Politiques de développement agricole: concepts et expériences 141

CHAPITRE 5

POLITIQUES FONCIÈRES1

Sommaire

5.1 Introduction ................................................................................................................ 142

5.2 Importance du régime foncier................................................................................... 143
5.3 Objectifs des politiques foncières.............................................................................. 143
5.4 Problèmes et tendances en matière de régime foncier ............................................ 150
5.4.1 Principaux problèmes des politiques foncières ............................................................ 151
5.4.2 Tendances historiques des droits à l’utilisation des terres ........................................... 152
5.4.3 L’ère des grands domaines fonciers ............................................................................. 156
5.5 Nature des droits fonciers.......................................................................................... 157
5.5.1 Types de droits fonciers ............................................................................................... 157
5.5.2 Sécurité foncière et droits fonciers............................................................................... 159
5.5.3 Droits fonciers, taille des exploitations et productivité agricole .................................. 162
5.5.4 Cessibilité des droits fonciers traditionnels.................................................................. 165
5.5.5 Problèmes de la transition des régimes coutumiers aux régimes institutionnalisés ..... 166
5.6 Droits fonciers communaux, collectifs et individuels .............................................. 169
5.6.1 Terres communales ...................................................................................................... 169
5.6.2 Exploitations collectives ou exploitations individuelles .............................................. 174
5.6.3 L’État propriétaire terrien ............................................................................................ 180
5.7 Expériences de réforme agraire ................................................................................ 185
5.7.1 Retour aux sources ....................................................................................................... 185
5.7.2 Justifications, échecs et reformulations........................................................................ 187
5.8 Politiques du marché de la terre ............................................................................... 194
5.8.1 Degré de formalisation des droits fonciers................................................................... 195
5.8.2 Formalisation de la propriété coutumière..................................................................... 202
5.8.3 Conditions de l’émission de titres ................................................................................ 204
5.8.4 Baux et loyers fonciers................................................................................................. 206
5.8.5 Contrats de métayage ................................................................................................... 211
5.8.6 Politiques relatives à la vente des terres agricoles ....................................................... 213
5.8.7 Transformation des exploitations collectives: sociétés par actions, coopératives
privées et exploitations individuelles ........................................................................... 216
5.8.8 Problèmes liés à la transition dans la CEI et en Europe de l’est .................................. 221
5.8.9 Politiques encourageant les structures agricoles coopératives ..................................... 225
5.9 Amélioration de l’accès des pauvres et des femmes à la terre................................ 227
5.9.1 Mécanismes du marché foncier et ruraux pauvres ....................................................... 227
5.9.2 Amélioration de l’accès des femmes à la terre............................................................. 240
Points importants du Chapitre 5............................................................................................ 248

1
Des remerciements particuliers sont dus à Adriana Herrera et David Palmer qui ont commenté avec
grand soin et pertinence une version antérieure de ce chapitre.
142 Politiques foncières

5.1 INTRODUCTION

Peu de thèmes de politique économique ont suscité autant de controverses et de

conflits au fil des siècles que les régimes fonciers agricoles. Cela n’a sans doute rien de
surprenant puisque, dans la plupart des pays, la terre est la principale forme de richesse
des régions rurales et parfois de l’économie toute entière. Elle peut également conférer
un statut social et une influence politique. De ce fait, les politiques foncières influent
fortement sur le niveau de revenu des ménages et la répartition de la fortune, et même
sur les structures sociales et politiques. En outre, la terre étant une ressource productive
majeure quel que soit le pays, les responsables nationaux se sont souvent sentis investis
du devoir de définir une politique à cet égard, et même de veiller à l’efficacité de son
utilisation et de décider de ses usages. Les formes coutumières de propriété et de gestion
des terres exercent également une forte influence sur les politiques foncières. Il s’agit
probablement du seul domaine de la politique économique où les pratiques
traditionnelles plongent leurs racines aussi loin dans le temps. Par conséquent, les
idéologies et concepts relatifs à l’orientation désirable de la politique économique se
combinent à de longues traditions et aux intérêts personnels vitaux d’une grande partie
de la population pour former la puissante mixture que constitue une politique foncière.

Un autre aspect de la Révolution française illustre bien les difficultés que pose
l’élaboration de politiques foncières:

Pendant la Révolution française... les membres de la Convention ont hésité à

concevoir et à mettre en œuvre des réformes agraires «parce qu’ils avaient tout
simplement peur de l’immense complexité des problèmes ruraux concrets»2.

Dans ces circonstances, il ne faut pas s’attendre à ce qu’un manuel international

sur les politiques foncières fournisse des prescriptions de valeur universelle. Plus que
dans tout autre domaine de la politique agricole, les solutions doivent s’élaborer dans le
contexte historique, social et politique de chaque pays. En revanche, il est possible de
clarifier les objectifs, identifier les grands problèmes, étudier et évaluer différentes
approches et proposer des exemples de politiques et de réformes viables.
Les responsables chargés de définir les variantes adaptées à leur propre pays pourront
trouver utile une discussion objective des problèmes illustrée par des exemples.

En matière de régimes fonciers, plus encore que dans de nombreux autres

domaines de la politique agricole, il convient de garder à l’esprit l’avertissement lancé
par Abhijit Banerjee dans son récent article sur les diverses approches possibles de la
réforme foncière:

... nous avons besoin d’en savoir plus. Définir des politiques qui ont le pouvoir
de changer la vie d’un grand nombre de personnes est toujours intimidant, mais
davantage encore lorsque l’on s’appuie aussi lourdement sur [ce qui n’est que]
des hypothèses3.

2
Extrait de A. Moulin, Les paysans dans la société française de la Révolution à nos jours, Éditions du
Seuil, Paris, 1988, cité dans J.-P. Platteau, Land Reform and Structural Adjustment in Sub-Saharan
Africa: Controversies and Guidelines, Études FAO: Développement économique et social n° 107, FAO,
Rome, 1992, p. 291.
3
Abhijit Banerjee, Prospects and Strategies for Land Reform, Annual World Bank Conference on
Development Economics, 1999, éd. par Boris Pleskovic et Joseph E. Stiglitz, Banque mondiale,
Washington, D.C., 2000, p. 272.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 143

5.2 IMPORTANCE DU RÉGIME FONCIER

Avec la main d’œuvre, la terre est le facteur le plus important de la production

agricole. Sans une définition claire des droits d’accès à la terre, ou régime foncier, la
production est plus difficile à mener et l’exploitant hésite à investir à long terme dans
les améliorations de productivité. Le régime foncier constitue également l’un des piliers
de l’organisation des économies et des sociétés rurales et contribue à la définition des
relations économiques et contractuelles, des formes de coopération et des relations
sociales.

Paul Munro-Faure, Paolo Groppo, Adriana Herrera et David Palmer ont

expliqué de manière convaincante l’importance du régime foncier. Ils se placent du
point de vue de la conception et de la mise en œuvre de projets de développement rural,
mais leurs observations s’appliquent à la politique agricole et alimentaire en général4:

Très souvent, les solutions visant à résoudre les problèmes de durabilité

environnementale, de conflits sociaux et de sécurité alimentaire des populations
vulnérables sont affectées par les régimes fonciers et ont un impact sur eux.
Ne pas en tenir compte au début d’un projet a de fortes chances d’entraîner des
résultats inattendus et d’empêcher le projet de générer des améliorations.
Parfois même, il peut aggraver la situation, par exemple en dépossédant par
inadvertance des personnes de leurs droits à la terre ...

Pour éradiquer la faim, il faut augmenter les titres à de la nourriture [food

entitlements] dont dispose l’individu ou la famille. La mesure dans laquelle
ceux-ci sont à même d’obtenir davantage de titres dépend pour une grande part
des opportunités qu’ils ont d’accéder à davantage d’avoirs. Lorsque l’on met
l’accent sur la mise en place de dotations en avoirs, il faut tenir compte du
régime foncier. Les possesseurs de droits à la terre ont plus de chances de
disposer de moyens d’existence durables que les personnes qui n’y ont que des
droits d’accès partiels; et ces dernières sont, à leur tour, mieux loties que celles
qui ne possèdent pas de terres.

Les droits de propriété, qui assurent l’accès à la terre, et la main d’œuvre

constituent les dotations en avoirs les plus fréquemment utilisées pour produire
de la nourriture pour la consommation domestique, ainsi que des cultures
commerciales permettant à la famille ou à l’individu de payer pour d’autres
besoins (par exemple, santé, éducation, etc.). Les droits fonciers constituent
donc l’une des ressources les plus puissantes pour augmenter et élargir leurs
avoirs, au-delà de la terre et de la main d’œuvre, à l’ensemble des facteurs
nécessaires à des moyens d’existence durables (c’est-à-dire ressources
naturelles, capital social, humain et financier, en sus des avoirs physiques).

5.3 OBJECTIFS DES POLITIQUES FONCIÈRES

Pour l’essentiel, les grands objectifs des politiques foncières sont identiques à
ceux qui guident la formulation des politiques relatives à n’importe quel secteur ou
ressource. Cependant, historiquement, les discussions sur ce sujet ont particulièrement

4
P. Munro-Faure, Paolo Groppo, Adriana Herrera et David Palmer, Land Tenure and Rural Development
Projects, Études FAO: Régimes fonciers, Rome, 2002, pages 2-3 (souligné par nous).
144 Politiques foncières

mis l’accent sur deux buts primordiaux: efficacité économique et équité et lutte contre
la pauvreté. La durabilité environnementale et institutionnelle constitue une autre
préoccupation croissante de ce type de politiques. En matière d’utilisation des terres,
l’efficacité possède des dimensions à court terme – statiques – et à long terme –
dynamiques. Si elle signifie affecter la terre aux usages qui génèrent actuellement la
productivité économique la plus élevée, elle signifie aussi stimuler la gestion adéquate
des ressources et des investissements fonciers afin de maintenir et d’améliorer la
production dans le temps.

Parvenir à utiliser efficacement l’une des ressources de base du secteur est une
condition essentielle de la croissance agricole. Une équation simple mais complète de la
croissance agricole indique que le taux d’augmentation de la production est égal à la
somme du taux d’expansion des terres cultivées et du taux d’augmentation de la
productivité par unité de terre. Ce dernier facteur comprend à la fois les changements
d’assolements et l’augmentation du rendement des cultures.

Compte tenu de la raréfaction croissante des terres agricoles convenables dans

toutes les régions du monde et des risques suscités par la déforestation et la dégradation
des sols, le facteur productivité va peser encore plus lourd dans la croissance future du
secteur. D’où la nécessité absolue d’utiliser les terres avec davantage d’efficacité.
En outre, les effets multiplicateurs de l’expansion agricole génèrent des bénéfices dans
toute l’économie. De ce fait, si la croissance agricole durable ne résoudra pas
nécessairement le problème de la pauvreté, elle pourra apporter une précieuse
contribution en ce domaine dans les zones rurales et urbaines.

Il faut noter que, lors de l’élaboration des politiques nationales de distribution

des terres, l’adoption de l’objectif d’équité ne signifie pas nécessairement rechercher
l’égalité de distribution. En termes pratiques, on met d’habitude l’accent sur la mise en
place de mécanismes permettant l’accès à la terre du plus grand nombre de familles
rurales possible, sur des parcelles d’une taille suffisante pour assurer ce que l’on
considère comme le niveau de vie minimum acceptable, assorti de conditions
raisonnables d’accès à des terres supplémentaires pour ceux capables de les exploiter.

La pertinence de l’accès aux terres en matière de lutte contre la pauvreté tient en

partie au fait que celle-ci est souvent plus largement présente dans les zones rurales que
dans les zones urbaines, mais aussi au fait que la distribution des propriétés foncières,
ou de l’accès aux terres, constitue l’un des principaux facteurs déterminant le degré de
pauvreté rurale. Par extension, elle devient aussi un déterminant de la pauvreté urbaine,
quand les mauvaises conditions économiques des campagnes contraignent de
nombreuses familles à migrer vers les villes sans certitude d’emploi.

Pour citer Vijay Vyas:

Les pays, et les régions des grands pays, où l’éradication de la pauvreté a le

moins progressé, souffrent souvent d’une structure agraire non-équitable ou de
ressources marginalisées ou appauvries, ou des deux... Les difficultés des
petites exploitations sont atténuées lorsqu’il existe un marché de l’affermage ou
que des opportunités d’emploi non-agricole sont présentes et se développent.
En l’absence de l’une de ces deux conditions, on observe une forte corrélation
entre l’inégalité de la propriété foncière et l’importance de la pauvreté, comme
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 145

en Asie méridionale, en Afrique du Sud et dans de grandes parties d’Amérique

latine5.

Des sections ultérieures du présent chapitre abordent les problèmes relatifs à la

location et à l’affermage des terres agricoles, aux droits fonciers collectifs et à la
validité d’un accès assuré aux terres comme substitut à la propriété, mais la corrélation
avec la pauvreté indiquée par Vyas s’applique également à la distribution des droits
effectifs d’utilisation des terres, qu’ils soient liés ou non à la propriété.

L’inégalité des conditions d’accès aux terres, avec pour conséquence

l’appauvrissement de la majorité de la population, n’est pas un phénomène propre aux
sociétés contemporaines. Dans le cas du Mexique précolombien, par exemple, on a
observé que:

Les terres étaient clairement allouées... [selon] diverses catégories de

possession et de droits d’usufruit; mais dans l’ordre réel des choses, elles
étaient concentrées entre quelques mains; sur elles se fondaient la prééminence
sociale, la richesse et l’influence politique d’un groupe trié sur le volet. Le roi,
les nobles et les guerriers étaient les grands propriétaires terriens de l’époque...
Les conquêtes, les relations commerciales et politiques entre différents peuples
et la poussée démographique envoyèrent dans les villes et les bourgs de
nombreuses personnes sans terres, qui n’avaient pas le droit d’en acquérir.
Cette situation conduisit à la formation de masses de déshérités. Comment
vivaient-ils? Orozco y Berra le décrit sans ambiguïté: « ... en tant que masse
méprisable, des céréales qu’ils récoltaient, on leur donnait une mesure sur trois,
une sur trois qu’ils cultivaient; ils travaillaient pour le despote du Mexique; ils
étaient les esclaves de la terre, et quand ils mangeaient des œufs, il leur
semblait que le roi leur accordait une grande faveur et ils étaient si opprimés,
que presque tout ce qu’ils mangeaient était rationné et le reste était pour le
roi».6

Il existait un grand nombre de travailleurs salariés dont la condition était aussi

mauvaise que celle des ouvriers agricoles d’aujourd’hui, peut-être pire, parce
que ces derniers ont la possibilité légale de devenir propriétaires de terres... Les
masses acceptaient et respectaient la répartition inégale des terres parce
qu’elles acceptaient et respectaient les inégalités sociales. Le système juridique
faisait respecter les droits de propriété d’une manière très stricte, puisque la
modification des clôtures ou des bornes de propriété était punie ... de la peine
de mort»7.

L’inégalité d’accès aux terres cultivables n’est pas le seul facteur qui rende
difficile la lutte contre la pauvreté rurale. Des politiques foncières inadaptées, ainsi que
de mauvaises pratiques et réglementations en matière de gestion des sols, peuvent saper
les efforts des ruraux pauvres pour améliorer leur situation et entraîner une utilisation

5
Vijay S. Vyas, Agrarian Structure, Environmental Concerns and Rural Poverty, Elmhirst Memorial
Lecture dans: G. H. Peters et B. F. Stanton, éd., Sustainable Agricultural Development: The Role of
International Cooperation, Comptes rendus de la 21ème Conférence internationale des économistes
agricoles, Dartmouth Publishing Co., Royaume-Uni, 1992, p. 11.
6
Orozco y Berra, Historia antigua y de la conquista de México, 1880, volume I, p. 371.
7
Lucio Mendieta y Núñez, El problema agrario de México y la Ley federal de reforma agraria,
19ème édition mise à jour, Editorial Porrúa, S.A., México, 1983 (1ère édition, 1923), pages 28-29
[traduction].
146 Politiques foncières

inefficace des terres pour les agriculteurs de toutes les tranches de revenus.
La distribution initiale des terres et la nature des régimes et des politiques fonciers
exercent une influence directe sur l’étendue de la pauvreté rurale.

On demande parfois pourquoi les responsables devraient se soucier de fournir

aux familles pauvres des terres, plutôt qu’une assistance et des subventions d’une autre
nature. Comme l’a exprimé Banerjee:

Sur la question de savoir s’il vaut mieux redistribuer des terres ou de l’argent,
la réponse instinctive des économistes est qu’il est préférable de redistribuer de
l’argent puisque, toutes choses étant égales, les bénéficiaires peuvent toujours
l’utiliser pour acheter des terres ... si la pauvreté était la seule raison pour
laquelle les ruraux pauvres n’achètent pas de terres, ils utiliseraient tous
l’argent distribué pour acheter des terres et les gains de productivité escomptés
de la réforme foncière seraient acquis. L’argument en faveur de la
redistribution des terres pourrait ainsi s’appuyer sur la conviction que tous les
bénéficiaires veulent des terres et que redistribuer les terres directement
éliminerait certains coûts de transactions. Dans tous les autres cas, pourrait-on
arguer, il vaut mieux distribuer de l’argent.

La redistribution d’argent n’est cependant pas toujours la meilleure solution,

pour plusieurs raisons. L’une en est que la réforme agraire peut contribuer à
maintenir les populations dans les régions rurales au lieu de les déplacer dans
les villes... Un argument encore plus convaincant est que les terres peuvent être
une source permanente de revenus pour les familles pauvres. Les chefs de
famille n’agissent peut-être pas toujours dans l’intérêt collectif de leurs
familles 8 . Si il existe des conflits d’intérêt au sein de la famille ou entre
générations actuelles et futures, le but de redistribution pourra être mieux servi
en donnant à la famille un avoir plutôt que de l’argent. Par exemple, cela
pourra éviter qu’un mari décampe avec des avoirs financiers... Par ailleurs, les
terres peuvent constituer un héritage particulièrement intéressant parce qu’il
faut moins de compétences pour les utiliser que d’autres immobilisations, telles
que des usines ou des boutiques...

De toute évidence, ces arguments sont hautement spéculatifs. En l’absence de

faits plus probants, ils constituent au mieux une tentative de justification de
l’avantage de la redistribution des terres pour les ruraux pauvres9.

Outre les arguments de Banerjee, il est maintenant largement reconnu que les
transferts budgétaires ne peuvent pas suffire à résoudre les problèmes de pauvreté,
surtout parce que l’administration fiscale de la plupart des économies en développement

8
Voir le chapitre 7 pour les faits montrant que, en général, les femmes des ménages ruraux gèrent les
finances de manière plus responsable que les hommes.
9
A. V. Banerjee, 2000, pages 261-262.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 147

et de transition n’est pas suffisamment forte pour assumer ce fardeau10. Par ailleurs,
lorsque l’on élargit la définition du problème de la notion de propriété à celle d’accès à
la terre, on voit que la redistribution des terres est loin d’être la seule politique capable
à la fois de participer à la lutte contre la pauvreté et d’encourager la croissance du
secteur (améliorer l’efficacité économique).

Il est largement admis que l’accès à la terre est le déterminant le plus

fondamental des possibilités de revenu dans les zones rurales des pays en
développement et en transition. Par conséquent, ignorer la dimension équité lors de la
formulation des politiques foncières risque de générer de graves tensions sociales et
politiques et d’exacerber la pauvreté. La reconnaissance implicite et universelle de cet
impératif est fournie par la pratique coutumière de nombreuses sociétés villageoises
d’Afrique et d’Asie, qui accorde des droits d’utilisation des terres à toutes les familles
appartenant au village11, ainsi que par l’approche consistant à «donner la terre à ceux
qui la cultivent» qui a caractérisé les mouvements de réforme agraire, de Taiwan et de la
République de Corée jusqu’au Pérou et à l’Amérique centrale en passant par l’Afrique
du Sud, et qui sous-tend également le Homestead Act américain du XIXe siècle. Quelle
méthode adopter pour élargir l’accès à la terre de manière efficace constitue un thème
majeur des politiques foncières.

La sécurité des droits fonciers est aussi importante que l’accès à la terre. Sans
elle, les agriculteurs hésitent à investir dans des améliorations qui augmentent la
productivité, ils risquent de ne pas pouvoir obtenir de financement pour apporter ces
améliorations et se procurer les intrants nécessaires à la production annuelle et les
veuves et les enfants peuvent se voir refuser les droits à ces mêmes terres. Comme
discuté plus loin, la propriété foncière directe avec titres enregistrés ne constitue pas
l’unique moyen d’assurer la sécurité foncière.

Par conséquent, dans le cas de la politique foncière agricole, les grands objectifs
d’équité et d’efficacité prennent la forme des trois objectifs opérationnels suivants:
équité de l’accès à la terre, sécurité des droits fonciers et bon fonctionnement des
marchés fonciers et autres mécanismes d’allocation. Cette dernière condition permet
de réaffecter les terres avec souplesse et rapidité à ceux qui sont capables d’en tirer un
meilleur rendement, ce qui améliore l’efficacité d’allocation dans le temps.

10
Albert Fishlow souligne également que «La portée de l’imposition progressive est nécessairement
limitée quand [on veut faire] progresser simultanément l’épargne et l’investissement privé» et observe
que «De toutes les possibilités de redistribution des richesses, la terre apparaît comme la variable la plus
puissante utilisée dans le passé» (dans Inequality, Poverty, and Growth: Where Do We Stand?, Annual
World Bank Conference on Development Economics, 1995, édité par Michael Bruno et Boris Pleskovich,
Banque mondiale, Washington, D.C., 1996, pages 32 et 29).
11
Dans presque tous les systèmes tribaux d’Asie et d’Afrique, «seul un membre formellement expulsé du
groupe peut perdre son droit à la culture des terres» (Ester Boserup, The Conditions of Economic Growth:
the Economics of Agrarian Change under Population Pressure, George Allen & Unwin Ltd., Londres,
1965, p. 79).
148 Politiques foncières

Au sens propre, le sol agricole se «construit» progressivement ... comme le montre l’histoire du
développement agricole en Europe, en Asie et en Amérique latine pré-colombienne. Sur ces
continents, des multitudes de familles et de main d’œuvre villageoise ont dressé des clôtures de
pierres, dessouché, construit des digues contre les inondations, nivelé et terrassé la terre, drainé
l’eau, etc. ... Tout aussi important, il faut également continuer à investir du travail dans
l’entretien des infrastructures foncières mises en place. De fait, si l’on peut «construire» le sol,
on peut également le détruire et le processus de destruction des sols est particulièrement rapide
dans les pays – comme ceux d’Afrique – où des phénomènes tels que le lessivage, l’érosion par
le vent ou l’eau et les inondations constituent des menaces permanentes (Extrait de J.-P.
Platteau, 1992, p. 111).

Dans le monde entier, la durabilité environnementale est un objectif de plus en

plus important des politiques foncières. Traditionnellement, la terre était considérée
comme une ressource entièrement renouvelable: il suffisait de la laisser en jachère,
d’appliquer des engrais organiques, de la terrasser pour piéger les nutriments, etc., et
elle se régénérait. Ce processus peut fonctionner dans certaines conditions, mais si les
sols sont surexploités, ils perdent quasiment pour toujours leur capacité à se régénérer.
Les dégâts risquent de devenir irréversibles et le sol peut se transformer en une
ressource non-renouvelable, au moins pendant plusieurs générations. Un regard aux
collines dénudées et rocailleuses de Haïti, autrefois recouvertes de terre et de végétation,
confirme la fragilité des sols en ce sens. Même si la capacité des sols n’est pas réduite à
cet extrême, la perte des couches arables risque d’être suffisamment importante pour
que leur reconstitution demande plusieurs décennies. Dans certaines régions d’Asie du
sud-est, du bassin de l’Amazone, d’Amérique centrale et d’autres parties du monde, les
taux de perte de sol sont très élevés. On a estimé qu’au taux de perte actuel dans
certaines régions d’El Salvador, les couches arables auront totalement disparu dans 19
ou 20 ans12. Avec le mode actuel d’utilisation des terres tropicales, le sacrifice de la
couverture forestière au profit des cultures annuelles fait peser une lourde menace sur
les sols. Ces tendances mettent également en danger l’alimentation en eau, la
biodiversité et les climats locaux et peut-être mondiaux. L’entretien inadapté et la
surexploitation des terres agricoles existantes, surtout du fait du surpâturage, constituent
une autre grave menace.

Les problèmes de durabilité et de pauvreté sont liés. La bonne gestion des terres,
qui nécessite habituellement d’investir du capital et/ou du travail, ou de laisser la terre
se reposer pendant quelque temps, qu’il s’agisse de plantations ou de rotations avec
jachère, implique de sacrifier les bénéfices immédiats au profit de bénéfices à plus long
terme. Ainsi, la gestion durable des terres nécessite souvent de repousser à plus tard
certaines possibilités de consommation présente, ou d’y renoncer. Nombre de familles
pauvres n’ont pas les moyens d’épargner ainsi et sont contraintes de tirer un bénéfice
immédiat maximum de la terre, au détriment de sa capacité future. L’agriculture sur
brûlis constitue l’exemple classique de ce phénomène. Un cercle vicieux se crée: la
pauvreté aggrave la dégradation des terres et, à leur tour, les terres dégradées exacerbent
la pauvreté dans l’avenir.

La durabilité environnementale ne concerne pas seulement les sociétés pauvres.

En fait, elle va prendre de l’importance dans la politique foncière des économies en

12
Roger Norton, Ricardo Arias et Vilma Calderón, Una estrategia de desarrollo agrícola para El
Salvador, 1994-2000, FUSADES, San Salvador, 1994, p. 9.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 149

développement et de transition à mesure de leur croissance, comme l’illustre

l’expérience de l’Europe occidentale:

Au moins dans les pays de l’Union européenne, la politique foncière (rurale) se

transforme de plus en plus en politique environnementale, dont le maître mot
est la «multifonctionnalité» de l’agriculture, laquelle justifie la poursuite des
subventions aux zones rurales. Certaines des nouvelles fonctions émergentes de
la terre sont étroitement liées à la fourniture de biens et de services
environnementaux: air et eau propres, sols moins intoxiqués, fixation de
l’oxyde de carbone, etc. ... basées, non seulement sur les priorités des politiques
nationales, mais aussi sur les exigences de conventions et de régimes
internationaux contraignants relatifs au climat, à la biodiversité et à la
désertification, par exemple13.

L’efficacité et la durabilité institutionnelles peuvent être considérées également

comme un objectif opérationnel, c’est-à-dire un moyen d’atteindre des buts plus larges.
Leur poids augmente à mesure que les régimes fonciers passent progressivement de
systèmes informels et coutumiers à des systèmes formalisés avec enregistrement de
droits et procédures bureaucratiques. Pour les pays en développement, dont les
institutions publiques nationales sont souvent faibles, le défi que posent la mise en
œuvre et l’entretien de systèmes d’émission de titres de propriété et de cadastres
modernes, par exemple, peut être considérable. David Atwood l’a exprimé avec force:

L’attribution, les systèmes d’enregistrement sophistiqués, la définition précise

des limites et les exigences cartographiques de l’enregistrement de biens
fonciers ou de l’octroi de titres de propriété coûtent très cher en termes de
compétences juridiques, techniques et de gestion. Dans de nombreux pays
d’Afrique, d’autres domaines à haute priorité tendent à avoir besoin de ces
compétences. Compte tenu des contraintes qui pèsent sur les ressources
humaines et financières dont la plupart des pays africains disposeront au cours
des prochaines années, la décision d’affecter du personnel qualifié à
l’enregistrement des terres revient implicitement à priver de ces compétences
un autre secteur ou une autre activité important(e)s14.

Klaus Deininger et Hans Binswanger ont souligné l’importance pratique de ce

problème:

Le processus d’émission de titres de propriété nécessite une base juridique

claire et une infrastructure institutionnelle rationalisée, capable de le gérer avec
efficacité. Un grand nombre de projets de la Banque mondiale ont, soit
sous-estimé la complexité des problèmes techniques soulevés par l’émission de
titres de propriété, soit supposé que celle-ci pourrait être lancée, même sans
accord sur des points de politique complexes. Dans de nombreux pays, une
multitude d’institutions, de programmes et de projets – souvent caractérisés par
des recouvrements de compétence et de responsabilité, des approches
contradictoires et de forts besoins en ressources – empêche de gérer

13
Michael Kirk, Review of Land Policy and Administration: Lessons Learnt and New Challenges for the
Bank’s Development Agenda, évaluation par des pairs fournie sur le forum électronique consacré aux
problèmes de politique foncière et de développement durable, coordonné par la Banque mondiale,
Washington, D.C., 5 mars au 1er avril 2001, p. 5.
14
David A. Atwood, Land registration in Africa: the impact on agricultural production, World
Development, vol. 18, n° 5, 1990, p. 666.
150 Politiques foncières

efficacement un programme d’émission de titres de propriété ou d’inspirer

confiance dans les titres émis15.

Les coûts initiaux importants de l’émission de titres de propriété pourraient être

supportés en partie par des organismes de développement internationaux, mais un
système d’émission de titres fonciers non tenu à jour perd l’essentiel de sa valeur.
Ceci pose problème en particulier en Afrique, où de nombreux régimes coutumiers
continuent à prévaloir, mais aussi en Amérique latine et dans de nombreuses régions
d’Asie. D’autres types de réglementation foncière, dont les impôts et les restrictions sur
l’usage des terres, imposent également des exigences administratives qui soulèvent des
difficultés potentielles. Aujourd’hui, les responsables reconnaissent de plus en plus que
les politiques foncières ne doivent pas imposer de fardeaux administratifs trop lourds
par rapport aux capacités institutionnelles et qu’il faut prêter toute l’attention nécessaire
au besoin de renforcement institutionnel en ce domaine.

L’efficacité institutionnelle est indispensable à l’efficacité de l’allocation des

terres, que celle-ci passe par les marchés fonciers ou d’autres mécanismes.
Pour atteindre cette efficacité, il faut un cadre juridique et réglementaire adapté, ainsi
que la capacité institutionnelle de l’administrer. Les réglementations régissant la
location et la vente des terres, par exemple, essentielles à une allocation efficace, sont
traitées de manière approfondie plus loin dans ce chapitre. La capacité institutionnelle
constitue une condition sine qua non de l’égalité d’application des règles d’accès aux
terres à toutes les familles, quels que soient leur niveau de revenus et leur appartenance
politique.

Les organes et les procédures de résolution des litiges constituent une autre
dimension institutionnelle du problème foncier. Souvent ces institutions sont faibles ou
inexistantes de fait pour la plupart des agriculteurs, car il peut s’agir de tribunaux
souvent trop éloignés pour des personnes qui ne disposent ni du temps, ni de l’argent
nécessaires pour s’y rendre et qui, dans tous les cas, sont intimidées par leurs
procédures. Composante importante de la sécurité foncière, la résolution rapide,
impartiale et financièrement abordable des litiges constitue aussi un rempart contre les
abus et mérite que l’on en fasse un objectif prioritaire des politiques et des programmes
en matière de régimes fonciers.

5.4 PROBLÈMES ET TENDANCES EN MATIÈRE DE RÉGIME FONCIER

Comme l’illustre la discussion ci-dessus, les régimes fonciers ruraux soulèvent

des problèmes aussi nombreux que complexes, et où domine la dimension
institutionnelle. En dépit de leurs points communs, ils diffèrent selon les régions du
monde et les pays, et nécessitent des solutions adaptées à chaque contexte. On trouvera
ci-dessous quelques-uns des problèmes les plus fréquents, tirés en partie d’un article
récent de Liz Alden Wily16:

15
Klaus Deininger et Hans Binswinger, The evolution of the World Bank’s land policy: principles,
experience, and future challenges, The World Bank Research Observer, vol. 14, n° 2, août 1999,
pages 260-261.
16
Liz Alden Wily, Land Tenure Reform and the Balance of Power in Eastern and Southern Africa, ODI
Natural Resource Perspectives, n° 58, juin 2000, en particulier p. 2.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 151

5.4.1 Principaux problèmes des politiques foncières

i) Problèmes relatifs à la nature des droits fonciers

• Comment la loi peut-elle prendre en compte les droits non-enregistrés, les droits
coutumiers de détention de terres et les droits collectifs et quelle importance faut-il
accorder à la transformation des droits fonciers informels en droits formels?
• Quel type de droit d’utilisation des terres – collectif, coopératif ou individuel –, ou
quelle combinaison de droits, convient le mieux?
• Comment promouvoir les droits des femmes à la terre, surtout compte tenu du rôle
majeur qu’elles jouent dans l’agriculture?
• Quel rôle doit jouer l’État en tant que propriétaire ou gestionnaire de terres agricoles?
• Comment faut-il concevoir et guider les grandes transformations des régimes
fonciers: sortie de la propriété collectivisée en Europe de l’est et dans certains pays
d’Amérique latine, disparition de la concentration des terres entre les mains de
quelques-uns dans certains pays d’Amérique latine, d’Afrique et d’Asie, passage de
régimes fonciers informels à des systèmes plus formalisés en Afrique et ailleurs?

ii) Problèmes relatifs aux marchés fonciers et à leur réglementation

• Quel est le rôle des marchés fonciers et faut-il poser des conditions aux cessions de
terres? Cette question inclut la location et l’affermage des terres aussi bien que la
vente.
• La réforme agraire a-t-elle un rôle à jouer et existe-t-il des alternatives?
• Comment améliorer l’accès aux terres pour les pauvres et augmenter les moyens de
son financement?
• Comment regrouper tous les droits fonciers au sein d’un système de documents et de
preuves simple, efficace et accessible et éviter la subversion du système par des
intérêts personnels?
• À quel échelon de la société et avec quel degré d’autonomie par rapport à l’Exécutif
doit-on définir et administrer les réglementations relatives à la propriété?

iii) Problèmes relatifs à la durabilité environnementale

• Compte tenu de la raréfaction des terres arables sur tous les continents, quelles
mesures de politique peuvent inciter à intensifier l’utilisation des terres cultivables
existantes?
• Quelle influence les régimes fonciers peuvent-ils exercer sur l’entretien de la
couverture forestière et des sols au vu de la pression croissante qui s’exerce sur la
terre?

Le reste du chapitre revient sur la plupart de ces problèmes, et d’autres, mais

auparavant, un bref résumé du contexte historique pertinent va permettre de planter le
décor.
152 Politiques foncières

5.4.2 Tendances historiques des droits à l’utilisation des terres

Les droits fonciers prennent de nombreuses formes et la propriété privée

inconditionnelle n’est que l’une d’entre elles. Dans leur quasi totalité, les systèmes
coutumiers de gestion des terres désignent à la fois des zones collectives où, par
exemple, toutes les familles d’un village peuvent faire paître leur bétail, et des zones où
une parcelle est réservée à la culture indépendante par chaque famille. Dans les deux
cas, on définit des droits d’usufruit, mais pas des droits de propriété, qui permettraient
aux propriétaires de céder les terres. La propriété de la terre, quelle qu’en soit la forme,
revient à la collectivité (en général, le village).

La société aztèque précolombienne nous rappelle là encore l’antiquité de ces

pratiques:

Le calpulli [village] était le propriétaire inconditionnel de ses terres

[désignées], mais le droit de les utiliser appartenait aux familles qui en
détenaient des parcelles parfaitement délimitées... le droit d’usufruit était
transmissible de père en fils, sans restrictions, ni durée, mais il était assujetti à
deux conditions essentielles: la première était de cultiver la terre sans
interruption; si la famille en interrompait l’exploitation pendant deux années
consécutives, le chef du village la convoquait [pour en discuter] et si l’année
suivante [la situation] n’avait pas changé, la famille perdait son droit d’usufruit
de manière irrémédiable.

La seconde condition était de rester dans le village auquel les terres

appartenaient... [en outre] seuls les descendants de villageois avaient le droit
d’utiliser la propriété collective.

Lorsqu’une partie des terres d’un calpulli demeurait inutilisée pour une raison
quelconque, le chef ... avec l’accord des anciens, la répartissait entre des
familles nouvellement formées17.

Dans le monde entier, on a vu le droit à des parcelles individuelles évoluer

parallèlement à l’augmentation de la pression des populations sur les terres (c’est-à-dire
à mesure que la valeur des terres augmentait par rapport à la valeur de la main d’œuvre).
Quand la terre abonde, les droits sont généraux au sens où une famille n’a pas
nécessairement accès à la même parcelle chaque année, mais bénéficie plutôt d’un accès
garanti à des terres situées quelque part dans le domaine du village. Dans un schéma
type, une famille cultivera une parcelle pendant deux années consécutives, puis la
laissera en jachère – elle deviendra une terre collective – et toutes les familles pourront
y faire paître leur bétail. À la fin de la période de jachère, la parcelle sera
éventuellement affectée à une autre famille et la première famille recevra des droits sur
une autre parcelle.

Du fait de l’accroissement de la pression démographique, les terres sont

devenues relativement rares. Cette situation a incité les familles à conserver les terres
qu’elles exploitaient, car elles n’étaient plus sûres d'obtenir d’autres terres de qualité et
en quantité équivalentes. C’est ainsi que les droits d’utilisation des terres tendent à
devenir spécifiques à certaines parcelles. De la même manière, lorsque le système

17
L. Mendieta y Núñez, 1983, p. 17 [traduction].
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 153

juridique de régime foncier le permet, les familles tendent à demander la propriété

privée des terres qu’elles ont cultivées.

Ainsi, Daniel Cotlear a constaté les tendances suivantes dans les régimes
fonciers des communautés indigènes des montagnes du Pérou:

La forme originelle de la propriété foncière dans les communautés andines était

collective; les familles des membres de la communauté avaient le droit de
cultiver et de faire paître leurs troupeaux sur les terres de la collectivité, ce qui
était interdit à toutes les autres. Chaque famille bénéficiait du droit général de
recevoir périodiquement des terres «fraîches» à cultiver et ne conservait ses
droits exclusifs à certaines parcelles que pendant le cycle de culture; ces droits
disparaissaient à la remise en jachère...

Le système d’origine était fondé sur l’abondance des terres. Le changement a

été la conséquence de la pression croissante sur les terres. Quand les parcelles
ont commencé à se raréfier, les membres de la communauté ont voulu les
remettre en culture avant la fin normale de la période de jachère... Chaque
année, la superficie de la zone cultivée augmentait... dans ces conditions, il
devint de plus en plus difficile de trouver des parcelles de bonne terre qui
n’étaient pas déjà prises par une autre famille... C’est ainsi que la pression
croissante sur les terres a entraîné une réduction de la période de jachère et que
les membres de la communauté ont pris davantage conscience de la nécessité
de mettre en place des droits spéciaux pour certaines terres. À partir de là,
l’apparition de droits de propriété informels a rapidement suivi l’intensification
de la culture18.

Un schéma similaire d’évolution des droits fonciers coutumiers a été observé en

Zambie:

La plupart des Zambiens mènent leurs activités dans le cadre de la loi

coutumière... Deux points de vue s’affrontent concernant le régime foncier
coutumier dans la loi coutumière. L’un d’entre eux suggère que la terre et les
droits fonciers ne sont pas individuels mais collectifs. L’autre, de plus en plus
partagé, reconnaît l’individualisme dans les relations et les régimes fonciers...
Les deux points de vue sont valables parce qu’ils émanent du dynamisme du
régime foncier coutumier, qui a évolué de droits fonciers partagés
collectivement à l’individualisation des terres cultivées avec maintien de droits
collectifs sur les pâturages, les forêts et les pêcheries. L’individualisation des
terres cultivées est une conséquence de l’intensification de l’agriculture, de
l’augmentation de la pression démographique et de la commercialisation de
l’agriculture19.

Dans son travail fondateur, Boserup a vu dans cette tendance l’une des
composantes d’un schéma quasi universel d’évolution des régimes fonciers:

18
Daniel Cotlear, Desarrollo campesino en los Andes: cambio tecnológico y transformación social en las
comunidades de la sierra del Perú, Instituto de Estudios Peruanos, Lima, 1989, pages 48-49 [traduction].
19
Vernon R. N. Chinene, Fabian Maimbo, Diana J. Banda et Stemon C. Msune, A comparison of
customary and leasehold tenure: agriculture and development in Zambia, Land Reform, FAO, Rome,
1998/2, p. 91.
154 Politiques foncières

Les physiocrates et les économistes classiques britanniques ont fondé leurs

idées des effets de la croissance démographique en agriculture sur l’hypothèse
que la propriété foncière privée émerge quand les terres agricoles se raréfient
sous l’effet de la pression des populations ... qu’une classe de propriétaires
terriens privés apparaîtrait dès que les bonnes terres agricoles deviendraient
rares... La disparition progressive des droits généraux de défrichage de
nouvelles parcelles et de pâture libre des animaux dans les jachères et les terres
communales et le remplacement de ces droits par le droit permanent sur
certaines terres de chaque famille exploitante, ne sont qu’un des maillons de la
chaîne d’événements qui modifie progressivement la structure agraire de telle
manière que la propriété privée des terres en devient le trait dominant20.

Les droits fonciers définis par la loi islamique sont similaires sur certains points, mais pas tous,
à ceux d’autres systèmes traditionnels:

Comme dans d’autres systèmes indigènes, les terres appartiennent à «la personne qui les a
vivifiées» ... l’acte de culture ou de forage et de clôture de cours d’eaux souterrains en a donné
le droit de propriété à son auteur. Mais la loi islamique diffère d’autres règles indigènes à deux
titres: tout d’abord, une fois que les terres sont devenues la propriété de quelqu’un, ne pas les
utiliser n’entraîne pas la perte de leur propriété, qui ne peut survenir que par conquête ou vente.
Ensuite, la loi islamique a défini des règles d’héritage pour les hommes et les femmes...
(Gershon Feder et Raymond Noronha, Land rights systems and agricultural development in
Sub-Saharan Africa, the World Bank Research Observer, vol. 2, n° 2, juillet 1987, p. 147).

Bien qu’il ne soit pas d’accord qu’une telle évolution conduise nécessairement à
la propriété privée, Platteau a observé que «la croissance démographique et la
commercialisation de l’agriculture ont toujours débouché sur un processus
d’individualisation du régime foncier. Cela signifie, globalement, que les droits des
individus ou des familles nucléaires (par opposition à élargies) ont progressivement
augmenté aux dépens des prérogatives d’un groupe plus large» 21 (op. cit., pages
133-134). Dans son travail approfondi sur l’Afrique subsaharienne, il cite des études
dont les résultats confirment cette tendance dans les sociétés antérieures à
l’Indépendance au Ghana, au Niger, au Nigéria, au Rwanda, au Burundi, à Madagascar,
en Tanzanie et au Sénégal (bien que cette tendance ait progressé à des rythmes
différents selon les régions au Sénégal).

Aujourd’hui en Afrique, dans la plupart des cas, les droits individuels aux terres
agricoles dominent sur les droits collectifs. Atwood, citant plusieurs études, commente
que «l’agriculture africaine repose le plus souvent sur des unités individuelles de
ménages ou de familles, et non sur des activités agricoles collectives plus larges. Les
droits d’utilisation des terres, la plupart du temps sur une parcelle donnée, sont détenus
par des individus ou des ménages»22.

