Administration publique
Vincent de Briant
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Introduction
I – Un cours de sciences administrative
Ce cours sur l'administration publique est un cours de science administrative.
Celle-ci est par nature interdisciplinaire et s'appuie notamment sur la science
politique, le droit public, les finances publiques, la gestion et la sociologie
des
organisations.
Ces disciplines sont en effet étudiées le plus souvent étudiées séparément,
laissant
à chacun la difficulté et la responsabilité d'articuler les savoirs et leur
application,
En cela, la science administrative, et le cours d'administration publique, ont
vocation à faire le lien entre elles afin de « penser globalement »
l'administration
(organisation, droit, finances, ressources humaines, production…) dans le but de
pouvoir agir ici et maintenant de la manière à la fois maîtrisée et efficace,
pour elle
ou avec elle.
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Introduction
§ La science administrative se définit comme d’autres disciplines à la fois
par sa méthode et par son objet : méthode scientifique (sciences
sociales), et son objet l’administration publique.
§ Or l’administration est à la fois :
§ L’action d’administrer (publique ou privée)
§ L’institution qui administre (publique ou para-publique)
§ ([Link]
%20d'administrer%2
0des%20affaires,biens%2C%20des%20personnes%20(cf. )
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Introduction
• La science administrative… c’est la base de l’expertise des
administrateurs :
• de l’Etat, des collectivités territoriales, de la sécurité sociale, de
l’Union
européenne……
• d’entreprises ou d’associations
• Les administrateurs constituent l’interface entre les « décideurs » (ou
des
politiques) et les agents chargés de la mise en œuvre (ou des usagers),
tout comme ils sont à l’interface des services supports et des services
opérationnels,
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Introduction
II – Un cours qui pour objectif de vous mettre en situation de :
• Savoir ce qu'est l’administration publique
• Comprendre ses principes de fonctionnement
• Comprendre les principaux enjeux qui la traversent
• Articuler les différentes approches techniques ou disciplinaires
nécessaires
pour « administrer ».
• Définir un positionnement personnel et/ou professionnel sur les
administrations publiques ou en leur sein.
L’objectif ultime : … « être un administrateur éclairé »… , donc
critique, ce qui
est quasiment impossible
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Introduction
III – Bibliographie indicative
Ouvrages
§ Bagla-Gokalp, (L.), Sociologie des organisations, Repères, La découverte, 2003
§ Chevalier (J.), Science administrative, PUF, 6ème éd. 2019
§ Chevalier (E.), Bonne administration et Union européenne, Bruylant, 2014
§ Delamarre (M.), Gristi (E.) Comprendre l’administration, 3ème éd., La
documentation
française, 2022
§ Dupuy (F.), Sociologie de l’administration française, Puf, 1993
§ Dubois, (V.), La vie au guichet, administrer la misère, Seuil, 2015
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Introduction
§ Lascoumes (P.), Le Galès (P.), Gouverner par les instruments,
Sciences po, 2004
§ Legendre (P.), Histoire de l’administration française, de 1750 à nos
jours, Puf, 1968.
§ Moreau-Desfarges (Ph.), La gouvernance, Que sais-je ?, Puf, 2008.
§ Shépard (Z.), Absolument dé-bor-dée ou le paradoxe du
fonctionnaire (Comment faire les 35 heures en un mois!), Albin
Michel, 2010.
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Introduction
Revues
§ Revue française d’administration publique (RFAP). La revue de l’INSP
([Link] ). La
revue de l’INSP
(en accès libre jusqu’en 2021).
§ Revue internationale de sciences administratives
([Link]
[Link] ). Revue d’administration
publique
comparée. En accès gratuit jusqu’en 2019. Revue de l’IISA (Institut
international des sciences
administratives) ([Link] )
§ American Review of Public Administration ( ARPA ). Revue scientifique
américaine, sur l’administration publique ([Link] )
§ Chinese Public Administration Review (CPAR). Revue scientifique
d’administration publique
chinoise et asiatique (principalement).
[Link]
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Introduction
Sites
§ Vie publique : [Link] Site gratuit d’information sur
l'actualité des politiques publiques et les enjeux du débat public. Le site
est
réalisé par la Direction de l’information légale et administrative (DILA),
rattachée aux services de la Première ministre, qui gère aussi les
sites Légifrance et [Link].
