UNIVERSTE GASTON BERGER DE SAINT LOUIS

U.F.R : Sciences Juridiques et Politiques

Licence 3

TPE: COMPTABILITE PUBLIQUE

SUJET : LA REGLE DE L’ANNUALITE BUDGETAIRE

Présenté par : Sous la direction de :

Aliou Gabou CISSE (P 25 1600) M. KAMARA

ANNEE UNIVERSITAIRE : 2016-2017

INTRODUCTION

Préparé par les administrations financières, le projet de loi de finances doit respecter certaines
règles classiques et contemporaines qui ont pour but de renforcer le rôle du Parlement dans
son contrôle de l’activité financière de l’Etat dans l’évaluation des politiques publiques et d la
nécessaire prise en compte des impacts financiers des décisions publiques. La clarté et
l’honnêteté que ces règles introduisent dans la présentation des documents budgétaires font
qu’elles demeurent une condition essentielle pour une gestion des finances publiques
rigoureuse et encadrée dans un temps bien défini. La loi 2011-15 du 08 juillet 2011 dispose
que la loi de finances initiale « prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des
ressources et des charges de l’Etat » et innove avec « le renforcement de la discipline
budgétaire en vue d’assurer la viabilité de la politique budgétaire dans le moyen et le long
terme ». Bien avant cela au jour du 18 septembre 2000, Alain Lambert jugeait l’horizon
annuel de la loi de finances comme « une perspective temporelle trop courte et synonyme de
myopie budgétaire ». Ces constats démontrent toute la pertinence de mener une réflexion sur
la règle de l’annualité budgétaire.

Suivant ce principe, le budget doit être préparé et voté chaque année et les autorisations
données par le parlement ne sont valables que pour une année. L’exécution du budget doit
également s’étaler sur l’année pour laquelle celui-ci a été voté. L’article 5 de la loi organique
portant loi de finances du 8 juillet 2011 rebondit dans le même sens, mais de manière
incomplète. Il dispose que « la loi de finances prévoit et autorise, pour chaque année civile,
l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat ». Le principe étant initialement de double
dimension, consiste à limiter l’horizon financier de l’Etat à un an et d’autre part de mener le
gouvernement à exécuter le budget au début de l’année suivante. Enfin, l’annualité signifie
normalement que chaque budget est indépendant du précédent et que chaque année, toutes les
recettes et toutes les dépenses devraient être réexaminées, mais dans les faits, l’activité
financière de l’Etat ne s’arrête pas le 31 décembre pour repartir à zéro le 1er janvier de l’année
suivante. La pratique actuelle de la gestion des finances publiques doit prendre en compte les
contingences et contraintes de l’économie, d’où un dépassement du cadre annuel.

Sous les auspices du cadre communautaire défini par la loi organique de juillet 2011 et du
droit français des finances publiques, l’annualité renvoie à un principe fondamental qui
s’applique sur la prévision, l’autorisation et l’exécution annuelles du budget. Ce principe est
fortement atténué de nos jours. Cette démarche est fonction de l’évolution de cette règle
classique qui sera fortement remise en cause vers les années 2000 en France et 2009 avec la
directive communautaire de l’Union économique monétaire ouest africaine (UEMOA). De
façon positive, il s’agit de traiter ici le principe et son inflexion actuelle.

D’un cachet éminemment historique, ce principe s’applique en effet au principe du

consentement à l’impôt et va se transformer en un consentement annuel. Il va falloir attendre
1689 et le Bill of Rights pour voir établi le caractère annuel de ce consentement par le
parlement anglais. En France, la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789
proclame ce principe dans son article 14 alors qu’au Sénégal, l’annualité de l’impôt ne date
que de la loi organique relative aux lois de finances du 15 octobre 2001, en son article 06 qui
énonce que « l’autorisation de percevoir les impôts est annuelle ». Ensuite, l’annualité répond
aux exigences du régime représentatif imposant une périodicité suffisamment brève pour
garantir l’efficacité du contrôle parlementaire des finances de l’Etat. A l’origine, le parlement
désirait une efficacité de l’autorisation et en renforcer sa suprématie. Au regard des
configurations plus contemporaines, la règle de l’annualité budgétaire a fait l’objet
d’innovations majeures occupant ainsi l’actualité dans la gestion budgétaire. Si en France, la
loi constitutionnelle de 2008 a reconnu la programmation budgétaire pluriannuelle, la loi
organique du 08 juillet 2011 relative à la loi de finances en fera de même en adaptant aussi ce
principe aux nouvelles fonctions du budget en matière économique et sociale. Enfin, la règle
est devenue un révélateur du lien intrinsèque entre les finances publiques et le développement
économique. La nouvelle conception de l’économie contemporaine présentant l’Etat comme
un « réducteur des incertitudes » fait de lui un véritable acteur économique. En tant que
gestionnaire de l’argent public, l’Etat peut aménager la période budgétaire tant au-delà de
l’année civile qu’à l’intérieur de celle-là.

