toute initiative législative »86. À l’inverse, il est admis en Belgique qu’un
Gouvernement qui gère les affaires courantes puisse exercer ses fonctions législatives tant qu’il a
le soutien des assemblées parlementaires87. D’après Laurent Maniscalco, « c’est l’obtention
préalable d’un soutien parlementaire qui est venu légitimer l’action du Gouvernement belge en
affaires courantes »88 d’intervenir en Libye en 2011. Entre ces deux positions extrêmes, une
position intermédiaire qui consiste à distinguer selon l’objet et la portée du projet de loi mérite
d’être défendue. Les projets de loi de finances de l’année peuvent, selon nous, être initiés par un
Gouvernement en affaires courantes car, d’une part, l’initiative de cette loi appartient
exclusivement au Gouvernement et, d’autre part, il est nécessaire de prévoir et obtenir
l’autorisation parlementaire pour percevoir les recettes et couvrir les dépenses publiques89. En

l’expédition des affaires courantes. Mais, en pratique, les manœuvres du Gouvernement sont réduites parce que les
ministres sont engagés dans la campagne électorale et assurent moins leur portefeuille ministériel.
81
CE, 28 oct. 1983, n° 35853, Salviat.
82
CE, 17 mai 1957, Sieur Simonet.
83
Par exemple, les directeurs d’administration centrale, les préfets, les recteurs, les ambassadeurs.
84
C’est le cas des nominations d’ambassadeurs en conseil des ministres si elles ont été décidées avant le début de la
période d’expédition des affaires courantes et que l’édiction ultérieure des décrets en période d’affaires courantes se
justifie par le temps nécessaire au recueil de l’agrément du pays hôte.
85
Comme le relève Koffi Ahadzi-Nonou, la collaboration « se manifeste à l’occasion de l’établissement de la loi et
de l’adoption du budget. Elle se présente aussi en cas de déclaration de guerre, de proclamation de l’état d’urgence
et de siège, de ratification des accords internationaux », AHADZI-NONOU (K.), Constitutions et Régimes politiques
du Togo de 1960 à nos jours, Lomé, Graines de Pensées, 2020, p. 122-124.
86
COLEMAN (Ph.), « La force de gouverner... les affaires courantes », op. cit., p. 5.
87
RIGAUX (R.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », op. cit.,
p. 361.
88
MANISCALCO (L.), « Des affaires pas si courantes que cela… », op. cit., p. 29.
89
Il faut souligner que le Gouvernement peut également appliquer, à travers une loi de finances spéciale, les
dispositions de la loi de finances de l’année de l’exercice précédent ou de reprendre le budget de l’année écoulée par
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Belgique, un gouvernement d’affaires courantes a réussi à faire adopter le projet de loi de finances
2011 sans difficulté majeure90. Fernand Bouyssou note que sous la IIIe et la IVe Républiques,
plusieurs lois de finances ont été adoptées en France sur l’initiative gouvernementale pendant les
crises ministérielles afin d’éviter la cessation de paiement de l’État91. Les projets de loi sans portée
Page | 40
normative92 peuvent aussi, selon nous, être adoptés par un Gouvernement en affaires courantes.
Par contre, les projets de loi ordinaires ayant une portée normative ne peuvent être adoptés que
lorsqu’il y a une urgence93. Ces incertitudes montrent la nécessité de l’intervention du juge
constitutionnel pour fixer le régime juridique des actes législatifs adoptés en période des affaires
courantes par le Gouvernement et, le cas échéant, par la chambre des représentants.

S’agissant de la protection des droits et libertés des personnes, le contrôle juridictionnel

des actes pris en affaires courantes permet de censurer les actes qui les méconnaissent. Par
exemple, l’application des sanctions disciplinaires aux agents publics en période des affaires
courantes nécessite de s’assurer qu’ils bénéficient des droits de la défense94, d’où l’importance du
contrôle juridictionnel pour censurer des sanctions arbitraires95. Ce contrôle permet aussi de
préserver les droits et libertés lorsque le Gouvernement dépasse le cadre des affaires courantes.
Dans la décision du 4 avril 1952 précitée, la haute juridiction administrative française avait annulé
le décret qui restreint la liberté de la presse en Algérie au motif que ce texte ne rentre pas dans les
affaires courantes. Dans le même sens, la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé un
arrêté qui a prononcé la mise à la retraite d’une fonctionnaire en considérant qu’il s’agit d’un acte
très important qui ne saurait être regardé comme relevant des affaires courantes96. Il apparaît que
la période de gestion des affaires courantes n’entraîne pas « une mise en veilleuse » des droits de
l’homme et des libertés. Il appartient aux juges de sanctionner les interventions excessives du

douzièmes provisoires. Mais, il n’a pas l’obligation de le faire, car la Constitution prévoit cette solution lorsque par le
fait du Gouvernement lui-même, il n’arrive pas à déposer un projet de loi de finances pour être adopté à temps par
l’Assemblée nationale. En outre, cette alternative ne serait pas satisfaisante par rapport aux besoins financiers réels
des personnes publiques et aux exigences des organisations communautaires. À la suite du renversement du
Gouvernement « Barnier » en France, c’est par la loi n° 2024-1188 du 20 décembre 2024 spéciale prévue par l’article
45 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances que le Gouvernement a été autorisé à percevoir
des ressources et des impositions de toutes natures et à emprunter jusqu’au vote de la loi de finances de l’année 2025.
90
DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans gouvernement ? », op. cit., p. 130.
91
BOUYSSOU (F.), « L’introuvable notion d’affaires courantes : l’activité des gouvernements démissionnaires sous
la Quatrième République », op. cit., p. 659.
92
Projet de loi de règlement, projet de ratification d’un traité…etc
93
Pour découvrir quelques exemples, voir Secrétariat Général du Gouvernement français, L’expédition des affaires
courantes, 2 juill. 2024, pp. 6-8.
94
YONABA (S.), Les grandes décisions de la jurisprudence burkinabè. Droit administratif, 2e éd., Collection Précis
de droit burkinabè, Université de Ouagadougou, 2013, p. 57.
95
Voir, CE, Sénégal, 24 avr. 1996, arrêt n° 0135, Soulèye BADIANE c/Etat du Sénégal.
96
CAA de Bordeaux, 07 avr. 2016, n° 14BX01371.
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Gouvernement afin de les préserver pendant cette période. Ainsi, le contrôle juridictionnel des
actes juridiques adoptés en période des affaires courantes est nécessaire pour la garantie du respect
de l’État de droit97. Il l’est tout autant au regard de ses vertus politiques dans le but d’assurer le
respect des pouvoirs politiques.
Page | 41
2- Les vertus politiques : la garantie du respect des pouvoirs politiques

Le contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en période d’expédition des affaires
courantes constitue le rempart face à l’affaiblissement du contrôle politique98. Il permet aussi
d’assurer la protection des compétences des organes politiques permanents.

S’agissant de l’affaiblissement du contrôle politique, Élysée Kodjo Hator soutient que

« l’Assemblée nationale ne peut plus exercer aucun contrôle sur lui [le Gouvernement] »99.
Comme le souligne Lucien Rigaux, « le contrôle a posteriori du parlement perd sa raison d’être
dans la mesure où il ne peut plus mettre à terre un gouvernement qui y est déjà »100. Pour reprendre
la formule de Marcel Waline, « on ne tue pas les morts, on ne renverse pas les Gouvernements
démissionnaires »101. Il faut souligner que même en temps normal, « la motion de censure » est
quasi-impossible à actionner à cause de la rationalisation du parlementarisme102 et du fait
majoritaire103. En principe, l’Assemblée nationale conserve les autres moyens de contrôle du
Gouvernement en période d’expédition des affaires courantes104, mais ce contrôle reste faible105.

97
SALAMI (I. D.), La protection de l’État de droit par les Cours constitutionnelles africaines. Analyse comparative
des cas béninois, ivoirien, sénégalais et togolais, Thèse en droit, Université François Rabelais de Tours, 2005, 518 p.
98
DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans gouvernement ? », op. cit., pp. 127.
99
HATOR (É. K.), « Le Gouvernement d’affaires courantes, une notion en voie de disparition ? », op. cit., e. 15.
100
RIGAUX (L.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », op. cit.,
p. 372-376.
101
WALINE (M.), « Notes de jurisprudence sur l’arrêt du Conseil d’État du 4 avril 1952, Syndicat régional des
quotidiens d’Algérie », R.D.P., 1952, p. 1032.
102
MASSINA (P.), Droit constitutionnel et Institutions politiques togolais, op. cit., pp. 207-208. La censure du
gouvernement Barnier, le 4 décembre 2024, malgré l’existence des mécanismes de rationalisation représente une
exception.
103
AVRIL (P.), « Le Conseil constitutionnel est-il toujours le bras armé du gouvernement dans le parlementarisme
rationalisé ? », Les nouveaux Cahiers du Conseil constitutionnel, n°50, 2016, p. 42.
104
Les interpellations des ministres désinvestis, les questions écrites et orales, les auditions...etc
105
Assemblée Nationale, Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du Règlement par la
commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république sur le régime
des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire, op. cit., p. 46.
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Dans les États d’Afrique francophone subsaharienne, le contrôle politique de l’action
gouvernementale est vidé de son venin106 et effacé même dans ses formes élémentaires107.

Au lieu d’exercer le contrôle politique sur le Gouvernement, c’est le Parlement qui le

soutient, parfois, pour initier de nouvelles politiques publiques qui dépassent les compétences Page | 42
entrant dans les affaires courantes108. Lorsqu’il y a une coïncidence entre la majorité présidentielle
et la majorité parlementaire qui collaborent parfaitement, le principe de l’expédition des affaires
courantes est galvaudé puisqu’il n’empêche pas un Gouvernement diminué d’initier de nouvelles
politiques. Le contrôle politique en période d’expédition des affaires courantes est illusoire. Le
contrôle juridictionnel est alors incontournable. Comme le relève Philippe Coleman, « la
responsabilité politique du gouvernement démissionnaire ne pouvant jouer, c’est la jurisprudence
administrative qui s’est assurée que le gouvernement démissionnaire ne prenne pas de décision
excédant le champ de l’administration quotidienne »109.

Il est important de rappeler que le contrôle politique n’est pas de même nature que le
contrôle juridictionnel. Le premier vise à sanctionner les actions des dirigeants sous l’angle de leur
opportunité et leur performance tandis que le second cherche à sanctionner le non-respect des
règles juridiques. L’existence ou non du contrôle politique sur un Gouvernement qui gère les
affaires courantes ne peut pas empêcher la mise en œuvre du contrôle juridictionnel. Les deux
contrôles demeurent complémentaires. En période d’expédition des affaires courantes, le juge est
le rempart pour maintenir un contrôle adapté sur le Gouvernement.

Ce contrôle juridictionnel contribue également à protéger les compétences des organes

politiques permanents. La durée de plus en plus longue des affaires courantes des Gouvernements,
l’extension du régime des affaires courantes aux collectivités locales et l’apparition en Afrique des
situations qui pourraient conduire à soumettre les assemblées parlementaires à ce régime, exigent

106
SOMA/KABORE (V. E.), « La perfectibilité du contrôle parlementaire du pouvoir exécutif en Afrique noire
francophone », R.B.D., n° 53, 2017, pp. 229-258.
107
YONLI (D. Th.), « Le contrôle de l’Exécutif par l’opposition parlementaire en Afrique francophone », Revue
Afrilex, juin 2022, pp. 1-35.
108
Par exemple, le parlement togolais avait adopté la Loi n° 2020-008 du 02 juillet 2020 portant autorisation de la
cession de tout ou partie de la participation de l’État dans le capital de la Nouvelle Société Cotonnière du Togo
(N.S.C.T.) à l’initiative du Gouvernement démissionnaire en l’absence d’urgence.
109
COLEMAN (Ph.), « La force de gouverner... les affaires courantes », op. cit., p. 4.
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d’assurer un contrôle juridictionnel effectif et rigoureux sur la gestion de ces affaires afin de
protéger les compétences des organes politiques permanents110.

La pratique de l’expédition des affaires courantes a pu être justifiée par le besoin de

protéger les compétences des organes permanents. C’est la raison pour laquelle Patrick Lingibé Page | 43
pense qu’à la suite de la dissolution de l’Assemblée nationale, le Gouvernement ne peut que « se
limiter à gérer les affaires courantes sans entreprendre de programmes pouvant hypothéquer les
actions de futurs gouvernants potentiels, dans l’attente du résultat des élections législatives et de
sa démission à l’issue de ces derniers »111. Cet argument repose sur la conception extensive de la
compétence ratione temporis en vertu de laquelle « une autorité est incompétente ratione temporis
dès lors qu’elle empiète sur la compétence de son successeur »112. Suivant cette conception, le
contrôle juridictionnel des actes adoptés en période des affaires courantes permet de limiter les
engagements importants des organes intermédiaires afin de permettre aux organes de plein pouvoir
qui seront désignés de les initier. Cependant, elle ne correspond pas à la position actuelle de la
jurisprudence. Dans une décision rendue le 11 juin 2004, le Conseil d’État français a jugé qu’«
aucune disposition ne limite la compétence du Premier ministre au règlement des affaires
courantes entre les deux tours d’une élection présidentielle »113. S’agissant de la période excédant
la durée du mandat des organes désignés, la solution est plus nuancée. Si une norme juridique
précise qu’ils sont chargés de l’expédition des affaires courantes, ils doivent se limiter à celles-ci.
Si une norme indique au contraire qu’ils exercent toutes les compétences qui leur sont dévolues
jusqu’à la désignation de nouveaux représentants, ils ne peuvent pas être, en principe, limités à la
gestion des affaires courantes114. Si une norme ne proroge pas explicitement le mandat des organes
intérimaires et ne précise pas l’étendue de leurs compétences, ils ne peuvent en réalité expédier
que les affaires courantes115. Ainsi, la cour administrative d’appel de Bordeaux a décidé qu’à la

110
Certaines Constitutions précisent que les juridictions constitutionnelles sont les organes régulateurs du
fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics.
111
LINGIBE (P.), « Dissolution de l’Assemblée nationale : quelles conséquences entraîne-t-elle ? », op. cit., 11 juin
2024.
112
LAFFAILLE (F.), « L’expédition des affaires courantes », op. cit., p. 744.
113
CE, 11 juin 2004, n° 248443, Cne de Saint-Maur-des Fausses.
114
CAA de Bordeaux, 30 mai 2023, n°22BX00077. Par exemple, l’alinéa 3 de l’article 9 de la Constitution togolaise
du 6 mai 2024 énonce que : « les députés en exercice restent en fonction et disposent de la plénitude des prérogatives
et pouvoirs qui leur sont dévolus, jusqu’à la prise de fonction effective de leurs successeurs ». Cet alinéa mérite,
néanmoins, d’être concilié avec l’alinéa 1 qui dispose que « les députés à l’Assemblée nationale sont élus au suffrage
universel, direct et secret pour six (6) ans renouvelable ». En effet, si on est dans la durée du mandat des députés
sortants, aucune difficulté ne se pose. En revanche, si on est au-delà de leur mandat, le problème demeure, car on
empiète sur les compétences de la législature suivante.
115
CE., 29 janv. 2003, n° 242196.
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suite de l’annulation des élections municipales par le Conseil d’État, un maire ne peut expédier
que les affaires courantes116.

La garantie juridictionnelle du respect du régime juridique des affaires courantes conduirait

les acteurs politiques à raccourcir la période d’expédition de ces affaires afin de limiter le Page | 44
fonctionnement au ralenti de la vie nationale qui a des conséquences négatives sur le plan
économique, social et politique. Elle les inciterait à instaurer le plus rapidement possible les
organes permanents qui disposent de la plénitude de leurs attributions. Elle empêcherait ou
annihilerait des stratégies politiques qui consistent à maintenir en fonction des gouvernements ou
des parlementaires au-delà de la durée de leur mandat afin d’effectuer certaines réformes politiques
pour lesquelles il n’est pas certain de disposer des majorités requises après la désignation de
nouvelles autorités politiques.

En dépit des réserves formulées par une partie de la doctrine, le contrôle juridictionnel des
actes adoptés en période d’expédition des affaires courantes présente des vertus à la fois juridiques
et politiques et est, de ce fait, nécessaire. Si l’importance de ce contrôle est établie, il n’en reste
pas moins qu’il est en pratique limité.

II- UN CONTRÔLE LIMITÉ

La mise en œuvre du contrôle juridictionnel des actes juridiques pris pendant la période de
gestion des affaires courantes comporte des écueils qui limitent son effectivité et sa portée. Son
effectivité est contrastée au regard des règles contentieuses applicables devant les juridictions
administratives et constitutionnelles (A). Même lorsqu’elles interviennent effectivement, la portée
de leurs décisions est limitée par l’incidence de l’urgence et le principe de continuité des services
publics qu’elles doivent nécessairement prendre en compte (B).

A- L’effectivité contrastée

Le contrôle de légalité des actes administratifs adoptés en période des affaires courantes
est assuré en France, en Belgique et dans certains États d’Afrique subsaharienne francophone (1).
En revanche, le contrôle de constitutionnalité des actes législatifs adoptés dans cette période est
quant à lui controversé (2).

116
CAA de Bordeaux, 7 avr. 2016, n° 14BX01371, Cne de Sada.
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1- Le contrôle de légalité assuré

Le contrôle de légalité des actes administratifs pris pendant la période d’expédition des
affaires courantes a été approuvé rapidement en France dans la décision Syndicat régional des
Quotidiens d’Algérie de 1952. En Belgique, il a été admis progressivement. Après son refus initial Page | 45
d’exercer ce contrôle, c’est à travers l’arrêt Association du personnel wallon et francophone des
services publics que le Conseil d’État belge a accepté de l’effectuer117. Dans ce prolongement, le
juge administratif pourrait aussi contrôler la conformité à la Constitution de ces actes en tant que
juge de la constitutionnalité des actes administratifs118. Sauf quelques exceptions notamment en
Côte d’Ivoire119, les juridictions administratives ont été peu saisies, à ce jour, pour contrôler les
actes administratifs adoptés en période d’expédition des affaires courantes dans les États d’Afrique
subsaharienne francophone.

Les justiciables disposent des recours contentieux diversifiés pour contester ces actes. En
premier lieu, ils peuvent exercer le recours pour excès de pouvoir120. En deuxième lieu, ils peuvent
introduire les recours en référé suspension, référé liberté, référé mesures utiles ou en référé
indemnitaire121. Il convient alors de remplir les conditions spécifiques à la recevabilité de ces
recours qui sont variables dans les États africains122. En troisième lieu, les requérants peuvent
solliciter l’abrogation de l’acte administratif adopté en affaires courantes et exercer, le cas échéant,
le recours pour excès de pouvoir contre le refus d’abroger. En matière contractuelle, ils peuvent
également saisir le juge administratif de plein contentieux pour contester la validité d’un contrat
conclu en période de gestion des affaires courantes123. Les préfets peuvent utiliser le déféré

117
CE, 14 juill.1975, n° 17.131, Association du personnel wallon et francophone des services publics. Le revirement
jurisprudentiel est motivé par la volonté de mettre fin à l’injusticiabilité inadmissible de ces actes.
118
Pour d’amples développements, voir WEERTS (S.), « La notion d’affaires courantes dans la jurisprudence du
Conseil d’État », op. cit., p. 115.
119
Conseil d’État de la Côte d’Ivoire, 12 juill. 2023, arrêt n°305, Ouattara Salif c/ Ministre de la construction, du
logement, de l’assainissement et de l’urbanisme. Conseil d’État de la Côte d’Ivoire, 11 janv. 2023, arrêt n°4, KONE
Souleymane et autres C/ Préfet du département de Ferkessédougou. Cour suprême de la Côte d’Ivoire, 29 janv. 1997,
arrêt n°4, GBOKO Kore Jean Paul Claude C/ ministère de l’emploi, de la fonction publique et de la prévoyance
sociale.
120
Dans la décision fondatrice de la notion jurisprudentielle d’affaires courantes en France, les requérants avaient
solliciter l’annulation pure et simple du décret du 17 juin 1946 intervenu pour appliquer à l’Algérie la loi du 11 mai
1946 portant transfert et dévolution des biens de presse.
121
AÏDARA (M. M.), « Référé administratif et unité de juridiction au Sénégal », Revue Afrilex, janv. 2019, p. 1-2.
122
Pour d’amples développements, voir NDIAYE (A.), « Le référé administratif en Afrique », Revue Afrilex, janv.
2020, pp. 1-47.
123
CE, 29 janvier 2003, n°242196, Office public départemental d’HlM de l’Essonne.
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préfectoral pour initier le contrôle de légalité des actes adoptés par les organes des collectivités
locales ou des établissements publics locaux124 en période d’expédition des affaires courantes.

Les recours exercés contre un acte juridique adopté en période d’expédition des affaires
courantes peuvent être fondés sur différents moyens. Si du strict point de vue de la pratique des Page | 46
affaires courantes, le moyen principal est le vice de compétence, d’autres moyens de légalité
externe et de légalité interne sont également invocables. S’agissant tout d’abord du vice de
compétence, ce moyen vise à faire annuler un acte juridique qui n’est pas admissible en période
des affaires courantes en considérant que « la mesure est en effet adoptée après le temps dans
lequel elle eût pu être valablement prise »125. C’est un moyen d’ordre public que le juge
administratif soulève d’office. S’agissant ensuite des autres moyens de légalité externe et interne,
on est dans la situation où les actes juridiques adoptés par l’équipe ministérielle diminuée entrent
parfaitement dans une catégorie des affaires courantes. Contrairement aux idées reçues, ces actes
ne jouissent pas automatiquement du « visa » de légalité. Ils ne sont certes plus annulables sur le
fondement du vice de compétence. Mais, pour être totalement réguliers, ils doivent en outre
respecter toutes les autres conditions de légalité externe et interne126. Par conséquent, il est possible
d’invoquer le défaut ou l’insuffisance de motivation, le vice de procédure127, le détournement de
pouvoir128, la méconnaissance des normes supérieures à l’appui d’un recours visant l’annulation
d’un acte administratif édicté pendant la période d’expédition des affaires courantes129. La
contestation d’une mesure de police administrative spéciale prise par un ministre désinvesti est
une parfaite illustration. Elle ne peut pas être annulée pour vice de compétence parce qu’elle est
une affaire courante journalière ou urgente. En revanche, le requérant pourrait obtenir son
annulation en démontrant, soit qu’elle n’est pas justifiée parce qu’il n’y a pas de risques sérieux
de trouble à l’ordre public, soit qu’elle n’est pas nécessaire aux motifs que d’autres moyens moins
attentatoires aux droits et libertés permettent de satisfaire le but poursuivi, soit qu’elle n’est pas

124
KOKOROKO (D. K.), « Le bulletin de santé du contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales au
Togo. Virée décentralisatrice aux termes de la loi n° 2007-11 du 13 mars 2007 relative à la décentralisation et aux
libertés locales », R.T.S.J., n°2, juin 2012, p. 73.
125
LAFFAILLE (F.), « L’expédition des affaires courantes », op. cit., p. 742.
126
Ils doivent être pris conformément aux procédures qui encadrent leur édiction, être convenablement motivés en
droit et en faits et respecter, au regard de leur contenu, les normes de valeur supérieure et les décisions
jurisprudentielles.
127
TA d’Amiens, 9 sept. 2024, n° 2403435 et n° 2403458.
128
Ibid.
129
Conseil d’État de la Côte d’Ivoire, 12 juill. 2023, arrêt n°305, Ouattara Salif c/ Ministre de la construction, du
logement, de l’assainissement et de l’urbanisme.
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proportionnée si elle instaure une interdiction générale et absolue sans circonstances particulières
ou porte une atteinte excessive aux droits et libertés130.

Lorsque le juge administratif est saisi aux fins d’annulation d’un acte juridique aux motifs
qu’il a été édicté en méconnaissance du principe de l’expédition des affaires courantes, il s’assure Page | 47
dans un premier temps que la période pendant laquelle l’acte a été pris correspond à celle des
affaires courantes, avant de vérifier dans un second temps qu’il entre bien dans une catégorie de
ces affaires. Lorsque la première vérification aboutit à une réponse négative, la deuxième ne
présente plus d’intérêt. En revanche, s’il apparaît que la période correspond à celle de l’expédition
des affaires courantes, le juge procède à la deuxième vérification en mettant en œuvre le contrôle
de légalité externe et interne. Dans cette optique, il adapte l’intensité de son contrôle en fonction
des moyens soulevés par les requérants. Par exemple, il exerce le contrôle normal en appréciant le
vice de compétence. Cependant, il pourrait mettre en ouvre le contrôle de l’erreur manifeste
d’appréciation pour vérifier l’urgence invoquée par les ministres démissionnaires afin d’accomplir
certaines affaires qui dépassent les affaires courantes.

Si le contrôle de légalité des actes administratifs pris en période d’expédition des affaires
courantes est ainsi garanti en France et en Belgique et mérite de gagner en maturité dans les États
d’Afrique subsaharienne francophone, il en va différemment du contrôle de constitutionnalité des
actes législatifs adoptés pendant cette période, car ce contrôle demeure controversé.

2- Le contrôle de constitutionnalité controversé

Le contrôle de constitutionnalité des actes législatifs adoptés en période d’expédition des

affaires courantes est controversé tant au regard des limites des compétences des juridictions
constitutionnelles que des modalités de leur saisine.

Tout d’abord, les limites actuelles des compétences des juridictions constitutionnelles
tenant au périmètre du bloc de constitutionnalité et à la nature des lois qu’elles peuvent contrôler
ont une répercussion sur l’admission du contrôle de constitutionnalité des actes législatifs adoptés
pendant l’expédition des affaires courantes. En l’état actuel du droit constitutionnel des États qui
ont opté pour le système romano germanique, les juridictions constitutionnelles sont compétentes
« pour vérifier la constitutionnalité du contenu de dispositions législatives, mais non celle de leur

130
CE, 19 mai 1933, n° 17413, Benjamin.
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processus d’élaboration »131. Elles n’examinent la conformité à la Constitution de la procédure
d’adoption d’une loi que si cette procédure est prévue clairement par une norme de valeur
constitutionnelle132.

Les juridictions constitutionnelles qui n’effectuent pas le contrôle du processus législatif Page | 48
ne peuvent pas contrôler les modalités d’adoption des lois en affaires courantes, sauf revirement
de jurisprudence. La Cour constitutionnelle belge a rejeté des recours par lesquels les parties
requérantes dénonçaient le fait qu’une loi ait été sanctionnée et promulguée par le Roi à un moment
où les Chambres étaient dissoutes133. Il va de soi également que celles qui n’exercent pas le
contrôle de constitutionnalité des lois constitutionnelles ou référendaires se déclarent
incompétentes pour contrôler ces lois lorsqu’elles ont été adoptées alors que le Gouvernement ou
le parlement est censé expédier les affaires courantes. Ainsi, la loi du 6 mai 2024 portant
Constitution de la République togolaise adoptée par l’Assemblée nationale plus de quatre mois
après l’expiration de son mandat n’aurait pas été contrôlée sur le fonds par la Cour
constitutionnelle togolaise si elle avait été saisie à cette fin134. En France, le Conseil constitutionnel
n’a jamais eu l’occasion, à ce jour, de se prononcer sur les prérogatives législatives d’un
gouvernement démissionnaire135 ou sur la conformité à la Constitution d’une loi adoptée en
période d’expédition des affaires courantes136.

Pour permettre le contrôle de constitutionnalité des actes législatifs adoptés en période

d’expédition des affaires courantes, « il conviendrait, dans un premier temps, de leur donner un
fondement textuel dans la Constitution [ou de les intégrer dans le bloc de constitutionnalité], et,
dans un second temps, d’étendre les compétences de la Cour [constitutionnelle] »137. Sous réserve
de ces conditions, il convient de distinguer entre les lois d’initiative parlementaire et les lois

131
DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans gouvernement ? », op. cit., p. 132.
132
Cons. Const., Décision n° 79-110 DC, 24 déc. 1979, Loi de finances pour 1980, cdt. 1. Dans cette décision, le juge
s’est fondé sur l’article 40 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances qui
dispose que « la seconde partie de la loi de finances de l’année ne peut être mise en discussion devant une assemblée
avant le vote de la première partie ».
133
Cour Const., 15 janv. 2009, n° 6/200 ; Cour Const., 27 mars 1996, n° 24/96.
134
En vertu d’une jurisprudence constante, elle se déclare incompétente pour apprécier la constitutionnalité des lois
constitutionnelles.
135
Mathieu Carpentier, « Les conséquences juridiques de l’adoption de la motion de censure », JP blog, 11 décembre
2024, disponible sur [Link]
motion-de-censure-par-mathieu-carpentier/, consulté le 15 décembre 2024 à 15h12 GMT.
136
Assemblée Nationale, Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du Règlement par la
commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la république sur le régime
des actes administratifs pris par un gouvernement démissionnaire, op. cit., p. 29.
137
VERDUSSEN (M.), RENSON (A-S.), « Le contrôle juridictionnel des actes posés en affaires courantes », op. cit.,
pp. 347-348.
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d’initiative gouvernementale. Lorsque le Gouvernement expédie les affaires courantes, il n’est pas
envisageable que le contrôle de constitutionnalité des lois d’initiative parlementaire intègre la
question de savoir si l’objet de la loi entre dans une catégorie des affaires courantes ou non dans
la mesure où ce n’est pas le Parlement qui est limité. À l’inverse, le contrôle de constitutionnalité
Page | 49
des lois d’initiative gouvernementale pourrait prendre en compte cette question afin de s’assurer
qu’un Gouvernement qui est limité aux affaires courantes n’insuffle pas de nouvelles politiques
publiques à travers des projets de loi. En revanche, dans l’hypothèse où l’Assemblée nationale
gère les affaires courantes, il est tout d’abord possible que le juge constitutionnel vérifie que les
lois qu’elles initient entrent dans le champ des affaires courantes. Il est ensuite possible de penser
qu’il peut aussi effectuer cette vérification dans le cas des lois d’initiative gouvernementale. En
effet, on peut parfaitement soutenir qu’un parlement limité à l’expédition des affaires courantes ne
pourrait pas voter des projets de loi dont l’objet n’est pas rattachable à une catégorie de ces affaires.

En outre, les modalités de saisine des juridictions constitutionnelles n’assurent pas qu’elles
soient appelées à exercer le contrôle de constitutionnalité des actes législatifs adoptés en période
d’expédition des affaires courantes. Le contrôle par voie d’action étant initié par des autorités
politiques138, il n’est pas évident que celles-ci le déclenchent pour des raisons d’opportunités
politiques. Toutefois, l’opposition parlementaire peut, lorsqu’elle remplit les conditions, saisir le
juge constitutionnel pour contrer l’opportunité politique du gouvernement soutenu par une
majorité. Le contrôle de constitutionnalité initié par toute personne physique ou morale
directement139 ou indirectement140 n’est pas aussi certain, car son déclenchement suppose de
démontrer un intérêt à agir et une atteinte à un droit ou une liberté que la Constitution garantit141.

L’effectivité incertaine du contrôle de constitutionnalité pendant la période d’expédition

des affaires courantes à cause des « calculs politiques » des autorités investies du pouvoir de saisir
les juridictions constitutionnelles invite à renouveler le débat sur l’opportunité de reconnaître à ces
dernières le pouvoir de s’autosaisir dans certaines situations. Dans ce prolongement, se pose aussi
la question de l’élargissement du champ de compétence des juridictions constitutionnelles afin de

138
Article 121 de la Constitution béninoise du 11 décembre 1990 révisée. Alinéa 1 de l’article 113 de la constitution
ivoirienne du 8 novembre 2016.
139
Voir par exemple l’article 122 de la Constitution béninoise.
140
Par voie d’exception, à l’occasion d’un litige devant les juridictions ordinaires, lorsqu’une partie soupçonne qu’une
loi qu’on veut lui appliquer serait contraire à la Constitution. Voir l’article 120 de la Constitution du Gabon adoptée
par référendum en 2024.
141
HOUNAKE (K.), « Les infortunes du recours individuel devant la Cour constitutionnelle au Togo », in L’État
inachevé, mélanges en l’honneur du professeur Koffi AHADZI-NONOU, Poitiers, Presses universitaires juridiques de
Poitiers, 2021, p. 258.
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leur assurer une plénitude de compétence sur tous les aspects relatifs, non seulement à
l’élaboration, mais aussi au contenu de toutes les lois sans exception.

