1

UNIVERSITÉ DE PAU ET DES PAYS DE L’ADOUR

COLLÈGE SCIENCES SOCIALES ET HUMANITÉS

Cours
de Finances publiques

Frédéric LAFARGUE

Maître de conférences en Droit public

 2

FINANCES PUBLIQUES

INTRODUCTION

Les choix budgétaires de la France pour l’année à venir sont arrêtés, en conseil des
ministres, par le Gouvernement, à la fin du mois de septembre. Le budget de l’État est ensuite
présenté au Parlement, dès le début du mois d’octobre, pour être discuté, modifié et voté par
celui-ci avant la fin de l’année.

Le contenu de ces choix budgétaires dépend de la conjoncture économique. En effet,

les recettes et les dépenses du budget de l’État dépendent du rythme de la croissance
économique tant sur le plan national qu’international, et en particulier de la croissance des
économies des partenaires commerciaux de la France (États-Unis, Allemagne, Espagne,
Grande-Bretagne, Italie, etc.).

La croissance économique, c’est-à-dire la progression du PIB, dépend elle-même de

plusieurs facteurs. Elle résulte d’abord du niveau des dépenses de consommation des
particuliers. Elle tient compte également du niveau des dépenses d’investissement des
entreprises, qu’il s’agisse de dépenses effectuées pour renouveler leurs équipements ou qu’il
s’agisse de dépenses réalisées pour accroître leurs stocks. La croissance économique est enfin
calculée en intégrant le solde du commerce extérieur, c’est-à-dire le solde de la balance
commerciale résultant des importations et des exportations.

Deux hypothèses principales peuvent alors être envisagées :

- Ou bien, la croissance est nulle, voire même négative (on parle alors de récession
si cette tendance se confirme sur plusieurs trimestres), en raison du ralentissement
global des activités économiques. Dans cette hypothèse, les recettes fiscales de
l’État, provenant des impôts et en particulier provenant des impôts indirects tels
que la TVA, connaissent une stagnation voire même pour certaines une
diminution, en raison du ralentissement de la consommation. Les dépenses
publiques, qui sont quant à elles en partie incompressibles, se maintiennent à leur
niveau, voire augmentent selon les choix politiques adoptés. Il en résulte au total
une aggravation du déficit budgétaire. Pour financer ce déficit, l’État fait alors
appel à l’emprunt, ce qui ne fait qu’aggraver son endettement, donc la dette
publique.
- Ou bien, au contraire, la croissance économique est positive, qu’elle soit modérée
(de 0,1% à moins de 2%) ou plus dynamique (plus de 2%), en raison de la
progression globale des activités. Dans cette hypothèse, les recettes fiscales de
l’État connaissent une augmentation résultant de la croissance de la consommation,
liée à l’augmentation du pouvoir d’achat des particuliers. Cette augmentation des
recettes permet une meilleure couverture des dépenses de l’État, et donc de mener
 3

une politique de réduction du déficit budgétaire. L’appel à l’emprunt est alors

moins nécessaire, ce qui réduit d’autant la dette publique.

En raison du montant très important du déficit budgétaire et de la dette publique de la

France, tous les Gouvernements sont désormais obligés de mettre en œuvre des politiques
d’assainissement des finances publiques. Ils peuvent pour cela intervenir sur les quatre
paramètres financiers que sont les dépenses publiques, le déficit budgétaire, la dette publique
et, enfin, les prélèvements obligatoires.

D’abord, concernant les dépenses publiques, une double norme d’évolution de ces
dépenses a été adoptée ces dernières années, pour obtenir leur stabilisation :

- D’une part, il y a la norme « zéro volume », selon laquelle l’ensemble des

dépenses de l’État ne doit pas augmenter plus vite que l’inflation. On parle alors de
stabilisation en volume.
- D’autre part, il y a la norme « zéro valeur », selon laquelle les dépenses de l’État
(hors charges de la dette et pensions) ne doivent pas augmenter en valeur réelle,
c’est-à-dire que leur montant ne doit pas augmenter du tout. On parle alors de
stabilisation en valeur réelle, voire même de réduction en valeur réelle si le
montant des dépenses peut être diminué par rapport à l’année précédente. Les
charges de la dette (intérêts des emprunts) et les pensions (pensions des retraités de
plus en plus nombreux) connaissent, quant à elles, une augmentation inévitable.

Ensuite, concernant le déficit budgétaire, la France est tenue de respecter ses

engagements européens. Le Pacte de stabilité et de croissance, inscrit dans le Traité
d’Amsterdam de 1997, exige que les déficits publics (déficit du budget de l’État, déficit du
budget de la sécurité sociale, et solde des budgets des collectivités territoriales) ne dépassent
pas 3% du PIB. Mais, ce critère n’ayant pas été respecté, le Traité sur la stabilité, la
coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG), plus
connu sous le nom de « Pacte budgétaire européen » du 12 mars 2012, a prévu que les États
membres de la zone euro doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour avoir des
budgets en équilibre ou en excédent (il s’agit de la « règle d’or budgétaire »).

- Le montant maximum de déficit public autorisé reste à 3% du PIB, mais le déficit

structurel, c’est-à-dire celui qui résulte des opérations permanentes de l’Etat, sans
tenir compte des mesures purement conjoncturelles ou temporaires, ne doit pas
dépasser 0,5% du PIB, sauf en cas de circonstances exceptionnelles telles qu’une
récession.

Ensuite, concernant la dette publique, le Pacte de stabilité et de croissance de 1997

exige que le montant des sommes empruntées par les collectivités publiques d’un État ne
dépasse pas 60% du PIB. Ce plafond est repris par le Traité TSCG de 2012, mais désormais :

- Les États qui dépassent ce plafond doivent s’engager à réduire d’un vingtième par
an, en moyenne, la dette publique dépassant la valeur de référence de 60% du PIB.
 4

Dès le début de la crise sanitaire de 2020, la Commission européenne a cependant

décidé d’activer la clause pour récession économique sévère, prévue par le Pacte de Stabilité
et de Croissance, pour permettre une réponse budgétaire à la pandémie au niveau européen.
Cette clause dérogatoire, qui n’avait jamais été activée auparavant, a permis une déviation par
rapport aux cibles budgétaires fixés par les traités européens. Depuis le 1 er janvier 2024, les
critères des 3% et 60% du PIB s’appliquent de nouveau, mais avec plus de flexibilité pour
favoriser la croissance, les investissements dans les transitions vertes et numériques, ainsi que
la sécurité des États membres de l’UE. En effet, les États disposent de délais plus longs pour
respecter ces critères.

Enfin, concernant les prélèvements obligatoires, c’est-à-dire les impôts et les

cotisations sociales, leur niveau (près de 44% du PIB) se situe, en France, très au-dessus de la
moyenne des États occidentaux comparables. Le Gouvernement tente désormais d’inverser
cette tendance en procédant à une baisse des impôts (baisse de l’impôt sur le revenu,
suppression progressive de la taxe d’habitation). Mais ces baisses risquent d’être compensées
par la hausse d’autres impôts tels que les taxes foncières.

Au final, l’élaboration du budget de l’État, devant tenir compte de tous ces paramètres,
constitue un exercice particulièrement difficile (« une alchimie médiévale »), d’autant plus
difficile qu’elle doit respecter les règles posées par la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF) du 1er août 2001, qui constitue le texte fondamental applicable aux finances
de l’État. Cette loi repose sur une logique de meilleure gestion de la dépense publique. Elle
est axée sur la recherche de la performance et sur l’évaluation des résultats obtenus. Elle vise
à obtenir des gains d’efficacité dans la gestion publique, dans le but de rétablir à terme
l’équilibre des comptes publics. Il s’agit, en vérité, d’appliquer à l’État une logique
d’optimisation et de rentabilité, et donc de réduction des charges (notamment de personnels),
comme dans les entreprises privées.

Mais l’élaboration du budget de l’État est également un exercice particulièrement

délicat, car elle doit désormais s’inscrire dans le cadre de la gestion pluriannuelle des finances
publiques. En effet, une loi de programmation des finances publiques (LPFP) doit être votée,
avant de discuter du nouveau budget de l’État, et ainsi soumettre au Parlement la trajectoire
financière envisagée pour l’ensemble des administrations publiques, pour au moins les trois
années à venir, concernant le déficit budgétaire et la dette publique, dans le but de revenir à un
solde budgétaire équilibré et à une dette publique ne dépassant pas 60% du PIB.

La loi organique du 28 décembre 2021, relative à la modernisation de la gestion des

finances publiques, qui est venue compléter la LOLF, prévoit que cette loi de programmation
des finances publiques (LPFP) doit désormais comporter un encadrement pluriannuel des
dépenses publiques, c’est-à-dire que le volume des dépenses publiques ne doit pas dépasser
un montant maximal, fixé en milliards d’euros, sur la période de programmation. Ce plafond
pluriannuel des dépenses publiques doit être détaillé pour chaque exercice budgétaire et pour
chaque sous-catégories (État, Sécurité sociale, Collectivités territoriales) dans le cadre des lois
de finances annuelles.
 5

BIBLIOGRAPHIE :

- Aurélien BAUDU, Droit des Finances publiques, Éditions Dalloz, collection

Hypercours, 2023.
- Aurélien BAUDU, Droit fiscal, Éditions Gualino, collection Mémentos, 2023.
- Damien CATTEAU, Finances publiques : droit budgétaire, comptabilité publique,
Éditions Hachette Supérieur, collection Les Fondamentaux, 2023/2024.
- Martin COLLET, Finances publiques, Éditions LGDJ, collection Précis Domat,
2023/2024.
- François GOLIARD, Principes budgétaires en France, Éditions Gualino, collection
En poche, 2021-2022.

- La Revue Gestion et Finances publiques (mensuelle).

- La Revue Française de Finances publiques (trimestrielle et thématique).

- [Link] (site du Ministère de l’Économie et des Finances).

- [Link] (site où se trouvent les documents budgétaires).

REMARQUES :

- Cours d’Introduction au Droit fiscal en L3 Droit.

- Cours de Fiscalité des entreprises en L3 AES (parcours Gestion des entreprises).
- Cours de Gestion budgétaire et financière des établissements sanitaires en L3 AES
(parcours Administration publique et Développement social).
- Cours de Finances publiques locales en M1 et M2 ACT - Droit et action publique
locale.
- Finances européennes abordées dans le cadre du cours de Droit de l’UE en L3
Droit.
- Finances sociales abordées en M1 et M2 C3S - Cadres du secteur sanitaire, social
et médico-social.

MODALITÉS D’EXAMEN :

- Écrit d’une heure sur un sujet de cours.

- En cas d’examen à distance, écrit d’une heure sur un sujet de cours, organisé sur la
plateforme Elearn dans le cadre des pages de cours indiquées ci-dessous.

ELEARN :

- Page de cours : L2 AES – Finances publiques – Frédéric LAFARGUE

- Page de cours : L2 DROIT- Finances publiques – Frédéric LAFARGUE
 6

CHAPITRE I :
L’ÉVOLUTION DU DROIT BUDGÉTAIRE

Les principes de base du droit budgétaire français ont été posés à partir de la
Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (DDHC) du 26 août 1789. Celle-ci contient,
en effet, des dispositions relatives aux finances publiques.

- Ainsi, son article 13 reconnaît la nécessité de l’impôt (l’impôt est indispensable

pour couvrir les dépenses publiques), et pose le principe de l’égalité devant l’impôt
(l’impôt doit être équitablement réparti entre tous les citoyens).
- De même, son article 14 pose le principe du droit de consentement à l’impôt, dont
disposent les citoyens eux-mêmes (par référendum) ou leurs représentants.
- Enfin, son article 15 pose les bases du contrôle de l’exécution budgétaire et du
principe de la responsabilité des agents publics, donc des comptables publics.

Peu après la Révolution, plusieurs textes constitutionnels sont venus compléter ce

dispositif, reconnaissant ainsi plusieurs principes budgétaires :

- D’abord, le principe de la compétence exclusive du Parlement en matière

financière, pour fixer les dépenses de l’État, établir les impôts et déterminer leur
nature, leur taux et leur mode de perception (Constitution du 3 septembre 1791).
- Ensuite, le principe de l’annualité budgétaire selon lequel le vote de l’autorisation
budgétaire doit être effectué chaque année et n’est valable que pour une année
(Constitution du 3 septembre 1791).
- Ensuite, le principe de l’interdiction d’intégrer dans les lois relatives aux finances
des dispositions qui n’ont aucun caractère financier ou fiscal (Constitution du 3
septembre 1791).
- Ensuite, le principe de la compétence du pouvoir exécutif pour la préparation du
projet de budget (Constitution du 22 août 1795).
- Ensuite, le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables, selon
lequel il convient de distinguer, d’une part, les autorités administratives qui
donnent l’ordre de payer ou d’encaisser (ordonnateurs) et, d’autre part, celles qui
procèdent aux paiements et aux encaissements (comptables publics de l’État)
(Constitution du 22 août 1795).
- Enfin, le principe de l’existence d’un ministre chargé spécialement des finances
publiques, à savoir le ministre des Finances (Constitution du 13 décembre 1799).

Tous ces textes montrent que les premiers constituants se sont préoccupés des
questions financières pour mettre fin aux abus de l’Ancien Régime. Mais, de 1789 à 1814, les
finances publiques n’ont pas cessé de se dégrader. Aussi, pour y remédier, Louis XVIII,
lorsqu’il est revenu de son exil en Grande-Bretagne, a décidé de mettre en œuvre les
mécanismes du droit budgétaire anglais, qui régissent encore de nos jours les finances
publiques.
 7

- Ainsi, la Charte de 1814, après avoir confirmé le principe du consentement

parlementaire à l’impôt, et celui de l’égalité fiscale entre tous les français, pose
pour la première fois la règle de la priorité de la chambre basse (Chambre des
députés) en matière financière (avant la Chambre des Pairs).
- De même, une loi de 1817 impose le principe de l’autorisation parlementaire des
dépenses, et la spécialisation de leur vote par ministère. Cette spécialisation du
vote des crédits se fera ensuite, en 1829, par section de ministère (section de
fonctionnement, section d’investissement), et en 1831 par chapitre budgétaire.
- Enfin, une loi de 1818 pose le principe de l’universalité budgétaire, selon lequel
toutes les opérations de recettes et de dépenses doivent figurer dans le budget.

Les fondements du droit budgétaire moderne sont alors posés, et permettent ainsi un
véritable contrôle parlementaire sur les finances du pouvoir exécutif. Mais, à partir de là, les
textes constitutionnels suivants vont au contraire s’attacher à limiter les excès de ce contrôle,
en encadrant les pouvoirs des parlementaires en matière budgétaire.

- Ainsi, la Constitution du 27 octobre 1946 limite la possibilité pour les

parlementaires de modifier le projet de budget du Gouvernement, en leur
interdisant de réduire les recettes ou d’augmenter les dépenses de l’État.
- De même, la Constitution du 4 octobre 1958 reprend cette limite, et, de plus,
encadre le Parlement dans des délais très stricts pour adopter le projet de budget
(70 jours). La Constitution de 1958 est assez brève en matière financière, et elle
renvoie à une loi organique le soin de déterminer les règles budgétaires. Cette loi
organique, adoptée le 2 janvier 1959 sous la forme d’une ordonnance, a été
abrogée et remplacée par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du
1er août 2001.

La réforme de 2001 vise deux grands objectifs :

- D’une part, il s’agit d’améliorer la gestion financière de l’État, en passant d’une

logique de moyens (attribution de moyens financiers aux services de l’État) à une
logique d’objectifs (réalisation d’objectifs par la définition de programmes
ministériels). Ce souci d’efficacité repose sur le développement de la pluri-
annualité, sur la fongibilité des crédits budgétaires qui pourront être redéployés,
sur la responsabilisation des gestionnaires de ces crédits, sur le rapprochement des
ressources consommées et des résultats obtenus mesurés par des indicateurs de
performance, etc.
- D’autre part, il s’agit de renforcer l’exercice du pouvoir budgétaire du Parlement,
en rendant plus effectif le contrôle et l’action du Parlement en matière de finances
publiques. Ce souci de revalorisation du travail parlementaire repose sur une
meilleure lisibilité des documents budgétaires et une plus grande sincérité de
l’autorisation budgétaire, un meilleur respect de cette autorisation en cours
d’exécution, un renforcement de l’information du Parlement, etc.

Globalement, la LOLF de 2001 a permis à la France de se rapprocher des modes de

gestion en vigueur dans les pays anglo-saxons (États-Unis, Australie, Nouvelle-Zélande)
 8

depuis les années 70, et au sein des autres pays de l’Union européenne. Cette réforme a été
appliquée intégralement, pour la première fois, pour le budget de 2006. La LOLF a été
modifiée par la loi organique du 12 juillet 2005, pour renforcer les pouvoirs d’information et
de contrôle des parlementaires sur les questions budgétaires, et par la loi organique du 28
décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques pour renforcer
la pluriannualité budgétaire.

Il faut cependant reconnaître que cette réforme s’est traduite par des réductions
d’effectifs dans tous les ministères, par des économies draconiennes de fonctionnement, et par
la précarisation de certains emplois dans un but de réduction des dépenses publiques. De plus,
cette réforme n’a pas encore modifié fondamentalement les habitudes des gestionnaires des
crédits de l’État, qui ont des difficultés à mettre en œuvre cette « culture des résultats » et de
la pluriannualité.
 9

CHAPITRE II :
LES PRINCIPES DU DROIT BUDGÉTAIRE

L’élaboration actuelle du budget de l’État est fondée sur plusieurs principes hérités du
ème
XIX siècle, qui ont connu depuis de nombreuses atténuations. Il s’agit des principes
d’unité, d’universalité, de l’annualité, de la spécialité et de l’équilibre budgétaire. Il faut
désormais y ajouter le principe de la sincérité budgétaire qui a été consacré par la LOLF de
2001.

Tous ces principes répondent à une préoccupation commune, qui est de permettre aux
assemblées parlementaires de contrôler les recettes et les dépenses de la collectivité publique
nationale.

Section I : Le principe de l’unité budgétaire

Ce principe signifie que toutes les recettes et toutes les dépenses de l’État doivent
figurer dans un document unique, soumis au vote du Parlement. Il s’agit de donner aux
parlementaires une vue d’ensemble de la situation budgétaire, et d’assurer une présentation
claire de celle-ci pour leur permettre d’exercer leur pouvoir de contrôle. Ce principe s’impose
au Gouvernement qui, en dehors des assouplissements prévus par la LOLF, ne peut y déroger.

Le principe de l’unité budgétaire s’applique à toutes les collectivités publiques, qu’il

s’agisse de l’État, des collectivités territoriales ou des établissements publics qui leur sont
rattachés. Chaque collectivité ou établissement public doit élaborer un document budgétaire
unique qui décrit, pour une année, l’ensemble de ses recettes et de ses dépenses budgétaires.

Cependant, au sein même de ce document, il existe des aménagements. En effet, pour

l’État, l’article 6 alinéa 3 de la LOLF prévoit que si toutes les recettes et les dépenses sont
retracées sur un compte unique, intitulé budget général, certaines opérations de recettes et de
dépenses sont retracées à part et font l’objet de votes distincts du budget général. Il s’agit des
opérations des budgets annexes et des comptes spéciaux. De plus, à ces aménagements prévus
par les textes, s’est ajoutée la pratique des débudgétisations qui constitue une véritable atteinte
à l’unité budgétaire.

§1 Les budgets annexes

 10

Aux termes de l’article 18 de la LOLF, les budgets annexes retracent les opérations
financières des services de l’État qui ne sont pas dotés de la personnalité morale, sinon il
s’agirait d’établissements publics dotés de budgets autonomes, mais qui exercent à titre
principal une activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au
paiement de redevances.

L’intérêt de ces budgets annexes est de permettre d’individualiser, au sein du budget,

les activités industrielles et commerciales réalisées par les services de l’État, dans le but de
rapprocher la gestion de ces services de celles des entreprises privées. En effet, le statut de
budget annexe permet d’affecter les recettes d’exploitation du service à ses propres dépenses,
au lieu d’intégrer ces recettes dans le budget général. Si, en cours d’année, les recettes
effectives sont supérieures aux prévisions, cet excédent de recettes peut servir au
remboursement de la dette du service concerné (autofinancement). Aucun mouvement de
crédit ne peut être effectué entre le budget général et le budget annexe (art.18 II).

Si la formule des budgets annexes est très utilisée par les collectivités territoriales, il
n’existe que deux budgets annexes au niveau de l’État :

- Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », chargé de retracer à part les

dépenses d’équipement nécessaires pour assurer la sécurité aérienne et la
rénovation des pistes des aéroports, en particulier pour tenir compte des impacts
environnementaux du transport aérien.
- Le budget annexe « Publications officielles et information administrative », chargé
de retracer à part les dépenses relatives à la diffusion des données officielles sur les
sites internet Légifrance, Journal Officiel, Service public, etc.

La formule des budgets annexes reste donc très limitée au niveau de l’État, et ne
constitue pas une atteinte au principe de l’unité budgétaire.

§2 Les comptes spéciaux

La notion de compte spécial n’est pas définie par la LOLF de 2001, mais elle répond à
trois types de préoccupations.

D’abord, certaines opérations financières font l’objet d’un compte spécial, parce qu’il
s’agit d’opérations temporaires, telles que les prêts et avances accordés par l’État, qui feront
l’objet de remboursements. En raison de leur nature temporaire, ces opérations doivent être
isolées du budget général qui ne retrace que des opérations définitives, c’est-à-dire des
opérations de recettes ou de dépenses qui ne donnent lieu à aucun remboursement. En effet,
en principe, une recette budgétaire encaissée n’est pas restituée et une dépense budgétaire
effectuée n’est pas remboursée.
 11

- Tel est le cas des comptes de concours financiers, qui retracent les avances faites,
chaque mois, par l’État aux collectivités territoriales, en attendant l’encaissement
de leurs recettes fiscales qui, pour l’essentiel, ne sont encaissées qu’en fin d’année
(taxe d’habitation en octobre, taxes foncières en septembre, par exemple). Il y a
aussi les prêts de l’État français à des États étrangers qu’ils fassent ou non partie de
l’UE.

Ensuite, d’autres opérations financières sont inscrites dans des comptes spéciaux,
parce qu’il s’agit d’opérations à caractère industriel et commercial réalisées à titre accessoire
par des services de l’État, et qu’elles nécessitent donc d’être dégagées des contraintes du droit
budgétaire et de la comptabilité publique. Contrairement aux services industriels et
commerciaux dotés de budgets annexes, ces services ne bénéficient d’aucune autonomie
financière.

- Tel est le cas des comptes de commerce, tel que celui intitulé « Régie industrielle
des établissements pénitentiaires » qui retrace les recettes et les dépenses liées aux
activités professionnelles des détenus en prison.

Enfin, il peut être utile d’isoler du budget général, sur des comptes spéciaux, des
activités qui font l’objet d’un financement par des ressources qui leur sont spécialement
affectées.

- Tel est le cas des comptes d’affectation spéciale, tel que le compte intitulé
« Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » qui retrace, en recettes,
une partie du produit des amendes perçues grâce aux radars automatiques, et, en
dépenses, les coûts relatifs à l’entretien et au développement de ces radars. Le
solde est affecté aux collectivités territoriales et au désendettement de l’État.

Au total, ces comptes spéciaux apportent une certaine souplesse de gestion, tout en
restant sous le contrôle du Parlement puisqu’ils figurent en annexe dans le document
budgétaire.

§3 Les débudgétisations

Pour contourner le principe de l’unité budgétaire, le Gouvernement a parfois été tenté

de débudgétiser. La débudgétisation consiste pour l’État à reporter sur d’autres personnes
morales la charge de dépenses qui devraient être supportées par son budget. Cette pratique a
l’avantage de réduire le montant du déficit budgétaire, et de placer certaines interventions
financières en dehors du contrôle des parlementaires.

Jusqu’au début des années 90, ces débudgétisations se sont multipliées vers divers
organismes (Caisse des dépôts et consignations, EPA et EPIC, entreprises publiques, sociétés
d’économie mixte, sociétés privées, etc.). Cette technique a permis ainsi de faire financer par
 12

ces organismes des travaux d’équipements très consommateurs de crédits, dans le domaine
routier (autoroutes), des transports collectifs (tunnels, TGV), du logement social (HLM), etc.

Depuis plusieurs années, suite à la jurisprudence du Conseil constitutionnel selon

laquelle une dépense permanente de l’État ne peut être débudgétisée, le Gouvernement a
rebudgétisé de nombreuses opérations dans un souci de cohérence, et de revalorisation du
contrôle parlementaire. Le nouveau principe de sincérité budgétaire, consacré par la LOLF de
2001, a permis de renforcer cette tendance.

En pratique, il n’en est pas moins vrai que de nombreuses dépenses sont encore
débudgétisées et mises, par la loi elle-même, à la charge d’autres personnes publiques, telles
que les collectivités territoriales (communes, EPCI, départements, régions). Ainsi, désormais,
la quasi-totalité des dépenses d’investissement et des dépenses sociales sont prises en charge
par ces collectivités publiques. Or, les budgets des collectivités territoriales sont distincts du
budget de l’État et ils échappent donc au contrôle parlementaire. De plus, ces dépenses ne
sont pas intégralement compensées par les dotations de l’État, et sont de plus en plus
supportées par les collectivités territoriales elles-mêmes. Il s’agit donc bien d’un transfert de
dépenses de l’État vers les collectivités territoriales.