L’actualité de cette pertinente et brûlante étude peut se répondre à travers cette question
suivante : quelle est la portée de la règle de l’annualité budgétaire ?

La portée de ce principe requiert une étude de sa signification stricte qui démontre une
prévision, une autorisation et une exécution annuelles du budget. Ce principe demeure non
absolu avec l’introduction actuelle de la programmation pluriannuelle des opérations
budgétaires et une exécution du budget dépassant le cadre annuel.

Au demeurant, nous cernerons, dans un premier temps l’application stricte du principe

d’annualité budgétaire (I) et dans un second temps les aménagements de la règle de
l’annualité budgétaire (II).
 I/ L’application stricte du principe d’annualité budgétaire

Les opérations budgétaires sont prévues et autorisées pour une année civile (A) et l’exécution
du budget est également annuelle (B).

A/ les prévisions et autorisations annuelles du budget

L’acceptation du principe d’annualité constitue l’étape essentielle de la structure économique

publique dès les prémices de l’Etat moderne. Présenté sous l’article 1 de la loi organique
relative aux lois de finances d’Août 2001 de la France et de l’article 3 de loi organique de
l’espace Uemoa 2011, il affirme de façon générale que « les lois de finances déterminent,
pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat
(…) l’exercice s’étend pour une année civile ». En outre, tous les deux textes affirment que
« le budget décrit pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de
l’Etat ». Ils fixent alors la coincidence de l’année budgétaire avec l’année civilequi commence
le 1er janvier et s’achève le 31 décembre.

En effet, il convient de rappeler qu’au Sénégal, l’année financière n’a coïncidé avec l’année
civile qu’à partir de 1991. Jusque-là, l’année financière commençait le 1er juillet et s’achevait
le 30 juin de l’année suivante. C’était pour des raisons économiques car la prévision des
recettes budgétaires s’adossait sur la période de commercialisation de l’arachide, qui prenait
fin généralement à la fin du mois de mars. D’après la loi 61-63 du 12 novembre 1961 qui
avait fixé ainsi l’année financière, « les fluctuations climatiques et le rythme de l’activité
économique sont ainsi plus proches des prévisions budgétaires ». Pour opérer cette
coincidence, la loi 91-22 du 31 janvier 1991 avait, en son article 2, prévu à titre exceptionnel
un budget de 18 mois en disposant que l’année financière commence le 1er juillet 1991 et se
termine le 31 décembre 1992.

Enfin, l’autorisation du budget de l’Etat s’effectue chaque année civile. Historiquement, il a