Si la saisine contentieuse des juridictions constitutionnelles est improbable pour contrôler

la conformité à la Constitution des actes législatifs adoptés en période d’expédition des affaires Page | 50
courantes, il est souhaitable qu’elles fassent l’objet d’une saisine consultative à cette fin. Cette
saisine facultative142, peut être initiée volontairement par certaines autorités bien déterminées143.
Elle permet d’avoir une position non contentieuse des juridictions constitutionnelles sur l’étendue
des compétences des institutions ou sur les projets d’actes législatifs en période d’expédition des
affaires courantes. Dans ce cadre, la juridiction constitutionnelle exerce son pouvoir
d’interprétation qui s’impose aux acteurs, car comme le relève Delphine Emmanuel,
« l’interprétation est inhérente à la garantie juridictionnelle de la Constitution »144. Dans le cas
du changement récent de la Constitution togolaise, c’est le Président du seul groupe parlementaire
de l’opposition145 qui a demandé l’avis de la Cour constitutionnelle pour savoir, d’une part, si la
modification de l’alinéa premier de l’article 59 de la Constitution limitant à deux le mandat du
Président de la République146 peut se faire par voie parlementaire ou nécessite de passer par
référendum, et d’autre part, les conséquences juridiques du non-respect de l’alinéa second de
l’article 52 qui prévoit que les élections ont lieu dans les trente (30) jours précédant l’expiration

142
Il existe aussi une saisine consultative obligatoire lorsque la Constitution l’impose. C’est le cas des lois organiques
et des ordonnances prises par le Gouvernement sur une matière qui relève normalement du domaine de la loi.
143
Il ressort de l’article 133 de la Constitution ivoirienne en vigueur révisée en 2016 que sur saisine du Président de
la République, du Président de l’Assemblée nationale ou du Président du Sénat, les projets ou propositions de loi
peuvent être soumis pour avis au Conseil constitutionnel. L’article 92 de la Constitution sénégalaise énonce également
que « le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de la République pour avis ». La saisine consultative
facultative de la juridiction constitutionnelle par ces autorités montre leur volonté d’adopter des normes et des
pratiques conformes à la Constitution. Elle diminue « la pression » sur les juges constitutionnels qui sont amenés à
rendre un avis à titre préventif.
144
EMMANUEL (D.), « Le juge constitutionnel et les conséquences de l’État d’urgence sur le fonctionnement du
Parlement : commentaire croisé des avis n° 08/CC du 30 mars 2020 de la Cour constitutionnelle de la République du
Niger et Avis 002-ACC-SVC/20 du 30 mars 2020 de la Cour constitutionnelle de la République du Congo », Revue
Afrilex, juin 2020, pp. 1-15.
145
L’alinéa 6 de l’article 104 de l’ancienne Constitution togolaise du 14 octobre 1992 dispose que : « la Cour
constitutionnelle peut être saisie d’une demande d’avis sur le sens des dispositions constitutionnelles par le Président
de la République, le Premier ministre, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, le Président de
la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication, le Président du Conseil économique et social, le Président
de la Commission Nationale des Droits de l’Homme, le Président du Conseil supérieur de la magistrature, le
Médiateur de la République et les présidents des groupes parlementaires ». L’alinéa suivant ajoute qu’« une loi
organique détermine les autres autorités et les personnes morales qui peuvent saisir la Cour constitutionnelle, en
matière de protection des droits fondamentaux ». Il faut noter qu’il n’existe pas des dispositions équivalentes dans la
nouvelle Constitution adoptée. La demande d’avis facultative n’est donc plus possible.
146
Cet alinéa énonce que : « Le président de la République est élu au suffrage universel, libre, direct, égal, et secret
pour un mandat de cinq ans, renouvelable une seule fois ». L’alinéa 2 dispose que : « Cette disposition ne peut être
modifiée que par voie référendaire ».
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du mandat des députés. La Cour constitutionnelle a décidé qu’il n’y a pas lieu de statuer sur ces
demandes d’avis aux motifs que « ne figurent pas au nombre des actes sur lesquels l’avis de la
Cour pourra être sollicité en vue de leur confrontation à la norme constitutionnelle, les projets de
texte de valeur constitutionnelle en instance de promulgation »147. Si cette position de la Cour est
Page | 51
prudente au regard du contexte et compte tenu du risque que son avis glisse vers un contrôle de
constitutionnalité par voie d’action dont les présidents des groupes parlementaires n’ont pas
l’initiative, il n’en demeure pas moins que sa motivation est discutable. En effet, la Constitution
ne précise pas les actes sur lesquels l’avis de la Cour peut être sollicité ni le moment où cet avis
peut être demandé. Lorsque le contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en période
d’expédition des affaires courantes est effectivement assuré, sa portée est, néanmoins, modérée.

B- La portée modérée

Le contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en période d’expédition des affaires
courantes est modéré car, les juges prennent en compte l’urgence et le principe de continuité des
services publics. En effet, l’urgence a une incidence sur le régime juridique des affaires
courantes (1), tandis que le principe de continuité des services publics a une influence sur l’office
des juges dans le cadre de ce contrôle (2).

1- L’incidence de l’urgence sur le régime juridique des affaires courantes

Selon Jacques Robert, « dans son sens général, l’urgence est le caractère d’un état de fait
susceptible d’entrainer, s’il n’y est porté remède à bref délai, un préjudice irréparable, sans
cependant qu’il y ait toujours nécessairement péril imminent »148. S’il ne s’agit pas d’un terme
juridique, il n’en demeure pas moins qu’il est parfois intégré au droit positif qui prévoit des
dispositions dérogatoires permettant de faire face aux situations urgentes149. Les procédures
contentieuses d’urgence150 sont également instituées pour permettre aux juges de rendre des
décisions de justice « provisoires » dans des délais brefs151. Les juges tiennent également

147
Cour constitutionnelle, Avis n° AV - 001/24 du 24 avril 2024. Affaire : Demande d’avis du Président du groupe
parlementaire à l’Assemblée nationale, le Nouvel Engagement Togolais (NET) et le Parti des Démocrates
Panafricains (PDP) relative aux divergences d’interprétation résultant du vote, le 19 avril 2024, de la loi portant
révision de la Constitution du 14 octobre 1992 et instituant un régime parlementaire au Togo.
148
ROBERT (J.), « Les situations d’urgence en droit constitutionnel », R.I.D.C., vol. 42, n° 2, 1990, p. 751.
149
Par exemple, l’article 72 de la Constitution du Sénégal du 22 janvier 2001 modifiée prévoit que le délai de
promulgation des lois par le Président de la République qui est normalement de huit jours francs qui suivent
l’expiration des délais de recours est réduit de moitié en cas d’urgence déclarée par l’Assemblée nationale. L’état
d’urgence prévu par les Constitutions en est aussi une illustration parfaite.
150
Il s’agit des référés notamment le référé suspension, le référé liberté, le référé mesure utile...etc.
151
NDIAYE (A.), « Le référé administratif en Afrique », Revue Afrilex, janv. 2020, pp. 1-47.
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compte de l’urgence dans l’appréciation des faits afin de rendre des décisions de justice adaptées.
Les juridictions administratives, constitutionnelles, communautaires et internationales ont
développé chacune un contentieux de l’urgence152. La caractérisation de l’urgence varie en droit
selon les matières et les circonstances153.
Page | 52
L’urgence annihile le régime juridique des affaires courantes. Elle permet à un
Gouvernement démissionnaire ou renversé de mener des actions et d’adopter des règles juridiques
qui outrepassent ce régime et qui relèvent de ses compétences normales. Elle permet de légitimer
une affaire qui n’est pas par « nature courante » c’est-à-dire qui excède les affaires journalières ou
en cours. L’équipe ministérielle diminuée peut se soustraire du régime d’expédition des affaires
courantes en adoptant régulièrement un acte juridique sans encourir l’annulation pour vice de
compétence dès lors que cet acte est justifié par l’urgence.

Certains auteurs pensent que les affaires urgentes ne constituent pas à proprement parler
des affaires courantes154. Cette position mérite d’être partagée, puisque l’administration ne gère
pas quotidiennement des affaires urgentes. L’urgence mérite plutôt d’être considérée comme un
motif qui permet au Gouvernement désinvesti de se soustraire du régime des affaires courantes
pour gérer des « affaires de gouvernement » en exécutant des actions normales ou exceptionnelles
qui relèvent de la compétence d’un Gouvernement de plein exercice. Elle constitue une exception
au principe de l’expédition des affaires courantes. Son usage dans les décisions de justice relatives
à ces affaires permet de l’appréhender comme tel. Le Conseil d’État belge a jugé qu’« un arrêté
qui ne constitue pas une affaire courante ordinaire doit être considéré comme une affaire de
gouvernement. Un tel arrêté ne peut être pris qu’en cas d’urgence »155. Dans une autre décision,
il a considéré que « l’acte ne peut être considéré comme une affaire courante ordinaire mais bien
comme une « affaire de gouvernement », en sorte qu’il reste à déterminer si son adoption en
périodes d’affaires courantes est justifiée au regard d’une urgence particulière »156. Il découle de
ces décisions de justice que l’urgence permet de valider des actes juridiques qui, en période
d’expédition des affaires courantes, auraient été illégaux.

152
MARTY (N.), GRAMMATICO (L.), NDIAYE (P.), « Chronique de l’urgence contentieuse administrative :
chronique n°II. », LPA, 8 nov. 2004, p. 4.
153
ROBERT (J.), « Les situations d’urgence en droit constitutionnel », op. cit., pp. 751-752.
154
LAFFAILLE (F.), « L’expédition des affaires courantes », R.R.J., 2009, n° 2, p. 729.
155
CE, 31 mai 1994, n° 47.691, Ory.
156
CE, 17 mai 2016, n° 234.747, Crombrugghe de Picquendaele.
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Dans sa jurisprudence, le Conseil d’État belge considère que les affaires urgentes sont
celles dont « le règlement ne peut souffrir aucun retard, sous peine de mettre en danger des intérêts
fondamentaux ou de leur porter préjudice »157. Il s’agit des situations qui constituent des nécessités
impérieuses au point de mettre en péril la continuité du service public s’il n’y était pas
Page | 53
immédiatement pourvu. Selon Laurent Maniscalco « l’urgence d’une affaire peut découler de deux
causes distinctes : l’une matérielle et qui est fonction de la survenance d’un événement imminent,
l’autre temporelle et qui est, elle, fonction de l’écoulement du temps sur un événement non urgent
initialement »158. Lucien Rigaux note qu’ « ont ainsi été considérées comme relevant de l’urgence
la nomination d’un chef de poste à l’ambassade d’Autriche pour ne pas porter préjudice à l’image
internationale de la Belgique à l’aube de sa Présidence de l’Union européenne, la nomination du
gouverneur de la Banque Nationale de Belgique en pleine crise économique ou encore la garantie
bancaire accordée aux coopérateurs d’ARCO pour éviter une crise financière systémique »159.
D’après Christian Behrendt, ces décisions importantes de nomination de hauts fonctionnaires sont
admises à cause de la longue durée de la période des affaires courantes qui « conduit à admettre
progressivement le caractère impérieux et urgent du règlement de certaines affaires »160. Il
souligne que « si la nomination d’un ambassadeur, d’un haut fonctionnaire ou d’un magistrat
n’est traditionnellement pas considérée comme une affaire urgente, cette appréciation ne vaut
qu’autant que les périodes où le gouvernement est chargé d’expédier les affaires courantes sont
relativement brèves »161. Abondant dans le même sens, Philippe Coleman affirme que « si un
gouvernement démissionnaire devait un jour s’installer dans la durée, on ne peut exclure que les
attributions relevant des affaires courantes soient sensiblement étendues »162. Il précise que « ce
qui n’est pas urgent pour la continuité de l’État lorsque quelques jours s’écoulent entre la
démission d’un Gouvernement et la nomination d’un nouveau, peut le devenir si l’intérim se
prolonge plusieurs mois, voire plus d’un an »163. Or, comme l’observe Nicolas Bernard « la durée
des crises institutionnelles a tendance à augmenter progressivement, et par l’écoulement du temps,
le Gouvernement voit ses compétences s’accroître au bénéfice de la notion d’urgence »164. Lucien

157
Ibid.
158
MANISCALCO (L.), « Des affaires pas si courantes que cela… », op. cit., p. 14.
159
RIGAUX (L.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », op. cit.,
p. 367.
160
BEHRENDT (Ch.), « Le régime des affaires courantes et la Constitution belge », op. cit., p. 385.
161
Ibid.
162
COLEMAN (Ph.), « La force de gouverner... les affaires courantes », op. cit., p. 6.
163
Ibid.
164
BERNARD (N.), « L’expédition des affaires courantes : évolutions d’une coutume constitutionnelle », op. cit.,
p. 339.
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Rigaux s’est interrogé sur la pertinence de l’argument de l’urgence lié au temps si l’écoulement de
celui-ci résulte de l’inertie du Gouvernement qui l’a laissé couler dans des situations prévisibles
pour se retrouver enserré par le calendrier165. Il estime, à juste titre, que « l’urgence doit être
analysée avec la plus grande circonscription et qu’elle ne peut être le fruit de l’inertie du
Page | 54
gouvernement »166.

L’efficacité du contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés au moment de

l’expédition des affaires courantes dépend de l’appréciation de l’urgence par les juridictions. Si
l’urgence est établie avec légèreté, elle va affecter négativement l’efficacité de ce contrôle en
permettant à un gouvernement désinvesti de faire « un peu tout ». En revanche, si l’urgence est
caractérisée rigoureusement, elle aura une incidence significative sur le régime juridique des
affaires courantes et impactera négativement le fonctionnement des services publics. Par
conséquent, le juge doit rechercher l’équilibre entre l’efficacité du contrôle juridictionnel et les
nécessités de la gestion publique en période des affaires courantes. Il doit veiller à ce que l’autorité
administrative désinvestie n’abuse pas de la notion d’urgence. Comme l’explique Émile
Charpentier, « même si l’urgence permet à l’autorité administrative d’accroître ses compétences,
l’urgence ne l’autorise pas pour autant à prendre n’importe quelle mesure »167.

En tout état de cause, l’urgence doit faire l’objet d’un examen objectif afin de vérifier la
mise en cause effective des intérêts de la collectivité au regard des circonstances concrètes. Dans
certaines décisions de justice rendues par le Conseil d’État Belge, celui-ci a admis la légalité des
actes administratifs pris en période des affaires courantes afin de préserver le principe du délai
raisonnable168 et celui de la sécurité juridique169. Dans les États d’Afrique subsaharienne
francophone, il est assez probable que les juges fassent preuve de prudence et de circonspection
pour éviter que le contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en période d’expédition des
affaires courantes ne provoque le blocage des choix politiques, économiques et sociaux jugés
urgents durant cette période où les politiques publiques sont affectées170. Il est vraisemblable qu’ils

165
RIGAUX (L.), « Les pouvoirs du Gouvernement en affaires courantes et ses rapports avec le parlement », op. cit.,
pp. 368-369.
166
Ibid., p. 379.
167
CHARPENTIER (É.), « L’héritage en droit administratif de l’arrêt du Conseil d’État, assemblée, 19 octobre 1962,
Sieur « Brocas » », R.F.D.A., 2022, p. 966.
168
CE, 18 septembre 1992, n° 40.375, Hotton.
169
CE, 5 octobre 1999, n° 82.703 et 82.704, Communauté flamande.
170
Compte tenu du contexte et du caractère embryonnaire du système juridictionnel dans certains États d’Afrique
subsaharienne francophone où l’indépendance des juridictions ne semble pas totalement garantie, on peut craindre
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ne censurent que les qualifications abusives d’urgence retenues par les ministres pour contourner
le régime juridique des affaires courantes. On peut néanmoins affirmer que les situations de
terrorisme ou d’atteinte à l’intégrité du territoire constituent sans doute l’urgence pouvant justifier
la gestion des « affaires de Gouvernement » en période des affaires courantes. De même, en cas
Page | 55
d’adoption d’une loi sur l’état d’urgence comme en période de Covid 19, le juge ne peut pas
censurer les affaires gérées à ce titre par un Gouvernement désinvesti au motif qu’elles
dépasseraient les affaires courantes. Le principe de continuité des services publics a aussi une
influence sur l’office des juges dans le cadre du contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés
en période d’expédition des affaires courantes et conduit également à relativiser la portée de ce
contrôle.

2- L’influence du principe de continuité des services publics sur l’office des juges

Le principe de continuité des services publics est un principe à valeur constitutionnelle171

qui vise à assurer le fonctionnement normal de ces services. Il constitue l’une des lois du service
public dégagées et systématisées par Louis Rolland au cours des années 1930172. Il suppose que le
service public doit fonctionner de façon régulière et continue sans interruption afin d’assurer la
satisfaction appropriée de l’intérêt général173. La chambre administrative de la Cour suprême du
Bénin a affirmé que « la continuité du service public est un principe cardinal du fonctionnement
de l’administration publique »174.

Le contrôle juridictionnel des actes adoptés en période d’expédition des affaires courantes
doit tenir compte du principe de continuité des services publics. Francis Delpérée a pu soutenir
qu’un Gouvernement démissionnaire ou renversé « ne peut rien faire, sauf ce qui est requis par
les exigences de la continuité »175 de l’État. La continuité de la vie nationale ne doit en aucun cas
être compromise totalement y compris en période de crise. Comme l’explique Marcel Waline, s’il
est évident qu’« un gouvernement démissionnaire est radicalement sans pouvoir parce que sans
investiture ni responsabilité », il est important qu’il puisse, « dans la mesure strictement

que les juges s’approprient les motifs évoqués par les autorités politiques pour admettre généralement que la condition
d’urgence est remplie.
171
Cons. const., Décision n° 79-105 DC du 25 juill.1979, Loi modifiant les dispositions de la loi n° 74-696 du 7 août
1974 relatives à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas de cessation concertée du travail,
Cdt. 1. Cour const., Gabon, 14 nov. 2018, n° 219/CC.
172
DONIER (V.), « Les lois du service public : entre tradition et modernité », R.F.D.A., 2006, p. 1219.
173
CE, 5 avr. 2022, n° 450313, Syndicat CGT de la société Cofiroute. Cour suprême du Bénin, chambre administrative,
09 juill. 2021, n° 2005-144bis/CA3.
174
Cour suprême du Bénin, chambre administrative, 28 avr., 2021, n° 2007-179/CA2.
175
DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans gouvernement ? », op. cit., p. 128.
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nécessaire », assurer la continuité de « la vie publique »176 car « la marche des services publics
n’admet en principe aucune interruption »177. Pour Laurent Maniscalco, « la notion d’affaires
courantes, fondée sur le principe de continuité du service public, ne peut être interprétée de telle
façon qu’elle viendrait empêcher un gouvernement non soumis à contrôle parlementaire de
Page | 56
prendre des mesures visant à garantir ledit principe »178. Abondant dans le même sens, Francis
Delpérée affirme, non sans raison, que « si la continuité de l’État vient à être menacée - non pas
sur un point de détail, mais sur l’essentiel -, nul ne se plaindra de l’intervention exceptionnelle
des autorités publiques dans ce cas de figure »179.

Le contrôle juridictionnel de l’expédition des affaires courantes ne doit pas aboutir à

paralyser le fonctionnement normal et régulier des services publics. L’examen des décisions
rendues par les juridictions administratives françaises en matière de gestion des affaires courantes
montre qu’elles prennent effectivement en compte la continuité du service public afin de décider
si un organe désinvesti peut prendre ou non certains actes juridiques. Pour juger que les décisions
d’attribuer et de signer certains marchés publics ne relèvent pas de la gestion des affaires courantes
d’une régie, le Conseil d’État a considéré que ces marchés, « en raison [...] de l’absence d’urgence
particulière s’attachant à leur réalisation, ne peuvent être regardées comme relevant du
fonctionnement courant de la régie ou indispensables à la continuité du service public »180. La
cour administrative d’appel de Paris a aussi jugé que l’arrêté pris par le conseil des ministres de la
Polynésie française d’accorder des autorisations d’occupation temporaire de deux emplacements
du domaine public, après que l’assemblée de la Polynésie française ait adopté une motion de
censure à l’encontre du gouvernement et avant l’élection du nouveau président, ne peut être
regardé comme entrant dans la catégorie des affaires courantes au motif que « l’intervention de
l’arrêté attaqué n’était pas dictée par l’urgence ou par la nécessité de prendre des mesures
indispensables pour assurer la continuité des services publics »181. Dans la décision Syndicat
régional des quotidiens d’Algérie, le Conseil d’État a considéré que le décret contesté « ne peut
être regardé comme une affaire courante, si extensive que puisse être cette notion dans l’intérêt
de la continuité nécessaire des services publics ». En revanche, dans un jugement rendu le

176
WALINE (M.), « Notes de jurisprudence sur l’arrêt du Conseil d’État du 4 avril 1952, Syndicat régional des
quotidiens d’Algérie », op. cit., p. 1029.
177
LACHAZE (M.), « L’expédition des affaires courantes en période de crise ministérielle », op. cit., p. 65.
178
MANISCALCO (L.), « Des affaires pas si courantes que cela… », op. cit., p. 51.
179
DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans gouvernement ? », op. cit., p. 130.
180
CE, 23 déc. 2011, n° 348648.
181
CAA Paris, 22 nov 2007, n°06PA02184.
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9 septembre 2024, le tribunal administratif d’Amiens a considéré que les mesures individuelles de
contrôle administratif et de surveillance « constituent des décisions individuelles se rattachant aux
affaires courantes que le ministre démissionnaire de l’intérieur et des outre-mer pouvait
compétemment expédier pour assurer la continuité de l’Etat jusqu'à la nomination d’un nouveau
Page | 57
Gouvernement »182. Laurent Maniscalco relève aussi que « des nominations importantes qui ne
peuvent pas, en principe, être décidées en période d’affaires courantes, peuvent, vu la longueur
d’une crise gouvernementale, devenir des affaires urgentes qui peuvent être prises en période
d’affaires courantes, notamment lorsque le bon fonctionnement d’un service public est mis en
péril »183.

Il appartient aux juges de veiller à ce que le gouvernement qui expédie des affaires
courantes n’outrepasse pas les limites de ce qui est nécessaire à la continuité des services publics.
En effet, ce principe « ne saurait être assimilé à la vague qui emporterait tout sur son passage -
les institutions, les règles, les procédures, les contrôles… Il ne suffit pas de crier “salus patriae
suprema lex” pour justifier tout comportement ou toute décision »184. Les juges doivent faire
preuve d’audace pour apprécier la validité des actes juridiques adoptés en période de gestion des
affaires courantes au regard des circonstances dans lesquelles ils ont été adoptés et en tenant
compte de leur portée juridique et politique. Lorsque le principe de continuité des services publics
n’est pas suffisamment affecté, les juridictions peuvent censurer les actes juridiques adoptés sous
l’autel de cette continuité par un Gouvernement qui manque de légitimité politique. Dans les cas
où il est suffisamment affecté, les juges peuvent apprécier la validité des actes juridiques que les
autorités qui assurent les affaires courantes sont conduites à adopter en tenant compte de leur
portée juridique et politique. Cette appréciation permet d’endiguer les actes d’envergure politique
et ceux qui ont une portée juridique significative que les organes intérimaires tenteraient d’adopter
sous prétexte qu’ils visent à assurer la continuité des services publics. La question cruciale à
laquelle les juges doivent répondre est de déterminer le degré de péril du fonctionnement normal
du service public si l’acte juridique en question n’était pas adopté par l’organe désinvesti. Par
exemple, quel besoin serait incontournable de sorte que le marché public pour le satisfaire doit être
conclu par cet organe ? Pour un acte administratif unilatéral réglementaire ou individuel, dans
quelle mesure son absence affecterait le fonctionnement normal du service public ? En tout état de

182
TA d’Amiens, 9 sept. 2024, n° 2403435 et n° 2403458.
183
MANISCALCO (L.), « Des affaires pas si courantes que cela… », op. cit., p. 51.
184
DELPÉRÉE (F.), « Gouverner sans gouvernement ? », op. cit., p. 128.
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cause, ce sont les dysfonctionnements graves des service publics qui peuvent, selon nous,
permettre à un Gouvernement démissionnaire ou renversé d’adopter un acte juridique d’envergure
politique ou qui a une portée juridique significative.

Conclusion Page | 58

Il résulte de cette étude que le contrôle juridictionnel des actes juridiques adoptés en
période d’expédition des affaires courantes est important au regard des enjeux politiques et
juridiques de ces affaires et pour éviter d’en faire une période de non-droit inadmissible dans un
État de droit. Les limites de ce contrôle ne doivent pas constituer un frein à sa mise en œuvre, mais
des paramètres de son adaptation à cette période. Dans les États d’Afrique subsaharienne
francophone, il est souhaitable de développer ce contrôle juridictionnel en s’inspirant des
expériences étrangères notamment belge et française. En effet, c’est par leur jurisprudence que les
juges constitutionnels et administratifs africains réussiront à dessiner les contours de la règle
limitant les compétences du Gouvernement, et le cas échéant, de la chambre des représentants, aux
affaires courantes afin de contribuer à garantir, non seulement l’État de droit, mais aussi le respect
des pouvoirs politiques. Il leur appartient de clarifier le périmètre du possible et du proscrit en
période d’expédition des affaires courantes.

Le développement de ce contrôle suppose d’adapter les règles de saisine et de compétences

des juridictions qui doivent elles-mêmes faire preuve d’audace. Il est souhaitable d’intégrer la
notion d’affaires courantes dans le bloc de constitutionnalité et d’élargir les compétences des
juridictions constitutionnelles en matière de contrôle de constitutionnalité des lois. Au demeurant,
la présente étude révèle la nécessité d’encadrer explicitement et clairement dans une règle juridique
adaptée l’expédition des affaires courantes par un organe exécutif ou législatif afin de combler les
vides juridiques et de réduire les incertitudes qui entourent cette notion ainsi que son régime
juridique.

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Les droits des Etats riverains du Nil à l’épreuve de la construction du
Grand barrage de la renaissance éthiopienne
The rights of the Nile riparian States put to the test by the construction of the Grand Ethiopian
Renaissance Dam Page | 59
Par:
Rémy OSSOMBO-YOMBO
Enseignant-chercheur à la faculté de droit de l'Université Marien NGOUABI

Résumé :

Le Grand barrage de la renaissance éthiopienne, dont les travaux de construction ont

démarré en 2011 pour prendre fin en 2016, est un ouvrage public conçu pour produire six mille
mégawatts d’électricité destinés à insuffler l’économie nationale de l’Ethiopie. Son édification a
suscité de vives contestations du Soudan et de l’Egypte en tant qu’Etats riverains situés en aval
du Nil. Ces derniers dénoncent non seulement la privation de la part en ressources en eau qui leur
échoit en vertu du droit international, mais aussi de la privation de leur droit à la participation à
la mise en valeur du cours d’eau et leur non-information des conséquences environnementales et
sociales du projet faute d’étude d’impact internationale préalable conjointe. Dans son
unilatéralisme, l’Ethiopie s’obstine à remplir le réservoir du barrage pendant une durée maximale
de sept ans alors que la plupart des experts préconisent son rallongement à quinze au moins pour
prévenir les conséquences environnementales à l’égard des Etats d’aval. Cette intransigeance
peut se retourner contre elle étant donné l’élévation actuelle du niveau du risque de la baisse du
débit du cours d’eau en aval et des dommages multiformes subséquents – avec également risque
d’un conflit armé selon les spécialistes - qu’elle sera tenue de réparer en vertu du droit
international. En revanche, si celle-ci s’ouvre à d’autres riverains par une coopération sincère
avant l’effectivité la mise en service du barrage, il en résultera un apaisement politique
restaurateur des droits de tous les Etats aussi bien en termes d’appropriation équitable et
raisonnable des ressources qu’en termes d’exploitation commune du cours d’eau.

Mots clés : Cours d’eau international - aménagement du cours d’eau - souveraineté territoriale -
communauté d’intérêts - utilisation équitable et raisonnable du cours d’eau - dommage significatif
- coopération - règlement pacifique des différends.

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Abstract:

The Grand Ethiopian Renaissance Dam, whose construction began in 2011 and was
completed in 2016, is a public facility designed to produce six thousand megawatts of electricity
to boost Ethiopia’s national economy. Its construction has sparked strong protests from Sudan Page | 60
and Egypt as riparian states located downstream of the Nile. They denounce not only the
deprivation of the share of water resources that is theirs under international law, but also the
deprivation of their right to participate in the development of the river and their failure to inform
them of the environmental and social consequences of the project due to the lack of a prior joint
international impact study. In its unilateralism, Ethiopia persists in filling the dam’s reservoir for
a maximum period of seven years, while most experts recommend extending it to at least fifteen
years to prevent environmental consequences for downstream states. This intransigence may
backfire given the current rise in the level of risk of a drop in the flow of the river downstream and
the subsequent multifaceted damage – with also the risk of an armed conflict according to
specialists – which it will be required to repair under international law. On the other hand, if it
opens up to other riparian owners through sincere cooperation before the dam is actually put into
service, it will result in a political appeasement restoring the rights of all States both in terms of
equitable and reasonable appropriation of resources and in terms of joint exploitation of the river.

Words keys: International watercourse - development of watercourse - terrotorial sovereignty-

community of interests - fair dealing and reasonable of watercourse - meaningful damage -
cooperation - peaceful settlement disputes.

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Introduction

« En tant que Président de la République, je vous confirme que toutes les options sont sur
la table. L'Egypte est un don du Nil et le Nil est un don de l'Egypte » menaçait le président égyptien
Mohamed Morsi le 10 juin 20131. « L'Ethiopie n'est pas intimidée par la guerre psychologique Page | 61
[menée par] l'Egypte et ne suspendra pas une seule seconde la construction du barrage », lui
rétorquait le lendemain Madame Dina Mufti, porte-parole du Ministère éthiopien des affaires
étrangères2. La violence de ces échanges traduit la revendication constante des droits historiques
et la mise en garde permanentes égyptiennes à l’égard des Etats d’amont du Nil, au sens large3 en
cas d’usages abusifs des eaux de celui-ci, d’une part, et la volonté éthiopienne de s’affranchir de
l’intransigeance d’une Egypte cessant de se prévaloir de ses droits incompressibles auto-proclamés
sur l’utilisation des eaux de ce cours d’eau international, d’autre part. Mais elle traduit précisément
l’existence d’un conflit latent entre l’Ethiopie et deux autres Etats situés en aval du Nil bleu, le
Soudan et l’Egypte, depuis 2011, date du démarrage des travaux de construction du Grand barrage
de la renaissance éthiopienne.

Les droits - droits subjectifs - sont des privilèges ou des permissions d’agir reconnus par
les instruments juridiques - nationaux ou internationaux – aux individus ou groupements
d’individus, personnes physiques ou morales de droit interne ou de droit international … bref aux
sujets de droit. L’exercice de ces droits implique des autorisations et interdictions qui s’y
rattachent, avec un cadre précis d’exercice et des limites.