Néanmoins, les droits fonciers traditionnels peuvent faire preuve d’une grande
complexité et d’une grande imagination pour assurer l’accès aux ressources dans le but

20
E. Boserup, 1965, pages 78 et 86.
21
J.-P. Platteau, 1992, pages 133-134.
22
D. A. Atwood, 1990, p. 661.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 155

de satisfaire les besoins élémentaires. Comme l’ont documenté Tidiane Ngaido et

Michael Kirk en s’appuyant sur de nombreuses observations de sociétés africaines et
asiatiques, les systèmes traditionnels ont su faire preuve d’une considérable souplesse
dans la définition d’ensembles de droits fonciers:

... notre définition large des parcours suggère l’existence parallèle de différents
régimes de droits de propriété. Par exemple, les communautés peuvent détenir
des droits de propriété collectifs sur leurs pâturages locaux, des droits
d’utilisation sur les itinéraires et les corridors de pâturage, des droits d’accès,
en général basés sur des arrangements réciproques avec des communautés
avoisinantes, et des droits privés sur les champs cultivés dans les zones à fort
potentiel de leurs pâturages... Ngaido (1998 23 ), propose donc de classer les
droits de propriété des parcours comme suit:
• Les droits de propriété privés, détenus par des individus ou des familles,
peuvent concerner des animaux, des ressources en eau ou des parcelles à
fort potentiel des parcours (par exemple, «wadis» ou «bas-fonds»). La
propriété privée assure la maîtrise totale des ressources, y compris le droit
de vendre ou de prêter24.
• Les droits d’accès garantis, dominants en matière de ressources pastorales,
sont des droits d’utilisation des pâturages et des ressources en eau
communaux consentis par des chefs traditionnels à des membres de la
communauté pour leurs activités de production. Ce type de régime foncier
n’accorde aux individus que des droits d’utilisation prioritaires, qui peuvent
être maintenus pendant de longues périodes, mais qui ne donnent pas droit
à la propriété privée. Cependant, la souplesse de ce régime permet aux
chefs de récupérer les terres inutilisées ou de les redistribuer aux membres
de la collectivité dans le besoin.
• Les options d’accès sont un ensemble de possibilités dont disposent les
individus et les communautés pour sécuriser leurs moyens de subsistance et
leurs systèmes de production, compte tenu des contraintes auxquelles ils
sont confrontés. Ces options peuvent s’appuyer sur des arrangements
institutionnels formalisés ou non, tels que la réciprocité, ou des relations
commerciales, comme l’achat d’aliments pour les animaux ou la location
de champs après la récolte. Dans l’est du Soudan, des contrats écrits
inter-ethnies sur l’utilisation réciproque des parcours en périodes de crise
coexistent avec des arrangements verbaux informels depuis le XIXe siècle.
Ils sont de plus en plus souvent complétés par des transactions
commerciales sur les ressources d’alimentation animale, telles que les
sous-produits agricoles et l’eau, ainsi que par divers arrangements pour les
ressources en aliments du bétail, basés sur la location ou le métayage...25

23
Tidiane Ngaido, Can pastoral institutions perform without access options?, intervention au International
Symposium on Property Rights, Risk and Livestock Development, Feldafing, Allemagne, 27-30
septembre 1998.
24
Ici, Ngaido aurait pu dire: «maîtrise totale dans la mesure permise par la loi, formelle ou informelle».
25
Tidiane Ngaido et Michael Kirk, Collective Action, Property Rights, and Devolution of Rangeland
Management: Selected Examples from Africa and Asia sur le réseau Land Policy Network
(www.worldbank.org/landpolicy), s. d., environ 2000.
156 Politiques foncières

5.4.3 L’ère des grands domaines fonciers

Dans certains cas, les droits fonciers coutumiers n’ont pas été transformés directement
en exploitations individuelles, mais sont plutôt passés par une étape intermédiaire de
création de grands domaines appartenant aux classes sociales ascendantes. Cette étape a
souvent été suivie d’une réforme agraire. Boserup et Binswanger, Deininger et Feder
ont bien documenté cette tendance, ainsi que les interventions sur les marchés de la
main d’œuvre et des produits qui y sont associées et qui ont eu pour principal effet de
créer divers types de main d’œuvre asservie. Selon Binswanger et al, «à mesure que la
densité de la population augmente, les droits fonciers privés émergent dans un processus
lent et progressif d’une grande régularité»26 . Ces auteurs présentent une utile vision
schématique du processus, dont la première étape était en général un système de type
féodal, dans lequel les paysans cultivateurs, détenteurs de leurs propres droits d’usufruit
sur des portions du domaine, devaient payer un tribut et/ou fournir des services de main
d’œuvre à leur seigneur.

Compte tenu des coûts de supervision entraînés par l’exploitation de vastes

superficies de terres, il fallait recourir à des mesures coercitives pour que les grands
domaines soient concurrentiels par rapport aux petites exploitations gérées par leur
propriétaire, qui n’utilisaient que de la main d’œuvre familiale. Si cette coercition est
parfois allée jusqu’au travail sous contrat formel, à la servitude et l’esclavage, elle
pouvait aussi prendre la forme d’interventions sur les marchés de produits (restrictions
sur le droit de vendre certains produits, réservé aux seigneurs).

Avec le développement économique, les cultivateurs ont vu s’ouvrir des

opportunités d’emplois non-agricoles et il devint de plus en plus coûteux pour le
seigneur d’utiliser leurs services pour cultiver ses propres terres (le domaine). C’est
ainsi que de nombreux domaines, ou haciendas, sont devenus des propriétés
entièrement louées. Ce phénomène s’est produit en Europe occidentale, en Éthiopie,
dans l’est de l’Inde, en Iran, en Chine, en Corée et au Japon. À l’inverse, le système de
l’hacienda, qui a continué à imposer des restrictions aux agriculteurs et dans lequel le
propriétaire cultivait directement une portion des terres, est devenu le modèle dominant
en Amérique latine, ainsi que dans certaines régions de l’est et du nord de l’Afrique et
de l’Europe de l’est 27 . Une variante de ce modèle, baptisée junker estate 28 par
Binswanger et al., comptait davantage sur l’embauche d’ouvriers extérieurs au domaine,
surtout pour éviter la menace de réforme agraire que tendait à faire peser la détention
par les paysans de droits d’usufruit bien définis sur la propriété. Apparu d’abord en
Prusse, ce type de domaine s’est également développé dans d’autres parties du monde.

À une époque plus tardive, les junker estates se sont souvent spécialisés dans les
cultures industrielles et ont tendu à se transformer directement en grandes exploitations
mécanisées et, en Europe de l’est comme au Nicaragua sous le régime sandiniste, en
fermes d’État. À l’inverse, la transformation des haciendas et des grands domaines,

26
Hans P. Binswanger, Klaus Deininger et Gershon Feder, Power, distortions, revolt and reform in
agricultural land relations, dans: J. Behrman et T. N. Srinivasan, éd., Handbook in Development
Economics, vol. 3B, 1995, p. 2666, avec l’autorisation de Elsevier.
27
Op. cit., p. 2678.
28
Le terme «junker estate» a été inventé par le sociologue de la ruralité russe, A. V. Chayanov, au
XIXe siècle.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 157

souvent en exploitations collectives en Amérique latine et en petites exploitations gérées

par leur propriétaire en Asie orientale, a presque toujours été le fait de réformes
agraires. À présent, les exploitations collectives et étatiques subissent elles-mêmes une
transformation. Elles cèdent souvent la place à des droits fonciers individualisés en
Amérique latine, et deviennent parfois des coopératives privées, mais le débat sur leur
avenir en Europe de l’est, en Chine et dans d’autres pays n’est pas clos.

5.5 NATURE DES DROITS FONCIERS

5.5.1 Types de droits fonciers

Les formes très diverses de propriété foncière qui existent aujourd’hui dans le
monde peuvent être ramenées à six types de base29:

• Terres en libre accès. Dans ce type de régime foncier, personne ne possède la terre
ou les ressources et tout le monde peut y accéder. C’est le cas des terres couvertes de
forêts ou de pâturages. Les ressources maritimes sont en général de ce type.
• Terres communales. Il s’agit de terres appartenant collectivement à la communauté
dans le cadre de régimes fonciers coutumiers. Les terres sont ouvertes à tous les
membres de la communauté, mais celle-ci impose des restrictions sur leur utilisation
et leur accès. Il s’agit fréquemment de pâturages.
• Terres collectives. Les terres sont utilisées pour la production collective par un
groupe de familles exploitantes et définies par décision des autorités centrales dans le
cadre d’une réforme agraire. Leur utilisation n’est pas contrôlée par les autorités
traditionnelles mais par des structures de gestion nouvellement créées. Elles peuvent
comporter des parcelles individuelles et des parcelles exploitées collectivement.
Dans la plupart des cas, les membres d’une exploitation collective ne peuvent pas
décider de la forme de possession et d’exploitation de la terre car ces décisions sont
prises au niveau central30.
• Droits individuels dans le cadre d’un régime foncier associatif. Ces droits portent
sur des parcelles individuelles dans le cadre de régimes fonciers coutumiers et
collectivistes. Dans l’ancienne Union soviétique, les exploitations collectives
comportaient en général des «parcelles familiales» de 1 à 5 hectares chacune, sur
lesquelles les familles avaient le droit de pratiquer les cultures vivrières de leur
choix.

29
Cette liste est un développement de la discussion du sujet figurant dans: Service des régimes fonciers,
FAO, Land tenure, natural resource management and sustainable livelihoods, rapport préparé pour le
Programme alimentaire mondial, FAO, Rome, 2001, p. 6.
30
Les exploitations d’État se distinguent des exploitations collectives par le fait que les terres
appartiennent à l’État. Dans ce cas, les cultivateurs sont des employés de l’État. Cependant, en pratique,
les cultivateurs des exploitations collectives ne jouissent pas, en général, de droits de propriété
proprement dits et l’État réglemente strictement les opérations, si bien que la distinction opérationnelle
entre les deux formes est relativement faible. Sauf indication contraire, l’expression ‘exploitations
collectives’ s’appliquera aux deux. En Amérique latine, les exploitations collectives possèdent souvent le
statut juridique de coopératives de production, tel que défini par la législation de la réforme agraire, mais
leurs membres ne détiennent pas de droits de propriété complets sur les actifs de l’exploitation. C’est
pourquoi il faut clairement faire la distinction entre cette catégorie de coopérative et les coopératives
privées (la plupart du temps, de services) créées dans le cadre du code commercial d’un pays.
158 Politiques foncières

• Droits fonciers privés. Ces droits recouvrent la propriété (avec des degrés variables
de restrictions) et d’autres droits d’usufruit dans un contexte commercial du type
fermage, location à bail et métayage. Ils peuvent également être subordonnés,
temporairement et partiellement, à des décisions collectives par le biais d’une
coopération volontaire à certaines tâches d’exploitation ou à l’acquisition de
services. La propriété s’accompagne du droit de disposer des terres conformément
aux souhaits du propriétaire: par vente, location à bail, fermage, héritage, et de les
grever éventuellement de créances, telles qu’une hypothèque.
• Terres étatiques. Dans ce cas, les droits de propriété sont attribués à un organisme du
secteur public, local ou national.

Des régimes fonciers de diverses formes se recouvrent parfois. Par exemple, des
terres appartenant à l’État peuvent être distribuées à des familles exploitantes sur la base
de baux négociables de longue durée, qui constituent une forme de droits fonciers
privés.

La propriété des terres est rarement totale. En général, les droits fonciers qui se
sont développés ne sont pas aussi absolus que ceux concernant d’autres biens. Les lois
qui allouent les droits de propriété sont souvent complexes et impliquent plusieurs
autorités juridictionnelles. La propriété foncière peut être considérée comme un faisceau
de droits plutôt que comme un contrôle absolu sur la ressource agraire31:

... quand un agent détient un droit de propriété sur une ressource, cela ne
signifie pas nécessairement qu’il détient tous les droits. Un droit de propriété
dénué de toute restriction qui impliquerait qu’un autre agent détient également
des droits sur la ressource semble rare. C’est souvent l’État qui impose des
restrictions sur certains comportements, mais celles-ci proviennent également
d’autres sources (famille, groupe d’appartenance, religion)... même le concept
de «propriété» des sociétés occidentales, où les droits complets sur une
ressource appartiennent à un individu après prise en compte de certaines
réserves gouvernementales... reconnaît qu’au moins deux parties ont des droits
sur la ressource32.

Le fait que des droits de location et de propriété puissent coexister sur une même
parcelle illustre l’omniprésence de plusieurs types de droits ou de «branches dans le
fagot des droits». Les éleveurs, par exemple, auront le droit de faire traverser certaines
terres privées à leur bétail; l’État pourra se réserver le droit de bâtir des routes ou de
poser des lignes électriques comme servitude sur une propriété privée. Une communauté
pourra se réserver le droit de définir les types d’activités autorisés sur des terres privées,
sous la forme de règlements de zonage ou autres réglementations.

Des banques pourront éventuellement avoir le droit conditionnel de réclamer la

propriété d’une parcelle en cas de défaillance. Dans certaines sociétés traditionnelles,
des personnes pourront acheter ou louer des arbres sur une terre sans détenir pour autant

31
Gerald A. Carlson, David Zilberman et John A. Miranowski, Agricultural and Environmental Resource
Economics, Oxford University Press, New York et Oxford, 1993, p. 406.
32
Bruce A. Larson et Daniel W. Bromley, Property rights, externalities, and resource degradation,
Journal of Development Economics, vol. 33, 1990, pages 237-238, avec l’autorisation de Elsevier.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 159

de droits sur la terre elle-même. À Haïti, par exemple, les familles d’agriculteurs louent
encore fréquemment un arbre à pain pendant une saison pour obtenir des droits sur sa
récolte.

Les droits de propriété sont extrêmement divers. Le point fondamental, c’est

qu’ils sont rarement absolus. C’est pourquoi les conditions imposées à leur usage
risquent d’être plus importantes que l’individu ou l’institution qui les détient.

Exemples d’aspects des droits de propriété

• Droit d’utiliser le bien et d’empêcher des tiers de faire de même.

• Droit de contrôle sur l’utilisation du bien (contrôle d’aménagement exercé par une
collectivité, par exemple).
• Droit de tirer un revenu d’un bien.
• Immunité contre l’expropriation.
• Droit de transmettre un bien à des héritiers.
• Droit de céder tout ou partie d’un bien à des tiers.
• Droit différé prenant effet à la fin d’autres droits (des propriétaires récupèrent l’usage du
bien en fin de bail).
• Droits à perpétuité ou limités dans le temps.
• Droits de propriété conditionnels, tels que ceux détenus par un créancier.

(Adapté de: Service des régimes fonciers, FAO, 2001, p. 7).

5.5.2 Sécurité foncière et droits fonciers

Pour atteindre l’objectif d’efficacité économique, il faut assurer la sécurité du

mode de possession des terres. Sécurité s’entend ici au moins au sens élémentaire que
a) la société reconnaît le droit d’un individu à la terre; et b) il existe des mécanismes
juridiques ou d’autres mécanismes institutionnels pour défendre ce droit sans
normalement supporter de coûts excessifs. Ce type de sécurité nécessite à son tour la
définition claire d’un droit de l’utilisateur aux terres et la stabilité de ce droit dans le
temps. «La définition déficiente des droits fonciers est jugée responsable d’un grand
nombre des problèmes des pays en développement et des économies de transition»33.
Parlant de l’Afrique, Platteau a dit: «On voit apparaître des coûts d’inefficacité et
d’inéquité [quand] les lois foncières sont vagues, utilisent des concepts flous,
contradictoires ou non-opérationnels, sont mal appliquées ou fréquemment modifiées,
laissent trop de place aux décisions arbitraires ou font appel à des procédures trop
lourdes»34. À l’inverse:

... l’efficacité requiert de reconnaître les droits fonciers individuels d’une

manière qui assure une sécurité suffisante (sous forme de baux de longue durée
ou de titres fonciers). Certaines parties de l’Afrique subsaharienne ne sont
peut-être pas encore parvenues à cette étape. Mais dans d’autres (parfois une

33
A. Schleifer, Establishing Property Rights, Proceedings of the World Bank Annual Conference on
Development Economics, Banque mondiale, Washington, D.C., 1994, p. 93.
34
J.-P. Platteau, 1992, p. 163.
160 Politiques foncières

seule région d’un pays), la modification des dispositions foncières se justifie

déjà35.

Feder et Noronha établissent une distinction entre deux types de sécurité

foncière:

Le terme «sécurité» est souvent mal compris dans la littérature. Lorsqu’il fait
référence à la possibilité d’utiliser les terres sans perturbation pendant une
certaine période et dans un but défini, la sécurité de propriété est généralement
assurée dans les systèmes indigènes. Dans la plupart des sociétés de l’Afrique
subsaharienne, il est clair qu’on ne peut pas retirer les terres à la personne à
laquelle elles ont été allouées. Eckert (198036) note qu’au Lesotho, la durée
moyenne de détention des terres est de 18 ans, ce qui, ajoute Doggert, est
«davantage que ce qui prévaut aux États-Unis d’Amérique»37.

La situation change cependant du tout au tout lorsque l’on définit la sécurité

comme l’aptitude d’un occupant à entreprendre les transactions foncières
correspondant à ses intérêts – par exemple, proposer des terres en garantie d’un
prêt38.

Munro-Faure et al. ont décrit différentes facettes de la sécurité foncière dans les
termes suivants:

La sécurité foncière constitue le complément de l’accès aux terres parce qu’elle

assure que les prétentions d’une personne à des droits seront reconnues par
d’autres en général et respectées en cas de menaces spécifiques. La sécurité
implique la certitude; l’opposé de la sécurité est le risque que les droits soient
menacés par des prétentions concurrentes et même perdus suite à une
expropriation...

On peut interpréter la sécurité foncière de différentes manières. La sécurité est

directement apparentée à la protection contre la perte de droits. Par exemple,
une personne pourra avoir le droit d’utiliser une parcelle de terre pendant une
saison de culture de six mois et si elle ne risque pas l’éviction pendant cette
période, cette tenure est sûre.

Par extension, la sécurité foncière peut être liée à la durée de la tenure, dans le
contexte du temps nécessaire pour récupérer le coût de l’investissement. Ainsi,
la personne bénéficiant de droits d’utilisation pendant six mois ne plantera pas
d’arbres et n’investira pas dans des mesures de prévention de l’érosion et des
travaux d’irrigation puisqu’elle ne dispose pas d’assez de temps pour tirer
profit de tels investissements. Cette tenure n’est pas sûre pour les
investissements à long terme, même si elle l’est pour des investissements à
court terme.

35
G. Feder et R. Noronha, 1987, p. 163.
36
J. Eckert, Lesotho’s Land Tenure: An Analysis and Annotated Bibliography, Lesotho Agricultural
Sector Analysis Project Special Bibliography 2, Ministère de l’agriculture du Lesotho et Département des
sciences économiques de l’Université de l’État du Colorado, Maseru, Lesotho et Ft. Collins, Colorado,
1980.
37
Clinton L. Doggett, Jr., Land Tenure and Agricultural Development in Lesotho and Swaziland: A
Comparative Analysis, Bureau for Africa, Agence des Etats-Unis pour le développement international
(USAID), Washington, D.C., 1980.
38
G. Ferder et R. Noronha, 1987, pages 158-159.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 161

L’importance de la sécurité à long terme a incité certains auteurs à avancer que

la sécurité totale est indissociable de la pleine propriété privée (par exemple,
terres détenues en libre propriété) puisqu’alors la durée de détention des droits
n’est pas limitée dans le temps. Ils avancent que seul un propriétaire bénéficie
de droits sûrs et que la tenure des détenteurs de droits moindres, tels que les
locataires, n’est pas sûre parce qu’elle dépend de la volonté du propriétaire.
Il en découle que la sécurité de possession des terres n’est possible qu’avec des
droits de cession, c’est-à-dire le droit d’acheter, d’hypothéquer, etc. Dire que
sécurité égale droits de cession est vrai dans certaines régions du monde, mais
pas partout. Là où existent des régimes fonciers forts basés sur la collectivité,
les personnes pourront bénéficier de la sécurité foncière sans souhaiter vendre
leurs terres ou sans avoir le droit de le faire ou en ayant des droits de vente
strictement limités, par exemple, restreints aux membres de la communauté39.

Certains régimes fonciers coutumiers sont à même d’assurer la sécurité foncière

au sens de certitude de pouvoir utiliser des terres pendant une période donnée et, dans
une certaine mesure, de pouvoir les céder:

Les droits d’utilisation individuels qui caractérisent la plupart des régimes

fonciers africains sont le plus souvent sûrs ... Ils tendent à être héritables ... De
nombreuses dispositions foncières coutumières africaines autorisent la cession
des terres et cette tendance s’est renforcée avec l’intégration croissante des
régions rurales dans l’économie de marché. Emprunter, gager40, louer et vendre
sont des pratiques très répandues et souvent le sont depuis un certain temps41.

La sécurité assurée par les droits coutumiers a été résumée par Platteau:

Un autre aspect important des droits coutumiers en Afrique subsaharienne a été

souvent mal interprété par les tenants du point de vue classique de
l’inadéquation actuelle de ces droits. De fait, comme de nombreux auteurs
l’admettent maintenant ... la sécurité de possession des terres était en général
tout à fait satisfaisante dans le cadre des régimes fonciers traditionnels
africains... sauf dans des cas extrêmes (conflit ouvert avec les autorités
coutumières ou autres situations extraordinaires justifiant l’exclusion d’un
individu de son groupe social, par exemple), le droit de l’attributaire à utiliser
certaines terres demeure tant qu’il la cultive. On rapporte même qu’au Lesotho,
les chefs et leurs sujets sont toujours convaincus que «les terres ne seraient
réattribuées qu’après plusieurs années» de négligence, quelle que soit
l’importance de la pression démographique et les prétentions d’autres
demandeurs (Robertson, 198742 – souligné par nous). En outre ... il n’est pas
rare que les héritiers reçoivent les terres qui étaient (plus ou moins
intensivement) cultivées lors du décès des attributaires, bien que leurs droits ne
s’étendent en général pas aux terres qui ont été cultivées par le défunt mais se
trouvaient en jachère à sa disparition43.

39
P. Munro-Faure, P. Groppo, A. Herrera et D. Palmer, 2002, pages 18-19.
40
«Gager» signifie céder les droits d’utilisation de la terre pendant une période temporaire, mais souvent
longue, en échange d’un prêt.
41
D. A. Atwood, 1990, pages 661-662.
42
A. F. Robertson, The Dynamics of Productive Relationships – African Share Contracts in Comparative
Perspective, Cambridge University Press, Royaume-Uni, 1987.
43
J.-P. Platteau, 1992, pages 123-124.
162 Politiques foncières

Les régimes fonciers coutumiers présentent une considérable diversité et, dans
certains cas, les droits ne concernent que des parcelles d’une taille permettant la
subsistance et guère plus. En principe, les droits coutumiers ne peuvent pas servir de
garantie aux demandes de financement d’investissements auprès des banques parce que
la vente à des personnes extérieures à la communauté n’est pas autorisée. De ce point de
vue, l’accès coutumier aux terres peut être strictement lié à l’appartenance à une
communauté rurale. Ce type de terres ne peut pas constituer pour le cultivateur un actif
économique dont la valeur serait transférable à d’autres secteurs, comme pour un
investissement dans une petite affaire en zone urbaine, et ne peut pas générer beaucoup
d’emploi salarié en zones rurales:

Dans les régimes fonciers coutumiers, l’agriculture n’est pas une activité
économique mais un mode de vie. C’est pourquoi ils n’assurent qu’une
utilisation plus importante de la main d’œuvre [familiale] disponible. La force
des régimes fonciers privatisés est de créer davantage d’emplois salariés44.

Toutefois, il faut reconnaître que les régimes coutumiers peuvent offrir une
sécurité foncière satisfaisante pour la plupart des objectifs de production. Chinene et al.
résument bien les différences entre régimes fonciers coutumiers et modernes dans le cas
de la Zambie, mais en des termes valables ailleurs:

Le régime foncier coutumier a, dans l’ensemble, mieux répondu aux besoins

des populations que la location de terres [de longue durée]. Les procédures
administratives sont simples et facilement mises en œuvre. Les problèmes
fonciers sont traités rapidement et de manière décisive. Le problème,
cependant, c’est que les droits fonciers ne sont jamais enregistrés, bien que leur
reconnaissance soit garantie ...

Par nature, la tenure à bail facilite l’adoption d’approches commerciales de

l’agriculture. La durée du bail encourage les investissements à long terme.
Le potentiel de génération de revenus est donc plus élevé qu’avec les régimes
coutumiers. L’accès accru aux marchés facilite la génération de revenu sur les
terres [louées à bail].

Un avantage majeur de la tenure à bail sur le régime foncier coutumier est que
les titres de propriété facilitent la vente des terres, ce qui, à la fois, génère du
revenu et déplace les ressources agraires vers des producteurs efficaces45.

5.5.3 Droits fonciers, taille des exploitations et productivité agricole

Il n’existe pas d’étude approfondie de la relation entre sécurité foncière et
productivité agricole; la plupart des résultats disponibles portent sur la relation entre la
taille et la productivité des exploitations. Les preuves empiriques existantes du rôle du
régime foncier ont toutes confirmé que la relation entre sécurité foncière et mesures de
productivité est positive. Gershon Feder et ses collaborateurs ont effectué un travail de
pionniers à cet égard en Thaïlande. Feder et Tongroj Onchan ont conclu de l’analyse de
plus de 500 exploitations dans trois provinces de Thaïlande que l’émission de titres
fonciers s’était traduite par une augmentation des investissements sur l’exploitation

44
V. R. N. Chinene et al., 1998, p. 93.
45
Op. cit., pages 92 et 94.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 163

dans deux des provinces et par l’acquisition de terres dans la troisième 46 . Feder et
Noronha citent une étude menée au Costa Rica et au Brésil qui a montré une relation
positive entre la sécurité de propriété et le montant des investissements par unité de
terre 47 . En Jamaïque, on a observé que l’intensité d’utilisation des terres réagissait
positivement à la sécurité foncière48. Atwood a cité une étude démontrant l’existence
d’un lien entre sécurité foncière et revenu agricole dans le cas du Kenya (D. A. Atwood,
1990, p. 659). Binswanger et al. citent également les résultats d’une étude moins
formalisée menée en Équateur, qui vient appuyer la relation entre titres de propriété et
niveau des revenus agricoles.
Feder et ses collègues ont découvert une relation claire et positive entre
l’existence de titres fonciers et le crédit mis à la disposition de l’exploitant.
Ils rapportent des faits observés en Inde, en Thaïlande et en République de Corée, qui
montrent que les institutions formelles et informelles hésitent moins à prêter aux
agriculteurs lorsque les terres servent de garantie 49 . En outre, ils concluent de leur
analyse des données recueillies dans la province thaïlandaise de Lop-Buri à l’aide de
deux modèles économétriques différents (page 243): «dans la région étudiée, le
nantissement de garanties foncières augmente la quantité de crédit institutionnel offerte
de 43 pour cent ... ou de 55 pour cent ... par rapport aux prêts non garantis».
Feder et Noronha mentionnent qu’«une étude menée au Costa Rica par Seligson
(1982 50 ) a montré que, après le lancement d’un programme d’émission de titres
fonciers, 31,7 pour cent des exploitations de l’échantillon obtenaient du crédit, contre
18 pour cent auparavant ... [et que] des données portant sur la Jamaïque (Banque
interaméricaine de développement, 1986 51 ) indiquaient que près de la moitié des
détenteurs de titres d’un nouveau programme avait pu augmenter le montant de ses
emprunts»52.
Dans une analyse de l’expérience du Nicaragua en matière d’attribution de droits
fonciers, Deininger et Juan Sebastian Chamorro ont observé qu’un programme
conférant des titres enregistrés (ayant force légale) aux petites exploitations avait accru
la valeur des terres de 30 pour cent en moyenne, et fait augmenter la propension à
investir sur les terres de 8 à 9 pour cent53.
L’étude empirique peut-être la plus approfondie de la relation entre taille des
exploitations et productivité a été menée par Rasmus Heltberg pour le Pakistan. À partir
des données recueillies auprès d’un échantillon d’agriculteurs, il a analysé les effets de
la taille de l’exploitation sur la valeur ajoutée et le rendement des terres à l’hectare, en
tenant compte des différences de qualité de sol, des imperfections du marché de la main
46
Gershon Feder et Tongroj Onchan, Land Ownership Security and Capital Formation in Rural
Thailand, Discussion Paper ARU 50 (version révisée), Research Unit, Agriculture and Rural
Development Department, Banque mondiale, Washington, D.C., février 1986.
47
G. Feder et R. Noronha, 1987, p. 160.
48
Op. cit., p. 161.
49
G. Feder, T. Onchan et Tejaswi Raparla, Collateral, guarantees and rural credit in developing countries:
evidence from Asia, Agricultural Economics, vol. 2, 1988, pages 234-236, avec l’autorisation de Elsevier.
50
M. A. Seligson, Agrarian reform in Costa Rica: the impact of the titles security program,
Inter-American Economic Affairs, vol. 35, n° 4, printemps 1982.
51
Banque interaméricaine de développement, Jamaica Land Titling Project Feasibility Report,
Washington, D.C., 1986.
52
Feder et Noronha, 1987, pages 144-145.
53
Klaus Deininger et Juan Sebastian Chamorro, Investment and income effects of land regularization: the
case of Nicaragua, University of Wisconsin at Madison, WI, États-Unis, miméo, Janvier 2002.
164 Politiques foncières

d’œuvre et du crédit, ainsi que d’autres variables. Il obtient des résultats statistiques
«hautement significatifs», qui indiquent une relation en U entre la taille de l’exploitation
et chacune des deux mesures de productivité, à savoir la valeur ajoutée et le rendement à
l’hectare. Cependant, dans une plage de tailles d’exploitations représentant 90 pour cent
des exploitations et 65 pour cent des terres cultivées, ses résultats donnent une relation
inverse. Il pose l’hypothèse (comme d’autres auteurs) que cette relation inverse provient
avant tout du fait que la main d’œuvre salariée est un substitut imparfait à la main
d’œuvre familiale. Ses principales conclusions sont les suivantes:

La littérature émet trois types de critiques à l’égard de l’hypothèse de la RI

[relation inverse entre taille des exploitations et productivité]: (a) les preuves
empiriques sont faussées par la non-prise en compte de biais des variables;
(b) la relation n’est peut-être plus vraie après la Révolution verte; et (c) la
relation inverse manque d’explication cohérente.

Concernant la première critique, cet article a présenté des preuves

convaincantes appuyant l’existence d’une relation taille-production inversée,
même lorsque l’on tient compte de l’hétérogénéité des sols et d’autres
facteurs... Concernant la seconde critique, on s’est aperçu que les petites
exploitations demeurent significativement plus productives que les grandes,
même dans les régions irriguées et relativement développées du Pakistan.
Concernant le troisième point ... un faisceau d’hypothèses raisonnables
relatives aux dysfonctionnements des marchés foncier, du crédit et de
l’assurance a été émis pour rendre compte des relations systématiques entre
taille et production et taille et profit ... le cadre explicatif en termes
d’imperfections de marché correspond bien aux données54.

Heltberg trouve des imperfections dans le marché du crédit et de la main

d’œuvre agricole. Il existe également une relation en U entre le crédit à l’hectare et la
taille de l’exploitation, avec un déclin de la variable crédit sur une plage considérable de
tailles d’exploitations. Lorsque le crédit à l’hectare commence à augmenter avec la taille
de l’exploitation, il pose l’hypothèse que cela peut contribuer à la productivité
supérieure des très grandes exploitations par rapport à celles de taille moyenne.

Une autre étude empirique sérieuse de la relation entre taille des exploitations et
productivité a été menée par Fidele Byiringiro et Thomas Reardon pour le Rwanda.
Leurs principaux résultats se sont avérés en cohérence avec ceux de Heltberg, y compris
la découverte d’une relation en U sur une vaste plage de tailles d’exploitations.
Leurs conclusions sont les suivantes:

Nous nous sommes penchés sur les points suivants: (1) la productivité agricole
moyenne et marginale des petites exploitations est-elle supérieure à celle des
grandes exploitations et les petites exploitations présentent-elles une moindre
efficacité d’allocation? (2) ... l’érosion des sols entraîne-t-elle une diminution
de la productivité agricole et les investissements consacrés à la protection des
sols l’augmentent-ils? La réponse à ces deux questions a été nettement
affirmative. En outre, la relation inverse n’est pas atténuée par l’érosion plus
importante des petites exploitations, en dépit de leurs pratiques agricoles plus
intensives (moins de jachères). En fait, les petites exploitations ne sont pas plus

54
Rasmus Heltberg, Rural market imperfections and the farm size-productivity relationship: evidence
from Pakistan, World Development, vol. 26, n° 10, 1998, pages 1823-1824.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 165

érodées que les grandes. De plus, la relation inverse n’est pas atténuée par
l’utilisation dans les grandes exploitations de davantage d’intrants autres que la
main d’œuvre ou par l’augmentation des superficies consacrées à des cultures
pérennes commerciales. En fait, les grandes exploitations ne pratiquent pas
davantage l’une ou l’autre que ne le font les petites.

... nous trouvons une valeur de production marginale agricole des petites
exploitations très supérieure au prix de location des terres, ce qui implique
inefficacité d’utilisation des facteurs et contraintes sur l’accès aux terres.
À l’inverse, la valeur du produit marginal du travail dans les petites
exploitations est très inférieure au salaire du marché. Cela implique un
«blocage» de la main d’œuvre sur les petites exploitations et des contraintes
d’accès aux opportunités du marché de la main d’œuvre ...55

Outre ces études économétriques, le dépouillement de données provenant de

recensements agricoles et d’enquêtes dans plusieurs pays montre une productivité à
l’hectare nettement plus élevée pour les petites exploitations que pour les grandes.
Binswanger, Deininger et Feder ont cité des résultats équivalents obtenus depuis
longtemps par Albert Berry et William Cline, qui ont montré que la valeur de la
production à l’hectare est 5,6 fois plus importante sur les petites exploitations que sur
les grandes dans le nord-est du Brésil, 2,7 fois plus importante dans la province
pakistanaise du Punjab et 1,5 fois plus importante dans le programme d’irrigation Muda
en Malaisie56. De la même manière, les données du recensement mené au Honduras au
milieu des années 70 ont montré que «pour les exploitations de 0 à 2 hectares, le revenu
agricole à l’hectare se montait à 584 lempiras, [alors que] pour les exploitations de 10 à
20 hectares, il n’était que de 215 lempiras»57. Des résultats comparables ont été trouvés
dans d’autres pays. L’existence d’une relation inverse entre taille de l’exploitation et
productivité à l’hectare dans les pays en développement est maintenant largement
reconnue et acceptée dans la plupart des cas, bien que l’on puisse toujours y trouver des
exceptions.

5.5.4 Cessibilité des droits fonciers traditionnels

Aux stades anciens des régimes fonciers traditionnels, la cession des droits
fonciers existe parfois, mais au sein de la communauté, en particulier entre parents
proches. Les transferts à des personnes de l’extérieur sont, soit interdits, soit assujettis à
l’approbation de toute la communauté. Cependant, les sociétés tribales ont souvent
trouvé moyen de contourner l’interdiction officielle de vendre les terres 58 . On peut
également citer d’autres cas: au Niger, les ventes de terres sont en augmentation, bien

55
Fidele Byiringiro et Thomas Reardon, Farm productivity in Rwanda: effects of farm size, erosion and
soil conservation investments, Agricultural Economics, vol. 15, n° 2, novembre 1996, p. 135, avec
l’autorisation de Elsevier [souligné dans l’original].
56
H. Binswanger, K. Deininger et G. Feder, 1995, p. 2703; citant R. A. Berry et W. R. Cline, Agrarian
Structure and Productivity in Developing Countries, OIT, Genève, 1979.
57
Magdalena García, Roger Norton, Mario Ponce et Roberta van Haeften, Agricultural Development
Policies in Honduras: A Consumption Perspective, Office of International Cooperation and Development,
Département de l'agriculture des États-Unis, Washington, D.C., 1988, p. 33.
58
R. Noronha, A review of the literature on land tenure systems in Sub-Saharan Africa, Discussion Paper
n° 43, Research Unit of the Agricultural and Rural Development Department, Banque mondiale,
Washington, D.C., 1985 (cité dans H. P. Binswanger et al., 1995, p. 2669).
166 Politiques foncières

que les règles indigènes l’interdisent59 ... Nkunya 60 dit, de la région de la Volta au
Ghana, que la vente pure et simple est en train de s’y généraliser61.

L’évolution des droits fonciers, suite à la raréfaction des terres relativement à la

main d’œuvre, n’est pas confinée à l’Afrique et l’Amérique précolombienne. Gershon
Feder et David Feeny résument ainsi le processus historique en Thaïlande au
XIXe siècle:

... dans la Thaïlande du début du XIXe siècle, où les terres abondaient et la

main d’œuvre était rare, les esclaves servaient plus fréquemment que les terres
de garantie sur les marchés financiers. Un système juridique bien développé
régissait les transactions d’engagements de main d’œuvre. À l’inverse, le
système des droits d’usufruit des terres n’était pas aussi développé... À mesure
que la terre a pris de la valeur et que des régions nouvelles ont été mises en
culture, les conflits fonciers sont devenus endémiques. Le gouvernement thaï a
réagi par une série de changements procéduraux et administratifs. Une nouvelle
loi très importante sur les droits fonciers fut mise en application en 1892 ...
l’absence de levés et de registres adéquats a continué d’empêcher une
documentation précise des droits; les conflits fonciers ont continué. En 1896, le
gouvernement a réagi en effectuant un levé cadastral dans une région où
d’importants cadres du gouvernement possédaient également des terres et, en
1901, il a créé un système formalisé d’émission de titres de propriété62.

Cependant, il faut reconnaître que, dans la plupart des régimes fonciers

coutumiers, la vente de terres demeure difficile, si ce n’est impossible. La tendance
historique à l’individualisation progressive des droits fonciers soulève, non seulement
la question de leur nature dans une économie de marché, mais aussi de la mesure dans
laquelle il convient de les réglementer. La réglementation de l’utilisation des terres
existe dans les sociétés traditionnelles, en particulier en matière de droits de cession de
terres et de périodes de jachère, ainsi que d’autres mesures de protection de la fertilité
des sols; ce type de réglementation est plus souvent exercé par des conseils de village
que promulgué par des lois écrites et l’action d’une bureaucratie impersonnelle.

5.5.5 Problèmes de la transition des régimes coutumiers aux régimes

institutionnalisés

Qu’elle passe par la mise en place de droits fonciers formels ou d’autres

moyens, la transition de régimes fonciers coutumiers vers des régimes fonciers
institutionnalisés est en marche dans le monde entier. Le processus de transition d’un
type de régime foncier à un autre peut lui-même engendrer des incertitudes sur les
droits fonciers, sauf s’il est dirigé avec beaucoup de soin. Ce type d’incertitudes sape
la sécurité foncière.

59
Ce résultat a été rapporté par Amoul Kinni, Étude sur la commercialisation du bétail et de la viande
dans le département de Zinder, Niger, Université d’Arizona, Arid Lands Natural Resources Committee,
Tucson, 1979.
60
G. K. Nkunya, Land Tenure and Agricultural Development in the Angola Area of the Volta Region,
document n° 120 du Land Tenure Center, Université du Wisconsin, Madison, 1974.
61
G. Feder et R. Noronha, 1987, p. 155.
62
Gershon Feder et David Feeny, Land tenure and property rights: theory and implications for
development policy, The World Bank Economic Review, vol. 5, n° 1, janvier 1991, pages 137-138.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 167

L’une des préoccupations suscitées par ce type de transition est l’approche à

adopter pour éviter que les membres fortunés de la société manipulent les nouvelles
institutions et procédures de gestion des terres pour priver de droits fonciers les familles
à faible revenu. Par exemple, «l’expérience de l’ancienne Union soviétique montre que,
même après une réforme juridique, il est difficile de déloger de leur poste les
bureaucrates qui fournissent aux propriétaires des informations trompeuses afin de
garder le contrôle, ce qui se traduit par la confusion et l’insécurité des droits fonciers»63.
Pour citer un autre observateur:

En Europe de l’est ... une raison majeure de l’inefficacité de l’allocation des

ressources est le contrôle excessif que les politiciens et les bureaucrates ont le
droit d’exercer sur l’essentiel de l’économie... [en Russie] la réforme agraire a
été ... paralysée par les organismes gouvernementaux qui contrôlaient de fait
l’ensemble des transactions foncières64.

Ce problème se pose également dans le contexte de la transformation de régimes

fonciers coutumiers en régimes modernes avec titres formels, comme dans le cas de la
Zambie:

On craint non sans raison que les réformes agraires proposées ne facilitent
l’accès de personnes extérieures à des titres fonciers sur des terres de réserves
et sous tutelle, au détriment des populations locales. Lors de la mise en place
des titres fonciers, il est possible que des individus plus riches et mieux
informés en profitent pour prétendre à des terres sur lesquelles d’autres
personnes, moins bien informées, ont des droits coutumiers65.

Platteau a commenté:

... la superposition d’un nouveau régime de droits fonciers appuyé par l’État
tend à créer de graves incertitudes quant à l’application des règles indigènes
tandis que, à l’inverse, la persistance de dispositions foncières coutumières crée
des incertitudes quant à la réelle validité de la législation foncière
institutionnalisée. L’ambivalence du dualisme des droits fonciers génère divers
coûts d’efficacité, tant statiques que dynamiques66.

S. Berry a attiré l’attention sur le problème de «l’accumulation politisée» des

terres en Afrique67. Platteau remarque que, souvent, les groupes urbains, en particulier
les fonctionnaires, maîtrisent beaucoup mieux les procédures d’attribution de titres
fonciers que l’agriculteur moyen et peuvent donc les utiliser à leur avantage:

Les biens immobiliers semblent être le secteur privilégié d’accumulation de la

classe politique et de ses alliés... En Côte d’Ivoire, par exemple, le Code
foncier de 1971 a déclenché un processus d’appropriation des terres par l’élite

63
Steven Dobrilovic, Land Policy and Administration, évaluation par les pairs lors du forum électronique
consacré aux problèmes de politique foncière et de développement durable, coordonné par la Banque
mondiale, Washington, D.C., 5 mars au 1er avril 2001, p. 5.
64
Andrei Schleifer, 1994, pages 93 et 114.
65
V. R. N. Chinene et al., 1998, p. 95.
66
J.-P. Platteau, 1992, p. 163.
67
S. Berry, The food crisis and agrarian change in Africa: a review essay, African Studies Review,
vol. 27, n° 2, 1984; cité dans Platteau, 1992, p. 177.
168 Politiques foncières

politico-administrative ... Les demandes [de titres de propriété], d’abord

confinées à la périphérie des grandes villes, se sont progressivement étendues
aux régions rurales et, par voie de conséquence, une superficie croissante de
terres coutumières est passée des communautés villageoises à l’élite urbaine ...
Au Sénégal ... [la Loi foncière nationale] autorisait les résidents à apporter la
preuve de leur titre de propriété et à en demander l’enregistrement dans les six
mois suivant la date du vote de la loi. Cette mesure a fonctionné clairement à
l’avantage des personnes riches et mieux informées, qui ont utilisé la période
de transition légale pour agrandir leurs biens immobiliers en ayant recours à
toutes les manigances possibles: prise en gage et emprunt traditionnels de terres
qui, une fois cultivées, seraient considérées comme leur appartenant quand la
[loi foncière] serait appliquée; édification de constructions précaires sur des
terres non cultivées; création de prétendus groupements agricoles ou
associations, supposés exploiter les terres convoitées ... À l’inverse, la plupart
des ruraux ignoraient les nouvelles dispositions de la loi et personne ne les a
informés qu’il fallait déposer des demandes68.

... le processus d’émission ou d’enregistrement de titres de propriété peut, comme au Kenya,

permettre à quelques uns de s’approprier des droits de propriété exclusifs sur des terres
communales auparavant ouvertes à tous les membres de la communauté ou sur des terres
détenues collectivement par des familles ... l’émission ou l’enregistrement de titres fonciers,
quand ils sont mal gérés ou quand les droits coutumiers n’ont pas servi de base à
l’enregistrement, ont permis à des individus puissants de s’emparer des terres des agriculteurs
pauvres dans certaines situations africaines. (D. A. Atwood, 1990, p. 661)

Binswanger, Deininger et Feder ont résumé ce problème en termes généraux,

soulignant que l’introduction de titres fonciers peut conduire à une plus grande
concentration des propriétés et à la dépossession de ceux qui bénéficiaient de droits
fonciers dans le cadre du régime coutumier antérieur. Avec l’introduction de titres
fonciers, des individus riches et influents profitent de leur meilleure information pour
prétendre à des terres sur lesquelles d’autres, moins bien informés, détiennent des droits
coutumiers69.

Une conclusion importante en ce qui concerne la politique agricole est que

l’incertitude associée au changement de régime foncier est moindre lorsque la
transition se limite à légaliser les droits coutumiers.

Le processus de transition génère parfois un autre problème, celui du risque

d’affaiblissement des droits des agriculteurs sur les terres coutumières, lorsque l’État
s’en voit attribuer le titre de propriété. Par exemple, les agriculteurs (ou la communauté)
risquent de perdre le droit de décider de l’héritier de chaque parcelle, ou le droit de
vendre ou louer tout ou partie des terres. Alden Wily a résumé ce problème dans le
contexte de l’Afrique de l’est et du sud:

68
J.-P. Platteau, 1992, pages 177 et 180. À noter que ce type de problème peut survenir même en
l’absence de projets d’émission de titres fonciers, par exemple lorsque des personnages influents
commencent à clôturer des parcelles de terres communales pour leur propre usage.
69
H. P. Binswanger, K. Deininger et G. Feder, 1995, p. 2721.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 169

Les stratégies de transformation des droits fonciers coutumiers ... ont inclus ...
la subordination des droits coutumiers [aux] terres du gouvernement, comme
dans les homelands d’Afrique du Sud, les terres collectives du Zimbabwe, de la
Namibie et du Malawi, les terres sous tutelle du Kenya et, jusqu’à récemment,
les «terres publiques» d’Ouganda. Il s’agit là de terres relevant de la tenure
coutumière, et dont la propriété a été attribuée à des présidents et à des États,
transformant leurs habitants en «occupants» sans terres sur leurs terres
ancestrales70.

