REPUBLIQUE GABONAISE

Union-Travail-Justice

SYLLABUS DE COURS SUR LES FINANCES PUBLIQUES

Proposé par M. Steeve YONDZI

Directeur des Etudes et de la prospective
Direction Générale des Affaires Economiques
(Mairie de Libreville)

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PLAN DU COURS :
Objectifs du cours
Introduction
Chapitre I : Généralités sur les finances publiques
I. Histoire des finances publiques
II. Rôles et fonction de l’Etat
A. Définition de l’Etat
1) Etat au sens large
2) Les 3 fonctions de l’Etat selon les économistes
3) Caractéristiques de l’Etat
4) Les interventions de l’Etat
a) La politique économique
b) Les objectifs de la politique économique
c) Les instruments de la politique économique
d) Le budget, instrument de la politique économique
e) La politique monétaire
III. Définition des concepts clés

Chapitre II : La gestion budgétaire

I. Processus d’élaboration du budget de l’Etat
A. Le calendrier de préparation des lois de finances
1) La prééminence du gouvernement
2) Le débat d’orientation budgétaire
B. Du dépôt du projet de la loi des finances à sa promulgation

II. Les principes budgétaires

A. Le principe d’annualité et le principe d’unité budgétaire
B. Le principe d’universalité et le principe de spécialité
C. Le principe de sincérité
III. Le processus d’exécution du budget
IV. Le contrôle budgétaire
Chapitre III : la Politique budgétaire
I. La notion de politique budgétaire

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 A. Les principaux instruments de la politique budgétaire
B. Les fonctions de la politique budgétaire
II. Les effets de la politique budgétaire
A. Incidences sur les finances publiques
B. Incidences sur les ménages
III. Les limites de la politique budgétaire
A. Mondialisation des économies
B. Augmentation de la dette publique
Objectifs du cours
Ce cours a pour objectifs de permettre aux stagiaires :
● d’Acquérir les concepts clés liés aux finances publiques;
● de Définir le rôle et l’importance de l’Etat dans la gestion des finances
publiques;
● d’Expliquer les innovations issues des reformes des finances publiques;
● de Présenter les règles, les processus et les procédures d’élaboration,
d’exécution et du contrôle du budget de l’Etat ;
● d’Interpréter les statistiques de finances publiques.

Bibliographie :
Etienne Douat, Xavier Badin, Finance Publique, Thémis droit, édition Presse
Universitaire de France (Puf), 1999.
Marie-Anne Vanneaux, Cours de Finances Publiques, Université d’Artois,1996-1997
Raymond Ferretti, Cours de Finances Publiques
BOUVIER Michel, Les finances locales, Système, LGDJ
Christophe Picard, Franck Sottou, le budget local en pratique, édition le moniteur,
2004
Loi organique N° 020/2014 du 21/05/2015 relative aux lois de finances et à
l'exécution du budget

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Introduction :
L'Etat en tant que puissance publique a besoin des moyens pour réaliser ses divers
objectifs d'ordre politique, sécuritaire, économique, social. Pour ce faire, il a mis sur
pied des mécanismes de tout genre, reposant sur les finances publiques. Les
changements auxquels on assiste actuellement dans le domaine économique et
financier tant aux plans national qu'international interpellent les pouvoirs publics sur
l'importance particulière de l'assainissement de leurs finances à partir des
informations fiables. Les finances publiques ont toujours été au centre des
préoccupations de l'Etat parce qu'elles concourent de manière prépondérante voire
incontournable à l'existence des Etats et à la croissance économique.
Les finances publiques relèvent des sciences sociales et ont pour objet l'étude du
phénomène financier public dans sa globalité : ressources, charges, trésorerie,
procédure budgétaire et comptable, politique budgétaire… et dont les principaux
protagonistes sont les États, les collectivités territoriales, les entreprises et des
établissements publics ainsi que les organismes sociaux.
A l'intérieur du secteur général de la finance, celui de la finance publique concerne le
financement, le budget et la comptabilité : des États et autres collectivités
territoriales (régions, départements, communes). Dans la plupart des pays,
l'institution centrale en matière de finance publique est le ministère des finances.
Les finances publiques comprennent trois branches : le droit fiscal public, le droit de
la comptabilité publique, le droit budgétaire.
Le droit fiscal public s'intéresse aux ressources publiques, en particulier aux règles
techniques pour déterminer et percevoir les impôts.
La façon dont l’argent public est utilisé doit ensuite être contrôlée. C'est le rôle de la
comptabilité publique. Elle est composée des règles concernant l’encaissement et le
décaissement de l’argent public, la tenue des comptes publics, et, d’une façon
générale, les techniques de gestion publique.
Le droit budgétaire désigne les règles encadrant l’adoption et la mise en œuvre du
budget, c’est-à-dire l’acte de prévision et d’autorisation financière pour l’exercice à
venir.
La frontière entre ces disciplines n’est pas étanche.
Les finances publiques se concentrent sur les sommes d'argent (les deniers publics)
appartenant à l’État et aux collectivités territoriales. La création, en 1996, des lois de
financement de la sécurité sociale a étendu leur domaine aux finances sociales
(branche spécifique, différente et très technique des finances publiques).