Contrairement au droit international de la mer qui utilise tantôt la notion d’Etat côtier 4 ou
celle d’Etat riverain5 pour désigner un Etat traversé par une mer ou un océan sans les définir, le
terme d’Etat riverain n’existe pas non plus en droit fluvial international qui lui préfère le terme
« Etat du cours d’eau »6. Il y a lieu d’abord de définir les notions de « cours d’eau » et « cours
d’eau international » avant de cerner les contours de « l’Etat du cours d’eau ». L’article 2 (a) de la
Convention de New York du 21 mai 1997 sur le droit des utilisations des cours d’eaux

1
Cité par Ayeb (H), « Qui captera les eaux du Nil ? », Le Monde diplomatique, juillet 2013, pp.14-15.
2
Cité par Ayeb (H), op. cit. p.14-15.
3
Ce message est adressé à tous les Etats d’amont du Nil : Burundi, Rwanda, Tanzanie, République démocratique du
Congo, Ouganda, Kenya, Ethiopie, Soudan du Sud et Soudan.
4
Articles 24, 25, 28, 30, 31, 64, 65 et bien d’autres de la Convention cadre des Nations Unies sur le droit de la mer
du 10 décembre 1982.
5
Articles 38 et 41 de la Convention cadre des Nations Unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982.
6
Article 2 c) de la Convention de New York du 21 mai 1997 sur le droit des utilisations des cours d’eau internationaux
à des fins autres que la navigation.
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internationaux à des fins autres que la navigation, en effet, définit le cours d’eau comme « un
système d’eau de surface et des eaux souterraines, constituant, du fait de leurs relations physiques,
un ensemble unitaire et aboutissant normalement à un point d’arrivée commun »7 alors que le
cours d’eau international est « un cours d’eau dont les parties se trouvent dans des Etats
Page | 62
différents »8. Le même texte définit l’Etat du cours d’eau comme un « État partie à la présente
Convention dans le territoire duquel se trouve une partie d’un cours d’eau international ou d’une
Partie qui est une organisation d’intégration économique régionale dans le territoire d’un ou
plusieurs États membres de laquelle se trouve une partie d’un cours d’eau international »9. Les
Etats riverains du Nil sont en réalité les Etats du cours d’eau ou du bassin du Nil, ceux dont le
territoire est traversé par le fleuve principal, le Nil blanc, ses affluents et ses sous-affluents.

Le Nil est un fleuve africain long de 6700 kilomètres - le plus long du continent. Il prend
sa source au Rwanda sous la dénomination de la Kagéra qui alimente principalement le Lac
Victoria. Par son cours principal - le Nil blanc - et ses affluents et ses sous-affluents -, le Nil
traverse le Rwanda, le Burundi, la République démocratique du Congo, la Tanzanie, l’Ouganda,
le Kenya, le Soudan du sud, le Soudan et l’Egypte avant de se jeter dans la Mer méditerranée. Le
Nil bleu, qui prend sa source en Ethiopie, est l’affluent le plus important du Nil blanc : ses eaux
représentent 80 % des eaux fournies au Grand Nil après la confluence des deux Nils à Khartoum.

Les droits des Etats riverains du Nil sont donc des prérogatives reconnues par le droit
international - coutumier10 notamment faute d’instrument conventionnel fixant le régime du Nil -
auxdits Etats afin d’utiliser le cours d’eau à des fins de navigation, approvisionnement en eau
potable, industrie, pêche, agriculture, hydro-électricité, sport et bien d’autres activités humaines
possibles.

A la notion d’épreuve on pourrait donner quatre significations : a) une opération qui permet
de juger ou évaluer les qualités d’un matériau, d’une construction ou d’un mécanisme ; b) un
moyen permettant de juger des qualités, du caractère et des aptitudes d’une personne ; c) ce qui
permet de juger ou d’évaluer les capacités d’une personne en vue de lui conférer un titre, un grade,

7
Article 2 a) de la Convention de New York du 21 mai 1997 sur le droit des utilisations des cours d’eau internationaux
à des fins autres que la navigation.
8
Article 2 b) de la Convention de New York du 21 mai 1997 sur le droit des utilisations des cours d’eau internationaux
à des fins autres que la navigation.
9
Article 2 c) de la Convention de New York du 21 mai 1997 sur le droit des utilisations des cours d’eau internationaux
à des fins autres que la navigation.
10

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une dignité ou afin de lui attribuer un rang de classement ; d) une souffrance, un malheur ou un
danger qui éprouve les qualités morales d’une personne. En référence à la quatrième définition,
par analogie et en tenant compte du présent cas, on peut définir une épreuve comme une série de
difficultés, dangers, malheurs et mésaventures auxquels sont soumis les droits des Etats riverains
Page | 63
du Nil directement concernés par le projet.

Le Grand barrage de la renaissance éthiopienne - Great Ethiopian Renaissance Dam en

anglais et désigné GERD in infra - est un ouvrage public, un barrage dont les travaux ont débuté
en 2011 pour prendre fin en 2016. Bâti sur le Nil bleu à une vingtaine de kilomètres de la frontière
soudanaise, il mesure 175 mètres de haut. Le GERD a été construit par la société italienne Salini
Impregilo. Pour que l’ouvrage fonctionne à plein régime, il faudrait que la retenue d’eau qui en
constitue le levier soit remplie de 74 milliards de mètres cubes d’eau afin de produire 6000
mégawatts. Sa durée de remplissage est actuellement source de conflits entre l’Ethiopie et d’autres
Etats du cours d’eau, notamment le Soudan et l’Egypte, situés en aval du barrage. Le projet vise
l’approvisionnement des trois quarts du pays électricité afin d’insuffler tous les secteurs
économiques et améliorer les conditions de vie des populations.

Cela étant, les conflits entre Etats liés aux utilisations des eaux de ce bassin sont anciens.
Ils concernaient, au départ, le Soudan et l’Egypte. Pour y mettre fin, deux accords historiques
avaient été signés prévoyant la répartition des quotas d’eau entre eux. Un premier accord a été
signé en 1929 entre l’Egypte et le Royaume-Uni - alors puissance coloniale du Soudan – et
l’Egypte. Mais c’est surtout le second, signé en 1959 entre le Soudan indépendant et l’Egypte,
attribuant 55,5 milliards de mètres cubes à celle-ci et 18,5 mètres cubes au Soudan par an. Comme
on peut le constater à vue d’œil, les droits de captage de l’Egypte sont plus importants que ceux
du Soudan. De l’avis des autorités égyptiennes successives, l’usage prioritaire des eaux du Nil par
l’Egypte est justifié par l’importance de sa population qui est plus nombreuse que celle du Soudan
au point de faire des eaux du Nil une cause nationale. Récemment, le Président Fatah El Sisi a
déclaré que pour l’Egypte, l'accès aux eaux du Nil est une « question de vie ou de mort »11. Mais
ces déclarations dissuadent peu la plupart d’autres Etats riverains qui tendent à remettre en cause
les droits historiques égyptiens issus des accords qui ne les lient pas. La construction du Grand
barrage de la renaissance ressuscite le débat sur la volonté générale des Etats de jouir librement

11
Cité par Stéphan (L), « L'Egypte tout entière arc-boutée contre un projet jugé dangereux pour ses paysans », Le
Monde du 8 juillet 2021, p.5.
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des droits d’utilisations des ressources en eau du bassin traversant leur territoire sous réserve du
respect des droits des Etats voisins.

Le sujet revêt un intérêt théorique et pratique. Son aspect théorique réside dans notre
volonté d’apporter une contribution sur un sujet récurrent en droit international public. L’aspect Page | 64
pratique, quant à lui, provient de la pratique des Etats riverains de cours d’eau internationaux qui,
au gré des circonstances et dans la défense de leurs intérêts respectifs, appliquent les différentes
constructions doctrinales liées aux utilisations desdits cours d’eau12 : théorie de la souveraineté
territoriale absolue dite la doctrine Harmon, la théorie de l’intégrité territoriale absolue, la théorie
de la souveraineté limitée et la théorie des riparian rights.

Le présent sujet se propose de répondre à la problématique ci-après : dans quelle mesure

la construction du Grand barrage de la renaissance éthiopienne13 remet en cause les droits des Etats
riverains du Nil prévus par le droit international ? L’absence d’un cadre juridique et institutionnel
sous-régional relatif à la gestion du bassin du Nil donne libre cours à toutes les dérives nationales
liées aux usages des ressources hydrauliques. La construction du GERD en est une parfaite
démonstration. On montrera comment l’abus du droit souverain éthiopien d’utilisation souveraine
des ressources en eau du Nil aux dépens des Etats d’aval (I) pourrait produire des conséquences
juridiques variables à l’égard de ceux-ci (II).

I- L’UTILISATION SOUVERAINE ETHIOPIENNE DES RESSOURCES EN

EAU DU NIL BLEU AU DETRIMENT DES ETATS D’AVAL : UN
COMPORTEMENT INTERNATIONALEMENT ILLICITE

En réalisant les travaux de construction du Grand barrage de la renaissance éthiopienne,

l’Ethiopie abuse de sa souveraineté territoriale, favorisée par sa position géographique, pour
utiliser les ressources en eau du cours d’eau aux dépens des Etats situés en aval. Ce comportement
prive formellement ces derniers du droit à une part équitable et raisonnable en ressources en eau
(A) et d’autres droits liés aux utilisations du cours d’eau (B).

12
Voir Kamto (M), « Le droit international des ressources en eau continentales africaines », AFDI 1990, vol.36, pp.
862-863 ; Mubiala (M), L’évolution du droit des cours d’eau internationaux à la lumière de l’expérience africaine,
notamment dans le bassin du Congo/Zaïre, Paris, PUF, 1996, pp.19-29.
13
Ci-dessus désigné GERD.
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A- Les faits privatifs des Etats d’aval du Nil du droit à une part équitable et raisonnable
des ressources en eau
Page | 65
La privation des Etats d’aval du cours d’eau de leur droit à une part équitable et raisonnable
des ressources en eau qui leur revient naturellement et de droit est confirmée par le remplissage du
réservoir du barrage dans un délai controversé (1) et le primat des intérêts nationaux éthiopiens
(2).

1- Le remplissage du réservoir du barrage pendant une très courte durée controversée

L’Ethiopie a unilatéralement construit le GERD et entamé le processus du remplissage de

son réservoir au nom de sa souveraineté territoriale absolue. La construction de l’ouvrage public
en soi ne pourrait théoriquement pas être sujette à des critiques ou des controverses : l’Ethiopie est
un Etat souverain et es qualité, elle a le droit d’ériger sur son territoire des barrages et des centrales
électriques chargées de produire l’électricité à partir des eaux captées à cette fin. Il s’agit des choix
politiques, économiques, énergétiques et stratégiques que n’importe quel Etat serait disposé à faire
en toute indépendance. En vertu du même principe couplé à celui de sa souveraineté permanente
sur ses ressources naturelles14, elle a le droit de consommer librement les ressources naturelles
établies sur son territoire. Mais seulement, les eaux Nil - superficielles et souterraines - traversent
plusieurs Etats. Ce qui sous-entend qu’une mauvaise utilisation desdites eaux sur son territoire
aura forcément des répercussions en quantité et en qualité sur le territoire d’autres Etats, situés en
aval. Ce qui sous-entend également que, même en l’absence d’instrument conventionnel régissant
formellement leurs usages, les Etats riverains sont naturellement invités, en vertu du droit
international coutumier, à tenir compte des intérêts des uns et des autres pour sauvegarder toutes
les utilisations communes du cours d’eau. Ce que la Cour permanente de justice internationale a
désigné par la « communauté d’intérêts » dans la célèbre affaire de la Juridiction territoriale de la
Commission internationale de l’Oder15 qui doit être au cœur de cette coopération naturelle que
tout Etat du bassin ne saurait ni ignorer ni éviter. Le Professeur Kamto l’a bien démontré dans un
article trentenaire susmentionné16.

14
Point 1 de la Résolution 1803 (XVII) de l’Assemblée générale en date du 14 décembre 1962 : « Souverainété
permanente sur les ressources naturelles ».
15
CPJI, 10 septembre 1929, Affaire relative à la juridiction internationale de la Commission internationale de l’Oder,
arrêt n°16, Série A n°23, p.27.
16
Kamto (M), op. cit. p.861.
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Le conflit qui oppose l’Ethiopie au Soudan et à l’Egypte trouve, en réalité, son origine sur
le remplissage du réservoir du GERD dans un délai très court. L’Ethiopie veut, en effet, pour
obtenir rapidement la mise en service du barrage, remplir son réservoir entre quatre et sept ans Page | 66
alors que d’autres voix s’y opposent : les organismes scientifiques indépendants étrangers17
envisagent la réalisation de l’opération entre cinq et quinze ans ; l’Egypte, quant à elle, estime
qu’une durée entre douze à vingt-un ans est raisonnable pour éviter la baisse considérable du débit
du cours d’eau en aval en période de sécheresse avec toutes les conséquences connues. Or la règle
coutumière de l’utilisation raisonnable et équitable du cours d’eau a été conçue pour concilier
exercice de la souveraineté de l’Etat riverain et intérêts d’autres Etats. Posée en 1957 par l’Affaire
du Lac Lanoux18, progressivement développée par les Règles d’Helsinki et la Commission du droit
international19 avant sa codification en 1997 à travers la Convention sur le droit des utilisations
des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation20, cette règle constitue l’un des
principes fondamentaux du droit fluvial international. Même si cet instrument conventionnel ne
s’applique pas aux trois Etats en crise - qui l’ont pourtant négocié pour certains sans le signer21 ni
y adhérer pour d’autres - , l’obligation pour chaque Etat du cours d’eau de respecter la part
équitable et raisonnable des ressources en eau revenant à d’autres Etats riverains s’impose à eux,
à plus forte raison à l’Ethiopie sur le territoire duquel le Nil bleu prend sa source.

Sur la base de ces considérations de droit et en tenant compte des faits et actes précités, on
peut soutenir que l’Ethiopie semble se livrer à un comportement internationalement illicite
susceptible d’engager sa responsabilité internationale.

Des actes similaires ont été commis par d’autres Etats qui ont fini par engager leur
responsabilité internationale. Parmi ces actes, on peut citer le détournement des eaux du Jourdain

17
Voir rapport de la Geological society of America cité par Rémy (J-P), « Barrage de la Renaissance : l’Afrique du
Sud peut-elle résoudre le conflit sur les eaux du Nil ? », Le Monde (site web), 14 janvier 2020 consulté le 11 novembre
2022.
18
Gervais (A), « L'affaire du lac Lanoux, étude critique de la sentence arbitrale du Tribunal arbitral », AFDI 1960,
vol. 6, pp.372-434.
19
Colliard (C-A), « Evolution et aspects juridiques du régime des fleuves internationaux », RCADI 1968, pp. 353 et
s. ; voir aussi Buirette-Maurau (P), « Genèse d’un droit fluvial international : utilisation à des fins autres que la
navigation », RGDIP 1991, pp.5-70.
20
Caflisch (L), « La convention du 21 mai 1997 sur l'utilisation des cours d'eau internationaux à des fins autres que la
navigation », AFDI 1997, vol. 43, pp. 751-798.
21
Notamment l’Ethiopie et l’Egypte : Monsieur Caflisch nous replonge dans les travaux préparatoires de la conférence
ayant débouché sur l’adoption de la Convention du 21 mai 1997 dans son article précité.
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par Israël, la réalisation du GAP22 par la Turquie et le contrôle des eaux Danube par la
Tchécoslovaquie au cours du siècle dernier.

Au cours des années 1950, en effet, Israël a privé la Syrie et la Jordanie, situées en aval du
Jourdain, de leur part considérable des ressources en eau de ce cours d’eau. Faisant fi du Projet Page | 67
Johnston23 qui prévoyait une répartition équitable des ressources du Lac de Tibériade par le
mécanisme des quotas24, il a unilatéralement mis en place The National Water Carrier Project, un
aqueduc détournant les eaux dudit lac pour irriguer les exploitations agricoles du désert de Néguev.
Le contrôle des eaux du Jourdain a été l’un des enjeux du conflit entre Israël et les Etats arabes25au
cours du siècle dernier. Cette entreprise a eu pour corollaires la baisse considérable du débit du
fleuve à sa sortie du Lac et la forte augmentation du taux de salinité des eaux qui les rend
inutilisables ni à des fins domestiques ni à des fins agricoles en Syrie et en Jordanie.

Dans des conditions similaires, la Turquie a construit vingt-deux barrages et dix-neuf

centrales électriques26 au cours des décennies 1990 et 2000 sur le Tigre et l’Euphrate qui prennent
leur source sur son territoire sans se préoccuper des droits de la Syrie et de l’Irak situés en aval.
Malgré les vives critiques adressées par les deux derniers Etats tendant à revendiquer leur part en
ressources en eau, elle est demeurée ferme sur sa position en revendiquant sa souveraineté
territoriale absolue. Il s’ensuivit une baisse vertigineuse du débit des deux cours d’eau avec des
conséquences écologiques, économiques et sociales incommensurables voire irréversibles en
aval27.

Le même comportement a engagé la responsabilité internationale de la Tchécoslovaquie à

l’égard de la Hongrie quand celle-ci a porté le différend devant la Cour internationale de justice.

22
Great Anatolian Project qui a permis à cet Etat de construire 22 barrages et 19 centrales électriques.
23
Du nom de son auteur alors conseiller du Chef d’Etat américain qui l’avait élaboré pour assurer un partage équitable
des eaux du Jourdain entre territoires riverains.
24
Selon le Plan Johnston, la Jordanie aurait droit à 56%, Israël à 37%, et la Syrie à 7% des eaux prélevées du lac de
Tibériade par an.
25
Ayeb (H), L’eau au Proche orient. La guerre n’aura pas lieu, Karhala-Cedej, Paris, 1998, 232 p. ; Bendelac (J),
« Israël : l’eau à la croisée des chemins », Confluences Méditerrané, 2006, n°58, pp.63-76 ; Blanc (P), « L’eau : un
bien précieux, des enjeux multiples », Confluences Méditerranée, 2006, n°58, pp.9-19 ; Lasserre (F), Descroix (L),
Eaux et territoires, Tensions, Coopérations et géopolitiques de l’eau, Presses de l’Université du Québec, 2011, 492
p.
26
Lire D’Armaille (H), « L’eau, un levier de la puissance pour la Turquie », Stratégique 1992, n° 55, pp.175 et s. ;
Téopfer (H), « Le Projet du Sud-est anatolien : fondements et objectifs d’un projet intégré de développement en
Turquie », Annales du Levant 1992, n°5, pp.74 et s.
27
Cazala (J), « Le droit international et les différends relatifs au Tigre et à l’Euphrate », in Boisson de Chazournes
(L), Salman (M.A. S), Les ressources en eau et le droit international, Académie de droit international de La Haye,
Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2005, p. 532-575.
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La Cour a jugé qu’en s’appropriant essentiellement pour son usage et à son seul profit, entre quatre-
vingts et quatre-vingt-dix pour cent des eaux du Danube, la Tchécoslovaquie « avait privé la
Hongrie de « son droit » à une part équitable et raisonnable des ressources naturelles du
Danube »28. La mise en service de la variante C du projet a donc été déclarée internationalement
Page | 68
illicite par la Cour.

2- Le primat des intérêts nationaux éthiopiens

Le processus de réalisation du projet du GERD - qui se poursuit encore - a montré que

l’Ethiopie fit primer ses intérêts personnels sur ceux d’autres Etats riverains du Nil, notamment le
Soudan et l’Egypte. Il a révélé qu’elle tend à atteindre ses objectifs de développement économique
et social aux dépens des utilisations actuelles du fleuve par ses voisins. Les actes éthiopiens
constituent l’application même de la doctrine Harmon29 en matière d’utilisation des cours d’eau
internationaux. Selon cet ancien ministre de la justice des Etats-Unis, en effet, au cours d’une
procédure de justice afférente au règlement d’un conflit qui opposait son Etat au Mexique voisin
sur l’utilisation des eaux du Rio Grande, avait fait l’historique déclaration suivante : « Il est évident
qu’on cherche en fait à imposer une servitude qui placerait l’Etat d’aval dans une position
dominante et contraindrait l’Etat d’amont à arrêter son développement et à priver ses
ressortissants d’une ressource que la nature a placée intégralement sur son territoire [...]. Le
principe fondamental du droit international est celui de la souveraineté absolue qu’exerce chaque
Etat, à l’exclusion de tous les autres, sur son territoire. Pour ce qui est de la nature et de l’étendue
de la souveraineté, le Président Marshall a déclaré à propos de la compétence judiciaire, un des
éléments de cette souveraineté : “La juridiction de l’Etat sur son propre territoire est
nécessairement exclusive et absolue. Ses seules limites sont celles qu’il s’impose lui-même. Toute
limitation qui lui serait légitimement imposée de l’extérieur réduirait d’autant la souveraineté et
élargirait proportionnellement la souveraineté de la puissance qui pourrait imposer ladite
limitation [...]. En conséquence, toutes les restrictions du pouvoir absolu et total qu’exerce un Etat
sur son territoire doivent procéder du consentement de l’Etat concerné. Elles ne peuvent avoir
d’autre source légitime »30. En application de cette théorie, l’Ethiopie entend librement utiliser les
eaux du Nil bleu sans se préoccuper des intérêts vitaux du Soudan et de l’Egypte qui continuent à

28
CIJ, 25 septembre 1997, Affaire Gabcikovo-Nagymaros, (Hongrie c. Slovaquie) Rec. 1997, p54, §78.
29
Cette doctrine prône la souveraineté territoriale absolue de l’Etat d’amont qui peut utiliser les eaux d’un cours d’eau
international sans se préoccuper des droits des Etats situés en aval.
30
Cité par Mubiala (M), op. cit. p.20.
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les défendre vainement tant auprès d’elle, au cours de rares rencontres tripartites tenues à cet effet,
qu’auprès de la communauté internationale.

Page | 69
En revanche, les revendications soudano-égyptiennes sur les usages des eaux du cours
d’eau s’inscrivent dans le cadre des théories limitant la souveraineté territoriale absolue des Etats :
la théorie de la souveraineté territoriale limitée, la théorie de riparian rights et la théorie de
l’intégrité territoriale absolue31.

Or selon la Cour permanente de justice internationale, dans son arrêt précité, les utilisations
des cours d’eau internationaux sont basées sur « une certaine communauté d’intérêts »32. Même si
cet arrêt a été rendu sur l’utilisation des cours d’eau à des fins de navigation, la communauté
d’intérêts doit sauvegarder tous les usages des Etats riverains. C’est à juste titre que la Cour a noté
que cette communauté d’intérêts sur un fleuve « devient la base d’une communauté de droit, dont
les traits essentiels sont la parfaite égalité de tous les États riverains dans l’usage de tout le
parcours du fleuve et l’exclusion de tout privilège d’un riverain quelconque par rapport aux
autres »33. Par-là, la Cour énonce le principe d’égalité souveraine des Etats riverains en droits et
en obligations liées aux utilisations des cours d’eau internationaux repris par la jurisprudence
postérieure. D’une manière indirecte, dans l’Affaire du Détroit de Corfou, la Cour internationale
de justice, sans clairement faire allusion aux usages des cours d’eau internationaux, mais en
rappelant le respect de l’intégrité territoriale des Etats voisins et des Etats tiers, a imposé
« l’obligation pour tout Etat, de ne pas laisser utiliser son territoire aux fins d'actes contraires
aux droits d'autres Etats »34. De même, dans l’Affaire du Lac Lanoux, le tribunal arbitral franco-
espagnol, a jugé que sur chaque État riverain d’un cours d’eau ou d’un lac international pèse, selon
les règles de droit international « l’obligation de prendre en considération les différents intérêts
en présence, de chercher à leur donner toutes les satisfactions compatibles avec la poursuite de
ses propres intérêts et de montrer qu’il a, à ce sujet, un souci réel de concilier les intérêts de
l’autre riverain avec les siens propres ». Ces décisions judiciaires rappellent le principe de
l’interdiction de causer un dommage significatif à d’autres Etats du cours d’eau qui a été codifié

31
Voir Kamto, ibid.p.862.
32
CPJI, 10 septembre 1929, Affaire relative à la juridiction internationale de la Commission internationale de l’Oder,
arrêt n°16, Série A n°23, p.27.
33
CPJI, 10 septembre 1929, Affaire relative à la juridiction internationale de la Commission internationale de l’Oder,
arrêt n°16, Série A n°23, p.27.
34
CIJ, 4 avril 1949, Affaire du Détroit de Corfou (fond), Rec.1949, p.22.
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par la Convention sur le droit des utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que
la navigation du 21 mai 199735. Celui-ci demeure le pied d’appel ou d’appui du principe de
l’utilisation équitable et raisonnable du cours d’eau international précité. Il se trouve que l’actuelle
approche éthiopienne des utilisations des eaux du Nil bleu paraît contraire à toutes ces normes de
Page | 70
droit international.

En tout état de cause, le contrôle exclusif des eaux du Nil bleu par l’Ethiopie, dans le but
de défendre ses propres intérêts au détriment des intérêts des Etats riverains d’aval, constitue un
comportement internationalement illicite en tenant compte des considérations de droit
susmentionnées.

B- Les actes dignes de la méconnaissance avérée des droits des Etats d’aval liés à
l’exploitation du cours d’eau commun

La construction du GERD a montré que l’Ethiopie a également méconnu le droit des Etats
d’aval à la mise en valeur du cours d’eau (1) et le droit des mêmes Etats à l’information sur
l’exécution du projet et ses conséquences multiformes faute d’étude d’impact internationale
préalable (2).

1- La privation du droit des Etats d’aval à la participation à la mise en valeur du cours

d’eau

L’Ethiopie méconnait le droit du Soudan et de l’Egypte à la participation à la mise en valeur

du Nil depuis l’exécution de son projet. Elle s’est toujours montrée peu coopérative à leur égard.
Plusieurs faits confirment cette attitude. Primo, elle n’a jamais associé de son plein gré les Etats
concernés au projet par des concertations rassurantes destinées à préserver les intérêts de tous les
Etats. Quelques rares rencontres internationales forcées par l’Union africaine et les Etats-Unis
n’ont pas été concluantes face à son intolérance et l’intransigeance de l’Egypte. Secundo,
l’Ethiopie n’a pas fait preuve de bonne foi à l’égard de ses voisins lorsqu’elle décide
unilatéralement de remplir le réservoir du barrage dans un délai très court sans tenir des
conséquences immédiates, moyennes et lointaines de cet acte. L’absence de coopération sincère
organisée par l’Ethiopie à l’égard de ses voisins ne permet pas à ceux-ci de défendre adéquatement
leurs utilisations actuelles et futures du cours d’eau. Pendant la première phase du remplissage du
réservoir du GERD, par exemple, faute de coordination entre l’Ethiopie et le Soudan, le

35
Voir article 7 de ladite Convention.
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relâchement d’une importante quantité d’eau en amont du barrage de Roseires au Soudan y avait
endommagé les cultures, rapidement entrainé l’inondation des cent mille habitations et provoqué
le décès de cent personnes. Si les autorités éthiopiennes en avaient informé les autorités
soudanaises, celles-ci auraient, à leur tour, dû voire pu libérer une quantité d’eau en aval pour
Page | 71
éviter les sinistres susmentionnés.

Pourtant, le droit à la participation de chaque Etat riverain d’un cours d’eau international à
la mise en valeur de celui-ci est un principe de droit international coutumier36 que l’Ethiopie
devrait observer. Cette règle est acceptée comme règle de droit par les Etats depuis le XIXe siècle.
Elle est, de plus, appliquée de manière répétitive en Europe, en Asie, en Amérique et en Afrique.

L’Europe est pionnière dans ce domaine avec les premières conventions mettant en place
des mécanismes de gestion commune des cours d’eau internationaux telle la Commission centrale
pour la navigation du Rhin37 considérée comme la première organisation du genre en activité au
monde.

L’élaboration des instruments similaires ci-après en Asie constitue une réelle preuve de la
volonté de certains Etats de ce continent d’appliquer le principe : Convention du 20 février 1926
entre l'U.R.S.S. et la Perse ; Convention du 8 janvier 1927 entre l'U.R.S.S. et la Turquie pour la
jouissance des eaux limitrophes ; Echange de notes entre l'Afghanistan et le Royaume-Uni de
1934 ; Accord relatif aux cours d'eau frontaliers du 11 août 1957 entre l'Iran et l'U.R.S.S ; Traité
entre l'U.R.S.S. et l'Afghanistan relatif au régime de la frontière du 18 janvier 1958.

De même, l’adoption des traités par les Etats africains tendant à la gestion commune des
cours d’eau internationaux témoigne de la volonté de ceux-ci d’appliquer la règle avant et après
leur indépendance : l'Accord anglo-égyptien du 7 mai 1929 sur les eaux du Nil ; Accord soudano-
égyptien relatif aux utilisations des eaux du Nil du 8 novembre 1959 ; Convention du 18 février
1963 sur la navigation et la coopération économique entre les États du bassin du Niger ; Accord
relatif à la Commission du fleuve Niger, à la navigation et aux transports sur le fleuve Niger, ses
affluents et sous-affluents du 25 novembre 1964 ; la Convention du 7 février 1964 sur le fleuve
Sénégal ; Statut du bassin du Lac Tchad du 22 mai 1964 ; Convention relative au développement
du Bassin du Lac Tchad du 22 mai 1964 ; Convention relative au Statut du fleuve Sénégal du 11
mars 1972 ; l'Accord de Rusumo du 24 août 1977 portant création de l'Organisation pour

36
Ruiz-Fabri (H), « Règles coutumières générales et droit international fluvial », AFDI 1990, pp.818-842.
37
Créée en 1815.
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l'aménagement et le développement du bassin de la rivière Kagera ; Convention relative au Statut
du fleuve Gambie du 30 juin 1978 ; Convention du 21 novembre 1980 instituant l'Autorité du
Bassin du Niger substituant à la Commission du même bassin ; Traité du 6 novembre 1999 portant
création de la Commission internationale du Bassin du Congo-Oubangui-Sangha.
Page | 72
La réunion des éléments matériel et psychologique fait de la participation de chaque Etat
riverain à la mise en valeur du cours d’eau international une règle de droit coutumier que chaque
Etat devrait observer même en l’absence d’un traité régissant expressément les usages dudit cours
d’eau et d’un organe chargé d’en assurer l’application. C’est à juste titre qu’en référence à cette
règle, le tribunal arbitral franco-espagnol, dans la sentence rendue à propos de l’Affaire du Lac
Lanoux, précitée, soulignait la nécessité pour chaque Etat riverain entreprenant les travaux
d’aménagement sur le cours d’eau international de faire preuve de « bonne foi »38 en y associant
d’autres Etats dans la perspective de préserver aussi bien ses propres intérêts que les leurs. Bien
avant lui, une société savante avait déjà préconisé l’importance de la participation des Etats
riverains à la mise en valeur du cours d’eau international en vue de prévenir les conflits d’intérêts
et d’usages entre eux. Il s’agit de l’International Law Association qui, au cours de sa session de
1966, a adopté une résolution fixant les Règles dites d’Helsinki. L’article IV de ladite résolution
stipulait, en effet, que « Chaque Etat riverain a un droit de participation raisonnable et équitable
aux avantages que présente l'utilisation des eaux d'un bassin de drainage international ».
Progressivement développé par la Commission du droit international, ce principe sera codifié par
la Convention sur le droit des utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la
navigation en son article 5. Mais son application en tant que règle coutumière a précédé sa
codification et serait donc opposable à l’Ethiopie.

En tenant compte de toutes ces considérations juridiques et activités auxquelles s’est livrée
l’Ethiopie sans faire participer d’autres Etats riverains d’aval aux travaux d’aménagement du Nil
bleu, il y a lieu de soutenir que cet Etat s’est livré à un comportement internationalement illicite
susceptible d’engager sa responsabilité internationale. Dans ce contexte d’absence de coopération
étroite entre riverains, le cours d’eau pourra devenir un foyer de tensions voire de violents
conflits39.

38
Tribunal arbitral franco-espagnol, Affaire du lac Lanoux (Espagne/France), sentence du 16 novembre 1957, RSA,
vol. XII, p. 315, § 22.
39
Lasserre (F), Les guerres de l’eau, Delavilla, Paris, 2009.
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Des comportements internationalement illicites similaires ont été reprochés à certains Etats
parmi lesquels on citerait Israël avec son détournement des eaux du Jourdain à son propre profit
dans les conditions précitées sans associer la Syrie et la Jordanie riveraines dudit cours d’eau 40 et
la Tchécoslovaquie qui, sans associer la Hongrie en tant qu’Etat d’aval, a unilatéralement exécuté
Page | 73
la variante C du Projet Gabcikovo-Nagymaros en causant des dommages multiformes à celle-ci41.

2- La méconnaissance du droit à l’information des Etats d’aval du Nil sur les

conséquences du projet faute d’étude d’impact environnementale internationale
préalable

En se livrant à la construction du GERD sans avoir réalisé une étude d’impact

internationale préalable dont les résultats devraient être communiqués à d’autres Etats, l’Ethiopie
a privé lesdits Etats du droit à l’information sur les conséquences environnementales et sociales
du projet qu’elle conduit. Même si les spécificités techniques du barrage sont connues en termes
de dimensions et de capacités de production voire de délai de remplissage du réservoir, mais il
existe une impasse sur les conséquences du projet sur les territoires soudanais et égyptien. Le
GERD se situant à une quinzaine de kilomètres de la frontière soudanaise, il n’y aura pas a priori
de conséquences néfastes sur le territoire éthiopien. Mais il n’y a pas d’informations précises,
même fournies par l’Ethiopie, sur les effets du projet au Soudan et en Egypte qui s’attendent au
pire, à travers des rapports produits par leurs services sur le projet.