§ EUPAN : [Link] – Réseau européen d’administration
publique. EUPAN est un réseau informel des directeurs généraux
responsables de l'administration publique des États membres de l'Union
européenne et de la Commission européenne.
§ OCDE : [Link]
administrations-publiques-2023_b4d0a9ed-fr
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Introduction
Sites
§ Cour des comptes : [Link]
§ Conseil d’Etat : [Link]
§ Inspection générale de l’administration :
[Link]
§ Conseil économique, social et environnemental : [Link]
§ France stratégie : [Link]
§ Institut Paris Région : [Link]
§ Insee : [Link]
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Introduction
Plan du cours
§ Chapitre 1 – Qu’est que l’administration publique ?
§ Chapitre 2 – L’administration publique comme organisation
particulière
§ Chapitre 3 – L’administration publique comme organisation
ordinaire : le New Public Management
§ Chapitre 4 – Les relations entre administrations publiques
§ Chapitre 5 – Questions d’administration publique
§ Ex : Genre et administration publique
§ Ex : Les conflits d’intérêts dans l’administration publique
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Introduction
V - Evaluation
§ Une dissertation sur table (introduction, annonce de plan, deux ou
trois partie, conclusion)
§ Un sujet à traiter à choisir entre deux proposés.
§ Références de l’évaluation : le support « Powerpoint » et les
documents associés (sur [Link]
[Link]/course/[Link]?id=14853 ).
§ Sujets possibles :
§ Ex : Quelle place pour l’administration publique en
France aujourd’hui ?
§ Ex : Le New Public Management est-il encore
d’actualité ?
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Introduction
Ex : Quelle place pour l’administration publique en France aujourd’hui ?
Introduction (actualité/intérêt/définitions/problèmes) :
Le statut des fonctionnaires, et au travers lui, la place de l’administration
publique fait l’objet de débats récurrents et souvent contradictoires (ex :
rapport
Woerth, avril 2024 ….
Annonce de plan :
L’administration publique occupe en France une place historiquement centrale
qu’aucune réforme n’est parvenue à modifier (I). Elle se transforme néanmoins
de telle manière que son rôle peut être amené à changer (II) .
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Introduction
I – L’administration publique occupe en France une place historiquement
centrale qu’aucune réforme n’est parvenue à modifier…
A) La permanence de la « constitution administrative » française, qui
remonte
à l’Ancien Régime, atteste à la fois de l’importance et de la centralité de
l’administration publique
Idées principales, développements, illustrations (noms, dates,
lieux, chiffres, textes, outils… )
B) Le poids des administrations publiques n’a jamais été aussi important
(finances, effectifs, pouvoirs…)
Idées principales, développements, illustrations (noms, dates,
lieux, chiffres, textes, outils… )
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Présentation
II – L’administration publique se transforme néanmoins de telle manière que sa
son rôle peut être amené à changer.
A) Une administration publique dont les spécificités diminuent
Idées principales, développements, illustrations (noms, dates,
lieux, chiffres,
textes, outils… )
B) Une administration publique qui se fracture, notamment en se
décentralisant
Idées principales, développements, illustrations (noms, dates,
lieux, chiffres,
textes, outils… )
Conclusion : rappel, élargissements… :
Ainsi la question se pose de savoir si l’administration publique française fait
sa
réforme ou sa révolution…
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Chapitre 1
Qu’est-ce qu’une administration publique ?
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
A – La notion d’administration publique
§ L’administration publique est généralement considérée comme l'activité
d'administration qui matérialise l'exercice des pouvoirs publics.
§ Deux critères permettent dès lors d’identifier l’administration publique :
§ Le critère matériel (ou fonctionnel). Il renvoie à l’action d’administrer
§ le critère organique (ou institutionnel). Il renvoie aux administrations,
par
métonymie, confondues avec leur action et assimilées aux administrations
publiques dont le périmètre peut varier (Etat, collectivités territoriales,
sécurité sociale…)
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
§ a) Le critère matériel : l’action d’administrer
§ Administrer ([Link] c’est :
§ Assurer, en tant que responsable, le fonctionnement d’un service, dont on
assume la
direction, l'impulsion, le contrôle.
§ Donner, fournir, distribuer (L'explicitation de ce sens diffère selon le
domaine
d'application et la nature de l'objet).
§ Administrer, c’est gérer au quotidien.
§ L’administration est ainsi une fonction d’exécution, de mise en œuvre,
d’application… au quotidien de décisions stratégiques prises ailleurs.