Malgré ces aménagements, le principe de l’unité budgétaire demeure aujourd’hui un

principe de référence du droit budgétaire, dont le respect est garanti par le contrôle exercé sur
la loi de finances par le Conseil constitutionnel.

Section II : Le principe de l’universalité budgétaire

Ce principe vient en complément du principe de l’unité. En effet, l’universalité

budgétaire signifie que toutes les recettes et toutes les dépenses de l’État doivent figurer dans
le document budgétaire, pour leur montant intégral et sans liaison entre elles. Il s’agit de
donner aux parlementaires une vue exhaustive de la situation budgétaire de l’État, pour leur
permettre d’exercer leur pouvoir de contrôle.

De ce principe, découlent deux règles importantes du droit budgétaire : la règle de la

non-compensation des recettes et des dépenses, et la règle de la non-affectation des recettes
aux dépenses.

§1 La règle de la non-compensation des recettes et des dépenses

Cette règle est aussi appelée règle de la non-contraction des recettes et des dépenses,
ou règle du produit brut. Elle oblige le Gouvernement à inscrire, dans le budget, l’intégralité
des recettes et des dépenses de l’État pour leurs montants bruts, dans un souci de
 13

transparence. Il est donc interdit de ne faire figurer dans le budget que des soldes de
compensation dont la simple lecture ne permettrait pas de connaître l’origine et le montant des
ressources, ni le détail des dépenses.

Cette règle, prévue par l’article 6 alinéa 2 de la LOLF de 2001, ne connaît qu’une
exception pour certains comptes spéciaux pour lesquels n’apparaît dans le budget qu’un
découvert, c’est-à-dire un écart entre les recettes et les dépenses à ne pas dépasser pendant
l’année (comptes de commerce).

Par contre, le mécanisme des prélèvements sur recettes, qui existe au profit des
collectivités territoriales (dotations budgétaires de l’État aux collectivités territoriales) et au
profit de l’UE (participation financière de la France au budget européen), n’est pas considéré
comme une compensation (article 6 alinéa 4 de la LOLF). Ce mécanisme consiste à rétrocéder
directement une partie des recettes de l’État aux collectivités territoriales et à l’UE, sans faire
figurer ces opérations en dépenses parce qu’il ne s’agit pas de dépenses pour l’État. Ces
opérations figurent parmi les recettes de l’État (Etat A) et elles viennent en diminution de ces
recettes. Il n’y a pas de compensation car le document budgétaire énumère, d’une part, la
totalité des recettes de l’État et, d’autre part, le montant de chacun de ces prélèvements. Dès
lors, ce mécanisme ne conduit pas à diminuer une recette particulière ni à dissimuler une
dépense.

La règle de la non-compensation budgétaire est donc largement respectée.

§2 La règle de la non-affectation des recettes aux dépenses

Cette règle a pour objet d’interdire qu’une recette déterminée soit affectée au
financement d’une dépense déterminée. Autrement dit, n’importe quelle recette doit pouvoir
financer n’importe quelle dépense.

Selon l’article 6 de la LOLF de 2001, « l’ensemble des recettes assurant l’exécution de

l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées dans un
compte unique ». Sur le plan comptable, cette règle se traduit par l’unité de caisse assurée par
le réseau des comptables publics de la DGFiP, plus communément appelé « Trésor public ».

Cette règle de la non-affectation permet de garantir la solidarité nationale. En effet, si

une liaison était établie entre certaines dépenses et certaines recettes, des dépenses ne
pourraient pas être réalisées si les recettes affectées à ces dépenses se révélaient, en cours
d’année, insuffisantes. En sens inverse, il serait possible de dépenser plus que nécessaire si les
rentrées fiscales affectées à ces dépenses se révélaient supérieures aux prévisions budgétaires.
Dans un souci d’égalité entre les citoyens et de bonne gestion des crédits budgétaires, toutes
les recettes de l’État doivent donc permettre d’assurer le paiement de toutes les dépenses de
l’État.
 14

Pourtant, cette règle connaît de nombreuses exceptions, prévues par l’article 16 de la

LOLF de 2001 :

- D’abord, certaines recettes particulières peuvent être directement affectées à

certaines dépenses, dans le cadre des budgets annexes et des comptes d’affectation
spéciale, qui ont précisément pour intérêt de permettre cette affectation.
- Ensuite, il y a la procédure comptable des fonds de concours. Selon l’article 17-II
de la LOLF, « les fonds de concours sont constitués, d’une part, des fonds à
caractère non fiscal versés par des personnes morales ou physiques pour concourir
à des dépenses d’intérêt public et, d’autre part, par les produits de legs et donations
attribués à l’État ». Ces fonds sont affectés à des dépenses particulières, et leur
utilisation doit être conforme à l’intention de la personne qui les verse.
Concrètement, il s’agit de contributions financières faites volontairement, au
bénéfice de l’État, par des collectivités territoriales, des établissements publics, des
particuliers ou même l’UE, pour participer à des dépenses d’investissement de
l’État.
- Ensuite, il y a la procédure comptable d’attribution de produits. Selon l’article 17-
III de la LOLF, « les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement
fournies par un service de l’État peuvent faire l’objet d’une procédure d’attribution
de produits. Les crédits ouverts dans le cadre de cette procédure sont affectés au
service concerné ». En pratique, tel est le cas lorsqu’un service de l’État fournit des
prestations de conseil qui sont rémunérées. Le produit financier de ces prestations
est alors attribué à ce service (exemple de la Cour des comptes qui est rémunérée
pour les services rendus à des organisations internationales ou des pays étrangers).
- Ensuite, il y a la procédure comptable de rétablissement de crédits. Selon l’article
17-IV de la LOLF, « peuvent donner lieu à rétablissement de crédits les recettes
provenant de la restitution au Trésor public de sommes payées indûment ou à titre
provisoire sur crédits budgétaires ». Tel est le cas du paiement à un fonctionnaire
d’un double traitement lors de sa mutation. Les sommes provenant de la restitution
sont réinscrites non pas en recettes au budget, mais sur la ligne budgétaire sur
laquelle elles avaient été indûment imputées pour que le service retrouve ses
crédits et puisse en bénéficier directement. Il y a donc bien, là aussi, une
dérogation à la règle de la non-affectation.
- Enfin, selon l’article 2 de la LOLF, des impositions de toutes natures (taxes,
prélèvements, participations, cotisations, contributions, etc.) peuvent être affectées
directement à des personnes morales autres que l’État, en raison des missions de
service public qui leur sont confiées. Tel est le cas du produit des droits de
consommation sur les tabacs, qui est affecté aux organismes de sécurité sociale
(Caisse nationale d’assurance maladie, Mutualité sociale agricole, Caisses
d’allocations familiales, Couverture maladie universelle, etc.). Tel est le cas
également d’une partie du produit de la taxe intérieure de consommation sur les
produits énergétiques qui est affectée aux départements et aux régions. Tel est le
cas enfin d’une partie du produit de la TVA qui est affectée aux régions, aux
 15

départements et aux établissements publics de coopération intercommunale

(EPCI).

En définitive, le principe de l’universalité connaît donc des assouplissements, surtout

concernant la règle de la non-affectation. Mais ces aménagements sont indispensables pour
assurer la gestion courante des services de l’État.

Section III : Le principe de l’annualité budgétaire

Ce principe a une double signification :

- D’une part, au point de vue de l’autorisation budgétaire, il signifie que

l’autorisation donnée au Gouvernement de percevoir les recettes et de procéder aux
dépenses doit être donnée annuellement par le Parlement. Le budget doit donc être
voté chaque année par les deux assemblées parlementaires.
- D’autre part, au point de vue de l’exécution budgétaire, il signifie que toutes les
opérations de recettes et de dépenses doivent être exécutées dans l’année. En effet,
les dispositions contenues dans la loi de finances ne sont, en principe, valables que
pour une année civile.

Ce principe de l’annualité est posé par l’article 6 alinéa 2 de la LOLF, selon lequel :
« le budget décrit, pour une année, l’ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de
l’État », et plus précisément par l’article 34-I-1°, selon lequel : « la loi de finances de l’année
autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État ».

§1 L’annualité de l’autorisation budgétaire

Alors que l’année budgétaire commence le 1er octobre aux États-Unis, le 1er avril en
Grande-Bretagne et le 1er juillet en Australie, l’année budgétaire coïncide, en France, avec
l’année civile. Elle commence donc le 1 er janvier (à 0 heure) et se finit le 31 décembre (à
minuit). Pour que l’exécution budgétaire puisse commencer dès le début du mois de janvier,
le budget doit donc être voté avant le début de chaque année civile. Il s’agit de la règle de
l’antériorité de l’autorisation budgétaire.

D’abord, en ce qui concerne les recettes, le principe de l’annualité budgétaire signifie

qu’il n’y a pas d’autorisation permanente de percevoir les impôts et les autres revenus de
l’État. Chaque année, l’article 1 er de la nouvelle loi de finances doit donc commencer par
renouveler cette autorisation pour que le Gouvernement puisse percevoir les impôts et les
autres recettes de l’État. Il s’agit là de l’application du droit de consentement annuel à l’impôt,
reconnu par la DDHC de 1789. Concrètement, cet article 1 er permet de reconduire l’ensemble
 16

des recettes déjà existantes, et il est suivi par les nouvelles mesures fiscales voulues par le
Gouvernement.

Ensuite, en ce qui concerne les dépenses, le principe de l’annualité signifie que

l’autorisation de dépenser, donnée par le Parlement au Gouvernement, est limitative, c’est-à-
dire que les crédits budgétaires votés par le Parlement constituent des plafonds annuels qui ne
peuvent pas être dépassés. En effet, l’article 9 alinéa1 er de la LOLF précise que les dépenses
ne peuvent, en principe, être engagées et ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts.
Concrètement, les services de l’État ne doivent pas dépenser, dans l’année, plus que les
sommes qui leur sont affectées pour cet exercice budgétaire. En sens inverse, si la totalité de
ces crédits budgétaires n’est pas dépensée dans l’année, ceux-ci doivent être annulés, dans la
mesure où ils ne sont valables que pour une seule année. En effet, l’article 15-I de la LOLF
précise que les crédits fixés au titre d’une année ne créent aucun droit au titre des années
suivantes.

Strictement appliqué, ce principe serait toutefois trop rigide, en particulier pour les
dépenses d’investissement qui dépassent le cadre annuel. L’article 8 de la LOLF a donc prévu
un aménagement. Il s’agit du mécanisme des autorisations d’engagement (AE) et des crédits
de paiement (CP) :

- Les autorisations d’engagement (AE) sont votées par le Parlement, dans le cadre
de la loi de finances, pour permettre à l’État de financer des programmes de
dépenses qui s’échelonnent sur plusieurs années. Elles constituent, de la part de
l’État, un engagement budgétaire pluriannuel pour financer la totalité d’une
opération à réaliser.
- Les crédits de paiement (CP) permettent de débloquer, chaque année, dans le cadre
du budget, les sommes nécessaires au paiement des dépenses réellement effectuées
au cours de l’exercice budgétaire pour la mise en œuvre des AE. Ils peuvent être
reportés sur l’année suivante, s’ils ne sont pas consommés (art. 15 LOLF).

La LOLF de 2001 a étendu aux dépenses de fonctionnement le mécanisme des AE/CP,

qui était réservé jusque-là aux dépenses d’investissement. Cependant, en pratique, la quasi-
totalité des dépenses de fonctionnement continue à être exécutée dans le cadre annuel. Tel est
le cas, en particulier, des dépenses de personnel qui donnent lieu à des paiements mensuels
réguliers.

Par ailleurs, la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la

gestion des finances publiques a prévu que la loi de programmation des finances publiques
(LPFP) doit désormais comporter un encadrement pluriannuel des dépenses publiques, c’est-
à-dire que le volume des dépenses publiques ne doit pas dépasser un montant maximal, fixé
en milliards d’euros, sur la période de programmation. Ce plafond pluriannuel des dépenses
publiques doit être détaillé pour chaque exercice budgétaire et pour chaque sous-catégories
(État, Sécurité sociale, Collectivités territoriales) dans le cadre des lois de finances annuelles.

Cette réforme, toutefois, ne porte pas atteinte au principe de l’annualité budgétaire. En

effet, les lois de programmation pluriannuelles ne s’imposent pas aux lois de finances
 17

annuelles, qui peuvent donc s’en détacher. La jurisprudence constitutionnelle garantit le

principe de l’annualité budgétaire, selon lequel le budget doit être voté chaque année par le
Parlement. Mais cette réforme a l’avantage d’obliger le Gouvernement à s’expliquer sur ses
choix s’il ne respecte pas ses engagements pluriannuels.

A ces aménagements au principe de l’annualité budgétaire, peuvent s’ajouter des lois

d’orientation ou de programmation, quadriennales ou quinquennales, qui sont adoptées par le
Parlement, à la demande du Gouvernement, dans tel ou tel secteur (domaine militaire). Mais
ces lois ne font que définir des objectifs et ne comportent pas d’engagements budgétaires.

§2 L’annualité de l’exécution budgétaire

En principe, l’exécution du budget de l’État, c’est-à-dire les opérations d’encaissement

des recettes et les opérations de paiement des dépenses, ne devrait pas déborder du cadre
annuel. En réalité, certains dépassements sont nécessaires pour assurer, dans la continuité, la
bonne gestion des services de l’État.

Deux solutions existent pour assurer l’exécution comptable d’un budget :

- D’une part, le système de l’exercice consiste à rattacher au budget annuel toutes

les opérations de recettes et de dépenses qui ont été autorisées par ce budget, quelle
que soit la date réelle de leur encaissement ou de leur paiement. Ce système repose
donc sur l’exercice budgétaire au cours duquel ces opérations ont été votées, même
si leur réalisation effective s’est faite l’année d’après.
- D’autre part, le système de la gestion ou « système de caisse » consiste à rattacher
au budget annuel seulement les dépenses effectivement payées et les recettes
effectivement encaissées entre le 1er janvier et le 31 décembre de l’année
considérée.

Le droit budgétaire français a opté pour le système de la gestion, même si l’article 28

de la LOLF prévoit que les opérations de recettes et de dépenses qui ont été encaissées ou
payées jusqu’au 20 janvier de l’année suivante peuvent être rattachées, à titre exceptionnel, au
budget de l’exercice précédent. En pratique, cette période complémentaire n’est plus utilisée
depuis 2012, en raison de la mise en place du logiciel informatique Chorus pour la gestion des
recettes et des dépenses de l’État. Le cadre annuel doit donc être strictement respecté.

Toutefois, pour atténuer cette rigidité du principe de l’annualité budgétaire, il existe

deux assouplissements :

- D’une part, l’article 9 alinéa 2 de la LOLF permet au Gouvernement de procéder à

des engagements par anticipation. En effet, pour assurer un démarrage optimal de
la gestion de l’année suivante, il est possible, à partir du 1 er novembre, d’engager
 18

des crédits par anticipation sur le budget de l’année suivante pour permettre les
paiements dès le début de l’année.
- D’autre part, l’article 15 II et III de la LOLF permet au Gouvernement de reporter
des crédits d’une année sur l’autre. Tel est le cas des crédits de paiement débloqués
dans le cadre des autorisations d’engagement, qui sont reportés tant que le
programme prévu n’est pas terminé. Tel est le cas également des crédits des fonds
de concours qui sont reportés, de la même façon, sur l’année suivante, s’ils n’ont
pas été consommés. Tel est le cas, enfin, du solde de chaque compte spécial.

Ces assouplissements au principe de l’annualité répondent tous à un souci de bonne

gestion. Ils ne portent pas atteinte aux pouvoirs de contrôle du Parlement sur les finances
publiques, dans la mesure où, de toute façon, ils concernent des crédits qui ont été votés et
donc autorisés par celui-ci.

Section IV : Le principe de la spécialité budgétaire

Ce principe signifie que l’autorisation budgétaire votée par le Parlement ne doit pas
être globale, car elle laisserait au Gouvernement la maîtrise totale de l’utilisation des crédits
budgétaires. Au contraire, elle doit être spécialisée, c’est-à-dire que le vote des crédits doit
être détaillé pour que chaque somme ait une destination précise et que le Gouvernement soit
tenu de la respecter en cours d’exécution. Il y a donc une spécialisation de l’autorisation
budgétaire et de l’exécution budgétaire.

§1 La spécialisation de l’autorisation budgétaire

Les modalités de vote des crédits budgétaires par le Parlement ont été modifiées
fondamentalement par la LOLF de 2001. Il s’agit de l’un des aspects les plus novateurs de
cette réforme.

En effet, sous le régime de l’ordonnance du 2 janvier 1959, la spécialisation des

crédits se faisait par ministère et, à l’intérieur de chaque budget ministériel, par titre et par
chapitre. Cette présentation permettait de regrouper les dépenses en fonction de leur nature
(dépenses de fonctionnement, dépenses d’investissement) et en fonction de leur objet
(dépenses de personnel, dépenses de matériel, etc.). Cette nomenclature budgétaire reposait
sur une logique de moyens, c’est-à-dire qu’elle consistait à accorder des moyens financiers
aux différents ministères, en répartissant les crédits entre les différents titres cloisonnés, sans
prendre en considération les objectifs généraux poursuivis par le Gouvernement ni les
résultats attendus.
 19

Désormais, l’article 7 de la LOLF de 2001 prévoit que les crédits ouverts aux ministres
par les lois de finances sont regroupés par mission budgétaire, chaque mission comportant
plusieurs programmes budgétaires.

D’une part, les différentes missions budgétaires sont créées chaque année par la loi de
finances. Leur nombre peut donc varier d’une année à l’autre selon les préoccupations du
Gouvernement. Toutefois, deux missions spécifiques sont instituées de manière permanente
par la LOLF elle-même. Elles ont la particularité de regrouper des crédits non pas par
programme, mais par dotation, car elles ne peuvent pas donner lieu à la définition d’objectifs
au moment du vote du budget.

- Une première mission spécifique regroupe les crédits affectés aux pouvoirs publics
(PR, AN, Sénat, Cons. Constit, etc.), chacun d’entre eux faisant l’objet d’une ou
plusieurs dotations. Il s’agit de garantir leur autonomie financière vis-à-vis des
budgets ministériels et, par conséquent, le respect du principe de la séparation des
pouvoirs. Ainsi, par exemple, les assemblées parlementaires ne dépendent pas
financièrement d’un budget ministériel.
- Une seconde mission spécifique regroupe des crédits globaux, c’est-à-dire des
crédits dont la destination ne peut pas être connue avec précision au moment du
vote du budget. Tel est le cas de la dotation pour dépenses accidentelles et
imprévisibles (inondations, tempêtes, conflits sociaux, etc.).

D’autre part, les différents programmes budgétaires sont définis au niveau national, et
ils sont mis en œuvre par les services déconcentrés de l’État, qui sont dotés chacun d’un
budget opérationnel de programme (BOP). Cette spécialisation des crédits par programme
constitue le cœur de la réforme de 2001, car elle introduit une budgétisation par objectifs, qui
repose sur une logique de performance et non plus de moyens. Concrètement, un programme
regroupe l’ensemble des crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble
cohérent d’actions relevant d’un même ministère. Cette présentation par objectifs permet de
rendre plus lisibles les politiques publiques menées par le Gouvernement, et de mieux
appréhender leurs résultats concrets.

Au total, la nouvelle nomenclature budgétaire, prévue par la LOLF, ouvre donc la voie
à une réelle évaluation de l’efficacité de la dépense publique.

§2 La spécialisation de l’exécution budgétaire

Au cours de l’année d’exécution, cette répartition des crédits, votée par le Parlement,
ne peut être modifiée que par une loi de finances rectificative ou, à titre exceptionnel, par le
Gouvernement par des virements ou des transferts de crédits (article 7 de la LOLF) :

- D’une part, les virements permettent de modifier la répartition initiale des crédits
entre programmes d’un même ministère. Le montant cumulé, au cours d’une même
 20

année, des crédits ayant fait l’objet de virements, ne peut excéder 2% des crédits
ouverts par la loi de finances pour chacun des programmes concernés (article 12).
Ces virements sont donc strictement limités à des « ajustements frictionnels ».
- D’autre part, les transferts permettent de modifier la répartition initiale des crédits
entre programmes de ministères distincts, dans la mesure où l’emploi des crédits
ainsi transférés correspond à des actions du programme d’origine (article 12). Ces
transferts permettent donc de mener des politiques interministérielles, c’est-à-dire
lorsque des programmes de ministères distincts poursuivent des objectifs communs
(politique de lutte contre l’insécurité par le ministère de l’Intérieur, de la Justice,
de la Santé, de la Ville, de l’Environnement, etc.).

Ces virements et transferts sont effectués par décret du Premier ministre, pris sur
rapport du ministre des Finances, après information des commissions des Finances de l’AN et
du Sénat. Il s’agit d’éviter que le Gouvernement porte atteinte, en cours d’exécution, à la
répartition initiale des crédits votée par le Parlement et donc au principe de spécialisation.

Pour assurer de façon plus précise l’exécution des opérations budgétaires de l’État,
l’article 7 de la LOLF ajoute que les crédits de chaque programme budgétaire sont répartis par
titres, pour distinguer les dépenses de personnel (titre 2), les dépenses de fonctionnement
autres que celles de personnel (titre 3), les dépenses d’investissement (titre 5) et les dépenses
d’intervention (titre 6). Cette répartition par titre se trouve en annexe de la loi de finances.

Cependant, cette répartition n’est qu’indicative. En effet, les gestionnaires des

différents programmes sont autorisés à redéployer les crédits entre ces différents titres
(fongibilité des crédits). Cette possibilité de redistribuer les crédits, au sein de chaque
programme, a pour effet de responsabiliser les gestionnaires de programmes, qui bénéficient
de la possibilité de faire des choix pour réaliser leurs objectifs. Toutefois, cette fongibilité
n’est pas totale, car le titre II des dépenses de personnel constitue un plafond, c’est-à-dire
qu’il n’est pas possible d’augmenter les crédits de ce titre par la redistribution de crédits
venant d’autres titres. Par contre, en sens inverse, il est possible de faire des économies sur ce
titre II pour les réaffecter en faveur de dépenses d’une autre nature (fongibilité asymétrique).

Au total, toutes ces modifications faites en cours d’exécution apportent là aussi une
certaine souplesse de gestion et, dans la mesure où elles restent strictement limitées, elles ne
portent pas une atteinte excessive à l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement.

Section V : Le principe de l’équilibre budgétaire

A la différence des principes précédents, la règle de l’équilibre budgétaire n’avait

jamais constitué, jusqu’à présent, une obligation juridique pour les finances de l’État.
L’ordonnance du 2 janvier 1959 n’y faisait même pas référence. Elle se limitait à poser le
principe d’un équilibre économique et financier d’ensemble, ce qui n’excluait pas une
 21

situation de déficit budgétaire dans le but d’assurer globalement un meilleur équilibre de

l’économie (application de la théorie keynésienne).

Le principe de l’équilibre budgétaire a retrouvé une place importante du fait de la

construction européenne et de la mise en place de l’euro en 2002. En effet, l’obligation de
contenir les déficits publics, prévue par le Traité de Maastricht et désormais par le TSCG de
2012 (Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’UE), s’impose
juridiquement à l’État.

Dans cette optique, l’article 1er de la LOLF de 2001 introduit la notion d’équilibre
budgétaire, en plus de celle d’équilibre économique et financier, sans toutefois en faire une
obligation juridique : « Les lois de finances déterminent pour un exercice la nature, le montant
et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et
financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini. »

Actuellement, le budget de l’État est présenté, voté et exécuté en déficit, et le

Gouvernement est obligé de trouver les moyens de financement nécessaires pour combler ce
déficit tout au long de l’année.

§1 Le problème du déficit budgétaire

Le problème du déficit budgétaire n’est pas apparu récemment. En effet, si de la

Révolution de 1789 à 1914 tous les budgets ont été présentés et votés en équilibre, ils ont
souvent été exécutés en déficit. Depuis la crise financière de 1929, ce déficit n’a jamais cessé
de s’accroître.

1. La détermination du montant du déficit budgétaire

Pour connaître le montant du déficit budgétaire de l’État, il convient de se référer au

tableau d’équilibre qui se trouve à la fin de la première partie de la loi de finances. Ce tableau
arrête, en effet, les données générales de l’équilibre budgétaire tel qu’il résulte, d’une part, de
l’évaluation des ressources budgétaires de l’État, et, d’autre part, de la fixation des plafonds
des dépenses budgétaires de l’État (budget général, budgets annexes et comptes spéciaux).