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Chapitre I : Généralités sur les finances publiques
I. Histoire des finances publiques
Le mot finance vient du verbe finer signifiant en ancien français, terminer, liquider ou
payer. Le mot budget vient des mots bouge, bougette qui désignaient un petit sac ou
une petite valise de cuire dans lequel on mettait son argent.
L’histoire des Finances publiques part de l’adage selon lequel « Le roi doit vivre du
sien » c’est-à-dire que le roi doit vivre des produits de sa propriété. Ainsi, il a le droit
d’exiger de ses sujets une contribution dans des cas bien particuliers : lorsqu’il
s’équipe pour une guerre, lorsqu’il doit payer une rançon, etc. celui-ci avait des
ambitions tellement grandes, que les revenus de son domaine ne suffisaient plus.
L’impôt qui se voulait provisoire va, progressivement, perdre son caractère
exceptionnel. Ainsi, à partir du milieu du XVIIe siècle, les états généraux ne seront
plus du tout consultés. Le roi s’est donné le droit d’établir l’impôt sans consultation
des représentants des contribuables.
Finalement, le conseil royal des finances choisira lui-même d’accroître ses ressources,
d’augmenter le poids de l’impôt. Le roi lève l’impôt mais on ne sait pas précisément à
quoi vont servir les ressources ainsi prélevées.
La fin du XVIIIè siècle et le début du XIXè siècle sont marqués par la volonté de
reformer les finances publiques. On va voir naitre les finances publiques modernes :
● Elles sont nées avec les changements survenus en Europe au XVIIIème siècle.
Les pouvoirs publics ont été amenés à mettre en place des règles de
procédures budgétaires qui vont permettre d’encadrer les recettes et les
charges de l’Etat.
● Le but était que les finances publiques soient bien gérées et que l’usage des
deniers publics soit suivi. Les règles de procédures qui vont être mises en
place vont reconnaitre des prérogatives au Parlement et notamment à partir de
XIXe siècle.

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II. Rôles et fonction de l’Etat
Pour parler de finances publiques, il faut d’abord comprendre l’intervention de l’Etat
dans l’économie.

A. Définition de l’Etat
L’Etat représente une collectivité, un peuple ou une nation, ou un ensemble de
personnes vivant sur un territoire déterminé et soumis à un gouvernement. L'État (au
sens large, comprenant tous les acteurs publics) est un acteur économique
important. Il prélève des impôts, taxes et cotisations sociales sur les ménages et les
entreprises pour financer ses interventions au profit de la collectivité.
La mission première de l’État est de permettre l’exercice de la souveraineté nationale
qui appartient au peuple. Il :
● édicte les règles de droit (lois, décrets, etc.) qui s’imposent au corps social et
à lui-même ;
● garantit la sécurité et l’ordre public ;
● rend la justice. L’organisation de la justice relève de la compétence exclusive
de
● l’État ;
● définit la politique de défense, prépare et conduit les opérations militaires ;
● définit et mène la politique étrangère du Gabon. Il s’agit, par exemple, de «
protéger et promouvoir les intérêts des acteurs économiques gabonais
(entreprises, salariés, producteurs et consommateurs, épargnants et
investisseurs). Cela passe par les canaux bilatéraux et l’action de nos
ambassades.