Même s’il n’existe pas de texte conventionnel multilatéral en vigueur qui obligerait
aujourd’hui l’Ethiopie à associer le Soudan et l’Egypte à une étude d’impact environnementale
préalable à l’exécution du projet, mais la participation à la mise en valeur du cours d’eau
international et plus généralement la coopération des Etats riverains liés par une « communauté
d’intérêts » naturels, en vertu du droit international coutumier, est une obligation pour l’Etat auteur
du projet d’aménagement du cours d’eau et un droit pour d’autres Etats riverains. Cette
participation inclut forcément et naturellement l’information des Etats sur tous les projets précités
pouvant être entrepris par un ou plusieurs Etats riverains. Cette association a par but d’informer
tous les Etats riverains des conséquences écologiques, économiques et sociales du projet afin de
les prévenir, réduire ou supprimer au cas où elles se produiraient. Cette règle est codifiée depuis
quelques décennies par la Convention sur le droit des utilisations des cours d’eau internationaux à

40
Momtaz (D), « Le régime juridique des ressources en eau ; les cours d'eau internationaux du Moyen-Orient », AFDI
1993, vol. 39, p.889.
41
CIJ, 25 septembre 1997, Affaire Gabcikovo-Nagymaros, Rec. 1997, pp.56-57, § 86 et § 88.
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des fins autres que la navigation du 21 mai 1997 en ses articles 9, 11 et 12 en termes plus clairs
des « échanges réguliers de données et d’informations », « renseignements sur les mesures
projetées »,« notification des mesures projetées pouvant avoir des effets négatifs » auxquels
concourt l’étude d’impact environnementale.
Page | 74
Il importe de souligner que l’étude d’impact environnementale internationale participe à
l’interdiction pour chaque Etat riverain de recourir à une utilisation du cours d’eau international
qui causerait un dommage significatif à un autre Etat - elle aussi d’origine coutumière - désormais
prévue par l’article 5 de la Convention du 21 mai 1997 précitée. Par-dessus tout, dans le cadre de
l’utilisation d’un cours d’eau international, elle permet à un Etat riverain d’être en harmonie avec
la règle posée par Cour internationale de justice citée in supra selon laquelle tout Etat a
« l’obligation » […] de ne pas laisser utiliser son territoire aux fins d'actes contraires aux droits
d'autres Etats »42.

Même si l’Ethiopie s’est ravisée plus tard en consentant à la réalisation d’un étude d’impact
environnementale conjointement réalisée à l’Egypte et confiée à deux sociétés françaises, URL et
Artelia, mais celle-ci ne s’est déroulée que vers la fin des travaux de construction du barrage. Cette
attitude jette un doute sur la sincérité et l’effectivité d’une telle étude dont les conclusions ne sont
pas prises en compte - et ne seront pas prises en compte - par le maître d’ouvrage qui ne cache pas
sa détermination à faire aboutir le projet selon les prescriptions techniques initiales unilatéralement
établies. Pire encore, l’Ethiopie a réussi à obtenir de ses voisins le caractère non-contraignant
desdites conclusions. Depuis le début de l’exécution du projet, l’Ethiopie semble pratiquer une
politique du « fait accompli » qui ne dit pas son nom.

En tout état de cause, les actes commis l’Ethiopie sont contraire au droit international même
si leurs conséquences multiformes ne sont pas encore immédiatement ressenties par le Soudan et
l’Egypte. Mais l’absence des préjudices matériels n’exclut pas qu’il existe déjà un différend entre
l’Ethiopie et ses voisins situés en aval du Nil.

42
CIJ, 4 avril 1949, Affaire du Détroit de Corfou (fond), Rec.1949, p.22.
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II- LES CONSEQUENCES JURIDIQUES VARIABLES DU COMPORTEMENT
ETHIOPIEN : ENTRE UNILATERALISME AUTODESTRUCTEUR ET
MULTILATERALISME APAISANT

L’issue du différend sera tributaire du comportement éthiopien au cours des prochaines Page | 75
années, selon qu’elle s’ouvre aux Etats d’aval du Nil ou non. Si l’Ethiopie s’isole dans son
unilatéralisme, les conséquences du projet s’aggraveront à l’égard d’autres Etats avec risque de
conflit armé (A). Mais si elle s’ouvre à ceux-ci, cette attitude d’apaisement préviendra non
seulement les dommages multiformes à l’égard du Soudan et de l’Egypte et mais dissipera
également le risque de conflit armé (B).

A- Les conséquences de l’illicéité du comportement persistant éthiopien : vers un

unilatéralisme générateur de conflits ?

Le remplissage du réservoir du GERD par l’Ethiopie dans une durée très courte présente
des risques de dommages multiformes à l’égard des Etats d’aval qui lui seront imputables (1) et
l’obligeraient, par conséquent, à les réparer (2).

1- Les risques de dommages multiformes à l’égard des Etats d’aval imputables à

l’Ethiopie

Certes, il n’existe pas à ce jour, un quelconque dommage majeur sur le territoire des Etats
d’aval en lien direct avec l’opération du remplissage du réservoir du GERD. Même si les droits
d’autres Etats du cours d’eau conférés par le droit international coutumier sont théoriquement
violés dans les conditions susmentionnées, mais cette inobservation n’a pas substantiellement
porté préjudice au Soudan ni à l’Egypte en termes de pertes en vies humaines et d’autres dommages
corporels, dommages matériels, dommages financiers, pertes agricoles, exceptés des cas soudanais
précités qui demeurent néanmoins déplorables. Il ne s’agit que des violations de droits qui
nécessitent néanmoins une réparation sous la forme de satisfaction par un Etat qui aurait
abusivement utilisé un patrimoine commun sous-régional.

Mais le plus dur est à venir s’il venait à l’Ethiopie de maintenir son agenda technique de
mise en service du barrage au nom de sa souveraineté territoriale absolue. La plupart des experts
s’accordent à soutenir que la durée de remplissage du réservoir unilatéralement fixée par l’Ethiopie
est incontestablement porteuse de risques de dommages à court, moyen et long termes sur le
territoire des Etats d’aval. La conséquence immédiate serait la baisse du débit du cours d’eau qui

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engendrerait, à son tour, les dommages écologiques, la diminution de production de l’électricité,
la réduction de la production agricole et l’abaissement de la quantité d’eau destinée à l’alimentation
des réseaux d’adduction d’eau potable au Soudan et en Egypte.

Au rythme actuel du remplissage du réservoir du GERD, la baisse du niveau du courant du Page | 76

Nil serait inéluctable au Soudan et en Egypte. Tous les experts sont unanimes sur ce résultat si
l’Ethiopie ne modifie pas la durée d’exécution de cette opération.

Il pourrait s’ensuivre des dommages écologiques considérables : stérilité des plaines

alluviales soudanaises, assèchement des aquifères reliés au cours d’eau et salinité des sols en
Egypte dans la région du Delta. Ce dernier phénomène ayant déjà cours dans cette région avec
l’intrusion des eaux de la Mer méditerranée, s’aggraverait en appauvrissant les sols avec pour
corollaire la baisse des rendements agricoles examinée in infra.

La baisse de la production de l’électricité pourrait se produire dans les deux Etats d’aval.
A ce jour, le barrage de Roseires alimente vingt millions de Soudanais en électricité.
L’abaissement du débit du Nil consécutive au remplissage accéléré du GERD pourrait influer sur
cette production et favoriser le phénomène de la fourniture intermittente ou « délestage » très
fréquent dans plusieurs Etats du continent. Il en pourrait en être de même pour l’Egypte où la
construction du Haut barrage d’Assouan a entrainé la formation du Lac Nasser. La décroissance
du débit du Nil à ce niveau affecterait les capacités productives de ce barrage qui alimente presque
la totalité du pays en électricité. Ce risque justifie la revendication constante des autorités
égyptiennes de maintenir le niveau de remplissage de ce barrage à plus de 165 mètres de haut afin
de garantir son actuelle production qui peut, selon les experts, être réduite du quart avec la baisse
du débit du Nil.

La baisse de la production agricole, quant à elle, proviendrait de la pauvreté des sols des
plaines alluviales, de la salinité des sols du Delta ainsi que l’assèchement des nappes phréatiques
sus évoqués. Ces facteurs pourront devenir des obstacles irréversibles à la réalisation des
rendements agricoles satisfaisants, jusqu’à ce jour, observés dans la sous-région.

L’approvisionnement en eau potable risquerait de connaître un sérieux dysfonctionnement

en Egypte dépendant totalement - ou presque - du Nil et ses aquifères. Même si cet Etat tend à
diversifier ses sources d’approvisionnement en eau potable par la construction des usines de
dessalement dans le cadre de la Politique nationale de la sortie de la dépendance des eaux douces

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- avec une production très marginale -, les pénuries d’eau potable pourraient inéluctablement se
produire.

Enfin, la baisse du débit du Nil aurait des répercussions sur la navigation qui affecteraient,
à leur tour, le secteur touristique en Egypte. Page | 77

Si tous dommages surviennent avec acuité dans un futur proche ou lointain dans les deux
Etats - surtout l’Egypte qui vit déjà le stress hydrique43 -, le risque d’un conflit armé, de l’avis des
experts de l’International crisis Group dans un rapport publié en 2019, est élevé surtout quand les
Etats victimes seront confrontés à des soulèvements et pressions des populations.

2- Le risque de réparation par l’Ethiopie des dommages subis par les Etats d’aval

S’il survient, dans le territoire des Etats d’aval, des dommages en lien direct avec le
remplissage accéléré du réservoir du GERD, la responsabilité internationale de l’Ethiopie pourra
être engagée pour fait ou comportement internationalement illicite. Autant l’Ethiopie accéléra le
processus de remplissage du réservoir du GERD pour insuffler son économie, autant elle court le
risque d’indemniser lourdement ses voisins soudanais et égyptien si elle venait à leur causer des
dommages significatifs dans les domaines précités avec des séquelles irréversibles. En pareil cas,
la responsabilité internationale s’établit dans les relations entre l’Etat auteur du fait et l’Etat
victime. Cette règle de droit international coutumier, longuement et progressivement développée,
est en voie de codification par la Commission du droit international qui l’a insérée dans l’article
premier de son Projet d’articles de 2001 : « Tout fait internationalement illicite de l’État engage
sa responsabilité internationale ». Ce principe est appliqué depuis un siècle par la jurisprudence.
Sur la base de ce principe, la Cour avait, dans l’Affaire du Vapeur Wibledon, jugé que pour avoir
défendu le passage du Canal de Kiel au navire Wibledon en violation du droit international,
l’Allemagne est « responsable des dommages causés par cette défense et il doit indemniser le
Gouvernement français pour le compte de la Société « Les Affréteurs réunis », qui les a subis »44.
Le même raisonnement s’est poursuivi dans l’Affaire Usine de Chorzow, quand elle a soutenu que
« La réparation est en l'espèce la conséquence, non pas de l'application des articles 6 à 22, mais
d'actes qui sont contraires aux dispositions de ces articles [donc au droit international] »45. Dans
un autre arrêt rendu sur cette dernière affaire, la Cour a décidé que « C'est un principe de droit

43
Mutin (G), « Quel avenir hydraulique pour l’Egypte ? », Confluences Méditerranée 2006, n°58, pp.115-126.
44
CPJI, 17 août 1923, Affaire du Vapeur Wibledon, Série A n°1, p.30.
45
CPJI, 13 septembre 1928, Usine de Chorzow (fond), Série A n°17, p.46.
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international que la violation d'un engagement entraîne l'obligation de réparer dans une forme
adéquate »46. Enfin, dans l’Affaire des Phosphates du Maroc qui fait partie de sa dernière
jurisprudence en tant que juridiction permanente internationale, la Cour a estimé que « S'agissant
d'un acte imputable à l'Etat, et décrit comme contraire aux droits conventionnels d'un autre Etat,
Page | 78
la responsabilité internationale s’établirait directement dans le plan des relations entre ces
Etats »47. Une argumentation similaire a été développée par la Cour internationale de justice et les
tribunaux arbitraux dans plusieurs arrêts48 et sentences49. C’est sur cette base juridique composite
que la responsabilité internationale de l’Ethiopie pourrait être engagée.

Par ailleurs, il ne suffirait pas que la responsabilité internationale de l’Ethiopie soit

constatée et engagée du fait de la contrariété de ses actes au droit international positif, mais celle-
ci l’obligerait à réparer les dommages causés à ses voisins d’aval. C’est pourquoi, dans l’arrêt
Usine de Chorzow, la Cour permanente de justice internationale a rappelé cette obligation avec
vigueur : « Le principe essentiel, qui découle de la notion même d’acte illicite et qui semble se
dégager de la pratique internationale, notamment de la jurisprudence des tribunaux arbitraux, est
que la réparation doit, autant que possible, effacer toutes les conséquences de l’acte illicite et
rétablir l’état qui aurait vraisemblablement existé si ledit acte n’avait pas été commis. Restitution
en nature, ou, si elle n’est pas possible, paiement d’une somme correspondant à la valeur
qu’aurait la restitution en nature; allocation, s’il y a lieu, de dommages-intérêts pour les pertes
subies et qui ne seraient pas couvertes par la restitution en nature ou le paiement qui en prend la
place ; tels sont les principes desquels doit s’inspirer la détermination du montant de l’indemnité
due à cause d’un fait contraire au droit international »50.

Dans sa jurisprudence, la Cour internationale de justice ne s’est pas départie de cette

approche qui se situe également au cœur du Projet d’articles de la Commission du droit
international. L’article 31, en effet, du Projet prévoit que « 1. L’État responsable est tenu de
réparer intégralement le préjudice causé par le fait internationalement illicite. 2. Le préjudice
comprend tout dommage, tant matériel que moral, résultant du fait internationalement illicite de
l’État ». En reprenant les formes de réparation énoncées par l’arrêt de la Cour permanente de

46
CPJI, 26 juin 1927, Usine de Chorzow (compétence), Série A n°9, p.21.
47
CPJI, 14 juin 1938, Phosphates du Maroc (exceptions préliminaires) Série A/B n°74, p.28.
48
CIJ, Affaire du Détroit de Corfou, 1949, Rec. p. 23 ; Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre
lui (fond), 1986, p.142 § 283, p.149 § 292.
49
Affaire des Réclamations britanniques dans la zone espagnole du Maroc, RSA 1925, vol. II, p. 641 ; Affaire Fisheries
Campany, RSA, 1931, vol. IV, p.701 ;
50
CJPI, 13 septembre 1928, Usine de Chorzow (fond), Série A n° 7, arrêt n°13, p.47.
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justice internationale susmentionné, l’article 34 du Projet y ajoute la satisfaction : « La réparation
intégrale du préjudice causé par le fait internationalement illicite prend la forme de restitution,
d’indemnisation et de satisfaction, séparément ou conjointement […] ».

C’est sur cette base juridique fondamentale que le Soudan et l’Egypte pourront obtenir de Page | 79
l’Ethiopie la réparation d’éventuels dommages qu’ils pourront subir sous plusieurs conditions : a)
que l’Ethiopie consente au règlement du conflit selon les mécanismes politiques et juridictionnels
habituels51 ; b) que les faits dommageables soient prouvés ; et enfin c) que les dommages soient
évalués.

B- Les conséquences liées à l’ouverture éthiopienne aux Etats d’aval du Nil : vers un
multilatéralisme restaurateur des droits de tous les Etats riverains concernés ?

L’ouverture à la coopération sincère avec les Etats d’aval du Nil peut épargner l’Ethiopie
de lourdes conséquences énoncées dans les précédents développements de la présente étude. Elle
permettra non seulement de garantir le partage équitable des ressources en eau entre Etats riverains
à des fins des utilisations actuelles et futures (1), mais également prévenir des dommages
multiformes significatifs en aval du cours d’eau (2).

1- La garantie du partage équitable des ressources en eau entre Etats riverains à des fins
des utilisations actuelles et futures

La coopération sincère éthiopienne avec les Etats d’aval est une attitude vivement
souhaitée et attendue tant par ces derniers que par la communauté internationale. Elle devrait se
matérialiser par le ralentissement du remplissage du réservoir du GERD et l’insertion d’une dose
plus importante de la transparence dans la poursuite du projet afin garantir de manière consensuelle
la part équitable et raisonnable des ressources qui revient à chaque Etat.

Si le remplissage du réservoir du barrage pendant une très courte durée constitue la pierre
d’achoppement des échanges entre l’Ethiopie et les Etats d’aval, c’est parce que celle-ci n’a pas
tenu compte de certains facteurs jugés pertinents par la communauté internationale pour une

51
Boisson de Chazournes (L), Tignino (M), « Le règlement des différends internationaux relatifs à l’eau », EDCE
2010, n°61, L’eau et son droit, Paris, La Documentation française, pp.489 et s. ; Sohnle (J), « Nouvelles tendances en
matière de règlement pacifique des différends relatifs aux ressources en eau douce internationales », in Boisson de
Chazournes (L), Salman (M.A. S), Les ressources en eau et le droit international, Académie de droit international de
La Haye, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2005, p. 389-426. Voir aussi Economides (C-P), « L’obligation de
règlement pacifique des différends internationaux : une norme internationale tenue à l’écart », Mélanges B. Boutros
Ghali, Bruylant Bruxelles, 1999, pp.405-418 ; Caflisch (L), « Cent ans de règlement pacifique des différends
interétatiques », RCADI 2001, pp.245-468.
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utilisation équitable et raisonnable des cours d’eau internationaux. Il s’agit des facteurs prévus par
l’article 6 de la Convention de New York du précitée, notamment les besoins économiques des
populations des Etats du cours d’eau et la population tributaire du cours d’eau52. C’est pourquoi le
Président Fatah Al-Sisi avait, dès le début des travaux du GERD, préconisé un mécanisme de
Page | 80
régulation ou de diminution du volume d’eau destiné au remplissage du réservoir car considérant
que ce ralentissement serait la seule porte de sortie de crise entre l’Ethiopie et ses voisins. Si
l’Ethiopie venait à changer d’avis en allongeant notamment l’agenda technique de finalisation de
mise en eau du barrage, elle créerait un climat de détente avec le Soudan et l’Egypte.

De même, si elle insère une dose importante de transparence dans la poursuite de

l’exécution du projet à l’égard des Etats d’aval, elle contribuerait au rétablissement de leurs droits
jusqu’alors méconnus et violés. Cette sincérité devrait avoir comme leviers la communication
technique sur la suite du projet, la coopération avec ses voisins sur la base de l’égalité souveraine,
l’intégrité territoriale et la bonne foi en vue de faire participer tous les Etats principalement
concernés à la mise en valeur du Nil. Les échanges entre Etats riverains devraient constituer une
plate-forme génératrice de solutions consensuelles tendant à garantir les droits de tous, à savoir la
part équitable et raisonnable des ressources en eau, le droit de participation à la mise en valeur du
cours d’eau et le droit à l’information sur l’impact environnemental et social du projet jusqu’à ce
jour méconnus par l’Ethiopie.

Un différend similaire avait opposé le Brésil à l’Argentine pendant les années 70 à propos
du barrage d’Itaipu construit sur le Parana que les deux Etats partagent comme cours d’eau
successif. Si au départ le Brésil s’était montré inflexible sur sa souveraineté en ne concédant rien
à l’Argentine qui souhaitait obtenir des garanties quant au maintien de sa part équitable et
raisonnable des ressources en eau53, sous l’autorité du Programme des Nations Unies pour
l’Environnement et l’Organisation pour la Coopération et de le Développement Economique, il
s’est résolu de coopérer avec celle-ci afin de ne pas lui causer un dommage significatif sur son
territoire. De même, sous l’autorité de la Banque mondiale, l’Inde et le Pakistan ont pu dissiper
leurs malentendus nés des utilisations des eaux de l’Indus54. La défense de la communauté
d’intérêts justifie ainsi la nécessité d’une coopération ponctuelle quand survient un litige entre

52
Plus particulièrement celle de l’Egypte dont la satisfaction des besoins en eau dépend à 90 % du Nil.
53
Dupuy (P-M), « La gestion concertée des ressources naturelles partagées : A propos du différend entre l'Argentine
et le Brésil relatif au barrage d'Itaipu », AFDI 1978, vol. 24, pp.866-889.
54
Fischer (G), « La Banque internationale pour la reconstruction et le développement et l'utilisation des eaux de
l'Indus », AFDI 1960, vol.6, pp.669-684.
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Etats riverains en l’absence d’accord du bassin et d’une coopération permanente dans le cadre d’un
organe du bassin créé à cette fin. Et c’est la raison d’être de toutes les commissions permanentes
des cours d’eau internationaux en Afrique, en Amérique, en Asie et en Europe : prévenir et régler
les conflits entre Etats riverains liés aux utilisations des cours d’eau et surtout endiguer les
Page | 81
égoïsmes nationaux par la promotion de la solidarité communautaire.

2- La prévention des dommages multiformes significatifs dans les Etats d’aval

Dans les précédents développements, il a été dressé une kyrielle de dommages que
subiraient inévitablement le Soudan et l’Egypte du fait du remplissage accéléré en cours du
réservoir du Grand barrage de la renaissance éthiopienne. Mais si l’Ethiopie poursuit cette
opération dans les conditions souhaitées par les experts - éthiopiens, soudanais, égyptiens et
étrangers -, elle aura contribué à la préservation des intérêts du Soudan et de l’Egypte en tant
qu’Etats riverains d’aval qui se trouvent actuellement menacés. Le débit du Nil se stabilisera ainsi
avec pour conséquences immédiates le déroulement normal des utilisations en cours et la non-
survenance des dommages écologiques, agricoles, hydroélectriques, ceux liés à
l’approvisionnement en eau potable ainsi que les dommages touristiques, tant redoutés par les Etats
d’aval.

D’un point de vue écologique, le maintien du débit d’eau en aval du barrage à son niveau
actuel épargnerait les sols soudanais de la perte de la fertilité projetée par les experts. Il
empêcherait également l’avancée des eaux marines de la Méditerranée vers le Delta du Nil pour
favoriser la salinité des eaux douces qui affecterait les activités agricoles dans cette région. Enfin,
l’opération contribuerait à la conservation des écosystèmes aquatiques et à la protection de la flore
et de la faune aquatiques.

De même, en matière agricole, les rendements seraient maintenus dans les proportions
actuelles dans les deux Etats. En Egypte, plus particulièrement, où 80 % des prélèvements d’eau
sont réalisés à des fins d’irrigation, la stabilisation du débit du Nil favoriserait la poursuite normale
des activités agricoles dans ce pays dont la population atteindra 120 millions d’habitants en 2030.
La région du Delta serait épargnée de la salinité des sols susmentionnée et la culture des blé, coton,
fèves et riz s’exercerait sans entrave.

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En matière hydroélectrique, la stabilisation du débit du cours d’eau permettrait aux
barrages de fonctionner à plein régime, notamment le Haut barrage d’Assouan qui devrait perdre,
en période de sécheresse aggravée, le quart des 2100 mégawatts produits en temps normal.

L’approvisionnement en eau potable, quant à lui, ne connaîtrait pas d’entrave d’autant plus Page | 82
que les prélèvements effectués à cette se dérouleraient normalement.

Enfin, la stabilisation du débit du Nil consécutive au ralentissement du remplissage du

réservoir du GERD permettrait à l’Egypte - dont 11,9 % du PIB provient du tourisme - d’utiliser
habituellement le cours d’eau à des fins de navigation touristique.

En somme, le choix du multilatéralisme par l’Ethiopie devrait permettre à cet Etat de

préserver ses propres intérêts et sauvegarder ceux de ses voisins qui les défendent jalousement.
Cette approche devrait la mettre en harmonie avec les règles de droit international positif.

Conclusion

En tout Etat de cause, la réalisation du Projet du GERD montre que l’Ethiopie exerce
abusivement sa souveraineté territoriale en tant qu’Etat d’aval. Elle prouve que cet Etat demeure
inflexible sur ces choix face au Soudan et l’Egypte qui estiment que leurs droits fondamentaux liés
aux usages du cours d’eau sont violés : droit à une part équitable et raisonnable des ressources en
eau, droit à la participation à la mise en valeur cours d’eau et droit à l’information sur les
conséquences environnementales et sociales du projet. Cette attitude empreinte d’unilatéralisme
est génératrice de lourdes conséquences juridiques : il pourrait se produire sur le territoire de ces
derniers des dommages imputables à l’Ethiopie engageant ipso facto sa responsabilité
internationale si jamais son agenda technique de remplissage du réservoir du barrage n’est pas
rallongé. Le risque d’un conflit armé sous-régional est grand. En revanche, si l’Ethiopie se ravise
en s’ouvrant à ses voisins par une coopération émaillée de bonne foi et d’égalité souveraine, il en
résultera un apaisement restaurateur des droits litigieux des Etats d’aval et préventif des dommages
significatifs aux intérêts multiformes des mêmes Etats.

La construction du GERD a révélé les dissensions au sein des Etats riverains du bassin Nil
qui paraît bipolarisé avec a) un premier groupe constitué par le Soudan et l’Egypte liés par des
accords historiques de 1929 et 1959 ; et b) un second groupe composé par le Rwanda, le Burundi,
le Kenya, la Tanzanie, l’Ouganda et l’Ethiopie signataires de l’Accord-cadre d’Entebbé de 2010
sur la coopération au sein du bassin du fleuve Nil. Ce dernier groupe revendique une indépendance

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vis-à-vis de l’Egypte dont l’autorisation préalable ne sera plus nécessaire pour toute entreprise des
travaux d’aménagement sur la portion du Nil traversant du territoire d’une Partie.

Il est temps que tous les Etats riverains du Nil s’assemblent pour mettre fin à ce qui
ressemble à une « cacophonie » juridique et diplomatique avec la nécessaire création d’une grande Page | 83
Commission du Bassin du Nil qui les associerait tous. Certes il a été signé, en 1999, une Initiative
du Bassin du Nil par ceux-ci55, mais celle-ci ressemble plus à une déclaration d’intentions
politiques - c’est une vraie déclaration car étant non contraignante - qu’à un instrument juridique
contraignant disposé à prévenir et régler les conflits qui pourraient surgir des usages du cours
d’eau. Il est souhaitable que les Etats riverains du Nil dotent celui-ci d’un statut assorti d’un organe
fiable et efficace chargé d’assurer sa mise en valeur à l’instar de plusieurs cours d’eau
internationaux.

55
Larbi Bouguerra (M), « L’Egypte, l’Initiative dans le bassin du Nil », Confluences Méditerranée, 2010, n°75,
pp.191-196.
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La garantie de l’éducation en droit camerounais par des organisations
africaines
The guarantee of education under cameroonian law by african organisations
Par: Page | 84
AMINOU OUMAROU
Ph.D en Droit Public
Assistant à la Faculté des Sciences de l’Education de l’Université de Garoua
aminououmarou28@[Link]

Résumé :

L'examen de la garantie de l'éducation en droit camerounais par des organisations

africaines fait référence aux instruments normatifs adopté par l'Union africaine (UA) au niveau
régional et par la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale au niveau
communautaire (CEMAC). D'une part nous avons d'abord, la Charte africaine des droits de
l'homme et des peuples ensuite la Charte africaine des droits et du bien-être de l'enfant et enfin
le Protocole additionnel à la Charte africaine des droits de l'homme et des peuples. D'autre
part, les directives et la déclaration de Libreville dans le cadre de la CEMAC. De ces
instruments normatifs, il en ressort que l'éducation est un droit fondamental et que le principal
débiteur en l'occurrence l'État tout en collaborant avec d'autres acteurs, doit mettre en œuvre
l'éducation dans l'optique de satisfaire l'intérêt général afin de promouvoir l'épanouissement de
tout bénéficiaire de ce droit.

Mots clés : garantie, organisations africaines, bénéficiaire, citoyens de la communauté et

développement durable.

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Abstract:

The examination of the guarantee of education in Cameroonian law by African

organizations refers to the normative instruments adopted by the African Union (AU) at the
regional level and by the Economic and Monetary Community of Central Africa at the community Page | 85
level (CEMAC). On the one hand we have first, the African Charter on Human and Peoples' Rights,
then the African Charter on the Rights and Welfare of the Child and finally the Additional Protocol
to the African Charter on the Rights of the Child. man and peoples. On the other hand, the
directives and the Libreville declaration within the framework of CEMAC. From these normative
instruments, it emerges that education is a fundamental right and that the main debtor, in this case
the State, while collaborating with other actors, must implement education with a view to satisfying
the general interest in order to promote the development of any beneficiary of this right.

Keywords: guarantee, African organizations, beneficiary, community citizens and sustainable

development.

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Introduction

La garantie de l’éducation en droit fait référence à l’ensemble des protections qui assurent
l’accès à l’éducation a tous les citoyens. L’étude de la garantie de l’éducation en droit camerounais
par des organisations africaine consiste en la prise en compte de l’aménagement juridique de Page | 86
l’éducation par les différents instruments normatifs du niveau régional (UA)1 de même que ceux
du niveau communautaire (CEMAC)2. S’interroger sur la garantie de l’éducation en droit
camerounais et vu que le choix du monisme de ce droit, il convient de mentionner que trois
instruments normatifs ont été adoptés dans le cadre régional et aussi trois au niveau communautaire
pour affirmer l’éducation. La garantie de l’éducation en Afrique par les institutions africaines est
un défi colossal. En effet, l’accès une éducation de qualité demeure un problème crucial pour
l’Afrique. En dépit des efforts considérables consentis par les institutions continentales et
régionales, la situation reste préoccupante. Par conséquent, l’accès à l’éducation est inégal, avec
des disparités importantes entre les régions, les sexes et les classes sociales. Ainsi, les filles, les
enfants issus de milieux défavorisés, les enfants handicapés et les enfants vivant dans les zones
rurales sont généralement les plus touchés par le manque d’accès à l’éducation. A cet effet, les
institutions africaines ont un rôle crucial jouer pour garantir l’accès une éducation de qualité pour
tous les enfants africains. Pour pallier à ces difficultés, l’Union Africaine (UA) a adopté plusieurs
plans d’action pour l’éducation, notamment le Cadre d’action de l’éducation pour l’Afrique
(FAEA) et le Plan d’action continental pour l’éducation en Afrique (PACEA). Dans cet élan,
l’UNESCO soutient également les initiatives éducatives en Afrique notamment à travers le
Programme d’éducation pour tous (EPT) et le Plan d’action pour l’éducation en 2030. En outre,
au plan régional, les organisations telles que la Communauté Economique des Etats de l’Afrique
de l’Ouest (CEDEAO), la Communauté d’Afrique de l’Est (EAC) et la Communauté de
développement d’Afrique australe (SADC) mettent en œuvre des programmes éducatifs
spécifiques pour garantie l’accès à une éducation de qualité. Alors comment l’éducation est
garantie par ces instruments. C’est ainsi que cette étude, sera menée en examinant d’une part,
l’affirmation de l’éducation au niveau régional (I), et d’autre part, celle communautaire (II).

1
UA : Union Africaine créée en 2002 pour remplacer l’OUA : l’Organisation de l’Unité Africaine.
2
CEMAC : Communauté économique et Monétaire de l’Afrique Centrale créée en 1994 pour remplacer l’UDEAC :
l’Union Douanière et Economique de l’Afrique Centrale.
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I- L’AFFIRMATION DE L’ÉDUCATION AU NIVEAU RÉGIONAL

Le document phare des Droits de l’Homme en Afrique est la Charte Africaine des Droits
de l’Homme et des Peuples qui est reconnue de manière explicite par la loi constitutionnelle
camerounaise au niveau de son préambule3. Cette dernière, a été suivie et complétée par d’autres Page | 87
instruments normatifs qui accordent des droits à des catégories précises. Ainsi, il faut souligner
que la CADHP à un caractère général (A) tandis que, les autres instruments en l’occurrence le
protocole à la Charte, ainsi que la CADBE ont un caractère catégoriel (B).