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
§ C’est pourquoi l’administration ne se confond pas avec le Gouvernement (ou le
gouvernement), mais s’articule avec lui ou avec elle.
§ Le Gouvernement constitue en effet le pivot de l’action administrative et
politique :
§ Art 20, Constitution française, « Le Gouvernement détermine et conduit la
politique de la
Nation. Il dispose de l’administration ».
§ L’administration est un outil, un moyen. L’administration un outil de mise en
œuvre de
politiques publiques qu’elle ne définit pas…
§ Cela règle la question des rapports entre politique et administration…tout en
soulignant
la confusion qui règne en la matière.
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
§ Un exemple de confusion : Les collectivités territoriales (communes,
départements, régions… collectivité de Corse…)
§ Art. 72, al. 3 (extrait) : Les collectivités « s'administrent librement par des
conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de
leurs compétences ».
§ Elles disposent en cela des pouvoirs d’un « conseil d’administration », qui
est lié par son statut et qui est soumis à l’assemblée générale…. L’article
72 est une clause type statutaire.
§ Sa fonction est d’administrer, c’est-à-dire d’atteindre les buts de
l’organisation… dont il n’est pas l’auteur…
§ Une collectivité territoriale n’est ni autonome, ni indépendante…. C’est un
moyen d’administrer le territoire dont dispose le Gouvernement, ou le
législateur…
§ Or la plupart d’entre elles revendiquent une capacité à « s’auto-normer »
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
§ C’est pourquoi aussi l’action d’administrer ou la notion d’administration
s’emploie tout aussi bien dans la sphère publique que dans la sphère
privée :
§ L’administration dans une entreprise correspond en effet à des fonctions
supports (finances, ressources humaines, logistique…) que l’on retrouve
à la fois dans le public et dans le privé.
§ Ce qui peut conduire à refuser de distinguer administration publique et
privé (voir chapitre 3)
§ L’administration publique est néanmoins, matériellement associée à de
fonctions particulières, qui peuvent nécessiter des pouvoirs particuliers.
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
b) Le critère organique (ou institutionnel)
Par métonymie, une administration publique est une institution, une personne
morale ou ou organisation qui incarne une collectivité publique, soit un État,
une collectivité territoriale, ou une organisation ou institution
internationale.
Elle sera dans ce cas régie, avec son personnel par le droit public (dans le
cas
français)
C’est pourquoi, une administration publique peut prendre la forme juridique
d'un établissement public, mais elle peut également en désigner un simple
service
(au sens d'un composant organisationnel).
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
• Le critère organique ou institutionnel conduit dans ce cadre à assimiler
administration publique, employeur public et agent public (fonction
publique)
• Cela représente près de 60 000 employeurs publics
• L’Etat,
• 35 054 collectivités territoriales en 2024 : 4 régions (12 en métropole et
2 en
outre-mer), 94 départements (92 en métropole – dont la Collectivité
européenne d'Alsace – et 2 en outre-mer), 34 934 communes, 6 CSP et 5 COM.
• Environ 20 000 établissements publics locaux (Etablissements publics de
coopération intercommunale, Services d’incendie et de secours, Centres de
gestion de la fonction publique territoriales…)
• Et cela ne prend pas en compte les établissements publics industriels et
commerciaux (agents privés), les organismes de sécurité sociale (agents
privés),
les sociétés d’économie mixte, les associations…
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
• Dès lors, les effectifs des administrations publiques (au sens organiques)
sont à la fois importants et minorés
• La sécurité sociale par exemple emploie 150 000 salariés qui ne sont pas
dans ce total.
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
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I – L'approche globale des finances publiques
B) La définition de l’administration publique… en comptabilité publique.
Une classification qui combine le critère matériel (fonctionnel) et le critère
organique
(institutionnel ou par nature).