été posé pour le principe du consentement à l’impôt, avant de s’étendre à toutes les ressources
de l’Etat. Au Sénégal, l’annualité de l’impôt ne date que de la loi organique relative aux lois
de finances du 15 octobre 2001, en son article 6 qui énonce que « l’autorisation de percevoir
les impôts est annuelle ».
L’annualité signifie normalement que chaque budget est indépendant du précédent et que
chaque année, toutes les recettes et toutes les dépenses devraient être réexaminées, mais dans
les faits, l’activité financière de l’Etat ne s’arrête pas le 31 décembre pour repartir à zéro le
1er janvier de l’année suivante. Ainsi, en ce qui concerne les recettes, le Code général des
impôts n’est pas remis en cause chaque année. La loi de finances se borne en effet à
reconduire l’autorisation de percevoir l’impôt et des taxes existants conformément aux lois et
règlements en vigueur, éventuellement à leur apporter certaines modifications, voire à
instituer de nouveaux impôts. Concernant les dépenses, la loi organique de 2011 distingue
entre les services votés et les mesures nouvelles. Les services votés correspondent au
minimum de dotation que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l’exécution de
son action dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement. Ils
représentent plus de 90% des dépenses budgétaires. Ils sont renouvelés d’une année sur
l’autre. Ils font donc l’objet d’un vote global. Par conséquent, seules les mesures nouvelles
qui traduisent les choix politiques du gouvernement et correspondent pour chaque ministère à
des crédits nouveaux (moins de 10% du budget) donnent lieu à discussion et à un compte
détaillé par titre et par ministère. Il faut noter qu’il existe également des mesures nouvelles
négatives que traduit la non reconduction de dotation budgétaire qui ne peuvent être renouvelé
en année n+1 (exemple: crédits ayant servis à l’organisation d’élections ou à la préparation de
la CAN).
Le procédé de reconduction des services votés d’une année sur l’autre pose un postulat
d’accroissement continu des dépenses publiques communément connu sous l’appellation de
lois de Wagner. Pour éviter toute dérive des finances publiques, la nouvelle loi organique a
institué un système de remise à plat des dotations budgétaires d’une année sur l’autre et de
justifications de toute demande de crédit budgétaire.
En résumé, l’annualité signifie d’abord que le budget doit être adopté avant le premier jour de
l’année. Si jamais le parlement ne parvient pas à adopter dans les délais, la sanction c’est la
mise en œuvre du budget par voie d’ordonnance. L’annualité traduit aussi l’exécution chaque
année civile du budget (B).
B/L’exécution annuelle du budget
La règle de l’annualité fait l’objet d’une double approche lorsqu’elle est transposée dans
l’exécution budgétaire.
Dans la première approche, l’exécution annuelle de la loi de finances signifie que l’on impose
au budget de l’année considérée toutes les opérations de dépenses et de recettes correspondant
aux dettes et aux créances de l’Etat nées au cours de cette année, quelle que soit la date de
paiement ou d’encaissement. C’est le « système de l’exercice », le mot « exercice » désignant
ainsi non un cycle ou une durée, mais une modalité d’application du principe d’annualité. Son
inconvénient majeur est qu’il est difficile à mettre en œuvre dans la mesure où un exercice
budgétaire ne peut être clos tant que la totalité des impôts votés et des dépensées au cours de
cet exercice, n’aura pas fait l’objet, respectivement, de recouvrement et de paiement. C’est
pourquoi, pour y remédier, on l’avaitassorti vers 1820 en France, d’abord d’une période
complémentaire de quelques mois, avant l’institution de la déchéance quadriennale des
créances sur l’Etat.
N’empêche, à partir de 1930, un autre système, plus souple et plus commode acquit droit de
cité. C’est le « système de la gestion » actuellement en vigueur au sein de l’UEMOA, qui
consiste à rattacher les dépenses payées et les recettes encaissées au cours d’une année au
budget de cette année, quelle que soit la date de naissance des dettes et des créances
correspondantes. Dans ce système, les opérations budgétaires sont enregistrées au titre de
l’année au cours de laquelle elles ont été exécutées quelle que soit la loi de finances qui les a
prévues et autorisées. Le système présente par ailleurs l’inconvénient de permettre au
gouvernement de présenter un budget artificiel (l’équilibre est artificiel) par le simple fait de
retarder les dépenses tout en anticipant les recettes, dissimulant ainsi au Parlement la réalité
des finances publiques. C’est néanmoins, le système plus pratique et c’est celui qui a été
retenu par plusieurs pays. Il est notamment consacré par la loi organique relative aux lois de
finances aux termes de laquelle « les recettes sont prises en compte au titre du budget de
l’année au cours de laquelle elles ont été encaissées par un comptable public» (art 17, LOLF
2011-15). Il en est de même pour les dépenses qui sont « prises en compte au titre du budget
de l’année au cours de laquelle les ordonnances ou mandats sont visés par le comptable
assignataire: elles doivent être payées sur les crédits de ladite année quelle que soit la date de
créance. » Intégralement appliqué pour les recettes, il connait un certain nombre d’exceptions
pour les dépenses. D’où la pertinence de traiter des dépassements actuels du principe
d’annualité (II).