Bien que les risques associés à la mise en place d’un système formel de titres
fonciers soient très réels, ne pas s’engager dans cette voie peut en créer d’autres.
L’un d’entre eux a été signalé par Alden Wily dans le paragraphe ci-dessus. Ne pas
émettre de titres fonciers (en faveur de groupes ou d’individus) risque de ne pas inciter
les agriculteurs à améliorer leurs terres et d’encourager les luttes de pouvoir locales
pour la possession des terres. Les problèmes découlant de l’absence de titres formels
tendent à s’aggraver lorsque la valeur des terres augmente: on observe alors que les
conflits fonciers et la capture de terres par des agriculteurs plus importants ou plus
influents se multiplient71.

5.6 DROITS FONCIERS COMMUNAUX, COLLECTIFS ET INDIVIDUELS

5.6.1 Terres communales

La superficie des terres communales (ressources mises en commun) a tendu à se

réduire au cours de ces dernières décennies, parallèlement à la progression de la
formalisation des droits coutumiers, mais il en existe encore partout dans le monde et,
dans certains pays, elles constituent la forme dominante de possession des terres en
zones rurales. En principe, leur propriété et leur gestion sont l’affaire de la communauté,
mais Nadia Forni a commenté que:

... les ressources peuvent être considérées en propriété commune, même si,
légalement, la propriété en revient à leurs utilisateurs, à l’État ou à un autre
organisme public, pourvu qu’elles soient effectivement gérées selon des
normes de propriété commune. Les mares villageoises, les forêts, les rivières et
les ruisseaux, par exemple, relèvent souvent de la propriété légale formelle de
l’État, mais sont gérées de facto par la collectivité ... Les ressources en
propriété commune relèvent de systèmes de gestion où les ressources sont
accessibles à un groupe de détenteurs de droits qui a le pouvoir d’aliéner le
produit des ressources, mais pas les ressources elles-mêmes72.

70
L. Alden Wily, 2000, p. 3.
71
G. Feder et R. Noronha, 1987, p. 144. D’autre part, pendant les réformes des droits fonciers,
commencées au Viet Nam en 1988, le gouvernement central semble avoir bloqué efficacement les
tentatives de capture des terres par les élites locales et s’être assuré que les ménages pauvres obtinssent
leur juste part d’allocation des terres (voir Martin Ravallion et Dominique van de Walle, Breaking up the
Collective Farm: Welfare Outcomes of Vietnam’s Massive Land Privatization, Banque mondiale,
Washington, D.C., miméo, 12 novembre 2001).
72
Nadia Forni, Common property regimes: origins and implications of the theoretical debate, Land
Reform, 2000/2, FAO, Rome (pages 2 et 3 en version électronique).
170 Politiques foncières

Ciriacy-Wantrup et Bishop, Platteau 73 et d’autres auteurs ont établi une

distinction claire entre terres communales et terres en libre accès, arguant du fait que les
premières ne sont pas nécessairement les secondes. La «tragédie des communaux»
(tragedy of the commons) se joue sur la terre en libre accès dont les utilisateurs sont
davantage motivés à l’exploiter au maximum, à son détriment, avant que d’autres ne
fassent de même, plutôt qu’à en assurer la pérennité. À l’inverse, l’accès aux terres
communales et à d’autres ressources naturelles en propriété collective, peut être régulé
par la communauté, au moins en principe:

La propriété en commun, et la régulation institutionnelle qu’elle implique, peut

donner de bons résultats dans une économie de marché pour la gestion des
ressources naturelles, telles que les pâturages et les forêts74.

Forni souligne les avantages potentiels des régimes de propriété communale

dans certains cas:

... Les ressources en propriété commune ne sont pas des reliques de l’évolution;
elles existent parce qu’elles présentent certains avantages. Elles sont
préférables à l’accès libre ou à la propriété privée lorsque les ressources sont
théoriquement divisibles en unités contrôlées par des individus, mais que le
coût du contrôle de la propriété par une seule personne est prohibitif ... Jodha
(199275) indique que, dans un échantillon de villages indiens, 14 à 23 pour cent
du revenu provenaient de l’utilisation de ressources en propriété commune, et
jusqu’à 84 à 100 pour cent pour les pauvres. [Il est difficile] d’appliquer les
principes d’efficacité ou d’optimalité lorsqu’il existe d’importantes fluctuations
annuelles de production, comme c’est souvent le cas pour les ressources en
propriété commune, et que l’efficacité à court terme risque de compromettre la
durabilité à long terme76.

Larson et Bromley attribuent la tragédie des communaux davantage à la

pauvreté rurale qu’à la nature communale des biens, faute d’une incitation effective à un
usage durable77. S’il peut s’avérer difficile de déterminer avec précision les causes de la
dégradation des terres – et la gestion communale des terres est à même de la prévenir ou
de la stopper dans certains cas – en pratique, dans les pays en développement, la
gestion des terres communales par la communauté tend souvent à être défectueuse et,
en général, les terres communales ont tendance à se dégrader plus rapidement que les
terres privées. Au Zimbabwe, par exemple, une étude physico-chimique des
mécanismes d’érosion des sols à montré que:

• les pâturages commerciaux [privés] à faible densité de bétail et couverture

végétale relativement complète présentaient un faible taux d’érosion;
• les terres arables commerciales présentaient elles aussi des taux d’érosion
modérés, grâce à la mise en œuvre de mesures de conservation physiques;

73
S. V. Ciriacy-Wantrup et Richard C. Bishop, Common property as a concept in natural resources
policy, Natural Resources Journal, vol. 15, 1975 et J.-P. Platteau, 1992, pages 120-121.
74
S. V. Ciriacy-Wantrup et R. C. Bishop, 1975, p. 721.
75
N. S. Jodha, Common Property Resources: A Missing Dimension of Development Strategies, World
Bank Discussion Paper n° 169, Banque mondiale, Washington, D.C., 1992.
76
N. Forni, 2000, p. 3.
77
B. A. Larson et D. W. Bromley, 1990, p. 256.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 171

• les terres arables communales, bien qu’adoptant des mesures de protection

physiques similaires, présentaient des taux d’érosion beaucoup plus élevés que
les zones commerciales. Cela tenait, pour une grande part, à leur mauvaise
mise en œuvre, à l’accès libre aux pâturages;
• les pâturages communaux étaient les plus érodés de tous. Le nombre de têtes
de bétail excédait ce que les terres pouvaient supporter78.

Pour certains observateurs, la dégradation des terres communales au Zimbabwe

est imputable au premier chef à l’augmentation de la densité démographique plutôt qu’à
des faiblesses de gestion des terres communales par la collectivité. Il est vraisemblable
que cette gestion devient moins bien adaptée à mesure que la pression démographique,
et donc la valeur de la terre, augmente.

Ramón López a identifié une nette tendance à la surexploitation des terres

agricoles communales en Côte d’Ivoire. Voici quelques uns de ses principaux résultats:

La contribution estimée de la biomasse au revenu agricole brut en Côte d’Ivoire

est très similaire aux valeurs estimées pour le Ghana (López, 199779). En outre,
plusieurs études agronomiques menées dans les pays tropicaux ont montré que
la période de jachère contribue pour une large part à la productivité agricole ...
les preuves agronomiques sont en cohérence avec les estimations faites ici de
l’effet de la biomasse sur les revenus agricoles ...

Selon les estimations économétriques, le revenu agricole d’un village moyen

pourrait augmenter de 14 pour cent à long terme si le coût total de la biomasse
était internalisé par les agriculteurs. Cela représente une perte importante,
plusieurs fois supérieure aux pertes généralement estimées pour les distorsions
liées au prix ou au commerce. La cause principale de cette perte de revenu est
le fait que les terres sont sur-cultivées à environ 23 pour cent.

Les communautés rurales ne semblent pas avoir réussi à mettre en place un

système d’incitation et de contrôle pour les agriculteurs qui se traduirait par une
affectation socialement optimale des terres entre la forêt, les jachères et les
cultures et éviterait du même coup la tragédie des communaux. Ces résultats
appuient les auteurs qui ont mis en doute l’efficacité des formes indigènes de
propriété pour parvenir à une affectation socialement efficace des ressources
naturelles ...

En général, il semble que la propriété communale soit efficace dans les

communautés à faible densité démographique où les coûts de transaction et de
surveillance sont faibles ... le paradoxe est que c’est précisément lorsque la

78
David Norse et Reshma Saigal, National Economic Cost of Soil Erosion in Zimbabwe, chapitre 8 de:
Mohan Munasinghe, éd., Environmental Economics and Natural Resource Management in Developing
Countries, Comité des institutions internationales de développement pour l'environnement (CIDIE),
distribué par la Banque mondiale, Washington, D.C., 1993, pages 233-235.
79
Ramón López, Environmental externalities in traditional agriculture and the impact of trade
liberalization: the case of Ghana, Journal of Development Economics, vol. 78, n° 1, 1997.
172 Politiques foncières

densité démographique est forte et s’accroît rapidement que l’action collective

est la plus nécessaire pour utiliser efficacement les ressources communes80.

Pour la Zambie, Chinene et al. ont observé que les pâturages en propriété
communale sont de ce fait mal gérés, avec pour conséquences surpâturage et érosion81.
Bien que toutes les études empiriques ne soient pas parvenues aux mêmes conclusions
que celles de Lopez, Chinene et leurs collègues, Platteau reconnaît lui aussi que
l’incapacité des régimes de propriété communale à protéger les ressources foncières est
une réalité très répandue: «on ne peut pas nier qu’aujourd’hui les tragédies des
communaux se multiplient à un point tel qu’elles sont devenues une préoccupation
importante dans nombre de pays africains ... les régimes fonciers coutumiers tendent à
se transformer progressivement en régimes de libre accès»82.

En dépit de ces problèmes, les terres communales jouent toujours un rôle

important pour de nombreux groupes dans le monde 83 , y compris les populations
indigènes ou tribales d’Asie ou d’Amérique latine, ainsi que pour certains groupes dans
quasiment tous les pays africains. Dans le contexte d’une stratégie de terres
communales, il est possible d’élaborer des politiques pour aider ces groupes, tout
d’abord en les protégeant contre la perte de leurs terres et ensuite en les conseillant sur
les diverses possibilités de gestion des terres communales et en y formant leurs
membres. Pour citer Binswanger et al., «on pourrait attribuer un titre de propriété à la
communauté pour sécuriser ses biens contre ... les empiètements extérieurs et empêcher
l’exclusion des pauvres de la propriété communale» 84 . C’est ce qui a été fait au
Mozambique.

Atwood rejoint le consensus sur ce point et donne davantage de précisions sur la

forme des titres collectifs:

Si l’insécurité du régime foncier n’affecte pas la cession des terres, mais plutôt
le maintien des droits existants des populations locales sur les terres, on
pourrait envisager d’autres alternatives. Lorsque l’insécurité est le fait avant
tout de personnes extérieures à la communauté, le renforcement ou la mise en
place de régimes fonciers collectifs ayant un degré de légitimation et
d’application juridiques pourrait suffire à résoudre le problème. Les sociétés

80
Ramón López, The tragedy of the commons in Côte d’Ivoire agriculture: empirical evidence and
implications for evaluating trade policies, The World Bank Economic Review, vol. 12, n° 1, janvier 1998,
pages 106, 121, 123 et 125.
81
V. R. N. Chinene et al., 1998, pages 94-95.
82
J.-P. Platteau, 1992, p. 121 [souligné par nous].
83
Forni propose une autre explication de la dégradation environnementale des terres communales: «Le
surpâturage est fréquemment considéré comme la conséquence des restrictions officielles en matière de
mobilité. Cela a été constaté au Pérou et en Bolivie... où les pratiques indigènes traditionnelles ont été
perturbées par des obstacles à la mobilité qui ont entraîné un surpâturage. Par ailleurs, le poids
économique de l’élevage, qui incluait le commerce pendant la transhumance et le transport de la
production agricole, a beaucoup diminué. Des faits observés au Maroc... semblent indiquer que les terres
à fourrage ont de fortes chances d’être privatisées quand leur valeur potentielle devient suffisamment
élevée pour inciter à investir dans des augmentations de productivité, tandis que la gestion communale est
mieux adaptée aux cas où investir présente des risques et où les coûts de transaction de la surveillance de
la zone sont plus efficacement partagés au sein de groupes d’utilisateurs importants» (Forni, 2000, p. 7).
84
H. P. Binswanger et al., Power, distortions, revolt and reform in agricultural land relations, p. 2722,
dans: J. Behrman et T. N. Srinivasan, éds., Handbook of Development Economics, Vol. 3B, 1995, avec
l’autorisation de Elsevier.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 173

foncières, les titres de propriété collectifs et d’autres formes de propriété

commune reconnus par la loi pourraient assurer la sécurité requise par rapport
au monde extérieur. L’avantage des régimes fonciers collectifs est qu’ils sont
beaucoup moins coûteux, et donc plus durables, que l’émission ou
l’enregistrement de titres de propriété. Ils s’appuient sur les capacités locales
informelles de gestion, d’information et de règlement des litiges, plutôt que sur
les mécanismes du système juridique institutionnalisé de l’État. Ce type de
régimes visant à protéger les droits des individus, ils requièrent des critères
clairs de droits individuels et de règlement des litiges, mais aussi des
mécanismes de responsabilisation des dirigeants locaux [souligné par nous]85.

Bien évidemment, les titres collectifs présentent des limites en tant

qu’instruments fonciers. Ils semblent mieux s’adapter aux petites communautés, au sein
desquelles il est relativement facile d’atteindre et d’appliquer un consensus sur les
règles gouvernant l’utilisation [de la ressource]. Les communautés plus importantes
peuvent avoir davantage de difficultés à contrôler les formes d’utilisation communale, et
les tensions ont aussi plus de chances d’émerger lorsque de nouvelles occasions
d’investissement apparaissent avec l’arrivée de nouvelles techniques de production
agricole ou post-récolte86.

Ruth Meinzen-Dick rappelle de manière salutaire que les processus de décision

dans les groupes bénéficiaires de titres fonciers peuvent eux-mêmes créer l’exclusion
dans certains domaines:

Si, en règle générale, pour des raisons d’équité, l’enregistrement collectif est
préférable à l’absence de définition des ressources en propriété commune, qui
les laisse vulnérables à l’accaparement par des personnes de l’extérieur ou à
l’expropriation par l’État, il est important de tenir compte du mode de
définition des groupes. Chaque fois que l’on renforce les droits de contrôle (en
particulier les droits de gestion et d’exclusion) d’une personne ou d’un groupe,
on diminue les droits d’utilisation (accès ou retrait) d’autres individus. Cela
peut s’avérer une bonne chose pour la protection de l’environnement et même
renforcer les droits des pauvres. Cependant, la composition du groupe est
importante. Par exemple, si une association de jeunes hommes se voit attribuer
les droits de décision concernant les forêts de la communauté, elle pourra
prendre des décisions qui protègent la forêt mais empêchent les femmes de
ramasser des branches sèches pour le feu. De la même manière, en Inde, les
programmes d’aménagement des bassins versants, dans lesquels la décision
revient majoritairement aux membres masculins de l’élite, ont limité l’accès
des femmes et des éleveurs et bénéficié principalement aux agriculteurs, qui
reçoivent davantage d’eau87.

La Loi pour la modernisation et le développement du secteur agricole du

Honduras, déjà citée, donne un exemple de protection légale conférée aux terres de
groupes indigènes. Son article 65 stipule, en partie:

85
D. A. Atwood, 1990, p. 667 [souligné par nous].
86
G. Feder et D. Feeny, 1991, p. 140.
87
Ruth Meinzen-Dick, Peer Review of Land Policy and Administration: Lessons Learned and New
Challenges for the Bank’s Development Agenda, miméo, Institut international de recherche sur les
politiques alimentaires, Washington, D.C., 2001.
174 Politiques foncières

Les communautés indigènes qui peuvent prouver qu’elles occupent depuis au

moins trois ans les terres où elles sont installées recevront des titres de
propriété, à titre totalement gracieux, émis par l’Institut de la réforme agraire
[traduction].

La section 5.8 aborde plus en détail les options de politique en matière de terres
communales. Un défi majeur est d’éviter de saper les droits communaux, et les régimes
fonciers coutumiers en général, pendant la période de mise en place de systèmes de
droits plus institutionnalisés.

5.6.2 Exploitations collectives ou exploitations individuelles

Les exploitations collectives et étatiques, et leurs variantes baptisées

coopératives de production, sont presque toujours issues de mouvements de réforme
agraire. Elles sont basées, soit sur la propriété des terres par l’État, soit sur une forme
très restrictive de propriété collective par ceux qui y travaillent. Elles ne sont pas le
résultat de l’évolution de formes de production communales existantes, mais ont été
imposées aux bénéficiaires des réformes par les gouvernements, à la seule exception
peut-être des kibbutzim d’Israël. En général, leur création a été motivée par la
conviction qu’il était possible de réaliser des économies d’échelles en agriculture, par
un souci d’équité socio-économique au sein de la population rurale et, parfois, par un
préjugé idéologique contre la propriété privée.

En tant qu’entreprises économiques, la plupart des exploitations collectives

sont nées avec plusieurs handicaps. En général, leurs membres n’avaient pas le droit
d’hypothéquer leurs avoirs, ni d’en vendre ou d’en louer une partie. La loi leur refusait
également la possibilité d’obtenir un financement productif de la part des banques
privées 88 , et tous les services de conseil agricoles devaient être fournis par le
gouvernement. Pour compenser ces inconvénients, elles étaient en général fortement
subventionnées, surtout par le biais de la fourniture de machines et de matériel, et
bénéficiaient d’un crédit bon marché de la part des institutions de l’État.

Quels que soient leurs avantages et leurs contraintes, leurs performances ont
presque toujours été médiocres comparées aux exploitations privées. Le bilan des
exploitations collectives d’El Salvador a été dressé après plusieurs années de
fonctionnement, et comparé à celui de petites exploitations individuelles adjugées aux
fermiers antérieurs. Les résultats de cette évaluation illustrent l’expérience de nombreux
pays en matière de fermes collectives:

Au sein des coopératives [c’est-à-dire des exploitations collectives], les

superficies cultivées collectivement ont diminué régulièrement, tandis que les
terres cultivées individuellement, toujours interdites par la Loi élémentaire
(décret n° 153), sont passées à près de 25 000 hectares, soit près de 40 pour
cent de la totalité des terres cultivées collectivement. De la même manière, le
nombre de campesinos non-membres qui cultivent les terres louées
(illégalement) aux coopératives continue d’augmenter. En résumé, les

88
De ce point de vue, la loi de réforme agraire du Honduras de 1975 était typique. Son article 96 stipule:
«Les terres adjugées dans le cadre de la présente loi ne peuvent pas être utilisées en garantie»
[traduction]. Cette clause et plusieurs autres ont été supprimées ou amendées lors des réformes de 1992.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 175

superficies cultivées collectivement sont passées de 91 361 hectares en 1980/81

à 63 049 en 1986/87 ...

Depuis le premier bilan des coopératives ... mené ... en 1983/84, la superficie
des terres cultivables non utilisée est passée de 16 000 à 20 500 hectares et
celle des terres classées pâturages naturels (qui correspondent à une
sous-utilisation des ressources foncières), de 34 000 à 51 000 hectares ...

Bien que [les agriculteurs qui ont reçu des droits sur des petites parcelles qu’ils
exploitaient en tant que locataires] travaillent des terres nettement moins
fertiles que celles des [coopératives], ils ont réussi à augmenter leurs
rendements par rapport aux coopératives ... pour trois des quatre céréales de
base ... La taille moyenne des parcelles [reçues par les anciens locataires] est
demeurée très faible (1,05 hectare), contre 5,46 hectares [par membre de
coopérative]. Néanmoins, le revenu net par bénéficiaire [des anciens locataires]
n’est que de 7 pour cent inférieur à celui [des membres de la coopérative]89.

Michael Martin et Timothy Taylor ont mené une étude approfondie de

28 exploitations collectives issues de la réforme agraire dans les départements céréaliers
de Olancho et de El Paraíso au Honduras. Voici quelques uns de leurs résultats:

... la plupart des coopératives ont été des échecs financiers ... L’un des
principaux problèmes institutionnels auxquels se sont trouvés confrontés les
agriculteurs du secteur de la réforme agraire a été la nécessité de travailler
collectivement. Les agriculteurs se plaignent que l’exploitation des parcelles
collectives ne soit pas suffisamment intensive parce que certains agriculteurs ne
se sentent pas motivés à fournir autant d’efforts que s’il s’agissait de parcelles
individuelles. Aucun groupe étudié ne travaille complètement collectivement.
La plupart se sont attribués au moins une partie des terres adjugées pour les
cultiver individuellement. Certains ont totalement abandonné la production
collective90.

Dans les montagnes du Pérou, les exploitations collectives issues de la réforme

agraire créées à partir d’haciendas expropriées se sont effondrées d’elles-mêmes à la fin
des années 80 après de nombreuses années de graves difficultés économiques. Inversant
la tendance historique normale, la plupart de leurs terres ont été absorbées par les
communautés indigènes, qui disposaient d’un régime coutumier où coexistaient des
terres communales et des parcelles individuelles régies par des droits d’usufruit. Suite à
cela, la réforme agraire à l’origine des coopératives fut abandonnée et remplacée par un
nouveau code agraire aux orientations plus marchandes, mais respectueuses des droits
coutumiers.

89
Roger D. Norton et Mercedes Llort, Una estrategia para la reactivación del sector agropecuario en El
Salvador, FUSADES, El Salvador, octobre 1989, pages 13 et 14 [traduction].
90
Michael Martin et Timothy G. Taylor, Synopsis of Human Capital Research in Olancho and El
Paraíso, Honduras, miméo, University of Florida, Gainesville, février 1990, pages 1 et 13.
176 Politiques foncières

L’auteur a eu l’occasion de visiter une exploitation collective dans la province de Puno, au

Pérou, à la fin des années 80. Ses membres et leur bétail étaient mal nourris, les étables étaient
en mauvais état et leur unique taureau reproducteur était trop vieux pour accomplir son devoir.
Ils se plaignaient que, bien que la superficie de l’exploitation soit plus que suffisante pour
nourrir le cheptel existant, la loi les empêchait de vendre ou de louer une partie des terres,
comme ils l’auraient souhaité afin de réunir le capital requis pour améliorer l’exploitation des
terres restantes.

Dans le cas de la Chine continentale, la réforme agraire a commencé par créer

des parcelles individuelles exploitées par leur propriétaire. C’est seulement à un stade
ultérieur qu’ont été développées des formes associatives d’exploitations agricoles,
progressivement forcées dans le moule des exploitations collectives. Cette expérience,
résumée par Niu Ruofeng et Chen Jiyuan, vaut la peine que l’on s’y arrête pour
l’éclairage qu’elle apporte à l’efficacité respective des exploitations collectives et
individuelles:

En Chine continentale, la réforme agraire a été réalisée entre 1950 et 1952. Elle
a aboli le système féodal et confisqué les terres inutilisées par les propriétaires,
qu’elle a redistribuées [gratuitement] aux paysans sans terres ou à ceux dont les
terres étaient insuffisantes ... le contrôle de ces terres est donc passé aux
cultivateurs ... environ 300 millions de paysans de Chine continentale ont
acquis 50 millions d’hectares et d’autres moyens de production. De plus, les
nouveaux propriétaires furent libérés de toutes dettes en matière de loyers ou
d’emprunts usuraires.

Les petites exploitations privées ... devinrent quasiment l’unique forme de

gestion après la réforme agraire. ... L’agriculture ... détruite pendant la longue
période de lutte armée antérieure à 1949, reprit des forces et retrouva
rapidement toute sa vitalité. La production totale augmentait de 14 pour cent
par an au début des années 50.

Le gouvernement encouragea les petits agriculteurs à créer des groupes

d’assistance mutuelle (GAM) et des Coopératives élémentaires de producteurs
agricoles (CEPA) pour surmonter certaines des difficultés auxquelles ils étaient
confrontés, telles que le manque d’outils aratoires et d’animaux de trait ... Les
GAM étaient basés sur la propriété privée. Les ménages agricoles se prêtaient
de la main d’œuvre, des outils aratoires et des animaux de trait pour les travaux
des champs, mais ils pouvaient décider du type de production sur leurs propres
terres ...

[Par la suite] commença la transformation socialiste de l’agriculture, quasiment

terminée fin 1956 ... au total 740 000 Coopératives avancées de producteurs
agricoles (CAPA) furent créées dans tout le pays, regroupant plus de 90 pour
cent des ménages agricoles ... Les CAPA se caractérisaient par un système de
gestion entièrement collectif et une responsabilité à deux niveaux (coopérative
et équipe). Les terres, les animaux de trait et les gros outils aratoires étaient en
propriété collective. La propriété privée des membres de la coopérative sur ces
moyens de production fut abandonnée ... Leur revenu ne provint plus que de la
collectivité, calculé en fonction du nombre de jours de travail, et leurs droits à
un revenu fondé sur leur part des avoirs affectés à coopérative furent abolis.

La réorganisation des CEPA en CAPA atteignit son summum pendant l’été

1955 et le taux de croissance de la production agricole commença à décliner ...
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 177

La création des communes populaires se déroula dans tout le pays pendant l’été
et l’automne 1958 ... Aucune motivation économique ne venait stimuler
l’enthousiasme des agriculteurs. En règle générale, la lente augmentation de la
production agricole pendant les vingt années d’existence des communes
entraîna la stagnation de l’économie rurale, de la production per capita et de la
consommation ... la production agricole avait chuté brutalement pendant les
trois premières années de l’ère des communes ... Ce fut durant ces années que
les agriculteurs souffrirent le plus91.

L’estimation d’une fonction de production de l’agriculture chinoise par Justin

Yifu Lin a livré des résultats similaires:

Les résultats indiquent que l’augmentation de la production pendant les années

1978 à 1984 est d’abord imputable au passage du système d’équipe de
production à celui de responsabilité des ménages ... de nombreux responsables
et experts, non seulement en Chine, mais aussi dans de nombreux pays en
développement, considèrent l’agriculture collective comme une méthode
attractive de consolidation des terres et d’amélioration de la productivité.
Mes résultats laissent pourtant entendre que l’exploitation familiale présente
ses propres avantages. L’agriculture familiale utilisant les intrants de manière
plus productive, il se peut qu’elle constitue une institution mieux adaptée au
développement de l’agriculture dans les pays en développement, dont la
Chine92.

Si des politiques de prix défavorables ont également influé sur les médiocres
performances du secteur agricole pendant la période du collectivisme en Chine, les avis
sont unanimes pour en attribuer la responsabilité majeure au régime foncier. Selon la
Banque mondiale, la plupart des succès agricoles de la Chine depuis 1978 sont à mettre
au crédit du passage à des droits fonciers individualisés par le biais de baux à long
terme explicites ou implicites93.

En Hongrie également, la comparaison directe des performances des

exploitations collectives et individuelles joue en faveur de ces dernières. Ferenc Fekete,
Tamas Fènyes et Jan Groenewald ont présenté (Table 5.1) pour l’année 1989 des
données frappantes sur la propriété des terres et des avoirs agricoles et la valeur ajoutée
agricole par type de régime foncier94:

91
Niu Ruofeng et Chen Jiyuan, Small farmers in China and their development, dans: G. H. Peters et
B. F. Stanton, éd., Sustainable Agricultural Development: The Role of International Cooperation,
Comptes rendus de la 21ème Conférence internationale des économistes agricoles, Dartmouth Publishing
Company, 1992, pages 621-624.
92
Justin Yifu Lin, Rural reforms and agricultural growth in China, American Economic Review, mars
1992, vol. 82, n° 1, pages 47-48.
93
Banque mondiale, From Plan to Market, World Development Report 1996, Washington, D.C., 1997,
p. 58.
94
Ferenc Fekete, Tamas I. Fènyes et Jan A. Groenewald, Problems of Agricultural Restructuring in South
Africa: Lessons from the Hungarian Experience, dans: Margot Bellamy et Bruce Greenshields, éd., Issues
in Agricultural Development: Sustainability and Cooperation, IAAE Occasional Paper n° 6, Association
internationale des économistes agronomiques, 1992, p. 232.
178 Politiques foncières

Table 5.1 – Propriété, avoirs agricoles et valeur ajoutée selon la tenure (%), en Hongrie
Exploitations Exploitations Unités individuelles
coopératives étatiques
Terres 76,2 14,3 9,5
Avoirs agricoles 64,6 21,2 14,2
Valeur ajoutée 40,1 8,9 44,4

Les exploitations collectives ont également été un échec en Éthiopie pendant les
années 1978-1985. Selon l’étude de Klaus Deininger, ces exploitations collectives
(«coopératives»):

Ont bénéficié d’intrants modernes et de crédit à taux subventionnés, ont payé

moins d’impôts de capitation que les agriculteurs indépendants, ont reçu en
priorité les services de vulgarisation de l’État et pouvaient contraindre les
communautés paysannes environnantes à travailler pour elles («corvée»).
En dépit de ces privilèges, leurs performances productives sont demeurées
lamentables: les rendements des cinq principales céréales étaient
systématiquement inférieurs à ceux des petits exploitants ... Lorsque le
gouvernement, confronté à d’autres difficultés, relâcha son emprise sur le
secteur coopératif en 1990, pratiquement toutes les coopératives de production
furent rapidement démantelées ...

Les exploitations étatiques étaient encore plus favorisées en termes d’allocation

des ressources. Bien que ne couvrant que 4 pour cent de la superficie totale,
elles recevaient 76,5 pour cent des engrais chimiques, 95 pour cent des
semences améliorées et 80 pour cent du crédit disponible ... De 0,7 hectare
pour les exploitations familiales, la superficie moyenne par travailleur était de
15 hectares dans les exploitations étatiques ... Dans la longue liste des
problèmes rencontrés par ce type d’exploitations, figurent en bonne place la
lenteur de la prise de décision centralisée et le poids des frais généraux, les
inefficacités techniques, l’utilisation de technologies inadaptées ... et de graves
problèmes de motivation, liés principalement à des programmes de primes
inadéquats et à l’incapacité des directeurs à licencier les ouvriers ... Les pertes
annuelles moyennes du secteur des exploitations étatiques entre 1978 et 1985
ont atteint 40 millions de dollars ... et le nouveau gouvernement convient que
l’abandon, le démantèlement et la liquidation des avoirs restants sont les seules
options économiquement viables95.

Le document de Deininger passe en revue les performances tout aussi

décevantes des exploitations collectives au Viet Nam, en Chine, à Cuba, au Nicaragua,
au Pérou et en Israël (dans ce dernier cas, les principaux problèmes économiques des
kibbutzim ont été les subventions très importantes nécessaires au maintien de leur
existence et leur fort endettement). Les coopératives de production camerounaises se
sont elles aussi caractérisées par de médiocres performances, la gestion d’État ayant
failli à représenter les intérêts des agriculteurs96. Compte tenu de leurs résultats peu
satisfaisants, le statut foncier des exploitations collectives et des terres exploitées par les

95
Klaus Deininger, Cooperatives and the Breakup of Large Mechanized Farms: Theoretical Perspectives
and Empirical Evidence, World Bank Discussion Paper n° 218, Banque mondiale, 1993, pages 33-34.
96
Joseph Ntangsi, Agricultural Policy and Structural Adjustment in Cameroon, dans G. H. Peters et
B. F. Stanton, 1992, p. 272.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 179

cultivateurs locataires de l’État a subi une transformation radicale au Mexique, au Chili

et en El Salvador, faisant place davantage à la propriété individuelle des terres.

En résumé, les preuves empiriques relatives aux exploitations collectivistes

sont fortement négatives. Elles forment un contraste frappant avec les réformes agraires
du Japon, de la République de Corée et de Taiwan, qui ont donné les terres aux
agriculteurs et mis en place des petites exploitations gérées par leur propriétaire, et qui
ont beaucoup mieux réussi à augmenter la productivité. Selon Platteau, l’expérience de
la République de Corée:

... constitue un cas dont l’étude est particulièrement instructive, précisément

parce qu’elle a réussi pour une grande part à atteindre les objectifs d’équité et
d’efficacité, non seulement à court terme, mais aussi à long terme... elle a
donné une base véritablement égalitaire au système agricole. L’élan principal a
été donné par le remplacement du fermage par la culture par le propriétaire, et
non par une redistribution radicale des terres ... la réforme a eu pour principal
impact de renforcer positivement les incitations à produire, ainsi que d’élargir
la «capacité d’absorption» des investissements et du changement technique par
le système agricole97.

Néanmoins, il y a eu des exceptions, telles que certaines coopératives d’huile de

palme dans le nord du Honduras. Binswanger et al, soulignent que les conditions de la
réussite des exploitations collectives, ou des coopératives de production, sont les
économies d’échelle et la nécessité d’un déplacement rapide et bien coordonné du
produit jusqu’au port ou au marché. Ils suggèrent donc que l’huile de palme et le thé
conviennent particulièrement bien aux opérations de plantation et constituent à ce titre
de bons candidats pour la culture en coopératives de production ou exploitations
collectives. (Binswanger, Deininger et Feder, 1995, p. 2696).

Les échecs très répandus des exploitations collectives, sous leurs différentes
variantes, tiennent principalement aux facteurs suivants:

i) L’absence de propriété du bien et donc l’incapacité des membres de l’exploitation

à exercer les options normales de vente, de location et d’hypothèque; parfois il
faudrait vendre ou louer une partie des terres pour préserver la viabilité
économique de l’unité.

ii) L’ingérence récurrente de l’État dans la gestion des unités, entraînant souvent des
décisions que ne justifie pas la bonne gestion d’une entreprise agricole. Dans la
réforme des ejidos mexicains, «la base légale de la participation du gouvernement
aux ejidos fut démantelée, ce qui mit fin au paternalisme bureaucratique très
critiqué de l’État» 98 . Dans le cas du Cameroun, «le contrôle de l’État sur les
coopératives [de production] a atteint le point où elles sont dirigées par des
fonctionnaires du gouvernement qui tentent de sauvegarder la centralisation du
pouvoir politique et les utilisent pour distribuer des faveurs»99.

97
J.-P. Platteau, 1992, pages 223-224.
98
La Situation mondiale de l’alimentation et de l’agriculture 1993, FAO, Rome, 1993, p. 138.
99
Joseph Ntangsi, 1992, p. 269.
180 Politiques foncières

iii) L’absence de structure interne adéquate de motivation encourageant les

agriculteurs à travailler aussi diligemment sur les parcelles collectives que sur les
leurs. Il s’agit là d’une lacune fondamentale et, par voie de conséquence, le seul
domaine dans lequel les unités collectives ont pu se montrer concurrentielles par
rapport aux unités privées est l’agriculture de plantation, qui fonctionne toujours
avec de la main d’œuvre salariée.

iv) Dans certains cas, la gestion incompétente des exploitations collectives, soit parce
que les directeurs étaient nommés pour des raisons politiques et manquaient des
qualifications requises, soit en raison de la corruption.

En outre, la gestion paternaliste par l’État de nombreuses coopératives de

production issues de la réforme agraire a généré d’autres types de problèmes que la
restructuration des entreprises ne suffit pas à résoudre. Par exemple, la gestion des
coopératives a souvent généré des attitudes perverses quant au remboursement des
crédits au paysan, comme on peut le voir dans le cas de la Zambie:

... la plupart des coopératives étaient des unités de production communales

mais ... elles ne tardèrent pas à disparaître ... Si la commercialisation par
coopératives est toujours pratiquée en Zambie, l’idée d’unités de production
communales a été largement abandonnée. Cette expérience s’est avérée
extrêmement coûteuse parce que très peu des prêts importants consentis pour
l’achat de tracteurs, par exemple, ont été remboursés. L’idée qu’il n’est pas
nécessaire de rembourser les prêts s’est largement ancrée chez les agriculteurs
et a continué à saper les efforts pour développer des programmes de crédit
viables100.

5.6.3 L’État propriétaire terrien

Dans presque tous les pays, l’État est propriétaire d’étendues importantes de
terres rurales, qu’il s’agisse de réserves naturelles, de zones de foresterie commerciale,
de parcours collectifs ou de terres agricoles. La tendance dans le monde, cependant, est
à la diminution de la possession par l’État des terres agricoles. Dans la plupart des pays
asiatiques, il existe une longue tradition de propriété privée des terres agricoles.
L’Amérique latine, à l’exception de Cuba, a émergé d’une ère de propriété étatique des
terres en adoptant de manière décisive des politiques favorables à la propriété privée,
bien qu’il existe encore des terres agricoles appartenant à l’État dans certains pays.
L’Afrique et l’ancienne Union soviétique sont les principales régions où les terres
étatiques jouent encore un rôle assez prééminent101. Comme l’a commenté Zvi Lerman:

la propriété privée de la terre n’est pas reconnue dans les États d’Asie centrale
(Kazakhstan, Kirghizistan, Tadjikistan et Ouzbékistan; au Turkménistan, la
propriété privée de la terre est purement hypothétique, sans droit de cession),

100
R. Watts, Zambia’s Experience of Agricultural Restructuring, dans: Csaba Csaki, Theodor Dams,
Diethelm Metzger et Johan van Zyl, éds., Agricultural Restructuring in Southern Africa, Association
internationale des économistes agronomiques en association avec the Association of Agricultural
Economists in Namibia, 1992, pages 373-374.
101
Cependant, «Un pourcentage élevé des terres du Sri Lanka appartient à l’État. Une partie importante
de ces terres est occupée par des personnes privées bénéficiaires de programmes d’autorisations, de
subventions et de location. L’occupation non autorisée des terres de l’État [est] un problème important... »
(Service des régimes fonciers, FAO, 2001, p. 49).
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 181

[de même qu’] au Bélarus (sauf pour les petites parcelles familiales) et dans
plusieurs républiques autonomes de la Fédération de Russie102.

Alden Wily a émis les commentaires suivants sur la propriété étatique

généralisée des terres agricoles dans l’est et le sud de l’Afrique et les problèmes que
cette forme de régime foncier est susceptible de susciter:

... tous les États sauf un (l’Ouganda) se sont dotés d’un droit fermement établi
de propriété première sur les terres ... placé entre les mains de l’État (ou du
Président), qui ne permet aux citoyens que de détenir des «intérêts» dans ces
terres. De cette situation découle le pouvoir de désigner, de réglementer,
d’intervenir et de s’approprier les terres à volonté. Au cours des récentes
décennies, de nombreux gouvernements de la région ont usé plus que
fréquemment de cette possibilité à des fins douteuses et sans rendre de
comptes, ce qui, sans doute, a encouragé l’apparition d’une classe de seigneurs
terriens capteurs de rentes103.

Dans de nombreux cas en Afrique, la propriété coutumière des terres est passée
entre les mains de l'État, comme en Mauritanie, au Nigéria, au Sénégal, en sus des pays
de l’est et du sud du continent. Cette situation est parallèle aux expériences historiques,
surtout européennes et latino-américaines, notées à la section 5.4, où les terres
coutumières sont devenues la propriété de grands domaines ou haciendas. Au Sénégal,
en principe les dispositions de la Loi foncière nationale stipulent que les allocations de
terres aux cultivateurs et la fin des droits d’utilisation doivent être gérées par les
conseils de villages, comme elles l’avaient été sous les systèmes traditionnels 104 .
En pratique, la loi s’est avérée vague sur des points importants et elle n’a pas toujours
été respectée.

À l’époque moderne, les raisons pour lesquelles l’État est devenu propriétaire
des terres agricoles sont diverses, mais relèvent, pour la plupart, de cinq catégories:

• Des raisons historiques, par exemple, les terres appartenant à une puissance coloniale
sont passées au gouvernement après l’indépendance et parfois le régime colonial
lui-même pratiquait des politiques économiques étatistes.
• Un a priori idéologique ou politique considérant les ressources de base, telles que
l’eau et les terres agricoles, comme si importantes pour la société que le contrôle ne
peut en être laissé à des particuliers105.
• La crainte que la privatisation des terres aboutisse à la concentration des
exploitations entre quelques mains et, de ce fait, exacerbe la pauvreté rurale.
• La crainte que la propriété privée encourage la possession spéculative de terres, avec
pour conséquence la non utilisation de terres à potentiel productif.

102
Zvi Lerman, Agriculture in ECE and CIS: From Common Heritage to Divergence, The Hebrew
University, Rehovot, Israël et Banque mondiale, Washington, D.C., janvier 1999, p. 3; disponible sur
www.worldbank.org/landpolicy.
103
L. Alden Wily, 2000, p. 4.
104
J.-P. Platteau, 1992, pages 153-159.
105
Dans certains pays d’Asie centrale, l’interdiction de la propriété privée figure dans la Constitution.
182 Politiques foncières

• Le souci de faire respecter des pratiques de gestion durable des ressources, comme
dans le cas des terres étatiques avec concessions de bois d’œuvre.

Compte tenu des commentaires sans détours d’auteurs tels que Platteau, Ntangsi
et Alden Wily, il convient d’ajouter que la possibilité du clientélisme peut aussi avoir
incité certains gouvernements à conserver des terres qu’ils auraient pu, sinon, céder au
secteur privé. Dans ce type de cas, le manque de volonté politique de privatiser les
terres constitue un obstacle majeur au changement. D’un autre côté, en Estonie et dans
d’autres pays de l’ancienne Union soviétique, l’État est devenu un grand propriétaire
terrien par défaut, parce que le processus de privatisation des terres agricoles a été plus
lent que prévu et n’est pas encore terminé.

Une position idéologique ne peut pas être contrée par les arguments techniques
de l’économie. Après tout, aucun pays au monde ne permet à ses citoyens de posséder
les ressources naturelles en eau, mais leur confère plutôt des droits d’utilisation.
Les tenants de la propriété étatique des terres demandent en quoi les terres agricoles
diffèrent fondamentalement de ce point de vue? Chaque pays doit trouver sa propre
réponse. Celle-ci dépend en partie de la conception en vigueur du rôle de la production
agricole dans l’économie et la société. Si on la considère principalement comme une
source de revenu pour les producteurs, la politique tendra à traiter la terre comme
n’importe quelle autre ressource productive, même si elle reste astreinte à des
restrictions spéciales, comme indiqué précédemment. Si, d’un autre côté, on considère
que l’agriculture doit servir des objectifs plus larges tels que l’équité socio-économique
et la sécurité alimentaire, il est probable que la propriété privée jouera un rôle plus
restreint et la propriété étatique des terres un rôle plus important – quoiqu’il existe
d’autres instruments de politique pour promouvoir ces objectifs.

Lorsque l’on étudie les problèmes liés aux terres d’État, il est impératif de garder
à l’esprit la distinction entre propriété et droits d’usufruit. Comme dans d’autres
activités faisant intervenir des ressources productives, l’État n’a généralement pas fait
la preuve de ses capacités de gestionnaire de terres agricoles. Comme on l’a noté dans
le cas des exploitations collectives, ou des coopératives de production, la propriété
étatique des terres signifie en général que les gestionnaires de l’exploitation sont privés
d’options économiques importantes que possèdent les agriculteurs privés: prise ou mise
en location, achat et vente, hypothèque. Les régimes fonciers dans lesquels l’État loue
ses terres à des cultivateurs connaissent tous le même problème: les loyers risquent
d’avoir peu de rapport avec la valeur marchande (annualisée) des terres, comme cela a
été le cas au Guyana106. Quand les loyers déterminés administrativement sont inférieurs
à ceux du marché, il se crée une liste d’attente pour accéder aux terres étatiques et la
sous-location illégale des terres aux taux du marché apparaît également (ce qui
encourage l’existence de «seigneurs terriens capteurs de rentes», pour reprendre
l’expression d’Alden Wily). Ceux qui ont eu la chance d’accéder les premiers aux terres
perçoivent des gains ‘tombés du ciel’, et la tentation de capture de rente, débouchant sur
une manipulation politique du processus d’allocation des terres, est une évidence.

106
Harold Lemel, Patterns of Tenure Insecurity in Guyana, document de travail n° 43, Land Tenure
Center, Université du Wisconsin-Madison, avril 2001, p. 7.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 183

Quand les droits d’usufruit des individus et des communautés sur les terres de
l’État ne sont pas clairs, le conflit avec les formes traditionnelles de tenure peut être
source de confusion, comme cela a été le cas au Mali:

La propriété étatique est de règle pour la terre et les ressources naturelles. La

propriété individuelle est l’exception. Dans ce contexte, comme la législation
ne correspond pas aux normes et aux valeurs de la population locale, de
nombreux cas d’évasion, de mauvaise interprétation et de mauvais usage ont
accompagné un autre problème majeur, celui de la superposition de multiples
droits s’appliquant à la terre, aux parcelles forestières, aux pâturages et aux
bassins versants107.