Si le solde global de ces opérations budgétaires est négatif, il y a déficit budgétaire

(« solde secondaire du budget de l’État »), mais il ne s’agit que d’un déficit de présentation,
c’est-à-dire d’une simple évaluation. Le déficit réel, c’est-à-dire le déficit d’exécution, ne sera
constaté qu’à la fin de l’année budgétaire, après la clôture des comptes. Il figurera dans la loi
relative aux résultats de la gestion (LRG), votée l’année suivante. Selon le rythme de la
croissance de l’économie, l’écart entre ces deux soldes peut être plus ou moins grand, et faire
apparaître ou bien un « dérapage des finances publiques » ou bien une « cagnotte fiscale ».

Certains documents financiers font aussi apparaître le « solde primaire » du budget de

l’État. Il s’agit du solde général des opérations budgétaires, diminué des intérêts de la dette
 22

(seuls les intérêts des emprunts figurent en dépenses dans le budget de l’État, et non le
remboursement du capital). Ce solde a le mérite de permettre de comparer le volume des
recettes et des dépenses de l’État, en écartant de ce calcul le remboursement des intérêts des
emprunts contractés par l’État (charge de la dette). Il permet ainsi de déterminer s’il existe un
excédent des recettes sur les dépenses, disponible pour réduire cette charge de la dette, et donc
pour enrayer la spirale de l’endettement qui consiste à emprunter pour rembourser l’emprunt.

2. La nécessité de maîtriser le montant du déficit budgétaire

Sous la Vème République, onze lois de finances ont été présentées en équilibre (de 1965
à 1967 et 1970 à 1977), mais cet équilibre de présentation dissimulait d’importantes
débudgétisations. Par ailleurs, seulement quatre lois de finances ont été réellement exécutées
en équilibre (1970, 1972, 1973 et 1974). Depuis la loi de finances pour 1978, tous les budgets
ont été présentés et votés en déficit, même si chaque Gouvernement a tenté d’en maîtriser le
volume.

Cette préoccupation de stabiliser le déficit de l’État a d’abord été fortement renforcée

par le Traité de Maastricht (1992) sur l’UE. En effet, l’article 104 C du Traité prévoit que les
États membres doivent éviter les déficits publics excessifs en respectant une véritable
discipline budgétaire. Il est prévu que les déficits publics (budget de l’État, budgets des
collectivités territoriales et budget de la sécurité sociale) ne peuvent excéder 3% du PIB, et
que la dette publique (ensemble des dettes des collectivités publiques résultant des emprunts
que celles-ci ont émis ou garantis) doit être inférieure à 60% du PIB. Une procédure de
surveillance de l’évolution de ces paramètres, par la Commission européenne, a même été
mise en place.

Ce dispositif a ensuite été complété par le Pacte de stabilité et de croissance, inscrit

dans le Traité d’Amsterdam de 1997, qui a imposé aux États membres de l’UE d’avoir « une
position proche de l’équilibre ou excédentaire ». Un mécanisme d’avertissement et de mise en
garde a alors été organisé en cas de dérapage des finances d’un État, et des sanctions ont été
prévues de la part du Conseil de l’UE (suspension de prêts, amendes…). Mais ce Pacte de
stabilité n’a jamais été respecté, même par l’Allemagne et la France.

Pour imposer une plus grande discipline budgétaire aux États membres de l’UE, le
Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’UE (TSCG) ou « Pacte
budgétaire européen », signé en 2012 par les 25 États membres de l’UE à l’exception de la
République tchèque et de la Grande-Bretagne, contient une série d’engagements :

- D’abord, la situation budgétaire des administrations publiques de chaque État doit

être en équilibre ou en excédent (administrations centrales, locales, sécurité
sociale). Il s’agit de la « règle d’or » des finances publiques. Chaque État membre
doit se fixer, dans son programme de stabilité, un objectif à moyen terme (OMT)
pour parvenir au final à cet équilibre. Cet OMT ne peut pas dépasser un déficit
structurel de 0,5% du PIB (1% pour les États dont le ratio d’endettement est
inférieur à 60% du PIB). Le déficit structurel est constitué par le solde budgétaire
annuel corrigé pour ne pas tenir compte des variations conjoncturelles et des
 23

mesures ponctuelles ou temporaires. En cas de circonstances exceptionnelles

(récession économique grave), il est admis que les États contractants s’écartent
temporairement de leur OMT.
- Ensuite, chaque État membre, qui présente un ratio d’endettement supérieur à 60%
du PIB, doit le réduire à un rythme moyen d’un vingtième par an.
- Ensuite, chaque État membre, qui fait l’objet d’une procédure pour déficit excessif,
doit mettre en place, avec la Commission européenne de l’UE, un programme de
partenariat budgétaire et économique contenant une description détaillée des
réformes structurelles mises en œuvre.
- Enfin, chaque État membre doit transposer la règle de l’équilibre budgétaire dans
son droit national. En France, cette règle a été transposée par la loi organique du 17
décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances
publiques. Cette loi précise le contenu des lois de programmation des finances
publiques (LPFP) instaurées par la révision constitutionnelle de 2008. Ces lois
doivent définir l’OMT et sa trajectoire sur une période d’au moins trois ans. De
plus, un Haut conseil des finances publiques est créé pour vérifier le respect de cet
OMT au moment de l’élaboration des différents projets de lois de finances (LFI,
LFR, LF2S), et un mécanisme de correction est institué si des écarts sont constatés.

Toutes ces innovations sont destinées à rendre plus stricte la discipline budgétaire des
États membres de l’UE, en vue de retrouver l’équilibre des comptes de ces États. Cependant,
la crise sanitaire de 2020, déclenchée par l’épidémie de Covid-19, a considérablement
aggravé le montant du déficit budgétaire, obligeant les institutions européennes à activer la
clause pour récession économique sévère du Pacte de Stabilité et de Croissance. Cette clause
du Pacte de Stabilité et de Croissance est une clause dérogatoire et générale, qui n’avait
jamais été activée jusque-là et qui a permis une déviation par rapport aux cibles budgétaires
prévues par les traités européens. Depuis le 1er janvier 2024, les critères des 3% et 60% du
PIB s’appliquent de nouveau, mais avec plus de flexibilité pour favoriser la croissance, les
investissements dans les transitions vertes et numériques, ainsi que la sécurité des États
membres de l’UE. En effet, les États disposent de délais plus longs pour respecter ces critères.

§2 Le financement du déficit budgétaire

L’État doit trouver les moyens de financer son déficit budgétaire, mais il doit
également faire face à d’autres besoins de financement qui s’imposent à lui. Différents
services financiers du Ministère de l’Économie et des Finances participent à ces opérations. Il
s’agit, d’une part, de la Direction Générale du Trésor (DG Trésor), et plus précisément de
l’Agence France Trésor (AFT) pour la gestion du compte de l’État à la Banque de France et
l’émission des emprunts. Il s’agit, d’autre part, de la Direction Générale des Finances
Publiques (DGFiP), et plus précisément de la Direction de la Gestion Publique (DGP) pour les
opérations comptables d’encaissement et de décaissement.
 24

1. Les différents besoins de financement de l’État

Le Ministère des Finances doit, d’une part, assurer la couverture quotidienne des
besoins de trésorerie de l’État et financer le déficit budgétaire qui en résulte, et, d’autre part,
prendre en charge la dette résultant des emprunts contractés par l’État.

D’une part, le Ministère des Finances doit assurer l’équilibre quotidien des
disponibilités de l’État. En effet, ses services sont chargés d’assurer l’exécution de la loi de
finances en recouvrant tous les impôts, produits et revenus de l’État (opérations
d’encaissement), et en effectuant le paiement des dépenses publiques (opérations de
décaissement). A ce titre, l’Agence France Trésor doit gérer, tout au long de l’année
d’exécution, ces disponibilités et s’assurer que le compte de l’État à la Banque de France est
constamment positif. Si tel n’est pas le cas, en raison du décalage inévitable entre le rythme
de paiement des dépenses et le rythme d’encaissement des recettes, elle a recours à des modes
de financement et, en particulier, à l’emprunt. Si, au contraire, l’encaisse est positive, elle
place ces excédents ponctuels de trésorerie sur les marchés financiers. Le prélèvement à la
source de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP), organisé depuis le 1 er janvier
2019, permet à l’État de bénéficier d’un rythme beaucoup plus régulier de recouvrement de
cet impôt. Par contre, les impôts locaux sont perçus en fin d’année (taxe d’habitation sur les
résidences secondaires et taxes foncières en octobre), alors que leur produit est versé par
l’État aux collectivités territoriales à partir du début de l’année budgétaire (mécanisme du
versement par douzième). Le Ministère des Finances doit donc assurer, tout au long de
l’année d’exécution, le financement du déficit budgétaire, c’est-à-dire l’écart entre les recettes
encaissées et les dépenses effectuées. En effet, ses services sont chargés du suivi permanent
du solde d’exécution des opérations budgétaires de l’État, et de répondre au fur et à mesure au
besoin de financement de ce solde (déficit d’exécution). Ces services doivent donc recourir à
des modes de financement (en particulier recourir à l’emprunt) pour financer l’augmentation
du déficit budgétaire tout au long de l’année.

D’autre part, le Ministère des Finances doit assurer le financement de la dette de

l’État, qui résulte des emprunts contractés pour répondre au besoin précédent. La dette
publique, c’est-à-dire l’ensemble des sommes empruntées et non encore remboursées (encours
de la dette), n’est pas prise en compte dans le budget de l’État. En effet, les opérations
d’émission et de remboursement des emprunts constituent des opérations de trésorerie et non
des opérations budgétaires (article 25 de la LOLF). Seuls les intérêts de la dette, c’est-à-dire la
rémunération versée chaque année aux créanciers de l’État, sont pris en compte, en dépenses,
dans le budget de l’État. Les opérations de trésorerie relèvent donc exclusivement du
Ministère des Finances, qui est seul chargé de financer le remboursement des sommes
empruntées (remboursement du capital de la dette ou amortissement de la dette). Ce
remboursement est fait principalement en émettant de nouveaux emprunts.

Pour permettre au Parlement de mieux appréhender les besoins de financement de

l’État, l’article 34 de la LOLF a introduit une nouveauté dans la loi de finances. En effet,
désormais, à côté du tableau d’équilibre, qui arrête le solde budgétaire à la fin de la première
partie de la loi de finances, figure un tableau de financement. Ce tableau évalue les ressources
 25

et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier. Il permet de

faire apparaître, d’une part, quels sont les besoins de financement de l’État (financement du
déficit budgétaire, remboursement du capital de la dette), et, d’autre part, quelle est sa
capacité de financement (émission d’emprunts et dépôts des correspondants du Trésor). Grâce
à ce tableau, les parlementaires ont désormais des informations sur les opérations de trésorerie
effectuées par le Ministère des Finances.

2. Les modes de financement de l’État

Pour répondre à ses différents besoins de financement au cours de l’année (déficit

d’exécution et amortissement de la dette), l’État ne peut plus procéder lui-même à de la
création monétaire, en raison des contraintes européennes liées à la monnaie unique (euro), et
il doit donc faire appel aux dépôts de ses correspondants du Trésor, ainsi qu’aux marchés
financiers par l’émission d’emprunts.

D’abord, l’État bénéficie des dépôts de ses correspondants. En effet, certains services
ou organismes ont l’obligation de déposer leurs fonds disponibles au Trésor (environ 20000
comptes), sans qu’aucune rémunération de ces fonds ne soit prévue. Tel est le cas des
collectivités territoriales, des établissements publics administratifs tels que la Caisse des
dépôts et consignations (CDC). La CDC, créée en 1816, gère, en particulier, les flux
financiers en provenance des Livrets A, ce qui lui permet de financer, sur des fonds privés, de
nombreux investissements publics d’intérêt général (logements sociaux, équipements des
collectivités territoriales, lignes TGV, tramways dans les grandes villes…). Tel est le cas
également de certaines banques centrales africaines qui déposent leurs fonds disponibles au
Trésor public, mais qui bénéficient d’une rémunération de ces fonds. Les fonds déposés par
ces correspondants peuvent être utilisés par l’État pour combler les déséquilibres momentanés
de trésorerie et donc pour financer le déficit budgétaire. En effet, en application de la règle de
l’unité de caisse, les fonds déposés au Trésor public sont confondus au sein d’une caisse
unique, qui se matérialise par un compte courant que possède le Trésor public à la Banque de
France.

Ensuite, l’État peut recourir à l’emprunt pour répondre à ses différents besoins de
financement. En effet, l’article 26 de la LOLF donne la faculté à l’État d’émettre des
emprunts sur les marchés financiers, conformément aux autorisations annuelles données par la
loi de finances.

- D’une part, il s’agit d’emprunts à moyen ou long terme, émis sous la forme d’OAT
(obligations assimilables du Trésor) pour des durées de 7 à 30 ans, voire même 50
ans, à taux fixes ou révisables, auprès des particuliers (Sicav obligataires), des
banques, compagnies d’assurances et autres établissements financiers. Ces titres
sont standardisés (montant nominal identique) et dématérialisés. Ils peuvent être
indexés sur l’inflation française (OATi) ou sur l’inflation de la zone euro (OAT€i).
Leur émission répond à une programmation régulière suivant un calendrier
annoncé en début d’année. Chaque émission est rattachée (« assimilée »), au même
taux, à une date d’échéance. L’État rembourse, à cette échéance, le capital placé et
il sert, dans l’intervalle, un revenu annuel.
 26

- D’autre part, il s’agit de bons du Trésor, émis à court terme, souscrits uniquement
par des investisseurs professionnels (banques, établissements financiers). Ces BTF
(bons à taux fixe et intérêts précomptés) sont émis pour une durée de 13, 26 ou 52
semaines. Les intérêts sont payés par l’État, au moment de l’émission, par
imputation sur le prix. Le souscripteur ne paie donc pas la valeur nominale des
titres (Valeur nominale du titre : 500 € ; Intérêts à 10%, soit 50 € ; Montant
payé par le souscripteur : 450 €).

L’aggravation du déficit budgétaire s’est traduite par une nette augmentation du

recours aux marchés financiers et donc par un alourdissement corrélatif de la dette publique.
Pour cette raison, l’article 34-9° de la LOLF a prévu que, chaque année, la loi de finances doit
fixer un plafond de la dette supérieure à un an, c’est-à-dire que le Gouvernement doit
respecter un montant maximum d’emprunts (OAT), qui ne peut pas être dépassé en fin
d’année, au moment de la clôture des comptes, sauf modification par une loi de finances
rectificative. De plus, l’État procède désormais à une gestion active de sa dette, c’est-à-dire
que l’Agence France Trésor rachète en bourse les titres émis sur le marché financier, lorsque
des recettes sont disponibles.

De même, la Banque centrale européenne (BCE) procède à l’achat de titres d’emprunts

des États membres de l’UE pour alléger la charge de leur dette (absence d’intérêts à payer ou
à des taux dérisoires, voire même négatifs, absence d’échéance de remboursement de ces
emprunts). Depuis le début de la crise sanitaire de 2020, la BCE s’est engagée dans un
important plan d’achat d’obligations des États européens pour permettre aux gouvernements
de se financer à bas prix, et donc de financer le chômage partiel, les nombreuses aides
sociales et les plans de relance actuels. La BCE crée cet argent à partir de rien. C’est
l’équivalent d’une création monétaire. Mais, comme les traités européens interdisent à la BCE
d’acheter directement les emprunts des États, celle-ci agit de façon indirecte. Dans un premier
temps, des investisseurs privés (banques, groupes d’assurances, groupes financiers) achètent
les dettes des États, avant de les revendre ensuite à la BCE, parfois au bout de quelques jours
seulement. À terme, les États n’auront même pas à rembourser ces dettes, car elles seront
renouvelées indéfiniment. En effet, quand elles arriveront à échéance, les Etats rembourseront
le capital à la BCE, tout en émettant pour cela un nouvel emprunt, qui sera lui-même racheté
par la BCE.

Malgré cela, il y a une véritable spirale du financement de la dette publique. En effet,

lorsque la croissance économique ne dégage pas suffisamment de recettes fiscales pour
réduire le déficit budgétaire, l’État est obligé de lancer de nouveaux emprunts pour le
financer, ce qui alourdit d’autant ce déficit (les intérêts des emprunts sont budgétisés) et donc
la dette elle-même. Il s’agit de « l’effet volume » ou « effet boule de neige ».

Certains économistes pensent donc qu’il vaudrait mieux que la BCE verse une
« monnaie hélicoptère » directement aux particuliers, c’est-à-dire qu’elle transfère
directement ces liquidités dans l’économie réelle, sans passer par le canal des banques et des
marchés financiers, pour avoir un effet plus fort et plus immédiat sur l’économie réelle.
 27

Section VI : Le principe de la sincérité budgétaire

La loi organique du 1er août 2001 consacre le principe de la sincérité des lois de
finances comme un principe fondamental du droit budgétaire. Il s’agit d’une innovation
importante, dans la mesure où ce principe ne figurait pas explicitement dans l’ordonnance du
2 janvier 1959.

En réalité, ce principe s’imposait déjà en matière budgétaire, en vertu de la

jurisprudence du Conseil Constitutionnel. En effet, depuis sa décision n° 93-320 DC du 21
juin 1993, le Conseil Constitutionnel accepte de répondre, dans ses décisions, au motif de
non-sincérité des lois de finances, invoqué par les parlementaires de l’opposition lors de leur
saisine.

§1 L’apparition jurisprudentielle du principe de la sincérité

budgétaire

Lors de l’examen des lois de finances, le Parlement doit pouvoir exercer réellement
ses compétences en matière budgétaire. Pour cela, il est impératif d’assurer la sincérité des
évaluations contenues dans les documents budgétaires, en recettes comme en dépenses. Mais
il est tout aussi indispensable de mettre à la disposition des parlementaires une information
complète et lisible sur ces différentes évaluations. Autrement dit, les prévisions budgétaires
doivent être évaluées et présentées de façon sincère.

Le Conseil Constitutionnel a très clairement affirmé que la non-sincérité des

évaluations de recettes ou de dépenses est susceptible de porter atteinte à l’équilibre
d’ensemble du budget (décision n° 96-385 DC du 30 décembre 1996). Il est d’ailleurs à noter
que le Conseil Constitutionnel a déjà annulé une disposition d’une loi de financement de la
sécurité sociale, pour ce motif de non-sincérité (décision n° 99-422 DC du 21 décembre
1999).

La jurisprudence du Conseil Constitutionnel concerne aussi bien la sincérité de

l’évaluation des recettes que la sincérité de l’inscription des dépenses dans les documents
budgétaires :

- D’une part, concernant les recettes, il faut d’abord rappeler qu’elles ne figurent
dans les lois de finances que sous la forme de simples évaluations, et qu’elles ne
présentent qu’un caractère prévisionnel. Pour être sincères, il faut que ces
évaluations prévisionnelles tiennent compte du contexte économique et financier
de l’année à venir (rythme de la croissance économique), et des effets possibles de
 28

la politique du Gouvernement (allègements ou augmentations d’impôts). Le

Conseil Constitutionnel vérifie, à ce titre, que le montant des recettes prévues n’est
pas irréaliste et qu’il ne fausse pas le solde général de la loi de finances (décision
n° 94-351 DC du 29 décembre 1994). Il faut ensuite préciser que cette évaluation
quantitative des recettes doit, de plus, faire l’objet d’une présentation sincère,
c’est-à-dire que leur rattachement comptable doit être conforme aux textes en
vigueur (décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997).
- D’autre part, concernant les dépenses, le Conseil Constitutionnel estime que
l’absence d’inscription d’une dépense au budget, ou la sous-évaluation manifeste
d’une dépense inscrite, peut conduire à une déclaration d’inconstitutionnalité sur le
fondement de la sincérité budgétaire (décision n° 94-351 DC du 29 décembre
1994). La sincérité budgétaire s’oppose donc à la débudgétisation d’opérations qui
constituent des dépenses budgétaires de l’État. Mais, en sens inverse, elle s’oppose
aussi à la surestimation de dépenses que le Gouvernement compte ensuite geler,
annuler ou redéployer pour financer des dépenses délibérément sous-estimées.
Toutefois, en début d’année, il est possible pour le Gouvernement de prévoir la
mise en réserve d’une fraction des crédits ouverts (« réserve de précaution »), afin
de maîtriser le déficit budgétaire (décision n° 2004-511 DC du 29 décembre 2004).

De façon générale, le Conseil Constitutionnel admet que, pour certaines sommes peu
importantes en recettes comme en dépenses, le budget ne soit pas présenté de façon
totalement sincère (décision n° 98-406 DC du 29 décembre 1998). Le principe de la sincérité
budgétaire joue donc surtout comme une arme de dissuasion destinée à éviter les cas de non-
sincérité manifeste des présentations budgétaires.

§2 La consécration du principe de la sincérité budgétaire

La LOLF du 1er août 2001 consacre un chapitre entier (articles 32 et 33) au principe de
la sincérité budgétaire, exprimant ainsi la volonté de conforter la jurisprudence du Conseil
Constitutionnel, et d’ériger la sincérité en principe fondamental du droit budgétaire. Plus
précisément, l’article 32 dispose que : « Les lois de finances présentent de façon sincère
l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des
informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler ».

Autrement dit, le principe de sincérité exige que l’évaluation des ressources et des
charges de l’État soit réalisée, dans les lois de finances, aussi correctement que possible en
tenant compte des données statistiques disponibles. Il ne s’agit donc pas d’une sincérité
absolue, mais d’une sincérité relative, impliquant une obligation de moyens et non de
résultats. Dès lors, un Gouvernement peut donc présenter un projet de loi de finances sincère
mais erroné, si les informations dont il dispose au moment de son élaboration se révèlent, par
la suite, différentes.
 29

Les conséquences de cette définition de la sincérité des lois de finances, par l’article
32 de la LOLF, ne doivent pas pour autant être sous-estimées :

- D’une part, cette définition implique une présentation exhaustive des ressources et
des charges de l’État, ce qui exclut tout solde budgétaire artificiel qui serait
déterminé uniquement en fonction des engagements européens de la France. De
plus, si des informations nouvelles parviennent au Gouvernement en cours de
discussion de la loi de finances, et qu’elles sont susceptibles de remettre en cause
les grandes lignes du projet de budget, le principe de sincérité impose au
Gouvernement de porter ces informations à la connaissance du Parlement.
- D’autre part, ce principe de la sincérité s’applique à l’ensemble des lois de
finances (LFI, LFR, LFG, LRG). En particulier, il est applicable aux lois relatives
aux résultats de la gestion (LRG), pour permettre au Parlement d’exercer un
véritable contrôle des opérations budgétaires et financières réellement exécutées.
La sincérité de la LRG est une notion beaucoup plus exigeante que pour les autres
lois de finances, car elle signifie que les comptes doivent être exacts (décision n°
2001-448 DC du 25 juillet 2001).

Pour renforcer encore plus la sincérité des documents budgétaires, l’article 33 de la

LOLF ajoute que toute loi ou décret, qui intervient au cours de l’exécution budgétaire, doit
donner lieu à une évaluation de ses conséquences financières dans la plus proche loi de
finances rectificative (LFR) ou loi relative aux résultats de la gestion (LRG). Il s’agit donc de
garantir le respect du principe de la sincérité lors de l’exécution du budget. En effet,
désormais, les conséquences financières de toute nouvelle réforme doivent donc être évaluées
et donner lieu à des mesures d’ajustement du budget initialement voté.

En définitive, un tel dispositif juridique vient solidement conforter les bases du

contrôle de la sincérité des lois de finances exercé par le Conseil Constitutionnel. Il ne peut
que pousser le Gouvernement, par peur d’une sanction, à soigner les évaluations chiffrées et
la lisibilité des documents budgétaires de l’État.
 30

CHAPITRE III :
LES LOIS DE FINANCES

Aux termes de l’article 6 de la LOLF de 2001, le budget est un acte de description des
recettes et des dépenses de l’État. Concrètement, le document budgétaire est constitué par les
différents fascicules élaborés par les services du Ministère des Finances, à l’occasion du débat
budgétaire au Parlement (document de prévision).

Sur le plan juridique, ce document prend la forme d’un texte de synthèse, la loi de
finances, approuvée par le Parlement. La portée de cette loi est d’autoriser le Gouvernement à
procéder aux opérations budgétaires et de trésorerie de l’État (document d’autorisation).

La LOLF distingue elle-même plusieurs catégories de lois de finances.

Section I : Les différentes catégories de lois de finances

Aux termes de l’article 1er de la LOLF, « ont le caractère de lois de finances, la loi de
finances de l’année, les lois de finances rectificatives, la loi de finances de fin de gestion, la
loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes, et les lois prévues
par l’article 45 de la LOLF ».

§1 Les quatre catégories principales de lois de finances

Tout d’abord, il y a la loi de finances de l’année, dite aussi loi de finances initiale
(LFI) puisqu’elle constitue l’autorisation budgétaire initiale donnée par le Parlement. Elle est
soumise à un certain formalisme. En effet, d’une part, elle est adoptée par le Parlement
suivant une procédure particulière prévue par l’article 47 de la Constitution (priorité à l’AN,
délais…). D’autre part, elle est rédigée comme toutes les lois sous forme d’articles, mais elle
se présente toutefois en deux parties distinctes. La première partie fixe les recettes, les
plafonds des dépenses et les données générales de l’équilibre budgétaire et financier qui en
résulte. La seconde partie répartit les crédits nécessaires aux dépenses entre le budget général,
les budgets annexes et les comptes spéciaux, et comporte diverses dispositions financières.