A- Le caractère général de l’affirmation de l’éducation en Afrique

L’instrument normatif ainsi dénommé la « Charte Africaine des Droits de l’Homme et des
Peuples » est alors, le texte de référence en matière des Droits de l’Homme en Afrique, elle
consacre l’idée d’un droit de l’Homme régional africain. Cet instrument normatif a été adopté à
l’unanimité le 28 Juin 1981 à Nairobi la capitale Kenyane par l’Assemblée Générale des Chefs
d’États et des Gouvernements de l’Organisation de l’Unité Africaine, cette institution est
remplacée par l’Union Africaine (UA) au début des années 2000. L’instrument phare de l’UA est
entré en vigueur le 28 octobre 1986, elle établit un système régional spécifique de promotion et de
protection des Droits de l’Homme en Afrique. Cette Charte insiste notamment sur le droit au
développement aussi bien de l’individu qui est un acteur incontournable de ce développement que
de la communauté dans laquelle il vit. Par conséquent, cela ne peut se réaliser sans une élévation
de l’esprit par la formation, la recherche et la propagation des connaissances utiles que l’on peut
acquérir et des têtes bien faites. Au Cameroun, la reconnaissance de cet instrument normatif est
faite par un attachement luisant dans le préambule de la constitution de 19964.

La dite Charte contient, des dispositions qui garantissent les droits civils et politiques ainsi
que les droits économiques, sociaux et culturels. Il s’agit précisément des articles 15 à 18 pour ces
derniers. C’est ainsi, qu’on peut noter à l’article 17 alinéa premier de cette Charte par une
disposition courte et claire que « Toute personne a droit à l’éducation. »5. Par cette disposition, on
remarque que chaque être humain sans aucune distinction d’âge, de sexe, de religion, d’opinion

3
Préambule de la Loi n° 96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la Constitution du 02 juin 1972, modifiée et
complétée par la loi n° 2008/001 du 14 avril 2008.
4
Préambule de la Loi n° 96/06 du 18 janvier 1996 portant révision de la Constitution du 02 juin 1972, modifiée et
complétée par la loi n° 2008/001 du 14 avril 2008.
5
Article 17 de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples, adoptée le 28 Juin 1981.
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politique est créancier du droit à l’éducation6. Il faut noter que ce texte n’a pas insisté et développé
concernant ce droit comme c’est le cas par d’autres instruments. Par ce contenu, on peut retenir
que c’est un droit à caractère général, c’est à dire reconnu à tous sans aucune discrimination ; toute
personne sur le continent africain doit en bénéficier, car tous les États du continent sont membres
Page | 88
de l’UA et par conséquent, ont reconnu cet instrument en l’occurrence le Cameroun comme cela
fut rappelé dans la jurisprudence de la Cour africaine de droit de l’homme sur la violation de
l’article 177. Il convient de souligner que le Cameroun après avoir signé et ratifié cet instrument,
il l’a également reconnu au niveau du préambule de la loi constitutionnelle de manière explicite
en affirmant son attachement à cette Charte. En s’appuyant sur cette Charte, en tant que instrument
normatif régional de référence en matière des droits de l’Homme, la commission africaine de droit
de l’homme et des peuples a souligné que le défaut de fournir un accès aux institutions
d’enseignements équivaudrait à une violation du droit fondamental de l’Homme à l’éducation8.

Il semble idoine de souligner que, le Cameroun en tant qu’État Africain membre de cette
organisation panafricaine, a également ratifié la Charte Africaine des Droits et du Bien-être de
l’Enfant et de ce fait, l’introduit ipso facto dans son arsenal juridique. MBANDJI MBÉNA affirme
que « Le choix de la notion de « Charte » par les Chefs d’États et de Gouvernements africains pour
désigner la Convention panafricaine de protection des droits de l’enfant particulièrement et celle
des Droits de l’Homme en général, s’inscrit dans la logique prise depuis l’époque de l’élaboration
du texte sur les droits de l’homme et des peuples qui est un texte général adopté en 1981. Les
concepteurs de l’instrument juridique africain se sont refusés à l’usage d’un terme qui soit moins
contraignant et trop classique comme celui de Traité, Pacte, Convention ou Déclaration »9. De
plus, il ajoute que, la notion de Charte a été entendue comme désignant une Loi fondamentale, une
Constitution. C’est pour traduire « une charge idéologique affective et normative incontestable ;
mais aussi elle est porteuse d’un projet de société fondée sur le régime de la prééminence du droit.
Les auteurs ont voulu lui conférer la solennité à cause de la Majesté, de la permanence dans leur
essence et de la dynamique des principes et des droits qu’elle énonce et garantit »10. Enfin, il nous

6
GUIMDO DONGMO (B.-R.), « Le droit à l’éducation au Cameroun (expressions juridique et pratique d’un droit
fondamental) », juridis periodique, n° 71, ISSN 1016-3131, juillet, aout septembre 2007, p. 57.
7
Centre for Human Rights, « Recueil de jurisprudence de la Cour africaine », Pretoria University Law Press, Volume
2 (2017-2018), 2019, F. Violation alléguée de l’article 17 (2) et (3) de la Charte.
8
Free legal assistance groupe and others vs Zaïre, communication n°25/89, 47/90, 56/91, 100/93 paragraphe 11.
9
MBANDJI MBENA (E.), Les droits fondamentaux de l’enfant en droit camerounais, These de Doctorat en Droit,
Université de Toulouse/ Université de Douala, 2013 p. 84.
10
MBANDJI MBENA (E.), Les droits fondamentaux de l’enfant en droit camerounais, ibidem.
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convient aussi de relever que l’article 66 de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des
Peuples prévoit l’adoption de traités ou accords particuliers, en cas de besoin, pour compléter ses
dispositions. C’est ce qui justifie la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant, adoptée
à Addis-Abeba en juillet 1999 de même que le Protocole à la Charte Africaine des Droits de
Page | 89
l’Homme et des Peuples relatif aux droits des femmes, adopté à Maputo le 11 juillet 2003. Tout
cela marque le caractère contraignant de ces instruments normatifs africains aussi bien celui à
caractère général que ceux catégoriels adoptés dans le cadre de cette organisation régionale
africaine.

B- Le caractère catégoriel de l’affirmation de l’éducation en Afrique

Il convient tout d’abord, de rappeler que le caractère catégoriel signifie qu’un instrument
normatif est adopté pour des personnes bien déterminées, ces dernières sont reconnues comme
bénéficiaires de ce qui en découle des différents instruments en cause. Dans le cadre de cette étude,
nous allons nous intéresser aux textes adoptés dans le cadre de l’Afrique et destinés
particulièrement aux enfants en l’occurrence la Charte Africaine de Droits et du Bien-être de
l’Enfant (CADBE) 1999 et aux femmes en l’occurrence le protocole à la CADHP relatif aux droits
des femmes en Afrique de 2003 à Maputo.

Le continent africain accorde une place de choix à l’enfant, raison pour laquelle son
éducation est prise en compte dans un instrument normatif à lui dédié. Cela va en droite ligne avec
la pensé de SCHLEMMER, ce dernier, pense que « la place des enfants est à l'école. Hors l'école,
il n'est pour eux qu'échec et exclusion. »11. De plus, l’Afrique est l’un de premier, voire la seule
région a adoptée à la suite de la CIDE de l’ONU, un instrument normatif protégeant spécialement
les enfants qui a été adopté lors de la 26eme conférence des Chefs d’États et de gouvernements de
l’OUA en juillet 1990, elle est ratifiée par le Cameroun le 05 septembre 1996, et cette dernière,
marque une spécificité africaine. On note à la suite de l’auteur africain AMADOU HAM PÂTÉ
BA dans la bibliographie racontant son enfance écrit que : « quand j’eus atteint l’âge de sept ans,
après le diner, mon père m’appela ; il me dit : cette nuit va être celle de la mort de ta petite enfance.
Jusqu’ici, ta petite enfance t’offrait une liberté totale. Elle t’accorder des droits sans t’imposer
aucun devoir, pas même celui de servir ou d’adorer Dieu. A partir de cette nuit, tu entres dans ta
grande enfance. Tu seras tenu à certains devoirs, à commencer par celui d’aller à l’école

11
SCHLEMMER (B.), « Paradigmes de l'enfance et de l'école, droit à l'éducation et droit au travail », In :
Communications, 72, 2002. L’Ideal éducatif, p. 175.
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coranique.»12. Cela signifie que, l’enfant est appelé et même obligé de suivre un enseignement
pendant cette période pour mieux affronter et gérer plus facilement la vie. De ce constat, on peut
dire que, la société africaine accorde une place centrale et non négligeable à l’éducation des
enfants. Raison pour laquelle, un instrument normatif lui est dédié pour promouvoir et protéger
Page | 90
ses droits fondamentaux au cœur du quel on a l’éducation qui peut être un élément déclencheur
des autres droits inhérents à l’Homme.

Cet instrument normatif dédié à l’enfant, élaboré dans un style simple avec des articles
intitulés, un ensemble de règles ayant pour finalité l’assurance à l’enfant d’une protection et d’un
bien être. C’est ce qui amène MBPILLE à dire que, « contrairement au texte onusien de la
Convention relative aux droits de l’enfant, le texte africain semble un peu plus novateur dans la
mesure où, il vise le bien être de l’enfant, en plus des droits qu’il proclame.»13. Cet instrument
normatif protège les droits fondamentaux de l’enfant, parmi lequel on retrouve l’éducation à son
article 11, on peut constater que cette Charte est l’instrument qui a consacré le contenu le plus
volumineux concernant la protection et la promotion de l’éducation. C’est un article qui compte
sept (07) alinéas. Le premier reconnait, le droit à l’éducation à tous les enfants des États qui font
partie de la CADHP ; le deuxième alinéa, ressort les objectifs que doivent viser l’éducation dans
sept (07) paragraphes. L’alinéa 3 relève les obligations des États contractants qui sont des
principaux débiteurs de ce droit et leurs devoirs de mettre en œuvre les instructions inscrite dans
cette Charte et cet instrument fixe aussi des directives comme le respect du principe de gratuité
qui conduira à l’universalité de ce droit, de rendre accessible l’enseignement secondaire sous
différentes formes et l’enseignement supérieur doit être ouvert à tous ; combattre les ruptures de
la scolarité et les discriminations à l’égard des filles ce qui conduit à l’égalité de genre, en passant
par le droit des parents ou des tuteurs légaux en ce qui concerne le choix de l’éducation à donner
à leur enfant en s’appuyant nécessairement sur l’intérêt supérieur de cet enfant et le traitement de
l’enfant avec humanité en respectant la présente Charte14.

Il faut retenir que la CADBE constitue l’approche régionale africaine à la suite de

l’approche globale de la CIDE de 1989, cette Charte ne se substitue pas à la CIDE. La Charte, en
plus de ces droits reconnus et particulièrement le droit à l’éducation à l’article 11, elle instaure un

12
AMADOU HAM PÂTÉ BA, Amkoullel, l’enfant peulh, Paris, Mémoires, Actes Sud, 1992, p. 17.
13
MBPILLE (P.E.), Les droits de la femme et de l’enfant. Entre universalisme et africanisme, Paris,
L’harmattan, 2012, p. 189.
14
Article 11 de la Charte Africaine des Droits et du Bien-être de l’Enfant 1999.
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organe de contrôle dénommé le Comité africain d’experts sur les droits et le bien-être de l’enfant.
Ce comité créé à l’article 32 comme mécanisme de suivi et d’application mais aussi comme un
organe juridictionnel dont le mandat est précisé à l’article 42 de ladite Charte, ce comité a pour
mission fondamentale la promotion et la protection des droits consacrés par celle-ci, de suivre
Page | 91
l’application et de veiller à son respect et peut interpréter les dispositions de ladite Charte et reçoit
les rapports des États membres dont le Cameroun fait partie afin de les examiner ; il peut aussi
mener des enquêtes. Il faut également souligner, l’innovation de la Charte par le fait que cette
dernière, en plus des droits de l’enfant quelle protège, elle vise nécessairement le bien être de ce
dernier. Car elle a pour finalité ce bien être de l’enfant pris individuellement15.

Suite à une communication fait par une ONG reconnue par l’UA, on assiste à une
décision16. Il ressort de cette décision que, l’État partie à la CADBE peut répondre de ses actes des
violations des droits de l’homme et libertés par les plaintes de la société civile. Dans un cas
d’espèce, le Sénégal était défendeur devant le comité pour violation des droits des enfants. Dans
sa décision, le comité17 rappelle que d’après l’article 11 de la CADBE, les États parties ont
l’obligation de fournir une éducation de base gratuite et obligatoire sans discrimination aucune.
En plus, dans sa réalisation, l’État en tant que principal débiteur doit garantir entre autre, la
disponibilité, l’accessibilité et l’acceptabilité de l’enseignement dispensé aux enfants. Un État
partie n’est pas seulement tenu d’offrir une éducation, mais aussi de s’assurer que l’éducation ainsi
dispensée est de qualité acceptable. Dans le contexte de l’article 11 alinéa 2 (a) de la CADBE,
l’éducation doit être orientée vers le développement de la personnalité, la promotion des talents de
l’enfant, ainsi que ses capacités mentales et physiques jusqu’à son plein potentiel. Le comité a
démontré l’importance de l’éducation par rapport à la responsabilité de l’enfant dans sa décision
portant sur l’affaire des enfants des descendances Nubiennes. Globalement, dans le cadre de
l’application de la CADBE, le comité rappelle la nécessité du respect de l’intérêt supérieur de
l’enfant comme l’un des principes généraux précisément, la considération primordiale dans toutes
les actions à prendre par toute personne indiquée18.

15
Article 42 de la Charte Africaine des Droits et du Bien-être de l’Enfant 1999.
16
Décision n°003/com/001/2012 portant sur la communication présentée par le centre pour les Droits de l’Homme
(Université de Pretoria ) et la Rencontre africaine pour la défense des Droits de l’Homme (Sénégal) vs le gouvernement
du Sénégal, fait à la 23eme session tenue à Addis abeba en Ethiopie, le 15 avril 2014.
17
CAEDBE : Comité africain d’experts sur les droits et le bien-être de l’enfant.
18
Centre for Human Rights, « Recueil de jurisprudence de la Cour africaine », Pretoria University Law Press, Volume
2 (2017-2018), 2019.
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A la suite de la CADBE entrée en vigueur en juillet 1999 après avoir reçu la ratification de
quinze (15) États conformément à son article 47, l’UA qui a remplacée fraichement l’OUA a
adopté un protocole à la CADHP le 11 Juillet 2003 à Maputo capitale du Mozambique, ce dernier,
est relatif aux droits des femmes en Afrique. Notons qu’en France les années 1880 jusqu’à la
Page | 92
grande guerre, l’éducation des filles est restée au centre des actions de l’église ainsi que de l’État19.
Par la suite, MBPILLE pense que « le continent africain n’est pas resté insensible à cette
importante préoccupation de promotion et de revalorisation de la dignité et des droits de la
femme.»20. Ainsi ce protocole adopté par l’UA consacre son article 12 à l’éducation et à la
formation de la gent féminine en ces termes « article 12 Droit à l’éducation et à la formation »21.

Cet article comporte deux alinéas, le premier parle de l’éducation en général

particulièrement sur l’ensemble des obligations des États membres concernant la non-
discrimination à l’égard des femmes en général et des filles en particulier dans ce domaine. Les
États doivent éliminer toute formes de discrimination en garantissant une égalité de genre ;
éliminer tous les facteurs et les stéréotypes qui sont à l’origine de cette discrimination à travers des
moyens appropriés ; assurer une protection à la femme et à la petite fille contre le harcèlement et
l’abus sexuel sous toute ses formes dans les milieux scolaires surtout universitaire22 et de prévoir
des sanctions y relatives contre les auteurs de ces actes et de faire bénéficier aux victimes des
conseils et des services de réhabilitation pour leur réintégration sociale23.

Et enfin, il faut noter l’exigence d’un enseignement qui reflète les droits humains de même
que dans la formation des formateurs. L’alinéa suivant quant à lui parle des formations alternatives
en cas de rupture de ban pour des filles et des femmes en faisant la promotion de l’alphabétisation
en vue de l’élimination de celle-ci ; de la formation professionnelle adéquate dans le domaine de
la science et de la technologie car le monde actuel coïncide avec l’évolution des nouvelles
technologies de l’information et de la communication et les femmes ne doivent pas être en marge

19
DINET (D.), « L’éducation des filles de la fin du 18e siècle jusqu’en 1918 », Revue des Sciences Religieuses, 85/4,
2011, pp. 480 et ss.
20
MBPILLE (P.E.), Les droits de la femme et de l’enfant. Entre universalisme et africanisme, Paris, l’Harmattan, p.
13.
21
Article 12, Protocole a la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples Relatif aux Droits des Femmes,
adopté à Maputo, le 11 juillet 2003.
22
MOUSTAPHA MONCHER et FERDINAND ONANA « Harcèlement sexuel dans l’espace universitaire de
Yaoundé I », Pax Academica, 3/2014, p. 54.
23
Article 12, Protocole a la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples Relatif aux Droits des Femmes,
adoptée à Maputo, le 11 juillet 2003, Centre for Human Rights, « Recueil de jurisprudence de la Cour africaine »,
Pretoria University Law Press, Volume 2 (2017-2018), 2019.
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de cette évolution. Ceci montre que l’UA accorde beaucoup d’importance à l’éducation des
femmes et des filles, surtout que, dans le continent africain, il existe beaucoup des personnes de
sexe féminin qui sont victimes des diverses sortes de discrimination. Par conséquent, cela leurs
empêchent de bénéficier de leur droits spécifiquement dans le domaine éducatif du fait de leurs
Page | 93
genres et sont dans plusieurs cas mis de côté dans la mesure où, les garçons sont préférés par
rapport à ces dernières. De ce qui précède, cet élan pour la consécration de l’éducation par le
Cameroun en tant qu’États membres de l’organisation régionale en l’occurrence l’UA est suivi par
l’organisation communautaire ou cet État est également membres. On peut donc souligner par ces
différents constats que nous sommes continuellement dans le cadre de la constitutionnalisation du
droit24.

II- L’AFFIRMATION DE L’ÉDUCATION AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE

Le continent africain est principalement divisé en cinq (05) sous-régions. Le Cameroun fait
partie de la sous-région d’Afrique centrale25. A ce titre, il est membre de la CEMAC à partir du 16
mars 1994 après plusieurs étapes de construction communautaire. En ce qui concerne son origine,
NYABEYEU affirme concernant cette organisation qu’elle est « Héritière de l’Union Douanière
et Économique de l’Afrique Centrale, la Communauté économique et Monétaire de l’Afrique
Centrale a été instituée à N’Djamena par le Traité du 16 mars 1994, lequel a été révisé le 25 juin
2008 à Yaoundé. »26. La CEMAC est une sous-région qui compte six (06) États membres27.
Chaque pays a son propre système éducatif, il convient de ce fait de mentionner des efforts dans
l’optique de la reconnaissance et de l’harmonisation des politiques éducatives dans la sous-région
afin de favoriser une intégration régionale. Pour son encadrement, plusieurs instruments normatifs
ont été mis en place dans ce cadre du processus d’intégration communautaire. L’éducation dans le

24
GUIMDO DONGMO (B.R.), « La constitutionnalisation des droits et libertés dans les États d’Afrique noire
francophone », Afrilex, 2020, p. 36.
25
MAIREMA (J.), « La constitutionnalisation de l’intégration communautaire des États de la CEMAC », Revue de la
recherche Juridique et Politique, ISSN : 2958-4310, n° 2 novembre-décembre 2022, pp. 2 et ss.
26
NYABEYEU (L.T.), « Covid 19 et dispositions économiques des traités de la communauté économique et monétaire
de l’Afrique centrale », LE NEMRO Revue Trimestrielle de Droit Economique, Avril/Juin 2020, p. 216.
27
Les six (06) États membres de la CEMAC sont : le Cameroun ; le Congo ; le Gabon ; la Guinée Equatoriale ; la
RCA et le Tchad. Ce qui ressort du Préambule du Traité révisé de la Communauté Economique et Monétaire de
l’Afrique Centrale (CEMAC), « est signé entre le gouvernement de la République du Cameroun, le Gouvernement de
la République Centrafricaine, le Gouvernement de la République du Congo, le Gouvernement de la République de
Guinée Equatoriale, le Gouvernement de la République du Tchad, le Gouvernement de la République Gabonaise,
résolus à poursuivre l’œuvre accomplie dans le cadre du Traité du 16 mars 1994 instituant la CEMAC, en assurant la
continuité de l’acquis communautaire ».
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contexte communautaire de la CEMAC reste un sujet crucial qui touche plusieurs aspects
notamment le développement socioéconomique et socioculturel des états membres Cependant,
nous allons nous intéresser au traité révisé de l’UEAC, la déclaration de Libreville du 11 février
2005 sur la construction de l’espace CEMAC de l’enseignement supérieur, de la recherche et de
Page | 94
la formation professionnelle et aux Directives de l’UEAC concernant l’enseignement supérieur28.
Il s’agit pour nous, d’examiner d’une part, la reconnaissance communautaire de l’éducation (A),
et d’autre part, l’harmonisation du système éducatif communautaire (B).

A- La reconnaissance communautaire de l’éducation

Dans le cadre de la Communauté Économique et Monétaire de l’Afrique Centrale

(CEMAC), le qualificatif État membre relève du fait qu’un État est partie au traité constitutif de
cette communauté. En fait, c’est la qualité d’un État ayant exprimé son consentement à être lié et
à l’égard duquel le traité est entré en vigueur. Dans ce cadre de la (CEMAC), précisément, il s’agit
d’un État qui fait partie au traité CEMAC29. Il est important de reconnaitre que l’institution d’une
coordination des politiques sectorielles nationales en zone CEMAC concerne plusieurs domaines
parmi lesquels l’enseignement ainsi que la formation professionnelle. Par ailleurs, l’on retient que
l’objectif poursuivi dans ce cadre répond à la nécessité de contribuer au développement
harmonieux de l’éducation de même qu’à la professionnalisation de celle-ci, afin de produire une
main d’œuvre hautement qualifiée. Pour ce faire, il est recommandé l’ouverture aux mêmes
conditions d’accès que les nationaux des établissements d’enseignement à tous les ressortissants
de la Communauté Économique et Monétaire de l’Afrique Centrale (CEMAC).

A cet effet, on peut relever l’égalité des chances qui est donnée aux ressortissants des États
membres à l’alinéa 2 de l’article 2 de la décision du MINESUP en ces termes « les candidats
ressortissants des pays membres de la Communauté Économique et Monétaire de l’Afrique
Centrale (CEMAC) ayants ratifié les textes relatifs au traitement national des étudiants et
justifiants des qualifications requises sont admis à composer dans les mêmes conditions que leurs

28
Directive n° 01/06-UEAC-019-CM-14 portant application du système LMD (Licence, Master, Doctorat) dans les
Universités et Etablissements d’Enseignement Supérieur de l’espace CEMAC et Directive n° 02/06-UEAC-019-CM-
14 portant organisation des études universitaires dans l’espace CEMAC dans le cadre du système LMD.
29
AKAMESSE (M.A.), « L’accès des ressortissants des États membres de la CEMAC aux services publics
camerounais », RADP, Vol X, n° 23, Spécial 2021, p. 564.
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ISSN : 2790-4830
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homologues camerounais »30. Malgré que les mesures visant la fermeture des frontières, la
restriction de la liberté de circulation des personnes, la fermeture de certains établissements publics
et privés de formation académique et professionnelle ont remis en cause les politiques sectorielles ;
notamment, en ce qui concerne l’enseignement et la formation professionnelle31.
Page | 95
Le Texte révisé de l’UEAC s’intéresse à l’éducation dans plusieurs de ses dispositions.
Mais les plus saillants sont l’article 4 qui dispose qu’« au cours de la 1ere étape, d’une durée de
trois ans à compter de l’entré en vigueur de la présente convention et les conditions prévues par
celle-ci, l’Union Economique ; prépare des actions communes dans les domaines de
l’enseignement, de la formation professionnelle de la recherche, du dialogue social, des questions
de genre, de la bonne gouvernance et des droits de l’homme »32. Son chapitre 2 est consacré aux
politiques sectorielles. Dans sa première section, il parle de l’enseignement, de la recherche, de la
formation professionnelle et de la santé publique, son article 29 dispose que les actions communes
à entreprendre en application de l’article 4 paragraphe e de la présente convention ont pour but la
rationalisation et l’amélioration des performances de l’enseignement scientifique et technique,
notamment supérieur, de la recherche, de la formation professionnelle ainsi que de la santé
publique33.

De ce constat, on remarque les actions communes ayant pour objectif de mettre les États
au niveau sensiblement égal voire satisfaisant. Par ce moyen, il convient de dire que, c’est une
reconnaissance qui vise une harmonisation des politiques dans l’optique d’une reconnaissance
communautaire de l’éducation à tous34. Donc, l’un de grands défis de la CEMAC est d’assurer
l’accès à une éducation de qualité à tous les citoyens communautaire. Cela inclut la réduction des
inégalités entre les zones urbaines et rurales des différents états tout en insistant sur l’accès des
groupes marginalisés, en particulier les filles et les enfants vivant dans les situations de
vulnérabilité. Bien qu’il convient de relever que la qualité de l’éducation reste une préoccupation
majeure. Beaucoup de pays de cette communauté souffre de d’un manque de ressources,

30
Article 2 alinéa 2 de la Décision n°18220390/MINESUP/SG/DAUQ/SDEAC du 02 septembre 2022 Portant
ouverture du concours d’entrée au Cycle de Master à l’Ecole Supérieure des Sciences Economiques et Commerciales
(ESSEC) de l’Université de Garoua, au titre de l’année académique 2022-2023.
31
NYABEYEU (L.T.), « Covid 19 et dispositions économiques des traités de la communauté économique et monétaire
de l’Afrique centrale », op, cit, p. 230.
32
Article 4 Traité révisé UEAC, 25 juin 2008.
33
Article 29 Traité révisé UEAC, 25 juin 2008.
34
Déclaration de Libreville du 11 février 2005 sur la construction de l’espace CEMAC de l’enseignement supérieur,
de la recherche et de la formation professionnelle.
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d’infrastructures insuffisantes de même que les pénuries d’enseignants et l’absence d’entretien des
infrastructures scolaires existantes. De plus, la diversité linguistique et le multiculturalisme dans
la sous-région nécessite une attention particulière dans la conception des programmes scolaires.
De la nécessité de coopération sous régionale entre les différents états et aussi avec d’autres acteurs
Page | 96
de l’éducation notamment les organisations internationales pour le développement de ce domaine
est crucial. Ceci donne naissance à des initiatives conjointes pour l’harmonisation de différents
systèmes afin de soutenir la recherche, le partage des meilleures pratiques et la mobilité
académique des acteurs de la communauté éducative.

B- L’harmonisation du système éducatif communautaire

Les Directives UEAC concernant l’enseignement supérieur sont des textes mises en place
pour l’harmonisation de l’enseignement dans les États membres de la CEMAC. L’analyse de ces
textes montre qu’ils font du système LMD un moyen pour l’adaptation et la professionnalisation
de l’enseignement supérieur au niveau des États membres pour plusieurs raisons parmi lesquelles ;
permettre la mobilité aussi bien des enseignants que des étudiants. Par ailleurs, il convient de
rappeler aussi la professionnalisation de l’enseignement supérieur par l’institution de ce système
LMD qui signifie Licence en trois ans, six semestres ; Master en deux ans, quatre semestres et le
Doctorat qui s’étend de trois ans, mais qui peut aller jusqu’à cinq ans, ceci à l’initiative de
l’étudiant en accord avec son Directeur de thèse passant de six à dix semestres en cas d’éventuels
désagréments pour terminer le cycle de Doctorat. C’est la Directive n°01/06-UEAC-019-CM-14
qui a pour objet d’appliquer le système LMD dans les universités et établissements d’enseignement
supérieur de l’espace CEMAC35.

Dans cette logique, les actions mener dans le cadre de la promotion et de la protection de
l’éducation dans l’objectif d’harmonisation peuvent comportées : la création et le développement
d’institutions communes d’enseignements supérieures, de recherche et de formation
professionnelle permettant dans certains domaines le rassemblement des moyens mis en œuvre par
les États membres ; l’ouverture aux mêmes conditions d’accès que les nationaux des
établissements d’enseignement à tous les ressortissants de la CEMAC ; la coordination des
programmes d’enseignement, de recherche et de formation professionnelle ; l’évaluation des
résultats de l’enseignement supérieur et de la formation professionnelle dispensés par des États

35
Article 2 de la Directive n° 01/06-UEAC-019-CM-14 portant application du système LMD (Licence, Master,
Doctorat) dans les Universités et Etablissements d’Enseignement Supérieur de l’espace CEMAC.
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membres ; la reconnaissance mutuelle des diplômes sanctionnant les formations dispensées dans
les États membres par les établissements publics ou privés reconnus par ces États ; l’harmonisation
des conditions et des normes d’équivalence des diplômes obtenus dans les pays tiers ;
l’instauration d’un dialogue permanent entre les États membres et le secteur privé en vue de
Page | 97
l’adéquation entre formation-emploi au niveau communautaire ; la coordination des programmes,
la rationalisation et la mise en commun des moyens communautaires pour la protection de la santé
publique et l’amélioration du niveau sanitaire des populations. Ainsi, on peut noter que sur
proposition du président de la commission, le conseil de ministre arrête à la majorité qualifiée les
règlements, les directives, et les recommandations nécessaires à la mise en œuvre de l’article 2936.

Les États de la CEMAC lancent le processus d’appropriation de la réforme de

l’enseignement supérieur en 2005 dans le but de favoriser surtout la coopération entre les
Universités du Sud et celles du Nord. Les objectifs du système LMD ont été adaptés dans le cadre
de la réforme du système universitaire camerounais avec comme ligne directrice la
professionnalisation des parcours de formation ; ce qui signifie que chaque parcours de formation
doit correspondre à un métier. A travers cet arrimage suite à un appel d’adaptation, l’on peut
relever que c’est l’adaptation des textes internes à ceux internationaux. Dans ce dernier cas, on
remarque à l’article 16 dispose que « les dispositions de la présente Directive, entrent en vigueur
à compter de l’année universitaire 2007/2008.»37. C’est dans cette logique des diligences
nécessaires, qu’en 2008, le ministre de l’enseignement supérieur publie la Circulaire n°007/0003
MINESUP/CAB/IGA/ du 19 octobre 2007 définissant le cadre de l’arrimage des institutions
universitaires camerounaise à ce système38.

De ces constats, il convient de retenir que la reconnaissance de l’éducation au niveau

communautaire va surtout dans le sens de l’ouverture de l’accès à celle-ci à tous citoyens
communautaires sans aucune discrimination. Ces derniers, étant des ressortissants de la
communauté CEMAC. Le concept « ressortissant de l’un des États membres de la CEMAC » n’est
tout autre qu’un individu ou un citoyen de l’un des États membres de cette communauté. Par-là, il

36
Directive n° 01/06-UEAC-019-CM-14 portant application du système LMD (Licence, Master, Doctorat) dans les
Universités et Etablissements d’Enseignement Supérieur de l’espace CEMAC et Directive n°02/06-UEAC-019-CM-
14 portant organisation des études universitaires dans l’espace CEMAC dans le cadre du système LMD.
37
Article 16 Directive n° 01/06-UEAC-019-CM-14 portant application du système LMD (Licence, Master, Doctorat)
dans les Universités et Etablissements d’Enseignement Supérieur de l’espace CEMAC.
38
Circulaire n°007/0003 MINESUP/CAB/IGA/ du 19 octobre 2007 définissant le cadre de l’arrimage des institutions
universitaires camerounaise a ce système.
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ressort qu’est ressortissant communautaire CEMAC, toute personne ayant la nationalité d’un des
six (06) États membres39. Ceci est caractérisé par le sentiment d’appartenir à une entité qui dépasse
les frontières nationales et au sein de laquelle se développent des projets communs40. Parmi ces
projets, on relève l’éducation qui figure parmi les priorités de la communauté en général et de
Page | 98
l’État du Cameroun qui est un acteur majeur de cette organisation communautaire. De plus,
concernant cette harmonisation, il faut voir les objectifs qui sont affichés par les États parties pour
les courts, moyens et longs termes. Il ressort parmi les objectifs, l’atteinte d’une education à la
citoyenneté et au développement durable, c’est ainsi qu’il scied de d’intégrer des programmes
éducatifs qui favorisent la citoyenneté active et la sensibilisation aux enjeux de développement
notamment face aux défis environnementaux auquel la sous-région voir l’Afrique toute entière fait
face.