Un autre problème est le manque de sécurité foncière dont souffrent les

cultivateurs des terres étatiques. Les contrats de location sont souvent d’une durée trop
courte pour encourager les agriculteurs à investir dans l’amélioration des terres ou à
protéger la qualité des sols et ils ne peuvent pas servir de garantie. Dans le cas des terres
étatiques de Namibie, on a observé que «la sécurité foncière des occupants est faible.
Ils peuvent avoir le droit d’utiliser et d’occuper la terre, mais pas de vendre ou de léguer
les terres résidentielles et/ou arables, ni d’en exclure d’autres personnes»108.

Afin de résoudre les problèmes de cette nature, le gouvernement guyanien a

entrepris de créer une formule juridique de baux négociables de longue durée et
renouvelables, pour des parcelles situées sur des terres de l’État109. Le gouvernement de
Trinidad et Tobago a lancé un système de ce type en 1995. Une variante promulguée au
Guyana et en Estonie permettrait de transformer les tenures à bail en tenures franches
(avec ou sans paiements supplémentaires) au bout d’un nombre donné d’années de
culture de la parcelle par l’agriculteur. Une approche similaire a été mise en œuvre en
Zambie où, lors de la nationalisation de l’ensemble des terres en 1975, «la plupart des
titres de tenure franche ont été convertis en baux de 99 ans» 110 . Dans le cadre du
système éthiopien de baux sur les terres étatiques, «les détenteurs de terres peuvent les
sous-louer, les vendre ou céder le bail et donc utiliser celui-ci comme garantie»111.

Ainsi, au vu de l’expérience internationale, les avantages supposés de la

propriété et de la gestion des terres par l’État sont plus que contrebalancés par leurs
inconvénients en termes de baisse des niveaux de production et d’investissement, ainsi
que de dégradation accrue des terres. Si le gouvernement conserve la propriété des
terres agricoles, la seule manière d’éviter ces conséquences négatives est qu’il se
démette de la gestion directe des terres elles-mêmes. On peut, par exemple, concéder
aux agriculteurs des droits d’usufruit permanents et négociables par le biais de baux
négociables de longue durée. L’autre grande option consisterait à laisser la gestion des
terres étatiques au niveau local en recourant aux régimes de droits coutumiers, comme
suggéré par Nadia Forni (2000) ci-dessus.

107
Service des régimes fonciers, FAO, 2001, p. 45.
108
Martin Adams et John Howell, Redistributive land reform in Southern Africa, ODI Natural Resource
Perspectives, n° 64, Londres, janvier 2001, p. 5.
109
Ministère des finances, Gouvernement du Guyana, National Development Strategy: Shared
Development through a Participatory Economy, Georgetown, Guyana, projet, 1996, chapitre 29.
110
R. Watts, 1992, p. 374.
111
Service des régimes fonciers, FAO, 2001, p. 40.
184 Politiques foncières

Pour maintenir la transparence, c’est-à-dire éviter toute distorsion de l’allocation

initiale des terres dans ce type de baux gouvernementaux, on pourrait envisager de
vendre aux producteurs qui vivent dans ces régions, par enchères locales, les parcelles
des nouvelles zones cultivables, avec un plafond de superficie pour les lots mis aux
enchères. On pourrait aussi afficher la liste des ayant droit aux baux avec explication
des critères de sélection. Une troisième possibilité consisterait à sélectionner les
preneurs par loterie parmi les personnes répondant aux critères d’éligibilité. Pour les
terres agricoles existantes, la préférence serait donnée en principe aux familles qui
cultivent leurs parcelles sans interruption depuis un nombre d’années donné (là encore
avec un plafond de superficie pour les parcelles données à bail).

Dans tous les cas, il est essentiel que le prix des baux soit défini au niveau du
marché afin d’inciter à l’utilisation productive des terres et de décourager ceux qui
souhaiteraient bénéficier d’un bail uniquement dans le but de sous-louer en réalisant un
profit. Comme déjà dit, ce problème était très répandu au Guyana. Un autre exemple de
ce phénomène existait en Zambie, où le prix des baux des terres étatiques était très
faible: «les terres en tenure à bail se sont avérées considérablement sous-utilisées.
Les tenures à bail sont accordées gratuitement à un loyer minime, ce qui ne suffit pas à
motiver l’utilisation optimale des terres» (Chinene et al., 1998, p. 95).

À Taiwan, où la réforme agraire a renforcé la propriété privée, les terres

appartenant à l’État ont été adjugées de manière équitable, en petites parcelles (Platteau,
1992, p. 227). Dans les conditions de production de l’agriculture taiwanaise, les petites
parcelles se sont avérées un facteur d’efficacité, ainsi qu’un vecteur d’équité de la
distribution des terres. Cet exemple confirme que la manière dont on dispose des terres
étatiques est très importante.

La réforme agraire menée au Honduras pendant les années 70 fournit un

exemple de gestion non transparente des terres étatiques. Environ un tiers des terres
agricoles appartenait au gouvernement national ou aux autorités locales. Après le vote
de la législation sur la réforme agraire, ces terres, parfois des parcelles de plusieurs
centaines d’hectares, ont continué à être occupées par des squatters sans titre officiel.
Une approche différente aurait permis à la réforme agraire de placer un plafond strict
sur la superficie de ces parcelles, d’insister pour que leurs occupants les paient (de
manière échelonnée) et de distribuer aux sans-terres les terres dépassant les plafonds.
Au contraire, les sans-terres ont été tacitement encouragés à envahir les terres privées
existantes, qui faisaient ensuite l’objet d’une expropriation, souvent sur des bases
juridiquement douteuses. Ainsi, la réforme agraire a orienté la quête de l’accès aux
terres sur les voies les plus conflictuelles et créé une importante incertitude de tenure
pour les agriculteurs privés, au lieu d’utiliser les terres étatiques pour donner accès aux
terres aux ruraux pauvres.

Comme discuté plus loin dans ce chapitre, il est possible de déployer des
instruments de politique indirects pour décourager la concentration de la propriété
foncière et lutter contre la non exploitation des terres productives. Après la définition
d’une stratégie d’accès aux terres pour les ruraux pauvres, et d’incitations agricoles
convenables, la mise en œuvre de ce type de politiques affaiblit l’essentiel des
arguments favorables à la propriété et à la gestion des terres par l’État.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 185

D’un autre côté, l’État a un rôle extrêmement important à jouer dans la

définition de la politique foncière, l’élaboration de ses réglementations et instruments
d’application détaillés et le contrôle de son fonctionnement. Un régime foncier clair et
efficace est l’une des conditions préalables les plus essentielles au développement
agricole durable. En général, il est plus productif d’orienter les capacités de gestion de
l’État dans cette direction, plutôt que vers l’administration directe des terres.

5.7 EXPÉRIENCES DE RÉFORME AGRAIRE

5.7.1 Retour aux sources

À l’origine, la réforme agraire était une idée économique libérale, qui reposait
sur la vente volontaire de terres aux agriculteurs pauvres. Ce n’est qu’au siècle dernier
qu’elle s’est transformée en un concept basé sur la coercition par le pouvoir de l’État:

Les concepts modernes de réforme agraire sont probablement les héritiers

directs de la transformation entamée au Danemark à la fin des années 1700.
S’appuyant sur des idées émergentes, en particulier en Grande-Bretagne, mais
aussi en France et en Allemagne, des réformateurs tels que les Comtes de
Bernstorff et Reventlow lancèrent un programme de consolidation des champs
de leurs paysans, introduisirent de nouvelles technologies et vendirent des
terres à leurs paysans ... ces réformateurs étaient également conscients que les
paysans devenus propriétaires terriens avaient peu de chance de réussir sans
protection institutionnelle ... le processus profita également du mouvement
émergent des coopératives pour assurer les économies d’échelle qui
transformèrent le statut des petits propriétaires danois de celui de serviteurs
sous contrat de 1770 à celui d’agriculteurs prospères de 1870 ... Dans le monde
occidental, la révolution russe de 1917 et divers régimes nationaux-socialistes
et populistes qui virent le jour entre la première et la seconde guerre mondiale
ont déplacé l’idéologie de réforme agraire d’un processus économique libéral à
une redistribution dirigiste par l’État visant à instaurer l’équité dans les
campagnes ... La plupart des réformes agraires d’Amérique latine, d’Asie et du
Proche Orient dérivent de ce modèle112.

Du point de vue du développement économique, la réforme agraire est apparue,

aux yeux des analystes et des politiciens, comme un moyen de promouvoir l’équité et
l’efficacité dans les régions rurales et l’on a justifié la coercition, ou d’autres types
d’interventions gouvernementales, par leur nécessité pour la réussite de la réforme
agraire:

La plupart des réformes agraires avec redistribution sont motivées par la

préoccupation publique que soulève l’augmentation des tensions dues à la
répartition inégale des terres. Le schéma fréquent est celui de la concentration
des biens fonciers entre les mains d’un nombre relativement restreint de gros
propriétaires dans une économie où la main d’œuvre est abondante et où les
terres sont rares. Dans cette situation, la masse de travailleurs sans terres et de
fermiers qui tire sa subsistance de l’agriculture reçoit un revenu relativement
moindre parce que son seul avoir est la main d’œuvre. La réforme agraire avec
redistribution peut également augmenter l’efficacité en transférant les terres de
112
Adriana Herrera, Jim Riddell et Paolo Toselli, Recent FAO experiences in land reform and land
tenure, Land Reform, 1997/1, pages 53-54.
186 Politiques foncières

grandes unités moins productives à des petites unités familiales plus

productives ... en général, les marchés fonciers n’effectuent pas ce type de
transformation des schémas de propriété113.

Banerjee a résumé des arguments comparables:

Les tenants de la réforme agraire s’appuient sur deux arguments distincts: tout
d’abord, qu’une distribution plus équitable des terres est désirable et ensuite,
que réaliser une distribution plus équitable en vaut la peine, même après avoir
bien pesé les coûts de la redistribution des terres et les autres usages auxquels
on aurait pu consacrer les ressources [requises pour appliquer la réforme] ... Au
cœur de l’argument en faveur d’une distribution plus équitable des terres on
trouve l’observation que les petites exploitations des pays en développement
tendent à être plus productives que les grandes114.

En Afrique, l’argument de l’équité prend une résonance particulière:

Les droits de propriété existants ... ont légalisé plus d’un siècle d’appropriation
des terres par les blancs, une situation que les Africains de toute la région
acceptent très mal115.

En général, les réformes agraires coercitives ont livré des résultats décevants,
même si quelques unes, comme celles d’Asie orientale dans les années 50 et la Phase I
de celle du Zimbabwe dans les années 80, ont été jugées réussies aussi bien en termes
d’équité que d’efficacité. Dans la plupart des pays d’Amérique latine, les réformes
agraires ont battu en retraite ces dernières années. Herrera, Riddell et Toselli ont indiqué
que «le type de réforme agraire qui envisage la redistribution des terres des riches aux
pauvres, soit par confiscation, soit par exercice du droit de préemption, appartient au
passé». Les raisons en sont l’absence de volonté politique et de capacité économique à
indemniser les expropriations – «les politiques foncières agricoles ne peuvent prendre
forme que dans le cadre d’un projet économique et politique plus vaste» – et l’échec des
programmes de réforme agraire en matière de lutte contre la pauvreté – «au lieu de faire
reculer la pauvreté rurale, ils l’ont le plus souvent généralisée. Les services et les
intrants subventionnés prévus dans les programmes de réforme agraire ont beaucoup
trop rarement profité aux bénéficiaires de la réforme ... et il n’y avait pas de sécurité
foncière ... »116.

Herrera, Riddell et Toselli concluent que, pour qu’une réforme agraire

fonctionne, elle doit être accompagnée de politiques ciblées assurant «le développement
de la capacité de ses bénéficiaires à accumuler du capital humain (éducation, formation)
[et] du capital social (associations de la société civile), ainsi que du capital
productif»117.

113
H. Binswanger, K. Deininger et G. Feder, 1995, pages 2730-2731.
114
A. V. Banerjee, 2000, pages 253-254.
115
M. Adams et J. Howell, 2001, p. 1.
116
A. Herrera, J. Riddell et P. Toselli, 1997, pages 53, 54 et 55.
117
Op. cit., p. 55.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 187

En ce qui concerne la disparition de l’intérêt pour la réforme agraire en

Amérique latine, Alain de Janvry, Nigel Key et Elisabeth Sadoulet ont indiqué:

L’orientation générale des réformes qui codifient l’accès aux terres a été de
mettre fin ou de limiter fortement les anciens systèmes de confiscation et de
redistribution des terres gérées par l’État. Les limites imposées à la taille des
propriétés foncières ont été assouplies ou supprimées118.

Au vu de ces expériences, l’approche de la réforme agraire a bouclé la boucle

ces dernières années et est revenue à l’idée du XVIIIe siècle: négocier la vente de terres
avec des volontaires en vue de les céder aux pauvres, toujours avec un élément de
subsides gouvernementaux puisque les bénéficiaires de la réforme agraire ne peuvent en
général pas payer la pleine valeur de leurs terres 119 . La nouvelle approche diffère
considérablement selon les quelques pays où elle a été tentée. Ses variantes portent
différents noms, y compris réforme agraire assistée par le marché, réforme agraire
négociée et fonds fonciers (subventionnés).

5.7.2 Justifications, échecs et reformulations

Quelle que soit l’approche adoptée, les arguments en faveur de la réforme

agraire n’ont rien perdu de leur pouvoir dans certaines sphères. Ils sont clairement à
l’ordre du jour dans l’est et le sud de l’Afrique, bien qu’Alden Wily souligne que «la
volonté politique» de mener la réforme faiblit souvent, comme cela a été le cas jusqu’à
maintenant en Ouganda, en Tanzanie, au Zimbabwe, en Afrique du Sud, au Malawi, au
Lesotho et en Namibie120. Parlant pour la Banque mondiale, Deininger et Binswanger
ont défini ainsi deux des «quatre principes clé» du «large consensus sous-tendant la
réflexion actuelle sur les problèmes fonciers»:

• la désirabilité d’exploitations familiales gérées par leur propriétaire pour

des raisons d’efficacité et d’équité;
• l’impact positif d’une distribution égalitaire des avoirs et la possibilité
d’une réforme agraire redistributive, là où des forces non-marchandes ont
conduit à une distribution très dualiste des propriétés et des exploitations,
c’est-à-dire caractérisées par des exploitations très grandes et très petites121.

Ils expliquent plus avant les arguments favorables à la réforme agraire:

En dépit des difficultés pratiques de la mise en œuvre d’une réforme agraire,

l’attrait conceptuel d’une telle politique repose sur trois piliers: tout d’abord,
lorsque les marchés du crédit et des produits sont incomplets, l’accès aux terres
peut apporter une contribution importante à la sécurité alimentaire, au bien-être
nutritionnel des ménages et à leur capacité à supporter les chocs ... Ensuite, la
propriété foncière influe sur la croissance économique et le recul de la pauvreté

118
Alain de Janvry, Nigel Key et Elisabeth Sadoulet, Agricultural and Rural Development in Latin
America: New Directions and New Challenges, document de travail n° 815, Department of Agricultural
and Resource Economics, University of California, Berkeley, mars 1997, p. 18.
119
H. P. Binswanger, K. Deininger et G. Feder, 1995, p. 2731.
120
L. Alden Wily, 2000, p. 2.
121
K. Deininger et H. Binswanger, 1999, p. 248.
188 Politiques foncières

au moyen d’investissements financés par le crédit ... Et enfin, plusieurs études

ont avancé qu’une distribution plus égalitaire des avoirs (pas nécessairement
des terres) améliorerait la stabilité politique122.

Ces auteurs justifient sous la forme très condensée ci-après l’utilité de la réforme
agraire:

Un grand nombre des obstacles au bon fonctionnement des marchés de la terre,

de la main d’œuvre et des produits remontent à l’ère coloniale; parce que des
barrières aussi anciennes entretiennent une répartition très inégale des terres, de
larges superficies de terres productives ne sont pas exploitées, tandis que des
paysans doivent arracher leur subsistance à des terres marginales et souvent
fragiles du point de vue environnemental. L’inégalité de la propriété foncière
n’a pas seulement réduit la productivité, elle est également source de troubles
et de violence sociaux123.

Ils ajoutent cependant que, dans la plupart des cas, les réformes agraires
[coercitives] entreprises au cours des 20 à 30 dernières années ... relevaient de
motivations politiques et n’ont pas répondu aux attentes.

Deininger et Binswanger attribuent l’échec des réformes agraires coercitives au

manque d’investissement des gouvernements dans une infrastructure de complément, à
la tendance à regrouper les bénéficiaires de la réforme dans des exploitations
collectives, au manque d’expérience des bénéficiaires en matière de gestion d’entreprise
et à l’absence de capital de démarrage (manque d’accès au crédit).

Herrera, Riddell et Toselli ont dressé le bilan de la réforme agraire dans les
termes suivants:

Même si nous interprétons les performances économiques des programmes de

réforme agraire conçus dans les années 60, 70 et 80 comme un coût consenti
pour le bien-être social pour les populations rurales, ils n’en demeurent pas
moins un échec. Au lieu de faire reculer la pauvreté rurale, ils l’ont en général
répartie sur un plus grand nombre. Les services et les intrants subventionnés
prévus dans les programmes de réforme agraire ont beaucoup trop rarement
profité aux bénéficiaires de la réforme. La redistribution des terres a rarement
obtenu un soutien politique. Les coûts économiques de la distribution et de la
régularisation des terres étaient trop élevés et la sécurité foncière n’était pas
assurée du fait de programmes de cadastre et d’enregistrement des titres
fonciers inadéquats (ou inexistants) ...124

Les réformes agraires ont souvent été suivies d’un retour à la concentration des
exploitations redistribuées et de l’abandon de l’exploitation de vastes superficies de
terres redistribuées, surtout dans les coopératives de production. Ainsi, «un récent
recensement des exploitations issues de la réforme agraire brésilienne a révélé
qu’environ 60 pour cent seulement des bénéficiaires de la réforme cultivaient leurs
terres»125.

122
Op. cit., p. 256.
123
Op. cit., p. 266.
124
A. Herrera, J. Riddell et P. Toselli, 1997, p. 55.
125
K. Deininger et H. Binswanger, 1999, p. 266.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 189

Bien que l’incapacité à mettre en place des initiatives, des programmes et des
politiques complémentaires explique en partie ces résultats, l’échec de la réforme
agraire coercitive a des explications plus profondes. Pour évaluer convenablement le
phénomène, il faut prendre conscience des répercussions plus larges de la réforme
agraire sur la société et le régime politique. Il ne s’agit pas simplement d’un outil
économique parmi tant d’autres. Normalement, il n’est pas possible de concevoir la
réforme agraire comme un instrument de politique que les gouvernements pourraient
choisir pour des raisons purement techniques et mettre en œuvre rapidement à une
échelle significative. La réforme agraire est, de manière inhérente, un processus
politique et, en général, elle monte en puissance pendant les crises sociopolitiques,
précisément au moment où les gouvernements ne disposent pas nécessairement de la
capacité technique à l’appliquer. Pour citer Alden Wily:

Le changement politique entérine et oriente toujours la réforme agraire. Ce fait

a été observé dans la vague d’indépendances et de nouveaux régimes politiques
qui a marqué la dernière décennie (Érythrée, Éthiopie, Rwanda, Mozambique,
Namibie, Afrique du Sud, Zambie, Malawi et Ouganda). Ou bien elle peut
naître de l’évolution des relations sociopolitiques au sein de la société
elle-même, qui s’opère par le biais du «multipartisme», du renforcement des
stratégies de dévolution et de la pression de la demande populaire. La nature
éminemment politique de la distribution des terres et de la sécurité foncière
signifie que la «réforme» devient facilement un point de focalisation dans les
périodes d’incertitude politique. Comme l’illustre la crise actuelle au
Zimbabwe, on peut s’en servir trop facilement pour déclencher ou contrôler la
montée de l’opposition politique126.

D’un autre côté, Binswanger, Deininger et Feder sont davantage enclins à

souligner les risques de conflits et, dans certains cas, de guerre civile, que sont
susceptibles de générer les «périls d’une réforme agraire incomplète» 127 . Certes, ils
s’aventurent là sur le terrain des spéculations, quelle que soit la relation de cause à effet,
l’expérience historique montre clairement que s’engager sur la voie de la réforme
agraire coercitive conduit souvent à de graves troubles politiques et même à la violence.

La mise en œuvre de la réforme agraire se heurte aussi à des obstacles pratiques

formidables. Dans leur étude de la réforme agraire sud-africaine, Adams et Howell ont
souligné que des barrières techniques, administratives et économiques tendent à
ralentir le processus, que la réforme agraire soit assistée par le marché ou
expropriatrice:

Pour les ruraux pauvres, la redistribution a été largement limitée par les
problèmes techniques et économiques soulevés par la subdivision de grandes
exploitations d’élevage en régions semi-arides ... Les programmes
d’installation d’éleveurs en Afrique suggèrent que, ni la subdivision de ranchs
commerciaux en élevages familiaux, ni l’élevage extensif collectif ou
coopératif ne sont des options viables. Le coût de l’installation de familles avec
de petits troupeaux sur des exploitations individuelles avec des normes
raisonnables d’infrastructure sociale et économique est très élevé et les
rendements économiques, tout comme les conséquences environnementales,
sont presque à coup sûr négatifs ...
126
L. Alden Wily, 2000, p. 1.
127
H. P. Binswanger, K. Deininger et G. Feder, 1995, p. 2693.
190 Politiques foncières

Peut-on redistribuer les terres en encourageant les propriétaires à vendre

volontairement ou le gouvernement doit-il faire l’acquisition obligatoire des
terres pour les redistribuer? Le Zimbabwe, la Namibie et l’Afrique du Sud ont
adopté une réforme agraire assistée par le marché, bien que le Zimbabwe
semble maintenant y avoir renoncé ...

Dans l’Afrique du Sud d’après 1994, le but principal était de lutter contre la
pauvreté et les injustices engendrées par la politique antérieure d’apartheid.
L’effet redistributif du programme était limité par les conditions fixées aux
subventions gouvernementales dans le cadre de sa politique d’acheteur
volontaire ... En moyenne, seulement les deux tiers de la subvention de 15 à
16 000 R ont servi à l’achat de terres, car celle-ci devait aussi couvrir les
investissements nécessaires pour rendre les terres productives. En outre, depuis
1994, le Département des affaires foncières n’a jamais consacré la totalité de
son allocation en capital annuelle à la réforme agraire, principalement en raison
de sa faible capacité administrative. Même si la politique avait été basée sur
l’expropriation au lieu des transactions commerciales, cette contrainte aurait été
incontournable. La redistribution des terres par le processus légal légitime est
longue et contraignante du point de vue administratif ... sa complexité dans le
cadre d’une démocratie constitutionnelle est largement sous-estimée par ceux
qui n’en possèdent pas l’expérience. Il est essentiel de disposer d’une armée
nombreuse et largement déployée de personnel de terrain convenablement
formé pour informer les populations de leurs droits et faciliter les nombreuses
et complexes tâches juridiques, financières et administratives impliquées ...
Il faut également assurer aux nouveaux agriculteurs un soutien adéquat après
leur installation si l’on veut qu’ils réussissent ... En Namibie comme en Afrique
du Sud, il existe un abîme infranchissable entre les ambitieux objectifs
annoncés de la redistribution et les ressources financières et administratives
disponibles pour leur réalisation128.

L’expérience du Zimbabwe dans les années 80 – où 3,3 millions d’hectares ont

été redistribués à 52 000 familles, avec indemnisation des anciens propriétaires –
semble contredire cette évaluation pessimiste de la réforme agraire. L’équité et
l’efficacité ont été améliorées dans les régions concernées. Cependant, dans les années
90, le Zimbabwe s’est heurté lui aussi à des difficultés administratives et financières,
qui ont considérablement ralenti le rythme de la réforme. Un héritage majeur des
récentes tentatives d’accélération du processus est que «l’ensemble du tissu économique
et social du pays a été gravement endommagé»129.

Heinz Klug a commenté allant dans le même sens les expériences africaines de
réforme agraire:

Comme en Amérique latine, il a été difficile de mener la réforme [agraire] à

une échelle qui modifie fondamentalement la structure de la propriété. Cela
tient à plusieurs facteurs, dont les contraintes constitutionnelles, le manque de

128
M. Adams et J. Howell, 2001, p. 2-3 [souligné par nous].
129
Op. cit., p. 4.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 191

fonds pour l’achat de terres et le manque de fonds, de personnel formé, etc.,

pour les réinstallations130.

De la même manière, pour l’Asie, Deininger, Pedro Olinto et Miet Maertens ont
souligné que les contraintes financières ont ralenti la progression de la réforme agraire
aux Philippines, jugeant ce manque de ressources comme la seule et unique contrainte
ayant empêché une mise en œuvre plus rapide et plus étendue de la réforme agraire131.

Les précédents historiques positifs de réformes agraires mettant en place des exploitations
gérées par leur propriétaire ne doivent pas masquer les énormes difficultés que soulève la mise
en œuvre d’une réforme agraire. Schuh et Junguito ont souligné la «tendance très répandue à
idéaliser la Révolution mexicaine, dont beaucoup pensent qu’elle a soulagé la pauvreté des
campagnes. C’est oublier les difficultés politiques et le coût financier de la réussite d’une
réforme agraire. C’est oublier aussi que la réforme agraire mexicaine a institutionnalisé la
pauvreté rurale ... [et] ne pas reconnaître que la redistribution des terres est un avantage une fois
pour toutes, qui ne prépare pas son bénéficiaire à participer à une économie de marché moderne.
L’une des principales raisons de l’omniprésence de la pauvreté en Amérique latine est que les
gouvernements de la région ont grossièrement sous-investi dans le capital humain de leurs
populations rurales». (G. Edward Schuh et Roberto Junguito, Trade and agricultural
development in the 1980s and the challenges for the 1990s: Latin America, Agricultural
Economics, vol. 8, n° 4, juin 1993, p. 398).

L’application de la réforme agraire au Nicaragua dans les années 80 et 90 a

limité la capacité institutionnelle du gouvernement à gérer les programmes de
développement agricole et rural et affaibli le respect de la loi d’une manière générale.
Les expropriations illégales ont laissé en héritage des milliers de conflits de droits de
propriété non résolus, ainsi qu’un chevauchement institutionnel et une situation
ambiguë. En 2001 encore, seules 35 pour cent des propriétés expropriées avaient été
indemnisées et différents organismes gouvernementaux émettaient au moins cinq types
de titres fonciers différents 132 . Le cadre juridique de ce pays interdit aux nouveaux
occupants des terres redistribuées de recevoir des titres de propriété inconditionnels tant
que les précédents propriétaires n’ont pas été indemnisés pour la confiscation.
Un dilemme similaire a ralenti le rythme de l’émission de titres fonciers au Honduras.
Les conséquences possibles des effets négatifs sur la structure institutionnelle du pays
ne sont pas prises en compte lorsque l’on envisage de mettre en place une réforme
agraire, mais elles dérivent souvent de son application. Lorsque l’intégrité
institutionnelle d’une nation est dégradée, la restaurer est une tâche ardue et de longue
haleine.

Une conclusion qui émerge clairement de ces expériences est que la mise en
œuvre d’une réforme agraire coercitive massive est incompatible avec la stabilité du
cadre juridique et du régime politique. Perturbatrice par nature, cette approche est

130
Heinz Klug, Bedevilling Agrarian Reform: the Impact of Past, Present, and Future Legal Frameworks,
dans: J. van Zyl, J. Kirsten et H. Binswanger, Agricultural Land Reform in South Africa: Policies,
Markets and Mechanisms, Oxford University Press, Le Cap, Afrique australe, 1996, p. 197, avec
l’autorisation de l’Oxford University Press.
131
Klaus Deininger, Pedro Olinto et Miet Maertens, Redistribution, investment and human capital
accumulation: The case of Agrarian Reform in the Philippines, miméo, Banque mondiale, Washington,
D.C., 2000.
132
Données non publiées compilées par Gustavo Sequeira au Nicaragua, 2001.
192 Politiques foncières

favorisée par des circonstances politiques chaotiques. Les réformes agraires du Japon,
de la République de Corée et de Taiwan, considérées comme les exemples les plus
réussis, ont été menées en période de guerre ou pendant un processus d’effondrement et
de reconstruction politique. Comme l’ont remarqué Binswanger, Deininger et Feder
(1995, p. 2683):

Pour la plupart, les réformes agraires à grande échelle ont été associées à des
révoltes ... ou au renversement du pouvoir colonial ... Les tentatives de
réformes agraires sans bouleversement politique massif ont rarement réussi à
transférer une partie importante des terres du pays.

L’alternative que constitue la réforme agraire assistée par le marché peut elle
aussi devoir avancer à petits pas du fait de contraintes de mise en œuvre. Évoquant ces
deux types de réforme agraire, Adams et Howell ont conclu que:

L’un des enseignements à tirer des tentatives de transformation du régime

foncier en Afrique au cours des quarante dernières années est que les
changements radicaux des systèmes existants sont rarement faisables
immédiatement: les approches évolutives sont lentes mais, comme l’a montré
en 2000 le Zimbabwe, les approches révolutionnaires génèrent des coûts
sociaux et économiques élevés133.

On peut attendre d’une réforme agraire qu’elle améliore quelque peu les
conditions économiques de ses bénéficiaires, mais ceux-ci ne sont pas forcément les
familles rurales les plus pauvres.

L’expérience philippine de réforme agraire a suscité de nombreuses études et de

nombreux commentaires. Deininger, Olinto et Maertens ont effectué une comparaison
statistique scrupuleuse du comportement des bénéficiaires et des non bénéficiaires sur
un petit échantillon d’agriculteurs de la province du Luzon central. Leurs principaux
résultats sont les suivants:

... du point de vue des gains statiques de productivité, l’argument en faveur de

la réforme agraire aux Philippines n’est pas aussi fort que l’on aurait pu s’y
attendre ... nous sommes incapables de démontrer avec certitude une relation
significative entre la nature du régime foncier et la productivité agricole ...
[mais] nous trouvons que la propriété d’avoirs et de terres exerce un impact
plus fort sur le revenu ... l’avancement éducatif des enfants touchés par la
réforme agraire a été d’environ 0,60 année supérieur à celui des non
bénéficiaires ... en 1985-98, le revenu des bénéficiaires a augmenté plus
rapidement que celui des non bénéficiaires. Le différentiel d’accroissement du
revenu entre bénéficiaires et non bénéficiaires est estimé à 86 dollars EU, soit
près de la moitié du niveau de revenu d’origine134.

Mais Deininger et al. (pages 15 et 24) ont également constaté que:

La réforme agraire n’a pas profité aux sans-terres, mais plutôt aux métayers et
aux fermiers ... en général, les fonctionnaires n’ont pas été capables de cibler le
programme sur les plus pauvres parmi l’ensemble des agriculteurs ... Pour

133
M. Adams et J. Howell, 2001, p. 6.
134
K. Deininger, P. Olinto et M. Maertens, 2000, pages 11, 12, 17 et 18.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 193

augmenter l’offre de terres, le gouvernement a interdit le métayage et imposé

des plafonds de propriété foncière. Non seulement ces mesures sont coûteuses à
mettre en œuvre (et souvent tournées par une subdivision fallacieuse), mais
elles restreignent l’accès aux terres par le biais du marché de la location et
risquent de décourager les investissements fonciers dans des cultures
d’exportation et des plantations, fortes consommatrices de main d’œuvre.

Yujiro Hayami a trouvé de graves défauts à la réforme philippine, y compris le

renforcement de l’inégalité rurale lié au fait qu’elle ne ciblait pas les familles les plus
pauvres, comme l’ont documenté Deininger et al.:

... la réforme agraire a réussi à transférer la plus grosse part du revenu du

facteur terre des propriétaires absentéistes aux anciens métayers. Cependant,
elle a créé une grave inégalité de revenus au sein des communautés
villageoises ... [Et] en limitant l’application des programmes principalement
aux terres données à bail, les réformes ont fortement incité les propriétaires à
chasser leurs fermiers et à cultiver leurs terres directement ... C’est pourquoi
l’exemption des terres gérées directement par leurs propriétaires a eu pour effet
de faire chuter l’emploi de main d’œuvre à l’hectare en dessous d’un niveau
optimum, réduisant du même coup le revenu des ouvriers agricoles ...
Des effets négatifs significatifs de la réforme agraire sur l’efficacité de la
production agricole ont également été observés dans d’autres secteurs que le riz
et le blé. Le secteur des cultures de rente n’a pas été touché par les programmes
de réforme ... Cependant, les propriétaires de plantations craignent d’être un
jour expropriés. Il est donc naturel qu’ils aient cessé d’investir dans des
améliorations de l’infrastructure de leurs terres, dont la plantation et la
replantation d’arbres135.

Bien qu’il soit trop tôt pour évaluer les nouvelles approches de réforme agraire
par le marché, elles sont censées mieux réussir que les réformes coercitives à aider les
bénéficiaires à améliorer leur bien-être économique et éviter les mesures démotivantes
pour le reste du secteur, ainsi que d’autres coûts pour la société 136 . Ceci est
particulièrement vrai lorsqu’elles sont complétées par des politiques adéquates en
matière de location des terres et autres problèmes de tenure. Cependant le processus
redistributif semble condamné à la lenteur, sauf si les gouvernements consentent un
sérieux effort pour augmenter les capacités administratives au niveau local pour ce type
de programmes. En Colombie, l’expérience récente de réforme agraire appuyée sur le
marché a rencontré nombre de complications administratives qui ont conduit le
processus à l’arrêt, jusqu’à présent.

La réforme agraire n’est pas le seul moyen d’améliorer l’accès des ruraux
pauvres à la terre. La réforme du régime de tenure lui-même peut être efficace en ce
domaine. Dans le contexte de l’Asie méridionale, et concernant la politique du fermage
en particulier, Banerjee a souligné que:

135
Yujiro Hayami, Ecology, history and development: a perspective from rural Southeast Asia, The
World Bank Research Observer, vol. 16, n° 2, automne 2001, pages 191-192.
136
Une évaluation détaillée de l’expérience provisoire de trois pays en matière de réforme agraire assistée
par le marché figure dans Klaus Deininger, Making negotiated land reform work: initial experience from
Colombia, Brazil and South Africa, World Development, vol. 27, n° 4, avril 1999, pages 651-672.
194 Politiques foncières

Contrairement aux réformes agraires, les réformes des baux ne tentent pas de
modifier le schéma de propriété des terres. Elles donnent simplement aux
fermiers davantage de droits sur la terre ... Les réformes des baux opèrent en
augmentant le coût d’un fermier ... Il n’existe pas assez d’observations pour
pouvoir conclure que les réformes des baux constituent un substitut efficace
aux réformes agraires. Si, cependant, l’augmentation du coût du travail du
fermier peut générer de meilleures motivations, alors diverses interventions –
baptisées ailleurs stratégies de responsabilisation – ... deviendront pertinentes...
Si sa mise en œuvre n’était pas une contrainte, la réforme agraire traditionnelle
(coercitive) présenterait plusieurs avantages clairs sur les autres types de
réformes agraires... Mais sa mise en œuvre est une contrainte, et même souvent
une contrainte dirimante. Dans ce cas, les réformes assistées par le marché ou
les réformes des baux peuvent donner de meilleurs résultats137.

Les réformes des régimes fonciers sont traitées plus en détail dans la section
suivante, ainsi que d’autres approches pour améliorer l’accès à la terre des familles
pauvres.

5.8 POLITIQUES DU MARCHÉ DE LA TERRE

Comme noté à la section 5.5, les droits fonciers sont presque toujours restreints
au nom de l’intérêt public, que celui-ci soit représenté par une collectivité locale ou un
gouvernement national. De plus, les gouvernements ont souvent imposé des restrictions
aux transactions foncières 138 . Juger du bien fondé de telles restrictions nécessite de
répondre à plusieurs questions, dans le contexte du pays concerné, comme toujours.

Dans tous les pays, une question fondamentale de politique est la nature
souhaitable des droits fonciers. Faut-il conserver les régimes fonciers coutumiers? Dans
l’affirmative, comment les protéger contre l’accaparement? Quelle forme doit prendre la
formalisation des droits des systèmes d’utilisation des terres émanant des régimes
coutumiers? Quelles options devraient être offertes aux membres des exploitations
collectives dans les systèmes en train de sortir de l’agriculture collectiviste? Quels types
de droits fonciers coutumiers ou privés faudrait-il reconnaître ou mettre en place dans
les pays où l’État détient la majorité des terres, et comment faudrait-il allouer les terres
étatiques aux utilisateurs? Dans les pays possédant une tradition de propriété privée des
terres, les objectifs d’équité et d’efficacité sont-ils bien servis par les règles et les
réglementations des régimes fonciers existants? Dans l’intérêt d’une plus grande équité,
quels types de restrictions sont adaptés à la propriété des terres agricoles, le cas
échéant? Quelles en sont les conséquences sur l’efficacité?

Platteau s’est vigoureusement élevé contre la promotion de systèmes de droits de

propriété privée sans restrictions dans l’Afrique subsaharienne:

... l’émergence d’un marché foncier libre ne devrait pas être autorisée dans
l’Afrique subsaharienne d’aujourd’hui. ll conviendrait plutôt de réglementer le
marché foncier, c’est-à-dire imposer des contraintes aux droits des individus de
posséder, acheter, vendre et accumuler des propriétés foncières privées, afin

137
A. V. Banerjee, 2000, pages 269-271.
138
H. Binswanger, K. Deininger et G. Feder, 1995, p. 2725.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 195

d’atteindre les objectifs d’équité sociale, de croissance économique et de

stabilité politique139.

La Banque mondiale a exprimé comme suit l’argument opposé, c’est-à-dire pour

une généralisation des droits de propriété intégraux:

Les droits de propriété sont au cœur de la structure d’incitation des économies

de marché. Ils déterminent qui supporte les risques et qui sort gagnant ou
perdant des transactions. Ce faisant, ils incitent à investir judicieusement, ils
encouragent un contrôle et une supervision prudents, ils incitent à travailler et
ils créent une opinion favorable au respect des contrats. En bref, des droits de
propriété sans restrictions récompensent l’effort et le jugement et aident donc la
croissance économique et la création de richesses. En outre, une large
distribution des droits de propriété peut contrecarrer l’éventuelle concentration
du pouvoir dans l’appareil politique et contribuer à la stabilité sociale140.

Dans de nombreux pays en développement, le choix entre ces deux points de

vue est compliqué par l’existence de régimes fonciers coutumiers très anciens. Avant de
traiter de la réglementation des marchés fonciers, nous aborderons la question de savoir
s’il convient ou non de transformer les régimes coutumiers en droits de propriété
formalisés et enregistrés. Cependant, il faut garder à l’esprit que le critère fondamental
pour choisir un régime foncier est ce que les utilisateurs des terres désirent.

5.8.1 Degré de formalisation des droits fonciers

En dehors des problèmes susceptibles d’apparaître pendant le passage des

régimes coutumiers aux régimes modernes de droits fonciers, il convient de se poser
une question fondamentale: l’émission de titres de pleine propriété est-elle
indispensable pour assurer le degré de sécurité foncière nécessaire au développement
agricole? Cette question continue à provoquer des débats passionnés. Un exemple des
controverses générées à ce sujet est donné comme suit, dans le cas de la Russie, par
Alexander Nikonov:

Le thème de la propriété privée de la terre, avec droit d’acheter, vendre et

hypothéquer, déclenche une tenace divergence de vues dans la société russe.
Le Soviet Suprême de l’URSS avait décidé l’attribution de terres en possession
à vie avec droit d’héritage, décision acceptée par tous les paysans. Mais la
question d’acheter et vendre la terre reste en suspens, et le débat continue141.

Pour examiner la question de sang-froid, il faut rappeler les quatre principaux

avantages de la sécurité foncière: garantir le droit permanent de l’agriculteur à cultiver
la terre (sécurité de possession); encourager l’amélioration et la protection des terres;
faciliter l’accès au crédit pour les améliorations comme pour l’achat d’intrants de
production et faciliter les cessions de terre entre producteurs.

L’existence de transferts fonciers, c'est-à-dire d’un marché de la terre bien huilé,

suscite des préoccupations car il risque de porter atteinte à l’équité, du fait de la

139
J.-P. Platteau, 1992, p. 216.
140
Banque mondiale, 1997, pages 48-49.
141
A. A. Nikonov, Agricultural transition in Russia and the other former states of the USSR, American
Journal of Agricultural Economics, volume 74, n˚ 5, Décembre 1992, p. 1160.
196 Politiques foncières

possibilité d’une concentration croissante de la propriété foncière. Pourtant, [ce marché]

contribue de manière importante à l’efficacité économique en facilitant la prise en main
des terres par ceux qui en tireront le rendement maximum (et qui ne sont pas
nécessairement les gros agriculteurs), que ce soit par la location, la prise en gage, ou la
vente-achat. Un marché foncier est jugé efficace si la productivité marginale des
différentes parcelles de même qualité de sol parvient à peu près à égalité. Si leurs
productivités ne sont pas égales, il faut intensifier la production des parcelles à fort
rendement, jusqu’à ce que leur productivité à la marge commence à décliner, et
augmenter la productivité des parcelles à moindre rendement, peut-être en les confiant à
d’autres cultivateurs. En principe, c’est l’un des principaux arguments en faveur d’un
marché foncier et généralement on considère que l’émission de titres fonciers ruraux en
est une condition préalable.

D’un autre côté, on a observé que les régimes fonciers coutumiers sont capables
d’assurer la sécurité de tenure pour le cultivateur, à moins que la pression
démographique sur les terres devienne trop importante ou qu’émerge un système
dualiste de droits fonciers. Atwood a noté qu’en Afrique, beaucoup d’améliorations
technologiques sur les exploitations sont survenues dans le cadre des droits fonciers
traditionnels. Les régimes coutumiers peuvent également assurer l’accès au crédit, par le
biais du marché du crédit non institutionnalisé et de la pratique de la «mise en gage»,
bien que les faits cités par Feder et d’autres auteurs suggèrent que des titres de
propriétés formels améliorent cet accès. Les régimes traditionnels ont également
favorisé un grand nombre de cessions foncières, comme indiqué plus haut dans le
présent chapitre.

Ainsi, en termes pratiques, la question fondamentale en matière de régimes

fonciers traditionnels n’est pas de savoir s’il se produit des transactions foncières, mais
plutôt: «La nature et la portée des transactions [foncières] suffisent-elles à transférer les
terres les plus productives aux agriculteurs les plus productifs afin d’arriver au point
d’égalisation de leur productivité marginale?» 142 . Atwood répond partiellement à sa
propre question:

Le travail de Collier (1983143) au Kenya suggère que ce n’est pas le cas, bien
qu’il ne soit pas clair si cela est imputable au système indigène informel de
cessions foncières, au système d’enregistrement des titres fonciers
institutionnels ou aux deux ... Johnson (1972 144 ) a clairement montré les
problèmes que risquent de poser les régimes fonciers indigènes en matière de
ventes de terre. Le problème n’est pas l’interdiction des ventes, mais
l’existence de conventions sociales qui risquent d’empêcher certaines
transactions foncières visant l’efficacité ... Des observations montrent que
l’affirmation de Johnson peut s’appliquer à certaines situations africaines.
Au début de la colonisation de l’Ouganda et au début de l’indépendance de la
Côte d’Ivoire, les deux pays ont voté des lois qui ont fait passer de vastes
superficies de l’autorité sociale traditionnelle à la propriété privée. Dans les
deux cas, il semble que les types de risques et de coûts de transaction [liés aux

142
D. A. Atwood, 1990, p. 662.
143
Paul Collier, Malfunctioning of African rural factor markets: theory and a Kenyan example, Oxford
Bulletin of Economics and Statistics, vol. 45, n° 2, mai 1983.
144
Omotunde E. G. Johnson, Economic analysis, the legal framework, and land tenure systems, Journal
of Law and Economics, vol. 15, 1972.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 197

conventions sociales] dont parle Johnson aient substantiellement diminué et

entraîné une augmentation des transferts, et finalement des ventes sur le
marché, aux agriculteurs plus productifs, le tout suivi par un boom de
l’agriculture productive dans ces deux pays ... Dans aucun de ces cas,
cependant, le moteur n’a été un mécanisme d’enregistrement foncier, du moins
à l’origine. Ce furent plutôt les décrets de privatisation des terres ... »145.