Ensuite, il y a les lois de finances rectificatives (LFR), dénommées aussi « collectifs

budgétaires ». En effet, la loi de finances initiale ne peut pas tout prévoir. Elle doit donc
pouvoir être rectifiée en cours d’année pour adapter l’autorisation budgétaire en fonction de
l’évolution de la conjoncture économique et sociale. Or, selon l’article 35 de la LOLF, sous
 31

réserve des exceptions prévues par la loi organique (virements et transferts de crédits), seules
des lois de finances rectificatives peuvent, en cours d’année, modifier les dispositions de la loi
de finances initiale. Chaque année, une ou plusieurs lois de finances rectificatives sont
adoptées par le Parlement à la demande du Gouvernement. Ces lois de finances rectificatives
ont une importance particulière lorsqu’elles font suite à un changement politique (changement
de majorité) résultant des élections présidentielles ou législatives.

Ensuite, il y a la loi de finances de fin de gestion (LFG) qui est adoptée en fin d’année
pour ratifier les modifications règlementaires intervenues en cours d’année. Cette loi ne peut
pas comporter de mesures fiscales nouvelles.

Enfin, il y a la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des

comptes de l’année (LRG). Elle arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du
budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle (solde
d’exécution). Elle arrête également le montant définitif des ressources et des charges de
trésorerie. En adoptant cette loi, le Parlement approuve le compte de résultat de l’exercice,
établi à partir de la comptabilité générale de l’État qui retrace l’ensemble de ces opérations
(opérations budgétaires et opérations de trésorerie). La LRG doit être accompagnée d’annexes
explicatives présentant les écarts entre les estimations initiales et les réalisations. Elle est aussi
accompagnée de rapports annuels de performances (RAP) faisant connaître ces écarts par
programme, pour permettre un véritable contrôle a posteriori sur les gestionnaires de crédits
(article 54 de la LOLF). L’article 46 de la LOLF prévoit que le projet de LRG doit être déposé
par le Gouvernement au Parlement avant le 1 er mai de l’année suivant celle de l’exécution du
budget (N+1). L’article 41 de la LOLF précise que l’examen du projet de LRG doit avoir lieu
avant l’examen du projet de loi de finances de l’année suivante (« chaînage vertueux »).
Toutes ces innovations vont dans le sens d’une revalorisation des pouvoirs de contrôle du
Parlement. Mais, en pratique, ce contrôle a posteriori de l’exécution budgétaire n’intéresse
guère les parlementaires.

§2 Les lois de finances partielles

Lorsque l’examen du budget prend du retard et que la loi de finances risque de ne pas
pouvoir être promulguée avant le début de l’exercice budgétaire, le Gouvernement a le choix
entre deux procédures :

- Ou bien il demande au Parlement, avant le 11 décembre de l’année qui précède

l’exercice, d’émettre un vote séparé sur l’ensemble de la première partie de la loi
de finances de l’année. Il s’agit alors d’une loi partielle, qui sera complétée
ultérieurement par une autre loi partielle contenant la seconde partie de la loi de
finances. Cette procédure, qui existait dans le cadre de l’ordonnance du 2 janvier
1959, a été utilisée une fois en décembre 1962, suite au renversement du
Gouvernement Pompidou et à la dissolution de l’AN.
 32

- Ou bien, si la procédure précédente n’a pas été suivie ou si elle n’a pas abouti, le
Gouvernement dépose devant l’AN, avant le 19 décembre, un projet de loi spéciale
l’autorisant seulement à percevoir les impôts existants, jusqu’au vote de la loi de
finances de l’année. Cette procédure, qui existait également dans le cadre de
l’ordonnance de 1959, a été utilisée en décembre 1979. En effet, la loi de finances
de l’année n’avait pas pu être promulguée en temps utile, car elle avait été déclarée
inconstitutionnelle (décision n° 79-110 DC du 24 décembre 1979).

Ces différentes lois partielles constituent des lois de finances à part entière.

Section II : La portée financière des lois de finances

La portée des autorisations budgétaires contenues dans la loi de finances est

profondément différente selon qu’il s’agit des opérations de recettes ou des opérations de
dépenses. En effet, concernant les recettes, l’autorisation budgétaire entraîne l’obligation de
les percevoir, alors que, concernant les dépenses, cette autorisation n’entraîne que la simple
faculté de les effectuer.

§1 La portée des autorisations budgétaires en matière de recettes

L’autorisation donnée par le Parlement au Gouvernement de percevoir les recettes doit

être délivrée chaque année. En effet, sans cette autorisation, les services du Ministère des
Finances ne pourraient pas prélever les impôts pour l’année en cours, et l’État se trouverait
donc paralysé faute de moyens financiers.

D’abord, pour ce qui est des recettes fiscales, l’autorisation donnée par le Parlement
entraîne une véritable obligation de les percevoir. En effet, la loi de finances a une force
exécutoire. Elle s’impose, d’une part, aux services des impôts chargés de procéder au calcul
de ces prélèvements fiscaux, et, d’autre part, aux comptables publics de l’État chargés de
procéder à leur recouvrement. En pratique, il ne s’agit pas pour ces services de percevoir les
impôts pour les montants inscrits dans la loi de finances, car ceux-ci ne constituent que de
simples évaluations pour élaborer le budget. Mais, il s’agit de procéder, sans discrimination
entre les contribuables, au recouvrement de l’intégralité des recettes fiscales de l’État, en
application des dispositions du Code général des impôts (CGI) et du Livre des procédures
fiscales (LPF). Il s’agit donc de procéder à l’encaissement de ces recettes dans le respect des
règles applicables. Il est à noter que le principe de l’égalité des citoyens devant l’impôt est un
principe constitutionnel, prévu par l’article 13 de la DDHC de 1789.

Ensuite, pour ce qui est des recettes non fiscales, leur autorisation par la loi de
finances, qui se trouve également dans son article 1 er, est moins déterminante. En effet, leur
 33

existence et leurs modalités de perception sont prévues de manière permanente par d’autres
textes de loi. Il s’agit de tous les revenus, loyers, droits d’entrée, amendes, redevances,
produit du prélèvement sur les jeux exploités par la Française des jeux, etc. Mais, là aussi, il y
a, pour les services chargés de leur encaissement, une véritable obligation de les percevoir.

§2 La portée des autorisations budgétaires en matière de dépenses

A l’inverse des autorisations budgétaires concernant les recettes, les autorisations de

dépenses entraînent seulement une faculté d’engager les crédits budgétaires (sauf pour les
dépenses obligatoires : les dépenses de personnel, le remboursement des emprunts, les dettes
exigibles). En effet, il n’y a aucune obligation pour les services de l’État de dépenser
l’intégralité des crédits qui leur sont alloués. Au contraire, en période de maîtrise du déficit
budgétaire et de réduction de la dette de l’État, il convient de ne pas consommer la totalité des
crédits budgétisés.

Juridiquement, l’autorisation parlementaire en matière de dépense se limite donc à

exiger seulement que les montants inscrits dans la loi de finances ne soient pas dépassés.
Mais, encore faut-il nuancer cette obligation. En effet, la LOLF de 2001 distingue deux
grandes catégories de crédits, qui ont un régime d’utilisation différent.

D’abord, il y a les crédits limitatifs. Il s’agit des crédits de droit commun. En effet,
l’article 9 de la LOLF prévoit que tous les crédits inscrits dans la loi de finances sont
limitatifs, à moins qu’il n’en soit expressément décidé autrement. Leurs montants constituent
donc des plafonds qui, en principe, ne peuvent pas être dépassés en cours d’exécution du
budget. Cependant la LOLF prévoit elle-même deux aménagements, qui permettent au
Gouvernement de s’affranchir de cette contrainte et de modifier les crédits initialement
prévus :

- D’une part, l’article 13 de la LOLF permet au Gouvernement d’ouvrir, en cours

d’année, des crédits supplémentaires par décret d’avance. Cette procédure vise à
donner au Gouvernement la capacité de réagir à des situations exceptionnelles. En
effet, en cas d’urgence, le Premier ministre peut, par décret pris sur avis du Conseil
d’État et des commissions des finances de l’AN et du Sénat, augmenter les crédits
qui s’avèrent insuffisants. Pour ne pas affecter l’équilibre budgétaire prévu par la
loi de finances, ces décrets doivent procéder, par ailleurs, à des annulations de
crédits ou constater des recettes supplémentaires. Cependant, en de « nécessité
impérieuse d’intérêt national » (conflit militaire, crise sociale ou sanitaire), ces
décrets peuvent aggraver le déficit budgétaire. En principe, le montant cumulé des
crédits ouverts par les décrets d’avance ne doit pas excéder 1% des crédits ouverts
par la loi de finances. Enfin, ces décrets d’avance doivent être ratifiés par le
Parlement au moment du vote de la loi de finances de fin de gestion (LFG). Ce
dispositif très encadré ne peut donc faire l’objet que d’un usage exceptionnel.
 34

- D’autre part, en sens inverse, l’article 14 de la LOLF permet au Gouvernement

d’annuler des crédits en cours d’année, pour éviter une détérioration de l’équilibre
budgétaire défini par la loi de finances. Il s’agit, en pratique, d’éviter une
aggravation du déficit budgétaire. Dans un premier temps, au mois de janvier, le
Gouvernement procède à un « gel » d’une partie des crédits pour constituer une
réserve de précaution (mise en réserve). Puis, dans un second temps, ces crédits
peuvent être débloqués (dégelés) ou, au contraire, annulés. Avant sa publication,
tout décret d’annulation doit être transmis pour information aux commissions des
finances des assemblées parlementaires. De plus, le montant cumulé des crédits
annulés dans l’année ne doit pas dépasser 1,5% des crédits ouverts par la loi de
finances. L’intérêt de cette procédure est de permettre au Gouvernement de faire
de la « régulation budgétaire », sans avoir besoin de faire adopter par le Parlement
une loi de finances rectificative.

Ensuite, il y a les crédits évaluatifs. Selon l’article 10 de la LOLF, des crédits

évaluatifs peuvent être ouverts pour couvrir des dépenses qui s’imposent à l’État, mais dont le
montant précis ne peut pas être connu au moment du vote de la loi de finances.

- Tel est le cas des obligations financières de l’État qui peuvent résulter des charges
de la dette (intérêts de la dette) dont le montant dépendra des emprunts émis en
cours d’année.
- Tel est le cas également des obligations financières résultant des remboursements
d’impôts, qui dépendent de la situation fiscale des contribuables (crédits d’impôts).
- Tel est le cas des obligations financières résultant des appels en garantie, lorsque
l’État s’est engagé à garantir la défaillance de certains débiteurs.

Ces crédits évaluatifs peuvent être majorés, en cours d’année, par simple arrêté du
Ministre des Finances (dépassement de crédits). La LOLF a prévu que les commissions des
finances des deux assemblées doivent être informées des motifs de ces dépassements, qui
doivent être repris dans la loi de finances de fin de gestion (LFG).

En définitive, l’autorisation budgétaire donnée par le Parlement au Gouvernement

n’est donc pas purement formelle et symbolique, puisqu’elle ne peut être modifiée que de
façon tout à fait limitée en cours d’exécution.

CHAPITRE IV :
 35

LA PRÉPARATION DU BUDGET DE L’ÉTAT

La préparation du projet de loi de finances est une opération longue et complexe, qui
relève de la compétence exclusive du Gouvernement. En effet, l’article 38 de la LOLF du 1 er
août 2001 dispose que : « Sous l’autorité du Premier ministre, le ministre chargé des finances
prépare les projets de loi de finances, qui sont délibérés en conseil des ministres ».

Sous les IIIème et IVème Républiques, la commission des finances de l’assemblée

parlementaire élue au suffrage universel direct (AN, puis Chambre des députés) participait à
la préparation des textes budgétaires, mais désormais tel n’est plus le cas. La LOLF de 2001 a
cependant revalorisé les pouvoirs de contrôle du Parlement en matière budgétaire, car le
Gouvernement est tenu de mieux informer les parlementaires tout au long de cette phase de
préparation.

Section I : La procédure de préparation du budget de l’État

La préparation administrative des projets de lois de finances n’est pas organisée par la
LOLF elle-même, pour éviter de figer cette procédure qui a besoin d’évoluer en fonction de
l’organisation des services du Ministère des Finances. Cette préparation suit cependant un
calendrier établi par une circulaire du Premier ministre, du 21 janvier 2005, relative à la
préparation du projet de loi de finances dans le cadre de la LOLF. Cette circulaire a été
complétée et actualisée par une circulaire du Premier ministre du 24 mai 2017.

§1 Les autorités chargées de la préparation du budget de l’État

Le Ministère de l’Économie et des Finances est au centre de la procédure de

préparation du budget de l’État, qui se déroule sous l’autorité du Premier ministre. Dans la
pratique, le Premier ministre détient le rôle politique, c’est-à-dire qu’il définit les choix
budgétaires, tandis que le ministre des Finances exerce un rôle de préparation technique du
budget. Le Président de la République peut être amené, lui-même, à jouer un rôle dans cette
définition de la politique budgétaire en procédant aux arbitrages nécessaires.

Pour préparer le budget de l’État, le ministre des Finances peut s’appuyer soit sur un
ministre du Budget chargé de diriger à sa place cette préparation, soit sur un ministre délégué
chargé du Budget qui assure l’essentiel de la discussion budgétaire au Parlement, soit parfois
sur un simple secrétaire d’État au Budget. Au-delà de ces structures ministérielles qui varient
suivant les Gouvernements, il y a en permanence, au ministère des Finances, de grandes
 36

directions à compétence budgétaire et financière, qui jouent un rôle déterminant dans la

préparation du budget.

Il s’agit, tout d’abord, de la Direction du Budget (DB), qui est la plaque tournante du
processus budgétaire. Il s’agit également de la Direction Générale du Trésor (DG Trésor), qui
joue un rôle important en matière d’évaluation des charges, en matière de gestion de la
trésorerie de l’État et en matière de définition de la politique économique de la France. Il
s’agit aussi de la Direction Générale des Douanes et des Droits indirects (DGDDI) et de la
Direction Générale des Finances publiques (DGFiP) pour ce qui est des prévisions de recettes.

Mais le budget de l’État n’est pas établi seulement par ces grandes directions du
ministère de l’Économie et des Finances, dominées par la Direction du Budget. En effet, dans
chaque ministère gestionnaire, il existe une Direction des Affaires Financières (DAF) qui
participe également à l’élaboration du budget. Ces services déterminent les crédits nécessaires
pour mettre en œuvre les choix définis par leur ministre, et dialoguent avec le ministère des
Finances tout au long de la procédure d’élaboration du budget.

§2 Le calendrier de la préparation du budget de l’État

La préparation du budget de l’État suit une procédure particulièrement longue,

puisqu’elle commence en début d’année pour finir en octobre par le dépôt du projet de loi de
finances sur le bureau de l’Assemblée nationale. La circulaire du Premier ministre du 20
janvier 2005, complétée par celle du 24 mai 2017, décrit le déroulement de cette procédure,
qui s’articule autour de six grandes phases.

D’abord, en début d’année, le Premier ministre définit, avec le ministre des Finances,
la stratégie d’ensemble en matière de finances publiques. Actuellement, cette stratégie
consiste à réduire les déficits publics par une maîtrise de la dépense, conformément aux
engagements européens de la France.

Ensuite, aux mois de février et mars, des « réunions techniques » sont alors organisées
entre la Direction du Budget et les directeurs des affaires financières des différents ministères,
ainsi que les responsables de programmes, pour préparer l’élaboration du projet de loi de
finances dans le cadre de cette stratégie. A l’issue de ces réunions, le Premier ministre adresse
une « lettre de cadrage » aux différents ministres pour leur préciser les orientations qui leur
permettront d’élaborer leurs budgets. Un débat sur le programme de stabilité budgétaire de la
France, transmis à la Commission européenne, est alors organisé au Parlement (fin mars –
début avril).

Ensuite, aux mois d’avril et mai, ont lieu des « conférences de budgétisation » pour
déterminer les besoins des différents ministères pour la mise en œuvre de leurs politiques
respectives, et pour en tirer les conséquences en termes de crédits budgétaires et d’effectifs. Il
s’agit d’envisager les économies budgétaires qui s’imposent et les gains de productivité qui
 37

peuvent être retenus (logique de performance). Aucun désaccord n’a vocation à persister à
l’issue de ces conférences. Les évaluations chiffrées doivent être définitivement arrêtées, au
terme d’un travail technique partagé.

Ensuite, au mois de juin et juillet, à l’issue de ces conférences budgétaires, le Premier

ministre adresse aux ministres des « lettres-plafonds », qui arrêtent les plafonds des crédits de
chaque ministère, mission par mission, ainsi que les plafonds des effectifs de chaque
ministère. Ces lettres sont transmises aux commissions des finances des deux assemblées
parlementaires, dans un but d’information.

Ensuite, au mois de juillet, des « conférences de répartition » permettent de procéder à

la répartition détaillée des crédits de chaque ministère par programme. Pour chaque
programme, est établie une liste des indicateurs de performance. Le Gouvernement présente
alors au Parlement, avant le 15 juillet, un rapport indiquant les plafonds de crédits pour
chaque mission budgétaire, ainsi que la liste des missions, des programmes et des indicateurs
de performance. Ce rapport constitue une synthèse de la préparation de la loi de finances.
L’article 49 de la LOLF prévoit que des « questionnaires budgétaires » peuvent alors être
adressés au Gouvernement, par les commissions des finances de l’AN et du Sénat, et le
Gouvernement est tenu d’y répondre par écrit au plus tard le 10 octobre, c’est-à-dire avant le
début de l’examen du budget par le Parlement.

Enfin, aux mois d’août et septembre, a lieu la finalisation des documents budgétaires,
c’est-à-dire la rédaction des articles du projet de loi de finances (PLF) et l’élaboration des
annexes budgétaires. Au cours du mois de septembre, le Ministre de l’Economie et des
Finances organise, dans ses locaux, les « Dialogues de Bercy » qui permettent de présenter le
contenu du projet de loi de finances aux différents groupes politiques représentés au
Parlement.

Fin septembre, le PLF est adopté en conseil des ministres, après avis du Conseil
d’État. Celui-ci veille ainsi à ce que les articles du projet de loi ne soient pas contraires aux
dispositions de la Constitution et de la LOLF de 2001, et qu’ils ne soient pas en contrariété
avec d’autres dispositions de loi que le Gouvernement ne souhaiterait pas abroger. Le PLF est
alors présenté aux commissions des Finances de l’AN et du Sénat, ainsi que dans le cadre
d’une conférence de presse qui a lieu à Bercy.

Malgré le renforcement de l’information du Parlement, par la LOLF de 2001, toute

cette phase de préparation du PLF reste donc maîtrisée par le ministère des Finances. Même si
le ministre des Finances est un ministre comme les autres, il bénéficie incontestablement
d’une place privilégiée au sein du Gouvernement. En effet, en plus de ce rôle central dans la
préparation du budget, il dispose également du pouvoir de contresigner tous les actes des
autres ministres, qui ont des conséquences budgétaires. Or la plupart des textes (projets de loi,
décrets ou arrêtés) ont une incidence financière. De plus, un contrôleur financier du ministère
des Finances doit donner son aval à toutes les dépenses ministérielles importantes. Le ministre
des Finances a donc, tout comme le Premier ministre, une connaissance complète de l’activité
gouvernementale.
 38

Section II : La présentation du budget de l’État

Le projet de loi de finances initiale se présente sous la forme de documents multiples,

qui sont transmis aux parlementaires lors du débat budgétaire. La LOLF a sensiblement
amélioré l’information des parlementaires, qui est désormais plus complète et plus claire. De
plus, tous les documents budgétaires sont maintenant soumis à des conditions de délai de
dépôt, qu’il s’agisse du projet de loi de finances lui-même ou de ses annexes.

§1 Le projet de loi de finances initiale

Le projet de loi de finances (PLF) commence par un article liminaire (placé en tête)
qui présente, sous la forme d’un tableau de synthèse, le solde du budget de l’État, l’évolution
et le montant des dépenses publiques, ainsi que les prévisions de prélèvements obligatoires, de
dépenses et de dette publique en pourcentage du PIB. Cet article liminaire permet ainsi
d’éclairer les parlementaires sur l’évolution des éléments fondamentaux des finances
publiques.

Le PLF est composé de deux parties distinctes, la première constituant un préalable

indispensable à la seconde, car elle en constitue le cadre général.

La première partie, après avoir évalué le montant des ressources de l’État et fixé les
plafonds des dépenses, arrête les données générales de l’équilibre budgétaire et financier qui
en résulte. Elle comporte cinq rubriques différentes :

- D’abord, en matière de ressources, la première partie doit obligatoirement

autoriser, pour l’année, la perception des ressources de l’État et de tous les impôts
affectés à des personnes morales autres que l’État (en particulier, les impôts
locaux). Elle comporte les nouvelles dispositions fiscales correspondant aux
réformes du Gouvernement. Elle renvoie à une annexe dénommée « État A », qui
comporte l’évaluation de chacune des recettes budgétaires, ainsi que l’évaluation
des prélèvements sur recettes au profit de l’UE et des collectivités territoriales.
- Ensuite, en matière de dépenses, la première partie se limite à fixer de manière
globale les plafonds des dépenses, ainsi que le plafond des emplois rémunérés par
l’État.
- Ensuite, la première partie arrête les données générales de l’équilibre budgétaire
qui résulte des évaluations précédentes, présentées dans un tableau d’équilibre
(déficit budgétaire prévisionnel).
- Ensuite, la première partie comporte les dispositions nécessaires à la réalisation
des emprunts et des autres opérations de trésorerie de l’État. Elle doit évaluer les
 39

ressources et les charges de trésorerie qui concourent à l’équilibre financier,

présentées dans un tableau de financement. Elle fixe le plafond de la dette de l’État
supérieure à un an (OAT).
- Enfin, la première partie arrête les modalités selon lesquelles seront utilisés les
éventuels surplus de recettes fiscales, constatés par rapport aux prévisions initiales
(réduction du déficit budgétaire et remboursement de la dette).

La seconde partie, intitulée « Moyens des politiques publiques », procède à la

répartition des crédits budgétaires, dans le respect des plafonds déterminés par la première
partie, et elle contient diverses dispositions financières. Elle comporte trois rubriques
différentes :

- D’abord, la seconde partie fixe, pour chaque mission, le montant des autorisations
d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP), c’est-à-dire les enveloppes
budgétaires pluriannuelles et les crédits annuels débloqués pour chaque mission.
Dans les annexes, les états B (budget général), C (budgets annexes) et D (comptes
spéciaux) précisent cette répartition par programme budgétaire. L’état G précise la
liste des objectifs et des indicateurs de performance pour chaque programme
budgétaire.
- Ensuite, la seconde partie fixe le plafond des autorisations d’emplois rattachés à
chaque ministère, calculé en équivalent temps plein (ETP). Ces données
permettent de connaître la politique du Gouvernement en matière de créations ou
de suppressions d’emplois pour chaque ministère, pour chaque mission et chaque
programme budgétaire.
- Enfin, la seconde partie comporte diverses dispositions permanentes qui ne sont
pas rattachées à celles de la première partie.

Au final, le projet de loi de finances initiale comporte environ 300 pages qui
synthétisent l’ensemble de ces dispositions, sous la forme d’articles qui sont soumis à
l’approbation des parlementaires.

§2 Les documents joints au projet de loi de finances initiale

Dans un souci de transparence et de lisibilité du projet de loi de finances, la LOLF de

2001 a renforcé l’information des parlementaires, à l’occasion de l’examen du projet de loi de
finances initiale. En effet, aux termes de l’article 39 de la LOLF, de nombreux documents
doivent être obligatoirement transmis par le Gouvernement au Parlement.

Il s’agit du « rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et

financières de la nation », qui permet de situer le budget dans son contexte économique et
social. Ce rapport permet de mettre le budget en perspective par rapport aux résultats de
l’année précédente, et par rapport à l’évolution prévisible des années à venir. Il permet de
 40

présenter cette évolution au regard des engagements européens de la France, et il s’inscrit

donc dans une perspective pluriannuelle.

Il s’agit également du rapport analysant la trajectoire, les conditions de financement et

de soutenabilité de la dette publique, ainsi que du rapport sur la situation des finances
publiques locales et sur l’évolution des transferts financiers ente l’État et les collectivités
territoriales. À cela s’ajoute le rapport sur l’impact environnemental du budget de l’État, qui
présente les effets des crédits budgétaires et des mesures fiscales, inscrits dans le projet de loi
de finances, sur l’environnement (« budget vert »). Cet impact peut être favorable,
défavorable ou mixtes sur l’environnement (climat, préservation des ressources, pollution,
etc.).