L’éducation dans le contexte communautaire (CEMAC) et régional africain (UA) constitue

la garantie des organisations africaines, cette garantie montre que l’éducation est un levier vital
pour le développement socioculturel et socioéconomique de même que pour la stabilité du
territoire de dites organisations. En surmontant les défis existants et en capitalisant sur les
opportunités de coopérations variées, ces organisations (CEMAC) et (UA) peuvent espérer
améliorer l’accès et la qualité de l’éducation. Ainsi, les sources normatives des droits de l’homme
dans l’ordre international sont nombreuses aussi bien à l’échelle régionale mais également
communautaire. Ce nombre et cette diversité ne sont cependant utiles et bénéfiques que si les États
ont, par ailleurs, dans l’ordre interne, reçu les droits proclamés dans l’ordre international ou alors
les ont consacrés de façon expresse notamment dans leur Constitution41. Car, cette dernière, est la
source des sources des droits et libertés fondamentaux des citoyens en général et de l’éducation de
ceux- ci en particulier. Ceci afin de donner à l’éducation sa place de droit fondamental reconnu à
tous les citoyens42.

39
COURDERT (C.), Réflexion sur le concept de fondamentalité en droit public français, Thèse de doctorat
Université d’Auvergne, 2011, p. 8.
40
AKAMESSE (M.A.), « L’accès des ressortissants des États membres de la CEMAC aux services publics
camerounais », op, cit, p. 564.
41
MAIREMA (J.), « La constitutionnalisation de l’intégration communautaire des États de la CEMAC », op, cit, p. 2.
42
GUIMDO DONGMO (B.-R.), « La constitutionnalisation des droits et libertés dans les États d’Afrique noire
francophone », op, cit, p. 36.
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Conclusion

Parvenu aux termes de notre analyse, on peut affirmer que la consécration de l’éducation
reste constante dans la mesure où, les voies adoptées par les instruments normatifs des niveaux
internationaux ont été suivi par d’autres au niveau interne à l’Afrique régionaux, communautaires, Page | 99
ainsi qu’au niveau national. A l’examen de ces instruments, nous pouvons remarquer que,
l’éducation est un droit de l’Homme parmi les plus fondamentaux. C’est dire que c’est un droit
fondamental, ainsi qu’un service public constitutionnel garanti43. Raison pour laquelle, la
Constitution qualifiée de socle de l’engagement de l’État sur un plan multiforme notamment
national, communautaire et régional44, reconnait les textes régionaux et communautaire.

43
GUIMDO DONGMO (B-R.), « La constitutionnalisation des droits et libertés dans les États d’Afrique noire
francophone », op, cit, p. 1.
44
MAIREMA (J.), « La constitutionnalisation de l’intégration communautaire des États de la CEMAC », op, cit, p. 2.
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The application of international legal instruments to combat climate change in
Africa: an assessment of the effectiveness of these legal instruments in
Cameroon
L'application des instruments juridiques internationaux pour lutter contre le changement Page | 100
climatique en Afrique : évaluation de l'efficacité de ces instruments juridiques au Cameroun
By:
NDIFIEMBEU Blaise NGOUCHIMUGIE
Dr/ PhD in Public Law,
Lecturer/Department of Public Law
Faculty of Law and Political Science /University of Bertoua (Cameroon)
ndifiembeublaise@[Link]
ndifiembeublaise@[Link]

Abstract:
The fight against climate change is one of the key issues of our century. The risks that
climate change poses to humanity are such that the world's governing bodies are being called upon
to take action to curb this danger to humanity. To this end, the principles set out for the protection
of the environment in general are being put to use: such is the case of the principle of common but
differentiated responsibility proclaimed in the Rio Declaration. In the fight against climate change,
this principle has an important place, especially as developing countries have pointed to the
responsibility of industrialised countries for the current disastrous state of the climate. However,
by virtue of the principle of common but differentiated responsibility mentioned above, African
countries are invited to apply international legal instruments to combat climate change and
Cameroon is not left out. So, is the application of these international legal instruments effective?
In other words, is the will of a State sufficient to ensure the effective application of international
legal instruments to combat climate change? In an attempt to answer this question, Cameroon is
certainly showing a real willingness to apply these instruments. This is reflected in the significant
achievements observed at the legal and institutional levels, and in the many projects and
programmes that have been initiated. These illustrations demonstrate the country's commitment to
the climate cause. However, the country is experiencing a number of difficulties relating to
governance, corruption and the lack of technical and financial resources, which are handicapping
and limiting Cameroon's action and which need to be improved. However, to overcome these
obstacles, building the capacities of the various stakeholders and taking climate change into
account in development policies are prerequisites for Cameroon's mitigation, resilience and
adaptation to the corollaries of climate change.
Key words: climate change, application, effectiveness, assessment, legal instruments.

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Résumé :
La lutte contre le changement climatique est l'un des enjeux majeurs de notre siècle. Les
risques que le changement climatique fait peser sur l'humanité sont tels que les instances
dirigeantes du monde sont appelées à prendre des mesures pour enrayer ce danger pour
l'humanité. À cette fin, les principes énoncés pour la protection de l'environnement en général sont Page | 101
mis à contribution : c'est le cas du principe de la responsabilité commune mais différenciée
proclamé dans la déclaration de Rio. Dans la lutte contre le changement climatique, ce principe
occupe une place importante, d'autant plus que les pays en développement ont pointé du doigt la
responsabilité des pays industrialisés dans l'état désastreux actuel du climat. Cependant, en vertu
du principe de la responsabilité commune mais différenciée susmentionné, les pays africains sont
invités à appliquer les instruments juridiques internationaux de lutte contre le changement
climatique et le Cameroun n'est pas en reste. Alors, l'application de ces instruments juridiques
internationaux est-elle effective ? En d'autres termes, la volonté d'un Etat est-elle suffisante pour
assurer l'application effective des instruments juridiques internationaux de lutte contre le
changement climatique ? Pour tenter de répondre à cette question, il est certain que le Cameroun
fait preuve d'une réelle volonté d'appliquer ces instruments. En témoignent les avancées
significatives observées sur le plan juridique et institutionnel, ainsi que les nombreux projets et
programmes initiés. Ces illustrations démontrent l'engagement du pays en faveur de la cause
climatique. Cependant, le pays connaît un certain nombre de difficultés liées à la gouvernance, à
la corruption et au manque de moyens techniques et financiers, qui handicapent et limitent l'action
du Cameroun et qui doivent être améliorées. Cependant, pour surmonter ces obstacles, le
renforcement des capacités des différents acteurs et la prise en compte du changement climatique
dans les politiques de développement sont des préalables à l'atténuation, la résilience et
l'adaptation du Cameroun aux corollaires du changement climatique.
Mots clés : changement climatique, application, efficacité, évaluation, instruments juridiques.

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Introduction

Regular changes to the environment are the result of human activity. In particular, mankind
is transforming the composition of the atmosphere by releasing harmful substances such as carbon
dioxide, methane, nitrogen oxide, sulphur oxide and many others. In fact, over the last two decades, Page | 102
the rate of emissions of these gases has peaked with spectacular exponential growth. The
concentration of these gases in the atmosphere is the main factor in the current warming of the
climate1 .

The COP 28 (Dubai Climate Change Conference), held from 30 November to 13 December
2023 and attended by various representatives of the signatory countries of the United Nations
Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), showed once again that the climate issue
is of global interest. In an unprecedented move, it mentions the need to move away from all types
of fossil fuels and plans to achieve carbon neutrality by 2050. The international community's
growing awareness of the risks and potential for climate change caused by human activities was
reflected in the adoption of the United Nations Convention on Climate Change (1992), article 1(2)
of which defines climate change as "a change of climate which is attributed directly or indirectly
to human activity that alters the composition of the global atmosphere and which is in addition to
natural climate variability observed over comparable time periods". The climate emergency, and
environmental protection in general, are now essential issues for the international community and
for public action.

After the Cold War, international relations underwent major transformations. The
destruction of the Berlin Wall, the collapse of the Soviet empire, the dynamics of globalisation and
the emergence of new economic poles have completely altered the international scene. In
international debates, new subjects such as human rights, governance, democratisation, the
environment and climate change emerged. Climate awareness, its changes and impacts became of
concern to the various players in the international arena. Numerous studies, conferences and
summits in favour of the climate cause was on the agenda. Similarly, hypotheses aimed at

1
In 2022, global emissions of CO2 into the atmosphere reached 40.6 billion tonnes of CO2, a record that is in danger
of being quickly surpassed since the projected trajectories do not foresee any reduction. online Accessed 13 July 2024,
12 :7m
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understanding the phenomenon of climate change and outlines of mitigation procedures are being
established2.

Since the start of the industrial era in the 19th century, the average temperature at the Earth's
surface has risen by between 0.4 and 0.8°C to 1.30C3. Greenhouse gas emissions have increased Page | 103
by 25%. Atmospheric pollution was increasing, with the highly industrialised countries of the
North being the main polluters4. From the 1970s onwards, international views on the fight against
climate change improved significantly. The death knell was sounded in 1972 when the United
Nations convened the first conference on the environment in Stockholm. From then on, the
seriousness of our planet's ecological situation was generally acknowledged5. The participants set
themselves the goal of "defending and improving the environment for present and future
generations".6

Today, more than ever before, the climate situation is increasingly worrying as a result of
industrial activity and development imperatives. As a result, the international community is
working hard to curb this threat to humanity. Numerous scientific studies point to a deep and
constant warming of the planet, resulting in global warming7. This climate change is said to be
anthropogenic, meaning that it is due to human activity. Cameroon is doubly concerned by the
fight against climate change. Firstly, because it is a victim of climate change, in that it has been
considerably shaken by the consequences of climate change8. Secondly, because Cameroon is at
the heart of the global strategy to combat climate change. Indeed, part of its territory is covered by
the Congo Basin forest, the second largest forest in the world after the Amazon. What's more, the
country is facing the effects of global warming: desertification, drought and even flooding are

2
Eric Salomon Ngono, "Le Cameroun et la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques",
Master 2 dissertation in history, University of Yaoundé I, 2020, p.1.
3
See interview of Pr. Joseph Armathe AMOUGOU, General Director of National Climate Change Observation
(NACCO), “changements climatiques induisent une aggravation des maladies infectieuses emergentes », in Bulletin
Une Seule Santé du Cameroun, June, 2024, p.14.
4
Final report of the capacity building seminar on climate change and sustainable development in Central Africa,
Brazzaville, COMPENDIUM, November 2011, p.17.
5
P. J. Fensham, "De Stockholm à Tbilissi : évolution de l'éducation environnementale", in Perspective, Vol III no 4,
1978, p.491.
6
L. Chiappo, "Tiers monde et éducation environnementale" in Perspective Vol III no4, 1978, p.502.
7
Other studies include the IPCC's Fourth Assessment Report, in which the IPCC maintains that "anthropogenic
emissions of greenhouse gases into the atmosphere increased by 70% between 1970 and 2004", and that this increase
is the cause of global warming. See Laurence BOISSON DE CHAZOURNES, United Nations Framework Convention
on Climate Change, 2009, [Link]/law/avl, 8p.
8
Between 2000 and 2003, Central Africa, the geographical area to which Cameroon belongs, suffered 422 deaths
from hydro-meteorological disasters (landslides, drought, extreme temperatures, storms, floods, fires, cyclones, etc.)
out of a total of more than 4,748,000 people affected. See Jacques CHARLIER (dir), Atlas du 21 ème siècle, Atlas
Nathan Nouvelle Edition, August 2006, p. 184.
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rampant in its northern part, while some towns in the south of the country are recurrent victims of
flooding. The Congo Basin actually plays a very important role in balancing the global climate, as
it is a major sink for greenhouse gases (hereinafter referred to as "GHGs"). It is therefore easy to
understand Cameroon's enthusiasm for Cop 21, held in Paris at the end of 20159. Moreover,
Page | 104
Cameroon signed this agreement on 22 April 2016, according to the Communiqué issued by the
Presidency of the Republic of Cameroon on 21 April 2016, and has also ratified it 10. Hence the
interest of this subject. To question the effectiveness of these international legal instruments for
combating climate change in Cameroon.

The effectiveness of international legal instruments is a worrying issue for several reasons.
Firstly, the application of international law is not at all easy, and the application of international
environmental law even less so. It requires considerable resources, which are not always available
to States, particularly developing countries such as Cameroon. Cameroon's application of
international legal instruments to combat climate change highlights these difficulties. In fact, the
ecological, economic and social context in which this study is being carried out requires a certain
amount of attention.

It is this dialectic (victim of the effects of climate change and necessary player in the global
climate balance) that characterises the ecological context of this study. With regard to the socio-
economic context, it should be noted that Cameroon remains an underdeveloped country whose
economy is still dependent on the exploitation of natural resources, particularly timber. The often-
uncontrolled exploitation of wood leads to deforestation, which in turn reduces GHG "reservoirs"
or "sinks". The result is an increase in atmospheric warming. The climate change that could result
from deforestation has unfortunate consequences for mankind. These consequences are
particularly detrimental for poor populations in developing countries such as Cameroon. Poor
people often have great difficulty coping with the consequences of environmental degradation in
general. In fact, according to a study carried out by the Intergovernmental Panel on Climate

9
The fight against climate change has become one of the most important global issues. From the United Nations
Framework Convention on Climate Change in 1992 to the Paris Agreement on Climate Change in 2015, a number of
initiatives have been taken by different countries to reduce greenhouse gas (GHG) emissions. For example, in 2008
and 2015, the European Union committed to reducing its GHG emissions by 20% and 40% respectively compared
with 1990 levels.
10
See Cameroon Tribune, n°11081/7280 of Friday, 22 April 2016, p.2.
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Change (hereinafter referred to as the "IPCC"), poor people are the ones who have the most
difficulty coping with the effects of climate change11.

Climate change is a major issue these days, as it affects the very future of humanity. Indeed,
the consequences of global warming, and hence climate change for the planet and for mankind, Page | 105
are of great concern12. Thus, it is observed that the state of Cameroon is showing its commitment
to an effective implementation of these legal instruments (I) to protect climate change. This
engagement is still being faced with enormous challenges to an effective application and
enforcement of the said legal instruments (II).

I- A PERCEPTIBLE STATE’S COMMITMENT IN FAVOUR OF AN EFFECTIVE

APPLICATION OF LEGAL INSTRUMENTS RELATING TO CLIMATE
CHANGE

Protecting the environment is a global issue in contemporary international relations, which

is the reason all the solutions that have been devised are based on a holistic approach13. There is
no bilateral or multilateral cooperation treaty that does not contain at least one article or reference
to the environment, and several international financial institutions have made it an economic
conditionality. In 1996 and 1997, the International Court of Justice enshrined the environment as
a collective value on which life and health depend.

Indeed, because life on earth is under serious threat from a number of activities that are
highly harmful to the environment, States have gradually ceased to be content with speeches and
have agreed to negotiate and sign treaties, declarations and resolutions in all areas of the
environment, hence the existence of legal rules aimed at protecting the environment by Cameroon
(A) and, at the same time, developing control techniques to ensure this protection (B).

11
According to the IPCC, quoted by Sandrine MALJEAN DUBOIS, those with the fewest resources have the weakest
capacity to adapt. See Dieudonné MEVONO MVOGO, « la protection de l'environnement dans le processus
d'intégration de la Communauté Economique et Monétaire de l'Afrique Centrale (CEMAC) », Master II dissertation,
University of Douala, 2015, p. 14.
12
Faced with these concerns, people are committed to finding strategies to curb this threat. See Joseph Magloire
OLINGA, Gratien TCHIADEU, Maurice TSALEFAC, "Mesures d'intervention adaptative aux changements
climatiques initiées par la Communauté Urbaine de Douala", in Pour une géographie rurale de l'action, mélanges en
hommage au Pr J.G. ELONG, 2016, pp. 213-224 (spec. p.2).
13
In other words, one that takes account of a wide range of factors, including ecological, economic, political, human,
social, moral and spiritual factors.
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[Link]
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A- Developing a reliable legal framework to combat climate change in Cameroon

A number of scientific and technical events have changed the way we perceive the
relationship between man and his environment. The scientific problem is relatively old, and
researchers have been identifying it since the end of the 19th century14. They are considered to be Page | 106
the scientific precursors of climate dynamics and natural disasters15. Since the second half of the
20th century, consultations have been organised to understand these phenomena. Since its
accession to international sovereignty, Cameroon has made a name for itself in the sub-region by
promoting initiatives to protect and conserve nature. As a country belonging to both the Congo
Basin and Lake Chad, Cameroon has worked to set up environmental organisations in these areas.
It is one of the founding members of the Lake Chad Basin Commission (LCBC)16, of which
President AHMADOU AHIDJO was one of the four founding fathers. As part of the development
of the LCBC, Cameroon hosted the 1973 summit of LCBC heads of state, which resulted in the
Yaoundé Agreement on the creation of the Lake Chad Basin Commission development fund.
Similarly, the country contributed to the drafting of the Enugu Agreements of 03 December 1977
on the joint regulation of fauna and flora in the conventional basin of Lake Chad17.

On the basis of international texts, Cameroon has adopted legal instruments to legislate and
regulate all initiatives in the fight against climate change and, by extension, environmental
protection.

1- International legal instruments: Convention, Protocol and Agreement

In sub-Saharan Africa, as on other continents, governments rely on international

agreements, conventions and treaties to protect the environment18. The fight against global

14
S. C. Aykut & A. Dahan, "La gouvernance du changement climatique : Anatomie d'un schisme de réalité", In D.
Pestre, Gouverner le progrès de ses dégâts, Paris, Editions la Découverte, 2014, p.97.
15
These scientists include Joseph Fournier (1768-1830) with his "Théorie analytique de la chaleur" developed in 1822;
William Herschel; John Tyndall demonstrates that water vapour is a powerful greenhouse gas; In 1938, Svante
Arhenius, James Croll, Thomas Chrwder Chamberlin, Milutin Milankovic and Guy Steward Callendar demonstrated
that global warming was underway and that mankind was responsible.
16
The LCBC was created on 22 May 1964 by the Convention of Fort-Lamy (now N'Djamena, which is its
headquarters) by the four countries bordering Lake Chad, namely Cameroon, Niger, Nigeria and Chad. The Central
African Republic joined the organisation in 1996 and Libya in 2008. Its mandate is to manage Lake Chad and the
shared water resources of its basin in a sustainable and equitable manner, to preserve the ecosystems of the
conventional Lake Chad basin and to promote integration, peace and security throughout the basin.
17
[Link]
[Link] Accessed on 07-07-2024 at 03h15mn.
18
S. Bara Poloumbodje, "Droit et Propriété, Genre et Gestion de l'environnement", PhD thesis in Economics, Human
and Social Sciences, University of Reims Champagne-Ardenne, 2013, p.43.
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warming became part of international law in 1992. This date marks the holding of the Earth
Summit in Rio de Janeiro and the commitment of the international community to form a common
front against this phenomenon. It was against this backdrop that the United Nations Framework
Convention on Climate Change (UNFCCC) was adopted. Once the UNFCCC has been signed and
Page | 107
entered into force, it is necessary to take into account other international protocols and agreements
signed and ratified by Cameroon that pursue the ultimate objective of the UNFCCC. Its objective
is to: "stabilise greenhouse gas concentrations in the atmosphere at a level that would prevent
dangerous anthropogenic interference with the climate system"19. Today, the UNFCCC has been
signed by more than 190 countries. Cameroon signed on 14 June 1992 and ratified on 19 October
1994. The non-binding nature of its commitments led to the adoption of additional texts.

a- The Kyoto Protocol

The Kyoto Protocol completes the UNFCCC and the international response to climate
change. It was adopted by consensus by the industrialised countries at the third session of the
Conference of the Parties held in Kyoto, Japan, in December 1997. It explicitly defines quantified
and legally binding GHG reduction targets for the Parties listed in Annex I of the UNFCCC. It
clarifies the means of implementing the UNFCCC. The Kyoto Protocol to the UNFCCC was
signed and ratified by all the Annex B countries except the United States of America, and came
into force in 2005 after Russia's ratification in November 2004.

The Kyoto Protocol dealt on the one hand with issues relating to quantified GHG reduction
commitments, which are set to fall below 5% for the period from 2008 to 201220 . The reduction
must be achieved for the greenhouse gases listed in Annex A of the Protocol, (SF6)21. The reduction
is shared between the Annex I countries according to their economic situation and development
potential, which refers to "Burden Sharing". It also deals with the terms and conditions of the
commitments included in the flexibility mechanisms provided for in the Protocol. Of the three
points covered by the flexibility mechanisms, the most important are the Clean Development
Mechanism (CDM) and the Joint Implementation Mechanism (JIM). Signed on 26 June 1999,

19
Hässig L., "Lutte contre les changements climatiques en Europe : l'Union Européenne et ONG environnementales,
deux acteurs différents pour un objectif commun", Institut Européen de l'Université de Genève, Mémoire de DEA en
Etudes européennes, 2008.p.13.
20
Ngwanza Owono J., "La mise en oeuvre de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements
Climatiques au Cameroun : Cas du mécanisme pour le développement propre", Mémoire de Master en droit de
l'homme et action humanitaire, université Catholique d'Afrique Centrale, 2008. p.21.
21
Carbon dioxide (CO2), methane (CH4) and nitrous oxide (N2 O), hydrofluorocarbons (HFCs), perfluorocarbons
(PFCs) and sulphur hexafluoride See Kyoto Protocol, p.21.
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Cameroon acceded to the Protocol on 23 July 2002, and it entered into force on 03 February 200622
. In December 2013, Cameroon acceded to the revised Kyoto Protocol.

b- The Paris Agreement

Page | 108
The Durban Platform for Enhanced Action provided for the adoption of a protocol, another
legal instrument or a mutually agreed text with legal force, developed under the Convention and
applicable to all Parties23. At the end of the Kyoto Protocol's mandate in 2012, the States Parties
to the UNFCCC, signed a universal climate agreement called the Paris Agreement in 2015 at COP
21. The Paris Climate Change Conference was held in Paris, France, and brought together
delegations from 195 countries at Le Bourget from 30 November to 12 December 2015. The Paris
Agreement was unanimously and consensually validated by all participants at the Summit on 12
December 2015 and is applicable to all. Due to come into force in 2020, its main objective is to
limit global warming to less than 2°C24 . To give concrete form to the commitments made in Paris,
Cameroon ratified this agreement on 12 July 201625 .

2- National legislation and the fight against climate change

To give effect to the international texts on the fight against climate change to which
Cameroon is a signatory, the Cameroonian legislator has not yet drawn up specific laws in this
area. However, legal texts do exist within the framework of the management and protection of the
environment, which has been constitutionalised, as well as laws governing the activities of certain
projects. To this end, Cameroon has undertaken reforms in accordance with national legislation.
These reforms were aimed at adopting laws that generally affected the environmental sector.

a- The initial texts on environmental protection in Cameroon

The first texts on environmental protection in Cameroon were general or sectoral in scope,
aimed at ensuring the protection of the natural environment, or devoted to entire areas of the
environment, in this case forests, wildlife, air, water and waste. 26 In Cameroon, it was the
Constitution of 18 January 1996 that laid the foundations for environmental protection. It is the
result of law no. 96/06 of 18 January 1996 revising the constitution of 02 June 1972. Its preamble

22
Second National Communication on Climate Change, 2014, p.17.
23
Press kit from the Civil Cabinet's communications unit for Cop 21, p.14.
24
[Link] accessed on 15 July 2024 at 16:42.
25
Law n°2016/008 of 12 July 2016 authorising the president of the republic to ratify the Paris climate agreement.
26
Fotso G. H., "Protection de l'environnement par les collectivités territoriales décentralisées : Cas de la communauté
urbaine de Douala", Mémoire de Master en droit de l'environnement, Université de Douala, 2012. p.28.
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states: "Everyone has the right to a healthy environment. Environmental protection is a duty for
all. The State shall ensure the defence and protection of the environment"27. The fact that
environmental protection has been enshrined in the Constitution is ample proof of the importance
Cameroon has attached, since 1996, to its international commitments in the fight against global
Page | 109
warming.

In order to provide a framework for all activities related to the management of the
environment sector, a specific law called the Framework Law on Environmental Management was
passed: Law no. 96/12 of 05 August 1996 on the Framework Law on Environmental Management.
Through this law, the legislator established a legal framework for environmental management in
Cameroon. It constitutes the basic legal instrument for the protection and management of the
environment and natural resources in Cameroon. It is inspired by the principles of the UNFCCC,
which include the precautionary principle, according to which the absence of scientific certainty,
the polluter pays principle and the principle of responsibility28.

The framework law regulates the protection of a limited number of environmental sectors.
These include environmental protection to prevent air pollution in all its complexity. It also covers
the protection of inland waters and flood plains, the coastline and maritime waters, with the aim
of limiting water pollution and the species found there. The framework law also commits to the
protection of human settlements, soil, subsoil and the resources found there29. It also deals with
issues relating to polluting activities affecting the waste sector, harmful and dangerous chemical
substances, noise and odour pollution, the protection of natural resources and the conservation of
biological diversity. It lays down principles that serve as a frame of reference for more specific
implementing legislation, and includes provisions that enable it to meet the requirements of several
institutions and to deal with any issue relating to the environment30. The 1996 framework law on
environmental management was in line with the commitments and cardinal principles laid down
by the CBD, the UNFCCC and the Kyoto Protocol31. It was to be supplemented by sectoral laws.

27
Preamble to the Constitution of 18 January 1996, p.3.
28
See law no. 96/12 of 05 August 1996 on the framework law for environmental management, article 9, p.4.
29
Ibid, p.10.
30
Rapport final sur l'Evaluation environnementale et sociale stratégique er élaboration d'un cadre de gestion
environnementale et sociale pour la REDD+ au Cameroun, July 2018, p.10.
31
Fotso, Protection de l'environnement par les collectivités territoriales..., p.30.

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b- Other texts

Several regulatory acts and legal texts have been adopted to supplement the initial texts or
to provide a framework for activities and projects in the sector and those relating to the creation,
organisation and reorganisation of institutions. Here we will limit ourselves to listing some of Page | 110
them:

- Decree no. 2001/718/PM of 1 November 2001 on the organisation and operation of the
inter-ministerial committee for the environment;
- Decree no. 2005/0577/PM of 03 February 2005 on the procedures for conducting
environmental impact assessments;
- Decree no2009/410 of 10 December 2009 on the creation, organisation and operation of
the ONACC;
- Decree no. 2012/431 of 1 October 2012 on the organisation of the Ministry of the
Environment, Nature Conservation and Sustainable Development;
- Decree no. 2013/0171/PM of 14 February 2013 laying down the procedures for conducting
environmental and social impact assessments;
- Order No. 00001/MINEP of 03 February 2007 defining the general content of the terms of
reference for Environmental Impact Assessments (EIA);
- Order N° 0070/MINEP of 08 March 2005 fixing the different category of operation which
realisation is subject to impact and environmental audits;
- Order No. 00004/MINEP of 03 July 2007 laying down the conditions for approving
consultancy firms to carry out environmental impact studies.

This legal framework regulates activities to combat climate change in Cameroon. So, what
are the various monitoring and control techniques?

B- Adaptation of different monitoring and control techniques

Monitoring can be understood as the careful and prolonged surveillance of a programme

or activity. This monitoring is especially necessary when the instruments are applied over time. It
makes it possible to resolve a certain number of malfunctions or at least to adapt, in the best of
cases, the measures contained in the legal instruments to the environment in which they are
applied. As far as techniques for monitoring the application of international legal instruments to
combat climate change are concerned, it should be noted that there are various monitoring

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techniques. Monitoring the application of international legal instruments to combat climate change
is a reality at national level. Cameroon has set up a number of bodies and institutions (1) which
use a number of tools (2).

1- Monitoring bodies and institutions Page | 111

Among the classic services are those that have been set up to control, monitor and evaluate
the activities of an administration. Indeed, according to the organisation charts of the ministries in
charge of combating climate change (MINEPDED, MINTRANS, MINEE, etc.), there are services
for monitoring and evaluating the activities of these ministerial departments. These include the
Inspectorate General32 . In addition to a department such as this, the Ministry of the Environment,
Nature Conservation and Sustainable Development has departments responsible for monitoring
climate issues. For example, there is a unit responsible for monitoring the department's activities
and the implementation of its recommendations33. This unit keeps activity reports. There is also a
sub-directorate for ecological and climate monitoring. Under the terms of paragraph 1 of article
47 of the decree on the organisation chart of this ministry, this department is responsible for :

"The summary of reports on international discussions on the climate;

- the implementation of climate change programmes;

- inventorying and monitoring changes in GHGs and carbon stocks;
- monitoring climate change"34. In addition, environmental inspectorates monitor all
environmental activities, including climate change.

In addition, by ministerial decision no. 0009/MINEP/CAB of 16 January 2006, the

National CDM Committee was set up to assist the State in monitoring strategies for the use of
clean technologies35. This committee exists alongside the Designated National Authority (Kyoto
Protocol and Marrakech Accords).

All these bodies contribute to monitoring the application of international legal instruments
to combat climate change.

32
Refer to Article 5 of Decree N°2012/431 of 01 October 2012 on the organisation chart of MINEPDED.
33
See article 17, paragraph 1 of the aforementioned decree.
34
Organisation chart of MINEPDED. See Decree n°2012/431 of 1st October 2012 on the organisation of MINEPDED.
35
See Janvier NGWANZA OWONO, La mise en œuvre de la Convention-Cadre des Nations Unies sur les
Changements Climatiques au Cameroun : cas du Mécanisme pour un Développement Propre, UCAC, Master II
dissertation, 2008 accessed in Mémoire online, July 07, 2024.
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2- Jurisdictional review

The purpose of this control is therefore to penalise any failings in the application of these
international legal instruments. However, it should be noted that in the field of environmental
protection, and particularly in the fight against climate change, the penalty for non-compliance is Page | 112
not given priority. In this respect, the climate treaties have instituted a non-compliance procedure.
This non-contentious procedure does not rule out any legal action.

Jurisdictional control of the application of international standards also takes place before
the courts of the States Parties. In Cameroon, this review is possible in environmental matters in
general; it may also be possible in the application of international legal instruments to combat
climate change. In short, the fight against climate change is part of environmental protection. The
controls that can be carried out by national courts relate either to the control of implementing acts,
or to failures that may be observed in the implementation.

As for monitoring the conformity of implementing acts, this involves answering the
question of whether the legal acts adopted as part of the implementation of international legal
instruments are in conformity with higher standards. This gives rise to at least two reviews:
constitutionality review, which is carried out a priori and by way of action under Cameroonian
law. The initiative of this control is the prerogative of the authorities listed in article 47, paragraph
2 of the Constitution. Thus, before a treaty or law comes into force, its conformity may be
reviewed36. The other control is that of legality. This is essentially a matter for the administrative
courts. At this level, it is a matter of verifying the conformity of regulations with the law or simply
with another law that is superior to the law. In this particular area of monitoring the application of
legal instruments to combat climate change in Cameroon, the number of cases referred to the courts
by individuals is low. This is partly due to the scarcity of legal texts implementing instruments to
combat climate change. This is all the more deplorable given that climate treaties are framework
conventions, i.e. texts that are essentially programmatic and therefore not precise or detailed,
which makes them non-self-executing. However, the courts are ruling on many disputes
concerning illegal logging37.

36
See article 74 paragraphs 1 and 2.
37
According to Communiqué n°_0121_/C/MINFOF/CAB/BNC of _28 July 2016_, there are several pending cases
for the second quarter of 2016: some in the process of being executed, others being appealed. Overall, this document
deals with unauthorised logging in violation of the above-mentioned Law 94/01 of 20 January 1994 (for example:
CCJA of Abidjan, State of Cameroon (MINFOF) v Sté HAZIM et Cie. This was judged on 14 July 2016). This is a
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In a nutshell, this shortcoming is one of the consequences of the ignorance and lack of
interest shown by a large proportion of the Cameroonian population in environmental matters,
particularly climate change. Indeed, while the work of NGOs in this area is commendable, it should
be noted that it is rare for individuals to bring collective legal action against the State or any other
Page | 113
public body to engage their responsibilities in climate matters, as was the case in the Netherlands.
Yet this is an open opportunity in the Cameroonian legal system. In fact, parties have the right to
take legal action to hold their State liable when it has failed in its obligation to apply an
international instrument. This means that a State can be held liable for failing to implement a treaty
or for adopting inadequate measures.