Ces observations semblent suggérer que les systèmes d’émission de titres

fonciers institutionnalisés ont davantage de chances d’aller dans le sens d’une utilisation
efficace de la terre que les régimes traditionnels. Cependant, la nature de ceux-ci varie
beaucoup, et le processus d’émission de titres de propriété formalisés peut s’avérer
coûteux, lent, et risque de faire perdre leurs droits d’usufruit à certains petits
agriculteurs, ou leurs droits temporaires de pâturage à des éleveurs, au cours de la
transition.

Atwood lui-même est sceptique sur les bénéfices, en termes d’efficacité, de la

généralisation per se de l’émission de droits de propriété dans le contexte africain:

La plupart des agriculteurs africains sont vraisemblablement en sécurité sur

leurs terres à l’heure actuelle. Le fait que des investissements substantiels dans
l’amélioration des terres et de nouvelles technologies aient eu lieu sous des
régimes fonciers africains très divers ... vient appuyer cette remarque ...
Il existe en Afrique de nombreuses situations où l’émission ou
l’enregistrement de titres de propriété n’aurait pas l’impact escompté, ne se
justifierait pas économiquement ou irait même à l’encontre du but
recherché146.

Les droits traditionnels d’usufruit sont à même d’assurer le degré de sécurité

foncière nécessaire pour encourager la production et même l’investissement, bien qu’ils
n’autorisent pas la vente des terres ni, en général, leur transmission par héritage. La
principale préoccupation concernant les droits d’usufruit est leur durabilité face aux
changements socio-économiques inévitables du processus de développement. Le débat
sur les avantages des régimes traditionnels, ou coutumiers, de droits fonciers par rapport
aux régimes avec titres de propriétés institutionnalisés, a été bien résumé par William
Kingsmill et Christian Rogg, dans une sorte de liste de contrôle à laquelle les
responsables peuvent se référer pour décider s’il convient de renforcer ou de modifier
les régimes fonciers traditionnels:

Les régimes fonciers coutumiers sont souvent décrits comme ayant pour effet
une distribution relativement équitable des terres, mais un manque relatif
d’efficacité. Que cela soit vrai en pratique dépend toutefois souvent du contexte
exact et de la nature précise des dispositions de gouvernance et des conditions
d’utilisation qui leur sont associées.
• Dans quelle mesure la pression démographique restreint-elle la superficie de
terres disponible par ménage?
• De quelle marge de manœuvre disposent les autorités traditionnelles pour
attribuer ou retirer des droits d’utilisation et dans quelle mesure
doivent-elles rendre compte aux populations locales de leurs décisions?

145
D. A. Atwood, 1990, pages 662-663.
146
Op. cit., pages 665 et 668 [souligné par nous].
198 Politiques foncières

• En particulier, quels sont les critères d’allocation, ou de réallocation, des

terres?
• Quelles sont les contraintes qui pèsent sur l’héritage des droits coutumiers
par la famille du défunt?
• Les femmes peuvent-elles être propriétaires à part entière de terres?
• Dans quelle mesure les individus ou les ménages sont-ils libres de déléguer
les droits d’utilisation par fermage ou métayage?

Les réponses à ces questions détermineront, non seulement les opportunités

d’accès aux terres pour les pauvres, mais la sécurité de cet accès. Elles auront
également des répercussions sur des sujets tels que la motivation des ménages à
investir … dans l’amélioration de la productivité de leurs terres et à agir pour
éviter d’endommager l’environnement147.

Lorsque la durabilité, l’efficacité et l’équité des régimes coutumiers des droits

de propriété sont discutables, formaliser ces droits et y apporter toutes les
modifications nécessaires pendant le processus de formalisation pourrait être une
solution. Dans l’est et le sud de l’Afrique, Alden Wily a observé les progrès de
l’acceptation et de la formalisation des droits fonciers coutumiers, par opposition à
l’émission de titres de pleine propriété:

... la transformation la plus spectaculaire [des régimes fonciers de la région] est

la manière dont l’ensemble des droits coutumiers non enregistrés est traité par
la législation de l’État ... en dépit d’un siècle de pénétration résolue d’une
idéologie et de dispositions légales opposées aux régimes fonciers coutumiers,
les droits fonciers coutumiers non enregistrés non seulement perdurent, mais
demeurent de loin le régime foncier majoritaire de la région.

En matière de réforme foncière, le changement peut-être le plus radical auquel

on assiste aujourd’hui en Afrique subsaharienne est que, pour la première fois
en cent ans, les États sont contraints de reconnaître la légalité des régimes
fonciers africains en tant que tels et leur équivalence, au regard de la
législation nationale, avec l’idéologie de la pleine propriété et de la tenure à
bail.

En Érythrée, les droits coutumiers majoritaires ont été transformés en usufruits

à vie, avec protection garantie de l’État (1994) 148 ... En Afrique du Sud, la
méthode à adopter pour clarifier les millions de droits de fait dans les
homelands et les intégrer à un statut semble poser un défi bien plus
considérable que la mécanique plus «simple» de la restitution et de la
redistribution. Cependant, l’exemple le plus clair est celui des nouvelles lois
foncières de l’Ouganda, de la Tanzanie et du Mozambique. Chacune à sa façon,
elles reconnaissent simplement aux terres détenues dans le cadre coutumier une
tenure pleinement légale «en l’état», quelles qu’en soient la forme et les
caractéristiques actuelles. En outre, il est possible de les transformer en titres de
propriété enregistrables. Les recommandations de la politique au Zimbabwe et

147
William Kingsmill et Christian Rogg, Making Markets Work Better for the Poor: A Framework Paper,
Ministère du développement international (DFID), Londres, 2000, Annexe 4, avec l’autorisation du
DFID.
148
Cependant, en Érythrée, la législation n’a quasiment pas été appliquée, ce qui montre bien que la
réussite d’une réforme foncière nécessite bien davantage que le vote d’une loi.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 199

au Malawi laissent à penser que ces deux États pourraient s’engager dans la
même voie (1999).

Ces développements sapent les principes mêmes sur lesquels les relations de
propriété ont été légalement construites au cours du siècle dernier. Auparavant,
l’enregistrement et l’émission de droits de propriété visaient à développer la
propriété individuelle; aujourd’hui, le lien est brisé. Si la légalisation est
indispensable à la mise en place de la sécurité foncière, elle n’est plus
nécessairement liée à l’individualisation. Par conséquent, les dispositions des
nouvelles lois foncières en Afrique du Sud, au Mozambique, en Ouganda et en
Tanzanie prévoient la possession légale et enregistrable de terres, non
seulement par les individus, mais aussi par deux personnes ou plus, par des
groupes, des associations et des communautés. Le processus de légalisation
lui-même doit changer: il pourra être verbal et avalisé oralement
(Mozambique). La communauté elle-même pourra mener les processus
d’attribution, d’enregistrement et d’émission de titres de propriété
(Tanzanie). Tout naturellement, les régimes locaux qui créent et soutiennent
ces droits – les régimes fonciers coutumiers – sont ainsi investis d’un pouvoir...

... ce qui hier relevait de la vaine pâture, avec tous les maux liés au libre accès
que cela implique, constitue aujourd’hui une propriété (de groupe) privée et
enregistrable légalement. La propriété communale elle-même est en train
d’émerger comme une nouvelle forme de régime foncier149.

Le consensus international est que le besoin de titres fonciers dépend pour

une grande part des conditions socio-économiques de la société rurale concernée. Ce
besoin augmente lorsqu’il devient douteux que les systèmes coutumiers puissent réguler
convenablement la pression sur les transactions foncières, lorsque la valeur des terres
augmente, et lorsque plus d’un régime peut s’appliquer à une même transaction.
Les conditions ou les moyens d’un passage à un système d’émission de titres au sens
propre ne sont pas toujours réunis, comme l’indique Alden Wily. En outre, le choix de
passer à un tel système doit être pesé selon que les gains d’efficacité compensent son
coût d’établissement150. Selon un point de vue exprimé aussi bien par Platteau que par la
Banque mondiale, la formalisation des droits fonciers est principalement un problème
pragmatique dont l’urgence dépend en partie de la rareté des terres cultivables:

La formalisation des droits fonciers par l’émission de titres ou d’autres

documents d’enregistrement foncier est une mesure urgente à prendre dans tous
les cas où la concurrence pour les terres est devenue suffisamment forte pour
imposer des coûts élevés de transaction, ex ante et ex post, sur les agents151.

149
L. Alden Wily, 2000, pages 2-3 [souligné par nous].
150
G. Feder et R. Noronha, 1987, p. 163.
151
J.-P. Platteau, 1992, p. 292.
200 Politiques foncières

Des analyses plus récentes ont eu tendance à souligner les avantages, ainsi que les
faiblesses, des systèmes fonciers traditionnels. Pour citer Deininger et Binswanger:

Quand les terres appartiennent à la communauté et non à l’individu, en principe

seule la communauté est habilitée à effectuer d’éventuelles transactions
commerciales (vente ou location). Les individus détiennent des droits très sûrs
et généralement héritables sur la terre, même après une période d’absence, mais
ils ne possèdent pas de droits de propriété permanents sur une parcelle précise,
ce qui peut limiter la motivation à investir. Dans certains cas, les systèmes
communaux autorisent également une redistribution périodique des terres par le
chef du village, pour tenir compte de la croissance de la population.

Dans le passé, les dispositions foncières communales ont souvent été

considérées économiquement inférieures et équivalentes à la production
collective. On a proposé la création de titres de libre propriété et la subdivision
des terres communales afin de prévenir les pertes d’efficacité qu’est supposée
entraîner la propriété communale. Une étude plus large et plus approfondie des
régimes fonciers communaux et la reconnaissance de leurs multiples fonctions
ont cependant conduit à une réévaluation de ces recommandations.

D’un côté, les pertes d’efficacité associées aux régimes fonciers communaux
peuvent bien être plus modestes qu’on ne le supposait généralement ... Avec la
raréfaction croissante des terres arables, de nombreux régimes fonciers
communaux, soit reconnaissent les droits de propriété de l’utilisateur en cas
d’amélioration des terres, soit l’indemnisent de ses améliorations en cas de
redistribution, ce qui atténue le manque de motivation à investir lié à la nature
du régime foncier.

... lorsqu’il n’existe pas de demande claire de démarcation des parcelles

individuelles, la gestion interne transparente des titres communaux pourrait
assurer la sécurité foncière pour une fraction du coût des titres individuels152.

Le nouveau Code rural du Niger constitue un exemple «qui reconnaît et

responsabilise les pratiques et les institutions des régimes fonciers coutumiers ... Il
reconnaît les droits de propriété coutumiers et intègre les régimes fonciers et les
systèmes de gestion des terres locaux»153.

S’il peut s’avérer utile de renforcer les régimes fonciers coutumiers, il est
important que les responsables gardent à l’esprit que ce type de droits est susceptible
d’évoluer, afin de surveiller s’ils conviennent toujours et de se préparer à adapter le
régime foncier aux besoins. Il faut renforcer les institutions locales et communautaires
qui gèrent déjà, ou gèreront, les régimes fonciers. La pression en faveur de droits
fonciers plus sûrs, sous quelque forme que ce soit, vient habituellement en premier chef
des paysans eux-mêmes. Deininger et Binswanger ont souligné cette préoccupation des
agriculteurs:

Une plus grande sécurité des droits fonciers peut être très appréciée des
cultivateurs, même lorsque la densité démographique est relativement faible.
Ainsi, en Zambie (avec une densité de population de 12 personnes au kilomètre

152
K. Deininger et H. Binswanger, 1999, pages 257-258 [souligné par nous].
153
A. Herrera et al., 1997, p. 62.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 201

carré et 75 pour cent de terres cultivables), près de la moitié des agriculteurs

ont le sentiment que leur régime foncier n’est pas sûr et seraient prêts à payer
(40 dollars en moyenne) pour détenir des titres fonciers ... Les litiges, les pertes
d’efficacité découlant des possibilités limitées de cession et de l’exclusion de
certains groupes des droits fonciers, le manque de motivation à investir et
l’accaparement de terres en anticipation de leur future valorisation constituent
autant de signes révélateurs de l’inadéquation des droits fonciers existants. La
clarification et la formalisation des droits de propriété informels par le biais
d’un processus qui responsabilise davantage les dirigeants locaux, qui crée
une base juridique transparente et applicable, et qui permette de résoudre les
litiges territoriaux entre communautés, doit précéder toute émission de titres
officiels. Adopter une structure institutionnelle souple qui donne aux
communautés la liberté de choix pour atteindre ces objectifs est donc d’une
grande importance154.

Une politique d’émission de titres sur les terres coutumières et/ou étatiques
s’accompagne de fortes exigences en moyens administratifs:

La modernisation agricole combinée à la pression démographique rendra

nécessaire l’émission de titres de propriété. Les régimes fonciers traditionnels
doivent être codifiés ... Le passage à des titres de pleine propriété prendra du
temps dans la plupart des pays africains et ne devra être entrepris qu’à la
demande des populations rurales. Des droits créés par une législation nationale
ont toutes les chances d’entrer en conflit avec les droits coutumiers.
Des mécanismes judiciaires de règlement des litiges entre propriétaires se
réclamant des droits traditionnels par opposition aux droits fonciers modernes
sont requis d’urgence. Comme avec d’autres actions nécessaires à la croissance
agricole, l’élément critique de toute nouvelle politique foncière sera la capacité
administrative à la gérer155.

Dans les régions du monde où les droits coutumiers ont été affaiblis ou
remplacés, et où l’État n’est pas le seul propriétaire des terres agricoles, la mise en
œuvre accélérée de systèmes d’émission de titres apparaît clairement justifiée. Dans ce
type de situations, ils assurent sans ambiguïté une plus grande sécurité foncière au
cultivateur, facilitent l’héritage éventuel par ses descendants, améliorent sa capacité à
trouver du financement pour la production et l’investissement et convertissent la terre en
avoir économique que l’agriculteur peut utiliser pour démarrer plus facilement une vie
en dehors du secteur agricole, si tel est son choix. L’agriculteur privé du droit de vendre
ses terres ne peut pas tirer profit des investissements qu’il a accumulés sur son
exploitation au fil du temps – par ses propres économies – s’il décide de la quitter.

En pratique, le passage à un système moderne d’émission de titres fonciers est

un processus très lent, et l’on peut s’attendre à ce que les régimes moderne et coutumier
coexistent pendant longtemps, comme l’illustre l’expérience de la Zambie:

Le régime foncier coutumier est le système dominant qui régit l’administration

des terres sur 94 pour cent du territoire de la Zambie. Pour éradiquer la
pauvreté rurale, il faut transformer les agriculteurs en exploitants agricoles
ayant le sens des affaires. Ce passage se traduira inévitablement par une

154
K. Deininger et H. Binswanger, 1999, p. 259 [souligné par nous].
155
Banque mondiale, Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth, Washington, D.C., 1989.
202 Politiques foncières

demande de changement des régimes fonciers. Les lois foncières doivent

pouvoir répondre de manière positive à cette demande ...

En dépit des forces et des faiblesses des régimes fonciers existants, tous deux
sont si fortement enracinés que le remplacement de l’un par l’autre n’est ni
faisable, ni pratique. Dans un avenir prévisible, les deux systèmes devraient
coexister. Une nouvelle législation foncière devrait servir des intérêts différents
en différentes régions de la Zambie. Elle devra reconnaître les régimes fonciers
coutumiers, mais la démarcation du pays en terres étatiques [louées] et terres
traditionnelles ne se justifie plus ...156

5.8.2 Formalisation de la propriété coutumière

Quand les droits fonciers traditionnels demeurent en vigueur, au moins en partie,

une approche de politique possible consiste à proposer des alternatives clairement
définies (dont les titres collectifs mentionnés plus haut) pour la formalisation des droits
fonciers. Outre l’émission de titres collectifs, il existe en effet plusieurs options de
politique pour attribuer des titres fonciers aux terres communales. Dans certains cas,
si la situation le permet, des groupes disposant de terres communales pourraient
envisager d’instituer un tarif d’utilisation, dont le produit serait affecté, par exemple, à
l’amélioration des terres et à des mesures de protection. Lorsque la dégradation des
terres communales suscite de graves préoccupations, on pourrait inviter les
communautés à participer à un programme d’émission de titres fonciers individuels,
avec restrictions partielles sur la vente des terres, afin de ne pas risquer de perdre les
terres communales au profit d’acquéreurs extérieurs. Une option possible serait de
réglementer qu’avant une vente de terres à une personne étrangère à la communauté, les
membres de la communauté aient le droit de faire une proposition d’achat équivalente
(«droit de préemption», en jargon de l’immobilier). «Lorsqu’il existe des institutions
adéquates pour la prise de décision intragroupe ... permettre à la communauté de limiter
les ventes et lui donner le pouvoir d’autoriser la cession à un étranger peut constituer un
compromis acceptable entre équité et efficacité»157.

Un droit de préemption a été intégré au cadre juridique régissant la propriété

foncière dans la réforme de 1958 du Sri Lanka, avec des effets à double tranchant:

Cette réforme a permis aux fermiers de vendre leur droit de fermage, mais
seulement à des comités de culture locaux. Cette condition décourage les
propriétaires terriens d’essayer de contraindre les fermiers à vendre leurs droits
fonciers, mais elle empêche également le comité de ré-attribuer les droits
fonciers à la personne la plus convenable. La définition de critères efficaces
d’attribution des terres – en autorisant l’appel d’offres auprès des fermiers
potentiels satisfaisant à certains critères, par exemple – pourrait améliorer
l’efficacité de ce système158.

Une autre option consisterait à lever un impôt assez important, dont le produit
irait à la communauté, sur les ventes de «terres communales privatisées» à des
personnes extérieures à la communauté. On trouve une disposition de ce type, pour le

156
V. R. N. Chinene et al., 1998, p. 98.
157
H. P. Binswanger et al., 1995, p. 2726.
158
A. V. Banerjee, 2000, pages 270-271.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 203

secteur de la réforme agraire dans son ensemble, dans la loi hondurienne de

Modernisation et développement du secteur agricole (1992).

Les communautés pourraient aussi envisager d’appuyer une législation leur

permettant de choisir entre louer des terres à des personnes extérieures, ou conclure des
contrats d’investissement conjoint à long terme, par lesquels le partenaire extérieur
apporterait un capital pour investir dans les terres et le village fournirait les terres et la
main d’œuvre. Au Honduras, cette dernière possibilité a été accordée aux coopératives
de production du secteur de la réforme agraire par la loi ci-dessus, et au Mexique elle
fait partie de la législation relative aux ejidos159.

Selon une autre approche encore, la propriété des terres communales peut
prendre une forme plus commerciale (droit des sociétés), avec création pour les
membres de la communauté de parts sociales cessibles et héritables (et éventuellement
droit de préemption sur la vente de parts à des membres extérieurs à la communauté).
Le désir de maintenir la valeur de ces parts inciterait à une meilleure gestion des terres.
Clairement, ces options de politique, ou leurs variantes, doivent être élaborées en étroite
collaboration avec les communautés concernées et accompagnées d’une vaste campagne
d’explication.

Forni souligne que l’État peut parfois jouer un rôle essentiel pour faciliter le
fonctionnement des ressources communes:

Il a été démontré empiriquement, en particulier dans le cas des groupes

communaux pastoraux ... que les coûts de transaction augmentent à mesure que
le système se complexifie par l’ouverture sur l’extérieur de la ressource
commune, comme c’est la cas pour un patrimoine mobile tel que des troupeaux
pâturant sur de vastes territoires aux frontières flottantes …
On pourrait donc avancer que l’intervention de l’État est essentielle pour
coordonner et assurer le fonctionnement des ressources communes au-delà du
niveau purement local et ... lorsque les détenteurs de droits sur la ressource
commune doivent interagir avec d’autres régimes de propriété communale ou
privée sur de vastes territoires ...
Dans le cas des régimes de ressources communes pastorales en République
islamique d’Iran, par exemple, la planification de la transhumance, sur des
itinéraires déterminés à la base par les conditions naturelles, dépendait non
seulement de l’état de la végétation, mais aussi de la coordination des
mouvements avec d’autres tribus. Celle-ci était assurée par une organisation
intertribale complexe160.

En résumé, la législation et la réglementation d’un régime foncier pourraient être

conçues en appui de l’une quelconque des nouvelles règles ci-dessous pour les terres
communales traditionnelles:

• Émission de titres collectifs ou strictement individuels, ou de titres collectifs pour

certaines terres et individuels pour d’autres.

159
L. Téllez, 1994, p. 257.
160
N. Forni, 2000, pages 10-11.
204 Politiques foncières

• Fourniture d’une base légale au système coutumier, oral, d’attribution de droits de

tenure.
• Dans le cadre de l’option des titres collectifs (terres faisant l’objet de titres
conjoints), émission de parts sociales ou de titres communaux pour la possession des
terres.
• Autorisation aux détenteurs des droits de vendre leurs parcelles à l’acquéreur de leur
choix, y compris à des personnes de l’extérieur ou, alternativement, uniquement à
des membres de la communauté.
• Droit de préemption pour les membres de la communauté en cas de vente imminente
et/ou taxation des ventes conclues avec des personnes ou entités extérieures à la
communauté.
• Pour l’enregistrement des titres, possibilité d’installer des bornes fixes respectant la
description traditionnelle des limites des parcelles plutôt que de recourir à des cartes
enregistrées.
• Développer des institutions de résolution des litiges fonciers au niveau local ou du
district.

Lorsque l’on propose plusieurs options de régime foncier à une communauté, il

faudrait également lui laisser le choix de changer d’option ultérieurement, sans toutefois
autoriser tous les sens de changement: passer de terres communales à des terres
détenues conjointement sous forme de parts sociales, mais pas l’inverse; passer d’un
système réservant la vente aux seuls membres de la communauté à un autre qui autorise
n’importe quel acquéreur (éventuellement avec droit de préemption), mais pas vice
versa.

5.8.3 Conditions de l’émission de titres

Dans toutes les parties du monde en développement ou en transition, l’émission

de titres fonciers sur les terres agricoles peut comporter des effets secondaires
indésirables. Si on sait les anticiper, il est possible de mettre en place des mécanismes
administratifs et judiciaires visant à les éviter ou à en limiter l’impact. L’un des dangers,
évoqué ci-dessus, est l’appropriation des droits fonciers par des membres bien placés du
système politico-administratif. Ce danger peut être circonscrit par des campagnes
rapides et très larges de diffusion des informations relatives au programme d’émission
de titres et à ses implications, ainsi que par la participation accrue de la société civile
(dont les ONG) à ces programmes. Ce type de campagnes peut être soutenu par des
organismes internationaux. Une volonté politique exprimée aux échelons les plus élevés
du pays concerné peut également faire beaucoup pour limiter ce risque.

Un autre effet secondaire potentiel est de priver de terre certaines familles qui ne
détenaient pas de droits traditionnels de possession, mais louaient des terres pour de
longues périodes. Le danger opposé, la dépossession de propriétaires reconnus par le
droit coutumier de leurs terres données à bail, existe aussi. Il s’agit là de dangers très
réels, qui peuvent être exacerbés par l’interdiction du fermage dans le nouveau système
ou par des droits ambigus des locataires.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 205

Compte tenu de ces préoccupations, il est important que les programmes

d’émission de titres: a) procèdent à des consultations locales, de grande envergure si
nécessaire, pour confirmer les droits traditionnels de propriété ou de fermage (ou de
métayage); et b) contiennent des procédures d'enregistrement de tous les droits
secondaires existants. Par exemple, les systèmes d’émission de titres devraient contenir
un mécanisme d’enregistrement des contrats de fermage et, dans les contextes plus
traditionnels, d’enregistrement des droits qu’ont des tierces parties de pâturer sur les
chaumes. Ces dispositions répondent à la crainte émise par des auteurs comme
Stanfield161 et Atwood que «de par sa nature même, l’émission ou l’enregistrement de
titres fonciers visant à remplacer les régimes coutumiers traditionnels mettra fin à
certains droits fonciers secondaires»162. De ce point de vue, un programme d’émission
de titres pourrait être appuyé par un décret confirmant tous les droits fonciers
traditionnels existants.

Par ailleurs, gérer la transition dans le cadre de programmes de réforme agraire

accordant des titres de propriété aux cultivateurs est un sujet délicat. Il est essentiel que
la législation laisse un temps suffisant, dans chaque cas, pour que le contrat de fermage
d’une parcelle parvienne à échéance et que le propriétaire ait le choix de reprendre
lui-même l’exploitation. Par la suite, si le propriétaire ne fait pas la preuve de son
engagement à la cultiver directement, le titre de propriété pourrait être accordé au
cultivateur. Sans une disposition de cette nature, les propriétaires risquent d’être
pénalisés pour une pratique qui était légale dans le cadre du régime foncier précédent.
La manière dont la réforme agraire du Honduras a été rédigée imposait ce type de
pénalité aux propriétaires fonciers; bien que le gouvernement ait assuré au public que la
propriété de biens loués serait respectée, une loi de réforme agraire passée à minuit le
31 décembre 1974 a déclaré expropriables immédiatement les terres mises en fermage.
Le type inverse de problème s’est produit en El Salvador: «Environ 45 000 bénéficiaires
ont reçu des terres dans [le cadre de cette phase de la réforme agraire], mais de
nombreux fermiers ont été chassés avant [que le gouvernement] puisse agir, ce qui a
augmenté le nombre de sans-terres»163.

Le financement du coût des programmes d’émission de titres constitue un autre

problème à résoudre. L’approche classique consiste souvent à demander aux
bénéficiaires des titres de rembourser la totalité des coûts, tout comme on tarifie
l’utilisation d’autres services publics: l’utilisateur, qui est le bénéficiaire, devrait payer,
plutôt que le contribuable au sens large, et l’argent collecté permettrait d’élargir la
couverture du programme. Néanmoins, il faut garder à l’esprit que les coûts d’émission
de titres risquent d’être dissuasifs pour les agriculteurs à très faibles revenus. Le même
argument peut s’appliquer à l’enregistrement des ventes foncières, visant à tenir à jour
les registres de propriété. Comme l’a commenté Atwood, «au Kenya, les coûts de
transaction sont suffisamment élevés pour décourager l’enregistrement officiel de
certaines ventes»164. L’argument opposé à la facturation de frais aux utilisateurs pour
l’émission de titres concernant les petites exploitations s’appuie, d’une part sur la
161
J. David Stanfield, Projects that Title Land in Central and South America and the Caribbean:
Expectations and Problems, Land Tenure Centre Paper, University of Wisconsin, Madison, 1984.
162
D. A. Atwood, 1990, p. 661.
163
Latin America and Caribbean Office de la Banque mondiale et Fondation pour le développement
économique et social d’El Salvador (FUSADES), Estudio de Desarrollo Rural, vol. 1, août 1997, p. 40
[traduction].
164
D. A. Atwood, 1990, p. 663.
206 Politiques foncières

pauvreté des bénéficiaires et, d’autre part, sur le fait que la société dans son ensemble
tire profit de la clarification du régime foncier et de la mise en place d’un marché
foncier fonctionnel. Cet argument justifierait de subventionner en partie les coûts
d’enregistrement des titres et des ventes subséquentes pour les exploitations d’une
superficie inférieure à un seuil donné.

Comme le souligne l’ensemble de ce chapitre, la condition préalable, peut-être

primordiale, pour l’émission de titres et la mise en œuvre d’une politique foncière
quelle qu’elle soit est l’existence d’une capacité administrative adéquate. Celle-ci
devant être développée au niveau local, la mise en œuvre d’une politique foncière
nécessite la décentralisation des responsabilités administratives. Des organismes locaux
prennent de plus en plus de responsabilités, y compris pour allouer des terres (sélection
des bénéficiaires), dans le cadre des programmes de réforme agraire assistée par le
marché. Des registres fonciers doivent être mis en place d’abord au niveau local, et leurs
dossiers doivent être coordonnés sur le plan national. La réforme des systèmes
d’enregistrement des droits de propriété dépasse le champ de cette étude, mais leur
importance pour l’application des politiques foncières mérite d’être soulignée.

En dépit d’une longue histoire de litiges fonciers, l’El Salvador est maintenant
l’un des pays d'Amérique latine à la pointe du progrès en matière d’émission et
d’enregistrement des titres fonciers ruraux. La décentralisation intégrée est l’un des buts
de ses efforts en ce domaine, en dépit de la très petite taille du territoire national:

Plutôt que d’avoir trois entités [nationales] distinctes [chargées de l’émission et

de l’enregistrement des titres fonciers] ... quatre bureaux du cadastre régionaux
intégrés prendront leur place... Ces bureaux seront connectés entre eux au
moyen de réseaux informatiques et ils pourront partager les informations du
registre national et y accéder rapidement. Le but de la réforme est de
décentraliser l’accès aux dossiers des registres, tout en unifiant les informations
topographiques et juridiques165.

Cette forme de décentralisation est requise pour tout système d’enregistrement

foncier. Faute de quoi, bon nombre de transactions ne seront tout simplement pas
enregistrées.

5.8.4 Baux et loyers fonciers

Dans le cadre des systèmes où l’État possède la terre, après disparition des
régimes fonciers coutumiers, la sécurité foncière peut être assurée par des baux
cessibles de longue durée, comme dit plus haut. Si l’on adopte cette approche, les baux
devraient être d’une durée minimum de 25 ans, de préférence davantage, afin
d’encourager l’investissement sur la terre, et renouvelables par tacite reconduction
pourvu que le cultivateur ait rempli ses obligations normales concernant le paiement des
loyers et taxes liés au bail. La liste de ses devoirs pourrait comprendre la mise en œuvre
de bonnes pratiques environnementales de gestion des terres. Pour satisfaire aux critères
d’efficacité, il faut que les baux puissent être cédés (vendus) sans besoin

165
Brian Trackman, William Fisher et Luis Salas, The Reform of Property Registration Systems in El
Salvador: A Status Report, miméo, Harvard Law School, Cambridge, Massachusetts, 11 juin 1999,
pages 13-14.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 207

d’approbation du gouvernement, et que les parties soient libres d’en négocier le prix.
La seule exigence procédurale serait que le nouveau preneur soit enregistré comme tel
dans un délai donné après signature de la transaction. En revanche, si celle-ci devait être
soumise à l’approbation du gouvernement, le bail perdrait beaucoup de sa valeur et les
banques ne pourraient pas l’accepter en garantie, à cause du risque de ne pouvoir saisir
la garantie en cas de défaillance.

Les baux peuvent constituer les premières étapes sur la voie d’un régime de
propriété privée, si une politique allant dans ce sens a été adoptée. Après que le
cultivateur ait montré son intérêt pour une parcelle en la cultivant pendant un certain
nombre d’années, et sous réserve qu’il soit à jour de ses loyers, le cumul des loyers
payés pourrait être considéré comme un acompte sur le paiement de la terre, et le contrat
de bail converti en hypothèque. Pour des raisons de bonne gestion financière, il serait
préférable qu’un dispositif assure la prise en charge des hypothèques par des institutions
financières privées, lesquelles percevraient également les loyers correspondants.
Le procédé visant à créditer les loyers cumulés au paiement de l’achat de la terre
constitue une option envisageable pour améliorer l’accès à la propriété foncière des
familles rurales pauvres.

L’État pourrait également mettre la condition, aux baux qu’il consent, de ne pas
laisser les terres en jachère, ou autrement incultes, au-delà d’une durée définie, encore
que, si le montant du loyer est fonction de la superficie donnée à bail, il est peu probable
qu’un agriculteur paie pour davantage de terres qu’il n’en cultive.

Pour résumer, les baux sur terres étatiques peuvent servir d’équivalents virtuels
de la propriété privée et, au fil du temps, se convertir éventuellement en propriété privée
si telle est l’orientation de la politique nationale. En revanche, en l’absence de baux
cessibles de longue durée, il ne sera pas possible de satisfaire aux exigences normales
de sécurité foncière pour les cultivateurs des terres étatiques. A cet égard, dans le cadre
des régimes fonciers «modernes» (non coutumiers), les choix ne sont pas nombreux:
seules deux options de base assurent la sécurité foncière et incitent convenablement à
améliorer les terres, à savoir la propriété privée et les baux de longue durée librement
cessibles.

Le fermage et le métayage ont été interdits par les codes agraires de nombreux
pays. Le raisonnement, plus politique qu’économique, semble être que ces approches
constituent une exploitation du cultivateur par le propriétaire. Dans les premières lois de
réforme agraire et les premiers codes fonciers, de la République de Corée et de Taiwan
au Sénégal, en El Salvador et au Pérou, les terres louées sous quelque forme que ce soit
étaient expropriables et, dans ce cas, généralement allouées au locataire.

En pratique, la location de terres existe partout. Atwood a souligné (1990,

p. 664) que «Si la location des terres est souvent non-reconnue ou sanctionnée dans les
lois agraires des gouvernements, elle existe dans de nombreuses situations africaines».
James Riddell a écrit:

Dans toutes les sociétés agraires, les droits fonciers font l’objet de négociations
et de transactions. Même dans les sociétés où la vente, la cession, la location à
208 Politiques foncières

bail, etc. des terres sont soi-disant interdites, on voit des gens effectuer des
transactions sur ces droits moyennant compensation166.

Au Tadjikistan, après la réforme des fermes collectives, la location de terres à

bail est devenue monnaie courante. La location à bail inter-exploitations est répandue:
50 000 preneurs collectifs et individuels et 33 coopératives agricoles contrôlent
93 000 hectares de terres167.

Puisque les pratiques de location de terres semblent inévitables, les déclarer

illégales met les deux parties de la transaction en danger et diminue l’incitation à
investir pour améliorer les terres. Cela incite aussi à la corruption.

La raison pour laquelle fermage et métayage se rencontrent fréquemment est

qu’ils présentent quatre bénéfices principaux:

• Cette pratique allège la pauvreté rurale car elle fournit un mécanisme grâce
auquel les familles agricoles à faible revenu peuvent accéder à des terres
supplémentaires et acquérir une expérience agricole. Une autre partie des propos de
Vijay Vyas cités en ouverture de ce chapitre exprime que «Les rigueurs de la petite
exploitation sont atténuées s’il existe un marché actif des baux ...». Dans la même
conférence, il ajoute: «Il existe un nombre important de preuves empiriques, avec
une logique plausible d’explication, pour suggérer que, même en régions agricoles
surpeuplées, le métayage constitue pour l’ouvrier agricole sans-terre et les
agriculteurs marginaux une alternative plus favorable que les rares opportunités de
travail salarié»168.

Comme le dit Neil Ravenscroft, «La location à bail présente un moyen pour les
familles d’agriculteurs possédant peu ou pas de terre et de capital d’accéder à la terre.
De ce fait, les baux constituent une composante bien établie du tissu du secteur
agricole, au point que son importance a souvent été négligée, dépréciée ou
incomprise»169.

Le cas de Java l’illustre bien: «Dans l’ouest de Java, le régime foncier n’est
quasiment pas entravé par des restrictions légales. Si environ 70 pour cent des
parcelles sont cultivés par leurs propriétaires, les faits montrent que la cession de
terres à bail fonctionne comme un dispositif d’égalisation de la taille des
exploitations ... Le marché des baux a permis d’augmenter l’accès aux terres propres
à la culture maraîchère alors que, avant cette culture, la location à bail des terres
n’existait pas dans ces régions».170

166
James C. Riddell, Emerging trends in land tenure reform: progress towards a unified theory,
SDdimensions, FAO, juin 2000, p. 5.
167
A. Tashmatov, F. Aknazarov, A. Jureav, R. Khusanov, K. D. Kadyrkulov, K. Kalchayev et Bakhriddin
Amirov, Food policy reforms for sustainable agricultural development in Uzbekistan, the Kyrgyz
Republic, and Tajikistan, Food Policy, vol. 35, n° 6, décembre 2000, p. 728, avec l’autorisation de
Elsevier.
168
V. Vyas, 1992, pages 11 et 12.
169
Neil Ravenscroft, Directives concernant les bonnes pratiques en matière de baux agricoles, Études sur
les régimes fonciers de la FAO n° 2, Rome, 2001, p. 3.
170
Op. cit., p. 5, citant Yokohama, Agricultural diversification and institutional change: a case study of
tenancy contract in Indonesia, Developing Economies, vol. 33, n° 4, 1995, pages 375-396.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 209

La location des terres existe même dans les régimes fonciers coutumiers:

Dans les villages Hausa du Nigéria, la zone de plaine (fadama) est presque entièrement cultivée
à présent et les terres irrigables sont très demandées. Un marché de la location des terres est
donc apparu et, en 1978, on estimait que près de 40 pour cent des parcelles étaient louées ... À
Madagascar, l’incidence des contrats de métayage ou de fermage augmente, surtout dans les
périmètres d’irrigation traditionnelle ou moderne, en dépit de leur interdiction légale ... Dans le
bassin du fleuve Sénégal, le marché des baux fonciers s’est développé sur une échelle
significative au cours des dernières décennies ... » (J.-P. Platteau, 1992, p. 142).

• Presque par définition, le fermage ou le métayage d’une parcelle a de fortes

chances d’augmenter sa productivité, parce qu’il transfère son utilisation d’une
personne dont l’intérêt ou la capacité à l’exploiter est faible à une autre dont l’intérêt
ou la capacité est plus fort(e). Cet axiome s’observe dans les résultats empiriques de
Michael Lyne et de ses collègues pour l’Afrique subsaharienne:

Non seulement la mise en location remet en culture des terres non-exploitées, mais,
lorsqu’elle présente des risques, elle tend à placer les terres entre les mains d’agriculteurs
confiants dans leur aptitude à couvrir la prime de risque facturée par le bailleur ... Les faits
montrent que la location transfère les terres aux agriculteurs qui tirent un revenu plus
important par hectare exploité ... Les données présentées dans ce document montrent que la
location comble les écarts de productivité en transférant les terres à des agriculteurs capables
de les utiliser plus efficacement et que, loin de porter préjudice aux intérêts des pauvres, elle
171
assure la subsistance de nombreux ménages qui, sinon, sombreraient dans l’indigence .

• La location temporaire des terres réduit les risques de revenu pour les propriétaires
en fournissant un mécanisme qui leur permet de tirer au moins un flux minimal de
revenu de la terre pendant les années où, pour des raisons de santé, de famille, de
finances ou autres, ils sont incapables de la cultiver. De ce point de vue, elle
constitue aussi une alternative à la vente des terres ou à leur perte par forclusion.
Ce bénéfice concerne autant ou plus les petits propriétaires que les gros parce qu’il
est moins probable que ces derniers, quelle que soit la situation, exploitent
directement leurs terres.

• Pour les grands propriétaires, on a montré que les contrats de fermage ou de

métayage constituent un mode d’exploitation des terres plus efficace que
l’embauche de salariés, principalement en raison de la baisse des coûts de
supervision. Le métayage est souvent une manière efficace de gérer les risques de
rendements et de prix et de compenser les imperfections du marché du crédit.

Compte tenu de ces avantages, l’interdiction de la location a en général des

effets pervers et aboutit souvent à une sous-utilisation des terres. Comme l’ont remarqué
Lyne et al.:

171
Michael Lyne, Michael Roth et Betsy Troutt, Land Rental Markets in sub-Saharan Africa: Institutional
Change in Customary Tenure, dans: Rober Rose, Carolyn Tanner et Margot A. Bellamy, éd., Issues in
Agricultural Competitiveness: Markets and Policies, IAAE Occasional Paper n° 7, Association
internationale des économistes agronomiques, Dartmouth Publishing Co., Ltd, Aldershot, Royaume-Uni,
1997, pages 59, 60 et 65.
210 Politiques foncières

Bruce (1989172) a noté que, suite à l’application draconienne de la législation de

la réforme qui interdisait les contrats de location dans les zones communales
d’Éthiopie, les agriculteurs riches possédant des animaux de trait ne pouvaient
plus prendre en location des terres appartenant à des ménages sans cheptel de
trait. Au Sénégal, il a observé que les propriétaires terriens ne voulaient plus
respecter la coutume de «prêter» des terres après que des lois votées en 1964
aient reconnu le droit de maintien de l’occupation à ceux qui les cultivaient. De
la même manière, Roth (1993173) rapporte que les répondants interrogés dans la
région du bas Shebelle en Somalie hésitaient à louer leurs terres du fait des
dispositions légales interdisant les transactions, et des fréquents litiges avec les
fermiers qui refusaient de rendre les terres à l’échéance convenue174.

La sous-utilisation des terres due à l’interdiction de la location a aussi été

observée dans les régions du Barolong et du Bangwaketse oriental du Botswana, et au
Nigéria, au Ghana, au Cameroun et à Zanzibar.

Nombre des codes agraires qui interdisaient, à l’origine, la location de terres ont
été amendés pour l’autoriser et la supprimer de la liste des motifs d’expropriation là où
un régime d’expropriation demeure en vigueur (par exemple, au Mexique, au Pérou, au
Honduras et en El Salvador). Dans le cas du Honduras, l’Institut de réforme agraire a
élaboré (en 1993) des modèles de contrats de location qu’il a largement diffusés aux
agriculteurs de tout le pays.

Outre les locations de terres, en général à court terme, les baux privés de longue
durée ont un rôle important à jouer en agriculture. Le raisonnement qui justifie leur
intérêt est quasiment le même que pour les locations et leur durée plus longue encourage
le preneur à entreprendre des activités d’amélioration des terres 175 . On trouve une
discussion approfondie de la nature de la législation susceptible de mettre en place
l’instrument des baux agricoles dans un récent rapport élaboré pour le gouvernement
estonien par une équipe de la FAO176.

En général, les tentatives de contrôle des loyers agricoles échouent. Même

quand l’inflation est modeste, les loyers contrôlés peuvent se trouver sérieusement
dépassés et donc, tôt ou tard, l’existence de contrôles tend à décourager les propriétaires
de louer leurs terres. Une fois de plus, cela risque d’augmenter l’étendue des terres
inactives. La diffusion de modèles de contrats et d’informations sur les loyers pratiqués
constitue un moyen plus efficace de prévenir l’exploitation des locataires.

172
J. W. Bruce, The Variety of Reform: A Review of Recent Experience with Land Reform and the Reform
of Land Tenure, with Particular Reference to the African Experience, Land Tenure Center, University of
Wisconsin, Madison, 1989.
173
M. Roth, Somalia Land Policies and Tenure Impacts: The Case of the Lower Shebelle, dans:
T. J. Bassett et D. E. Crummy, éd., Land in African Agrarian Systems, University of Wisconsin Press,
Madison, 1993.
174
M. Lyne, M. Roth et B. Troutt, 1997, p. 59.
175
L’effet des locations de terres de courte durée sur le montant des investissements dans la protection
des sols a été un sujet de débat entre les chercheurs. Dans le cas du Rwanda, des preuves convaincantes
ont montré que ce type d’investissement est plus faible sur les terres louées (Daniel C. Clay et Thomas
Reardon, Determinants of Farm-Level Conservation Investments in Rwanda, dans Rose, Tanner et
Bellamy, éd., op. cit., 1997, pages 212 et 215).
176
W. Valletta, S. H. Keith et R. D. Norton, The Introduction of Agricultural Land Leasing into Estonia,
TCP/EST/5612, FAO, mars 1998.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 211

Pour que les baux servent les objectifs de développement de moyens d’existence
durables et d’équité accrue dans l’accès à la terre, ils doivent posséder les
caractéristiques suivantes177:

• équité et justice entre les parties;

• transparence;
• protection des intérêts légaux des deux parties dans le bien;
• simplicité;
• faibles coûts de transaction;
• certitude;
• durabilité;
• encouragement du secteur des tenures à bail comme moyen d’assurer la flexibilité du
marché;
• réglementation et intervention de l’État réduites au minimum.

La conception des contrats de tenure à bail doit se faire en gardant ces

caractéristiques à l’esprit.

5.8.5 Contrats de métayage

Entaché pour certains d’une connotation d’exploitation, le métayage constitue

pourtant la forme dominante de location des terres dans les pays en développement.
Sous l’hypothèse que certaines caractéristiques clés de la réalité n’existent pas – pas
d’incertitude, aucune imperfection dans l’accès des ruraux pauvres au crédit et à
l’assurance – il a été démontré théoriquement que le métayage serait toujours inefficace:
il se traduirait systématiquement par une production et un intrant de main d’œuvre plus
faibles que les contrats de location avec loyer monétaire. Cependant, quand l’analyse est
plus réaliste, «en tenant compte de l’aversion au risque et de l’incertitude, le contrat de
métayage permet d’assurer en partie le locataire contre les fluctuations de la
production» et «une limite du fonds de roulement à la disposition du locataire (ou du
propriétaire et du locataire), à cause des imperfections du marché du crédit, peut
conduire à l’adoption d’un contrat de métayage comme solution optimale aux
problèmes de marchandage [entre propriétaire et locataire]»178. Les raisons motivant les
contrats de métayage ont fait l’objet de tests empiriques. Des recherches statistiques
effectuées sur un échantillon de cultivateurs tunisiens ont indiqué que la contrainte de
crédit, plutôt que l’aversion au risque, constituait le principal facteur sous-jacent au
choix d’un contrat de métayage179.