II/ Les aménagements de l’application du principe d’annualité budgétaire

Le principe d’annualité budgétaire est devenu d’application souple voire atténuée avec la
programmation budgétaire pluriannuelle (A) et les exceptions à la règle de l’exécution
annuelle (B).
A/ La programmation budgétaire pluriannuelle
Le procédé de reconduction des services votés d’une année sur l’autre pose un postulat
d’accroissement continu des dépenses publiques communément connu sous l’appellation de
lois de Wagner. En effet, pour éviter toute dérive des finances publiques, la nouvelle loi
organique relative aux lois de finances a institué un système de remise à plat des dotations
budgétaires d’une année sur l’autre et de justifications de toute demande de crédit budgétaire.
Elle s’appuie également sur une programmation pluriannuelle des finances de l’Etat à travers
deux documents: le document de programmation économique et budgétaire pluriannuel et le
document de programmation pluriannuel de dépenses qui couvrent une période de trois ans à
compter du vote de la loi de finances de l’année. Ils sont réexaminés d’une année sur l’autre.
Au Sénégal, la mise en place dès 2003 du projet de coordination des réformes budgétaires
(PCRB) et financières s’inscrit dans cette logique. Le projet de coordination a en effet pour
objectif sur la gestion des finances de l’Etat, une approche basée sur la performance à travers
la pertinence, l’efficacité et l’efficience des dépenses publiques. Dans l’espace UEMOA, la
directive des ressources 2009 relatives aux dépenses invite également les Etats membres à la
programmation budgétaire, c’est à direà substituer des programmes en lieu et place des titres
et chapitres. Cette dynamique remet en cause la distinction services votés - mesures nouvelles
en ce sens que les autorisations d’engagements données par le Parlement pour une année ne
créent aucun droit au titre des années suivantes y compris en termes de plafond d’emplois
rémunérés par l’Etat. C’est cette logique que reprend la loi 2011-15 du 08 juillet 2011. Les
autorisations d’engagement sont définies, concernant les investissements prévus par la loi de
finances, comme « la limite supérieure des dépenses pouvant être juridiquement engagées au
cours de l’exercice pour la réalisation des investissements prévus par la loi de finances »
(article 18 alinéa 1). Ils sont assortis de crédits de paiement pour concilierla pluri-annualité
avec l’annualité. En outre, cette programmation pluriannuelle se fait dans le cadre d’ « un
document de programmation budgétaire et économique » dont la durée légale est égale au
minimum à 3 ans. Aux termes même de l’article 52 de la nouvelle loi organique, la
programmation pluriannuelle sert désormais de support aux débats budgétaires dans les
parlements nationaux.
Par ailleurs, le législateur constitutionnel français a récemment mené une vague de
constitutionnalisation des lois de programmations. Ces lois de programmation ont été
constitutionnalisées lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l’article 34
explique en son nouvel alinéa ce que sont les lois de programmation. Elles définissent les
orientations pluriannuelles des finances publiques et s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre
des comptes des administrations publiques. On a ici une définition relativement laconique,
relativement courte. Cette définition fait entrer la pluri-annualité dans la constitution. Une
pluri-annualité constitutionnalisée sur le dispositif des lois de programmation, mais de
nombreux parlementaires auraient souhaité aller plus loin, et auraient souhaité que le texte
soit plus précis.
Enfin si les lois de programmation servent de support aux débats budgétaires dans les
parlements nationaux, certains problèmes constitutionnels sont posés par la transposition des
dispositions relatives au document de cadrage. En prévoyant une programmation de
l’ensemble des finances publiques, l’article 52 de la nouvelle loi organique introduit dans le
droit interne des Etats membres une catégorie de loi jusque-là inconnue. En effet, il se pose un
problème de conformité aux dispositions de la Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001,
dans la mesure où son article 67 limite l’objet de la loi de finances aux lois organiques. On
peut considérer, à la suite de certains tenants de la doctrine, qu’il y’aurait eu nécessiter la
révision préalable de la Constitutionpour y prévoir une nouvelle catégorie de lois de
programmation, à savoir une loi de programmation à caractère essentiellement
financier et dont le périmètre couvrirait l’ensemble des finances publiques. Il est même de
principe que chaque Etat-membre transpose les directives communautaires dans le respect des
exigences de son droit interne, en l’espèce la répartition des compétences entre la Constitution
et la loi organique. En ce qui concerne les dépassements du cadre annuel, il faudra également
signaler certaines entorses à la règle de l’exécution annuelle (B).
B/Les exceptions à la règle de l’exécution annuelle
Pour éviter les difficultés d’une application rigoureuse de l’exécution annuelle, une série
d’exceptions est apportée.
D’abord, la plus notable est constituée par les dépenses pluriannuelles avec certaines dépenses