Il s’agit surtout des annexes explicatives (« bleus budgétaires ») qui permettent de

préciser et d’expliciter le contenu du projet de loi de finances :

- D’abord, une annexe explicative analyse les effets des changements de la structure
du budget d’une année à l’autre. Elle permet ainsi d’effectuer une véritable
comparaison par rapport à la structure du budget de l’année précédente. Cette
annexe permet des comparaisons à « structure constante », lorsque le périmètre des
budgets ministériels ou des missions budgétaires subit des modifications d’une
année à l’autre.
- Ensuite, une annexe explicative présente les recettes et les dépenses de l’État
regroupées dans une section de fonctionnement et une section d’investissement.
Cette présentation a l’avantage de faire apparaître que le produit des emprunts
(recette d’investissement) sert principalement à combler le déficit de la section de
fonctionnement, ainsi qu’à rembourser les emprunts, et non à financer des
dépenses d’investissement. Il s’agit là d’une véritable « hérésie budgétaire », dans
la mesure où, en principe, l’emprunt, qui sera remboursé dans les années futures,
doit servir à couvrir des dépenses d’investissement dont bénéficieront les
générations à venir. La loi organique du 28 décembre 2021, relative à la
modernisation de la gestion des finances publiques, a décidé de distinguer les
dépenses de fonctionnement et d’investissement, non seulement dans cette annexe,
mais aussi au sein même de l’article d’équilibre qui clôt la première partie de la loi
de finances. Cette nouveauté a pour but de montrer l’importance des dépenses de
fonctionnement dans le budget de l’État et donc de légitimer la nécessité de réduire
ces dépenses.
- Ensuite, une autre annexe explicative analyse les prévisions de chaque recette
budgétaire, et présente les dépenses fiscales associées à ces recettes (exonérations,
abattements, dégrèvements, réductions d’impôts, etc.). Il s’agit de faire apparaître
les avantages fiscaux (« niches fiscales ») liés à chaque recette.
- Ensuite, une autre annexe explicative présente les mesures envisagées par le
Gouvernement pour assurer, au cours de l’exécution budgétaire, le respect du
plafond des dépenses du budget général. Cette présentation doit, en particulier,
indiquer le taux de mise en réserve prévu pour les crédits de chaque programme.
 41

- Enfin, des annexes explicatives détaillent le montant des crédits budgétaires pour
chaque unité opérationnelle de programme (UOP). Elles sont accompagnées des
projets annuels de programme (PAP) qui décrivent les objectifs poursuivis, les
coûts associés à ces objectifs, et les résultats attendus pour chaque programme. Ces
PAP doivent justifier l’évolution des crédits par rapport aux dépenses effectuées
l’année précédente.

Il s’agit également des annexes jaunes dont le nombre est variable car leur périodicité
n’est pas nécessairement annuelle. Elles portent sur des sujets très divers tels que l’effort
financier de l’État en faveur des associations, de la formation professionnelle, des collectivités
territoriales, de l’aménagement du territoire, selon les préoccupations du moment. Elles
permettent d’appréhender les efforts budgétaires engagés par l’État dans des domaines qui ne
correspondent pas exactement à des missions budgétaires.

Il s’agit enfin des documents de politique transversale pour retracer des actions qui
relèvent de plusieurs ministères ou de plusieurs programmes. Ces documents donnent une
vision d’ensemble des crédits budgétisés pour mettre en œuvre une politique particulière telle
que la sécurité routière, la prévention de la délinquance, l’égalité entre les femmes et les
hommes, l’insertion sociale, selon les priorités du Gouvernement.

En définitive, toutes ces annexes permettent aux parlementaires de mieux comprendre

le texte particulièrement complexe du projet de loi de finances initiale, et de mieux mesurer la
portée de ses dispositions. D’ailleurs, une loi organique du 15 avril 2009 a prévu que chaque
article du projet de loi de finances initiale doit désormais faire l’objet d’une évaluation
préalable de ses conséquences économiques, financières, sociales et environnementales, pour
que les parlementaires soient informés des enjeux des mesures qu’ils adoptent.
 42

CHAPITRE V :
L’ADOPTION DU BUDGET DE L’ÉTAT

La procédure d’adoption du projet de loi de finances est soumise aux règles générales
du droit parlementaire. Ces règles sont cependant complétées par des dispositions spécifiques
au budget, prévues par la Constitution de 1958 elle-même et par la LOLF du 1er août 2001.

De manière générale, les pouvoirs des parlementaires sont très fortement encadrés en
matière budgétaire par la rationalisation du régime parlementaire mise en place sous la Vème
République. L’importante révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui a revalorisé les
pouvoirs du Parlement, n’a pas pour autant renforcé les pouvoirs des parlementaires dans le
domaine budgétaire.

Section I : La procédure d’adoption du budget de l’État

La procédure d’adoption des projets de loi de finances est caractérisée par des délais
très stricts et par une organisation très encadrée de la discussion budgétaire au Parlement,
pour permettre au Gouvernement de disposer du budget en temps utile.

§1 Les délais de dépôt des projets de loi de finances

L’article 39 de la LOLF prévoit que le projet de loi de finances initiale, y compris le

« rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation »
et les annexes explicatives, est déposé au Parlement au plus tard le premier mardi d’octobre
de l’année qui précède l’exécution du budget.

L’objet de cette règle est de permettre, d’une part, aux parlementaires de disposer des
informations budgétaires suffisamment tôt, pour pouvoir exercer leurs prérogatives dans les
délais fixés par la Constitution, et, d’autre part, de permettre au Gouvernement d’obtenir le
vote de la loi de finances avant le début de l’exercice budgétaire pour assurer la continuité de
la vie nationale.

En pratique, il peut arriver que les documents budgétaires soient transmis avant le
premier mardi d’octobre, et qu’ils soient déposés, dès la fin du mois de septembre, sur le
bureau de l’Assemblée nationale.
 43

L’article 47 de la Constitution précise que « si la loi de finances fixant les ressources

et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le
début de cet exercice, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de
percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ». Cette
disposition permet ainsi d’éviter la paralysie de l’État, puisqu’elle permet, d’une part, la
perception des recettes fiscales pour financer son fonctionnement et ses interventions. Elle
permet, d’autre part, pour les dépenses, de débloquer les crédits budgétaires qui figuraient
dans la loi de finances de l’année précédente. Il est cependant à noter que cette disposition
n’est prévue que pour l’hypothèse dans laquelle le Gouvernement n’a pas déposé le projet de
loi de finances avant le premier mardi d’octobre. Par contre, interprétée à la lettre, cette
disposition n’a pas vocation à s’appliquer dans l’hypothèse d’un refus d’approbation de ce
projet de loi de finances par les députés à l’Assemblée nationale.

Pour les lois de finances rectificatives (LFR), les textes ne prévoient pas de délai
concernant leur dépôt au Parlement, ce qui est logique puisqu’elles n’ont qu’un caractère
facultatif et qu’elles peuvent intervenir à tout moment au cours de l’exercice budgétaire pour
modifier les prévisions initiales. La seule limite résulte du fait qu’elles doivent être déposées
suffisamment tôt pour qu’elles puissent être adoptées avant la fin de l’exercice auquel elles se
rapportent, c’est-à-dire avant le 31 décembre de l’année budgétaire. Il en va de même pour la
loi de finances de fin de gestion (LFG).

Pour ce qui est de la loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des
comptes de l’année (LRG), l’article 46 de la LOLF prévoit que le projet de loi doit être
déposé, avec ses annexes, avant le 1er mai de l’année suivant celle de l’exécution du budget.

Toutes ces règles de dépôt sont dictées par un souci d’efficacité et visent à permettre le
bon déroulement de la phase parlementaire d’adoption du budget.

§2 L’organisation de la discussion budgétaire

Le déroulement des débats budgétaires se caractérise par la priorité dont dispose

l’Assemblée nationale, par le rôle important des commissions des finances de chaque
assemblée, et par la discussion en séance publique qui se déroule en deux phases.

1. La priorité reconnue à l’Assemblée nationale

Aux termes de l’article 39 de la Constitution de 1958, les projets de loi de finances

sont soumis, en premier lieu, à l’Assemblée nationale. Il s’agit de l’application du principe
traditionnel de priorité reconnue à la première chambre en matière budgétaire. Ce principe
correspond à la tradition démocratique selon laquelle l’assemblée parlementaire élue au
suffrage universel direct détient un rôle essentiel en matière de consentement à l’impôt.
 44

Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs confirmé et renforcé ce droit de priorité de

l’Assemblée nationale en refusant au Gouvernement la possibilité de soumettre, en première
lecture au Sénat, un amendement au projet de loi de finances, comportant une « mesure
financière entièrement nouvelle » (Décision n° 76-73 DC du 28 décembre 1976).

Cette priorité de l’AN est valable non seulement pour le projet de loi de finances de
l’année, mais aussi pour les projets de lois de finances rectificatives, les projets de lois de fin
de gestion et les projets de lois relatives aux résultats de la gestion, ainsi que pour les projets
de lois de programmation des finances publiques et les projets de lois de financement de la
sécurité sociale.

En réalité, dans la pratique, le projet de loi de finances de l’année avec ses annexes est
transmis en même temps à l’AN et au Sénat, pour que la commission des finances de celui-ci
puisse commencer aussitôt à en étudier le contenu. Cette pratique permet ainsi au Sénat de
disposer d’un délai suffisant, et équivalent à celui de la première chambre, pour préparer la
discussion budgétaire, même si officiellement il ne sera saisi du projet de loi de finances
qu’après l’adoption de celui-ci par l’AN.

2. L’examen du projet de loi de finances par les commissions des finances

Comme tous les projets de loi, le texte budgétaire commence par être examiné au
Parlement en commission, avant d’être débattu en séance plénière dans chaque assemblée.
Parmi les huit commissions permanentes qui existent dans chaque assemblée parlementaire, il
existe une commission des Finances, à laquelle est immédiatement adressé le projet de loi de
finances. Il est de tradition que la présidence de la commission des Finances soit attribuée à
un membre de l’opposition.

Cette commission joue un rôle prépondérant pour la préparation du débat budgétaire.

Mais les autres commissions (Affaires culturelles, Affaires économiques, Affaires étrangères,
Affaires sociales, Défense, Développement durable, Lois) sont toutefois saisies pour avis à
l’occasion de l’examen de chaque mission budgétaire correspondant à leurs compétences. La
commission des Finances est alors constituée en commission élargie.

Sous les IIIème et IVème Républiques, les commissions des finances disposaient de
pouvoirs très importants. En effet, elles pouvaient modifier considérablement le projet de loi
du Gouvernement, et le débat budgétaire s’ouvrait, dans l’hémicycle, sur le texte remanié par
la commission. Le Gouvernement était donc placé en position d’infériorité, et il devait alors
négocier pour retrouver le contenu initial de son projet.

Sous la Vème République, les commissions des finances sont restées les interlocuteurs
privilégiés du Gouvernement, mais leur puissance a disparu. Elles n’ont plus la possibilité de
substituer leur propre texte au projet gouvernemental. En effet, la révision constitutionnelle du
23 juillet 2008, qui prévoit que la discussion des projets et propositions de lois porte, en
séance, sur le texte adopté par la commission saisie, n’a pas étendu cette règle aux projets de
loi de finances (article 42 alinéa 2 de la Constitution). Concrètement, les commissions de
l’AN et du Sénat procèdent à l’analyse des documents budgétaires, font des observations et
 45

des recommandations, répertorient et classent les amendements proposés. Elles se limitent à

rédiger un rapport sur le projet de loi de finances.

En pratique, le rôle des commissions des finances est loin d’être négligeable. En effet,
dès le début de la préparation du budget, elles reçoivent, pour information, les lettres-plafonds
adressées par le Premier ministre aux différents ministres. Ensuite, elles adressent des
questionnaires très détaillés aux ministres et à la Direction du Budget (article 49 de la LOLF).
De plus, elles procèdent à l’audition du ministre des Finances sur l’ensemble du projet de loi,
et à l’audition de chaque ministre sur son propre budget. Enfin, elles sont tenues informées,
toutes les semaines, de l’évolution de la situation budgétaire de l’État.

Les commissions des finances jouent donc un rôle d’information des parlementaires en
matière budgétaire.

3. Le déroulement de la discussion budgétaire en séance publique

L’examen du projet de loi de finances initiale occupe la majeure partie des premiers
mois de la session parlementaire ordinaire, qui commence début octobre et se termine à la fin
du mois de juin. Cette session est donc particulièrement chargée, dans la mesure où d’autres
projets de loi sont examinés en même temps. Tel est le cas du projet de loi de financement de
la sécurité sociale et du projet de loi de finances de fin de gestion (LFG).

La procédure d’examen du budget commence, comme pour tous les projets de loi, par
une discussion générale dans l’hémicycle. Il s’agit là d’un débat politique, qui ne donne lieu à
aucun vote. Ce débat permet au Gouvernement de présenter ses choix budgétaires et fiscaux,
et il donne l’occasion à la majorité et à l’opposition de s’exprimer sur ces choix. A partir de
là, commence la discussion détaillée des articles du projet de loi de finances. Cette discussion
se déroule obligatoirement en deux phases, qui correspondent aux deux parties du projet de
loi.

a. La discussion sur la première partie du projet de loi de finances initiale

La discussion sur la première partie porte sur les évaluations des ressources et des
charges de l’État, ainsi que sur le solde budgétaire qui en résulte et sur son financement (par
l’emprunt).

Les articles de la première partie sont examinés et votés suivant la procédure ordinaire,
c’est-à-dire article par article, avec pour chaque article la discussion et le vote de chaque
amendement. Toutes les nouvelles mesures fiscales, voulues par le Gouvernement, et les
amendements parlementaires relatifs à ces mesures sont ainsi examinés et soumis au vote
(vote à main levée ou vote au scrutin public c’est-à-dire par vote électronique).

Par contre, il n’y a pas un article pour chaque recette budgétaire de l’État, car cela
entraînerait une multiplication trop importante des votes. Les recettes fiscales et non fiscales
de l’État ainsi que les prélèvements sur recettes sont donc répertoriés dans un état annexé à
l’article d’équilibre qui termine la première partie du projet de loi (État A). Cet article
d’équilibre fait l’objet d’un seul vote d’ensemble, mais cela n’empêche pas les parlementaires
 46

de modifier l’état A. Il peut donc y avoir des amendements discutés et votés à l’occasion de
l’examen de l’article d’équilibre.

Par ailleurs, la première partie du projet de loi de finances doit être obligatoirement
adoptée avant l’examen de la seconde. En effet, l’article 42 de la LOLF précise que « la
seconde partie du projet de loi de finances ne peut être mise en discussion devant une
assemblée avant l’adoption de la première partie ».

Le Conseil constitutionnel veille strictement au respect de cette disposition. Il s’agit,

en effet, d’éviter que les parlementaires commencent à examiner les dépenses des différentes
missions et programmes budgétaires, avant de s’être prononcés sur les recettes et avant
d’avoir fixé globalement les plafonds des dépenses. Il s’agit également de garantir qu’il ne
sera pas porté atteinte, à l’occasion de l’examen de la seconde partie, au solde budgétaire
arrêté à la fin de la première partie, pour éviter une aggravation du déficit budgétaire.
Autrement dit, le solde budgétaire de la loi de finances ne doit pas être le simple résultat de la
discussion budgétaire, adopté à la fin de celle-ci. Il constitue, au contraire, un choix politique
déterminant l’ossature de la loi de finances, et il doit donc être préalable à l’examen détaillé
des dépenses.

En décembre 1979, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 1980, l’article
d’équilibre avait été rejeté, car certains députés de la majorité s’étaient abstenus. Il y avait
donc bien eu un vote sur la première partie, mais non une adoption de la première partie.
Malgré tout, l’Assemblée nationale était passée à l’examen de la seconde partie. Le Conseil
constitutionnel a estimé que la loi de finances avait été adoptée suivant une procédure
irrégulière, et il a donc procédé à l’annulation de celle-ci dans son ensemble (décision n° 79-
110 DC du 24 décembre 1979).

b. La discussion sur la seconde partie du projet de loi de finances initiale

La procédure d’adoption de la seconde partie, qui procède à la répartition des crédits

entre les dépenses, a été fondamentalement modifiée par la LOLF de 2001. En effet, jusque-
là, les dépenses du budget général faisaient d’abord l’objet d’un seul vote pour entériner les
crédits votés l’année précédente (« services votés »), et les nouveaux crédits étaient votés
ensuite par ministères et par titres (« mesures nouvelles »).

Désormais, dans le cadre de la LOLF de 2001, les dépenses de chaque ministère sont
votées globalement par mission et par programme budgétaire. Chaque vote porte sur un
couple de nombres qui correspond aux autorisations d’engagement et aux crédits de paiement
(AE/CP). Il y a également un vote unique, par ministère, des dépenses de personnel.

Cette globalisation des votes, au sein de chaque budget ministériel, est liée à la
responsabilisation accrue des gestionnaires des crédits de l’État. En effet, chaque responsable
de programme, ou de budget opérationnel de programme (BOP), dispose ainsi d’une
enveloppe globale dont il peut ensuite librement disposer en cours d’exécution, pour gérer au
mieux les crédits qui lui sont accordés (fongibilité).
 47

La LOLF de 2001 a donc mis fin à la notion de « services votés », qui représentaient
de 92 à 97 % des crédits budgétaires, et qui étaient reconduits automatiquement d’une année
sur l’autre, par un seul vote. Désormais, il n’y a plus aucune reconduction automatique de
crédits. Ceux-ci doivent donc être réévalués en totalité, chaque année, en base zéro, puisque
les crédits de l’année précédente ne servent plus de référence (système américain du BBZ :
Budget Base Zéro). Le Parlement peut, par conséquent, demander au Gouvernement de
justifier chaque euro de son budget (système français de la JPE : « Justification au premier
euro »). Concrètement, cette budgétisation « au premier euro » conduit à réexaminer, chaque
année, la pertinence de toutes les dépenses de l’administration, et donc les activités des
différents services de l’État, dans un but d’économie.

Pour simplifier la présentation de la loi de finances, l’ensemble de ces votes par

mission est suivi du vote d’articles récapitulatifs des crédits, qui sont les seuls à apparaître
dans le texte même de la loi.

Au terme de cet examen des crédits, sont adoptés les autres articles de la seconde
partie du projet de loi de finances, qui portent sur diverses dispositions permanentes non
rattachées aux dispositions précédentes. A l’issue du débat budgétaire, un vote intervient sur
l’ensemble du projet de loi pour confirmer sa cohérence, et surtout pour vérifier que l’article
d’équilibre, qui arrête le solde budgétaire, n’a pas été remis en cause.

Cette procédure d’adoption du budget est identique à l’Assemblée nationale et au

Sénat. En effet, elle se déroule selon les principes traditionnels du bicamérisme, c’est-à-dire
en vue de l’adoption d’un texte identique par les deux assemblées parlementaires.

Section II : L’encadrement des pouvoirs budgétaires du Parlement

La procédure d’adoption de la loi de finances constitue le domaine dans lequel la

rationalisation du régime parlementaire, organisée par la Constitution de 1958, trouve sa plus
forte expression. En effet, des limites constitutionnelles importantes encadrent strictement la
discussion de la loi de finances par le Parlement. Ces limites concernent à la fois les pouvoirs
d’initiative des parlementaires et les délais dont ceux-ci disposent pour adopter le budget.

§1 La limitation de l’initiative parlementaire en matière budgétaire

Les pouvoirs des parlementaires en matière budgétaire sont restreints, d’une part, par
l’interdiction qui leur est faite d’intégrer, dans le budget, des cavaliers budgétaires, et, d’autre
part, par la limitation de leur droit d’amendement en matière financière prévue par l’article 40
de la Constitution.
 48

1. L’interdiction des cavaliers budgétaires

La loi de finances a un contenu précis, qui est fixé limitativement par l’article 1 er de la
LOLF de 2001. En effet, cet article dispose que « les lois de finances déterminent, pour un
exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État ». Toutes
les dispositions qui sont donc étrangères à ce contenu constituent des cavaliers budgétaires, et
ne doivent donc pas figurer dans la loi de finances.

On appelle plus précisément « cavaliers budgétaires », les dispositions qui n’ont aucun
caractère financier ou qui ne concernent pas directement les finances de l’État, mais que les
parlementaires ou même le Gouvernement cherchent à intégrer dans la loi de finances. En
effet, l’intérêt de cette pratique est de permettre, si le cavalier passe inaperçu, qu’il soit adopté
plus rapidement et plus facilement avec le reste de la loi de finances, sans avoir à déposer une
proposition ou un projet de loi.

Cette pratique a toujours été interdite que cela soit sous la III ème République (loi du 30
juillet 1913), sous la IVème République (article 16 de la Constitution de 1946) ou sous la V ème
République (art. 47 alinéa 3 de la LOLF de 2001). Elle n’a malgré tout jamais cessé d’exister,
et le Conseil constitutionnel est souvent saisi pour ce motif par les parlementaires de
l’opposition, à l’occasion du contrôle de la conformité de la loi de finances à la Constitution.

Il est donc fréquent que certaines dispositions de la loi de finances soient déclarées
inconstitutionnelles en raison de la violation de l’article 1 er de la LOLF. Les cavaliers
budgétaires constituent même, quantitativement, le premier motif d’inconstitutionnalité des
dispositions de la loi de finances. Mais, s’agissant de dispositions détachables du reste de la
loi, leur déclaration de non-conformité n’empêche pas la promulgation du reste de la loi de
finances. La jurisprudence constitutionnelle relative aux cavaliers budgétaires est d’autant
plus abondante que le Conseil constitutionnel peut soulever d’office l’inconstitutionnalité de
ces dispositions (décision n° 89-270 DC du 29 décembre 1989).

Le critère utilisé par le Conseil constitutionnel pour déterminer si une disposition peut
figurer dans la loi de finances est celui de « l’incidence directe et immédiate » de cette
disposition sur les ressources et les charges de l’État (décision n° 93-330 DC du 29 décembre
1993). Si cette disposition n’a pas un lien suffisamment étroit avec une recette ou une dépense
de l’État, le Conseil constitutionnel la qualifie de cavalier budgétaire et en prononce
l’annulation.

2. La limitation du droit d’amendement des parlementaires

Les pouvoirs d’initiative des parlementaires sont considérablement limités, en matière

financière, par l’article 40 de la Constitution de 1958. En effet, cet article dispose que « les
propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables
lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques,
soit la création ou l’aggravation d’une charge publique ».

Cette interdiction, faite aux parlementaires, de réduire les recettes et d’augmenter les
dépenses, vise à préserver l’équilibre budgétaire arrêté par le projet de loi de finances, et à
 49

éviter ainsi toute aggravation du déficit budgétaire pendant la discussion du budget au

Parlement. Cet article 40 n’a pas été modifié par la révision constitutionnelle du 23 juillet
2008, qui avait pourtant pour objet de revaloriser les pouvoirs des parlementaires à l’occasion
de l’examen des textes de loi. De plus, cet article est applicable de façon générale à tous les
projets de loi. Il peut donc être opposé, par le Gouvernement, à toute réforme qui aurait pour
effet de réduire les ressources publiques ou d’augmenter les dépenses publiques.

Ces limitations draconiennes, que l’article 40 de la Constitution impose à l’exercice du

droit d’amendement des parlementaires en matière financière, sont évidemment peu
motivantes pour les députés et les sénateurs. En effet, ceux-ci, en tant qu’élus, auront plutôt
tendance à demander des allègements d’impôts ou la diminution d’autres contributions
obligatoires, ce qui entraînera automatiquement une réduction des ressources de l’État. De
même, ils préfèreront obtenir des crédits budgétaires supplémentaires, ce qui entraînera dès
lors une augmentation des charges de l’État. Ne pouvant obtenir ces modifications, leur intérêt
pour le débat budgétaire en est donc d’autant plus limité.

Le Conseil constitutionnel a cependant développé une jurisprudence favorable à

l’exercice du droit d’amendement des parlementaires en matière financière, à condition que
l’exercice de ce pouvoir ne remette pas en cause l’équilibre budgétaire d’ensemble du projet
de loi de finances, et qu’il n’ait donc pas pour effet d’aggraver le déficit budgétaire.

Ainsi, en matière de recettes, il est admis que les parlementaires peuvent proposer une
diminution d’une ressource, si cette diminution est compensée par la création ou
l’augmentation d’une autre ressource, bénéficiant à la même collectivité ou au même
organisme. En effet, une telle modification n’entraîne pas globalement une diminution des
ressources publiques. Cette interprétation de l’article 40, favorable au Parlement, fournit de
réelles possibilités d’amendement aux parlementaires. Toutefois, il est nécessaire que
l’augmentation de ressources soit réelle et immédiate. De même, il est admis, par tradition,
que les parlementaires peuvent modifier à la baisse les augmentations d’impôts voulues par le
Gouvernement. Cette possibilité donnée aux parlementaires, de réformer les nouvelles
mesures fiscales du Gouvernement, n’est pas contraire à l’article 40 de la Constitution, dans la
mesure où il n’y a pas de diminution des ressources publiques par rapport au droit existant
l’année précédente.

Par contre, en matière de dépenses, toute augmentation de l’enveloppe globale des

crédits d’une mission ministérielle est strictement interdite par l’article 47 de la LOLF de
2001, même si elle est compensée par ailleurs.