Une étude consacrée aux marchés de la location des terres en Éthiopie a trouvé
que l’effet négatif sur l’efficacité du métayage est faible et que les marchés de la
location améliorent globalement l’efficacité d’allocation des ressources productives
agricoles:

Notre étude indique que les marchés de la location des terres ont deux effets
opposés sur l’efficacité agricole: un effet positif sur la réaffectation des terres et

177
N. Ravenscroft, 2001, p. 7.
178
H. P. Binswanger et al., dans J. Behrman et T. N. Srinivasan (éds.), Handbook of Development
Economics, Vol. 3B, 1995, pages 2713 et 2714.
179
Op. cit., p. 2714.
212 Politiques foncières

un effet négatif sur la motivation. L’effet positif sur la réaffectation résulte

d’une meilleure adéquation entre terres, main d’œuvre et puissance de trait.
L’effet négatif provient de l’argument d’inefficacité standard selon lequel le
métayage réduit les efforts de la main d’œuvre. Le premier de ces deux effets
est de loin le plus important. Bien que nous trouvions des signes d’effet négatif
sur la motivation dans le métayage, l’ordre de grandeur de la perte d’efficacité
est très faible et l’effet sur la production et le profit est négligeable.
Globalement, les marchés de la location des terres dans l’Éthiopie rurale
d’aujourd’hui remplissent une fonction bénéfique et ne doivent pas être
découragés180.

Avec les régimes de métayage, il n’est pas nécessaire que la politique

intervienne pour éviter le danger de vieillissement des loyers, puisque le paiement est
une partie du produit. Binswanger, Deininger et Feder alertent contre la tentation de
réglementer les contrats de métayage. «Historiquement, la réforme agraire qui a conduit
à la mise en place d’exploitants-propriétaires apparaît avoir beaucoup mieux réussi à
traiter la question de l’équité» 181 . D’un autre côté, dans certains cas, lorsque la
distribution des terres est très inégale et que le métayage prévaut, il semble que
légiférer sur le partage de la récolte puisse améliorer l’efficacité et l’équité.
Les résultats d’une telle réforme du métayage agricole dans l’état indien du Bengale
occidental ont été résumés comme suit:

Un objectif premier de la réforme visait à modifier le partage de la production

entre les propriétaires et les métayers, en faveur des métayers. De ce fait ...
dans de nombreuses métairies la répartition de la production est passée de
50-50 à 70-30 en faveur des métayers. En 1982, la réforme avait atteint environ
la moitié des métayers de l’État et au cours de la décennie suivante, le Bengale
occidental enregistra une poussée spectaculaire de sa croissance agricole.
Banerjee et Ghatak (1996182) estiment que plus d’un tiers de la croissance de la
production agricole du Bengale occidental entre 1982 et 1992 est imputable à
cette réforme. Ainsi, la réforme du métayage a non seulement redistribué le
revenu aux pauvres, mais aussi motivé les pauvres à devenir plus productifs, en
changeant les contrats de métayage dans le cadre desquels ils fournissaient de
la main d’œuvre. De cette manière, la redistribution a augmenté
substantiellement le revenu généré par les pauvres183.

Le métayage est de plus en plus reconnu comme un système utile d’accès à la

terre, entre autres parce que les propriétaires constituent souvent une source de crédit
pour les métayers. Par rapport au versement d’un salaire à des ouvriers, ce type de
contrat réduit également le risque pour le propriétaire en cas de mauvaise récolte.
En résumé:

Le métayage semble offrir un ensemble d’incitations, d’assurance et de liaison

à d’autres marchés souvent plus profitable pour les deux parties que les

180
Marcel Fafchamps, Land Rental Markets and Agricultural Efficiency in Ethiopia, miméo, Department
of Economics, Oxford University, 23 août 2000, p. 2.
181
H. P. Binswanger et al. , op. cit., 1995, p. 2716.
182
Abhijit V. Banerjee et Maitreesh Ghatak, Empowerment and Efficiency: The Economics of Tenancy
Reform, Massachusetts Institute of Technology, Cambridge, Massachusetts, Etats-Unis, 1996.
183
Karla Hoof, Comment on ‘Political Economy of Alleviating Poverty: Theory and Institutions’ by
Timothy Besley, dans Michael Bruno et Boris Pleskovic, éd., Annual World Bank Conference on
Development Economics, 1996, Washington, D.C., 1997, p. 142.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 213

alternatives applicables ... Cette observation est cohérente avec la conclusion

que la culture en métayage n'est pas moins efficace ou moins productive que
sous d’autres formes de location ... Nous disposons maintenant d’études
abondantes qui démontrent que, à la fois en théorie et en pratique, si une forme
donnée de location est peut-être inefficace dans un monde économiquement
parfait, dans de nombreux cas c’est le type de contrat le plus fréquemment
observé qui est optimal dans le monde réel184.

5.8.6 Politiques relatives à la vente des terres agricoles

La vente des terres agricoles a généré autant de préoccupations chez les

responsables que leur location. L’un de leurs principaux soucis est que les bénéficiaires
de la réforme agraire vendent leurs parcelles et que cela rende à nouveau inégal le
schéma de propriété foncière. Indépendamment de la réforme agraire, de nombreux
petits propriétaires peuvent être contraints de vendre leurs terres en cas de difficultés
économiques afin d’assurer la subsistance de leur famille, ce phénomène conduisant
inévitablement, à terme, à la concentration des terres. Platteau décrit le problème en ces
termes:

Il semble que tous les économistes aujourd’hui conviennent que la création

d’un marché foncier dans un environnement où les terres sont rares génère des
gains d’efficacité considérables tout en impliquant des coûts importants en
termes d’équité. Ainsi, Binswanger, McIntire et Udry (1989185) ont ... conclu
que «si la location des terres et les marchés de vente encouragent tous deux
l’allocation efficace de la dotation des facteurs, les ventes de terres risquent
d’exacerber l’inégalité de la propriété foncière ... »186.

En d’autres termes, une mauvaise récolte ou un grave problème de santé a plus

de chances de contraindre un petit propriétaire à vendre qu’un grand, en raison de la
différence de richesse. L’effet cumulé de ce type de «ventes forcées» risque d’entraîner
une plus grande concentration des propriétés, en partie parce qu’il n’existe généralement
pas de mécanismes de financement à long terme permettant aux petits exploitants de
racheter des terres ou même d’éviter la vente forcée. D’un autre côté, les tentatives de
limitation des ventes entraînent fréquemment un résultat encore moins favorable:

Puisque ces restrictions empêchent également la cession de terres d’un

agriculteur ou d’un gestionnaire médiocre à un autre plus compétent, il est
probable qu’elles produiront une certaine perte d’efficacité ... Les restrictions
imposées aux droits des bénéficiaires de la réforme agraire ou des colons
installés sur des terres étatiques à vendre leurs terres limitent également leur
accès au crédit. Souvent les nouveaux propriétaires n’ont pas le droit
d’hypothéquer leurs terres pendant une période de probation initiale. Cette
période coïncidant avec la phase d’installation, où leur besoin de crédit est le
plus urgent, les pertes d’efficacité risquent d’être considérables187.

184
Susana Lastarria-Cornhiel et Jolyne Melmed-Sanjak, avec l’assistance de Beverly R. Phillips, Land
Tenancy in Asia, Africa and Latin America: A Look at the Past and a View to the Future, document de
travail n° 27, Land Tenure Center, University of Wisconsin-Madison, avril 1999. Ce document est une
étude approfondie de la théorie et de l’expérience en matière de métayage.
185
H. Binswanger, J. McIntire et C. Udry, Production Relations in Semi-Arid African Agriculture, dans:
P. Bardan, éd., The Economic Theory of Agrarian Institutions, Clarendon Press, Oxford, 1989.
186
J.-P. Platteau, 1992, p. 193.
187
Op. cit., p. 2725.
214 Politiques foncières

Une formulation récente et complète du problème des restrictions sur les ventes
foncières est la suivante:

Cependant, même des restrictions temporaires sur les ventes foncières peuvent
aller à l’encontre du but recherché, parce qu’elles empêchent les propriétaires
d’accéder au crédit quand ils en ont le plus besoin ... Empêcher les
bénéficiaires de la réforme agraire de louer ou de vendre leurs terres risque
d’interdire les ajustements liés aux aptitudes des colons et pourrait, si les
locations font elles-mêmes l’objet de restrictions, entraîner la sous-utilisation
de vastes superficies. Pour éviter que les petits propriétaires terriens ne vendent
à la suite de chocs temporaires, il vaudrait mieux leur assurer l’accès aux
marchés de la production et du crédit et à l’assistance technique et leur fournir
des filets de sécurité en cas de catastrophes pour éviter les ventes forcées188.

Certains commentateurs craignent que l’autorisation de vendre la terre ne

réduise l’efficacité économique globale du secteur, parce qu’elle pourrait en moyenne
faire passer la terre des petites exploitations, généralement plus productives par hectare,
vers les grandes. Pourtant, dans beaucoup d’autres cas, la vente améliore l’efficacité
pour la même raison que la location: les terres sont confiées à une personne qui s’y
intéresse davantage ou qui est davantage capable de les exploiter. Dans des cas comme
celui de la coopérative issue de la réforme agraire de Puno au Pérou, mentionné plus
haut, l’exploitation aurait été plus efficace s’il avait été possible de vendre une partie
des terres. En tout état de cause, la principale objection à l’autorisation de la vente
inconditionnelle de terres relevait des effets inégalitaires d’une plus grande
concentration des propriétés.

L’interdiction directe des ventes de biens fonciers et l’obligation d’approbation

administrative de ces ventes ont pour effet de dégrader la valeur marchande des terres.
En dernière analyse, la notion de propriété privée est quasiment indissociable du droit
de vendre ou de louer, si bien que les restrictions sur les cessions de biens fonciers sont
difficiles à justifier dans le contexte d’une économie de marché. En pratique, la
meilleure manière d’éviter la concentration (ou la re-concentration) des terres en grands
domaines est d’améliorer l’accès aux terres des familles rurales à faibles revenus, un
sujet abordé plus loin dans ce chapitre, ainsi que les systèmes de crédit rural en sorte
que les petits exploitants aient accès à des ressources supplémentaires dans les moments
difficiles.

Dans certains cas, l’interdiction de vente des terres peut elle-même renforcer
l’inégalité. Ce point a été illustré par Feder et Noronha:

L’aggravation de l’inégalité, dont la crainte est souvent citée comme raison

d’interdire les ventes de terres et leur hypothèque, pourrait en fait s’avérer une
conséquence importante de l’interdiction. L’inégalité apparaît également
lorsque les gouvernements n’autorisent les ventes qu’à un groupe spécifique
(les chefs, par exemple) ou que les transactions foncières passent par des
procédures complexes aux résultats incertains. ... L’inégalité est une
conséquence de l’interdiction pour deux autres raisons: tout d’abord, ceux qui
connaissent la loi (en général les plus riches et les mieux lotis) peuvent utiliser
le système à leur propre avantage. Deuxièmement, leurs transactions foncières

188
K. Deininger et H. Binswanger, 1999, p. 264.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 215

sont protégées parce que leur statut leur assure l’impunité contre la
dépossession ... au Ghana «de nombreux chefs ont tiré profit de leur contrôle
des terres ... pour acquérir des billets de banque, des tracteurs» 189 ... Des
conséquences similaires se sont produites au Botswana ...190

Outre ces problèmes, l’interdiction des ventes foncières génère ses propres coûts
(coûts de transaction) sous la forme de mesures prises par les agents pour la contourner.
D’où la question pratique: existe-t-il des types de restrictions des marchés fonciers qui
contribueraient à réduire les pertes d’équité et d’efficacité sans créer de pertes
importantes d’une autre nature pour la société?

Un type courant de restrictions qui, en principe, conduirait à des coûts de

transaction supplémentaires, est la mise en place mentionnée ci-dessus d’un droit de
préemption en faveur d’un groupe cible (par exemple, les membres du village, les
bénéficiaires de la réforme agraire, les ménages à faibles revenus en général). Pour que
ce type de disposition soit efficace, il faut l’accompagner de mécanismes performants
de financement des achats de terres par ceux qui souhaitent exercer ce droit de
préemption. Comme discuté ci-dessous, ce type de mécanisme requiert en général des
subventions du gouvernement. Une variante extrême de cette option est l’interdiction
pure et simple des ventes en dehors du groupe défini. Cependant, cette dernière
interdiction risque de conduire à une chute de la valeur des terres pour ces groupes, et
donc à une baisse de leur valeur de garantie.

Une interdiction des ventes foncières de durée limitée (pendant trois ou cinq ans,
par exemple) peut se justifier pour les bénéficiaires de terres distribuées dans le cadre de
programmes publics. Cela leur permet d’acquérir une expérience de l’exploitation
agricole avant de prendre la décision de vendre. Ce type de mesure fera échec à la
tentation de réaliser un profit rapide en vendant des terres reçues à un prix
subventionné, mais elle peut aussi être contournée par des contrats tacites de vente, et
donc s’avérer difficile à appliquer.

Une manière indirecte de restreindre le marché des ventes foncières consiste à

imposer des plafonds sur la propriété foncière. Ce type de plafond existe dans de
nombreux pays, dont la République de Corée, le Bangladesh, le Pakistan, le Pérou, le
Honduras et l’El Salvador 191 . Il y a des moyens évidents d’échapper à ce type de
plafond, tels que la subdivision artificielle des terres entre les parents et les amis
proches, mais ce type de pratique ayant ses propres limites, l’existence du plafond peut
conduire effectivement à une concentration moindre des terres qu’en son absence.
Binswanger et al. ont souligné que:

189
Cette citation provient de Andrew Shepherd, Agrarian Change in Northern Ghana: Public Investment,
Capitalist Farming and Famine, dans: Judith Heyer et autres, éd., Rural Development in Tropical Africa,
St. Martin’s Press, New York, 1981, p. 177.
190
G. Feder et R. Noronha, 1987, p. 156.
191
Il faut clairement distinguer les plafonds de propriété foncière d’une part, et les limites imposées par la
politique à la taille des parcelles des terres étatiques distribuées ou vendues aux cultivateurs, d’autre part.
Lorsque la terre est rare, ce type de limites sur les terres distribuées devrait toujours exister, qu’il existe
ou non un plafond sur la propriété foncière, afin que la réforme agraire ne soit pas détournée de son but
par la remise de très grandes parcelles à une poignée de privilégiés. Après l’attribution de terres du
gouvernement à des individus privés, ceux-ci devraient avoir le droit d’agrandir leurs exploitations s’ils le
peuvent, jusqu’au plafond de propriété foncière, s’il existe.
216 Politiques foncières

... plusieurs études mettent au crédit des plafonds de propriété foncière un rôle
majeur pour empêcher de nouvelles grandes consolidations après la réforme
agraire (Cain, 1981 192 , Mahmood, 1990 193 ) ... Des plafonds imposés après
qu’une réforme agraire ait produit une homogénéité raisonnable des propriétés
pourraient empêcher la reconcentration massive des terres avec davantage
d’efficacité et moins d’effets pervers194.

En dernière analyse, toute limitation des marchés de facteurs présente le danger

de réduire l’efficacité du secteur, c’est-à-dire d’en gêner les perspectives de croissance.
C’est pourquoi, lorsque la propriété foncière est plafonnée, la loi parfois autorise des
exceptions, moyennant paiement par le propriétaire d’une taxe spéciale substantielle
(une fois pour toutes). Ce type de paiement devrait aller à un fonds dont l’usage serait
exclusivement réservé au développement agricole et rural, par exemple en soutien d’une
réforme agraire assistée par le marché, ou comme fonds d’intervention foncière.

5.8.7 Transformation des exploitations collectives: sociétés par actions,

coopératives privées et exploitations individuelles

Il n’existe pas de modèle dominant en matière de conversion des exploitations

collectives ou des coopératives de production étatiques en entreprises. En dépit de la
création d’un grand nombre de sociétés par actions agricoles dans l’ancienne Union
soviétique et en Europe de l’est, la position de la Banque mondiale sur la transition
agricole dans cette région était hostile à cette tendance:

... les exploitations agricoles sont mal adaptées à une structure de société.
La plupart des exploitations agricoles par actions d’Amérique du nord, par
exemple, sont des exploitations familiales constituées en société pour des
raisons fiscales et non pas des entreprises avec de nombreux actionnaires.
Il n’existe quasiment pas de marchés secondaires des actions d’entreprises
agricoles. La constitution en sociétés des exploitations collectives et étatiques
crée donc des structures sans parallèle dans les économies de marché et sans
mécanisme d’évolution et de réorganisation, puisque les transactions sur
actions sur des marchés secondaires ont peu de chances de se développer.

La réorganisation des exploitations agricoles devrait se concentrer sur la mise

en place et la documentation de la propriété individuelle des terres et des avoirs
non-fonciers et sur la création de marchés par l’intermédiaire desquels les
propriétaires puissent ajuster la taille et l’intensité capitalistique de leur
exploitation195.

Ces observations ne sont peut-être pas dénuées d’une certaine pertinence, mais il
faut souligner qu’il existe, dans le monde en développement, des milliers d’entreprises
dont les parts sociales ne sont pas offertes au public, mais font néanmoins l’objet de
transactions. Dans de nombreuses régions d’Afrique et certains pays d’Amérique latine
et des Caraïbes, les marchés des actions n’existent pas, si bien qu’il est impossible

192
M. Cain, Risk and insurance: perspectives on fertility and agrarian change in India and Bangladesh,
Population and Development Review, vol. 7, 1981.
193
M. Mahmood, The change in land distribution in the Punjab – empirical application of an exogenous –
endogenous model for agrarian sector analysis, The Pakistan Development Review, vol. 29, 1990.
194
H. P. Binswanger et al., 1995, p. 2726.
195
Banque mondiale, 1997, pages 58-59.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 217

d’envisager un marché secondaire des actions, ni pour les sociétés industrielles, ni pour
les sociétés agricoles. Les parts sont échangées sans le bénéfice d’un marché organisé et
le simple fait de leur émission crée un groupe de pression intéressé au contrôle de la
gestion de la firme. Par ailleurs, il existe en effet des sociétés agricoles par actions en
Amérique du nord et, quelle que soit la raison de leur création, leur structure de société,
là encore, intéresse les actionnaires à leurs performances. Dans le monde en
développement, Cítricos de Chiriquí, un producteur et transformateur de citrons de
Panama, donne l’exemple de la réussite d’une société agricole. Cette ancienne société
d’État a été privatisée sans changer de forme avant que Panama ne dispose d’un marché
des actions.

Un autre avantage du statut de société est qu’il est particulièrement propice à la

privatisation participative des entreprises étatiques, comme mentionné au chapitre 3.
C’est ainsi que les sucreries détenues par l’État (avec les terres de culture de la canne à
sucre) en El Salvador et les silos de céréales du Honduras sont devenus des sociétés par
actions avec différentes catégories d’actionnaires.

Plus important encore, après une longue expérience de travail en commun, et

si maigres qu’aient pu en être les résultats économiques, les membres de certains
collectifs ne voient pas toujours d’un bon œil la division des avoirs de l’entité en
propriétés individuelles 196 . Dans ce cas, la structure de société peut constituer une
forme utile de propriété privée et, si des conditions économiques de départ décentes sont
proposées aux personnes moins intéressées à y participer, elle peut évoluer dans le sens
d’une propriété consolidée et plus efficace au cours du temps. Les entreprises détenant
des droits de propriété complets sont bien placées pour obtenir du crédit et peuvent
également céder une partie de leur terre à bail, dans le cadre de contrats de longue
durée, ou la vendre en partie, ce que ne pouvaient pas faire les anciennes exploitations
collectives et les coopératives de production issues de la réforme agraire.

Au Bélarus comme en Russie, l’organisation en société par actions est l’une des
principales options pour les membres des anciennes exploitations collectives, à côté de
la coopérative de production ou de services et de l’exploitation individuelle.
En Moldavie, la priorité a été accordée à la création de sociétés par actions, mais en
considérant la terre comme une propriété personnelle, et d’entreprises sous forme de
sociétés pour la transformation agricole et la fourniture des intrants197.

Cependant, il faut savoir que les responsables des anciennes exploitations

collectives prennent souvent la présidence des sociétés par action, une perspective qui
incite fortement à cette forme d’organisation. En contraste avec le Bélarus et la
Moldavie, l’Arménie et la Géorgie ont beaucoup plus placé l’accent sur la distribution
des terres aux familles.

En réalité, en Europe de l’est et dans l’ancienne Union soviétique, ainsi

qu’ailleurs, le choix ne se situe peut-être pas tant entre sociétés par actions et propriété

196
Observé dans le cas de la Bulgarie par A. Buckwell et S. Davidova, Potential implications for
productivity of land reform in Bulgaria, Food Policy, vol. 18, n° 6, décembre 1993, p. 505.
197
Pour les commentaires relatifs à la Bulgarie et la Moldavie, voir G. H. Peters, Agricultural economics:
an educational and research agenda for nations in transition, Agricultural Economics, vol. 12, n° 3,
septembre 1995, citant Victor Krestovsky et Sergey Chertan, respectivement, pages 207 et 209.
218 Politiques foncières

individuelle, mais plutôt entre une forme sociale basée sur la législation commerciale et
des coopératives privées, souvent constituées sous l’égide de la législation agraire.

À moins que la législation ne soit très claire sur l’usage de la propriété comme
garantie dans les coopératives privées, celles-ci risquent d’avoir beaucoup plus de
difficultés à obtenir du crédit à la production que des sociétés. De la même manière, la
législation relative aux coopératives doit dire clairement que les créanciers auront un
droit de priorité sur les avoirs en cas de dissolution volontaire ou de faillite de la
coopérative. D’un autre côté, pour les entreprises agricoles, il est essentiel que la
législation clarifie les droits de vente des parts, même si un droit de préemption est
accordé aux autres membres. «Si ... le gouvernement, cédant à des pressions intérieures,
ne soutient pas la liberté de retrait individuel comme prolongement naturel du processus
d’actionnariat, l’échelle et le mode de fonctionnement des structures par actions
nouvellement immatriculées demeureront gelés pour une grande part»198.

La Bulgarie fournit l’exemple d’une législation venant appuyer le processus de

transformation:

Le Gouvernement bulgare apporte son soutien à la création de coopératives

volontaires et une législation a été votée, qui couvre, par exemple, les droits des
membres d’une coopérative et le mode de récupération des terres et des biens
en cas de départ d’un membre199.

Enfin, la flexibilité d’application des options de transformation des exploitations

collectives est importante. Comme déjà dit, il est probable que les structures de société
ou de coopérative ne s’appliqueraient pas à tous les avoirs d’une exploitation, mais
plutôt à quelques uns, comme cela a généralement été le cas en Estonie. De plus, en
Russie:

… l’agriculture russe évoluera probablement vers un mélange de diverses

structures agricoles, allant des [coopératives privées] à des exploitations
familiales en passant par des associations. La caractéristique unificatrice de
toutes ces structures sera leur fondation sur la propriété privée des terres et des
avoirs, qui pourront être utilisés collectivement ou individuellement, et le libre
choix de la forme organisationnelle par le regroupement volontaire des
membres avec leurs parts des terres et des avoirs200.

Dans l’ancienne Allemagne de l’est, un éclectisme organisationnel similaire a

prévalu, à mesure que les exploitations collectives «devenaient des entreprises privées
appartenant à des groupes d’agriculteurs (sous la forme d’actionnaires à responsabilité
limitée, de sociétés par actions et de coopératives agricoles immatriculées)»201.

198
K. Brooks et Z. Lerman, Restructuring of traditional farms and new land relations in Russia,
Agricultural Economics, vol. 13, n° 1, octobre 1995, p. 24, avec l’autorisation de Elsevier.
199
Monika Hristova et Nicholas Maddock, Private agriculture in Eastern Europe, Food Policy, vol. 18,
n° 6, décembre 1993, p. 461.
200
K. Brooks et Z. Lerman, 1995, p. 24.
201
G. H. Peters, 1995, citant Werner Schubert, p. 212.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 219

Comme l’a reconnu la Banque mondiale dans une autre partie de la publication
citée plus haut:

... plus de 60 années d’exploitation agricole non-privée dans certaines parties

des NEI [Nouveaux États Indépendants] ont répandu l’idée que la terre n’est
pas un bien comme un autre ... Cette attitude a créé une considérable résistance
au changement ... L’un des rares mécanismes spécifiques mis en œuvre (sur
une échelle pilote à Nizhniy Novgorod, Russie) est celui des enchères internes.
Après une période initiale de distribution de parts, d’information et
d’évaluation des avoirs, les participants utilisent leurs parts dans des enchères
sur les avoirs réels de l’exploitation collective. Celle-ci est ensuite liquidée et
les nouvelles entreprises créées par les enchères sont immatriculées. À la
mi-1995, 68 entreprises agricoles étaient passées par ce processus.
Les 5 exploitations du début du programme (1993-94) ont donné naissance à
20 entreprises collectives [sociétés et/ou coopératives], 17 exploitations
familiales et 6 entreprises individuelles. C’est un début prometteur ... Quel que
soit le mécanisme de privatisation initial adopté, il est essentiel que les marchés
fonciers fonctionnent librement202.

Dans le contexte africain, la Banque mondiale a déclaré dans une autre

publication que «des titres fonciers de propriété collective pourraient également être
attribués à des groupes»203. Dans ce type de programmes, la collectivité est plus efficace
si la participation économique de chaque individu (actionnariat) est clairement définie
d’une manière qui incite à travailler et à adopter un comportement d’entreprise.
S’engager dans cette voie conduit en général à des sociétés ou à des coopératives
privées, bien que ce ne soit pas toujours vrai au stade initial de transformation d’un
régime de droits coutumiers.

La principale leçon de l’Amérique centrale en matière d’options de

transformation des exploitations collectives est que les membres de la collectivité
eux-mêmes doivent décider de la forme future de la propriété des avoirs, pourvu que
chaque option comporte une forme ou une autre de propriété privée et qu’ils soient
pleinement informés de la nature et des implications de chacune d’entre elles.
Certains ont choisi de diviser la totalité des avoirs en propriétés individuelles, mais
nombre d’autres ont choisi une forme mixte, où certains avoirs sont détenus
individuellement et d’autres collectivement par le biais d’une structure de société.

En termes plus larges, dans le cadre de la définition d’une stratégie de

transformation de la propriété des avoirs des exploitations collectives, trois voies
d’évolution semblent possibles:

i) Division de l’ensemble des terres de l’exploitation en parcelles individuelles en

propriété privée. Dans ce cas, qui est fréquemment retenu, il faut concevoir des
mesures complémentaires pour répartir entre les participants les avoirs autres que les
terres (machines, bâtiments, animaux, etc.). Les animaux et certains équipements
peuvent être vendus aux enchères aux agriculteurs les plus intéressés, mais il est
difficile d’appliquer cette procédure à des bâtiments importants sans créer des
inégalités marquantes entre les membres de l’ancien collectif et perturber leurs

202
Banque mondiale, 1997, p. 59.
203
Banque mondiale, 1989, cité dans Platteau, 1992, p. 296.
220 Politiques foncières

schémas de production. Comme déjà dit, une procédure couramment adoptée en

Bulgarie, en Estonie et dans plusieurs autres pays a consisté à donner à tous les
anciens membres des parts sociales convertibles en propriété collective des avoirs
non-fonciers, prenant en général la forme de sociétés par actions204, mais aussi de
coopératives privées. Les membres pouvaient vendre leurs parts à d’autres membres
avant qu’elles ne soient échangées contre un droit de propriété sur les avoirs.
Nombre d’anciens membres ont utilisé les avoirs acquis de cette manière pour créer
des entreprises de services agricoles, souvent en propriété collective. Au Mexique,
au Honduras et en El Salvador, par exemple, la loi a donné aux membres de
l’exploitation le pouvoir de décider de la diviser ou de lui conserver son unité
foncière dans le cadre d’une seule entreprise.

ii) Mise en œuvre de l’option i) pour des parcelles cultivées individuellement avec
transformation des anciennes terres communales en avoirs en propriété collective,
comme indiqué ci-dessus pour les machines et les bâtiments.

iii) Transformation de tout ou partie de l’exploitation collective (terres et

constructions) en société ou en coopérative privée, avec émission d’un droit de
propriété sur les autres avoirs au nom de l’entreprise. Dans le cas d’une
transformation en société, des parts sur l’exploitation dans sa totalité (terres plus
autres types de capital) sont distribuées aux membres, qui deviennent actionnaires
d’une société. Ce type de transformation peut résoudre les problèmes liés à des
droits de propriété incomplets et à des mesures d’incitation médiocres. Les membres
de la nouvelle structure, ayant intérêt à long terme à ce que la valeur de leurs parts se
maintienne et augmente, seront sans doute prêts à investir de la main d’œuvre et du
capital financier dans l’exploitation. Pour que ces parts sociales aient une valeur
économique, il faut qu’elles puissent être vendues, mais, si on le désire, on peut
accorder un droit de préemption aux actionnaires lorsque l’un d’entre eux décide de
céder ses parts. Un autre avantage de ce type de transformation est de donner aux
membres désireux de quitter l’exploitation une opportunité de départ viable grâce à
la vente de leurs parts (pourvu que la législation pertinente soutienne
convenablement cette option). Dans le cadre d’un régime collectif, les membres qui
partent – et la désertion des coopératives de production a été la plaie de la réforme
agraire au Honduras et dans d’autres pays – ne reçoivent pas de bénéfice cumulé
pour le temps passé à travailler dans l’unité. En général, ils quittent la coopérative de
production aussi pauvres qu’ils y sont entrés.

La création d’une entreprise ou d’une coopérative privée propriétaire d’une partie

des avoirs de l’exploitation (option ii) ci-dessus) sera préférable dans de nombreux
cas. C’est ce qui s’est passé à grande échelle en Europe de l’est, pour la totalité ou
une partie des exploitations collectives. Cependant, si la nouvelle entité est
sous-capitalisée, il peut s’avérer judicieux de vendre des parts à des investisseurs
extérieurs. Pour ce faire, on peut créer deux catégories d’actions, chacune assortie de
droits et de devoirs spécifiques.

204
Cela s’est passé dans le cadre de la soi-disant «réforme agricole» (par opposition à réforme foncière)
en Estonie. Voir Ministère de l’agriculture, Long-Term Strategy for Sustainable Development of the
Agricultural Sector, Tallinn, 1997, ch. 3.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 221

Ces trois options de base ont été présentées aux membres des coopératives de
production du secteur de la réforme agraire au Honduras dans le cadre d’un programme
intitulé «Reconversion du secteur de la réforme agraire». Peu après, trois options
similaires ont été présentées aux agriculteurs du secteur de la réforme agraire d’El
Salvador, au début des années 90, sous le nom «Les nouvelles options». Dans les deux
cas, il a été souligné que les membres de chaque unité de production devaient décider
eux-mêmes de la manière dont ils souhaitaient procéder. Dans la majorité des cas, ils
ont choisi l’option ii) (mixte).

Dans le cadre d’une quelconque des options ci-dessus, les membres peuvent
souhaiter mettre à profit leur expérience du travail collectif pour passer à l’étape de
création d’une coopérative de service ou d’une coopérative de second niveau. Ce type
de coopérative peut se limiter à des tâches spécifiques telles que la commercialisation
des produits, l’achat d’entrées ou l’obtention de prêts bancaires. Il peut également être
généraliste et mener éventuellement plusieurs activités. Cependant, les coopératives de
service réussissent souvent mieux quand elles se limitent à une ou deux activités, telles
que la transformation et la commercialisation du lait. Il est essentiel de formuler dès le
départ des règles opérationnelles de la coopérative aussi simples et claires que possible.

Les coopératives de production privées continueront à constituer une option

pertinente, surtout en Europe de l’est et dans l’ancienne Union soviétique,
principalement en raison de la nature de l’expérience antérieure des agriculteurs.
En Bulgarie, où les options de société et de coopérative ont été proposées, il semble que
la plupart des agriculteurs aient opté pour cette dernière205. D’un autre côté, en Russie,
«pratiquement toutes les entreprises agricoles se sont fait immatriculer sous la forme
nouvelle de l’actionnariat et ont distribué des parts en terres et en avoirs à leurs
membres et à leurs employés» 206 . Un schéma similaire à celui de la Russie a été
rapporté pour l’Ukraine207.

5.8.8 Problèmes liés à la transition dans la CEI et en Europe de l’est

L’Europe de l’est et l’ancienne Union soviétique nous enseignent en la matière

que le processus de transformation nécessite de la patience. Dans le cas de l’Ukraine,
Peter Sabluk a commenté que «de nouvelles formes de dispositifs de gestion dans
lesquels la propriété de parts s’associe à des mécanismes autogouvernés de contrôle de
l’activité, et où l’initiative du groupe est récompensée en fonction des résultats,
n’émergent que lentement» 208 . De la même manière, «la Hongrie, vétéran de la
privatisation en Europe de l’est, n’a réussi en 1991 à transférer [à la propriété privée]
que 10 pour cent de l’ensemble des immobilisations, et prévoit de ne pouvoir privatiser
80 pour cent supplémentaires que sur une période de cinq ans. Même cela, cependant,
est un délai bref par rapport à celui d’une génération, durée que le Professeur Lugachov
estime requise pour l’instauration progressive d’une mentalité d’entrepreneurs»209.

205
A. Buckwell et S. Davidova, 1993, p. 497.
206
K. Brooks et Z. Lerman, 1995, p. 23.
207
Zvi Lerman, Karen Brooks et Csaba Csaki, Restructuring of traditional farms and new land relations in
Ukraine, Agricultural Economics, vol. 13, n° 1, octobre 1995, p. 37.
208
G. H. Peters, 1995, p. 199, avec l’autorisation de Elsevier.
209
G. H. Peters, 1995, citant M. I. Lugachov, p. 205.
222 Politiques foncières

En Russie,

La réforme avance principalement par la réorganisation des exploitations

collectives et étatiques existantes, en réponse aux décrets et directives
gouvernementales, à la définition d’objectifs et de calendriers d’action et à la
lente émergence d’un corpus législatif. Près de la moitié a été réorganisée en
sous-coopératives, ensemble d’exploitations privées ou associations par actions
fermées sur elles-mêmes. Cependant, la plupart des unités continue à utiliser
l’ancienne structure du kolkhoze ou du sovkhoze [exploitations collectives ou
exploitations étatiques] pour l’achat des intrants et la vente des produits, faute
de marchés organisés. Pour le moment, on observe peu de signes
d’amélioration des pratiques d’utilisation des terres210.

L’Ukrainien I. Lukinov a souligné que «la création de structures économiques

plus efficaces est loin de se limiter au vote de quelques actes légaux qui ne font
qu’éliminer l’ancien système. C’est un processus d’évolution plus long, visant la
formation de nouveaux modes de propriété, de nouvelles institutions, de nouvelles
relations de commerce extérieur, et avec une forte dose de développement par la
base»211.

L’expérience du Kazakhstan illustre bien les difficultés qui peuvent se poser

dans les premières années d’un processus de décollectivisation, avant que ne soient
trouvés des substituts adéquats à la multiplicité des services que les exploitations
collectives proposaient à leurs membres:

La réforme agraire a été l’une des réformes économiques les plus [rapidement
mises en œuvre] au Kazakhstan ... au lieu des 2 500 exploitations étatiques et
collectives qui existaient en 1991, on trouve maintenant plus de 62 000 unités
agricoles individuelles, 8 754 coopératives de production, 1 169 partenariats
commerciaux, 578 sociétés par actions et seulement 89 entreprises étatiques ...
La part des entreprises non étatiques est de 93,9 pour cent de toutes les terres
agricoles, 94,9 pour cent des terres arables et 91 pour cent du bétail et des
volailles ...

Les changements positifs dans l’allocation de terres aux agriculteurs

individuels au Kazakhstan masquent l’échelle énorme des pertes et des crises
qui en ont résulté ... En réalité, les réformes ont transformé de nombreuses
grandes entreprises agricoles publiques au fonctionnement efficace en une
multitude de petites exploitations, dont la plupart ne sont pas viables parce
qu’elles manquent de machines et de fonds de roulement et sont incapables de
s’adapter aux conditions du marché. De ce fait, les propriétaires de parts
sociales sur les biens et les terres se sont à nouveau regroupés et ont mis en
place des coopératives de production en propriété collective. De plus, les
tensions sociales dans les zones rurales ont fortement augmenté en raison de
l’affaiblissement de la protection sociale assurée par le régime précédent.

210
G. H. Peters, 1995, citant Csaba Csaki et Stanley Johnson, p. 196.
211
Op. cit., p. 201.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 223

Les superficies cultivées diminuent. Les cultures ne couvraient plus que

21,8 millions d’hectares en 1998, contre 35,2 millions en 1990212.

Remplacer un régime d’exploitations collectives nécessite beaucoup plus que la

réaffectation des droits fonciers. Cela requiert la mise en place d’un nouveau système de
vulgarisation agricole, de nouvelles filières de commercialisation, de nouvelles
modalités d’achat des intrants, de nouvelles sources de fonds de roulement et de
nouvelles formes de services sociaux dans les zones rurales.

Lerman a documenté une différence importante entre les pays de l’Europe

orientale et centrale (EOC) et ceux de la CEI [Communauté des États indépendants, qui
regroupe grande partie des États issus de l’ex-URSS] dans la transformation des
structures économiques des coopératives de production:

... la nouvelle terminologie inspirée du marché [sociétés par actions,

partenariats à responsabilité limitée, etc.] masque très souvent une structure
interne quasiment inchangée depuis l’époque des Soviet. Les résultats
d’enquêtes portant sur la CEI (Russie, Ukraine, Moldavie) révèlent la
persistance des caractéristiques de gestion et d’organisation antérieures: les
exploitations restructurées conservent un appareil de direction centralisé fort et,
au-delà de la planification générale de la production, les subdivisions
fonctionnelles n’ont qu’une autonomie théorique. Plus précisément, les
finances et les relations sociales sont gérées par la direction centrale et non par
les unités fonctionnelles. La majorité des membres-travailleurs des grandes
exploitations de la CEI rapporte que rien n’a véritablement changé dans leur
entreprise agricole du fait de la restructuration. Dans la CEI, même les
exploitations restructurées dans le cadre de projets de donateurs internationaux
ressemblent souvent de manière frappante à leurs prédécesseurs collectivistes.
Des changements intéressants d’organisation des exploitations s’observent en
Moldavie et en Azerbaïdjan, où de nombreuses grandes unités sont en train
d’éclater en unités indépendantes plurifamiliales, qui se situent à mi-chemin
entre l’exploitation individuelle et les anciens collectifs.

L’EOC semble avoir plus largement abandonné l’ancien schéma de gestion

collectiviste. Bien qu’il n’existe aucune donnée globale, des études de cas
suggèrent qu’en Hongrie, en République tchèque et en Lituanie, de nombreuses
grandes exploitations ont été transformées en entreprises à vocation
commerciale. En Roumanie, certaines au moins des actuelles grandes
exploitations sont de nouvelles associations ou coopératives créées
volontairement par des propriétaires individuels après la privatisation des
terres. Les grandes entreprises ou coopératives agricoles de l’EOC sont
maintenant souvent obligées de fonctionner sous stricte contrainte budgétaire,
soumises véritablement à la mise en faillite en cas de défaillance. Dans la CEI,
ni la stricte contrainte budgétaire, ni les lois sur la faillite ne sont appliquées213.

212
Adilya Baydildina, Aynur Akshinbay, Manshuk Bayetova, Lado Mkrytichyan, Anadjamal
Haliepesova et Djandurdy Ataev, Agricultural policy reforms and food security in Kazakhstan and
Turkmenistan, Food Policy, vol. 25, n° 6, décembre 2000, pages 734 et 738, avec l’autorisation de
Elsevier. Cependant, beaucoup des terres cultivées en Union Soviétique ne convenaient pas à l’agriculture
et auraient dû être laissées en pâturages. La réduction des zones cultivées n’est pas toujours une mauvaise
chose.
213
Z. Lerman, 1999, pages 7-8.
224 Politiques foncières

L’éducation et la diffusion des informations peuvent accélérer ce processus de

développement. En Russie, les résultats d’enquêtes ont révélé que l’information a été un
obstacle considérable, et qu’il ne suffit pas que les membres du collectif aient la volonté
de restructuration214. Comme pour la plupart des aspects du développement agricole, le
capital humain constitue le facteur plus important, et le développement de capacités de
gestion et d’autres compétences adaptées à une économie de marché prend du temps.

Les régimes fonciers sont encore en évolution dans l’Europe de l’est et dans
l’ancienne Union soviétique, avec des différences importantes entre ces deux sous
régions. Dans la plupart de ces pays, la portée des marchés fonciers demeure très
limitée. Le degré de transformation des régimes fonciers dans la région et les obstacles à
la poursuite du changement ont été très bien résumés par Renée Giovarelli et David
Bledsoe. Ils mettent en lumière des problèmes également pertinents pour d’autres
régions du monde:

Dans les pays de la CEI occidentale, à l’exception de la Moldavie, l’essentiel

des terres agricoles a été privatisé dans le cadre d’un régime d’«actionnariat
foncier», dans lequel la grande majorité des propriétaires privés (anciens
membres des exploitations étatiques et collectives) détient toujours ses droits
en commun, avec une sorte de droit à la division des terres en nature (pour le
moment non-exercé). Dans ces pays, le droit à une part foncière n’a guère de
valeur parce qu’il est peu probable que son détenteur pourra exercer un
contrôle significatif sur cette part. [Cette expérience illustre ce qui précède
concernant la nécessité d’autoriser la vente des actions dans les coopératives
privées ou restructurées.]

En Transcaucasie, la distribution des terres et la restructuration des

exploitations se sont déroulées en même temps. Les agriculteurs privés
détiennent un titre de propriété sur leurs terres. Dans les Balkans, la
privatisation est bien avancée ... Dans les pays candidats à l’entrée dans l’UE,
les problèmes de privatisation sont avant tout liés au processus de restitution
[aux propriétaires antérieurs à la collectivisation, ce qui a] ralenti le processus
de privatisation.

Pendant le processus de privatisation, certains pays ont mis du temps à

privatiser les terres de l’État et ont préféré les céder à bail ... Un problème
récurrent de la location des terres étatiques est le montant souvent très faible
de leurs loyers, qui sape le développement des loyers sur le marché privé ...

L’absence de réorganisation des exploitations bloque le développement du

marché dans les quatre pays de la CEI occidentale [Bélarus, Russie, Ukraine,
Moldavie], ainsi que dans nombre des pays candidats à l’entrée dans l’UE qui
ont restitué les terres agricoles à leurs anciens propriétaires ... L’existence d’un
cadre législatif et de politique permettant aux agriculteurs individuels
d’ajuster la taille de leurs exploitations en réponse aux signaux du marché
est cruciale. Ce cadre ne devrait pas seulement autoriser, mais encourager, la
réorganisation des exploitations en unités de la taille choisie par les
agriculteurs ...

Les transactions d’achat et de vente ne se produiront dans les pays de la CEI

occidentale que si la législation les autorise clairement, sans nécessité d’un aval
214
K. Brooks et Z. Lerman, 1995, pages 23-24.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 225

des bureaucrates locaux, et que si les procédures de légalisation et

d’enregistrement sont simples et abordables financièrement ... Les prêts avec
garantie foncière sont liés à l’existence d’un marché foncier agricole actif et,
pour la Russie, l’Ukraine et le Bélarus, il faudra commencer par apporter des
modifications majeures à la législation et à la volonté politique ... En fait, la
pratique du prêt hypothécaire à grande échelle n’apparaîtra que si: (1) il existe
un marché foncier actif et les terres agricoles ont une valeur marchande; et
(2) les procédures de saisie sont raisonnablement rapides et efficaces ...