Jurisdictional control at national level is reinforced by non-judicial control. It is a diffuse

form of control. This diffuse nature stems from the fact that there is a diversity of players operating
in this sector. Moreover, the tools to be mobilised vary from one player to another. These players
include institutional players who exert political pressure.

The pressure exerted on the State at national level to apply international legal instruments
to combat climate change is brought to bear by civil society, political parties and national political
institutions. Institutional control is essentially exercised by parliament and other institutions that
monitor public action, such as anti-corruption and human rights protection institutions.

Parliament is responsible for overseeing government action. Through oral questions,

members of parliament can question the government on any issue, with the exception of defence
secrets. For example, it is within Parliament's remit to scrutinise government action on the
application of international legal instruments to combat climate change. This set of oral questions
can also be put to parliamentary committees. These committees are responsible for investigating
programmes, projects and actions to combat climate change. According to the Rules of Procedure
of the National Assembly of Cameroon, there are nine (09) general committees. Some of these
committees deal with issues relating to climate change, at least in an indirect manner. This is the
case of the "Production and Trade Committee: agriculture, livestock, water and forests, hunting,
fishing, energy and industry, tourism, scientific research, consumption, internal and external trade,
etc."38. These sectors are concerned with climate change. However,

judgment dismissing as inadmissible the application for review brought against the Judgment handed down by the
Court here on 04/02/ 2014.
38
See paragraph H of Article 21 of the Rules of Procedure of the National Assembly (Law no. 73/1 of 08 June 1973
on the Rules of Procedure of the National Assembly, amended by :
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Civil society, associations, NGOs and the media also have an influence. These players
intervene either because they have competence in the environmental field, following the example
of the CED, or because they intervene in the field of governance (following the example of
Transparency International). These associations carry out studies and draw up reports in which
Page | 114
they highlight shortcomings in the implementation of environmental measures in general. As for
the media, they act as relays for criticisms and observations that could be made with a view to
improving the system for applying international legal instruments to combat climate change. But
then despite all the measures taken by the state to ensure an effective implementation of these legal
instruments are still being faced with challenges (II).

II-AN ASYMMETRICAL EFFECTIVENESS IN THE APPLICATION OF LEGAL

INSTRUMENTS RELATING TO CLIMATE CHANGE

The application of international legal texts relating to the fight against climate change is
not easy, as there are numerous difficulties39. These difficulties can be observed in all countries,
whatever their level of development40. While developed countries are not spared these difficulties,
it should be noted that this state of affairs is accentuated in developing countries such as Cameroon.
Indeed, Cameroon, like most developing countries, is still struggling with existential problems,
such as reducing poverty through economic development41. As the objective of reducing poverty
has not yet been achieved, it is difficult to accept the addition of the objective of tackling climate
change. Applying and monitoring the application of these texts requires a great deal of resources,
which are not always available. As Cameroon is a developing country, the resources devoted to the
application of international texts to combat climate change are insufficient. Can this inadequacy
of resources hinder the application of these texts? Should a lack of resources be an excuse for a
country to shirk its international commitments? It is certainly true that certain environmental
treaties, particularly those relating to the fight against climate change, provide for assistance
mechanisms when a State finds itself in difficulty in applying the legal instruments for combating
climate change. The fact remains, however, that a defaulting state may be held liable. We will

- law no. 89/13 of 28 July 1989 ;

- Law No. 92/004 of 14 August 1992;
39
MBIDA ELONO THOMAS D’AQUIN, « la norme juridique environnementale : réflexions sur l’efficacité de la
protection juridique de l’environnement », PhD thesis in public law, University of Yaoundé 2 Soa, 2015-2016, p.325.
40
PRIEUR (M.), le droit à l'environnement et les citoyens : La participation, R.J.E. 4-1988 P.397
41
Tekeu (J.C.), Rapport sur la pratique des Etudes d'impact environnemental au Cameroun prepared for the United
Nations Economic Commission for Africa, 2004.
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therefore look at the inadequacy of technical and technological resources (A) and the presence of
structural obstacles (B) to an effective protection of the climate.

A- Insufficient technical and technological resources

Page | 115
The technical and technological means are undeniable for carrying out actions as important
as those relating to the application of international legal instruments to combat climate change.
Climate change is a complex issue in more ways than one. Firstly, climate is a naturally dynamic
phenomenon, which has led to disagreement among researchers about the causes (anthropogenic
or natural) of climate variations. What's more, studying climate factors requires a great deal of
technical and technological resources. The consequences of climate change have a very broad
scope. The consequences of climate change expose people to economic, ecological, social and
even political vulnerabilities. As a reminder, the strategy for combating climate change adopted in
the relevant legal instruments is based on reducing GHG emissions and mitigating the
consequences of climate change. To implement these instruments, Cameroon is launching action
plans, programmes and projects42. All this requires technical and technological resources that are
not always available. To remedy this, Cameroon is turning to developed countries and international
donors for help. Is this aid likely to make up for Cameroon's shortcomings in this area? Certainly
not.

Technical resources are important in the process of applying international legal instruments
to combat climate change, in the operational phase. However, countries like Cameroon are facing
a shortage of such resources.

1- Limited resources for observing climate change

For international legal instruments to be properly applied in the fight against climate
change, Cameroon needs to control meteorological data, which enables it to monitor climate
change. To control this data, Cameroon has set up a meteorological service. This service is housed

42
The Government of Cameroon through the Ministry of Environment, Nature Protection and Sustainable
Development (MINEPDED) and the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) signed a
partnership agreement on Tuesday 10 March 2020 in Yaoundé for the implementation of a READINESS project.
Entitled "Strengthening the country's capacity for increased resilience and mitigation to climate change through
agroforestry in the North and Far North regions of Cameroon", the project, financed by the Green Climate Fund (GCF)
to the tune of 135,944,000 FCFA, aims to provide support to the main technical institutions involved in implementing
actions to combat climate change in the agricultural sector. These include MINEPDED, the Ministry of Agriculture
and Sustainable Development (MINADER), the National Observatory on Climate Change (NACCO) and the National
Institute of Statistics (INS). 10 March 2020, Yaoundé.
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in the Ministry of Transport, certainly because of the importance it plays in air navigation. To
complement the work of the meteorological service, the National Climate Change Observatory
(NACCO) was set up in 2009 by presidential decree43. This autonomous body collects and stores
climate data. While climate observation is being enhanced by new tools, it should nevertheless be
Page | 116
remembered that these resources remain inadequate. For example, the coverage of Cameroonian
territory by weather stations is an illusion. What's more, when they do exist, the equipment used
is still not state-of-the-art. According to the heads of the Littoral region's weather service, the
economic crisis that hit Cameroon in the 1980s and 1990s did not spare the weather service. In
fact, they say, the Littoral Region has just four (04) weather stations, with one in each division. In
addition to this quantitative shortfall, it should be remembered, in their words, that these stations
have become obsolete. Some stations, such as Edéa, were shut down due to breakdowns between
2012 and 2014. Nevertheless, efforts are being made to remedy the situation. Many stations have
been rehabilitated. In addition, manual stations are either being replaced or supported by automatic
stations. There are currently twenty (20) automatic stations throughout Cameroon. However, these
efforts are still insufficient.

What's more, even when meteorological data is collected, there are huge problems in
storing it. In fact, according to the people in charge of the Littoral weather service, there is a real
archiving problem. Weather data continues to be stored on physical media, which makes it difficult
to use. It would be a good idea to digitise them.

To achieve this, Cameroon, in applying international legal instruments, should put in place
an adequate infrastructure comprising standards, institutions, action plans, programmes and
projects, etc. As far as we can see, Cameroon does not have enough of these infrastructures. For
example, if we take the example of flooding, which is one of the consequences of climate change,
it should be noted that Cameroonian cities do not always have adequate infrastructure (drains, for
example, which are practically non-existent). As for the area threatened by desertification,
Cameroon has launched a greening project covering the northern part of the country. The aim of
this project is to build a tree belt to halt the advance of the desert. Despite the scale of the project,

43
The NACCO was created by decree n°2009/410 of 10 December 2009 and became operational by decrees
N°2015/512, N°2015/513 of 16 November 2015 and N°2016/191 of 11 April 2016, which respectively appointed the
Chairman of the Orientation Council, the Director, the Deputy Director and the Members of the Orientation Council
of the NACCO. Presidential Decree No. 2019/026 of 18 January 2019 confers on the ONACC the status of a public
establishment of a scientific and technical nature, with legal personality and financial autonomy, placed under the
technical supervision of the Ministry in charge of the Environment and under the financial supervision of the Ministry
in charge of Finance with a Directorate General at its head.
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the resources available to carry it out remain inadequate44. The process of applying international
legal instruments is hampered by insufficient technical and technological resources.

The lack of technical and technological resources is one aspect of the difficulties facing
Cameroon, but this in no way overshadows the lack of financial resources. Page | 117

2- Insufficient financial resources

To achieve its objective of combating climate change, Cameroon has adopted an ambitious
plan (in terms of financing) to reduce GHG emissions by 32% by 2035 compared with 201045. It
will cost tens of thousands of billions of CFA francs. The CPDN in which this plan is contained
states that its implementation depends on the support of the international community. The cost of
this plan could be interpreted as a bidding war. It is true that the fight against climate change is
very costly, but it should be noted that devoting so much money to mitigating GHG emissions for
a country like Cameroon, whose share of international emissions tends to be zero, is unrealistic.
There is a risk that so much investment will not be feasible. And yet, there are a multitude of funds
and organisations for financing the fight against climate change46. As a result, it is on the side of
adaptation to the effects of climate change that we should be looking. There is every reason to
believe that obtaining this funding is unattainable, especially as the procedure before the GEF is
complicated.

44
Currently, around 2 million people (9 per cent of Cameroon's population) live in areas affected by drought, and
around 8 per cent of the country's GDP is vulnerable. Tropical forests cover almost 40 per cent of the country and
provide around 8 million rural people with traditional staples, including food, medicines, fuel and building materials.
Changes in temperature, rainfall and drought expose these people to an increased risk of poverty. In addition, people
living in certain regions are more vulnerable to climate risks, particularly in the far north where devastating droughts
have contributed to an alarming increase in the number of people living in poverty.
food insecurity and loss of livelihoods. For more information, see The World Bank Group in National Report on
Climate and Development: Cameroon, 2022.
45
In its efforts to combat climate change and increase the resilience of its rural population, Cameroon has committed
to reducing its greenhouse gas emissions by 32% by 2035. Achieving this objective requires the implementation of
actions and projects aimed at ensuring low-carbon and climate-resilient development. The financing provided by the
CVF is part of the support given to developing countries to achieve this objective . See partnership agreement for the
implementation of a READINESS project between the Government of Cameroon through the Ministry of
Environment, Nature Protection and Sustainable Development (MINEPDED) and the Food and Agriculture
Organization of the United Nations (FAO) signed on Tuesday 10 March 2020 in Yaoundé. On line since 17 July 2024
at 12:41.
46
These include: The Strategic Priority on Adaptation (SPA), a $90m adaptation project of the GEF Trust Fund; The
Special Climate Change Fund (SCCF), managed by the GEF; The Least Developed Countries Fund, managed by the
GEF; and the Climate Investment Funds. This is multilateral financing. From a bilateral perspective, we could
mention: Norway's Climate and Forest Initiative (hereafter: "CFI"); the Amazon Fund (Brazil), etc. This list is far
from exhaustive. See Innocent Ebode, Lutte contre les changements climatiques. Ce sont les fonds qui manquent le
moins, in HYSACAM, BOSANGI-le Magazine trimestriel de l'environnement, April-May-June 2014, issue 38, pp.
19-20.
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Firstly, the primacy of economic development constraints. As a reminder, Cameroon is a
developing country with an average Human Development Index of 0.51 on a scale of 0 to 1 in
201447 ; it is one of the poorest in the world. Cameroon's population is still unable to meet its
needs, even the most basic ones such as education, health, housing, access to water and electricity,
Page | 118
etc. It is therefore up to the State to provide for the needs of its people. At the same time, it must
concern itself with other aspects such as the environment, and hence climate change, on which the
health of its populations depends. However, a choice has to be made between economic
development and the fight against climate change. The choice here is not, of course, to choose one
over the other. Rather, the choice is between spending on economic development and spending on
the fight against climate change. The financial resources available to Cameroon are not sufficient
to finance economic development. This shows that climate development takes precedence over
climate issues48. The climate seems to be the most high-profile environmental sector at the
moment, but the fact remains that the budget allocated to it is divided between climate change and
other environmental sectors.

Although spending on economic development takes precedence over spending on the fight
against climate change, this in no way diminishes the zeal of those involved in bad governance.

To remedy this situation, the government has undertaken a number of initiatives aimed at
eradicating this scourge. The results are not always convincing. The scourge of corruption
continues to rage, and no sector has been spared. Embezzlement of public funds is commonplace.
Moreover, several former members of government, Directors General and senior officials of the
Cameroonian administration have been and continue to be prosecuted for financial
misappropriation. Funds earmarked for the fight against climate change could be subject to
misappropriation.

47
In fact, according to Human Report 2007, Cameroon's index stood at 0.51 on a scale of 0 to 1 in 2014. See Jean-
Herman GUAY (dir), Perspective Monde[Link] consulted on 25 August 2016.
48
Cameroon set out its updated Nationally Determined Contributions (NDCs) in November 2021, committing to a 35
per cent reduction in greenhouse gas (GHG) emissions by 2030, subject to the availability of finance. In Cameroon,
there is no law requiring public institutions to integrate climate change into their policy and planning instruments and
budgetary processes, and most sectors still lack legislation supporting adaptation and decarbonisation objectives.
of the country. In addition, a significant proportion of NDCs depend on the mobilisation of resources by development
partners and the private sector. See partnership agreement for the implementation of a READINESS project, [Link].
p.10.
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B- The presence of structural and economic obstacles

International legal instruments are applied within a specific framework. This framework
must be provided by a well-defined infrastructure. For example, the institutional and normative
nomenclature. Thus, for the application of these texts, it should be noted, as above, that the legal Page | 119
arsenal for the reception and incorporation of these texts is necessary. In addition, texts are needed
to make international texts effectively applicable, especially as international texts on the
environment are very often framework conventions. Setting up such an arsenal also requires
colossal resources, which are not always available to an underdeveloped country like Cameroon;
this hampers the application of these instruments.

To sum up, Cameroon's application of international legal instruments to combat climate

change faces structural (1) and economic (2) obstacles.

1- Structural and institutional obstacles

While Cameroon has made progress in developing a climate policy, it still lacks a
comprehensive regulatory framework to support its objectives. The NDS30 sets an objective
dedicated to the fight against climate change, with a set of proposed reforms to create an
environment conducive to economic growth, improved governance and institutions, and
decentralisation49.

The inadequacy of legal texts is a reality in Cameroon's legal arsenal; no sector seems to
be spared. Although certain sectors have seen a flowering of legal texts50. Indeed, the main text
relating to the fight against climate change is the framework law n°96/12 of 05 August 1996 on
the management of the environment51. This text includes an extract on climate and the atmosphere.
This seems inadequate insofar as the extract is limited to the protection of the atmosphere against
pollution, which is primarily aimed at protecting the air. However, the texts on climate are
somewhat more global in nature. What's more, international texts on the fight against climate
change are generally unclear and imprecise. They need to be clarified at international level through
legal texts or at a relatively high level through laws at national level. For example, the

49
See partnership agreement for the implementation of a READINESS project between the Government of Cameroon
through the Ministry of Environment, Nature Protection and Sustainable Development (MINEPDED) and the Food
and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) signed on Tuesday 10 March 2020 in Yaoundé. On line
since 17 July 2024 at 12:41.
50
Ibid.
51
Law n°96/12 of 05 August 1996 on the framework law relating to environmental management in Cameroon
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commitments provided for, such as the obligation to establish, update, publish and make available
to the COP, national inventories of anthropogenic emissions by sources and removals by sinks of
all greenhouse gases not regulated by the Montreal Protocol52 could be organised by a specific
climate law. In fact, the climate has become such an important concern that it is becoming
Page | 120
necessary for a law to be devoted to it. The importance of the fight against climate change is at
least twofold: firstly, because it is the focus of all attention; because this scourge threatens the very
existence of humanity. Secondly, the importance of the fight against climate change stems from
the fact that it integrates several aspects, starting with its causes and consequences, which involve
economic, social, and even political or geographical aspects in some cases. It would be necessary
for a law to be devoted to this. The absence of such a law explains why, at the level of programmes
and policies, there is a need to highlight the desire to specify the commitments contained in
international instruments.

However, this category of text lacks the binding force needed to implement international
commitments. Hence the need to adopt regulations to clarify and specify the application of these
measures.

There are a number of regulations, such as the 2009 decree creating, organising and
operating the NACCO. Other types of texts are also available. But what is regrettable at this level
is the time taken by the executive to take decisions. For example, the observatory was created in
200953 . But it was in 2015, shortly before COP21 in Paris, that the Head of State signed other
implementing regulations for the above-mentioned decree. This example is highly suggestive of
the way in which texts are adopted in the field of climate change. In reality, one gets the impression
that the choices guiding the adoption of texts are influenced by political and diplomatic agendas,
and not by a genuine strategy to combat climate change.

As mentioned above, there are a number of implementing, monitoring and control

institutions. These include central and local institutions54. Among the central institutions, mention

52
See article 4 paragraph A of the Framework Agreement.
53
The NACCO was created by decree n°2009/410 of 10 December 2009 and became operational by decrees
N°2015/512, N°2015/513 of 16 November 2015 and N°2016/191 of 11 April 2016, which respectively appointed the
Chairman of the Orientation Council, the Director, the Deputy Director and the Members of the Orientation Council
of the ONACC.
54
Local governments face major challenges in integrating climate change into their plans, aligning local climate plan
targets with Nationally Determined Contributions (NDCs), financing plans and building technical capacity for
implementation. Local authorities are responsible for municipal solid waste management, urban transport and
municipal infrastructure, the creation of industrial estates and the issuing of building permits, all of which have the
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should be made of the ministerial departments involved in applying the legal institutions for
combating climate change (MINEPDED, MINTRANS, MINEPAT, MINEE, etc.). In addition to
these ministerial departments, there are commissions and committees dealing with environmental
issues. It should also be noted that there are autonomous administrative bodies that apply legal
Page | 121
instruments (NACCO, IRAD, etc.). With regard to local institutions, it should be noted that
Cameroon has decentralised local authorities, Cameroon being a decentralised unitary state. These
decentralised local authorities include the commune, the urban community and the region. Do
these institutions have the right configuration for proper implementation? This is a very difficult
question to answer. Indeed, the Cameroonian institutions involved in the application of
international legal instruments to combat climate change have a number of structural
shortcomings55. These structures suffer from enormous problems. With regard to climate change,
for example, it should be noted that there are only 20 automatic weather observation stations, the
rest still being manual, with a crucial lack of staff. In fact, since the economic crisis hit Cameroon
in the 1980s, the weather service has only recruited a few engineers and agents since 2010.

As for the body responsible for centralising all this data, the NACCO, it should be noted
that despite its creation in 2009, the pace of its effective implementation is unsatisfactory, insofar
as it took more than five years for the President of the Republic to appoint its director. To date, this
body is still in its infancy. It is likely to take a long time yet. The number of meteorological stations
also seems insignificant, as it is envisaged that there will be one meteorological station per
division, and most of them are shut down for lack of equipment.

As far as monitoring and control bodies such as the courts are concerned, it should be noted
that environmental litigation is the responsibility of the ordinary courts, which do not necessarily
master the intricacies of the environment, particularly those relating to climate change. Seminars
and training courses on these issues would therefore be a good idea.

potential to reduce emissions. A better understanding of the links between urban services and GHG emissions is
essential to developing effective climate change mitigation strategies.
55
Local planners and decision-makers generally do not have the tools or resources to make informed choices about
the climate change implications of local growth and redevelopment decisions, or to measure their effects. Some cities
have sectoral sustainability plans (particularly for mobility) but lack the funding to implement them. Planning codes,
urbanisation provisions and infrastructure design standards are not yet adapted to the requirements of mitigating and
adapting to climate change. In addition, land use is not well controlled, and the acquisition of building land by residents
is generally informal. See partnership agreement for the implementation of a READINESS project between the
Government of Cameroon and the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO) [Link]. p.23.
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The government has strengthened the legal foundations adopted by the Ministry of the
Environment, Natural Protection and Sustainable Development (MINEPDED) and its agency, the
National Climate Change Observatory (NACCO), as well as the coordination mechanisms
responsible for climate change actions. At sub-national level, the 2019 Decentralisation Law
Page | 122
defines the responsibilities of local administrations in the management of environmental policies,
including a provision for the assessment of climate risks and vulnerabilities56.

Environmental NGOs face many obstacles. In the Cameroonian context, they are
financially deprived organisations. They survive and function thanks to aid from their international
partners. These partners fund programmes according to their interests. What's more, these
associations and organisations do not always enjoy the trust of the government, which sees them
as opponents of government activities. These associations advocate and denounce the
government's failure to apply international legal instruments. What's more, they do not always
have the necessary expertise to achieve their objectives. As for companies, they have to choose
between their profits and climate issues.

However, the private media, particularly the written press, do not have the financial
resources to recruit climate experts.

2- Economic obstacles

Cameroon is a developing country, at one time very poor and heavily in debt. After the fall
in the price of a barrel of oil in the 1970s, a serious economic crisis gripped African countries,
including Cameroon. This crisis plunged the country into suffocating debt. During this period, the
country withdrew from several sectors. As a result, the state stopped investing in certain areas that
were considered non-priorities at the time. This is the case in the meteorological sector, where
some weather stations have been abandoned. What's more, unable to renovate them, these stations
have become obsolete. Recently, functional responsibilities have been strengthened within
MINEPDED, but not in the other ministries supporting the implementation of NDCs. The
coordination, implementation and monitoring of the country's NDCs are mainly the responsibility
of MINEPDED and its agency (the National Observatory on Climate Change), and their mandate
has been strengthened in recent years. Decree 2012/431 defines the Ministry's organisation chart,
and a subdivision responsible for climate change was set up in 2012 within the Directorate for the

56
These communities have set up local consultation committees, open to representatives of the population, to diagnose
climate risks and identify solutions likely to strengthen community resilience.
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Conservation and Management of Natural Resources. The 2009 Decree on the NACCO, amended
in 2019, gives it the task of "monitoring and assessing the socio-economic and environmental
impacts of climate change and proposing measures to prevent, mitigate and/or adapt to the adverse
effects and risks associated with such change".57 In this respect, MINEPDED plays a central role
Page | 123
in the institutional mechanisms of the NDCs, being responsible for coordinating the working
groups on climate change and submitting reports to the UNFCCC. However, effective coordination
is hampered by overlapping mandates and jurisdictional conflicts between sectoral ministries and
agencies. For example, the decrees creating MINEPDED, NACCO and the Interministerial
Committee for Monitoring and Coordinating the Paris Agreement do not define the specific roles
of other ministries and institutions, such as the ministries responsible for finance and planning,
sectoral ministries, the National Meteorological Directorate and the National Institute of Statistics.
The application of climate policy does not fall within the direct remit of MINEPDED, and the
fragmentation of responsibilities between multiple institutions, including at different levels of
government, makes coordination difficult.

Cameroon does not have a long-term climate planning framework that will enable the 2050
GHG emission reduction targets to be integrated into policies. MINEPDED plans to draw up a
national climate plan, but has yet to find the funding to do so. Guidelines for integrating adaptation
and DRM into development planning were published in 2017, but few sector strategies and
planning tools take climate change into account. For example, although community land rights
have the potential to reduce deforestation rates, accelerate carbon storage and increase biodiversity,
climate change has not been integrated into the land resources and land use sector (IPCC 2020).
Climate risks are ignored in budget planning, such as macroeconomic forecasts and the medium-
term expenditure framework, as well as in sectoral planning for key sectors such as transport,
water, waste management and energy. However, fiscal policies can have negative impacts on
climate change, with fuel subsidies eroding the country's ability to meet its NDC targets. Cameroon
adopted programme-based budgeting in 2020, but of the 37 budget programmes, only the
agriculture programme has a climate component. In the absence of legal requirements to integrate
climate risk into the public investment cycle and infrastructure governance, challenges remain to
encourage the planning and budgeting of resilient public investments. Cameroon's procurement

57
Decree 2009/410 of 10 December 2009 on the creation, organisation and operation of the NACCO was amended
by Decree 2019/026 of 18 January 2019. Order 025/PM of 17 February 2017, specifies the organisation and operation
of the NACCO administrative departments and sets out the terms and conditions for exercising this responsibility.
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regulations include elements of sustainable and green procurement, but in practice their application
is limited to environmental impact assessments.

Among the obligations incumbent on those involved in the fight against climate change is
that of educating, raising awareness and informing the public about climate change. This is not an Page | 124
easy task, primarily because of the technical arsenal that such an operation can entail. Another
difficulty is illiteracy, because there are areas in Cameroon where people cannot read or write58.
And it is this group of people who are more vulnerable to the consequences of climate change. In
fact, it is in these parts of Cameroon that the consequences of climate change are felt. Living
conditions there are very precarious. Despite the efforts made by the government and
environmental associations, there is little awareness of climate issues.

Conclusion

Assessing Cameroon's effective implementation of international legal instruments to

combat climate change raises a number of questions. Of these, we have chosen to answer the
question of how effective are these international legal instruments in Cameroon? Once this
difficulty has been raised, an attempt is made to provide an answer. This involves demonstrating
that Cameroon is willing to apply international legal instruments to combat climate change. The
rest of this hypothesis shows the presence of a certain number of factors that slow down the
application of international texts to combat climate change.

Cameroon's determination to apply international legal instruments to combat climate

change has come up against a number of difficulties. These difficulties fall into two categories:
shortcomings and obstacles. As far as shortcomings are concerned, it should be noted that technical
and technological limitations are slowing down the process of applying climate legislation. In
addition, insufficient financial resources are a major handicap to this activity. As for the obstacles,
there are the structural obstacles, which relate to the flaws and failings of the system for combating
climate change. For example, there are textual and organic shortcomings. Situational obstacles
include the contingent and fortuitous factors affecting the fight against climate change. As a result,

58
In order for these actions to be effective, the public, who are the main beneficiaries of these measures, need to be
informed, as recommended by the Aarhus Convention of 25 June 1998 on access to information, public participation
in decision-making and access to justice in environmental matters. Access to information requires a certain level of
education. See Raphael Romi, "les mécanismes juridiques de contrôle et de suivi des mesures environnementales en
droit comparé", in Michel Prieur (ed), Vers un nouveau droit de l'environnement, Limoges, CIDCE, 2003, pp. 217-
226 (spe. p. 217).
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economic, social and security aspects may mar Cameroon's willingness to apply international legal
instruments to combat climate change.

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La faute de gestion dans la gouvernance financière décentralisée en Afrique
subsaharienne francophone : réflexion à partir de l’exemple du Cameroun

Mismanagement in decentralized financial governance in French-speaking sub-Saharan African:

reflections based on the example of Cameroon Page | 126

Par
Léonel Rodrigue NDONG
Docteur Ph.D en Droit public,
Assistant à la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques de Université de Bertoua, Cameroun
leorodriguendong@[Link]

Résumé :

La faute de gestion consiste en la violation des règles de bonne gouvernance administrative

et financière. Son absence de définition officielle dans les Etats d’Afrique Subsaharienne
Francophones a conforté la logique doctrinale qui s’est majoritairement consacrée jusqu’ici à
l’appréhension de la notion afin d’en cerner les contours. Or, le présent article a une approche
particulièrement pragmatique en ce qu’il se fonde sur le caractère dynamique de la faute de
gestion dans la gouvernance financière décentralisée. Approche qui permet de présenter comment
ce fléau se déploie en s’adaptant aux différentes réformes de l’Etat notamment avec le processus
de décentralisation. L’autonomie administrative et financière, gage de démocratie participative et
de développement socioéconomique dans ces Etats, est devenue le pinacle de la fluctuation de la
faute de gestion. Le caractère dynamique de la faute de gestion découle alors de la persistance de
ses facteurs malgré les efforts de réformes, ce qui aboutit à une constante obstruction de la
gouvernance financière décentralisée.

Mots Clés : Faute de gestion ; Dynamique ; Persistance ; Obstruction ; Gouvernance financière

décentralisée.

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Abstract :

Mismanagement consists of the violation of the rules of good administrative and financial
governance. Its absence of an official definition in French-speaking Sub-Saharan African States
has reinforced the doctrinal logic which has mostly been devoted until now to the understanding Page | 127
of the concept in order to identify its contours. However, this article has a particularly pragmatic
approach in that it is based on the dynamic nature of mismanagement in decentralized financial
governance. An approach which makes it possible to present how this scourge unfolds by adapting
to the various reforms of the State, in particular with the decentralization process. Administrative
and financial autonomy, a guarantee of participatory democracy and socio-economic development
in States, has become the pinnacle of the fluctuation of mismanagement. The dynamic nature of
mismanagement then results from the persistence of its factors despite reform efforts, which results
in a constant obstruction of decentralized financial governance.

Keywords: Mismanagement, dynamics, persistence, obstruction, decentralized financial

governance.

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Introduction

Le droit public en général et les Finances publiques en particulier sont en perpétuelle

osmose avec les défis que leur pose l’évolution1. Il se crée ainsi une navigation constante entre
tradition et innovation. Cette évolution découle fortement de l’implication croissante des Page | 128
personnes publiques dans des rapports transversaux entre le secteur public et le secteur privé2. Or,
les frontières qui jadis confortaient la dualité des branches du droit 3 s’effritent à la faveur d’une
intégration normative4 qui participe dorénavant à une gouvernance axée sur la qualité, pour dire,
la performance5. Cette dernière révèle ainsi l’avènement d’une nouvelle gouvernance
administrative et financière à partir de laquelle il devient important de (re)penser jusqu’aux
principes traditionnels du droit public en général, et du droit de la décentralisation en particulier.
La décentralisation est alors partie prenante de la réforme de l’Etat en Afrique. Pour dire finalement
que la décentralisation conduit nécessairement à une réforme de l’Etat unitaire et inversement, la
réforme de l’Etat unitaire a conduit à la décentralisation des Etats Africains.

L’administration publique dans l’organisation des entités décentralisées a connu des

adaptations causées par un ensemble de particularismes atypiques aux Etats d’Afrique
Subsaharienne Francophone6. La gouvernance est devenue depuis peu de temps l’un des moyens
utilisés dans les débats sur le développement et la croissance. Siham HABRI et Saïd TRITAH

1
Michel BOUVIER, Marie-Christine ESCLASSAN et Jean-Pierre LASSALE, Finances publiques, Paris, LGDJ,
2018-2019, 17e éd., pp. 30 et s. Aussi, Michel BOUVIER, Réformes des finances publiques : la conduite du
changement, Paris, LGDJ, 2007, 320p ; Célestin SIETCHOUA DJUITCHOKO, « l’évolution des finances publiques
locales au Cameroun », Annales de la Faculté des Sciences Juridiques et Politiques de l’Université de Dshang, tome
15, 2011, pp. 139-160.
2
V. dans le sens du rapport entre le droit administratif et le droit civil lire : Léonel Rodrigue NDONG, Les sources
civiles du droit administratif Camerounais, Thèse de doctorat Ph.D, Université de Douala, 2022, 653 p.
3
A travers un clivage continuellement nourri dans la doctrine entre le droit public et le droit privé. V. Léonel Rodrigue
NDONG, Les sources civiles du droit administratif Camerounais, [Link]. pp. 87 et s.
4
Il faut y entendre la juxtaposition des normes de droit public et de droit privé au sein du droit administratif, mieux,
leur unification ou leur uniformisation. Ce qui suppose la reconnaissance d’un régime transversal à ce droit.
5
Damien CATTEAU, La LOLF et la modernisation de la gestion publique : la performance, fondement d’un droit
public rénové, Th. Doctorat en Droit Public, Université de Lille, 2015, 688p ; André AKONO OLINGA, « La
juridicisation de la performance dans les fiannces publiques des Etats africians d’expression française : intelligence
des expériences camerounaises, béninoises et sénégalaises », RAFiP, n° 10, second semestre 2021, pp. 108-179.
Robert MBALLA OWONA, « Emergence de la gestion axée sur les résultats et reconnaissance d’une obligation
d’exécution intégrale des budgets des administrations publiques en droit CEMAC », in : htpp://[Link].u-
[Link]
6
Il s’agit notamment de changements (crise financière, augmentation des dépenses, réduction de la productivité...) et
de mutations (décentralisation et découpage territorial, réforme des finances publics…) qui ont touché cette dernière
et qui ont participé à la naissance de la notion de gouvernance au niveau des entreprises publiques, établissements
publics et des Collectivités Territoriales
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[Link]
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avancent plusieurs raisons explicatives à ce grand intérêt qui d’ailleurs donne une allure spécifique
aux Etats de cette communauté régionale7.