de l’Etat qui s’exécutent sur plusieurs années. Elles font l’objet d’autorisations d’engagement
depuis la directive de 2009 puis avec la loi organique de 2011. Ces autorisations sont des
crédits pluriannuels qui permettent l’engagement de toutes les dépenses nécessaires à la
réalisation des investissements prévus, en respectant le montant des crédits ouverts. En effet,
la loiorganique affirme que « les autorisations d’engagement constituent la limite supérieure
des dépenses que les ministres sont autorisées à engager pour l’exécution des investissements
prévus par la loi ». Concernant les autorisations d’engagement relatives aux contrats de
partenariats publics-privés, la loi prévoit qu’elles « couvrent, dès l’année où les contrats sont
conclus, la totalité de l’engagement juridique ».
Toutefois, ces autorisations d’engagement se conjuguent avec le principe de l’annualité
budgétaire car elles sont assorties de crédits de paiement qui constituent, en vertu de l’article
19 de la loi organique, «la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou
payées au cours de l’exercice ». L’article 20 ajoute même que « Toutes les autorisations
d’engagement et tous les crédits de paiement ainsi que les plafonds d’autorisation d’emplois
rémunérés par l’Etat sont [Link] dispositions spéciales d’une loi de finances prévoyant
un engagement par anticipation sur les crédits de l’année suivante, les dépenses sur crédits
limitatifs ne peuvent être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. Par
exception aux dispositions de l’alinéa 1er du présent article, les crédits relatifs aux charges
financières de l’Etat sont évaluatifs. Ces crédits évaluatifs s’imputent, au besoin, au-delà de la
dotation qui les concerne ».
En outre, l’exécution annuelle est entamée par les reports de crédits. En principe, selon le
système de gestion, les crédits non consommés à la fin d’une année financière sont annulés.
C’est la conséquence de la règle édictée par l’article 24 de la nouvelle loi organique, selon
laquelle « Sous réserve des dispositions concernant les autorisations d’engagement, les crédits
ouverts et les plafonds des autorisations d’emplois fixés au titre d’une année ne créent aucun
droit au titre des années suivantes. Les autorisations d’engagement, au sens de l’article 18 de
la présente Loi organique, disponibles sur un programme à la fin de l’année peuvent être
reportées sur le même programme par décret pris en Conseil des ministres, majorant à due
concurrence les crédits de l’année suivante. Par exception, les crédits de paiement relatifs aux
dépenses d’investissement disponibles sur unprogramme à la fin de l’année peuvent être
reportés sur le même programme dans la mesure oùles reports de crédits retenus ne dégradent
pas l’équilibre budgétaire tel que défini à l’article 45 dela présente loi [Link] reports
s’effectuent par décret pris en Conseil des ministres, en majoration des crédits depaiement
pour les investissements de l’année suivante, sous réserve de la disponibilité desfinancements
[Link] décret, qui ne peut être pris qu’après clôture des comptes de l’exercice
précédent, estconsécutif à un rapport du Ministre chargé des Finances. Ce rapport évalue et
justifie lesressources permettant de couvrir le financement des reports, sans dégradation du
solde du budget autorisé de l’année en cours ». Ainsi, comme l’indique l’article 11 du décret
sur le règlement général de la comptabilité publique de 2011, « les crédits non consommés à
la fin de l’exécution du budget ne peuvent plus être utilisés, sauf report dans les conditions
fixées par la loi organique ».
Ce report peut se justifier pour plusieurs raisons. Il se comprend aisément pour les crédits
ouverts pour les dépenses pluriannuelles, comme pour les dépenses d’investissement dont
l’exécution dépasse le cadre annuel ou accuse simplement un retard par rapport aux
prévisions. Il peut aussi servir à prévenir les dépenses précitées en fin d’année de la part des
administrations, pour ne pas perdre les crédits inutilisés. Cette pratique constitue des «
dépenses en épuisement de crédits », sanctionnées comme faute de gestion par l’article 57 de
la loi organique du 18 décembre 2012 sur la Cour des comptes.
Il faut également savoir que les crédits reportables concernent aussi bien les dépenses en
capital que les dépenses. S’agissant des dépenses en capital, il y’a une distinction entre kes
autorisation de programmes et les crédits de paiement. Les premières peuvent être reportées
aussi longtemps qu’elles ne sont pas consommées ou expressément annulées, durant leur
durée de validité fixée durant 6 années. L’article 18 en ce qui concerne l’Etat, énonce que
« les crédits de paiement disponibles sur opérations en capital peuvent être reportés par arrêté
du ministre des Finances ouvrant une dotation de même montant en sus des dotations de
l’année suivante ».
Enfin, à l’inverse des dépenses de la période complémentaire, les dépenses par anticipation.
D’après la loi organique, il s’agit d’ « un engagement par anticipation sur les crédits de
l’année suivante. Elles s’appliquent à des dépenses particulièrement urgentes effectuées en fin
d’année précédente.

DOCUMENTATION :

Abdourahmane DIOUKHANE, les Finances Publiques de l’UEMOA

Mamadou DIOP, les Finances publiques sénégalaises
[Link]; [Link]/AnnualitéEtatfichegazette