Le fonctionnement des systèmes d’enregistrement des pays de la CEI

occidentale laisse beaucoup à désirer ...215

5.8.9 Politiques encourageant les structures agricoles coopératives

La diversité et la persistance des structures agricoles associatives à travers le

monde montre bien que l’agriculture, davantage que la plupart des autres secteurs, se
caractérise par la coopération entre les agents de production. Les échanges de main
d’œuvre, par exemple, sont une pratique traditionnelle sur les exploitations de tous les
continents. Comme l’a exprimé Platteau:

... même lorsque les individus doivent effectuer la même tâche (par exemple,
préparation des champs, semailles ou moisson) et qu’il n’existe pas
d’indivisibilité de la main d’œuvre ... le travail d’équipe peut s’avérer plus
productif que la production «isolée». Ceci tient aux effets de dynamisation du
moral propres au travail en groupe: de fait, il existe de nombreuses et bonnes
raisons de penser que les individus tirent une utilité positive du travail collectif,
surtout si les tâches à effectuer sont dures et pénibles (un effet totalement
ignoré par la théorie économique) et que le travail d’équipe accélère
l’exécution des opérations et intensifie l’effort. Le rôle important de ces deux
effets est probablement évident pour quiconque a eu l’occasion d’observer des
grands groupes travailler dans les champs en Afrique, en général stimulés par
des chants qui fixent le rythme du travail, repris à l’unisson par tous les
membres de l’équipe. En fait, l’existence très répandue de groupes d’échange
de travail sur l’ensemble du continent africain – par exemple, les «compagnies
de labour» (Kampani) ou les groupes de travail kafo au Lesotho et en Gambie
respectivement – pourrait, dans une large mesure, découler de l’importance
attachée à ce type d’effort dans les cultures africaines ...216

Ces formes de collaboration ne sont pas confinées à l’Afrique. En République de

Corée, la transplantation du riz a lieu traditionnellement en équipes constituées de
membres de la collectivité, en général accompagnées de musiciens traditionnels et d’un
porte-drapeau. Dans l’agriculture de frontière des États-Unis d’Amérique, la
collaboration communautaire à l’«érection de la grange» de chaque famille était une
tradition bien enracinée.

Comme déjà dit, les coopératives de service constituent elles aussi des formes
utiles de coopération, surtout en raison des économies d’échelle de services d’achat
d’intrants, de stockage, de commercialisation et de fourniture de machines qu’elles

215
Renée Giovarelli et David Bledsoe, Land Reform in Eastern Europe, rapport préparé pour la FAO, The
Rural Development Institute, Seattle, Washington, octobre 2001, pages iii-iv [souligné par nous].
216
J.-P. Platteau, 1992, p. 271.
226 Politiques foncières

permettent de réaliser. Les associations d’agriculteurs jouent également un rôle

important dans de nombreux pays, par exemple en facilitant la fourniture à leurs
membres de services de conseils agricoles, vétérinaires et autres.

La coopération étant largement désirée dans le monde agricole et ayant apporté

la preuve de son utilité, la politique pourrait jouer un rôle constructif en soutenant ses
manifestations spontanées et en les orientant vers les directions les plus productives.
Les modes de coopération doivent également recevoir un soutien juridique et
institutionnel et, dans certains cas, des financements de transition pour mettre en
place les nouvelles structures coopératives. De ce point de vue, il conviendrait de
développer dans de nombreux pays, non seulement une stratégie foncière, mais aussi
une stratégie de renforcement des modes de coopération au sein du secteur, en
particulier en matière de services agricoles. Le régime foncier requiert une vision à long
terme, en particulier quand il s’agit de traiter l’évolution des droits fonciers communaux
et collectifs. Il faudra sans doute passer par plusieurs étapes pour élaborer un nouveau
régime de droits en ce domaine, ainsi que créer et consolider de nouvelles structures
administratives associées aux droits fonciers.

Il est difficile de créer des structures de société efficaces et indépendantes ou

d’autres coopératives à vocation d’entreprise en agriculture, sans structures légales
appropriées et une définition claire des droits fonciers et des marchés de facteurs.
Cette leçon est illustrée par la récente analyse de l’expérience chinoise des coopératives
de production agricole à vocation marchande, effectuée par Zhang Xioashan:

En termes de cadre légal, il n’existe pas de lois sur les coopératives en Chine et
aucun article ou chapitre de la législation sur les entreprises ou d’autres
organisations économiques ne les mentionne explicitement.
Les réglementations ou les chartes émises par les ministères concernés n’ayant
pas force de loi, il est impossible de créer et de gérer des coopératives dans le
cadre légal et elles ne bénéficient pas d’une protection juridique. Dans une
large mesure, la survie et le développement des coopératives rurales dépendent
des politiques définies et mises en œuvre par les gouvernements locaux,
c’est-à-dire des hommes et non de la loi ... C’est probablement pour cette
raison que les coopératives rurales ont invité les leaders locaux à prendre le
poste de directeur général ou de président, type de phénomène observé
aujourd’hui dans [d’autres formes associatives]. Cette situation exerce
inévitablement une grande influence sur l’indépendance des coopératives.

... en Chine, dans le passé, le système économique à planification centralisée,

ainsi que le système d’enregistrement des ménages en tant que résidents
urbains et ruraux, a empêché la libre circulation des facteurs de production.
En outre, les marchés de ces facteurs ne sont pas encore mûrs, les fondations
sur lesquelles bâtir librement une combinaison de ressources sont encore
fragiles, et un développement indépendant serait défavorable aux coopératives.
Par exemple, comme il n’existe pas un marché fonctionnel des transactions
foncières, si une coopérative souhaite acheter le droit d’usage de terres rurales
collectives, elle doit obtenir la permission des nombreuses institutions
gouvernementales concernées ... Un autre cas concerne la fourniture de crédit.
En Chine ... les banques et les coopératives de crédit sont encore affiliées au
gouvernement dans une certaine mesure et ne sont pas devenues des
organisations financières indépendantes ...
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 227

Pour ces raisons, à ce stade du développement chinois, tant qu’un système

convenable de marché n’est pas mis en place, que le marché des facteurs de
production demeure imparfait et que son fondement juridique laisse à désirer,
les coopératives ont raison de rechercher le soutien et la protection du
gouvernement. Les coopératives totalement auto organisées et non soutenues
par le gouvernement doivent payer des coûts de transaction élevés et consacrer
beaucoup de temps et d’efforts à fonctionner seules. La relation
protecteur-protégé est utile et bénéfique aux deux parties ... À mesure que
l’économie de marché se développe et que les coopératives prennent de
l’ampleur, les coûts des transactions directes entre les coopératives et le marché
vont décliner. Lorsque les coûts de la protection du gouvernement (sous la
forme d’une certaine perte d’indépendance) seront égaux ou même supérieurs
aux bénéfices de cette protection (sous la forme d’une baisse des coûts de
transaction), la relation protecteur-protégé entre les coopératives rurales et
l’État pourrait disparaître217.

Comme dans d’autres domaines de la politique économique, une base législative

adéquate constitue une condition préalable – même si elle n’est pas suffisante – au
progrès.

5.9 AMÉLIORATION DE L’ACCÈS DES PAUVRES ET DES FEMMES À

LA TERRE

5.9.1 Mécanismes du marché foncier et ruraux pauvres

Les imperfections des marchés financiers, c’est-à-dire l’absence de financement

hypothécaire, constituent le principal obstacle au développement de la propriété
foncière chez les ruraux pauvres. Le manque de mécanismes convenables d’assurance
contre les risques accroît leur difficulté à conserver la terre qu’ils ont. Lié au problème
financier, le prix des terres dresse un obstacle supplémentaire. Binswanger et al. (1995,
pages 2710-2711) ont souligné que le prix des terres est toujours plus élevé que le
revenu que l’on peut en attendre (sous la forme d’un flux actualisé de revenus annuels)
parce que la terre est source d’autres valeurs: cautionnement du crédit (même pour des
usages sans rapport avec les terres) et prestige pouvant se traduire par une influence
politique. De ce fait, pour un agriculteur qui recherche de la terre aux fins de
production, l’achat au prix du marché avec un emprunt est souvent une option
non-viable, car le coût annuel du service de l’hypothèque risque d’excéder les profits
annuels de la terre. En outre, si les terres sont entièrement hypothéquées, elles ne
pourront pas servir de garantie pour un crédit à la production destiné à l’acquisition
d’intrants agricoles modernes.

Dans la plupart des cas, une famille pauvre sans ressources financières ne peut
pas acheter de terres. Ceci explique le recours très répandu aux programmes de
développement sur terres étatiques, dans le cadre desquels de nouvelles terres sont
mises à la disposition des colons à un coût faible ou nul. Compte tenu de la
concentration historique de la propriété terrienne dans de nombreux pays, cela explique
aussi pourquoi les réformes agraires assorties de mesures d’expropriation ont été si
répandues.
217
Zhang Xioashan, Cooperatives, communities and the state: the recent development of Chinese rural
cooperatives in transition, Land Reform, FAO, Rome, 1999/1-2, pages 103-104.
228 Politiques foncières

Les marchés fonciers peuvent-ils améliorer l’accès aux terres des familles
pauvres? Des tentatives sont en cours partout dans le monde pour renforcer l’accès aux
terres des populations rurales par le biais de mécanismes de marché. Certaines d’entre
elles sont prometteuses, mais pour relativiser les choses, il faut noter qu’à ce jour
«il existe peu de cas où les marchés fonciers ont été utilisés avec succès pour les achats
de terres par les petits paysans. Le manque de capitaux et un accès défavorable au crédit
bloquent les possibilités d’achat de terres de ces groupes d’exploitants»218.

À la base, pour améliorer l’accès aux terres dans un environnement de marché, il

existe neuf approches possibles, pouvant être mises en œuvre individuellement ou
collectivement. Elles sont décrites dans les paragraphes suivants.

i) Fonds foncier ou banque foncière

Le fonds foncier ou la banque foncière opère sur les marchés fonciers et facilite
l’achat des propriétés à vendre, souvent des petites parcelles, de la part des familles
éligibles à faibles revenus. Dans les deux cas, il s’agit de ventes volontaires par les
propriétaires. John Strasma a souligné que les fonds fonciers ne doivent pas être des
organismes gouvernementaux et qu’ils ne doivent pas participer directement à l’achat et
à la vente des terres219. Le gouvernement qui participe directement à un fonds foncier
peut être soumis à des pressions politiques visant à lui faire proposer un prix attractif
aux grands propriétaires vendeurs, mettant le fonds dans une situation quasiment
intenable. Une banque foncière temporaire créée en El Salvador pour honorer les
promesses de ventes de terres faites aux anciens combattants à la fin de la guerre civile
appartenait au gouvernement et achetait et vendait directement les terres. Son président
a confié à l’auteur du présent document avoir subi de difficiles pressions de cette nature.

Les fonds fonciers sont plus efficaces s’ils fonctionnent comme des institutions
de second niveau et refinancent les transactions foncières. Cela leur permet de faire
appel à divers intermédiaires, y compris des banques, des institutions non financières,
des ONG et même de grands propriétaires qui décident de subdiviser leurs terres et de
les vendre. Les institutions non financières devraient émettre des obligations en
garanties de leurs performances220.

Pour bien fonctionner, une banque foncière doit disposer d’une source de
subvention. Pour les raisons exposées plus haut, on ne peut pas attendre des familles
rurales à faibles revenus qu’elles achètent les terres aux prix du marché. Il faut donc
prévoir un élément de subvention dans le fonctionnement de la banque foncière, et
identifier la source de financement correspondante. Les principales options sont les
revenus de la vente des terres étatiques, les revenus des impôts fonciers, le budget
normal du gouvernement, ou des contributions par des organisations internationales de

218
Service des régimes fonciers, FAO, 2001, p. 51.
219
John Strasma, Analysis of Land Markets and Land Banks, dans: Instituto Nacional Agrario and Land
Tenure Center of the University of Wisconsin, Seminar on Access to Land, Tenure Security, and
Investment in the Productive Use of Natural Resources, Tegucigalpa, Honduras, 1990, surtout pages 32 et
33.
220
On trouvera un grand nombre des concepts de fonctionnement d’une banque foncière dans: John
Strasma, Ricardo Arias, Magdalena García, Daniel Meza, René Soler et Rafael Umaña, Estudio del
diseño conceptual de un fondo de tierras en Honduras, préparé pour le gouvernement du Honduras,
Proyecto APAH, Tegucigalpa, Honduras, 1993.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 229

développement. La subvention sert, soit à abaisser les taux des prêts hypothécaires
consentis aux acquéreurs des terres, soit à réduire le montant des fonds propres requis,
soit les deux. On estime important que les bénéficiaires de la terre paient pour son
acquisition, au moins pour y accorder psychologiquement de la valeur, mais aussi pour
qu’ils ne soient pas tentés de réaliser des profits ‘providentiels’ en revendant les terres
reçues dans le cadre d’un programme de cette nature. Dans le contexte de la réforme
assistée par le marché menée en Afrique du Sud, Deininger et Julian May ont émis le
commentaire suivant: «L’obligation d’une contribution par les bénéficiaires eux-mêmes
ne crée apparemment pas de discrimination envers les pauvres»221.

À ce jour, les fonds fonciers restent rares. La FAO a noté que «les expériences
de fonds fonciers menées en Équateur, en Colombie, au Brésil et au Guatémala sont en
train d’essayer de développer des stratégies de soutien pour faciliter l’achat et la culture
des terres par les ruraux pauvres»222. Le Honduras lance un effort en ce sens également,
avec un financement extérieur pour l’élément de subvention.

Gustavo Gordillo de Anda a analysé les expériences de fonds fonciers menées au

Guatémala (FONTIERRA) et en El Salvador (Banco de Tierras). Ses conclusions
appuient les thèses suivantes: que la contribution des bénéficiaires est importante, et
donc que ces instruments ne peuvent probablement pas aider les familles les plus
pauvres des zones rurales; que l’existence d’une organisation communautaire est une
condition préalable importante au fonctionnement des fonds fonciers; que les titres de
propriété doivent être totalement clarifiés avant d’être transférés aux bénéficiaires; et
que ces types de programmes peuvent être coûteux:

Enseignements de FONTIERRA: En principe ... tous les agriculteurs pauvres

ne sont pas éligibles pour ce programme. Seuls ceux qui remplissent certains
critères (un niveau de capitalisation donné au moment de l’entrée dans le
programme, un degré substantiel d’organisation en groupes communautaires,
une expérience des cultures rentables) peuvent participer au programme.

... le programme semble s’adresser à un certain type d’agriculteur, qui n’est pas
nécessairement le plus pauvre, ce qui suggère la nécessité d’autre types de
programmes pour répondre aux besoins de la population rurale la plus
démunie ... Compte tenu du coût relativement élevé du programme, il est clair
que sa couverture potentielle est limitée ...

Enseignements de Banco de Tierras en El Salvador: ... les [agriculteurs] qui

manquent de ressources et d’accès aux réseaux de soutien pourront
difficilement profiter des distributions de terres ... Du point de vue des droits de
propriété, le transfert de terres sans apurement préalable de leur statut légal
crée de graves difficultés au moment de la subdivision et de l’émission de titres
de propriété pour les nouvelles parcelles en faveur des bénéficiaires ... [ce qui]
illustre l’importance de renforcer les institutions liées à la gestion foncière
(cadastre, registres de propriété) ...223

221
Klaus Deininger et Julian May, Is there Scope for Growth with Equity? The Case of Land Reform in
South Africa, miméo, Banque mondiale, Washington, janvier 2000, p. 18.
222
Service des régimes fonciers, FAO, 2001, p. 51.
223
Gustavo Gordillo de Anda, Un nuevo trato para el campo, intervention à l’International Conference on
Access to Land: Innovative Agrarian Reforms for Sustainability and Poverty Reduction, Bonn,
Allemagne, 19-23 mai 2001, pages 24-25, 28-29 [traduction].
230 Politiques foncières

ii) Réforme foncière assistée par le marché

La réforme foncière assistée par le marché, ou négociée, fonctionne comme un

fonds foncier, mais recouvre un éventail d’options plus large. Au lieu de passer par une
institution financière sous la forme d’une réduction des coûts hypothécaires, la
subvention pour l’achat de terres peut être remise directement aux familles pauvres.
En outre, la communauté peut participer au choix des terres à vendre et aux
négociations avec les propriétaires. Les ventes de terres sont volontaires, mais on ne
peut exclure qu’une pression locale à vendre puisse s’exercer sur certains propriétaires.
Une autre caractéristique de la réforme foncière assistée par le marché est que l’on peut
demander aux bénéficiaires de soumettre un projet de développement de l’exploitation
qu’ils souhaitent acquérir, et que des crédits ou des subventions peuvent être accordés
pour financer les investissements sur l’exploitation, en plus de son achat.

Deininger (1999) a effectué une analyse préliminaire, mais détaillée, de trois

expériences de réforme foncière négociée, en Colombie, au Brésil et en Afrique du Sud.
Dans le cas de la Colombie, jusqu’à 70 pour cent de la valeur des terres achetées
peuvent être subventionnés, 20 pour cent en numéraire et 50 pour cent en obligations.
L’Afrique du Sud accorde une subvention pouvant atteindre 15 000 R pour l’achat, bien
que l’on envisage d’augmenter ce montant de manière substantielle. La Colombie met
l’accent sur l’élaboration d’un projet d’exploitation viable, qui constitue un critère de
sélection des bénéficiaires. En Colombie comme au Brésil, l’élément subvention de
l’achat des terres passe par une banque commerciale, comme pour les fonds fonciers.

Les objectifs de la réforme foncière assistée par le marché dépassent la simple

redistribution des terres. Deininger a tiré quelques enseignements précieux de ces trois
expériences à leurs débuts:

(a) la réforme foncière négociée ne peut réussir que si des mesures sont prises pour
assurer une plus grande transparence et fluidité du marché de vente et location des
terres;
(b) les projets de production se situent au cœur de la réforme foncière assistée par le
marché [puisqu’elle doit être] conçue pour mettre en place des unités productives
économiquement viables à un coût socialement justifiable, plutôt que pour transférer
des avoirs;
(c) la seule manière de parvenir à une coordination efficace des diverses entités
impliquées dans ce processus passe par une mise en œuvre pilotée par la demande et
décentralisée; et
(d) la réussite à long terme de la réforme foncière risque de dépendre de manière
cruciale de la participation du secteur privé à son application ...

D’autres résultats stratégiques de l’étude de Deininger concernent l’importance:

[du] cofinancement ... de l’achat des terres par le biais d’un intermédiaire
financier privé qui, parce qu’il partage les risques de défaillance, sera motivé à
évaluer la faisabilité économique du projet agricole concerné [et du fait que] la
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 231

réforme foncière négociée constitue un complément, plutôt qu’un substitut, à

d’autres formes d’accès aux terres, en particulier la location224.

L’avertissement de la section 5.7, à savoir que toute réforme foncière est

condamnée à progresser lentement parce qu’elle dépend de l’élaboration de capacités
institutionnelles au niveau local, s’applique aussi à la réforme foncière assistée par le
marché. Comme on l’a déjà noté, en Colombie la réforme foncière appuyée sur le
marché a rencontré des difficultés de mise en œuvre, entre autres pour la sélection des
bénéficiaires, et de fait s’est interrompue. Des efforts de renforcement des capacités
administratives au niveau local apparaissent essentiels pour poursuivre l’application de
cette démarche ...

iii) Amélioration des marchés de la location foncière

Comme l’indique la discussion ci-dessus, le marché de la location constitue une

opportunité de taille pour renforcer l’accès aux terres des familles d’agriculteurs
pauvres, et il favorise également les progrès de la productivité agricole. Les avantages
de l’amélioration du marché de la location et la nécessité d’aider les familles pauvres à
y participer ont été exprimés clairement par Alain de Janvry, Elisabeth Sadoulet et
Karen Macours:

Les marchés de location de terres présentent un vaste réservoir inexploité

d’opportunités pour lutter contre la pauvreté et améliorer l’efficacité. L’accès
aux terres par la location est moins onéreux que par la vente et moins exigeant
politiquement que par l’expropriation. Le fonctionnement des marchés de
location foncière nécessite une ‘assistance’ du côté de l’offre et du côté de la
demande. Côté offre, davantage de terres seront mises en location si la sécurité
des droits de propriété s’améliore, si la législation anachronique de réforme
agraire menaçant les droits de propriété est annulée et si des mécanismes
fiables de résolution des conflits sont mis en place. Côté demande, il faut
accorder des subventions spéciales aux locataires potentiels pauvres et jeunes
pour qu’ils puissent se présenter sur le marché de la location foncière, et rendre
celle-ci aussi attractive qu’un achat dans le cadre de la réforme foncière
assistée par la communauté. Il est possible d’explorer des pistes novatrices pour
améliorer l’accès à la location des ruraux pauvres, telles que location
collective, location avec option d’achat, proposition d’un menu de contrats au
choix et contrats prévoyant l’indemnisation de la valeur résiduelle des
investissements consentis par le locataire225.

Améliorer le fonctionnement du marché de la location, comme ci-dessus ou

autrement, constitue l’un des moyens les plus utiles potentiellement, et les moins
explorés, pour améliorer l’accès à la terre des ruraux pauvres. Comme ces trois auteurs
le soulignent, bien conduit, cela n’affectera pas la sécurité foncière des propriétaires
existants. Étant donnée l’utilité de la location de terres pour les paysans pauvres, il est
d’autant plus important que les droits coutumiers de location soient protégés lorsque des
terres à statut traditionnel sont soumises à un programme d’émission de titres fonciers.

224
K. Deininger, 1999, p. 666.
225
Alain de Janvry, Elisabeth Sadoulet et Karen Macours, Land Policy and Administration: Lessons
learned and new challenges for the Bank’s development agenda, commentaires fournis à la Banque
mondiale, mars 2001, p. 4.
232 Politiques foncières

iv) Contrats de location-achat

Évoqué plus haut dans le contexte des baux de longue durée des terres étatiques,
ce type de contrat peut également s’appliquer aux programmes de fonds fonciers ou de
réforme foncière assistée par le marché, ou à d’autres programmes visant à fournir des
terres aux familles à faibles revenus. Les dispositions préciseraient qu’après que la
famille ait cultivé la terre pendant un nombre d’années donné, le cumul des loyers payés
serait crédité (rétroactivement) au titre des fonds propres pour l’achat de la terre, et les
loyers restants seraient convertis en remboursement de prêt hypothécaire. Cette option
nécessite elle aussi un élément de subvention du prix de la terre.

v) Impôt foncier progressif basé sur la superficie

Les responsables préoccupés par l’existence de terres non cultivées conseillent

parfois un impôt sur les terres inutilisées. Cependant, ce type d’impôt poserait des
problèmes d’application. Comme l’a observé John Strasma à l’occasion d’un séminaire
de l’Université de Wisconsin sur le régime foncier au Honduras, un impôt punitif sur les
terres non cultivées rencontrerait de sérieux obstacles pratiques, parce que ce type
d’impôt serait subjectif, difficile à appliquer et moins efficace qu’un impôt applicable à
toute parcelle, lequel évite d’avoir à évaluer chaque année le degré de culture effectif226.
En pratique, toute évaluation de la valeur marchande d’une terre rurale est elle aussi
subjective, et cet arbitraire a constitué un obstacle majeur à la mise en œuvre à grande
échelle d’un impôt immobilier rural. L’alternative est un impôt sur l’ensemble des terres
agricoles, basé sur la superficie de la propriété, qui pourrait être rendu progressif en en
exemptant les premiers hectares. L’utilité de ce type d’impôt pour stimuler
l’intensification de l’utilisation des terres est largement avérée; par exemple, en
Bulgarie:

Il existe ... la preuve que certains propriétaires chercheront à détenir des terres
non dans un but productif, mais comme avoir et protection contre l’inflation.
C’est pourquoi il faudra peut-être mettre en place un impôt foncier incitant à la
vente de ce type de terres227.

En Amérique latine,

Au Brésil et au Costa Rica, parce que les impôts fonciers étaient faibles ou
difficiles à collecter, les terres n’étaient pas exploitées et étaient détenues à des
fins spéculatives228.

Et en général,

Des impôts fonciers lourds ... risquent d’induire une utilisation plus efficace
des avoirs existants et d’élever le niveau de production, tout en réduisant

226
John Strasma, Analysis of Land Taxation, dans: Instituto Nacional Agrario et University of Wisconsin
Land Tenure Center, 1990, p. 42.
227
M. Hristova et N. Maddock, 1993, p. 461.
228
Banque mondiale, Operations Evaluation Department, Renewable resource management in
agriculture, Washington, D.C., 1989, p. 37.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 233

l’inégalité. L’importance de ce type d’argument ne peut être déterminée que

par un examen minutieux de la situation dans chaque pays229.

John Strasma et Rafael Celis ont noté qu’un impôt foncier est susceptible
d’encourager une redistribution des terres en faveur des ruraux pauvres:

Un impôt annuel sur les terres rurales ... est une dépense fixe qui augmente le
coût de possession à des fins spéculatives des biens non productifs. Tout [taux]
d’imposition significatif coûte relativement cher au propriétaire qui tire peu de
revenus de ses terres. S’il investit et fait en sorte d’augmenter la productivité et
le revenu, l’impôt foncier demeure identique, si bien que le fardeau s’allège
relativement ... L’impôt devrait encourager les propriétaires à louer ou à vendre
les terres dont ils dérivent peu de revenus. L’augmentation de l’offre de terres
déprimerait naturellement les prix fonciers ou permettrait aux vendeurs de
proposer de meilleures conditions. Au final, les relativement pauvres
trouveraient plus facilement des terres à acheter ou à louer, qui leur
permettraient d’augmenter leurs revenus d’un montant très supérieur à l’impôt
annuel.

Du point de vue du gouvernement, l’impôt foncier est également préférable à

un impôt sur la production agricole ou les exportations. La plupart des
avantages fiscaux diminuent ses revenus. Les impôts fonciers sont à même de
générer des revenus substantiels, sans pénaliser pour autant les agents les plus
productifs, comme c’est le cas des impôts sur les produits ou les exportations
agricoles230.

Mohan Rao a émis des observations similaires:

Une possibilité intéressante est que l’impôt augmente le rendement des terres et
améliore l’efficacité économique, en raison de la relation inverse entre la
superficie de l’exploitation (propriété) et le rendement des terres, généralement
observée dans l’agriculture sous-développée. L’impôt foncier peut obliger les
grandes exploitations à améliorer leurs rendements ou à céder leurs terres – par
vente ou à bail – à des petites ou moyennes exploitations. Ces effets se
produiront si l’impôt parvient à modifier les facteurs à l’origine des faibles
rendements. Les contraintes de crédit qui pèsent sur les petits agriculteurs et le
comportement non économique des plus gros sont deux facteurs susceptibles de
réagir à l’impôt231.

Binswanger, Deininger et Feder ont exprimé leur scepticisme quant au potentiel

d’un impôt foncier à encourager la redistribution des terres. Ils appuient leur premier
argument sur une étude menée en Inde qui conclut qu’un impôt foncier augmentera la
concentration de la propriété, parce que, lors des mauvaises années, les pauvres risquent

229
Richard M. Bird, Tax Policy and Economic Development, The Johns Hopkins University Press,
Baltimore, 1992, p. 9, avec l’autorisation de The Johns Hopkins University Press.
230
John D. Strasma et Rafael Celis, Land Taxation, the Poor, and Sustainable Development, dans:
Poverty, Natural Resources, and Public Policy in Central America, éd., par Sheldon Annis et autres,
Transaction Publishers, New Brunswick, N. J., et Oxford, 1992, pages 149-150, avec l’autorisation de
Transaction Publishers.
231
J. Mohan Rao, Taxing agriculture: instruments and incidence, World Development, vol. 17, n° 6, 1989,
p. 813.
234 Politiques foncières

d’être forcés de vendre des terres pour le payer232. Cependant, cette étude n’ayant pas
pris en compte la possibilité d’exemption fiscale des premiers hectares de chaque
exploitation, son résultat n’est pas applicable à une variante de cette nature.
Leur seconde objection est que «les divisions factices de leurs propriétés» par les
propriétaires diminueraient l’efficacité d’un impôt progressif. Une incitation à ce type
d’évasion fiscale existerait certes, mais si, par exemple, les cinq premiers hectares
étaient exemptés du paiement de l’impôt, il serait très coûteux d’effectuer suffisamment
de divisions fictives d’une propriété de 500 hectares pour alléger de manière
substantielle le fardeau fiscal. C’est pourquoi, s’il est possible que ses effets soient
légèrement atténués par l’évasion fiscale, l’impôt devrait toujours fonctionner dans le
sens escompté, à savoir encourager l’intensification de l’utilisation des terres et la vente
de parties des grandes exploitations les moins efficaces.

Compte tenu des luttes, parfois violentes, et des distorsions de politique

associées aux réformes foncières dans de nombreuses régions du monde, leur troisième
argument – «il n’est pas évident qu’une approche indirecte de ce type soit plus
acceptable politiquement que la redistribution directe des terres» (p. 2724) – n’est pas
soutenu par les études empiriques. Enfin, leur quatrième argument (ibid.) est que la
gestion d’un impôt foncier risque d’être très coûteuse. On peut lui opposer qu’un impôt
à l’hectare (impôt sur la superficie) est beaucoup plus facile à appliquer qu’un impôt
ad valorem, surtout si le nombre des catégories de terres défini est relativement
restreint pour éviter les litiges sur la classification des parcelles. Dans de nombreux
pays, les inventaires cadastraux et l’enregistrement des terres progressent et il existe des
impôts fonciers locaux (en général à de faibles taux), si bien qu’administrativement le
passage à un impôt foncier à l’hectare n’est pas plus difficile qu’un passage à tout autre
type d’impôt. Un impôt à la superficie de cette nature serait en fait plus facile à collecter
qu’un impôt sur le revenu, dans les régions rurales où la tenue de livres comptables est
quasiment inexistante. L’impôt foncier pourrait être déductible de l’impôt sur le revenu
obligatoire. De cette manière, pour la plupart des agriculteurs, il deviendrait de facto le
montant payé d’impôt sur le revenu.

En dépit de leurs objections, Binswanger et al. ont conclu que «des impôts
fonciers uniformes ou légèrement progressifs, basés sur une classification grossière des
propriétés, pourraient utilement augmenter les recettes fiscales et inciter modestement
les propriétaires à vendre des terres mal utilisées»233. Dans une publication plus récente,
ils suggèrent qu’un impôt foncier présenterait des avantages plus étendus:

... les gouvernements peuvent envisager d’imposer un impôt foncier et de

mettre en place des systèmes d’information fonciers. Un impôt foncier appliqué
au niveau municipal pourrait, non seulement inciter les grands propriétaires à
utiliser leurs terres de manière plus productive, mais aussi fortement contribuer
à la décentralisation. D’un côté, parce qu’il se base sur des valeurs d’avoir
plutôt que de production, l’impôt foncier est l’un des rares cas d’impôt
forfaitaire dont le taux effectif diminue à mesure que le revenu tiré des terres
augmente, ce qui encourage une utilisation plus productive des ressources.
Plusieurs pays sont en train d’expérimenter un impôt foncier, soit à taux
uniforme comme au Nicaragua, soit basé sur des valeurs auto-évaluées comme
au Chili ... Les impôts fonciers se sont avérés très utiles dans des contextes

232
H. Binswanger et al., 1995, p. 2724.
233
Op. cit., p. 2724-2725.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 235

urbains très divers de pays en développement et, s’ils s’accompagnent des

institutions adéquates d’aide à la comptabilité et à la mise en œuvre, ils
devraient être également applicables aux zones rurales234.

Strasma et Celis ajoutent que l’application d’un impôt foncier inciterait à une
définition plus claire des droits de propriété et, assortie d’exemptions pour les terres
forestières, pourrait ralentir le taux de déforestation et encourager la reforestation.
Ils notent également qu’un tel impôt serait susceptible de soutenir le développement des
infrastructures des collectivités et d’aider à financer une banque foncière235.

Ils concluent que les principaux obstacles à la mise en œuvre d’impôts fonciers
ont été la résistance des grands propriétaires, le manque de volonté politique et
l’indifférence des organismes de développement internationaux à l’égard de ce concept,
mais cette situation est en train de changer et «la Banque mondiale et quelques autres
organismes d’assistance ont demandé instamment à divers pays d’adopter une réforme
de l’impôt foncier en contrepartie d’une baisse des taxes à l’exportation et des impôts
sur le revenu agricole»236.

Dans une récente étude consacrée à la fiscalité agricole, Mahmood Hasan Khan
émet les observations suivantes à propos d’un impôt foncier basé sur la superficie plutôt
que sur la valeur des terres:

L’utilisation comme base fiscale de la superficie des terres, avec des

ajustements mineurs en fonction des cultures, des sols et de leur source
d’irrigation, est pratique d’un point de vue administratif. Son principal
inconvénient est que la superficie des terres, qu’elle soit imposée à un taux
uniforme ou progressif, est sans rapport avec leur valeur en tant que bien
immobilier ou richesse. Cependant, l’évaluation de la ‘juste’ valeur marchande
ou locative d’une propriété quelle qu’elle soit, et en particulier une terre
agricole, pose de graves problèmes ... Dans la plupart des pays en
développement, les exigences cadastrales requises par la fiscalité des propriétés
sont difficiles à satisfaire, même en zone urbaine. Une approche par blocs ou
groupes de terres agricoles peut surmonter certains des problèmes d’évaluation
et réduire les coûts administratifs. De la même manière, on peut substituer un
indice des prix convenablement choisi à une évaluation périodique comme
guide de l’évolution de la valeur des terres.

... les gouvernements disposent de nombreux types d’impôts pour mobiliser des
ressources supplémentaires, pourvu qu’ils parviennent à traiter les aspects
politiques et administratifs des réformes fiscales. Dans la plupart des pays en
développement, ces contraintes ont gêné l’élaboration d’un régime fiscal
rationnel et équitable pour les acteurs du secteur agricole qui possèdent ou
contrôlent de vastes superficies et ont été les principaux bénéficiaires des
investissements publics, des subventions des intrants et des programmes de
crédit... Cependant, les gouvernements ont commencé à prendre des mesures
visant à réformer les régimes fiscaux dans le cadre de l’ajustement structurel et
des programmes de réforme économique. Des pressions, à la fois internes et

234
K. Deininger et H. Binswanger, 1999, p. 265.
235
Voir le résumé de leur article en p. 39 du volume cité édité par Annis et autres (1992).
236
J. Strasma et R. Celis, 1992, p. 151.
236 Politiques foncières

externes, politiques et financières, les poussent à surmonter les contraintes

politiques et administratives existantes237.

L’étude de Khan indique que l’Éthiopie, le Bangladesh, l’Inde, la Malaisie, le

Pakistan, le Sri Lanka et l’Égypte ont déjà commencé à collecter dans les zones rurales
un impôt foncier basé sur la taille de la propriété plutôt que sur sa valeur.

Potentiellement, un impôt foncier basé sur la superficie est à même

d’augmenter les ressources publiques consacrées au développement rural et à
d’autres programmes, de renforcer la base de revenu du gouvernement local,
d’encourager une utilisation plus productive des terres agricoles, d’inciter à la
gestion durable de la forêt (par exemption des terres forestières) et d’inciter à la
redistribution des grandes propriétés aux petits exploitants. Cependant, ce dernier
point ne peut se concrétiser que s’il existe un fonds foncier ou une réforme foncière
assistée par le marché, qui subventionnera l’achat des terres par les familles pauvres.
Il n’est pas possible d’évaluer convenablement la contribution à ces domaines d’un
impôt foncier sur la superficie, puisque l’application systématique de cette approche –
avec peu de différences dans les catégories de terres définies aux fins de taux
d’imposition, exemptions pour les petites exploitations et pas d’autres échappatoires –
est encore rare. Compte tenu de ses avantages potentiels, il est probable que de plus en
plus de pays en tenteront l’expérience. Cette approche mérite que l’on s’y intéresse,
mais il convient de souligner que sa mise en œuvre requiert une considérable volonté
politique. Le Service des régimes fonciers de la FAO a commenté l’échec de plusieurs
expériences d’impôts fonciers imputable au facteur politique. Il souligne aussi qu’au
Brésil, «une nouvelle réglementation sur un impôt foncier rural ... a été approuvée par le
Congrès en décembre 1995. Avec un soutien politique plus fort, le Gouvernement
applique maintenant [l’impôt foncier]»238.

vi) Émission de titres de propriétés pour les petites exploitations

L’un des obstacles à l’accès à la propriété foncière des ruraux pauvres a parfois
été la législation interdisant l’émission de titres de propriété pour les petites
exploitations. Au Honduras, par exemple, jusqu’au vote de la Loi pour la modernisation
et le développement du secteur agricole de 1992, il était expressément interdit d’émettre
des titres de propriété pour les exploitations de moins de 5 hectares, bien que la vaste
majorité des exploitations du pays ait relevé de cette catégorie. Les petits exploitants se
trouvèrent ramenés au rang de citoyens de deuxième classe, sans accès aux droits de
propriétés dont bénéficiaient leurs voisins plus fortunés.

En Estonie, la législation existante de la réforme foncière ne prévoit pas

l’émission de titres de propriété pour les parcelles familiales ou les anciennes parcelles
subsidiaires des fermes étatiques et collectives. Cependant, ce type de parcelles présente
un rendement à l’hectare très supérieur à celui des grandes entreprises agricoles
(successeurs directs des exploitations étatiques ou collectives) ou des exploitations
individuelles privées nouvellement créées, comme le montrent les données suivantes:

237
Mahmood Hasan Khan, Agricultural taxation in developing countries: a survey of issues and policy,
Agricultural Economics, vol. 24, n° 3, mars 2001, pages 525 et 527, avec l’autorisation de Elsevier.
238
Service des régimes fonciers, FAO, 2001, p. 51.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 237

Table 5.2 – Rendement de la terre par type d’exploitations en Estonie

Type d’exploitation % de terres arables en production % de la production
(janvier 1996) agricole brute (1995)
Parcelles familiales 22,2 34,0
Fermes privées 29,9 17,6
Entreprises agricoles 48,0 48,4
Source: Stratégie nationale pour le développement agricole durable, Ministère de l’agriculture, Tallinn,
Estonie, 1997, chapitre 3, tableau 3.9.

On pourrait citer des chiffres similaires pour de nombreux pays (voir plus haut
l’exemple de la Hongrie). Le fait que les plus petites exploitations (parcelles familiales)
parviennent à cette plus grande productivité tient en partie à leur spécialisation dans des
cultures à forte valeur, ce qui n’en diminue en rien le mérite. Privée de titres de
propriété, cette catégorie d’agriculteurs a encore plus de difficultés à émerger de la
pauvreté. On avance parfois que les parcelles familiales sont trop petites pour être
technologiquement efficaces, mais elles existent et elles sont économiquement
efficaces. Elles peuvent l’être plus encore avec des titres de propriétés. Plus important
peut-être, l’émission de titres de propriété déclenchera une dynamique marchande qui
conduira à la consolidation graduelle des petites unités en unités plus grandes, à mesure
que certains propriétaires souhaiteront partir pour la ville ou que leurs héritiers
décideront d’abandonner l’agriculture. Sans titres de propriété, et donc sans la
perspective de tirer des avantages économiques de la vente de l’exploitation, cette
dynamique est fortement compromise. Au final, il s’agit de savoir si l’on peut imposer
une taille «d’exploitation optimale» au secteur privé (en supposant de fait que les plus
petites exploitations disparaîtront faute d’une base juridique complète) ou s’il faut
laisser le temps et le marché faire leur œuvre. Il s’agit également de concevoir des
programmes de lutte contre la pauvreté qui permettent aux pauvres de générer des
niveaux de revenus plus élevés, programmes dont l’émission de titres pour les
propriétés qu’ils occupent de facto constituerait un volet important239.

Si l’émission de titres de propriété pour les petites exploitations ne permet pas

aux familles pauvres d’accéder plus largement aux terres, elle améliore la qualité de
leurs biens et donc leur statut économique. Lors de la mise en œuvre de ce type de
programmes, il faut garder à l’esprit les remarques émises plus haut sur la possibilité de
subventionner partiellement les coûts de l’émission des titres.

vii) Autres mécanismes financiers en zones rurales

Partout dans le monde, les nouvelles modalités de prêt aux ruraux pauvres et de
supervision des prêts pour ces clients (voir le chapitre 7) suscitent un intérêt croissant.
Si la valeur de la propriété foncière comme garantie a été mentionnée fréquemment, il
faut reconnaître qu’en réalité, dans de nombreux pays, le contexte social et politique
permet difficilement aux banques de saisir les petites exploitations en réalisation de

239
Les conséquences d’un préjugé de la politique à l’encontre des petites exploitations ont été soulignées
par Binswanger: «L’hypothèse – peu soutenue par l’évidence empirique – que les grandes exploitations
sont plus efficaces que les petites a coûté un prix exorbitant aux pays communistes, mais aussi à de
nombreuses économies de marché» (H. P. Binswanger, Patterns of Rural Development: Painful Lessons,
chapitre 2 dans: J. van Zyl, J. Kirsten et H. P. Binswanger, éd., Agricultural Land Reform in South Africa:
Policies, Markets and Mechanisms, Oxford University Press, Le Cap, Afrique australe, 1996, p. 20,
publié avec l’autorisation de l’Oxford University Press).
238 Politiques foncières

garantie. Dans tous les cas, procéder de cette manière «ouvre une voie royale à la
création de populations sans terres et à la concentration des terres»240. Il revient donc
aux institutions de crédit d’élaborer d’autres méthodes de sécurisation des prêts – les
prêts collectifs en constituent un exemple courant. Une autre approche qui mérite une
plus large prise en compte consiste, en cas de défaillance, à ce qu’au lieu de saisir les
terres, le prêteur soit autorisé par l’emprunteur à les cultiver pour son propre compte
pendant une saison ou deux. Le prêteur pourrait employer l’emprunteur et sa famille
comme ouvriers agricoles pendant cette période, ce qui leur assurerait un revenu
équivalent au salaire minimum pendant une partie de l’année (toute autre personne
pourrait être engagée dans ce but). De toute évidence, le plafond des prêts devrait être
dimensionné en mesure du revenu potentiel de la récolte, mais une telle procédure
constituerait une autre façon de garantir l’institution créditrice, sans menacer de créer
davantage de sans-terres parmi les populations rurales pauvres.

En droit immobilier, ce type de garantie s’appelle une antichrèse. Ses origines

remontent au droit grec et romain. Historiquement, elle n’a pas toujours eu bonne
presse; dans le passé, l’Église catholique y voyait une forme d’usure et s’y est opposée.
À l’origine, il s’agissait d’une clause légale du contrat immobilier standard, qui mettait
également en gage le titre de propriété du bien. Dans de nombreux codes juridiques
européens modernes, elle est considérée comme un contrat indépendant. Dans le code
italien, ce contrat ne confère qu’un droit d’usufruit au créditeur. Dans les codes français,
espagnol et allemand, elle est également considérée comme donnant implicitement le
droit de saisie s’il faut récupérer la totalité du crédit (l’antichrèse n’est pas acceptée,
sous quelque forme que ce soit, dans le droit suisse). Traditionnellement, les banques
ont toujours hésité à passer des contrats de ce type, pour ne pas se trouver impliquées
dans la gestion de biens. Néanmoins, on peut avancer que mettre une exploitation en
gestion sous contrat pendant un an ou deux coûte moins cher que la saisie et la vente du
bien, en particulier si l’on n’est pas sûr que les systèmes judiciaire et politique
soutiennent la saisie de petites exploitations dans les régions à faibles revenus.

Une forme d’antichrèse a été mise en œuvre au Bangladesh pour permettre aux
petits exploitants de fournir une garantie pour leurs emprunts:

La forme la plus populaire d’hypothèque foncière observée dans la zone

étudiée est la cession des droits d’utilisation des terres en échange de
numéraire, avec stipulation que ces droits seront rendus au propriétaire à la fin
du remboursement ... Dans une variante occasionnelle de ce système, la terre
repasse automatiquement sous le contrôle de son propriétaire à la fin d’une
période stipulée241.

Ce mécanisme de garantie des prêts agricoles mériterait une exploration plus

approfondie, au vu de sa capacité potentielle à faciliter le crédit agricole et protéger les
droits des pauvres à la terre.