1) Etat au sens large

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 2) Les 3 fonctions de l’Etat selon les économistes
L’Etat a trois fonctions définies par les économistes :
a) La fonction d’allocation des ressources.
L’État effectue des dépenses pour entretenir son administration et pour financer des
biens collectifs tels que l’activité de défense, les écoles, hôpitaux et les infrastructures
routières. Il établit des règles pour lutter contre le monopole, règlemente les prix, etc.
b) La fonction de redistribution des revenus.
Par la fiscalité et les dépenses publiques, l’État modifie la répartition des revenus et
les patrimoines des différents agents économiques. L’idée principale est d’agir sur les
inégalités et d’établir une justice sociale. Cela se réalise en prélevant des impôts et
des cotisations aux acteurs économiques (entreprises, travailleurs, etc.) et en les
reversant comme revenus de transfert aux ménages qui en ont besoin (bourse,
gratuité des soins, filets sociaux, etc.)
c) La fonction de stabilisation de la conjoncture.
L’État conduit des politiques en relançant l’activité face à une dépression (crise
économique) et en restreignant (diminuer) les dépenses publiques face à de
l’inflation.
Exemple : plan de riposte sanitaire contre la COVID-19 pour soutenir l’économie.

3) Caractéristiques de l’Etat
● L’Etat Gendarme caractérise l’intervention minimale de l’Etat dans l’économie.
Exemple : Défense, la Police, la diplomatie et la Justice.
● L’Etat Providence intervient dans le but de réguler et contrôler le marché. Ses
fonctions seront de stabiliser l’économie et assurer les équilibres de plein
emploi, de stabilité des prix.
Exemple : recrutement des fonctionnaires, baisse des taxes sur les produits de
grande consommation, gratuité des soins, subventions sociales, etc.

4) Les interventions de l’Etat

Dans ses interventions, l’Etat met en œuvre un ensemble de politiques
économiques et sociales afin d’assurer la stabilité économique (l’économie
connaît une croissance régulière et durable, ou l’inflation est maîtrisée ou le
système financier est sain) et donc bien-être des populations.
Qu’est-ce que la politique économique ?
La politique économique correspond à l'ensemble des interventions des
administrations publiques (dont l’administration centrale, la banque centrale, et
les collectivités territoriales) sur l'activité économique pour atteindre des objectifs
fixés par les pouvoirs publics, dans le but d'améliorer la situation économique
générale du pays. NB : Action de l’Etat = Politique économique
a) Les objectifs de la politique économique
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Les principaux objectifs de la politique économique sont au nombre de quatre :
● la croissance économique, qui est mesurée par le taux de croissance du PIB.
Dans ce domaine, l'objectif de l'Etat est de favoriser une croissance élevée de
la richesse et inscrite dans la durée pour l’amélioration du bien-être des
populations qui s’assimile souvent à la réduction de l’incidence de la pauvreté.
● le plein emploi, évalué par le taux de chômage. L'Etat va aider, directement ou
indirectement, à créer des emplois ;
● la stabilité des prix, traduite par le taux d'inflation. Il s'agit pour l'Etat de
garantir le maintien du pouvoir d'achat des agents économiques en luttant
contre l'inflation qui l'érode ;
● l'équilibre des comptes extérieurs, indiqué par le solde de la balance des
paiements, favorisant la compétitivité des produits domestiques.