- Cette application très rigoureuse de l’article 40 vise à sauvegarder l’équilibre

budgétaire, arrêté par le projet de loi de finances, et à éviter l’aggravation du
déficit budgétaire. Cette interdiction permet également d’éviter que les
parlementaires ne procèdent à des redéploiements de crédits d’une mission à une
autre, et ne remettent en cause les différents objectifs définis par le Gouvernement.
- Toutefois, les parlementaires peuvent effectuer des compensations entre
programmes budgétaires au sein de chaque mission. Concrètement, ils peuvent
donc augmenter les crédits d’un programme en diminuant ceux d’un autre
 50

programme (unité d’amendement). De même, ils peuvent modifier les objectifs et

les indicateurs de performance pour chaque mission budgétaire, ce qui renforce le
rôle du Parlement dans la démarche de performance.

En définitive, malgré la stricte limitation du pouvoir d’amendement parlementaire

prévue par les textes, les députés et les sénateurs ont la capacité de modifier substantiellement
le projet de budget du Gouvernement. En pratique, de nombreux amendements budgétaires
sont déposés chaque année, et certains sont adoptés.

§2 Les délais d’adoption du projet de loi de finances initiale et leur

sanction

L’encadrement des pouvoirs budgétaires du Parlement en matière financière résulte

également des délais très stricts qui lui sont imposés pour l’adoption du texte budgétaire. Ces
délais sont d’ailleurs sanctionnés par des mécanismes procéduraux tout à fait dissuasifs.

La limitation dans le temps du débat budgétaire est indispensable pour que la loi de
finances puisse être promulguée avant le début de l’exercice budgétaire, et pour que la règle
de l’antériorité budgétaire soit ainsi respectée.

Sous les IIIème et IVème Républiques, la loi de finances était rarement votée avant le 31
décembre, en raison de l’absence de majorité solide et cohérente pour l’approuver. Par
conséquent, pour permettre au Gouvernement de percevoir les ressources et d’engager les
dépenses dès le début de l’année, des mesures provisoires étaient mises en place :

- La première consistait à bloquer la pendule avant minuit, dans chaque chambre,

pour que la séance du 31 décembre puisse se prolonger de manière fictive.
- La seconde solution consistait, pour le Parlement, à voter seulement l’autorisation
permettant au Gouvernement de percevoir les impôts déjà en vigueur l’année
précédente. Concernant les dépenses, le Parlement avait recours à la pratique des
« douzièmes provisoires », qui consistait à voter, chaque mois, un montant de
crédits égal au douzième des sommes inscrites dans le budget de l’année
précédente. Le Parlement vota ainsi jusqu’à douze « douzièmes provisoires »
successifs.

Pour éviter que ne se reproduisent de telles situations, les constituants de 1958 ont
imposé au Parlement des délais très stricts, qui sont sanctionnés de manière rigoureuse en cas
de dépassement. L’article 47 de la Constitution de 1958 prévoit ainsi que le Parlement dispose
dorénavant d’un délai maximum de 70 jours pour se prononcer sur le projet de loi de finances.
Ce délai est valable pour la loi de finances initiale, mais aussi pour les lois de finances
rectificatives (LFR) et pour la loi de finances de fin de gestion (LFG). En effet, celles-ci
doivent intervenir avant le 31 décembre de l’exercice auquel elles s’appliquent, et il est donc
indispensable de limiter leur examen dans le temps. Par contre, ce délai de 70 jours ne
 51

s’applique pas aux lois approuvant les résultats de la gestion (LRG), dans la mesure où il n’y
a pas d’urgence à adopter ce texte qui ne constitue qu’un bilan comptable de l’exercice
écoulé.

Pour ce qui est du projet de loi de finances initiale, ce délai de 70 jours court à compter
du dépôt du projet de loi, c’est-à-dire au plus tard à partir du premier mardi d’octobre. En
pratique, le vote final du budget doit donc intervenir autour du 20 décembre. Pour ce qui est
du projet de loi de financement de la sécurité sociale, l’article 47-1 de la Constitution ne
prévoit qu’un délai de 50 jours à compter de son dépôt au Parlement, dans la mesure où son
contenu est moins complexe et étendu.

Le délai global de 70 jours, prévu pour le projet de loi de finances initiale, est réparti
par l’article 47 de la Constitution, entre les deux assemblées parlementaires, qui ne disposent
pas de la même durée pour procéder à leur première lecture. En effet, l’Assemblée nationale a
40 jours et le Sénat 20 jours pour examiner et voter le projet de budget en première lecture. Si
le projet de loi de finances n’est pas voté par l’Assemblée nationale dans le délai de 40 jours,
cette assemblée est dessaisie et le Gouvernement transmet alors le projet de loi de finances au
Sénat, qui ne dispose plus, quant à lui, que de 15 jours. Si le Sénat ne respecte pas lui-même
ces délais (20 ou 15 jours), la sanction est la même que pour l’Assemblée nationale. Dans les
faits, le Sénat dispose d’un temps d’examen comparable à celui de l’Assemblée nationale,
dans la mesure où, dès que celle-ci est saisie, le Sénat commence à préparer le travail en
commission. Au total, le délai global de 70 jours dont dispose le Parlement tient compte à la
fois de la durée de la première lecture dans chaque assemblée, et des navettes inévitables.

Enfin, l’article 47 de la Constitution prévoit que « si le Parlement ne s’est pas

prononcé dans le délai de 70 jours après le dépôt du projet, les dispositions de ce dernier
peuvent être mises en vigueur par voie d’ordonnance ». Le Parlement perd alors la totalité de
sa compétence budgétaire, et le Gouvernement intervient à sa place dans le domaine de la loi.
Cette disposition n’a jamais été appliquée, dans la mesure où le Gouvernement dispose des
moyens constitutionnels d’accélérer la procédure budgétaire et d’imposer son projet de loi
malgré les réticences des parlementaires (mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement,
vote bloqué, ordre du jour prioritaire, etc.) :

- L’article 42 de la Constitution prévoit que, contrairement aux autres projets ou

propositions de loi, la discussion du projet de loi de finances porte, devant la
première assemblée saisie, sur le texte présenté par le Gouvernement et non sur le
texte remanié par la commission.
- L’article 48 de la Constitution prévoit que, contrairement aux autres projets ou
propositions de loi, le projet de loi de finances est inscrit, par priorité, à l’ordre du
jour de chaque assemblée.
- L’article 44 de la Constitution permet au Gouvernement de s’opposer à l’examen
de tout amendement parlementaire qui n’aurait pas été soumis à la commission. Il
donne au Gouvernement la possibilité d’obtenir le vote bloqué sur tout ou partie
du texte en discussion, en ne retenant que les amendements acceptés par lui.
 52

- L’article 49 alinéa 3 de la Constitution permet au Premier ministre d’engager la

responsabilité du Gouvernement, devant l’Assemblée nationale, sur le vote de tout
ou partie du projet de loi de finances. Le recours à cette procédure, qui a été limité
par la révision constitutionnelle de 2008 à un seul autre projet ou proposition de
loi par session, est possible sans limitation pour les projets de loi de finances.
- L’article 45 de la Constitution permet au Gouvernement d’utiliser la procédure de
la commission mixte paritaire (CMP) après une seule lecture par l’Assemblée
nationale et par le Sénat. En effet, la procédure accélérée est de droit pour le projet
de loi de finances.

Une fois adoptée par le Parlement, la loi de finances initiale est promulguée, dans les
15 jours qui suivent, par le Président de la République. En réalité, ce délai est souvent plus
court, car la loi de finances, adoptée vers le 20 décembre, doit être publiée au Journal officiel
au plus tard le 31 décembre. De plus, le Conseil constitutionnel peut être saisi, notamment par
l’opposition, pour contrôler la conformité de la loi de finances à la Constitution, mais aussi
pour contrôler sa conformité à la loi organique du 1 er août 2001 (LOLF). En effet, la LOLF
étant une loi organique, elle a une valeur juridique supérieure aux lois ordinaires. Ses
dispositions doivent donc être respectées par la loi de finances de l’année (la LOLF a une
valeur supra-législative, mais infra-constitutionnelle).

En pratique, la loi de finances initiale est donc promulguée et publiée dans les derniers
jours de décembre.
 53

CHAPITRE VI :
L’EXÉCUTION DU BUDGET DE L’ÉTAT

La mise en œuvre de l’autorisation budgétaire fait intervenir deux catégories d’agents

publics, qui se partagent de façon nettement séparée les tâches d’exécution du budget de
l’État. Il s’agit des ordonnateurs et des comptables, dont les fonctions sont incompatibles
entre elles pour éviter les risques de malversations. Il est même prévu que les conjoints ou les
partenaires liés par un pacte civil de solidarité (pacs) ne peuvent pas être ordonnateur et
comptable des mêmes organismes.

Les opérations d’exécution du budget de l’État, pour les recettes comme pour les
dépenses, sont ainsi divisées en deux phases distinctes, confiées chacune à l’une de ces deux
catégories d’agents. Il en va de même pour toutes les collectivités ou établissements publics.

Section I : Les acteurs de l’exécution du budget de l’État

Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables est très ancien,

puisqu’il a été posé pour la première fois par l’ordonnance du 14 septembre 1822. Il est prévu
actuellement par l’article 9 du décret du 7 novembre 2012, relatif à la gestion budgétaire et
comptable publique (décret GBCP), qui a abrogé le décret du 29 décembre 1962 tout en
reprenant et en actualisant ses dispositions.

La rigidité du principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables a

cependant été très assouplie ces dernières années, notamment par le décret GBCP lui-même,
qui a été modifié par un décret du 24 septembre 2018, mais aussi par la loi du 28 décembre
2018 portant loi de finances pour 2019.

§1 Le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables

Un même agent ne doit pas à la fois décider d’engager une dépense et procéder lui-
même au paiement de cette dépense, ni décider de percevoir une recette et procéder lui-même
au recouvrement de celle-ci.

L’existence de deux catégories d’agents a l’avantage de permettre un contrôle de l’un

sur l’autre, et d’interdire l’action de l’un sans l’autre, pour prévenir d’éventuelles fraudes.

1. Les ordonnateurs
 54

Les ordonnateurs n’appartiennent pas à un corps spécialisé en matière financière. Ils

exercent cette fonction en raison de leur statut d’administrateur d’un service. Il peut s’agir
d’ordonnateurs principaux ou secondaires :

- Parmi les ordonnateurs principaux, on peut citer, pour l’État, les ministres et, pour
les collectivités territoriales, les présidents de conseils régionaux, départementaux,
les présidents des métropoles, des communautés urbaines, des communautés
d’agglomération, des communautés de communes, les maires.
- Parmi les ordonnateurs secondaires, il faut citer tous les ordonnateurs qui ont reçu
une délégation de signature des précédents. De manière générale, il s’agit des
fonctionnaires chargés de la direction d’un service, des élus locaux ou des
fonctionnaires de l’administration territoriale qui ont reçu une délégation de
signature.

L’article 10 du décret GBCP dispose que les ordonnateurs ont pour fonction de
prescrire (donner l’ordre) l’exécution des recettes et des dépenses, c’est-à-dire d’établir les
titres qui, juridiquement, permettront au comptable de procéder à ces opérations :

- En matière de recettes, les ordonnateurs vont émettre des ordres de recettes

adressés au comptable sous la forme de titres de recettes ou « titres de
perception », pour permettre à celui-ci de procéder au recouvrement des recettes.
Un « état exécutoire » regroupe plusieurs titres de recettes (bordereau de titre de
recettes).
- En matière de dépenses, les ordonnateurs vont émettre des ordres de payer,
adressés au comptable sous la forme de mandats de paiement (ordonnance de
paiement pour les ordonnateurs principaux de l’État), pour permettre à celui-ci de
procéder au paiement des dépenses.

Concrètement, les ordonnateurs disposent d’un pouvoir de décision variable selon la

nature des titres qu’ils émettent. En effet, pour les recettes, ils ont l’obligation d’émettre les
titres exécutoires nécessaires à leur recouvrement. Par contre, pour les dépenses, ils disposent
d’un pouvoir d’initiative discrétionnaire, car ils décident de l’opportunité des dépenses des
services placés sous leur autorité, sauf pour les dépenses obligatoires telles que les traitements
et salaires. Les ordonnateurs tiennent leur propre comptabilité des dépenses engagées.

2. Les comptables publics de l’État

Les comptables publics sont, quant à eux, des fonctionnaires du ministère de

l’Économie et des Finances, nommés ou agréés par le ministre des Finances. Depuis la
création, en 2008, de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), les différents
agents comptables de l’État ont été intégrés dans différents services.

Au niveau local (cantonal ou intercantonal), la cellule de base qui s’appelait autrefois

la Perception était devenue la Trésorerie. Dans la plupart des cas, la Trésorerie exerçait une
« compétence mixte », c’est-à-dire qu’elle était chargée du recouvrement des impôts (25% de
l’activité) et de la gestion des finances des collectivités territoriales (75% de l’activité). Mais
 55

quand cette Trésorerie se trouvait sur la même commune qu’un Service des impôts aux
particuliers (SIP), elle n’exerçait que la mission de gestion financière du secteur public local.
Les SIP sont chargés à la fois du calcul de l’impôt à partir des déclarations des contribuables
et des actions de recouvrement. Dans les Trésoreries et les SIP, il existait un service d’accueil
fiscal de proximité, le « guichet fiscal unique », qui permettait de donner un premier niveau
de réponse, et de transmettre la demande vers les services compétents.

Sur la période 2020-2023, la DGFiP a procédé progressivement à une restructuration

en profondeur de son organisation territoriale. Les Trésoreries disparaissent et sont
remplacées par différentes structures :

- Pour les usagers, des accueils de proximité, plus nombreux que les Centres des
Finances Publiques, servent de point de contact avec le public. Certains sont
intégrés au sein des Maisons France Service (MFS) destinées à permettre un
meilleur accès aux services publics dans les territoires. D’autres prennent la forme
de rendez-vous dans des permanences ou des locaux mis à disposition par les
collectivités territoriales. De même des « services de paiement de proximité »
permettent aux usagers de régler leurs factures locales (cantine, crèche, eau, etc.),
leurs amendes et leurs impôts, en espèces jusqu’à 300 € ou par carte bancaire,
auprès de plus de 6000 buralistes partenaires, agréés par la DGFiP.
- Pour les élus locaux, des Services de Gestion Comptable (SGC), regroupant
plusieurs Centres des Finances publiques, avec à leur tête un comptable public,
sont responsables de la gestion des comptes des collectivités territoriales qui leur
sont rattachés. Un conseiller aux décideurs locaux (CDL) se consacre aux
demandes des élus locaux de son périmètre de compétence, qui correspond aux
frontières des intercommunalités. Il s’occupe de l’analyse financière des comptes
de la commune, des simulations fiscales avant le vote annuel des taux de fiscalité
directe, des possibilités de financement des projets d’investissement, ainsi que du
conseil budgétaire.
- Les services fiscaux et les services de contrôle fiscal restent organisés au sein de la
direction départementale des finances publiques (DDFiP) et de quelques antennes.

Cette réorganisation est la conséquence de la réduction des effectifs du Ministère de

l’Économie et des Finances. Elle est également liée à la dématérialisation des tâches et aux
nouvelles modalités de gestion des finances locales (GBCP, SFACT, agences comptables
communales, contrôle partenarial, contrôle hiérarchisé, service fait présumé, etc.). Cette
réorganisation va entraîner de nombreuses réaffectations d’agents de la DGFiP, d’autant
qu’elle s’ajoute à la déconcentration de nombreux services parisiens de la DGFiP dans les
territoires.

Au niveau départemental, il existe une direction départementale des finances publiques

(DDFiP) avec à sa tête un administrateur général des finances publiques (AGFiP). Au sein de
chaque DDFiP, il existe trois pôles :

- Le pôle fiscal chargé de l’assiette et du recouvrement des impôts. Tous les

problèmes non réglés, les contentieux, remontent à la DDFiP.
 56

- Le pôle gestion publique chargé de la tenue des comptes de l’État et des

collectivités territoriales.
- Le pilotage des ressources chargé de la gestion des ressources humaines, et du
contrôle de la gestion interne de cette administration.

Au niveau régional, il existe une direction régionale des finances publiques chargée
entre autres du paiement des rémunérations des agents publics, et, à un niveau suprarégional,
des directions spécialisées des finances publiques compétentes en matière de contrôle fiscal et
comptable, pour lutter en particulier contre les fraudes internationales et le blanchiment
d’argent provenant de la drogue ou de la prostitution (cellule TRACFIN : Traitement du
Renseignement et Action contre les Circuits Financiers clandestins).

Ces comptables directs de l’État disposent d’une compétence de principe pour

exécuter, seuls et sous leur responsabilité, toutes les opérations nécessaires au recouvrement
des recettes et au paiement des dépenses de l’État et des collectivités territoriales. Ils sont
chargés de toutes les opérations matérielles de trésorerie (encaissement, conservation et
versement).

Toutefois, certaines opérations financières sont expressément confiées à d’autres

comptables publics de l’État. En effet, il existe des postes comptables spécialisés, c’est-à-dire
chargés du maniement des fonds d’une activité ou d’un service déterminé. Tel est le cas des
comptables des établissements publics nationaux (université, hôpital, etc.) ou des comptables
chargés de la perception des amendes.

Concrètement, les comptables publics de l’État sont chargés de procéder à

l’encaissement des recettes et au paiement des dépenses publiques (voir ces opérations dans la
section suivante) et de procéder à un certain nombre de contrôles, prévus par les articles 19 et
20 du décret GBCP, portant sur les opérations effectuées par les ordonnateurs (voir ces
contrôles dans le chapitre suivant). Ces contrôles doivent, en principe, être effectués avant de
procéder à l’encaissement des recettes ou au paiement des dépenses. Lorsqu’un comptable
public constate, à l’occasion de ces contrôles, une irrégularité commise dans les opérations
effectuées par l’ordonnateur, il est tenu de suspendre l’opération concernée. Il en informe
l’ordonnateur pour que celui-ci procède à la régularisation de cette opération.

Concernant les dépenses, l’ordonnateur peut toutefois requérir le comptable de payer,

conformément à l’article 38 du décret GBCP. Cet ordre de réquisition du comptable a alors
pour effet d’engager la responsabilité exclusive de l’ordonnateur. Cependant, les comptables
payeurs doivent refuser de déférer aux ordres de réquisition lorsque leur décision de
suspension du paiement est motivée, par exemple, par l’indisponibilité des crédits ou par
l’absence de justification du service fait.

Il faut enfin noter que toute personne qui s’immisce dans le recouvrement d’une
recette ou dans le paiement d’une dépense, sans avoir la qualité de gestionnaire public, ou
sans agir pour le compte et sous le contrôle d’un gestionnaire public, est coupable de gestion
de fait. Un tel gestionnaire de fait encourt les mêmes responsabilités et les mêmes peines
qu’un gestionnaire public, et peut donc être condamné à une amende.
 57

En pratique, le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables se

traduisait par un contrôle tatillon exercé par les comptables publics sur les actes des
ordonnateurs. En effet, ce contrôle donnait lieu à de multiples procédures formalistes de
vérification, qui étaient souvent source de lenteurs et de rigidité dans l’action administrative.

Désormais, certaines opérations financières font l’objet de procédures automatiques

extrêmement simplifiées. Tel est le cas du paiement des traitements et salaires des
fonctionnaires et agents de l’État qui, au terme de l’article 128 du décret GBCP, s’effectue
sans ordonnancement pour chaque versement. L’ordonnateur se contente, au départ, de
donner les éléments de calcul au comptable public, qui procède ensuite de façon automatique
au paiement informatisé et dématérialisé de ces opérations. De même, il existe la possibilité
de procéder à des paiements de dépenses publiques par carte bancaire pour des achats de
faibles montants, tels que l’achat de fournitures de bureau. Les sommes correspondantes sont
alors mandatées ultérieurement pour être régularisées. Enfin, désormais, il y a une
dématérialisation totale des titres de recettes, des mandats de paiement et des factures, c’est-à-
dire que les documents sur support papier sont supprimés et remplacés par les données du
logiciel financier « Chorus ».

§2 Les exceptions au principe de la séparation des ordonnateurs et

des comptables

Les exceptions les plus symboliques au principe de la séparation des ordonnateurs et

des comptables sont celles concernant le budget de la Présidence de la République et les fonds
spéciaux du Premier ministre, mais il y en a d’autres plus courantes, telles que celles des
régies d’avances et de recettes.

1. Le budget du Président de la République

Il faut d’abord préciser que les crédits budgétaires présidentiels sont inscrits au sein de
la mission spécifique intitulée « Pouvoirs publics ». Cette mission spécifique est composée de
dotations et elle ne comporte pas de programmes budgétaires, dans la mesure où le Parlement
ne doit pas fixer d’objectifs au Président de la République, en raison de la séparation du
pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Le Conseil constitutionnel a relevé dans sa décision
n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001 que l’existence de cette mission spécifique permet
d’assurer la sauvegarde de l’autonomie financière des pouvoirs publics, et ainsi de garantir le
respect du principe de la séparation des pouvoirs. Mais, si cette autonomie financière est
nécessaire et n’est donc pas contestable, il n’en est pas moins vrai que les règles du décret du
7 novembre 2012 (GBCP) ne s’appliquent pas. En effet, les services présidentiels déterminent
eux-mêmes le montant de la dotation dont ils ont besoin, et il n’existe aucun comptable public
de la DGFiP au sein des services de la Présidence de la République, en raison du principe de
la séparation entre l’administration et le pouvoir politique. Il n’y a que des ordonnateurs à
 58

l’Elysée, qui font également fonction de comptables et qui procèdent donc au paiement des
dépenses.

Pour cette raison, le Comité Balladur chargé de la modernisation des institutions de la

ème
V République avait proposé de confier à la Cour des comptes le soin de contrôler
annuellement le bon emploi des crédits présidentiels. Mais la révision constitutionnelle du 23
juillet 2008 n’a rien prévu en ce sens. Il est vrai que la Cour des comptes, bien que chargée de
contrôler l’emploi de tout argent public, n’avait jamais, jusqu’à présent, contrôlé les services
de la Présidence. Elle respectait en cela une très vieille tradition selon laquelle le roi Louis
XVI fut le dernier chef de l’État dont les dépenses furent contrôlées.

Toutefois, depuis 2008, et pour répondre aux critiques apparues ces dernières années,
le Chef de l’État a pris l’habitude de demander, de façon informelle, à la Cour des comptes de
réaliser chaque année un contrôle des comptes et de la gestion des services de la Présidence
de la République. Les résultats de ce contrôle sont disponibles en ligne sur le site de la Cour
des comptes. Ce rapport très complet et détaillé a ainsi le mérite de révéler les efforts
d’économie réalisés par les services de la Présidence et leur participation à l’effort de maîtrise
des dépenses publiques, justifié par la nécessité de réduire le déficit du budget de l’État et la
dette publique.

2. Les fonds spéciaux du Premier ministre

Les fonds spéciaux du Premier ministre sont inscrits, au sein de la mission budgétaire
intitulée « Direction de l’action du Gouvernement », sur le programme budgétaire intitulé
« Coordination du travail gouvernemental », au titre de l’action budgétaire intitulée
« Soutien » (plus de 100 millions d’euros). Ils servent à financer presqu’exclusivement des
opérations de sécurité et de défense. En effet, la majorité de ces crédits est destinée à la
Direction Générale de la Sécurité Extérieure (DGSE) pour financer des opérations
d’intervention et de renseignement à l’étranger. Ils servent également au financement du
Groupement interministériel de contrôle (GIC) qui rémunère en particulier les prestions de
renseignement fournies par les opérateurs de téléphonie mobile. A cela s’ajoute le
financement d’autres services de renseignement tels que la Direction générale de la sécurité
intérieure (DGSI ou « Renseignements généraux »), la Direction du Renseignement militaire
(DRM), la Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED) et la
cellule TRACFIN du ministère des Finances chargée de lutter contre la fraude fiscale
internationale et le blanchiment d’argent sale provenant de la drogue.

Ces fonds spéciaux sont directement versés en espèces par la Banque de France aux
services du Premier ministre. Ces services utilisent alors ces fonds, sans l’intervention d’un
comptable de l’État, pour financer ces opérations d’intervention et de renseignement dans la
plus grande discrétion. La Cour des comptes n’opère elle-même aucun contrôle sur l’usage de
cet argent public.

Seule une commission de vérification des fonds spéciaux, composés de deux députés,
deux sénateurs ainsi que deux magistrats de la Cour des comptes, est chargée de contrôler
l’utilisation de ces fonds. Les travaux de cette commission sont cependant classés
 59

« Confidentiel-Défense » et ne peuvent donc pas être communiqués. Cette commission a été

instituée en 2002 suite aux critiques soulevées sur l’usage de ces enveloppes d’argent liquide.
En effet, une grande partie de cet argent servait à verser des primes aux ministres et aux
personnels de leurs ministères, à payer les voyages personnels en avion du Président de la
République et à financer les campagnes électorales des responsables politiques.

Mis à part le cas de ces pratiques tout à fait critiquables, les fonds spéciaux constituent
une atteinte nécessaire et justifiée au principe de la séparation des ordonnateurs et des
comptables.

3. Les régies de recettes et d’avances

Le dispositif des régies de recettes et d’avances, prévu actuellement par l’article 22 du

décret GBCP, présente l’avantage d’autoriser une seule personne à effectuer l’ensemble des
opérations d’exécution.