Les Etats d’Afrique subsaharienne en général, et le Cameroun en particulier, sont alors

devenus les arènes privilégiées de critiques et débats sur la qualité de leur gouvernance globale, et Page | 129
en matière de décentralisation spécifiquement. Touchant à la fois les volets politiques,
administratifs et financiers, la question de la gouvernance en Afrique est au cœur de l’actualité
discutée, diffusée et auditée en interne comme à l’international. C’est alors l’objet principal des
centrifugations qui caractérisent la relation gouvernants, gouvernés et même les tiers8, partagés
par des aspirations et opinions diffuses et extravagantes sur la manière dont est administrée la
chose publique9. La multitude de contestations, et la pléthore des jugements sur la gouvernance
décentralisée10 laissent présager l’existence d’un nombre important de fautes qu’il est nécessaire
de juguler11. La gouvernance des finances des entités décentralisées en Afrique subsaharienne est
alors confrontée à la rude épreuve de la faute de gestion.

Des préalables épistémologiques s’imposent dès lors pour avoir la teneur et la valeur de
l’analyse sur « La faute de gestion dans la gouvernance financière décentralisée en Afrique
Subsaharienne Francophone : Réflexion à partir de l’exemple du Cameroun ». En raison de son
objet, celle-ci ne pourrait être utilement menée sans que soient apportées certaines clarifications et
mises en ordre.

Primo, pour une meilleure appropriation conceptuelle, la gouvernance est une notion qui
fait appel à diverses disciplines des sciences sociales et des sciences humaines (philosophie,

7
Entre autres raisons : « les crises financières des États, le changement idéologique de la politique vers la sphère
marchande comme espace de régulation, la globalisation avec le développement des institutions transnationales et
les critiques envers l’État et ses échecs dans la gestion des problèmes collectifs, l’émergence d’une nouvelle gestion
de l’action publique », In Siham HABRI, Saïd TRITAH, « La Gouvernance Financière des Collectivités Territoriales
à l’ère de la régionalisation avancée », IJAFAME, Volume 3, Issue 1-1 (2022), pp.168-185. Notamment p. 177.
8
Entre autres, les bailleurs de fonds internationaux, les partenaires économiques, les Etats voisins et amis etc.
9
Jean-François BAYART, L’Etat en Afrique : la Politique du ventre, Paris, Fayard, 1989, p. 1 et s.
10
Arrêt de la cour suprême du Cameroun du 15 février 2019 : sur l’annulation de la décision du ministre de la
Décentralisation de révoquer le maire de la commune de Bafut pour mauvaise gestion ; Jugement du tribunal
administratif du Mali du 12 mars 2020 : condamnation de l’Etat malien à verser des dommages-intérêts à une
commune pour non-respect de la loi sur la décentralisation ; Arrêt de la Cour de Cotonou au Benin du 28 janvier
2021 : Annulation de la décision du ministre de l’intérieur de dissoudre le conseil municipal de la commune de Parakou
pour irrégularités ; Jugement du Tribunal de Grande instance de Dakar au Sénégal du 10 juin 2020 : Condamnation
d’un Maire Sénégalais pour détournement de fonds publics ; Arrêt de la Cour Suprême de la Côte d’Ivoire du 22
Octobre 2019 : Annulation de la décision du Président de la République de révoquer le gouverneur de la Région de
Gôh-Djiboua pour incompétence… Etc.
11
V. Rapport sur la gouvernance en Afrique, ECA (Commission économique pour l’Afrique), 2005, [Link],
consulté le 20 décembre 2024.
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ISSN : 2790-4830
[Link]
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économie, science politique, administration publique, étude des organisations, étude du
développement, relations internationales…), elle est utilisée dans plusieurs domaines, par
conséquent sa signification diffère certainement. Dans la mesure du possible, on va tenter de
définir le concept de gouvernance de manière générale et la gouvernance financière en particulier,
Page | 130
sans omettre de préciser les termes décentralisation et de faute de gestion essentiels dans l’étude.

Etymologiquement, le mot gouvernance vient du latin « gubernare », qui signifie « piloter

un navire »12. Elle a été utilisée de façon métaphorique par Platon pour désigner le fait de
gouverner les hommes. La Banque Mondiale a défini la gouvernance comme étant « la manière
par laquelle le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d’un
pays aux services du développement »13. Autrement dit, pour la Banque Mondiale, la gouvernance
est un modèle moderne d’administration fondé sur une logique de productivité. L’économiste
Ronald COASE définit la gouvernance comme « l’ensemble des dispositifs mis en œuvre par la
firme afin de mener des coordinations plus efficaces que celles du marché en relevant soit de la
hiérarchie soit de l’usage de norme et de contrats. Mais là, il s’agit plutôt de la gouvernance des
entreprises privées ». Cette définition a mis le point sur les outils qui permettent la coordination
entre les différentes parties. En effet la gouvernance est un moyen de coordination, car les
entreprises publiques, les collectivités territoriales et les établissements publics représentent des
lieux d’échanges entre les personnes publiques, les institutions de contrôle, la société civile, les
populations, les élus… Le comité d’aide au développement de l’Organisation de Coopération et
de Développement Economique (OCDE) pour sa part, dont les travaux se sont inscrits dans la
mouvance de ceux de la Banque Mondiale, la définit comme « l’utilisation de l’autorité politique
et l’exercice du contrôle en rapport avec la gestion des ressources d’une société en vue du
développement économique et social »14. Il partage la même conception que la banque mondiale,
mais avec une vue relativement gestionnaire. Ceci-dit, pour avoir une bonne gouvernance, il faut
une collaboration, mieux, la participation et la responsabilisation des différents acteurs. Pour
Mohammed Harakat, « la gouvernance est un mode participatif de la gestion des affaires publiques
qui s’appuie sur la participation des différents acteurs politiques, économiques, et sociaux pour
assurer un mieux-être durable à tous les citoyens »15. Cette définition met un ancrage particulier

12
Ahmed BOUACHIK, « La gouvernance locale à la lumière de la nouvelle Charte communale », Bulletin de Revue
marocain d’administration locale et de développement(REMALD), 2004, p. 46.
13
Driss BASRI « la décentralisation au Maroc : de la commune à la région », édition Natahan, 1994.
14
Georges Dupuis et Marie-José Guédon, Patrice Chrétien, Droit administratif, 12e édition, Paris, Sirey, 2010, p. 501.
15
Harakat Mohammed, « les finances publiques à l’épreuve de la transparence et de la performance » EL Maârif Al
Jadida, Rabat, 2010, p. 7.
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sur l’engagement de toutes les parties dans l’intérêt de la collectivité afin d’améliorer le niveau de
vie de la population.

Face à cette diversité de conceptions de la gouvernance, on peut avancer que la

gouvernance renvoie à la gestion optimale des ressources qui se basent sur l’efficacité, la Page | 131
transparence et la responsabilisation16. La gouvernance des institutions décentralisées serait alors
une façon de prendre en charge adéquatement la chose publique, mieux, un système
d’administration et de contrôle, un nouveau mode d’organisation, de coordination et de gestion
des actions publiques avec l’adoption et la mise en œuvre des règles, des procédures et des
mécanismes permettant de rendre les Collectivités Territoriales et les entreprises publiques et
établissements publics autonomes et performantes.

La gouvernance financière pourrait alors s’entendre comme l’ensemble des processus,

règles, normes, valeurs et institutions grâce auxquels les différents acteurs (organismes publics
locaux, l’Etat...) gèrent les systèmes et les marchés financiers. Autrement dit, elle concerne
l’ensemble des composantes en relation avec l’activité financière d’une organisation. Jean Pierre
GAUDIN pense justement que « la Gouvernance Financière est l’ensemble des procédures et
mécanismes qui encadrent les décisions de création et répartition de la valeur »17. Il n’est alors
pas inutile de relever que la gouvernance financière est un aspect primordial de la décentralisation
dans ces Etats qui aspirent au développement.

La faute de gestion quant à elle, est consacrée en droit OHADA en ces termes : « chaque
dirigeant social est responsable envers la société, des fautes qu’il commet dans l’exercice des
fonctions »18. Elle s’entend alors d’une diversité d’actes qui causent préjudice à la collectivité
comme la violation des textes, la négligence, l’omission, le défaut de surveillance des organes de
contrôle19. Le professeur AKONO ONGBA SEDENA quant à lui, relève que la faute de gestion
est une violation des règles de bonne gouvernance administrative et financière 20. En matière de
finances publiques, les législateurs Camerounais et Ivoiriens ont des perceptions quasi similaires

16
On peut alors facilement établir une certaine synonymie de la notion de gouvernance avec la notion de gestion très
prisée dans le domaine spécifique de la science économique.
17
GAUDIN Jean Pierre, Pourquoi la gouvernance ?, Presses de Science Politique, Coll, La Bibliothèque du Citoyen
2002, 138 pages, Notamment p. 6.
18
Article 165 de l’Acte Uniforme OHADA relatif aux sociétés commerciales et au groupe d’intérêt économique.
19
TOGOLO Odile, Les fautes de gestion dans le secteur public au Cameroun, Mare et Martin, SUDOC, Mai 2019,
384 pages.
20
AKONO ONGBA SEDENA, « La distinction entre la faute de gestion et le détournement de deniers publics en
droit camerounais », [Link]., p. 262.
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de la notion de faute de gestion. Au Cameroun, « est considéré comme faute de gestion, tout acte,
omission ou négligence commis par tout agent de l’Etat, d’une collectivité territoriale
décentralisée ou d’une entité publique, par tout représentant, administrateur ou agent
d’organismes, manifestement contraire à l’intérêt général »21. Il en est de même en Côte d’Ivoire.
Page | 132
Il assimile largement22, la faute de gestion à « toute atteinte à toute loi ou règlement régissant les
finances publiques ou toute atteinte à toute loi et à un règlement particulier régissant les autres
organismes sous contrôle de la Cour des comptes »23. On retient que « la violation de la loi
financière est ainsi le premier critère de caractérisation de la faute de gestion »24. Cette violation
porte alors principalement sur la méconnaissance des règles applicables en matière de collecte des
recettes publiques et d’effectuation des dépenses publiques25.

La faute de gestion est imputée aux gestionnaires des comptes publics, ordonnateurs et
comptables publics des entités décentralisées, entachés d’irrégularité financière et/ou d’un
préjudice de portée financière26. Or la décentralisation se caractérise par la pluralité de son régime.
Car, à côté de la décentralisation territoriale qui consiste en un transfert par l’Etat, aux collectivités
territoriales, des compétences particulières et de moyens appropriés27, se trouve la décentralisation
technique ou par service qui suppose un transfert par l’Etat ou une CTD aux établissements
publics28 ou aux entreprises publiques29 de compétences spécifiques et de moyens appropriés.
Ainsi, la faute de gestion sera abordée ici à l’aune de ses facteurs, ses procédés et ses conséquences

21
V. Article 88 alinéa 1er de la loi n°2018/012 du 11 juillet 2018 portant régime financier de l’Etat et des autres entités
publiques.
22
Pélagie THEOUA-N'DRI, « La sanction disciplinaire des gestionnaires publics pour faute de gestion en Côte
d'Ivoire », RFFP, n°157, 2022, p. 19.
23
Article 90 de la loi organique n°2018-979 du 27 décembre 2018 déterminant les attributions, la composition,
l’organisation et le fonctionnement de la Cour des comptes.
24
Nicaise MEDE, « Faute de gestion et gestion de la faute en Afrique de l'Ouest francophone : comment préserver la
sécurité juridique des justiciables », RFFP, n°157, 2022, p. 3.
25
François ABENG MESSI, Arouna NGAPOUT, Long Christ Papy KOUAYEP, « Les éléments constitutifs de la
faute de gestion dans les Etats de l’Afrique noire francophone : cas des Etats de la CEMAC et de l’UEMOA », Rafip
n°14 – 2nd semestre 2023, p. 120.
26
Ibid., p. 121.
27
Art 5 al 1er de la loi n°2019/024 du 24 décembre 2019 portant Code général des CTD.
28
Un établissement public est une « personne morale de droit public dotée de la personnalité juridique et de
l’autonomie financière, chargée de la gestion d’un service public ou de la réalisation d’une mission spéciale d’intérêt
général pour le compte de l’Etat ou d’une collectivité territoriale décentralisée ». V. Art 4 de la Loi n°2017/010 du
12 Juillet 2017 portant statut général des établissements publics.
29
Une entreprise publique est une « unité économique dotée d’une autonomie juridique et financière, exerçant une
activité industrielle et commerciale, et dont le capital social est détenu entièrement ou majoritairement par une
personne morale de droit public ». V. Art 3 de la loi n° 2017/011 du 12 juillet 2017 portant statut général des
entreprises publiques.
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sur la gouvernance des communes, des régions, des entreprises publiques et des établissements
publics en Afrique Subsaharienne Francophone.

Secundo, la présente étude au vu de son objet ne saurait se faire sans décliner son point
d’encrage, sa matrice ou son centre de gravité : la problématique. Celle-ci n’est rien d’autre que la Page | 133
question centrale relevant la difficulté qu’on cherche à résoudre. A cet effet, qu’est ce qui
caractérise la faute de gestion dans la gouvernance financière décentralisée en Afrique
subsaharienne Francophone ? Loin d’être innocente, cette question mérite un temps d’analyse
théorique et pratique. Théoriquement, elle permet de desceller les écheveaux relatifs aux
paradigmes postmodernes portant sur les reformes des finances publiques, avec une fixation sur la
performance comme le pense Jacques Chevalier30. L’auteur argue de ce que la performance est
traditionnellement liée à l’économie de marché31. Elle consiste « soit [dans] l’augmentation de la
valeur produite (biens et services), soit [dans] la réduction du coût de cette production (ressources
consommées), soit [dans la conjugaison des deux, (…) cette exigence de performance [étant]
rapportée à la finalité poursuivie (la recherche et la maximisation du profit), la contrainte de la
concurrence poussant à un effort constant de compétitivité et de rentabilité »32. Ce qui dans la
pratique, n’aura d’autre visée que d’optimiser la gouvernance des finances locales, des
établissements publics et entreprises publiques, en dotant les acteurs d’outils substantiels pour
juguler la faute de gestion. En hypothèse, il peut être avancé que la faute de gestion a un caractère
dynamique dans la gouvernance financière décentralisée en Afrique Subsaharienne Francophone.

Tertio, et dans l’optique de vérifier l’hypothèse avancée, il importe de préciser les

implications méthodologiques employées pour aboutir aux solutions du problème de l’étude.
Celles-ci peuvent-être doublement appréhendées. Une première implication peut être située au
niveau de l’utilité de la démarche comparatiste, moyen d’interprétation du droit33. Cela est d’autant
plus vrai que le chercheur africain, en l’occurrence le juriste, se situe au carrefour de plusieurs
modes et a, plus que tout autre, vocation naturelle au droit comparé. C’est aussi sur la base d’une
interprétation réaliste des textes en vigueur à la lumière de la doctrine et d’une démarche
hypothético-déductive que l’on pourra vérifier le caractère dynamique de la faute de gestion dans

30
CHEVALIER (J.), « Performance et gestion publique », dans Réformes des finances publiques et modernisation de
l’Administration, Mélanges en l’honneur du Professeur Robert HERTZOG, Paris, Economica, 2010, p. 83-9
31
Ibidem.
32
Ibidem.
33
PFERSMANN OTTO, « Le droit comparé comme interprétation et comme théorie du droit », Revue internationale
de droit comparé, 2001, 2001, pp. 275-288.
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la gouvernance financière décentralisée en Afrique subsaharienne Francophone. La démonstration
consistera à présenter la persistance des facteurs de la faute de gestion (I) qui conduit à
l’obstruction constante de la gouvernance financière décentralisée en Afrique subsaharienne
Francophone (II).
Page | 134
I- LA PERSISTANCE DES FACTEURS DE LA FAUTE DE GESTION DANS LA
GOUVERNANCE FINANCIERE DECENTRALISEE

La faute de gestion a de toute évidence un caractère patrimonial. En effet, elle affecte

directement les biens et les intérêts financiers des entités publiques, donc leur patrimoine. La
conséquence évidente en est le fait d’être sanctionnée par une amende c’est-à-dire une atteinte à
un droit fondamental : le droit de propriété34. C’est certainement l’un des sens à donner à son
incrimination dans les Etats d’Afrique noire Francophone35. Au regret, le constat fait état de
nombreuses insuffisances dans la maitrise de ce phénomène au gré de sa mouvance dans le
fonctionnement des entités décentralisées. Pour démontrer alors le caractère dynamique de la faute
de gestion dans la gouvernance financière décentralisée en Afrique Subsaharienne Francophone,
il importe d’explorer les facteurs, processus et mécanismes qui l’en constituent, ainsi que les
interactions et effets qui en découlent. Ceux-ci permettent de se rendre compte des mutations que
connait la faute de gestion pour se maintenir malgré les efforts de reformes et d’ajustements des
régimes financiers en Afrique Subsaharienne Francophone. L’ensemble d’actes et omissions
constitutifs de fautes de gestion36 persistent alors en Afrique du Sud du Sahara Francophone au
gré de ses fondements profonds (A), et de ses mécanismes de perpétuation (B).

A- Les fondements de la persistance de la faute de gestion

Les fondements profonds de la persistance de la faute de gestion renvoient aux facteurs qui
expliquent pourquoi les efforts pour réformer ou améliorer la gouvernance financière décentralisée
rencontrent des obstacles et échouent. Malgré les efforts des pouvoirs publics des Etats du Sud du
Sahara Francophone à juguler la faute de gestion autant au plan national que communautaire, le
phénomène résiste à la batterie juridique engagée contre lui. En effet, La faute de gestion est
incriminée dans les Etats de la CEMAC et de l’UEMOA. C’est ainsi qu’au Burkina Faso par

34
Qui ici porte sur les biens de l’Etat et de l’ensemble des entités publiques.
35
V. Directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances au sein de l’UEMOA ; Directive
n°01/11-UEAC-190-CM-22 du 19 décembre 2011 relative aux lois de finances.
36
Tel que recensé par l’art 80 de la Directive n°06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 relative aux lois de finances
au sein de l’UEMOA, [Link].
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exemple, les ordonnateurs de l’Etat et des autres organismes publics encourent une sanction
infligée par le juge des comptes en raison de leurs fautes de gestion 37. La Cour des comptes du
Niger jouit de la même attribution38 au même titre que son homologue du Bénin39. Cependant, les
actes positifs et les abstentions qui constituent la faute de gestion sont souvent énumérés par les
Page | 135
textes qui régissent les lois de finances. C’est à dessein que François ABENG MESSI et autres,
estiment que dans l’objectif de préservation de l’ordre public financier, la faute de gestion est
constituée par la réunion de l’irrégularité financière et du préjudice à portée financière 40. Ces
irrégularités et préjudices financiers troublent l’ordre public financier dans ces Etats notamment
en ce qui concerne la gouvernance financière décentralisée. Il n’est pas inutile de relever que, cette
gouvernance décentralisée constitue pour les Etats unitaires en Afrique l’un des leviers du
développement et donc de sortie de l’enclavement au niveau local et facteur de la performance
publique.

La survivance de la faute de gestion au niveau des entités décentralisées résultent alors

d’actes ou d’omission dont la détermination relèvent soient, de critères subjectifs propres aux
responsables des services financiers (2), soient de critères objectifs (1) selon les dispositions de la
loi à l’aune de l’intérêt général.

1- Les facteurs objectifs de la survivance de la faute de gestion

Les facteurs objectifs de la faute de gestion dans la gouvernance financière décentralisée

sont des éléments externes, mesurables et vérifiables qui contribuent à la continuation de la faute
de gestion en Afrique Subsaharienne Francophone. Bien connue en droit civil41, en droit pénal, en
droit du travail42 et en droit administratif43, la faute est un concept polysémique tiré du latin fallita
qui signifie action de faillir44. Communément en droit, la faute désigne un acte ou une omission

37
Article 102 de la loi organique n°073-2015/CNT du 6 novembre 2015 relative aux lois de finances.
38
Article 76 de la loi n°2012-09 du 26 mars 2012 portant loi organique relative aux lois de finances.
39
Article 95 de la loi organique n°2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances.
40
François ABENG MESSI, Arouna NGAPOUT, Long Christ Papy KOUAYEP, « Les éléments constitutifs de la
faute de gestion dans les Etats de l’Afrique noire francophone : cas des Etats de la CEMAC et de l’UEMOA », [Link].
p. 120.
41
Art 1231-3 et S. du Code civil qui distingue la faute intentionnelle de la faute inexcusable, de la faute lourde ou
dolosive, de la faute légère, de la faute très légère, de la faute contractuelle. Et spécifiquement en matière de sureté, v.
Art 2488-12 du Code civil.
42
On y distingue la faute lourde de la faute grave. V. Giles AUZERO, Dirk BOUGARD, Emmanuel DOCKES, Droit
du travail, Paris, Dalloz, 37e éd., 3075 pages.
43
La faute y est notamment répertoriée en matière de dommage et d’imputabilité sur la responsabilité administrative
contractuelle et extracontractuelle. Y est alors consacrée la faute du service public décliné en faute de service et en
faute personnelle. V. WALINE Jean, Droit administratif Général, Paris, Dalloz, 27e éd., n°492 et s.
44
Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, Paris, PUF, 2017, 11ième éd., p. 451.
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qui se traduit par un manquement à une obligation ou par un fait dommageable causé à autrui45.
Ce qui signifie que la faute de gestion sur la base des facteurs Objectifs se rattache aux structures
organisationnelles, aux procédures, aux ressources et moyens, aux contraintes légales et
réglementaires et facteurs économiques et environnementaux. Ceux-ci ont la particularité d’être
Page | 136
indépendants aux individus, mais rattachés au dysfonctionnement des services décentralisées et
l’inadéquation des normes de gouvernance financière. S’agissant du concept de gestion, il traduit
l’action de gérer un bien ou un ensemble de biens en vertu de la loi, d’un jugement ou d’une
convention qui englobe en général les actes d’administration et parfois des actes de disposition 46.
Il ne s’agit donc pas de la faute du gestionnaire qui génère un régime de responsabilité du fait des
gestionnaires des organismes étatiques décentralisées.

Les facteurs objectifs découlent de manière générale de la faiblesse institutionnelle. C’est

à dessein que le Conseil de discipline budgétaire et financière camerounais dans l’affaire
METOUCK Charles parle de faiblesse du système de contrôle interne, notamment par le défaut de
mise en place d’une procédure fiable ayant produit un préjudice à l’organisme public
décentralisé47. Cela dit, la détermination et la gestion des risques budgétaires dans la nouvelle
gouvernance financière des collectivités décentralisées notamment prolonge son axiome qu‘est la
budgétisation par programme. Même si la doctrine y a vu une faiblesse du fait que les budgets de
programmes ne constituent que des instruments appréciables d‘information lors de la préparation
du budget48. Cette faiblesse institutionnelle est accentuée par le manque de transparence et de
redevabilité. Et pourtant, il importe que les prévisions en dépenses et recettes doivent être sincères.
Relativement à la sincérité des budgets, la Loi n°2018/011 portant Code de transparence et de
bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques au Cameroun la consacre explicitement.
Il dispose que « les budgets annuels sont réalistes et sincères tant dans leurs prévisions de
dépenses que de recettes. Pour le budget de l’Etat, les principaux risques budgétaires sont
identifiés et évalués dans un rapport qui doit accompagner les documents budgétaires au

45
Catherine PUIGELIER et autres, Dictionnaire juridique, Bruxelles, Bruylant, 2020, 3ième éd., p. 483.
46
Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, [Link]., p. 494
47
Cf. Décision n°00001/ D/PR/SG/CONSUPE/CDBF/SP/SGSAS/BSAS du 22 mars 2013, METOUCK Charles, ex-
Directeur Général de la Société Nationale de Raffinage (SONARA), faute de gestion n°30.
48
BOUTHEVILLAIN, DUFRENOT Gilles, FROUTE Philippe et PAUL Laurent, Les politiques budgétaires dans la
crise, Bruxelles, De Boeck Supérieur, 2013, p. 6.
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Parlement »49. Les législateurs gabonais50, congolais51 et tchadien52 n‘en disent pas moins, au
même titre que les dispositions financières du Sénégal53 et du Burkina Faso54 qui n‘y dérogent
pas. La faiblesse institutionnelle repose ainsi sur la qualité de gestion du service public. Il en résulte
pour le Professeur THEOUA-N’DRI que la responsabilité en tant que « capacité à répondre de
Page | 137
ses actions »55 est liée à la redevabilité et à l’imputabilité généralement rare dans la gestion des
personnes publiques décentralisées.

Par ailleurs, la faiblesse institutionnelle sur la base de facteurs objectifs de la faute de

gestion dans la gouvernance financière décentralisée émanent de la dépendance financière, des
problèmes de coordination, de la corruption et du népotisme. Dans cette veine, les risques
budgétaires56 liés aux Collectivités Territoriales Décentralisées sont régulièrement repérés dans les
annexes budgétaires. En effet l‘Etat alloue annuellement, dans le cadre de la compensation
financière liée aux transferts de compétences, des dotations de fonctionnement et d‘investissement
aux Collectivités Territoriales et les Districts Autonomes, et, leur reverse également une part des
impôts collectés57. La dépendance financière des collectivités territoriales décentralisées comme
des services publics décentralisés est un réel frein pour la gouvernance décentralisée. Ces
inadéquations de la gouvernance financière décentralisée ressortent à titre d’illustration du cas
Béninois en 2021. En effet, les ressources propres des collectivités territoriales béninoises
représentaient trente-et-un milliards quatre-cent-quatre-vingt-dix millions (31 490 000 000) FCFA
sur un total de ressources de soixante-dix-sept milliards huit-cent trente-sept millions (77 837 000
000) FCFA. Cela équivaut à une proportion de 40,46%. Quant à l’audit des dépenses effectué

49
Art 25 de la Loi n°2018/011 portant Code de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances
publiques au Cameroun.
50
Art. 26 de la loi n°021/2014 du 30 janvier 2015 relative à la transparence et à la bonne gouvernance dans la gestion
des finances publiques au Gabon.
51
Art. 1 de la loi n°10-2017 du 9 mars 2017 portant Code relatif à la transparence et à la responsabilité dans la gestion
des finances publiques au Congo Brazzaville.
52
Art. 3 alinéa 4 de la loi organique n°004/PR/2014 du 18 février 2014 relative aux lois de finances au Tchad.
53
Art. 30 de la loi organique n°2020‐07 du 26 février 2020 abrogeant et remplaçant la loi organique n°2011‐15 du 08
juillet 2011 relative aux lois de finances, modifiée par la loi organique n°2016‐34 du 23 décembre 2016 (Sénégal).
54
Art. 7 de la loi organique n°073-2015/CNT du 06 novembre 2015 relative aux lois de finances. (Burkina Faso)
55
THÉOUA-N’DRI Pélagie, Les finances publiques de l’Union Economique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA)
et la logique de performance, Thèse de Doctorat en droit public, Université de Cocody, 2010, p.172.
56
GUESSELE ISSEME Lionel Pierre, « Les risques budgétaires dans le droit des finances publiques des Etats de la
CEMAC », Rafip n°14 – 2nd semestre 2023, p. 12.
57
Déclaration sur les risques budgétaires 2023-2025 en République Démocratique du Congo, Déclaration sur les
risques budgétaires 2022-2024 en Côte d‘Ivoire ; Les risques budgétaires, période 2023-2025 au Cameroun.
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ISSN : 2790-4830
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annuellement par des équipes de l’IGF et de l’Inspection générale des affaires administratives 58, il
révèle souvent des irrégularités dans la passation et l’exécution des marchés publics : exécution de
marchés fictifs, non-respect des règles de transparence, surfacturations, existence de conflits
d’intérêt, inadéquation des profils des acteurs aux textes59, de la corruption et même du népotisme.
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La faiblesse institutionnelle, le manque de transparence et de redevabilité, la dépendance
financière, les problèmes de coordination la corruption et népotisme sont essentiellement des
facteurs objectifs de pérennisation de la faute de gestion dans la gouvernance financière
décentralisée en Afrique Subsaharienne Francophone. Ces facteurs ne sont pas les seuls qui
altèrent la gouvernance financière décentralisée puisque les facteurs subjectifs y occupent une
place importe.

2- Les facteurs subjectifs de résistance de la faute de gestion

La faute de gestion peut être personnel ou déterminée sous le rapport d’une action ou
omission irrégulière personnelle. Elle est consacrée en droit OHADA en ces termes : « chaque
dirigeant social est responsable envers la société, des fautes qu’il commet dans l’exercice des
fonctions »60. Dès lors, la responsabilité personnelle des ordonnateurs peut être engagée lorsque
l’irrégularité financière, c’est-à-dire la méprise de la législation financière leur est imputable. C’est
ainsi que l’engagement des dépenses sans pièces justificatives suffisantes par un gestionnaire des
deniers dans une entité décentralisée peut entrainer une faute de gestion61. De manière spécifique,
ces fautes personnelles relèvent de facteurs subjectifs à l’instar de l’incompétence et du manque
de formation des gestionnaires des services et collectivités décentralisées, les facteurs culturels et
sociaux tels que le clientélisme, le tribalisme, le manque d’implication citoyenne et les conflits
d’intérêts.

58
L’article 11 du décret n°2008-276 du 19 mai 2008 portant création du fonds d’appui au développement des
communes au Benin (FADEC) impose à ces deux inspections d’effectuer, chaque année, un audit de la gestion des
ressources transférées au sein de chaque commune.
59
Les rapports établis sont disponibles sur le site de la Commission nationale des finances locales
([Link] Sur ce sujet, on peut aussi lire M. E. TONI, « Séparation
des pouvoirs et décentralisation en Afrique de l’Ouest francophone », Revue CAMES SJP, n°1, 2019, pp. 75-103.
60
Article 165 de l’Acte Uniforme OHADA relatif aux sociétés commerciales et au groupe d’intérêt économique.
61
Voir dans ce sens, Décision n°00038/D/PR/CONSUPE/SP-CDBF du 13 juin 2012, Affaire DJEME GREDACK
chef de service comptabilité à la société d’expansion et de modernisation de la riziculture de Yagoua (SEMRY) et
Décision n°0019/D/PR/SG/CONSUPE/CDBFSP/SGAS du 11 mars 2009 portant sanction des responsabilités de
monsieur MACKONGO Jean GUEYE, ex-Directeur comptable et financier de la Société Camerounaise des Dépôts
Pétroliers (SCDP).
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Distinctement dans les Etats membres de l’UEMOA, les législateurs prennent en compte
le fait pour le gestionnaire d’avoir dans l’exercice de ses fonctions ou attributions, en
méconnaissance de ses obligations, procuré ou tenté de procurer à autrui directement ou
indirectement un avantage injustifié62 cette disposition est reprise fidèlement par le législateur
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ivoirien63. Ce qui reviendrait à y voir une motivation pour la faute de gestion qui émane de pulsions
personnels et égoïstes des gestionnaires de fonds publics décentralisés et qui altèrent la
gouvernance dans ces structures. Le clientélisme et le tribalisme sont alors au cœur des éléments
qui font prospérer l