b) Les instruments de la politique économique

La politique budgétaire = l'Etat utilise les recettes et les dépenses publiques pour
influer sur l’économie ;
Exemple : déblocage des salaires des fonctionnaires, augmentation des marchés
publics (la construction des routes permet au secteur privé d’accroitre la production),
etc.
La politique de l'emploi (mesures favorisant la création d'emploi et assurant des
revenus aux chômeurs) ;
Exemple : le recrutement des 10300 enseignants dans le cadre du programme social
du gouvernement
La politique fiscale (augmentation des taxes, réduction des impôts...) ;
Exemple : augmentation des taxes sur les produits alcoolisés, augmentation de
l’impôt foncier, la réduction des droits de douanes sur le riz importé.
La politique de la santé (prise en charge des dépenses à travers la gratuité des soins
la couverture maladie universelle...).
c) Le budget, instrument de la politique économique
Le budget de l'état est un instrument de politique économique qui vise à :
● l'amélioration du niveau de vie ;
● l'amélioration de la qualité de vie ;
● la réduction des inégalités ;
● la justice sociale ;
● la solidarité nationale…
A retenir : toutes ces actions sont réalisées avec le budget de l’Etat.

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 d) La politique monétaire
La politique monétaire = limitation du crédit, modification des taux d'intérêt
Exemple : la Banque des Etats de l’Afrique Centrale (BEAC) décide de baisser le taux
de crédit des banques, cela favorisera la baisse du taux des prêts accordés aux
clients. La politique monétaire fait partie de la politique économique mais n'est pas
mise en œuvre par l'Etat. Elle est du ressort de la Banque Centrale des Etats de
l’Afrique Centrale (BEAC).
√ Politique monétaire de relance

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 √ La politique monétaire de la rigueur

III. Définition des concepts clés

Les finances publiques empruntent leur langage à l’économie et au droit, aux
finances et parfois même de la politique. Pour mieux comprendre cette discipline, il
convient donc de définir quelques termes utiles :

1) Economie
L'économie est quelque chose dont nous en entendons parler tous les jours dans les
médias. Mais qu'est-ce qu'une économie ?
● L’économie est la science de l’allocation des ressources rares à des fins
alternatives ;
● C'est un vaste réseau d'agents économiques comme les ménages, les
entreprises, les administrations publiques et les non-résidents qui s'adonnent à
des activités de production, de distribution, de consommation, d'épargne et
d'investissement dans une région géographique donnée.
Pour mieux appréhender une économie dans ses grandes composantes, c’est à dire
au plan macro-économique, il faut non seulement disposer des quatre comptes qui
recouvrent les principaux secteurs de l'activité économique mais pouvoir apprécier
leurs interrelations.
● Secteur réel (Comptes Nationaux), PIB = Produit Intérieur Brut, Inflation,
consommation, investissements, etc.
● Secteur public ou finances publiques (Tableau des Opérations Financières de
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 l’Etat (TOFE)) ;
● Secteur extérieur avec la balance des paiements qui regroupe toutes les
opérations avec l’extérieur ;
● Secteur monétaire qui reflète les aspects financiers et monétaires des
opérations réelles, budgétaires et extérieures.
Par exemple, une augmentation de la production de pétrole (secteur réel) entraine :
Secteur extérieur : Augmentation des importations de matériels d’explorations, vente
du pétrole, etc.
Secteur public (finances publiques) : Augmentation des recettes fiscales,
augmentation des dépenses (hausse de salaires, investissements, etc.)
Secteur monétaire : dépôts importants à la BEAC, Financement des investissements,
etc.
2) Finance publique

Les finances publiques se définissent comme étant la science des moyens par
lesquels l’Etat se procure et utilise les ressources nécessaires à la couverture des
dépenses publiques par la répartition entre les individus des charges qui en résultent.
Les Finances Publiques sont l’étude des aspects juridiques, politiques, économiques
des recettes et des dépenses du budget de l’Etat :
● L’analyse juridique s’intéresse au respect des règles, des principes
budgétaires et des rôles des différents acteurs ;
● l’analyse économique insiste sur le volume des recettes et des dépenses. La
finalité des Finances Publiques réside dans l’examen des recettes et des
dépenses de l’Etat et des collectivités publiques.
Les quatre composantes des finances publiques :
● le montant des dépenses ;
● le montant des recettes ;
● le solde, c'est-à-dire la différence entre les recettes et les dépenses.
Un solde négatif correspond à des dépenses supérieures aux recettes. On utilise de
manière équivalente le déficit, soit la différence entre les recettes et les dépenses et
qui correspond à un solde négatif.
● la dette, soit le déficit actuel et l'accumulation des déficits passés.