Les régies d’État sont créées par arrêté du ministre de l’Économie et des Finances et
du ministre intéressé (Musée du Louvre, Beaubourg, tous les musées ou monuments
nationaux). Le régisseur, ainsi que ses mandataires, sont nommés par l’ordonnateur de
l’organisme auprès duquel la régie est instituée, et non par le comptable. Il s’agit donc
d’agents des services relevant de l’ordonnateur. L’intérêt de la régie est de permettre au
régisseur et à ses mandataires d’avoir la possibilité, bien que n’ayant pas la qualité de
comptable public, de manier des fonds publics à la place du comptable.

D’une part, la régie de recettes permet d’autoriser un agent à constater l’existence

d’une recette, et à percevoir lui-même les fonds correspondants. Elle permet donc d’encaisser
des recettes sans que l’usager du service public n’ait besoin de passer par un comptable
public. Le régisseur reverse ensuite périodiquement les sommes encaissées au comptable
public dont il dépend. Tel est le cas, par exemple, des services publics donnant lieu au
paiement d’un prix (monuments, musées, bibliothèques, théâtres, piscines municipales,
cantines scolaires, droits de place sur les marchés, etc.).

D’autre part, la régie d’avances permet au comptable public de verser régulièrement

des fonds à un régisseur, afin que ce dernier puisse régler lui- même des dépenses
généralement fréquentes (rémunération de personnels vacataires) ou peu importantes
(dépenses de petit matériel, fournitures de bureau, frais de carburant, timbre-poste). Le
régisseur rend compte ensuite, au comptable public, des dépenses qu’il a effectuées, en lui
remettant les pièces justificatives.

Ces exceptions au principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables restent

donc très mineures en raison de la modestie des sommes concernées. Elles ne portent donc
pas vraiment atteinte à l’objectif recherché par ce principe, qui est d’assurer la régularité des
opérations d’exécution du budget.

Section II : Les opérations d’exécution du budget de l’État

 60

Les opérations d’encaissement des recettes, tout comme les opérations de paiement
des dépenses, donnent lieu à des procédures spécifiques d’exécution, qui suivent une
chronologie particulièrement minutieuse. Ces opérations se déroulent de manière identique
pour toutes les collectivités et établissements publics.

§1 Les opérations d’exécution des recettes publiques

Les recettes publiques peuvent résulter :

- Ou bien de l’application des lois et règlements, pour ce qui est des recettes fiscales,
qu’il s’agisse du produit des impôts directs ou indirects.
- Ou bien de décisions de justice rendues au bénéfice de la collectivité publique,
pour ce qui est des indemnités, des dommages-intérêts, des amendes prononcées au
profit de l’État.
- Ou bien de contrats ou de titres de propriété, pour les produits des ventes ou des
locations de biens appartenant à l’État.
- Ou bien de divers évènements tels que l’accès d’un usager aux prestations d’un
service public pour les droits au comptant et les redevances pour service rendu, tels
qu’un excès de vitesse pour les amendes résultant de contraventions, tels que le fait
de jouer aux jeux de La Française des Jeux ou au PMU pour les produits de ces
jeux, etc.

Par conséquent, les ordonnateurs ne créent pas eux-mêmes les recettes publiques. Ils
se bornent à en constater l’existence, à en calculer le montant suivant les règles applicables, et
à émettre les titres de perception qui permettront ensuite aux comptables publics de l’État de
procéder à leur recouvrement.

Cependant, pour ce qui est des recettes fiscales, qui constituent l’essentiel des recettes
budgétaires de l’État (plus de 90%), il n’y a plus, depuis la création de la DGFiP en 2008, de
distinction marquée entre les services chargés du calcul des impôts (ordonnateurs) et ceux
chargés de leur recouvrement (comptables).

1. Les différents pôles compétents en matière de recettes fiscales

Avant la réforme de 2008, la perception des recettes fiscales relevait, d’une part, de la
Direction générale des impôts (DGI) pour le calcul des impôts et, d’autre part, de la Direction
générale de la comptabilité publique (DGCP) pour leur recouvrement. Désormais, ces services
ont été unifiés au sein de la DGFiP, qui est maintenant organisée autour de différents pôles :

- Les services des impôts des particuliers (SIP) sont compétents pour le calcul des
impôts dus par les contribuables et pour le recouvrement de ces impôts (ISR et
impôts locaux).
 61

- Les services des impôts des entreprises (SIE) sont les interlocuteurs uniques des
PME, des commerçants, des artisans, des agriculteurs et des professions libérales
pour le dépôt des déclarations professionnelles (déclarations de résultats, de TVA,
de CFE, de CVAE, etc.) et pour le paiement des principaux impôts professionnels
(impôt sur les sociétés, TVA, taxe sur les salaires, etc.).
- Les grands groupes et les grandes entreprises disposent d’un interlocuteur
spécifique qui est la Direction des grandes entreprises (DGE) située à Pantin, dans
le département de la Seine Saint-Denis.
- Le centre des impôts fonciers est l’interlocuteur des usagers pour toute question
sur le calcul de la valeur locative de leurs biens immobiliers (base utilisée pour le
calcul des impôts locaux) ou pour toute demande d’extrait de plan cadastral. Dans
certaines villes, ces missions sont désormais assurées par les SIP.
- Les pôles « enregistrement » sont les interlocuteurs des notaires, des particuliers ou
des entreprises, pour l’enregistrement des actes tels que les déclarations de
successions, les donations, les actes des sociétés, etc.
- Les services de la publicité foncière, souvent associés aux précédents, tiennent à
jour le fichier immobilier qui recense les éléments juridiques relatifs à l’ensemble
des propriétés bâties et non bâties. Ils garantissent ainsi la sécurité juridique des
transactions immobilières. Ils enregistrent les actes notariés, et perçoivent les
impôts relatifs à ces formalités.

Cette nouvelle organisation, bien qu’encore complexe, a le mérite de permettre aux

contribuables, qu’ils soient des particuliers ou des entreprises, d’avoir un interlocuteur unique
pour le calcul et le paiement de leurs impôts.

2. Les différentes étapes de la perception des recettes fiscales

Quatre phases successives doivent être distinguées pour décrire le déroulement de la

procédure de perception des recettes fiscales.

D’abord, l’opération d’assiette consiste à déterminer le montant de la base imposable

(revenu imposable) de chaque contribuable, conformément aux règles fiscales en vigueur.
D’une part, l’assiette peut donner lieu à une évaluation directe faite par les services de la
DGFiP. Ainsi, le SIP procède à l’évaluation de la valeur locative des biens immobiliers, pour
le calcul de la taxe foncière sur les propriétés bâties par exemple. D’autre part, l’assiette peut
donner lieu à une évaluation sur la base des déclarations des contribuables, pour le calcul de
l’impôt sur le revenu par exemple. Cependant, actuellement, pour les revenus déclarés par des
tiers (tel est le cas des salariés, des retraités), le SIP procède lui-même, sur la base des
éléments qui lui sont transmis par l’employeur, à l’évaluation des revenus qui doivent être
déclarés par les contribuables, quitte pour ceux-ci à rectifier le montant estimé sur leur
déclaration de revenus. Ce système de la « déclaration préremplie » vise à éviter les fraudes.
Ce système ne s’applique pas aux travailleurs indépendants (commerçants, artisans,
agriculteurs, professions libérales, chefs d’entreprises ou de sociétés) qui déclarent eux-
mêmes le montant de leurs revenus. Désormais, toutes ces déclarations, sauf exceptions, sont
faites en ligne sur le site internet « impô[Link] ». S’il n’y a pas de modification de la
 62

situation du contribuable par rapport à l’année précédente, celui-ci, après avoir vérifié les
informations préremplies, bénéficie de la déclaration automatique.

Ensuite, l’opération de liquidation consiste à calculer le montant de l’impôt dû par le

contribuable, en application des règles fiscales en vigueur. Concrètement, il s’agit d’appliquer
le ou les taux de l’impôt considéré à la base imposable, pour déterminer le montant d’impôt
que chaque contribuable doit payer. Ainsi, pour l’impôt sur le revenu, il existe un barème qui
permet d’appliquer un taux progressif à chaque tranche du revenu du contribuable. Ce premier
calcul est complété pour tenir compte des frais professionnels du contribuable, de ses charges
de famille, de ses autres revenus tels que les revenus de valeurs et capitaux mobiliers
(placements financiers), de ses autres charges (pensions alimentaires) et enfin des réductions
et crédits d’impôts auxquels il a droit (dons aux œuvres d’utilité publique, cotisations
syndicales, enfants à charge poursuivant des études, dépenses en faveur de la qualité
environnementale de l’habitation principale, etc.).

Ensuite, l’opération d’émission du titre de recettes consiste, pour le SIP ou le SIE à

émettre un titre de perception qui prend la forme d’un rôle nominatif pour les impôts directs
(ISR, IS, impôts locaux), c’est-à-dire une liste alphabétique des contribuables qui indique le
montant de l’impôt réclamé à chacun. Un extrait de ce rôle est alors adressé à chaque
contribuable sous la forme d’un avis d’imposition. En matière d’impôts indirects (TVA, taxe
intérieure de consommation sur les produits énergétiques, etc.), un tel ordre de recettes n’est
pas nécessaire, car le contribuable se libère directement de son impôt, qui est liquidé et
recouvré en même temps au moment de l’achat du bien ou du paiement de la prestation de
services.

Enfin, l’opération de recouvrement consiste à procéder à l’encaissement de la créance

fiscale. Pour cela, l’avis d’imposition adressé au contribuable indique le délai de paiement au-
delà duquel s’applique une majoration de 10% pour les impôts directs (art. 1730 CGI). Depuis
le 1er janvier 2019, a été mis en place le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu. Ce
prélèvement consiste à retenir l’impôt directement sur le salaire du contribuable. Celui-ci
déclare ensuite, au printemps, ses revenus et paye le reliquat d’impôt. Sont concernés les
salariés, les retraités, les demandeurs d’emploi. Les revenus des capitaux mobiliers et les plus-
values immobilières sont déjà prélevés à la source. Pour les salariés, l’impôt est prélevé par
l’employeur sur la base d’un taux d’imposition calculé et transmis par l’administration fiscale,
au même titre que les cotisations sociales. L’employeur n’est informé ni de la situation
familiale ni des autres revenus perçus par le salarié. Les travailleurs indépendants
(commerçants, artisans, professions libérales) versent un acompte mensuel ou trimestriel,
calculé par l’administration fiscale sur la base des revenus de l’année précédente. L’impôt
continue à être calculé au niveau du foyer fiscal.

Lorsque le contribuable refuse de payer, le comptable de la DGFiP peut, après mise en

demeure, mettre en œuvre la procédure de recouvrement forcé. Il s’agit d’un privilège réservé
à l’usage exclusif des comptables publics de l’État. La procédure de la saisie administrative à
tiers détenteur (SATD) est la mesure d’exécution la plus utilisée (art. L. 262 et 263 LPF). Elle
permet au comptable de s’adresser directement à un tiers qui détient des fonds du débiteur
 63

(banques) ou qui rémunère celui-ci (employeur). Les sommes disponibles sont alors saisies au
profit de l’État. Il y a aussi la saisie des biens du débiteur et la possibilité de leur vente aux
enchères publiques. Il existe toutefois en amont des facultés de transaction, c’est-à-dire des
possibilités de remise totale ou partielle d’imposition ou d’atténuations d’amendes fiscales.
De plus, le contribuable qui conteste le bien-fondé de son imposition peut toujours, après
paiement et réclamation préalable auprès du DDFiP, saisir dans les délais impartis soit le juge
administratif pour les impôts directs, soit le juge judiciaire pour les impôts indirects tels que la
TVA qui est perçue à l’occasion d’activités industrielles ou commerciales.

Depuis l’élaboration de la « Charte du contribuable » en 2005, par le ministère de

l’Économie et des Finances, l’administration fiscale s’efforce d’améliorer ses relations avec
les contribuables pour simplifier ces relations, pour respecter les droits de chacun et permettre
un traitement équitable de toutes les situations. Ainsi, l’administration fiscale n’exige plus, de
la part des contribuables, la production des justificatifs lors de la déclaration de leurs revenus.
De même, si le contribuable est loyal et de bonne foi, le recours aux sanctions peut désormais
être évité. Dans la pratique, le recours aux sanctions reste toutefois à l’appréciation du service
chargé du contrôle fiscal, et un contribuable, même loyal et de bonne foi, peut être soumis aux
mêmes sanctions qu’un fraudeur.

§2 Les opérations d’exécution des dépenses publiques

Dès le début du mois de janvier, chaque ministre répartit les crédits qui lui ont été
affectés pour les missions et les programmes budgétaires de son ministère. Il les attribue à ses
différents services, pour leur permettre de mettre en œuvre leurs budgets opérationnels de
programme (BOP).

Aux termes de l’article 64 du décret GBCP, chaque budget opérationnel de programme

(BOP) doit mettre en œuvre les objectifs et les résultats attendus du programme budgétaire
dont il fait partie. Pour leur exécution, ces budgets opérationnels de programme se composent
d’une ou plusieurs unités opérationnelles (UO) entre lesquelles sont répartis précisément les
crédits, et au sein desquelles ceux-ci sont consommés. La disponibilité des crédits s’apprécie
donc au niveau de chaque unité opérationnelle (UO), qui correspond aux actions concrètes
menées dans le cadre des programmes budgétaires concernés.

Cette répartition constitue le cadre budgétaire qui doit être obligatoirement respecté
pour l’exécution des opérations de dépenses, sauf si des modifications règlementaires sont
effectuées en cours d’année (transferts, virements, avances ou annulation de crédits).

1. Les différentes étapes de l’exécution des dépenses publiques

Le déroulement des opérations d’exécution des dépenses est également organisé en

plusieurs phases.
 64

D’abord, l’opération d’engagement de la dépense peut prendre plusieurs formes. Il

peut s’agir, d’une part, d’un acte juridique notifié au tiers concerné, par lequel l’ordonnateur
crée, de façon volontaire, une obligation financière pour l’État (arrêté de nomination d’un
agent, bon de commande d’une fourniture, contrat de bail pour une location faite par l’État,
contrat de passation d’un marché public pour la réalisation de travaux ou de prestations de
services, etc.). Mais, d’autre part, cet engagement peut résulter tout simplement de la
constatation de l’existence d’une dette pour l’État, découlant d’une décision de justice qui
condamne celui-ci à verser une indemnité ou des dommages-intérêts, ou découlant d’un fait
dommageable qui oblige la collectivité publique à indemniser, à l’amiable, une victime.
Concrètement, cet engagement de la dépense, par l’ordonnateur, va permettre la réalisation
d’une opération matérielle (la nomination de l’agent, la commande de la fourniture, la
location du local, la prévision des travaux, l’indemnisation de la victime, etc.). L’engagement
doit cependant rester dans les limites des autorisations budgétaires, c’est-à-dire dans la limite
des crédits disponibles.

Ensuite, l’opération de liquidation de la dépense a pour objet, pour l’ordonnateur, de

calculer le montant précis de la dette de l’État, lorsque l’opération matérielle a été réalisée
(l’agent est en exercice, la fourniture livrée, le local loué, les travaux exécutés, etc.). Pour
cela, l’ordonnateur doit d’abord vérifier la réalité matérielle de cette dette, en vertu de la règle
du « service fait ». En effet, en principe, il ne peut pas y avoir de paiement par avance, mais
uniquement sur la base du service fait, c’est-à-dire après exécution de l’opération
correspondant à la dépense. Par exception, dans le cadre des marchés publics, des acomptes
peuvent être versés aux entrepreneurs et aux fournisseurs au fur et à mesure de la présentation
des factures correspondant au déroulement des travaux. De même, dans certaines hypothèses,
des avances sur rémunération peuvent être consenties aux personnels de l’État ou des
abonnements peuvent être payés avant le début de la période d’abonnement (électricité, eau,
gaz, publications, etc.). Un décret du 24 septembre 2018 a également mis en place la règle du
« service fait présumé », qui permet de pouvoir procéder à la liquidation de la dépense, sans
avoir à contrôler la réalité de chaque dépense (pour des dépenses peu importantes, réalisés au
bénéfice d’agents ou de créanciers bien identifiés).

Ensuite, l’opération d’ordonnancement de la dépense consiste, pour l’ordonnateur, à

adresser au comptable l’ordre de payer la dépense. L’ordonnateur émet ainsi un mandat de
paiement. Il existe, toutefois, des atténuations pour les dépenses de personnel dont le
paiement ne donne pas lieu, à chaque fois, à un ordonnancement préalable. L’ordonnancement
doit préciser l’imputation exacte de la dépense, c’est-à-dire la ligne budgétaire sur laquelle la
dépense va être payée. Il ne doit pas dépasser le montant des crédits ouverts et disponibles.
Par ailleurs, le silence gardé par l’ordonnateur sur une demande de paiement du comptable
public, pendant un délai fixé conjointement par l’ordonnateur et le comptable public, vaut
ordonnancement tacite.

Enfin, l’opération de paiement de la dépense relève, quant à elle, du comptable. Avant

de procéder au décaissement des fonds, celui-ci doit procéder à toute une série de contrôles
pour vérifier la régularité des opérations précédentes. S’il constate des irrégularités, le
comptable doit suspendre le paiement. De même, il ne doit pas non plus payer les dépenses
 65

auxquelles s’applique la prescription quadriennale. En effet, les dettes des collectivités

publiques se prescrivent au bout de quatre ans, à compter du 1 er janvier de l’année qui suit
celle au cours de laquelle la dette est devenue certaine. Par contre, lorsque le comptable
constate que l’opération est régulière, il procède au règlement du créancier, la plupart du
temps par virement bancaire.

2. La modernisation de l’exécution des dépenses publiques

L’importance des contrôles opérés par les comptables, et la complexité de cette

procédure, rendaient l’exécution des dépenses publiques particulièrement longue, et les
créanciers des collectivités publiques se trouvaient donc pénalisés. Des améliorations ont
donc été apportées pour moderniser cette procédure d’exécution de la dépense et ainsi la
rendre plus efficace.

D’abord, le programme informatique « Chorus » a été mis en place dans l’ensemble

des ministères. Il concerne l’ensemble des opérateurs des dépenses de l’État, qu’il s’agisse des
ordonnateurs principaux ou secondaires, des comptables assignataires, des services
gestionnaires de crédits et des contrôleurs budgétaires et comptables ministériels (CBCM).
Cet outil informatique permet, à partir d’une base de données unique, de faire circuler toutes
les données comptables de manière dématérialisée. Il permet donc un gain de temps dans les
délais de traitement des factures présentées par les créanciers de l’État. Concrètement, ce
programme informatique réalise automatiquement les rapprochements nécessaires entre
l’engagement juridique, la certification du service fait, la liquidation de la dépense et la
demande de paiement. Il permet, de plus, de connaître en temps réel, au niveau central, le
niveau de consommation de crédits ouverts par la loi de finances.

Ensuite, l’article 41 du décret du 7 novembre 2012 (GBCP) permet désormais de

mettre en place un « service facturier » (SFACT) auprès et sous le contrôle du comptable
public, et non plus sous l’autorité de l’ordonnateur. Ce service est alors chargé de recevoir et
d’enregistrer directement les factures et les titres (jugements par exemple) établissant les
droits acquis aux créanciers, ce qui relevait jusque-là des services de l’ordonnateur. Dans ce
cas, le montant de la dépense est arrêté par le comptable lui-même au vu des factures et de la
certification du service fait. Cette certification constitue l’ordre de payer. Cette mise en place
d’un service facturier présente l’avantage de simplifier et d’accélérer considérablement la
procédure de paiement des dépenses publiques. En effet, elle permet au comptable de disposer
lui-même des pièces nécessaires au paiement de ces dépenses. Concrètement, un SFACT
regroupe des agents des services de l’ordonnateur et des agents des services du comptable
public de l’État, formant une seule et même équipe sous la responsabilité du comptable
public.

Ensuite, le décret n°2022-1698 du 28 décembre 2022 a prévu la création de Centres de

gestion financière (CGF) avec l’accord des comptables publics. Un CGF peut être chargé par
un ordonnateur d’exécuter tout ou partie des opérations de recettes et de dépenses qu’il
prescrit. Ce CGF peut être organisé au sein des services internes de l’ordonnateur ou confié,
par délégation de gestion, à un organisme externe. Le CGF enregistre les opérations de
recettes et de dépenses dans le système d’information financière de l’État (Chorus), sous le
 66

contrôle du comptable public. Cette mise en place d’un Centre de gestion financière (CGF)
présente l’avantage, comme les SFACT, de simplifier et d’accélérer considérablement la
procédure de paiement des dépenses publiques. En effet, elle permet à l’ordonnateur de payer
directement ses dépenses.

Enfin, pour ce qui est des ordonnateurs, les articles 69, 70 et 71 du décret GBCP ont
mis en place toute une série de responsables chargés de mettre en œuvre et de suivre
l’exécution de la dépense, dans un souci de meilleure performance et d’évaluation de
l’efficacité de la dépense publique.

- Ainsi, dans chaque ministère, il existe un responsable de la fonction financière

ministérielle qui valide la programmation effectuée par les responsables de
programmes du ministère et qui en suit la réalisation.
- De même, pour chaque programme, il existe un responsable de programme qui
établit les orientations stratégiques, les objectifs de performance et le rapport
annuel de performance de son programme.
- Enfin, pour chaque budget opérationnel de programme, il existe un responsable qui
rend compte de l’exécution de son budget opérationnel de programme et des
résultats obtenus.

Ces réformes permettent donc de mettre fin à la dissociation trop rigide entre les
services de l’ordonnateur et du comptable chargés de l’exécution de la dépense, et de ne plus
se contenter d’assurer seulement la régularité de ces opérations, mais aussi de rechercher leur
efficacité.
 67

CHAPITRE VII :
LE CONTRÔLE DE L’EXÉCUTION DU BUDGET DE
L’ÉTAT

Il est essentiel, dans une démocratie, de contrôler l’usage de l’argent public. En effet,
le contrôle des opérations d’exécution du budget est tout aussi nécessaire et important que le
vote de l’autorisation budgétaire, car il permet de déceler les irrégularités, les discriminations,
les fraudes et les gaspillages qui peuvent apparaître à l’occasion de l’utilisation de fonds
publics.

Très tôt, un tel contrôle a été organisé par les textes, puisque la Déclaration des droits
de l’homme et du citoyen de 1789 prévoit elle-même, dans ses articles 14 et 15, que les
contribuables ou leurs représentants disposent du droit de suivre l’emploi des fonds publics, et
de demander des comptes à l’Administration.

Pour assurer un contrôle efficace et complet, il est apparu indispensable de mettre en

place non seulement des contrôles internes à l’Administration elle-même, mais aussi des
contrôles externes à la fois juridictionnels et parlementaires, pour assurer toute l’impartialité
nécessaire.

La mise en œuvre de la LOLF de 2001 a, toutefois, rendu nécessaire la modification de

toute cette chaîne de contrôles. En effet, d’une part, il a fallu renforcer les contrôles qui
permettent de mettre en œuvre la logique de performance. Mais, d’autre part, il a fallu au
contraire alléger les contrôles qui tendent à ralentir les procédures, et qui, par ailleurs, ont
pour effet d’encadrer de manière trop étroite la responsabilité des gestionnaires de crédits.

Le décret du 7 novembre 2012 (GBCP) est venu organiser ces nouvelles modalités de
contrôle, en organisant la dématérialisation des opérations comptables, et en mettant en place,
en plus des services facturiers, des innovations telles que le contrôle sélectif et le contrôle
allégé partenarial.

Section I : Les contrôles internes à l’Administration

Ces contrôles, exercés tant sur les ordonnateurs que sur les comptables, visent à
vérifier la régularité de leurs opérations respectives, et à sanctionner les éventuelles fautes qui
pourraient être commises.

§1 Les contrôles exercés sur les ordonnateurs de l’État

 68

Au niveau de l’État, ces contrôles sont opérés, d’une part, par des « contrôleurs
budgétaires et comptables ministériels » (CBCM), avant même l’exécution de l’opération
financière, et, d’autre part, par les comptables publics de l’État, au moment de l’exécution de
l’opération financière.

1. Le contrôle budgétaire effectué par les CBCM

Les CBCM n’ont pas pour fonction d’examiner la régularité de toutes les dépenses. En
effet, ils ont plutôt un rôle d’alerte destiné à éviter les principaux risques financiers liés à la
dépense publique.

A ce titre, ils ont trois missions définies par les articles 87 à 106 du décret du 7
novembre 2012 (GBCP) :

- D’abord, les CBCM examinent, au tout début de l’exercice budgétaire, les

documents prévisionnels de gestion des différents responsables de programmes
budgétaires, pour l’année à venir. Le CBCM de chaque ministère délivre son visa,
pour chacun des programmes budgétaires concernés, avant le 10 janvier. A défaut,
il saisit le ministre chargé du budget.
- Ensuite, les CBCM donnent un avis sur les redéploiements de crédits effectués, en
cours d’année, par les responsables des programmes budgétaires, dans le cadre de
la fongibilité.
- Enfin, les CBCM contrôlent les actes de dépense les plus importants, c’est-à-dire
les dépenses liées aux opérations d’investissement, ainsi qu’au recrutement des
personnels. L’objectif est de diminuer fortement le nombre d’actes contrôlés, tout
en conservant un contrôle sur une masse significative de crédits.