240
J.-P. Platteau, op. cit., p. 127.
241
K. A. S. Murshid, Informal Credit Markets in Bangladesh Agriculture: Bane or Boon?, dans:
G. H. Peters et B. F. Stanton, éd., 1992, p. 660.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 239

viii) Suppression des subventions favorisant les non-pauvres

Il est possible d’améliorer l’aptitude des familles rurales à faibles revenus à

acquérir des terres en réorientant les politiques de prix, et d’autres, pour qu’elles
profitent aux pauvres, comme traité au chapitre 3. En pratique, nombre de politiques et
programmes agricoles, du prix garanti des récoltes aux taux d’intérêts subventionnés en
passant par la vulgarisation agricole, se traduisent par des avantages disproportionnés
pour les agriculteurs les mieux nantis. Si ceux-ci constituent souvent un rouage essentiel
de la structure productive du secteur et ne devraient pas subir les distorsions
macro-économiques qui pénalisent fréquemment l’agriculture (chapitre 4), rien ne
justifie de cibler les subventions sectorielles en leur faveur de manière disproportionnée.
Une action efficace de réorientation des bénéfices des programmes spécifiques au
secteur vers les pauvres suffirait à améliorer leur accès aux terres par les mécanismes
existants. Cet argument a été avancé par Binswanger et Elgin242, cités dans un article de
De Klerk243: «une condition préalable de ... la réforme foncière est de commencer par
supprimer les distorsions en faveur des gros agriculteurs».

ix) Distribution des terres étatiques aux familles rurales à faibles revenus

Dans les pays où les gouvernements national ou locaux possèdent d’importantes

superficies de terres agricoles, l’une des mesures les plus importantes pour améliorer
l’accès des pauvres aux terres est de les attribuer aux sans-terres ruraux et aux
agriculteurs possédant des exploitations minuscules. Comme dit plus haut, ce type de
mesure a contribué au succès de la réforme foncière à Taiwan. Il faut vendre les terres,
plutôt que les donner, mais à un prix subventionné, pour les raisons déjà évoquées.
Si les terres appartiennent au gouvernement, cette subvention ne nécessite pas de
dépense budgétaire. La superficie des nouvelles propriétés devrait être nettement
supérieure au niveau de subsistance, sans pour autant limiter de manière importante le
nombre de bénéficiaires. Leur superficie exacte dépendra des conditions agronomiques
et d’autres variables, mais en Afrique et en Amérique latine, elle devrait être comprise
entre 5 et 20 hectares. En Asie orientale, elle serait plus petite.

Une difficulté pratique qui peut se présenter est l’occupation de terres étatiques
par des squatters. Dans ce cas, la politique pourrait consister à leur demander de payer
les terres qu’ils occupent (avec un prêt hypothécaire) jusqu’à un plafond de superficie
spécifié, et placer les terres au-delà du plafond dans une réserve de redistribution. Si les
squatters occupent les terres depuis de nombreuses années et possèdent une influence
politique, ce type de programme risque de susciter de la résistance. Cependant, le risque
de perturbations associé au changement de leur degré de facto d’accès aux terres serait
considérablement moindre que celui lié à des programmes d’expropriation de terres
privées bénéficiant de titres de propriété, comme souligné ci-dessus pour le Honduras,
et le budget de l’État ne pourrait que profiter d’une politique demandant aux squatters
de payer pour les terres qu’ils utilisent 244 . Ce type de programme pourrait même

242
H. P. Binswanger et M. Elgin, What Are the Prospects for Land Reform?, intervention à la
20ème Conférence internationale des économistes agricoles, Oak Brook, Illinois, 1989.
243
M. J. de Klerk, Issues and Options for Land Reform in South Africa, dans: Csaba Csaki et al., 1992,
p. 365.
244
À la fin des années 90, le Honduras a exigé que les squatters paient les terres étatiques qu’ils
occupaient.
240 Politiques foncières

augmenter les niveaux de production, compte tenu de la tendance bien connue des
petites exploitations à produire davantage à l’hectare.

5.9.2 Amélioration de l’accès des femmes à la terre

En moyenne, les ménages dirigés par des femmes ont des revenus inférieurs à
ceux dirigés par des hommes. Les causes en sont bien connues: facteurs culturels
conduisant à la discrimination contre les femmes, y compris une moindre volonté
d’éduquer les filles dans les ménages à faible revenu; barrières institutionnelles et
restrictions juridiques qui codifient nombre de préjugés culturels et donnent aux femmes
un moindre contrôle sur les ressources245. L’un des moyens majeurs d’augmenter la
capacité de gain des femmes célibataires et mariées est d’améliorer leur accès à la terre.
Il ne fait aucun doute que cet accès est plus limité que celui des hommes. Une étude
menée par Rekha Mehra a conclu que:

Peu de femmes des pays en développement bénéficient d’un accès sûr et

indépendant à la terre ... les dispositions des régimes fonciers traditionnels ...
sont considérées comme relativement favorables aux femmes ... Un examen
plus attentif révèle cependant que le régime foncier traditionnel peut assurer la
sécurité aux hommes, mais pas aux femmes ... Lorsque les femmes possèdent
des droits d’utilisation des terres, elles sont rarement libres d’agir en agents
indépendants; leurs droits tendent à être restreints et limités à un usage donné.
Par exemple, elles ne peuvent pas utiliser leurs terres à des fins
commerciales ... Les femmes tendent à rencontrer davantage de difficultés pour
obtenir l’accès aux terres dans les régimes fonciers modernes. En fait, leurs
droits fonciers se détériorent souvent lorsque les gouvernements instituent des
réformes foncières, l’enregistrement des terres ou des programmes de
réinstallation. Les programmes d’enregistrement des terres en Afrique (par
exemple, en Éthiopie, en Guinée-Bissau, au Kenya et au Zimbabwe) n’ont pas
réussi à donner aux femmes le droit de propriété à la terre, même si elles
bénéficiaient d’un accès coutumier avant l’enregistrement ... En Amérique
latine, les femmes ont été également tenues à l’écart du processus de réforme
agraire des années 60 et 70 ... Les récentes réformes chinoises ont elles aussi
oublié les femmes. Lors de l’effondrement des communes rurales au début des
années 80, les terres ont d’abord été redistribuées aux hommes, ce qui a, de fait,
inversé la réforme agraire de 1947 qui avait accordé aux femmes des titres
fonciers séparés ... En Inde, par exemple, les femmes n’ont pratiquement pas le
droit d’hériter de terres agricoles ... En dépit du vote du Hindu Succession Act
(1956), qui avait pour but d'améliorer les droits des femmes, la loi a été
interprétée de manière à les empêcher d'accéder aux terres agricoles.
Dans certains États indiens, des lois ont explicitement exclu les veuves et les
filles de l’héritage de terres agricoles ... Le Succession Act de 1972 au Kenya,
qui visait une plus grande égalité des sexes devant l’héritage, a échoué parce

245
Bien que la plus grande pauvreté des femmes soit un phénomène bien connu, que les politiques
doivent viser à corriger, il ne faut pas en surestimer la portée. Alain Marcoux a effectué quelques calculs
soigneux qui montrent que «dans les pays où existent des données adéquates, la proportion moyenne de
femmes chez les pauvres apparaît inférieure à 55 pour cent... Ainsi, s’agissant de pauvreté, la
discrimination sexuelle n’atteint pas les niveaux très élevés qu’on lui attribue parfois. Cela ne signifie pas
qu’elle n’existe pas ou ne va pas en augmentant. Elle semble bien réelle sur toute la planète, bien que les
situations diffèrent beaucoup selon les pays et les endroits». Extrait des pages 2-3 dans: A. Marcoux, How
much do we really know about the feminization of poverty?, Brown Journal of World Affairs, vol. 5, n° 3,
été/automne 1998, pages 187-194.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 241

que les terres agricoles restaient soumises aux lois coutumières, qui refusent
aux femmes le droit d’en hériter ...246

Un cercle vicieux s’est mis en place, qui tend à enfermer les femmes dans la
pauvreté:

Il y a davantage de femmes que d’hommes pauvres dans le monde et le nombre

des femmes pauvres augmente plus rapidement que celui des hommes pauvres,
surtout dans les régions rurales des nations en développement ... Cette pauvreté
interdit aux femmes d’acquérir des terres, même lorsque la loi les y autorise.
Au Kenya, par exemple, des lois récentes n’empêchent pas les femmes de
posséder des biens immobiliers, mais la plupart d’entre elles n’ont pas les
moyens d’en acquérir ... Par ailleurs, la pauvreté empêche les femmes de
bénéficier de certaines réformes; par exemple, elles ne pourront pas profiter de
la privatisation, qui nécessite des titres de propriété et un enregistrement parce
qu’elles ne peuvent pas payer les coûts d’enregistrement ...247

Les difficultés auxquelles les femmes sont confrontées pour obtenir l’accès à la
terre ont été documentées dans de nombreux pays. Elles sont particulièrement
importantes quand les systèmes juridiques et les normes sociales sont semblables à ceux
de la République dominicaine, où:

plusieurs aspects de la législation civile et agraire rendent difficile l’accès à la

terre, pour les femmes rurales en particulier ... Selon la loi dominicaine, tout
bien apporté ou obtenu durant le mariage devient commun par nature ... mais
ces biens conjugaux ne peuvent être légalement gérés (c’est-à-dire vendus,
hypothéqués ou faire l’objet de tout autre contrat légal) que par le mari ... Les
femmes mariées n’ont donc aucun droit sur les terres dont elles ont hérité ou
qu’elles ont achetées et les femmes en unions consensuelles – qui ne sont pas
reconnues dans le Code civil du pays – ont encore moins de droits aux terres
possédées en commun et aux autres biens, en cas de rupture de leur union. Au
décès du mari, la loi dominicaine accorde des droits héréditaires aux enfants,
aux parents et aux frères et sœurs du défunt (dans cet ordre). Les veuves ne
peuvent prétendre au maximum qu’à un quart des biens de leur mari, et ce
seulement si un testament a été rédigé avant sa mort248.

L’observation de Mehra sur la discrimination des réformes agraires à l’encontre

des femmes a été bien documentée dans de nombreux pays. En Colombie par exemple:

... les dossiers officiels montrent que seulement 11 pour cent des bénéficiaires
de terres pendant les trois premières décades de la réforme agraire ont été des
femmes249.

246
Rekha Mehra, Women’s Land Rights and Sustainable Development, dans: Rose, Tanner et Bellamy,
éd., 1997, pages 1, 2, et 5.
247
Op. cit., p. 7.
248
Elizabeth Katz, Gender and Rural Development in the Dominican Republic, miméo, préparé pour la
Banque mondiale, novembre 2000, p. 4.
249
Elizabeth Katz, Gender and Rural Development in Colombia, miméo, préparé pour la Banque
mondiale, 28 juin 2000, p. 3.
242 Politiques foncières

Et en République dominicaine:

La loi de réforme agraire de ce pays stipule que le chef de famille, qui est en
général l’homme, est seul autorisé à bénéficier de la réforme agraire: elle ne
reconnaît pas aux femmes le droit de recevoir des terres et ne prévoit pas leur
participation aux colonies agricoles gérées par les coopératives de la [réforme
agraire]250.

La discrimination à l’égard des femmes est souvent présente dans les régimes fonciers, qu’ils
soient coutumiers ou de propriété privée, comme l’illustre l’exemple de la Zambie:

La discrimination à l’encontre des femmes dans les régimes coutumiers et privatisés est réelle.
Le régime coutumier n’autorise pas les femmes à hériter de terres. Les systèmes patrilinéaire et
matrilinéaire ne reconnaissent pas le droit des femmes aux terres. Le régime privatisé [sur les
terres étatiques] exige des femmes de satisfaire à des critères non requis des hommes pour que
des terres leur soient allouées. (V. R. N. Chinene et al., 1998, p. 98).

Eve Crowley rapporte que les femmes ne représentaient qu’environ 4 à 25 pour

cent des bénéficiaires des réformes agraires menées en Amérique latine dans les années
60 et 70251.

Les obstacles à l’accès des femmes aux terres ne sont pas toujours évidents,
mais néanmoins répandus, comme l’a souligné Crowley:

Les institutions foncières coutumières sont familières et pratiques pour les

femmes rurales, car elles réduisent les coûts de transaction qui leur interdisent
de recourir aux services d’administration foncière officiels. Mais cette
proximité sociale et physique peut aussi être répressive. Les bureaux du
gouvernement et les bureaux d’enregistrement des titres fonciers peuvent
introduire de nouveaux principes, tenir des archives foncières et constituer un
forum neutre où les femmes peuvent efficacement exprimer leurs demandes,
mais il faut que leurs procédures soient transparentes et cohérentes et leurs
coûts de transaction abordables. Dans de nombreux pays, ces institutions sont
inefficaces, corrompues et complexes et prennent beaucoup de temps. Peu de
femmes disposent des relations politiques, du savoir-faire, des moyens
financiers ou de la proximité physique requis pour obtenir des droits fonciers
dans un tel contexte ... lorsque la loi autorise les femmes à acheter des terres,
en pratique seules les plus riches et les groupes disposent des revenus qui leur
permettent de confronter la compétition sur le marché. Le népotisme, les
traitements de faveur et des exigences procédurales complexes et coûteuses
restreignent leur entrée sur les marchés fonciers252.

250
Beatriz B. Galán, Reglamentaciones jurídicas sobre el acceso a la tierra de la mujer rural en países de
América Central y el Caribe, Land Reform, 2000/1, FAO, Rome, p. 81 [traduction].
251
Eve Crowley, Empowering Women to Achieve Food Security: Land Rights, Focus Note 6, A 2020
Vision for Food, Agriculture and the Environment, Institut international de recherche sur les politiques
alimentaires, août 2001, p. 2.
252
E. Crowley, 2001, p. 2.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 243

L’Ouganda fournit un exemple d’un autre type d’obstacle omniprésent pour les
femmes: «la loi civile ... prévoit des droits égaux en cas de divorce – mais la loi
coutumière interdit la division des biens conjugaux et les femmes divorcées ne peuvent
pas conserver l’accès à la terre»253.

Même dans les sociétés où, par le passé, la situation économique des femmes
rurales était davantage protégée, il n’est pas rare que les forces du changement
économique les désavantagent:

Dans la plupart des sociétés, l’inégalité de l’accès aux terres et du contrôle des
terres rurales et des ressources naturelles qui leur sont associées est la règle
pour les femmes. Dans de nombreux cas, la loi coutumière, la loi religieuse et
la législation protégeaient autrefois les intérêts des femmes, mais sous le coup
de l’évolution des conditions socio-économiques, les anciennes règles ne
parviennent souvent plus à assurer l’accès des femmes aux ressources dont
elles ont besoin pour élever leurs familles. Les communautés qui connaissent
aujourd’hui la raréfaction des terres ou qui voient augmenter rapidement la
valeur des terres risquent de se montrer incapables ou réticentes à empêcher les
parents masculins de prétendre à des terres sur lesquelles les femmes, en
particulier les veuves et les célibataires, ont des droits254.

Pour surmonter les obstacles juridiques, institutionnels et comportementaux

auxquels sont confrontées les femmes qui essaient d’améliorer leur accès à la terre, il
faut adopter cinq types d’approches: réforme des codes juridiques et des
réglementations, assistance financière spécialement dirigée vers les femmes, analyse
de genres lors de la conception des projets et programmes de développement rural,
formation et prise de conscience des fonctionnaires, surtout dans les bureaux
d’enregistrement foncier et les programmes de réforme foncière (assistée par le
marché ou autre), ainsi que campagnes d’éducation publique. Une seule de ces
approches ne suffira pas et il faudra plutôt toutes les combiner.

Dans le cas du Honduras, les premières lois de réforme agraire ont été amendées
pour permettre aux femmes d’en bénéficier. La législation antérieure leur interdisait
quasiment de recevoir des terres dans le cadre du processus de réforme agraire. Leur
accès aux terres était régi par un article de loi distinct qui leur permettait de recevoir des
terres en cas de décès de leur mari pendant le processus d’attribution. La nouvelle Loi
de modernisation agricole (1992) a supprimé cette différence de traitement et l’a
remplacée par une clause unique, applicable de la même manière aux hommes et aux
femmes, qui définit leurs droits à recevoir des terres au titre de la réforme agraire:

... les modifications introduites par la Loi de modernisation agricole de 1992

dans ce pays ont éliminé les restrictions légales qui empêchaient explicitement
la participation des femmes au processus de réforme agraire255.

Un an après le vote de la loi de 1992, période pendant laquelle la réglementation

correspondante a été rédigée et approuvée, le Président du Honduras a présidé une

253
Banque mondiale, Engendering development – through gender equality in rights, resources, and voice,
rapport d’étude de politique de la Banque mondiale, Washington, D.C., 2002, p. 16.
254
Service des régimes fonciers, FAO, 2001, p. 17.
255
B. B. Galán, 2000, p. 80 [traduction].
244 Politiques foncières

cérémonie à l’occasion de laquelle 40 000 hectares ont été distribués à des femmes,
mariées et célibataires – une première dans l’histoire du Honduras.

Des campagnes de formation et d’éducation sur la discrimination entre hommes

et femmes sont indispensables pour affaiblir les résistances culturelles, souvent
profondément ancrées, à un traitement plus juste des femmes:

Dans de nombreuses sociétés, améliorer l’accès et la sécurité pour les femmes

va demander des changements de politique et de législation, par exemple la
reconnaissance spécifique des droits d’une femme à détenir des terres et la
possibilité de l’émission d’un titre de propriété officiel à son nom, soit
individuellement, soit avec son époux. Plus important encore, cela pourra
nécessiter des changements des normes et des pratiques culturelles. Les lois
d’un pays peuvent déclarer que les hommes et les femmes ont des droits égaux
à détenir et à hériter des biens immobiliers, mais si les normes et les pratiques
culturelles affirment le contraire, les droits des femmes risquent d’être
ignorés256.

Le Service des régimes fonciers de la FAO a souligné l’importance de mener

une analyse de genres à un stade précoce de l’élaboration des projets et programmes –
un message qui s’adresse autant aux institutions internationales qu’aux gouvernements
des pays en développement:

La conception des éléments relatifs au régime foncier dans les projets de

développement devrait comporter dès le début une analyse de genres, pour ne
pas laisser de côté les contraintes spécifiques aux femmes. Intégrer la question
des disparités entre genres, après avoir défini les objectifs et l’architecture du
projet, revient souvent à tenter sans succès de les insérer par force dans un
cadre inapproprié257.

Comme le remarque Meinzen-Dick:

Le moment semble venu de changer d’hypothèse de départ – plutôt que de

supposer que l’enregistrement et l’attribution de droits de propriété sont un
processus neutre et de rechercher la méthode la plus «efficace» pour les
pouvoirs publics, il faut réfléchir à ce que l’on fera pour éliminer les obstacles
auxquels se heurtent les pauvres et les femmes258.

S’agissant du traitement des questions de genres et de pauvreté dans

l’administration foncière, elle conseille de prêter attention aux points suivants:

• campagnes de publicité et d’information juridique (par le biais des médias et de

diverses organisations ...) pour faire connaître les programmes et informer les
femmes de ce qui existe pour elles, y compris en matière de protection de leurs
droits (par exemple, titre de propriété conjoint);

256
Service des régimes fonciers, FAO, 2001, p. 18.
257
Op. cit., p. 19.
258
R. Meinzen-Dick, 2001, p. 2.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 245

• proximité maximum du système d’enregistrement des terres concernées. Ceci

est particulièrement important parce que les déplacements des femmes sont
soumis à des restrictions spécifiques;
• réduction maximum des coûts monétaires payables immédiatement, parce que
les femmes et les ménages pauvres ont de très grandes difficultés à s’en
procurer les moyens;
• processus participatifs d’arpentage des terres, afin que les populations locales
connaissent les limites proposées et puissent déposer leurs réclamations;
• dispositions permettant l’enregistrement au nom de groupes et pas seulement
d’individus; et
• dispositions visant à reconnaître les droits qui se recouvrent, par exemple
pâturage sur les champs agricoles en jachère, collecte des produits des arbres,
etc. Ces droits n’entrent peut-être pas dans les notions occidentales de
«propriété», mais jouent souvent un rôle clé dans les moyens de subsistance
des pauvres.

Je sais que cela augmente le coût des systèmes d’enregistrement des titres
fonciers et complique les cessions. Cependant, sans ce type de dispositions, les
programmes d’enregistrement de terres et de titres de propriété aggravent le risque que
les élites, surtout éduquées et/ou urbaines, ne s’approprient les ressources ... mais ce
type de dispositions permet de renforcer les avoirs des défavorisés259.

L’analyse de genres requise pour améliorer la conception d’un projet doit être un
processus approfondi et soigneusement structuré. La présente section – et l’ensemble de
ce chapitre – se terminent par l’adaptation d’extraits d’un guide rédigé par la FAO sur
les questions à poser dans le cadre d’une analyse de genres des éléments relatifs au
régime foncier dans les projets. La nature même de ces questions jette un éclairage
significatif sur l’omniprésence de la discrimination dont les femmes font l’objet.

5.9.2.1 Questions concernant les instruments d’une politique des genres

Lois relatives à la famille:

• Les épouses ont-elles un statut égal à celui de leurs maris en matière de droits du
mariage, de motifs de divorce et de séparation, et de biens conjugaux?
• En cas de divorce ou de séparation, les épouses ont-elles comme leurs maris des
droits aux terres et aux autres biens acquis pendant leur mariage?
• En cas de divorce ou de séparation, les épouses peuvent-elles récupérer les biens
qu’elles possédaient avant leur mariage?

Lois relatives à l’héritage:

• Les lois statutaires relatives à l’héritage donnent-elles aux filles comme aux fils le
droit d’hériter de biens, y compris de biens fonciers?

259
Op. cit., p. 3 [souligné par nous].
246 Politiques foncières

• Les veuves ont-elles des droits égaux à la terre et aux autres biens qu’elles et leurs
maris ont acquis pendant leur mariage?

Lois relatives à la privatisation:

• Lors de la privatisation de terres et d’autres biens, les femmes ont-elles la même

opportunité que les hommes de recevoir ou d’acheter des biens?
• Les lois et réglementations relatives à la privatisation ne reconnaissent-elles que les
chefs de famille comme bénéficiaires de ces programmes? Dans l’affirmative, les
femmes sont-elles reconnues comme chefs de famille?
• Les lois et réglementations relatives à la privatisation reconnaissent-elles le travail à
temps partiel (qui peut concerner principalement des femmes) dans les entreprises
d’État comme ouvrant droit à la remise de biens privatisés?

Lois relatives à l’enregistrement des terres:

• Les lois et réglementations relatives à l’enregistrement des terres et à l’émission de

titres de propriété ne reconnaissent-elles qu’un seul chef de famille par foyer comme
bénéficiaire de ces programmes?
• Les lois et réglementations relatives à l’enregistrement des terres et à l’émission de
titres de propriétés reconnaissent-elles à d’autres membres de la famille des droits
secondaires sur les biens fonciers?
• Si la terre est considérée comme un bien familial, la législation, en particulier la
réglementation en matière de titres de propriété et d’enregistrement, confère-t-elle
des droits de propriété à tous les membres de la famille, quel que soit leur sexe ou
leur statut civil?

Lois relatives à la gestion des ressources:

• Les lois sur la gestion des ressources reconnaissent-elles les différents rôles que
jouent les femmes et les hommes dans la gestion des terres et des autres ressources
naturelles?
• Les lois sur la gestion de la forêt tiennent-elles compte aussi bien des activités des
femmes que des hommes en matière d’arbres et d’autres produits de la forêt?
• Les besoins en eau à usage domestique et agricole des femmes sont-ils explicitement
pris en compte dans les lois sur la gestion de l’eau?
• Les lois qui tentent de réformer la gestion des terres communales incluent-elles une
participation des femmes à cette gestion?
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 247

5.9.2.2 Analyse de genres dans les programmes relatifs aux ressources naturelles

• Les programmes d’enregistrement des terres et d’émission de titres fonciers

reconnaissent-ils les droits des femmes à la terre, y compris la mise en culture et les
autres droits secondaires?
• Les lois et réglementations sur les titres fonciers ne visent-elles qu’une seule
personne par famille?
• À quelles contraintes idéologiques et culturelles, exercées par les personnes qui
appliquent le programme, se heurtent les femmes qui souhaitent acquérir des terres et
des droits fonciers?
• Quand il existe une propriété franche des terres, les normes et pratiques coutumières
empêchent-elles les femmes d’acquérir des terres et d’autres biens immobiliers et/ou
de les enregistrer à leur nom propre?
• Les lois, réglementations et pratiques (commerciales et culturelles) permettent-elles
aux femmes de conclure des contrats sans l’approbation ou la signature d’un homme
(mari ou parent)?
• Quelles contraintes les femmes rencontrent-elles pour participer à des programmes
de banque foncière et d’achat de terres, à des programmes de réinstallation et à la
réforme foncière assistée par le marché? Ces programmes sont-ils limités à un seul
membre par famille?

5.9.2.3 Autres aspects des programmes relatifs à la gestion des ressources naturelles et
au régime foncier

• Les lois, normes ou pratiques diffèrent-elles pour les femmes et les hommes en
matière d’accès aux ressources en propriété commune, telles que forêts, pâturages et
eau?
• Les institutions qui allouent les ressources de la communauté se basent-elles,
explicitement ou implicitement, sur le genre pour déterminer les droits d’accès?
• Les programmes de privatisation (dont les programmes d’émission et enregistrement
de titres de propriété) négligent-ils, voire nient-ils, les droits de propriété
traditionnels détenus par certaines personnes, dont les femmes et les jeunes hommes?
• Dans les projets traitant de la protection ou de la gestion des ressources naturelles, les
femmes sont-elles spécifiquement consultées quant à la nature des ressources, gérées
individuellement et communalement, à protéger et des méthodes de protection à
adopter?260

260
Service des régimes fonciers, FAO, 2001, pages 53-55.
248 Politiques foncières

POINTS IMPORTANTS DU CHAPITRE 5

1. Historiquement, ce sont des préoccupations d’équité et d’efficience économique

qui ont motivé les politiques foncières. Le problème d’équité concerne surtout la
réduction de la pauvreté rurale. Il a été démontré que la distribution initiale des
terres ainsi que la nature des politiques et régimes fonciers exercent ensemble une
influence directe sur le niveau de pauvreté rurale.

2. L’accès à la terre est le déterminant fondamental des opportunités de revenu dans

les zones rurales des pays en développement et en transition, mais la sécurité des
droits fonciers est tout aussi importante que l’accès à la terre.

3. Le droit à la terre peut prendre différentes formes et le droit de propriété privé

sans restriction en est seulement l’une d’elles. Dans presque tous les systèmes
fonciers traditionnels, les droits d’usufruit sont définis alors que les droits de
propriété permettant aux propriétaires de transférer leur terre ne le sont pas.

4. De par le monde, il a été démontré que les droits à des parcelles individuelles ont
évolué par suite de la pression croissante de la population sur les terres. Là où il y
a abondance de terres, les droits sont généraux en ce sens qu’une famille, bien que
n’ayant pas nécessairement accès au même lot de terre d’année en année, se voit
néanmoins garantir l’accès à une terre quelque part dans le domaine du village.
Lorsque la pression démographique se fait plus forte, les familles deviennent plus
motivées pour garder la terre qu’elles ont travaillée jusqu’alors, face à
l’incertitude d’obtenir une autre parcelle équivalente en quantité et en qualité.
C’est pourquoi, avec le temps, les droits de travailler la terre tendent à devenir
spécifiques à des parcelles précises.

5. De la même manière, les droits fonciers individuels tendent, avec le temps, à

remplacer les systèmes collectifs. De nos jours, en Afrique par exemple, les droits
individuels sur les terres agricoles sont devenus plus répandus que les droits
collectifs.

6. Les droits fonciers traditionnels peuvent s’avérer très complexes et inventifs dans
leur manière d’assurer l’accès aux ressources pour satisfaire les besoins
élémentaires. Les systèmes traditionnels ont su faire preuve d’une considérable
souplesse dans la définition de panoplies de droits fonciers, par exemple en
autorisant l’accès aux pâturages à des périodes spécifiques de l’année et sous des
conditions bien précises.

7. La propriété foncière privée est rarement absolue, mais sujette à des conditions
diverses exprimant les droits de la société ou d’autres personnes. La propriété
foncière privée peut aussi être considérée comme comportant une panoplie de
droits fonciers de différentes sortes, tels que le droit de se servir de la terre, le
droit d’empêcher d’autres personnes d’en faire autant, le droit d’en tirer un
revenu, le droit de la transmettre aux héritiers, etc.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 249

8. Les formes très diverses de propriété foncière qui existent aujourd’hui dans le
monde peuvent être ramenées à six types de base:

• Les terres en libre accès. Sous ce type de régime foncier, personne ne

possède la terre ou les ressources et tout le monde peut y accéder. On le
rencontre parfois dans les régions de forêts ou de pâturages. Les ressources
marines sont en général de ce type.

• Les terres communales sous régime foncier coutumier. Elles sont ouvertes à
tous les membres d’une communauté, laquelle impose des restrictions sur
leur utilisation et leur accès. Il s’agit fréquemment de pâturages.

• Les terres en propriété collectiviste, définies par décision des autorités

centrales, sont utilisées pour la production conjointe par un groupe de
familles exploitantes. Elles peuvent inclure des parcelles individuelles et des
parcelles exploitées collectivement. Dans la plupart des cas, les membres
d’une exploitation collective n’ont pas été associés aux décisions, de niveau
central, sur la forme de possession et d’exploitation de la terre.

• Les droits fonciers individuels dans le cadre d’un régime associatif.

Ces droits portent sur des parcelles individuelles dans le cadre de régimes
fonciers coutumiers et collectivistes.

• Les droits fonciers privés. Ces droits recouvrent la propriété (avec des degrés
variables de restrictions) et d’autres droits d’usufruit dans un contexte
commercial du type fermage, location à bail et métayage. Ils peuvent
également être subordonnés, temporairement et partiellement, à des
décisions collectives par le biais d’une coopération volontaire à certaines
tâches d’exploitation ou à la fourniture de services. La propriété
s’accompagne du droit de disposer de la terre conformément aux souhaits du
propriétaire: par vente, location à bail, fermage, héritage, et de les grever
éventuellement de créances telles qu’une hypothèque.

• Les terres étatiques. Dans ce cas, les droits de propriété sont assignés à un
organisme du secteur public, local ou national.

9. La sécurité foncière nécessite la définition claire du droit de l’utilisateur à la terre,

et la stabilité de ce droit dans le temps. Un aspect de la sécurité est la garantie du
droit d’utiliser une certaine parcelle de terre, et un autre aspect, plus fort, garantit
le droit d’entreprendre des transactions foncières, que ce soit fermage, vente ou
autre forme de transaction.

10. La sécurité foncière peut signifier la protection du droit d’une personne d’utiliser
la terre, et peut aussi signifier le droit d’usufruit pour une longue période de
temps, assez longue pour stimuler des investissements dans la terre.

11. Les régimes fonciers coutumiers présentent une considérable diversité.

Ils fournissent généralement la sécurité foncière en tant que certitude de pouvoir
travailler la terre, et, dans une certaine mesure, ils garantissent aussi parfois le
250 Politiques foncières

droit de transférer la terre, quoique généralement avec des limitations. Cependant,

la sécurité foncière n’y est généralement pas suffisante pour que la terre serve de
garantie [aux demandes de financement].

12. La recherche empirique suggère une relation positive entre la sécurité foncière et
la productivité de l’exploitation. Des études ont montré que les exploitants
détenteurs de titres fonciers obtiennent plus de crédit et investissent plus, et aussi
que la valeur de leur terre augmente.

13. Des recherches dans divers pays quant aux effets de la taille de l’exploitation sur
la productivité par hectare suggèrent une relation en forme de «U» renversé, avec
la portion descendante de la courbe du U couvrant presque toute la plage
intéressante des tailles d’exploitations. En d’autres termes, les petites
exploitations produisent plus par hectare que les grandes exploitations, et ceci sur
presque toute la plage pertinente des tailles d’exploitations.

14. La plupart des régimes fonciers traditionnels ne permettent pas la cession des
droits fonciers, bien qu’un nombre croissant le fasse. La pression croissante de la
population sur la terre entraîne une pression croissante pour permettre les
cessions, ainsi qu’une tendance à formaliser des droits fonciers individuels.

15. La principale préoccupation lors de la transition des droits fonciers d’un régime
coutumier à un régime institutionnalisé est que les agents disposant d’un meilleur
accès à l’information sur le nouveau régime peuvent déposséder des exploitants
qui avaient des droits traditionnels d’usufruit. Un autre risque est, lorsque l’État
est investi des titres fonciers sur les terres coutumières, que des exploitants se
retrouvent effectivement dépossédés de terres qu’ils avaient traditionnellement le
droit de travailler.

16. Beaucoup de systèmes fonciers incluent des terres d’usage commun. Du fait du
système d’incitations propre à ce type d’institutions, ces terres communales font
souvent l’objet de surpâturage.

17. La ‘tragédie des communaux’ se joue sur les terres de libre accès. Même sous
système coutumier, les régimes de propriété commune peuvent, en exerçant un
contrôle approprié sur la gestion de la ressource, diminuer le risque de
surexploitation. De plus, les terres communales peuvent représenter des
ressources importantes pour le revenu des familles les plus pauvres d’une
communauté. Cependant, avec la pression démographique croissante, la tendance
historique est clairement en faveur du passage des régimes de propriété
communale en régimes de libre accès, expliquant ainsi l’augmentation progressive
de la dégradation environnementale de ces terres dans la plupart des cas.

18. L’émission de titres collectifs de propriété pour les terres communales, avec une
assistance pour leur gestion, peut aider à éviter la dégradation de la terre.
Les titres collectifs de propriété fonctionnent mieux dans les petites
communautés. Toutefois, ils peuvent ne pas constituer un rempart suffisant au
moment où apparaissent de nouvelles opportunités de production agricole ou
commerciales.
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 251

19. Lors de l’émission de titres collectifs de propriété, les options que l’on peut
considérer d’inclure sont: la possibilité pour la communauté d’un «droit de
préemption» sur l’achat des droits fonciers d’une personne se séparant de la
communauté ainsi que, spécialement pour les anciennes exploitations
collectivistes, l’émission de parts sociales sur avoirs de la communauté afin
d’encourager une démarche d’entrepreneur dans la gestion des terres.

20. Les exploitations collectivistes et étatiques ont été créées à partir de la réforme
agraire dans nombre de pays, à l’exclusion des pays de l’Asie orientale où la
tendance était de donner la terre en parcelles individuelles exploitées par leur
propriétaire. L’El Salvador a donné la terre aux bénéficiaires sous ces deux
formes.

21. En tant qu’entreprises économiques, la plupart des exploitations collectivistes sont

nées avec plusieurs handicaps. En général, leurs membres n’avaient pas le droit
d’hypothéquer leurs avoirs, ni d’en vendre ou d’en louer une partie. La loi leur
refusait également la possibilité d’obtenir un financement de production des
banques privées, et tous les services de conseil agricole devaient être fournis par
le gouvernement. Pour compenser ces inconvénients, elles étaient en général
fortement subventionnées.

22. De l’Amérique latine à l’Éthiopie et à la Chine, les exploitations collectivistes se

sont révélées être partout un échec, avec souvent des résultats bien inférieurs à
ceux des exploitations privées. En conséquence, dans nombre de pays, elles sont
transformées en exploitations privées de diverses formes.

23. L’État est le propriétaire foncier principal ou majoritaire dans de nombreux pays
d’Afrique et de l’ancienne Union soviétique et dans quelques cas en Asie du
Sud-est. Les raisons de ce développement sont multiples, entre autres historiques
ou idéologiques, ainsi que par souci d’éviter la concentration de la propriété
foncière ou la spéculation sur les terres. Cependant, en pratique, l’État ne s’est
généralement pas montré capable de gérer ses terres.

24. Pour résoudre les problèmes de la possession des terres agricoles par l’État,
certains pays ont institué une politique qui donne des droits d’utiliser la terre au
moyen de baux à longue durée et librement négociables. L’allocation initiale de
ces baux doit être bien étudiée afin d’assurer un processus transparent et
équitable.

25. La réforme agraire a son origine historique dans certaines régions d’Europe au
XVIIIe siècle, avec la vente volontaire de terres aux agriculteurs pauvres. Au
XXe siècle elle a été transformée en un concept basé sur la coercition par l’État.
En général, la réforme agraire coercitive a livré des résultats décevants et n’a pas
fait reculer la pauvreté rurale. On trouve toutefois quelques exceptions en Asie
orientale dans les années 50, dans la première phase de la réforme agraire au
Zimbabwe, et sous certains aspects, dans la réforme agraire des Philippines ces
dernières décennies.
252 Politiques foncières

26. Les raisons des mauvais résultats de la réforme agraire coercitive tiennent, entre
autres, à ce que les gouvernements n’ont pas pu, ou pas voulu, compenser les
anciens propriétaires (bloquant ainsi la possibilité de donner le plein titre aux
nouveaux propriétaires); aux motivations politiques des réformes agraires; aux
critères selon lesquels la terre a été adjugée; au fait que les bénéficiaires de la
réforme n’ont pas reçu une éducation et une formation suffisantes; et qu’ils n’ont
pas eu accès aux moyens d’investir.

27. La réforme agraire coercitive est, intrinsèquement, un processus perturbateur, et

peut générer des effets négatifs à long terme quant à la crédibilité institutionnelle
d’un pays. Généralement, elle a été pratiquée dans le contexte de bouleversements
politiques ou de conflits violents. Pour atténuer la perturbation et rendre la
réforme agraire plus efficace dans la réduction de la pauvreté, de nouvelles
approches sont mises à l’essai qui introduisent des éléments de marché dans le
processus de réforme agraire. Les premiers résultats révèlent cependant que ce
processus est lent, du fait des exigences d’une telle réforme en termes de capacité
des structures administratives locales.

28. Améliorer le fonctionnement des marchés fonciers requiert une réponse à des
questions fondamentales concernant la nature souhaitable des droits fonciers, par
exemple savoir si les régimes agraires coutumiers devraient être protégés et, dans
ce cas, comment, ou quelles options offrir aux anciens membres des exploitations
collectivistes.

29. L’expérience a montré, spécialement en Afrique, que les systèmes coutumiers

sont capables d’assurer la sécurité de tenure de la terre. Les systèmes modernes
d’enregistrement des terres sont onéreux et les conditions pour les introduire sont
contraignantes, ce pourquoi ils ne sont pas toujours justifiés économiquement.
Cependant, les augmentations de la valeur des terres et de la pression
démographique font croître le besoin d’une plus grande sécurité des droits
fonciers. Parmi les critères pour évaluer l’efficacité des systèmes fonciers
traditionnels se trouvent la possibilité pour les femmes d’être à part entière
propriétaires de terres; dans quelle mesure les arrangements de fermage et de
métayage sont permis; la possibilité d’hériter des droits fonciers; et dans quelle
mesure les autorités traditionnelles sont responsables devant la population locale
de leurs décisions d’attribution et de la protection des droits fonciers.

30. Ainsi, la formalisation des droits fonciers est une question de pratique.
Une principale option est de donner un support juridique aux systèmes coutumiers
de droits fonciers, comme cela a été fait, par exemple, dans le Nouveau code rural
du Niger. Dans tous les systèmes fonciers agraires, le renforcement des capacités
administratives locales est une condition de leur efficacité et longévité.

31. Lorsqu’il a été décidé de passer à un système moderne d’émission de titres

fonciers, il faut tenir compte de la lenteur du processus, et prendre garde au cours
du processus de protéger les fermiers et autres détendeurs de droits secondaires.
Il est également très important de procéder soigneusement à des consultations
locales sur les droits fonciers existants avant d’attribuer de nouveaux titres.
Le renforcement au niveau local de la capacité des instances de résolution des
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 253

litiges est souvent un élément central de tout type de programme d’amélioration

du système foncier.

32. L’interdiction de la propriété foncière pour de petites parcelles de terrain, en

dessous d’une taille limite spécifiée, s’est démontrée contraire aux efforts de
réduction de la pauvreté.

33. La location de la terre, sous ses diverses formes, représente un mécanisme

important d’aide à la réduction de la pauvreté, en améliorant l’accès des personnes
à faible revenu à la propriété foncière. Ce mécanisme tend à homogénéiser la
taille des exploitations, et à augmenter la productivité moyenne de la terre, parce
qu’il transfère l’utilisation des parcelles d’agents peu intéressés à les cultiver, ou
peu capables, à d’autres plus intéressés ou capables. Finalement, il réduit le risque
de revenu des gros propriétaires, en leur fournissant par la mise en location une
solution pour les périodes pendant lesquelles ils ne seraient pas en mesure de
cultiver directement leurs terres.

34. C’est pourquoi l’interdiction de louer la terre s’est avérée contre-productive et a

abouti à la fois à une large évasion et à une sous-utilisation de la terre.
Les tentatives de contrôle des loyers ont, elles aussi, en général échoué.

35. Le métayage est théoriquement moins efficace que la location proprement dite,
mais compte tenu des difficultés d’accès au crédit dont les preneurs de bail font
souvent l’expérience, il devient dans certaines circonstances le mode préféré
d’utilisation de la terre.

36. Une préoccupation a été soulevée quant au risque que les ventes de terres puissent
conduire, à terme, à une plus grande concentration de la propriété. Cependant, des
tentatives pour interdire la vente des terres n’ont généralement pas donné de bons
résultats et même, dans certains cas, ont renforcé l’inégalité de la propriété
foncière, parce que les personnes ‘bien placées’ sont mieux à même de contourner
l’interdiction. Une politique plus efficace serait d’accorder aux petits exploitants
un meilleur accès au crédit, et/ou de leur fournir des filets de sécurité pour qu’ils
ne soient pas obligés de vendre leurs terres en période de désarroi économique.

37. En ce qui concerne la conversion des anciennes exploitations collectivistes en

propriété privée, trois options se présentent: la propriété collective privée sous
forme de sociétés par actions ou d’autres formes analogues de société, la propriété
privée de parcelles individuelles, et un mélange des deux précédentes options
dans lequel la terre est propriété individuelle alors que les avoirs autres que
fonciers font partie d’une société. La formule de la société, dont les membres
possèdent des parts, offre des incitations économiques productives plus fortes que
celle de la coopérative privée, bien que cette dernière ait montré son utilité pour la
transformation et la commercialisation de quelques produits agricoles.

38. Ce processus de conversion peut prendre beaucoup de temps, parce qu’en plus de
la promulgation de nouvelles lois et de nouveaux règlements, il requiert une
formation et d’autres formes d’assistance aux anciennes exploitations
collectivistes.
254 Politiques foncières

39. L’accès des ruraux pauvres à la terre peut être organisé dans un contexte de
marché selon plusieurs approches, qui peuvent être mises en œuvre séparément ou
en combinaison:

• Un fonds foncier, qui finance la subdivision et la vente de grandes propriétés

et subventionne leur achat par les familles pauvres.

• La réforme foncière assistée par le marché, dans laquelle les communautés

participent au processus et les bénéficiaires reçoivent une aide financière pour
investir sur leur propriété nouvellement acquise.

• L’amélioration des marchés de la location foncière.

• L’institution de baux de longue durée et de contrats de location-vente, pour

les exploitants de terres étatiques et pour les bénéficiaires de la réforme
foncière assistée par le marché.

• L’institution d’un impôt foncier progressif, basé sur la superficie.

• L’émission de titres de propriété pour les petites exploitations.

• L’introduction d’autres mécanismes financiers, tels que l’antichrèse ou mise

en gage, pour une période donnée, du droit d’usufruit d’une terre.

• La suppression des nombreuses subventions qui, en matière agricole,

favorisent les non-pauvres.

• La distribution de terres étatiques aux familles rurales pauvres.

40. Dans les pays en développement, l’accès des femmes à la terre est plus limité que
celui des hommes, y compris sous maint régime foncier traditionnel.
Fréquemment, les lois sont explicitement discriminatoires envers les femmes dans
leurs droits de posséder ou d’hériter des terres.

41. Pour surmonter les obstacles juridiques, institutionnels et comportementaux

auxquels sont confrontées les femmes qui essaient d’améliorer leur accès à la
terre, cinq types d’approches sont à adopter: réforme des codes juridiques et des
réglementations; assistance financière pour les femmes; analyse de genres lors de
la conception des projets et programmes de développement rural; formation et
sensibilisation des fonctionnaires, surtout ceux des bureaux d’enregistrement
fonciers et des programmes de réforme foncière (assistée par le marché ou autre);
et campagnes d’éducation publique. Une seule de ces approches ne suffira pas, et
il faudra plutôt toutes les combiner.

42. Les mesures spécifiques qui peuvent matériellement aider l’accès des femmes à la
terre comprennent: des campagnes de publicité et d’information juridique de base,
pour faire connaître aux femmes les dispositions qui les concernent et les moyens
qu’elles ont de faire respecter leurs droits; implanter géographiquement les
instances d’enregistrement le plus près possible des terres concernées; réduire au
minimum les coûts monétaires payables immédiatement; appliquer un processus
Politiques de développement agricole: concepts et expériences 255

participatif d’arpentage des terres, afin que les populations locales connaissent les
limites proposées et puissent déposer leurs réclamations; permettre
l’enregistrement au nom de groupes et pas seulement d’individus; et reconnaître
l’existence de droits qui se recouvrent, par exemple pâturage sur les champs en
jachère, collecte des produits des arbres, etc., et qui souvent jouent un rôle clé
dans les moyens d’existence des pauvres.