3) La Gestion des Finances Publiques (GFP)

La gestion des finances publiques (GFP) est un des instruments de mise en œuvre
des politiques publiques, qui produit des règles ou des plans qui orientent
l’affectation des ressources publiques. Elle comprend la gestion des recettes, la
gestion de la dette et la gestion des dépenses publiques (GDP).
Un système de GFP qui fonctionne bien est indispensable pour s’assurer de la
responsabilisation et de l’efficience en matière d’utilisation des ressources financières
publiques, tandis qu’un système de GFP faible peut aboutir à un gaspillage notable
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de ressources limitées.
4) Loi de Finances
Une loi de finances a pour objet de déterminer, pour un exercice, la nature, le montant
et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, ainsi que l’équilibre budgétaire
et financier qui résulte. On distingue trois (3) lois de finances :
● la Loi de Finances Initiale (LFI)
L’élaboration de loi de finances initiale se déroule conformément au décret 0078/PR/
MEP/MBCP et porte principalement sur :
- Le cadrage macroéconomique et budgétaire ;
- L’élaboration du document de cadrage macroéconomique et budgétaire
(DOCAMAB), et l’organisation du débat d’orientation budgétaire
(DOB) ;
- La lettre de cadrage ;
- Les conférences budgétaires et phase d’arbitrage ;
- La finalisation du projet de la loi de finances et des documents budgétaires.

● la Loi de Finances Rectificative (LFR)

La loi de finances rectificative retrace les modifications de ressources et de charges

qui interviennent en cours de gestion par rapport aux inscriptions budgétaires
arrêtées dans la dernière loi de finances.

● la Loi de Règlement (LR)

La loi de règlement, article 17 de LOLFEB arrête le montant définitif des ressources et
des charges de l’État, et le résultat budgétaire et comptable qui en découle. Elle décrit
les opérations de trésorerie et ratifie les opérations réglementaires ayant affecté
l’exécution du budget.
5) Le budget
Le budget de l’État est un document établi par le gouvernement et voté par le
Parlement qui prévoit et définit les dépenses et les recettes que l’État a le droit
d’engager et de percevoir pour l’année à venir. Grâce au budget, le Gouvernement met
en œuvre sa politique de développement économique et social.
Sur le plan juridique, il est un acte légal, par lequel les représentants du peuple
décident de ressources de l'Etat, évaluent leurs montants, consentent les dépenses
que pourra faire l'exécutif et en fixent les limites.
Sur le plan économique et social, le budget est également un acte mais de prévision
des actions à poser en recettes et en dépenses, par l'Etat, de façon à obtenir un
comportement donné des agents économiques favorables à la réalisation des
objectifs économiques et sociaux.
Le budget est l’instrument financier de l’Etat, à travers lequel il met en œuvre sa
politique économique.
6) Le Budget général de l'Etat (BGE) :
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A l'intérieur de la loi de finances, les prévisions de recettes et les autorisations de
dépenses sont inscrites dans un compte appelé Budget Général, caractérisé par le fait
que l'ensemble des recettes sert à couvrir l'ensemble des dépenses, sans une
affectation particulière de recettes à certaines dépenses, en application de la règle de
l'universalité.
Le BGE est ainsi un document qui retrace toutes les recettes budgétaires et toutes les
dépenses de l’État, à l’exception des recettes affectées par la loi aux budgets annexes
et aux comptes spéciaux.
7) Les recettes publiques
Les recettes publiques financent les biens et les services fournis par les
administrations et permettent à l'État d'assurer son rôle de redistribution, les deux
principales sources de recettes étant les impôts (TVA, BIC, vignettes, patentes, taxes
sur la boisson, etc.) et les cotisations sociales.
Impôt direct :
L’impôt sur le revenu (IR) L’ensemble des contribuables résidant au Gabon, y
travaillant est assujetti à l’IR.
Également, l’impôt BIC, impôt sur le revenu des capitaux mobiliers.
8) Impôts indirects
Ces impôts sont payés par tous les redevables, puisqu’ils sont directement intégrés
au prix de vente des biens et des services consommés. Quant aux entreprises, elles
reversent chaque mois à l’État le produit de ces impôts indirects.
Exemple : TVA, Taxe sur les opérations bancaires, patentes, vignettes, taxe sur les
boissons, taxe sur les téléphonies, impôt foncier, etc.
9) Recettes non fiscales
Ce sont les revenus de :
● l’État actionnaire : le produit des dividendes ;
● l’État propriétaire : les revenus du domaine ;
● l’État prestataire (de services) : ventes de biens ou de services ;
● l’État banquier : intérêts des prêts, avances ;
● l’État gendarme : les amendes et sanctions ;