Les CBCM ont donc pour fonction de suivre l’exécution budgétaire, afin d’alerter les
responsables de crédits, et la Direction du budget, de l’existence de risques budgétaires, c’est-
à-dire de risques d’aggravation du déficit budgétaire. Leur fonction les conduit ainsi à établir
un dialogue avec les responsables de programmes pour que chacun contribue à une bonne
gestion des crédits budgétaires de l’État, conformément à la logique de la LOLF.

Il faut ajouter que l’article 170 du décret GBCP a rendu obligatoire l’organisation, au
sein de chaque ministère, d’un contrôle interne budgétaire (CIB). Ce contrôle interne vise à
améliorer la qualité de l’élaboration du budget, à renforcer sa sincérité, à optimiser les choix
de gestion budgétaire par rapport aux objectifs des politiques publiques et à faciliter le
pilotage de l’exécution budgétaire. Ce contrôle budgétaire interne est donc complémentaire à
celui des CBCM, puisqu’il vise à améliorer la performance de la gestion budgétaire.

2. Les contrôles effectués par les comptables publics de l’État

Les contrôles que les comptables sont tenus d’exercer, au moment d’effectuer les
opérations de recouvrement des recettes et de paiement des dépenses, sont définis par les
articles 19 et 20 du décret du 7 novembre 2012 (GBCP).
 69

a. La nature des contrôles effectués par les comptables publics

Ces contrôles portent sur la régularité des opérations de recettes et de dépenses

effectuées par les ordonnateurs. En aucun cas, il ne peut s’agir d’un contrôle d’opportunité.

D’une part, concernant les recettes, le comptable est tenu, dès lors qu’il a connaissance
de l’existence d’une créance pour l’État, de s’assurer de sa mise en recouvrement, par des
démarches écrites, suffisantes et répétées auprès de l’ordonnateur en vue d’obtenir le titre de
perception. Lorsque le titre de recettes a été émis, le comptable doit d’abord s’assurer que la
perception de la recette a été autorisée par l’autorité compétente dans les formes requises. Le
comptable doit faire preuve de diligences adéquates, complètes et rapides pour obtenir le
recouvrement de la créance. Toutefois, le comptable, qui établit que le défaut de
recouvrement résulte de causes indépendantes de sa volonté (décès du redevable, mise en
liquidation judiciaire), peut obtenir que ces recettes soient « admises en non-valeur » par
décision administrative de l’ordonnateur.

D’autre part, concernant les dépenses, le comptable est tenu de vérifier, préalablement
au paiement de la dépense, la qualité de l’ordonnateur, la disponibilité des crédits, l’exacte
imputation de la dépense, l’existence du service fait, l’exactitude des calculs de liquidation,
l’existence du visa ou de l’avis préalable du CBCM, l’existence des pièces justificatives
régulières et suffisantes, et l’absence de prescription ou de déchéance (avant le terme de la
prescription). Il doit aussi vérifier le caractère libératoire du règlement de la dépense, c’est-à-
dire si ce règlement a pour effet de libérer la collectivité publique de sa dette. Tel n’est pas le
cas, notamment, lorsque le paiement a été fait à une autre personne que le créancier. Le
comptable se borne donc à examiner la régularité des mandats de paiement qui lui sont
présenté, sans pouvoir contrôler la légalité des actes qui servent de fondement juridique au
paiement (arrêté de nomination, bon de commande, contrat de location, marchés publics, etc.).

De manière générale, lorsque les contrôles effectués par les comptables font apparaître
des irrégularités, ceux-ci doivent refuser d’exécuter les ordres de recouvrer ou les ordres de
payer qui leur sont adressés par l’ordonnateur.

b. La modernisation des contrôles effectués par les comptables publics

Le décret du 7 novembre 2012 (GBCP) est venu donner une assise règlementaire aux
différentes adaptations qui avaient été expérimentées jusque-là, dans la pratique, pour mettre
en œuvre les dispositions de la LOLF de 2001. Ce décret institutionnalise ainsi le contrôle
sélectif de la dépense et le contrôle allégé partenarial exercés par les comptables. Il s’agit là
d’un véritable changement de méthode.

D’une part, concernant le contrôle sélectif de la dépense, l’article 42 du décret GBCP

dispose que le comptable public peut opérer ses contrôles « de manière sélective, en fonction
des caractéristiques des opérations relevant de la compétence des ordonnateurs et de son
appréciation des risques afférents à celles-ci. A cet effet, il adapte l’intensité, la périodicité et
le périmètre de ses contrôles en se conformant à un plan de contrôle établi suivant les règles
fixées par le ministre chargé du budget ». Concrètement, ce contrôle sélectif consiste, pour un
 70

comptable public, à proportionner ses contrôles exercés sur la dépense en fonction des risques
et des enjeux. Sa mise en œuvre se traduit par une modulation du moment (contrôle a priori
ou a posteriori), par une modulation de l’étendue des actes contrôlés (contrôle exhaustif ou
par sondage) et par une modulation de l’intensité des vérifications (tout ou partie des
contrôles règlementaires prévus par les articles 19 et 20 du décret GBCP). Le contrôle sélectif
de la dépense aboutit à des procédures de dépense plus simples, en raison de la réduction du
nombre de pièces justificatives produites à l’appui des ordres de paiement. Il aboutit
également à des procédures plus rapides, en raison de la réduction des délais de paiement,
grâce à l’allègement des contrôles sur les dépenses présentant moins de risques et d’enjeux.

D’autre part, concernant le contrôle partenarial de la dépense, l’article 42 du décret

GBCP dispose qu’un contrôle allégé en partenariat avec l’ordonnateur peut être mis en place,
pour associer celui-ci au contrôle de la régularité des ordres de paiement. Lorsque le
comptable et l’ordonnateur conviennent de mettre en place un tel dispositif, le comptable peut
dispenser l’ordonnateur de produire les pièces justificatives. Ce dispositif ne conduit pas, pour
autant, à supprimer tous les contrôles du comptable, mais il conduit à les réorienter en
fonction des contrôles opérés par les services de l’ordonnateur lui-même. Ce dispositif permet
ainsi d’éviter les contrôles répétitifs et inutiles, et au contraire de se concentrer sur les points
faibles identifiés dans la chaîne de traitement de la dépense. Les engagements réciproques de
l’ordonnateur et du comptable sont formalisés dans une convention. Par cette dernière, le
comptable dispense l’ordonnateur de produire les pièces justificatives d’une ou plusieurs
catégories de dépenses, du fait des garanties obtenues de ce dernier en termes de contrôle
interne renforcé au sein de ses services. Le comptable conserve toutefois un pouvoir de
contrôle a posteriori et par sondage. Pour sa part, l’ordonnateur s’engage à archiver les pièces
justificatives pour permettre au comptable d’exercer son droit de contrôle.

Ces innovations, associées à la dématérialisation des pièces justificatives et à la mise

en place de services facturiers, réorganisent fondamentalement les relations entre ordonnateur
et comptable, dans un but de meilleure efficacité de la gestion financière publique.

§2 Les contrôles exercés sur les comptables publics de l’État

Le ministère de l’Économie et des Finances dispose, dans ses locaux de Bercy, d’un
service de contrôle, l’Inspection générale des Finances (IGF), chargé de contrôler l’ensemble
des comptables publics de l’État.

Créée en 1816, l’IGF est placée sous l’autorité directe du ministre de l’Économie et
des Finances. Elle constituait un corps prestigieux de l’État composé d’inspecteurs issus de
l’École nationale d’administration (ENA), dont les cinq ou six meilleurs choisissaient en
général ce corps qui bénéficiait d’un statut particulier. En 2020, la décision a été prise, par le
Président de la République, de supprimer le corps des inspecteurs généraux des finances, mais
le service de l’IGF demeure toujours, composé d’inspecteurs généraux des finances qui ne
 71

disposent plus d’un statut particulier. Il s’agit dorénavant de fonctionnaires détachés d’autres
administrations, pour une durée limitée.

Les inspecteurs généraux des finances exercent leurs missions soit dans un secteur
particulier (les infrastructures routières, l’insertion professionnelle, le secteur hospitalier) soit
dans un territoire déterminé (tel ou tel département). Ils sont aussi détachés dans les
ministères, et dans les diverses administrations centrales de l’État. Ils siègent dans les
différentes commissions, conseils d’administration ou comités où les enjeux financiers sont
significatifs (Air France, SNCF, Pôle Emploi, La Française des Jeux, l’Office national des
Forêts, le Commissariat à l’énergie atomique, l’Agence nationale pour la gestion des déchets
radioactifs, etc.). Ils sont membres ou assurent la présidence d’organismes comme le comité
consultatif d’éthique, la commission des marchés publics de l’État, le conseil des
prélèvements obligatoires, etc. L’IGF a donné des ministres des Finances, des Premiers
ministres (Alain Juppé), des gouverneurs de la Banque de France, un gouverneur de la
Banque centrale européenne (Jean-Claude Trichet), deux Présidents de la République (Valéry
Giscard d’Estaing et Emmanuel Macron). En raison de leurs compétences, les inspecteurs des
généraux des finances avaient cependant tendance, tout en conservant leur statut de membres
du corps des inspecteurs généraux des finances, à rejoindre très vite le secteur des grandes
entreprises privées (Vivendi, Alstom, Société Générale, Crédit Lyonnais, Banque Rothschild,
Orange, Total, etc.). Cette tendance était qualifiée de « pantouflage ». Parfois, certains
inspecteurs généraux des finances revenaient ensuite à la tête des directions du Ministère de
l’Economie et des Finances (pratique des « portes tournantes »).

La fonction première de l’IGF est de s’assurer de l’utilisation correcte des fonds

publics. Elle peut contrôler tous les postes comptables de tous les ministères, et elle peut
opérer des contrôles inopinés sur le terrain. Tous les organismes publics, semi-publics ou
privés, qui bénéficient de fonds publics de l’État (collectivités territoriales, établissements
publics, syndicats, associations, entreprises, etc.) peuvent faire l’objet de ses vérifications
comptables. De plus, l’IGF peut, à la demande d’un ministre, effectuer des enquêtes
financières sur des questions précises (la gestion de l’Opéra de Paris, la situation financière
des Universités, le réseau ferroviaire). Ce contrôle porte alors sur la qualité de la gestion des
fonds publics. En pratique, l’IGF ne dispose d’aucun pouvoir de sanction. Elle ne fait
qu’informer le ministre de l’Économie et des Finances par des rapports qui sont rendus
publics.

Les missions de l’IGF ne consistent plus seulement à contrôler la régularité de

l’utilisation de l’argent public, mais aussi à évaluer la qualité de la gestion financière des
fonds publics (audits). Il est vrai que, dans la logique de la LOLF de 2001 qui repose sur la
recherche de la performance dans la gestion des crédits de l’État, il convient de mesurer la
qualité de la gestion de l’ensemble des administrations de l’État, d’analyser les réalisations
effectuées et d’en déduire les adaptations éventuelles nécessaires.

Section II : Les contrôles externes à l’administration

 72

Ces contrôles sont effectués à la fois par la Cour des comptes, qui est une juridiction
financière indépendante vis-à-vis de l’Administration, et par le Parlement lui-même, qui est
tenu de suivre l’exécution de l’autorisation budgétaire qu’il a accordée au Gouvernement.

La LOLF de 2001 a renforcé les modalités et la portée de ces contrôles, qu’il s’agisse
du contrôle exercé par la Cour des comptes ou qu’il s’agisse du contrôle exercé par le
Parlement et le Haut Conseil des finances publiques.

§1 Les contrôles exercés par la Cour des comptes

La Cour des comptes (rue Cambon, à Paris) est une vieille institution, créée par la loi
du 16 septembre 1807, mais la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 a réaffirmé sa
place prééminente dans notre dispositif juridique, en ajoutant un article 47-2 à la Constitution
de 1958.

Selon cet article, « la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de
l’action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de
l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité
sociale, ainsi que dans l’évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle
contribue à l’information des citoyens ».

La Cour des comptes, dont le statut et les compétences sont prévus par le Code des
juridictions financières (CJF), est une juridiction financière relevant de l’ordre juridictionnel
administratif. En effet, ses arrêts peuvent faire l’objet de recours en cassation devant le
Conseil d’État.

Son indépendance, vis-à-vis du Parlement et du Gouvernement, résulte de

l’inamovibilité de ses magistrats, issus pour l’essentiel de l’ENA, et aussi du fait qu’elle fixe
elle-même son programme de contrôle. Elle est composée d’un premier président (Pierre
Moscovici qui a pris la suite de Didier Migaud), de conseillers référendaires qui sont chargés
de préparer les rapports, et de conseillers-maîtres chargés des fonctions de jugement.

La Cour des comptes exerce à la fois un contrôle de nature administrative sur la

gestion effectuée par les ordonnateurs (rapports) et un contrôle de nature juridictionnelle sur
les gestionnaires publics, qu’il s’agisse d’ordonnateurs ou de comptables publics (jugements).

1. Le contrôle administratif de la gestion des ordonnateurs

La Cour des comptes exerce un contrôle non juridictionnel sur la gestion effectuée par
les ordonnateurs.
 73

En effet, aux termes de l’article L. 111-3 CJF, la Cour des comptes s’assure du bon
emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l’État et par les autres personnes
morales de droit public. Aux termes des articles L. 111-4 à L. 111-8 CJF, son contrôle s’étend
aux entreprises publiques, aux institutions de la sécurité sociale, aux organismes qui
bénéficient du concours financier de l’État ou d’une autre personne publique soumise à son
contrôle, ainsi que d’un concours financier de l’Union européenne. Elle peut également
contrôler les comptes des organismes faisant appel à la générosité publique, ou qui bénéficient
de dons, pour vérifier la conformité des dépenses engagées par ces organismes par rapport aux
objectifs poursuivis.

Lors de ce contrôle administratif de la gestion des fonds publics, la Cour des comptes
n’émet que des observations sur l’utilisation des crédits. Cependant, en cas de délit, elle peut
saisir le Procureur de la République pour que des poursuites pénales soient engagées. Avant
l’ordonnance du 23 mars 2022, elle pouvait également saisir la Cour de discipline budgétaire
et financière (CDBF) pour faire sanctionner, par une amende, les fautes de gestion commises
par les ordonnateurs, mais les condamnations étaient très rares. L’ordonnance du 23 mars
2022 a supprimé la CDBF et elle a transféré ses compétences à la Chambre du Contentieux de
la Cour des comptes, qui est devenue compétente pour sanctionner les fautes graves commises
par les ordonnateurs et pour les condamner à l’amende.

Le résultat de ce contrôle de gestion est principalement contenu dans le Rapport public

annuel adressé au Président de la République et présenté au Parlement, et dans des rapports
particuliers ou thématiques. Depuis la loi organique du 12 juillet 2005, modifiant la LOLF, le
Rapport public annuel peut faire l’objet d’un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat. Ce
document volumineux, publié en début d’année (janvier, février), expose les observations de
la Cour des comptes et dégage les enseignements qui peuvent en être tirés. Il s’inscrit dans le
cadre de la mission d’assistance au Parlement et au Gouvernement, confiée à la Cour des
comptes, par l’article 47-2 de la Constitution, pour le contrôle de l’exécution de la loi de
finances.

A ce titre, la Cour des comptes procède également à la certification de la régularité, de

la sincérité et de la fidélité des comptes des administrations publiques, qui résulte de l’examen
des données comptables fournies par le ministère des Finances. Cette certification annuelle est
annexée au projet de loi relative aux résultats de la gestion (LRG).

2. Le contrôle juridictionnel des gestionnaires publics

Le contrôle juridictionnel des gestionnaires publics a été fondamentalement modifié

par l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022. En effet, jusque-là, ce contrôle ne permettait
pas de cibler les opérations les plus importantes sur le plan financier, ni de prendre en compte
l'évolution des chaînes financières, qui se traduisent désormais par une imbrication de plus en
plus poussée des ordonnateurs et des comptables dans le cadre des procédures d’exécution
budgétaire (centres de gestion financière, services facturiers).

L’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 relative au régime de responsabilité

financière des gestionnaires publics a supprimé la responsabilité personnelle et pécuniaire des
 74

comptables publics, pour la remplacer par un régime juridictionnel unifié de responsabilité

des gestionnaires publics, commun aux ordonnateurs et aux comptables publics, ciblé sur les
opérations financières les plus significatives.

Ainsi, ce nouveau régime tend, d’une part, à sanctionner les gestionnaires publics
(ordonnateurs ou comptables) qui, par une infraction aux règles d’exécution des recettes et
des dépenses ou à la gestion des biens publics, ont commis une faute grave ayant causé un
préjudice financier significatif. Il vise, d’autre part, à limiter la sanction des fautes purement
formelles ou procédurales qui relèvent désormais d’une simple logique de responsabilité
managériale, c’est-à-dire qui relèvent des pouvoirs d’appréciation du supérieur hiérarchique
du gestionnaire concerné.

Ce nouveau régime de responsabilité concerne l’ensemble des gestionnaires publics, à

l’exception toutefois des ministres et des élus locaux.

Les infractions constatées sont sanctionnées par des peines d’amendes plafonnées à six
mois de rémunération ou à un mois pour les infractions formelles. Elles sont prononcées par
le juge financier de manière proportionnée à la gravité des faits reprochés, à l’éventuelle
répétition des pratiques prohibées ainsi que, le cas échéant, à l’importance du préjudice. La
juridiction unifiée en charge de la répression de ces fautes en première instance est la
Chambre du Contentieux de la Cour des comptes, comprenant des membres de la Cour et des
magistrats des chambres régionales des comptes. Cette Chambre du Contentieux peut être
saisie par les Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, le Premier ministre, les
ministres, le Président de la Cour des comptes, les Préfets et les Directeurs départementaux
des Finances publiques (DDFiP).

Afin de renforcer les droits des justiciables, une Cour d’appel financière, présidée par
le Premier président de la Cour des comptes, a été instituée, composée de quatre conseillers
d’État, de quatre conseillers maîtres à la Cour des comptes et de deux personnalités qualifiées
désignées pour leur expérience dans le domaine de la gestion publique. Enfin, le Conseil
d’État demeure la juridiction de cassation.

La responsabilité des gestionnaires publics (ordonnateurs et comptables publics) ne

peut être engagée que dans un délai de cinq ans à compter du jour où a été commis le fait
susceptible de constituer une infraction. Le contrôle de la Cour des comptes concerne aussi
bien les gestionnaires publics que les gestionnaires de fait, c’est-à-dire les personnes qui se
sont immiscées dans la gestion de fonds publics sans avoir la qualité de gestionnaire public ou
sans être sous son contrôle. Dans le cas des gestionnaires de fait, le délai de prescription de
l’action en responsabilité est fixé à dix ans.

La Cour des comptes dispose donc d’une place prééminente en matière d’information
et de contrôle des fonds publics.

§2 Les contrôles exercés par le Parlement

 75

Les modalités de contrôle dont disposent les parlementaires sur l’exécution du budget
ont été considérablement renforcées par la LOLF de 2001, conférant ainsi de véritables
prérogatives au Parlement. Ce contrôle parlementaire peut intervenir en cours d’exécution de
la loi de finances, mais aussi a posteriori lors du vote de la loi relative aux résultats de la
gestion et portant approbation des comptes de l’année (LRG).

1. Le contrôle parlementaire en cours d’exécution de la loi de finances

Les parlementaires bénéficient, tout d’abord, de toute une série d’informations qui
doivent leur être transmises par le Gouvernement, lorsque celui-ci est amené à modifier, en
cours d’année, les prévisions initiales. Tel est le cas concernant les décrets d’avance, les
virements et transferts de crédits, les décrets d’annulation, qui doivent tous être transmis pour
information aux commissions des finances des deux assemblées parlementaires.

Ensuite, aux termes de l’article 57 de la LOLF, les parlementaires bénéficient de

moyens d’investigation « sur toute question relative aux finances publiques ». Ainsi, les
députés et les sénateurs peuvent poser, à tout moment, des questions écrites ou orales au
Gouvernement sur la gestion des finances de l’État. Ces questions budgétaires se sont, en
pratique, nettement développées. De même, les commissions des finances des deux
assemblées, qui sont chargées de suivre et contrôler l’exécution de la loi de finances, peuvent
constituer des missions de contrôle et d’évaluation (MCE). A cet effet, elles procèdent à
toutes les investigations sur pièces et sur place, et à toutes les auditions qu’elles jugent
nécessaires. Les personnes dont l’audition est jugée nécessaire ont l’obligation de s’y
soumettre. Lorsque la communication des renseignements demandés ne peut être obtenue au
terme d’un délai raisonnable, apprécié au regard de la difficulté pour les réunir, les présidents
des commissions des finances peuvent demander au juge administratif, statuant en référé, de
faire cesser cette entrave sous astreinte (article 59 de la LOLF). De plus, lorsqu’une mission
de contrôle et d’évaluation (MCE) donne lieu à des observations notifiées au Gouvernement,
celui-ci a l’obligation d’y répondre, par écrit, dans un délai de deux mois (art. 60).

Depuis 2018, un « Printemps de l’évaluation » a été mis en place par la commission

des Finances de l’Assemblée nationale. Il consiste à organiser, au premier semestre de
l’année, une évaluation des politiques publiques menées par les ministres. Chaque ministre
doit répondre aux observations des rapporteurs de la commission des finances. Cet
instrument, qui n’est prévu que par le règlement intérieur de l’Assemblée nationale, renforce
la responsabilité des ministres et des gestionnaires des crédits budgétaires de l’État.

Toutes ces prérogatives permettent donc, comme aux États-Unis, en Allemagne ou au

Royaume-Uni, d’évaluer les politiques publiques mises en œuvre par les responsables
politiques et administratifs.

2. Le contrôle parlementaire a posteriori lors du vote de la loi relative aux

résultats de la gestion
 76

Aux termes de l’article 37 de la LOLF de 2001, l’objet de la loi relative aux résultats
de la gestion et portant approbation des comptes de l’année (LRG) est de constater les
résultats financiers de l’année écoulée, et d’approuver ces résultats. Cette loi constitue donc le
mode normal de contrôle parlementaire sur l’exécution de la loi de finances. Elle permet aux
parlementaires de vérifier si l’autorisation budgétaire a bien été respectée et dans quelles
conditions.

Ce contrôle a posteriori a été nettement renforcé par la LOLF de 2001. En effet,

désormais, le projet de loi relatif aux résultats de la gestion doit être accompagné, lorsqu’il est
soumis aux parlementaires, d’annexes explicatives présentant les écarts entre les estimations
initiales et les réalisations, en plus de la présentation des recettes et des dépenses effectives du
budget de l’État. Il doit surtout être accompagné de rapports annuels de performance faisant
connaître par programme les écarts entre les prévisions et les réalisations (art. 54 de la LOLF).

Il s’agit là d’un véritable contrôle a posteriori exercé sur les gestionnaires des services
de l’État. De plus, les parlementaires disposent, à l’occasion du vote de la loi relative aux
résultats de la gestion, de l’assistance de la Cour des comptes, qui élabore à cette occasion un
rapport sur l’exécution de la loi de finances et qui analyse par mission et par programme
l’exécution des crédits (art. 58 de la LOLF). Ce rapport constitue une source d’information,
neutre et objective, leur permettant d’avoir une vision critique sur les résultats de l’exercice
écoulé.

À cela, il faut ajouter la création du Haut Conseil des Finances publiques qui est un
organisme indépendant placé auprès de la Cour des comptes, présidé par le président de la
Cour des comptes, et qui vient encore renforcer ce contrôle. En effet, désormais doit être joint,
en annexe au projet de loi relatif aux résultats de la gestion, l’avis par lequel ce Haut conseil
identifie les écarts importants entre les résultats de l’exécution de l’année écoulée et les
orientations pluriannuelles du solde budgétaire définies dans la loi de programmation des
finances publiques.

En réalité, l’intérêt que les parlementaires portent à la loi relative aux résultats de la
gestion est assez limité, car ce texte ne présente aucun intérêt électoral. Il faut bien reconnaître
qu’une fois le budget adopté, les parlementaires sous-utilisent les moyens de contrôle à leur
disposition. La LOLF de 2001 est donc loin d’avoir réglé à elle seule tous les problèmes. Il est
vrai que, derrière la logique de performance qu’elle institue, se cache la difficile réforme de
l’État tout entier. Il s’agit d’un chantier complexe qui a d’abord été mené, de 2007 à 2012,
dans le cadre de la RGPP (révision générale des politiques publiques), puis de 2012 à 2017
dans le cadre de la MAP (modernisation de l’action publique), puis de 2017 à 2022 dans le
cadre de l’AP 2022 (Action publique 2022) et désormais dans le cadre des PPG (Politiques
prioritaires du Gouvernement) pour la période 2023-2027. Un tel chantier impose
d’importantes mutations aussi bien dans les esprits que dans les procédures, et il devra,
surtout, être constamment recommencé tant que l’équilibre des comptes n’aura pas été atteint.