a) Le critère matériel (fonctionnel)
§ Par nécessité de centraliser l’information et de permettre des comparaisons au
sein
de l’Union européenne a été mis en place à partir de 1970 un « système européen
des comptes nationaux et régionaux dans l'Union européenne » « Règlement (UE) no
549/2013 du parlement européen et du conseil du 21 mai 2013, ([Link]
[Link]/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013R0549&from=EN)
§ Il a été élaboré en commun par les instituts nationaux (ou services) chargé des
statistiques ou de la comptabilité. En France l’INSEE;
§ La comptabilité, et la comptabilité nationale a fortiori est en effet d’abord un
système de classement matériel (par nature) ou fonctionnel (classement par
fonction), auquel on associe des montants financiers
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
• Ex : Les fonctions d’un compte administratif local (section
d’investissement) :
• A.900 - Services généraux 31
• A.901 - Sécurité 35
• A.902 - Enseignement, formation professionnelle et apprentissage 36
• A.903 - Culture, vie sociale, jeunesse, sports et loisirs 39
• A.904 - Santé et action sociale (hors RSA)
• A.905 - Aménagement des territoires et habitat 46
• A.906 - Action économique 49
• A.907 - Environnement 51
• A.908 - Transports 54
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
§ La classification matérielle et fonctionnelle (et institutionnelle) de l’OCDE
(voir
document sur EPEL « Panorama des administrations publiques 2023):
§ Conçue par l’OCDE, la Classification des fonctions des administrations
publiques
(CFAP ou COFOG) classe les données sur les dépenses des administrations
publiques provenant du Système de comptabilité nationale selon l’objet auquel
les fonds sont consacrés.
§ Comme le montre le tableau E.1 (voir infra), la CFAP de niveau 1 répartit les
données sur les dépenses selon 10 groupes ou sous-secteurs « fonctionnels » de
dépenses (comme les affaires économiques, l’enseignement ou la protection
sociale) et la CFAP de niveau 2 subdivise chaque groupe du niveau 1 en neuf
sous-groupes
§ On dispose de données correspondant au niveau 1 de la CFAP pour 34 des 38
pays membres de l’OCDE (selon la disponibilité de données chronologiques).
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
Selon l’INSEE :
§ APU : Le secteur des administrations publiques (S.13) est l’ensemble des
unités
institutionnelles dont la fonction principale est de produire des biens et
services
non marchands ou d'effectuer des opérations de redistribution du revenu et
des
richesses nationales et dont les ressources proviennent majoritairement de
contributions obligatoires versées par des unités appartenant à d’autres
secteurs institutionnels.
§ Le secteur des administrations publiques comprend les entités juridiques
investies des pouvoirs exécutifs, législatif et judiciaire.
§ Le secteur des administrations publiques comprend l’administration centrale
(S.1311), l’administration locale (S.1313) et les caisses de sécurité
sociale
(S.1314)
§ Elles sont souvent identifiées par leur acronyme : Etat et ODAC, APUL et
ASSO
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
• Etat et ODAC (organismes divers d’administration centrale)
§ Cela désigne tous les organismes faisant partie de l’Etat comme
personne morale et les établissements publics associés (placés sous sa
tutelle administrative, hors secteur sanitaire et social).
§ L’Etat désigne les administrations :
§ Les administrations centrales (services ministériels)
§ Les services déconcentrés (régionaux ou départementaux)
§ Les ODAC désignent principalement :
§ Les services décentralisés (personnalisés) sous tutelle de l’Etat (ex :
les universités)
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
§ APUL :
§ Les administrations publiques locales (APUL) comprennent les collectivités
locales et les organismes divers d'administration locale (ODAL).
§ Les collectivités locales regroupent :
§ les collectivités territoriales à compétence générale : communes,
départements et régions ;
§ les groupements de communes à fiscalité propre (communautés urbaines
ou assimilées, communautés d'agglomération et communautés de
communes) ;
§ certaines activités des syndicats de communes.
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
Les ODAL (organismes divers d'administration locale) regroupent principalement
:
des établissements publics locaux : centres communaux d'action sociale
(CCAS),
caisses des écoles, services départementaux d'incendie et de secours
(SDIS),... ;
les établissements publics locaux d'enseignement : collèges, lycées
d'enseignement général et professionnel(à noter : les salaires des
enseignants
sont versés par l'État et ne constituent donc pas une dépense des
administrations publiques locales) ;
les associations récréatives et culturelles financées majoritairement par
les
collectivités territoriales ;
les chambres consulaires (commerce et industrie, agriculture et métiers).
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Chapitre 1 – Qu’est-ce que l’administration publique ?
ASSO
§ Les administrations de sécurité sociale (ASSO) regroupent les hôpitaux
et l’ensemble des régimes de Sécurité sociale (régimes de base de
sécurité sociale et régimes spéciaux) ainsi que les régimes de retraite
complémentaire (AGIRC, ARRCO), l’assurance chômage et divers
organismes sociaux.
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