10) Dépenses publiques

Les dépenses publiques se définissent comme l'ensemble des dépenses des
administrations publiques (Etat, collectivités locales et organismes de sécurité
sociale).
Exemple : salaires des fonctionnaires, pensions, bourses d’élèves et étudiants,
construction des routes, construction des universités, financement des partis
politiques, etc.

11) Déficit Budgétaire

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Pour tout budget, l'égalité des recettes et des dépenses correspond à un équilibre
budgétaire. Le solde budgétaire est donc la différence entre toutes les recettes et
toutes les charges du budget de l'Etat. Ce solde peut être positif ou négatif. Il est
qualifié de déficitaire lorsque les dépenses de l'Etat excédent les recettes, en
revanche, il est qualifié d'excédentaire lorsque les recettes sont supérieures aux
dépenses de l'Etat. Le déficit budgétaire est la situation dans laquelle les recettes de
l’État sont inférieures à ses dépenses au cours d’une année. C’est donc un solde
négatif. Pour financer son déficit, l'État doit emprunter de l'argent sur les marchés
financiers, et donc, s'endetter.
- Déficit budgétaire ou solde budgétaire
Il exprime l’insuffisance des ressources de l’Etat par rapport à ses dépenses et indique
la somme d’argent nécessaire pour combler ce manque. On le met souvent en
pourcentage du PIB en vue de le comparer aux critères de convergence. Il se lit dans
le TOFE
Lorsque la croissance économique est faible, les dépenses publiques augmentent, et
les recettes diminuent du fait de la moindre activité. D’où l’importance que chaque
citoyen aide l’Etat en payant ses impôts. Le déficit budgétaire signifie simplement
que, sur l’année écoulée, les dépenses ont été supérieures aux ressources.
12) Le produit intérieur brut
Le PIB est un agrégat économique qui indique le niveau relatif de production de
richesse d'un pays. Il résulte de la somme des richesses produites par les différents
secteurs de l'économie (agriculture, industrie, etc.).
NB : C’est avec le PIB que l’on calcule le taux de croissance économique qui permet
de faire les prévisions de recettes publiques.
13) La dette publique
La dette publique, c'est la dette de l'Etat. Elle représente la totalité des engagements
d'un Etat (les administrations centrales, locales et de sécurité sociale) à une date
déterminée. Elle est le résultat des flux de ressources empruntées et remboursées par
un Etat jusqu'à cette date. En effet, les recettes de l’Etat ne suffisent presque jamais à
financer toutes ses dépenses.
NB : La dette de l'année est égale à la dette de l'année précédente augmentée du
déficit de l'année. (Ceci ne constitue qu'une approximation, le niveau de dette de
l'année est également influencé par un certain nombre de facteurs financiers comme
les taux d'intérêt et d'inflation, et par des flux financiers tels que par exemple les
produits de privatisation.)
14) La pression fiscale
Le taux de pression fiscale mesure le poids des impôts dans l'économie d'un pays.
Aussi, il traduit l'effort de recouvrement des recettes de l'Etat pour faire face à ses
charges. Elle se calcule en divisant le montant des impôts prélevés sur une année
donnée dans un pays par le montant du PIB dudit pays sur cette même année, le tout
multiplié par 100.
Pression fiscale = (Recettes fiscales / PIB) x100

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